第一篇：上有政策,下有對策之動(dòng)員

“上有政策，下有對策”之動(dòng)因及對策研究

[內(nèi)容摘要]:“上有政策，下有對策”是當(dāng)前普遍存在于各級黨委和政府工作中的一種極其不良的現(xiàn)象。主要體現(xiàn)為下級違反上級的政策、制度乃至法律；有令不行、有禁不止，在貫徹執(zhí)行中央決策部署上大打折扣。這一現(xiàn)象的廣泛存在，對確保政令暢通、維護(hù)黨和國家政策的權(quán)威性、樹立政府公信力、有效的完成政府職責(zé)危害極大，扼制“上有政策、下有對策”的現(xiàn)象，對于確保黨和政府各項(xiàng)政策的有效落實(shí)至關(guān)重要。

[關(guān)鍵詞]：“上有政策，下有對策” 動(dòng)因 對策

一、“上有政策、下有對策”的本質(zhì)、表現(xiàn)、案例及危害

（一）、本質(zhì)

“上有政策、下有對策”從本質(zhì)來說是把上級政策肢解、曲解為我所用，實(shí)現(xiàn)狹隘的地方部門利益，甚至是個(gè)人私利，實(shí)質(zhì)上是一種消極的政策變通，是對原政策的背離。

（二）、基本表現(xiàn)

1、“添工加料”、附加條件的執(zhí)行

在這種政策執(zhí)行過程中，政策執(zhí)行者往往會(huì)為了自身的利益，而在原來的政策里添加一些符合自身利益的東西，而添加的這些東西與原來政策內(nèi)容相悖，缺乏應(yīng)有的合理性和可行性。當(dāng)政策執(zhí)行者執(zhí)行這些不合理的東西時(shí)，大大影響原定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，此即通常所稱的“土政策”。這些執(zhí)行者在明里打著理論聯(lián)系實(shí)際、政策執(zhí)行原則與靈活性相結(jié)合的旗號(hào)，但實(shí)際上，他們卻是暗地里自立一套，謀取私利。

2、象征性、“走過場”式的執(zhí)行

我國的政策制定與執(zhí)行均屬于直線網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，這個(gè)系統(tǒng)必須按照一定規(guī)則才能正常運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，下級必須嚴(yán)格執(zhí)行上級所作的決策，必須維護(hù)上級政策的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。如果有意見、有看法可以利用正規(guī)渠道和方式反映。但是在我國政策執(zhí)行過程中存在著很多象征性執(zhí)行甚至抗拒執(zhí)行的現(xiàn)象。

3、改其實(shí)質(zhì)、曲解其義的執(zhí)行

這種現(xiàn)象產(chǎn)生的原因，往往是由于政策對執(zhí)行者來說只是部分有利，因此執(zhí)行者就僅僅實(shí)施這部分對自身有利的政策，這樣做的結(jié)果就是導(dǎo)致政策無法得到真正全面地貫徹落實(shí)，甚至?xí)盏脚c政策初衷完全相悖的后果。

4、表面一致、陽奉陰違的執(zhí)行

當(dāng)執(zhí)行機(jī)關(guān)執(zhí)行的政策對自己的利益有損害的時(shí)候，他們就會(huì)制定另一套執(zhí)行方案，從表面上看方案的內(nèi)容與上級政策毫無二致，但實(shí)際上，方案的精神卻與原來政策是相違背的。

（三）、經(jīng)典案列 1、2012年6月11日下午，“上海發(fā)布”用長微博詳細(xì)解答了市民對于“未休年假，工資怎么算？”的疑問。上海市有關(guān)部門同意“單位確因工作需要不能安排職工休年假的，經(jīng)職工本人同意，可以不安排職工休年假。對職工應(yīng)休而未休的年假天數(shù)，單位應(yīng)當(dāng)按照該職工日工資收入的300%支付年休假工資報(bào)酬。”仔細(xì)分析上述方案，可以發(fā)現(xiàn)，這一方案勢必使中共中央、國務(wù)院文件的規(guī)定名存實(shí)亡，這就是“上有政策，下有對策”的典型。為了保障職工身心健康，1991年6月15日，中共中央、國務(wù)院以文件形式下發(fā)了《關(guān)于職工休假的通知》。文件明確規(guī)定：“凡是符合休假條件的職工都應(yīng)安排”，任何單位“不得以不休假為由向職工發(fā)放或變相發(fā)放錢物。”這一規(guī)定已實(shí)施了十一年，若作上述修正，那這一規(guī)定將名存實(shí)亡。中央和國務(wù)院既然下發(fā)了這一通知，那就說明休年假是有科學(xué)依據(jù)和實(shí)踐可能的。“因工作需要而不能休假”無非就是一種藉口。這個(gè)社會(huì)無論離開誰，日升月落，地球照轉(zhuǎn)。不可否認(rèn)，也有部分職工不休年假，或休不足天數(shù)的，那公休單一般以作廢處理，從來也沒人說要按加班計(jì)發(fā)工資報(bào)酬的。若這一方案實(shí)施，那大部分公務(wù)員和事業(yè)單位職工能從中增加到一部分工資。

2、習(xí)近平同志擔(dān)任中共中央總書記以后，中央政治局明確提出，抓作風(fēng)建設(shè)，首先要從中央政治局做起，要求別人做到的自己先要做到，要求別人不做的自己堅(jiān)決不做，以良好黨風(fēng)帶動(dòng)政風(fēng)民風(fēng)。2012年12月4日，總書記主持召開中共中央政治局會(huì)議，審議通過了中央政治局關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項(xiàng)規(guī)定。應(yīng)該來說，“八項(xiàng)規(guī)定”是一個(gè)莊嚴(yán)承諾，體現(xiàn)了黨要管黨、從嚴(yán)治黨的根本要求，反映出中國未來施政綱領(lǐng)。然而，此項(xiàng)政策出臺(tái)后，各地黨政機(jī)關(guān)卻頻頻出現(xiàn)違反“八項(xiàng)規(guī)定”的案例。2013年新華網(wǎng)報(bào)道的“茅臺(tái)酒裝入礦泉水瓶宴請官員”等新聞，就是典型的“上有政策，下有對策”，是違反“八項(xiàng)規(guī)定”的“創(chuàng)造”。據(jù)中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站統(tǒng)計(jì)，截至2013年12月底，自中央八項(xiàng)規(guī)定實(shí)施后，各地及中央和國家機(jī)關(guān)查處違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神問題共計(jì)24521起，處理30420人，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分7692人。

（四）、主要危害

1、極大地?cái)纳鐣?huì)風(fēng)氣

應(yīng)付領(lǐng)導(dǎo)視察的手段，有阿諛奉承，有弄虛作假，極不清廉。就連實(shí)行教育的學(xué)校，也不折不扣地這樣去做，如此“以身作則”，會(huì)讓廣大學(xué)生每天耳濡目染與比如初中思想品德課教材觀點(diǎn)完全違背的惡劣行為，與曾子殺豬的教育觀點(diǎn) 2 完全相反。

2、極大地?cái)_亂了社會(huì)秩序

下級處處違反政策，上級時(shí)時(shí)幫著瞞天過海，每一套規(guī)定都很有可能成為一紙空文，每一章法律都極有可能流于空泛，很多機(jī)構(gòu)都充斥了虛偽腐敗，使得社會(huì)管理被極大地?cái)_亂。

3、極大地懈怠了社會(huì)的進(jìn)步、吞噬改革成果

比如當(dāng)代中國學(xué)生都有目共睹，所學(xué)的內(nèi)容所需要的時(shí)間與建議課時(shí)數(shù)的時(shí)間通常（一般是三大主課的重點(diǎn)內(nèi)容，包括順時(shí)解答作業(yè)）是絕對不一樣的，相比需要將近三倍的時(shí)間，比如一般初中很多文言文建議是2課時(shí)，而僅是結(jié)新課就需要1周多十幾課時(shí)的時(shí)間。因?yàn)椤吧嫌姓撸掠袑Σ摺爆F(xiàn)象存在，教育主管部門就會(huì)一直不知情，以至于學(xué)生的負(fù)擔(dān)一直遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出標(biāo)準(zhǔn)，成為社會(huì)的“盲點(diǎn)”。幾十年的建議課時(shí)數(shù)幾十年的實(shí)際所需時(shí)間一直就會(huì)存在極大的不吻合。總體體現(xiàn)在教育上就是極大地懈怠了教育的進(jìn)步，應(yīng)試教育的改革。當(dāng)前很多領(lǐng)域都幾乎找不出一個(gè)基本合政策的人，即便某個(gè)人自覺遵守政策法規(guī)，然而”上有政策，下有對策“是整體吞噬改革的，政策本身存在的不足之處、難實(shí)行之處、現(xiàn)象就無法完善，導(dǎo)致人無論如何（由于政策無法完善，導(dǎo)致存在矛盾的不同政策規(guī)定無法解除矛盾）也無法貫徹執(zhí)行政策。

4、極大地踐踏民主

按理來講，民主國家注意不使中央政府具有至高無上的權(quán)力，政府權(quán)力分散到地區(qū)和地方，地方政府必須最大程度地向人民敞開和對他們的要求做出反應(yīng)。然而，現(xiàn)實(shí)情況是，人民實(shí)際無法管理到政府的工作，民主被極大地踐踏了。

二、“上有政策，下有對策”的成因分析

（一）、利益最大化追求是上有政策、下有對策現(xiàn)象的根本因素

公共政策本質(zhì)上是對一定社會(huì)關(guān)系中不同群體的利益進(jìn)行的權(quán)威性劃分。政策執(zhí)行活動(dòng)就是對利益的重新配置。而追求利益，是人之本性，“夫凡人之情，見利莫能勿就，見害莫能勿避”，可以看出，趨利避害是人之共性；在社會(huì)生活中，人們之所以從事政治經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，其根本的動(dòng)因在于人們實(shí)現(xiàn)自己利益的要求；不同的社會(huì)階級、集團(tuán)、政黨、個(gè)人從事政治經(jīng)濟(jì)參與活動(dòng)，同樣是為了通過影響政策，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)自己的利益，因此，利益是政治經(jīng)濟(jì)生活的主旋律，這就必然導(dǎo)致各個(gè)利益群體為了本身的利益進(jìn)行博弈，力求自己的利益最大化。上有政策，下有對策就是執(zhí)行主體或者政策指向的目標(biāo)群體在追求自身利益最大化過程中，一味強(qiáng)調(diào)地方利益、部門利益甚至是個(gè)人利益而對原政策的支解曲解。就地方政府來說，在有些地方，煤礦經(jīng)濟(jì)是當(dāng)?shù)刂饕慕?jīng)濟(jì)支柱，財(cái)政的主要來源，關(guān)閉 3 不合格的煤礦就是減少了財(cái)政收入，減少了官員的政績，地方政府及其官員出于地方利益的需要對中央要求清理小煤礦，關(guān)閉不合格的礦井的政策軟拖硬抗，拒不執(zhí)行，為查封的煤礦說情，打招呼；就政策目標(biāo)指向群體即礦主來看，煤礦開采的巨額利潤是其逃避政策的規(guī)制，大搞上有政策，下有對策的原始動(dòng)力。資本只要有“有50%的利潤就能鋌而走險(xiǎn)，為了100%利潤就敢踐踏一切人間法律，有300%利潤就敢犯任何罪行，甚至冒絞首的危險(xiǎn)”。

（二）、權(quán)力尋租是造成上有政策、下有對策的關(guān)鍵原因

政策執(zhí)行效果在很大程度上取決于政策執(zhí)行人員對自身的角色定位。執(zhí)行人員一方面扮演著政府機(jī)關(guān)代理人的角色，充當(dāng)公共角色；同時(shí)又作為普通社會(huì)的一員，充當(dāng)私人角色。公共角色要求其代表人民利益不折不扣的貫徹執(zhí)行政策，然而，應(yīng)然判斷終究不等于實(shí)然判斷，理想的行為規(guī)范和行政實(shí)踐之間畢竟存在一定差距，由于“經(jīng)濟(jì)人”理性的存在，政策執(zhí)行者也在時(shí)刻追求自己利益最大化的執(zhí)行方式，由于制度的不完善，這種角色錯(cuò)位極有可能導(dǎo)致權(quán)力尋租。權(quán)力尋租是權(quán)力所有者利用公權(quán)力直接尋求非生產(chǎn)性利潤的活動(dòng)，是通過權(quán)力去參與商品交換和市場競爭以獲取物質(zhì)利益。“權(quán)力尋租” 腐蝕的就是政策執(zhí)行主體，通過政策執(zhí)行主體角色異化改變公共政策的本意，使政策執(zhí)行走樣，甚至落空。在煤礦生產(chǎn)管理領(lǐng)域的“權(quán)力尋租”具體表現(xiàn)“官煤勾結(jié)”：官員或者利用公權(quán)力為不合格的，內(nèi)藏安全隱患的小煤礦提供“官府”保護(hù)來獲取利益；或者利用為煤礦企業(yè)辦理采礦許可證、煤炭生產(chǎn)許可等證照收受賄賂，甚至官員及其家屬自身就是礦主和股東；“官煤勾結(jié)”是公權(quán)力對煤礦經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)的不正當(dāng)?shù)慕槿雽?dǎo)致的權(quán)力腐敗。政策目標(biāo)指向群體即礦主通過利益回報(bào)的方式與政策執(zhí)行官員結(jié)成了利益共同體，雙方各取所需，卻給人民生命財(cái)產(chǎn)的巨大威脅，破壞了政策的權(quán)威性。“官煤勾結(jié)”使得煤礦安全生產(chǎn)政策的執(zhí)行大打折扣，在安全監(jiān)管、核定生產(chǎn)能力、證照審批等方面搞形式主義，走過場，結(jié)果就是使一些安全要求不達(dá)標(biāo)，生產(chǎn)能力不足的小煤礦通過檢查，照常生產(chǎn)，導(dǎo)致礦難多發(fā)。這種由于政策執(zhí)行主體和目標(biāo)主體相勾結(jié)導(dǎo)致的“對策”行為極大的影響了原政策的執(zhí)行，甚至使原政策成為一紙空文。

（三）、政策本身的缺陷是造成“上有政策、下有對策”的制度原因 政策得到很好執(zhí)行，前提是政策本身具有合理性，而政策本身的缺陷構(gòu)成了“上有政策、下有對策”的誘發(fā)因素。政策缺陷體現(xiàn)為政策的多變、政出多門、政策缺乏科學(xué)性，不完整，不配套。今天這個(gè)部門在自己管轄范圍制定一個(gè)政策，時(shí)過不久，情況發(fā)生了變化，又由另外部門匆忙出臺(tái)一個(gè)政策，這些政策之間缺乏穩(wěn)定性和連續(xù)性，頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，無法建立起政策的權(quán)威性和可信性，造成政策執(zhí)行起來普遍性的短期行為和投機(jī)行為，對新政策搞“上有政策、下有 4 對策”也就不奇怪了。煤炭產(chǎn)業(yè)經(jīng)過了80年代的“有水快流”，承包搞活政策，又經(jīng)歷了90年代的企業(yè)改制、關(guān)井壓產(chǎn)政策，政策變化大，使得各主體主觀心理預(yù)期認(rèn)為政策還要變化，就促使人們對現(xiàn)在的關(guān)閉小煤礦政策持觀望態(tài)度，執(zhí)行不徹底；就煤礦生產(chǎn)安全方面來說，《礦山安全法》、《煤炭法》、《安全生產(chǎn)法》和《煤礦安全監(jiān)察條例》等對之都有規(guī)定，由于制定時(shí)間不一致，互相矛盾。有些條款滯后卻沒有修改。如，安全生產(chǎn)監(jiān)管方面：原煤炭工業(yè)部制定頒布的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求：煤礦井下必須使用防爆電器,由于老礦井的設(shè)計(jì)卻無法安裝與使用防爆電器,客觀上不能實(shí)施，為應(yīng)付達(dá)標(biāo)只好采取“下有對策”；國務(wù)院《煤礦安全監(jiān)察條例》規(guī)定的處罰力度過輕，警告，記過缺乏實(shí)際意義，并且和人大制定《安全生產(chǎn)法》對煤礦安全事故責(zé)任人的處罰力度不一致，這種政策之間的“撞車”為政策執(zhí)行者各行其是，各取所需提供了條件，造成對政策的選擇性執(zhí)行，避重就輕，無法威懾違法生產(chǎn)行為。

（四）、政策執(zhí)行的監(jiān)控不力是“上有政策、下有對策”的管理體制原因 馮.梅特和馮.豪恩把政策執(zhí)行界定為“為了實(shí)現(xiàn)先前的政策決定中所確定的目標(biāo)，接受有關(guān)政策指導(dǎo)的公共部或者團(tuán)體所采取的行動(dòng)”。簡而言之，政策執(zhí)行就是把政策付諸行動(dòng)。但是“想當(dāng)然的認(rèn)為政策付諸實(shí)施的過程十分簡單，一定會(huì)達(dá)到?jīng)Q策目標(biāo)是錯(cuò)誤的”在現(xiàn)實(shí)中，政策得不到貫徹實(shí)施甚至成為一紙空文的情況時(shí)有發(fā)生，究其原因，主要是政策執(zhí)行過程中會(huì)受到權(quán)力、利益和人的思想意識(shí)等主客觀方面的干擾，所以必須對政策執(zhí)行加以監(jiān)控。監(jiān)控的效果決定于監(jiān)控組織的權(quán)威性大小，監(jiān)控資源、監(jiān)控信息、監(jiān)控體制的完備情況。但是，煤礦安全生產(chǎn)的監(jiān)控部門面臨的卻是監(jiān)控的權(quán)威、資金、技術(shù)、人力、信息資源的嚴(yán)重不足問題。這就造成實(shí)際工作的幾個(gè)工作人員監(jiān)督幾十甚至幾百個(gè)煤礦，信息缺乏、檢測設(shè)備落后，安全生產(chǎn)監(jiān)控政策執(zhí)行起來流于形式。甚至在煤礦事故的處理中，監(jiān)察部門只有建議權(quán)，權(quán)威性不足，社會(huì)輿論、新聞媒體的監(jiān)督缺乏實(shí)質(zhì)制約性，且容易受權(quán)力干擾，導(dǎo)致一些政府和大型企業(yè)在政策的執(zhí)行中大搞“對策”行為。

三、解決“上有政策，下有對策”問題的基本舉措

1、樹立適應(yīng)科學(xué)發(fā)展觀要求的正確政績觀是遏制“上有政策、下有對策”現(xiàn)象的基本前提

貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，必須牢固樹立正確政績觀。樹立正確政績觀，首先要解決好“政績?yōu)檎l創(chuàng)”的問題，始終把群眾的情緒作為第一信號(hào)，把群眾的需要作為第一選擇，切實(shí)解決農(nóng)民增收、企業(yè)改制、勞動(dòng)就業(yè)、征地拆遷以及教育、醫(yī)療等群眾關(guān)注的熱點(diǎn)問題，用解決關(guān)系群眾切身利益問題的實(shí)際成效創(chuàng)政績。5 其次要解決好“創(chuàng)什么樣政績”的問題，始終堅(jiān)持以人為本，用全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展來創(chuàng)造政績。再次要解決好“靠什么創(chuàng)政績”的問題，想問題、做決策、辦事情，必須實(shí)事求是，一切從實(shí)際出發(fā)，在科學(xué)把握本地區(qū)本單位發(fā)展基礎(chǔ)、優(yōu)勢條件和制約因素的基礎(chǔ)上，形成切實(shí)可行的發(fā)展思路，并在具體工作中加以貫徹。

2、健全科學(xué)民主的決策制度是遏制“上有政策、下有對策”現(xiàn)象的關(guān)鍵所在

合理的公共政策需要科學(xué)民主的決策制度來保證，而民主決策和科學(xué)政策評估是保證政策科學(xué)性的前提條件。民主化決策要求在政策制定過程中，既要發(fā)揮學(xué)術(shù)性團(tuán)體、專業(yè)性咨詢機(jī)構(gòu)的作用，更要整合政府不同機(jī)構(gòu)內(nèi)部各種“智囊團(tuán)”的作用，使不同部門制定的政策通過“智囊團(tuán)” 這一橋梁得到相互協(xié)調(diào)、配套，增加政策執(zhí)行的預(yù)期性和穩(wěn)定性。完善決策信息和智力支持系統(tǒng)，增強(qiáng)決策透明度和公眾參與度，制定與群眾利益密切相關(guān)的法律法規(guī)和公共政策原則上要公開聽取意見。只有通過科學(xué)決策形成合理完備的公共政策，減少政策執(zhí)行主體投機(jī)行為的可能性，減少違反政策所帶來的違規(guī)收益，加大政策違規(guī)的心理成本和被發(fā)現(xiàn)幾率，才能使“上有政策、下有對策”所獲得的凈收益趨向?yàn)榱悖踔翞樨?fù)，消除“對策行為”產(chǎn)生的收益動(dòng)機(jī)。

3、完善科學(xué)的政績考核機(jī)制是遏制“上有政策、下有對策”的核心內(nèi)容 探索建立干部政績的科學(xué)考核機(jī)制，是推動(dòng)各地方、各部門落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重要抓手。要抓緊建立內(nèi)涵更豐富、指標(biāo)更科學(xué)、設(shè)計(jì)更完善的政績考核體系，包括勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、教育衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等內(nèi)容都要納入考核體系。對干部考核評價(jià)不僅要關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長的速度，財(cái)政收入的多寡，還要注重黨的路線、方針、政策的執(zhí)行力度以及國家有關(guān)法律法規(guī)的遵守程度。要在政績考核中增加群眾評價(jià)的比重，改變自上而下的單一政績評價(jià)體系，融入企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體特別是人民群眾的評價(jià)意見，使政績評價(jià)主體多元化，彰顯企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和群眾意見在官員政績評價(jià)當(dāng)中的重要作用，使地方官員在注重政績和升遷的同時(shí)，更加注重可持續(xù)發(fā)展，更多考慮公眾需要和公眾利益

4、完善政策執(zhí)行的監(jiān)控系統(tǒng)是遏制“上有政策、下有對策”現(xiàn)象的重要保證

政策執(zhí)行者之所以敢于挑戰(zhàn)上級政策的權(quán)威性，一個(gè)重要原因就是政策執(zhí)行監(jiān)控機(jī)構(gòu)法律地位低，權(quán)威性不夠。有的監(jiān)控機(jī)構(gòu)隸屬于地方政府，受權(quán)力干擾大，獨(dú)立性不強(qiáng)，造成下級監(jiān)控上級、部門監(jiān)控政府的問題，機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)的先天缺陷致使監(jiān)控效率遞減，監(jiān)控行為流于形式。要通過立法，以法律保障監(jiān)控部門的獨(dú)立地位，賦予其更大的監(jiān)控權(quán)力，增強(qiáng)權(quán)威性使監(jiān)控做到“有法可依”、“有權(quán) 6 可依”；要利用現(xiàn)代信息技術(shù)建立政策執(zhí)行的監(jiān)控系統(tǒng)，收集處理政策執(zhí)行的完整信息，建立信息控制系統(tǒng)。

結(jié) 論

“上有政策，下有對策”這一現(xiàn)象的存在時(shí)代久遠(yuǎn)，和我們五千年的傳統(tǒng)文化也關(guān)系甚大。本文認(rèn)真分析了這一現(xiàn)象的本質(zhì)、具體表現(xiàn)、主要危害，并說明了兩個(gè)經(jīng)典案例。在此基礎(chǔ)上，深入細(xì)致分析了其產(chǎn)生的深層次原因，并制訂了詳細(xì)的對策措施。

總體來說，筆者認(rèn)為，解決好“上有政策，下有對策”問題的根本途徑就是體現(xiàn)在執(zhí)行法律、法規(guī)和政策是要有剛性，對于“以對策對政策”的現(xiàn)象，在黨內(nèi)干部中首先要肅清，這也是保持共產(chǎn)黨的先進(jìn)性所在。不然“上有政策，下有對策”將沒完沒了，政策法律的剛性就難以實(shí)現(xiàn)。“上有政策，下有對策”吞噬改革，是當(dāng)前中國諸多社會(huì)問題解決的主要懈怠原因，解決了這個(gè)問題，進(jìn)一步解決它所導(dǎo)致的其它社會(huì)問題才有可能。作為上級，應(yīng)整改對政策落實(shí)無實(shí)效的視察工作；作為下級，不可自作小聰明，要努力落實(shí)政策；作為中央，應(yīng)盡快作出更多的有效的舉措全方面整頓該現(xiàn)象。

【參考文獻(xiàn)】

[1]梁仲明,王建軍.論中國行政決策機(jī)制的改革和完善.西北大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2013,(3).[2]陳奇星.試論加強(qiáng)和完善行政監(jiān)督機(jī)制.社會(huì)科學(xué),2012,(11).[3]苑曉杰.我國行政監(jiān)督機(jī)制改革的路徑選擇.中共長春市委黨校學(xué)報(bào),2014,(2).[4]鄭宗仁,王子猷.我國行政監(jiān)督機(jī)制缺失及其改革路徑.江西社會(huì)科學(xué),2013,(11).[5][美]詹姆斯.安德森.《公共決策》中譯本.華夏出版社,2013,(20).[6][法]孟德斯鳩.《論法的精神》（上冊）.商務(wù)印書館,2012,(154-158).

第二篇：上有政策下有對策

從行政決策、執(zhí)行、監(jiān)督的角度看——

“上有政策，下有對策”的動(dòng)因及解決

何睿清 40824036 漢語言文學(xué)

一、“上有政策，下有對策”的概念詮釋

“上有政策，下有對策”是我國現(xiàn)階段政策執(zhí)行過程中普遍存在的一種行政現(xiàn)象，隨著時(shí)代的發(fā)展，其表現(xiàn)形式越發(fā)多樣化。有人認(rèn)為是“上有政策，下有對策”對上級政策的“創(chuàng)新性”靈活運(yùn)用，是用足、用活上級政策，有利于政策的不斷完善；也有人認(rèn)為“上有政策，下有對策”無非是對付上機(jī)政策之策，它實(shí)際上是“創(chuàng)造性地執(zhí)行中央政策”而非把中央政策肢解、曲解為我所用；還有人認(rèn)為“上有政策，下有對策”是政策變通的一種表現(xiàn)形式，如果運(yùn)用得當(dāng)，這樣的“對策”不僅合理而且合法。撇開個(gè)人見仁見智的看法，導(dǎo)致此種現(xiàn)象出現(xiàn)的原因也是復(fù)雜多樣的，我國行政決策機(jī)制的不科學(xué)，政府政策執(zhí)行過程存在缺陷，以及分散化的行政監(jiān)督機(jī)制為“上有政策，下有對策”行為的產(chǎn)生提供了條件，主要表現(xiàn)為政策敷衍、政策利用、政策附加、政策照搬、政策抵制等。因此，針對此種現(xiàn)象帶了的負(fù)面影響，必須提出相應(yīng)的治理對策。

二、“上有政策，下有對策”的動(dòng)因分析

（一）、我國行政決策體制的不科學(xué)，導(dǎo)致政策制定中出現(xiàn)了問題；

總體而言，我國已經(jīng)建立了一套較為完整的行政決策框架，但科學(xué)性和可行性仍有待提高，如果決策機(jī)制缺乏科學(xué)性，政策也會(huì)缺乏合理性。具體表現(xiàn)在：

1.科學(xué)的決策機(jī)制尚未真正建立起來。各級黨委、政府以及人大是行政決策的中樞系統(tǒng)。但是在實(shí)踐中，三方的決策權(quán)、職責(zé)范圍劃分不清晰，關(guān)系不合理，人大和政府決策職能沒有充分發(fā)掘。各級行政機(jī)關(guān)雖已組建由信息、咨詢、決策和監(jiān)督組成的決策系統(tǒng)，但目前而言，這一系統(tǒng)并未真正發(fā)揮其所應(yīng)有的作用。由于在行政決策中對信息收集、處理和應(yīng)用重要性認(rèn)知的缺失，導(dǎo)致信息不暢，致使信息在傳達(dá)過程中應(yīng)具有的準(zhǔn)確性、真實(shí)性、及時(shí)性沒能得到很好的實(shí)現(xiàn)。此外，各級黨政部門決策研究機(jī)構(gòu)地位尷尬、職能未能充分發(fā)揮，名為輔助決策機(jī)構(gòu)，實(shí)際并未真正履行其應(yīng)有的研究決策職責(zé)。而民間的政策研究、咨詢機(jī)構(gòu)等發(fā)展緩慢，規(guī)模小，數(shù)量和功能都不完善，尚不能在政府決策中發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

2.決策程序不規(guī)范。目前我國行政決策程序不嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)章不完整等現(xiàn)象仍然很普遍，不少行政部門和基層組織在行政決策中沒有遵循“真實(shí)的調(diào)查、認(rèn)真的分析討論和縝密的論證”等決策步驟，“一言堂”現(xiàn)象嚴(yán)重，致使決策民主性缺失。地方政府和各部門領(lǐng)導(dǎo)人對于社會(huì)同步發(fā)展的科學(xué)決策理論和技術(shù)重視程度不夠，且學(xué)習(xí)能力又不足，對各種先進(jìn)的現(xiàn)代決策理論、手段和技術(shù)缺乏了解和應(yīng)用，這種固步自封的做法一定程度上使決策的科學(xué)化水平大打折扣。

3.科學(xué)的決策責(zé)任制度缺失。責(zé)任心淡化是決策者在決策過程中產(chǎn)生偏差行為的淵源，而其深層原因則在于科學(xué)、有效的決策責(zé)任制度的缺乏。一是決策力和決策責(zé)任相分離、決策成敗和決策者個(gè)人的榮辱得失、升遷降免缺乏必然直接的聯(lián)系；二是決策責(zé)任主體不明確，所謂集體決策、集體負(fù)責(zé)往往產(chǎn)生責(zé)任擴(kuò)散效應(yīng)，決策失誤后無人承擔(dān)實(shí)際責(zé)任;三是對決策失誤責(zé)任追查不嚴(yán)格，每每以“交學(xué)費(fèi)”作為護(hù)身符，逃避責(zé)任追究。

（二）、行政執(zhí)行體制的缺陷成為“上有政策，下有對策”的滋生土壤；

執(zhí)行是既定的決策目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的動(dòng)態(tài)過程。合理的執(zhí)行機(jī)制是政策有效執(zhí)行的必要條件。當(dāng)前我國政府的執(zhí)行機(jī)制缺陷是“上有政策，下有對策”行為的重要原因。

1.政策執(zhí)行中某些環(huán)節(jié)的偏差導(dǎo)致政策執(zhí)行不力。尤其是政策宣傳以及信息溝通體制上的缺陷。在政策執(zhí)行中，有些人不重視政策宣傳，或者宣傳出現(xiàn)失誤，政府公共政策的傳播渠道不通暢，缺乏一定的信息溝通和反饋機(jī)制，使得公共政策在宣傳過程中受阻和歪曲，嚴(yán)重影響政策的有效執(zhí)行。政策執(zhí)行者與政策對象就政策產(chǎn)生誤解，使得政策執(zhí)行者無所適從。

2.政府執(zhí)行力的弱化

政府執(zhí)行力一般是指政府組織為了達(dá)到既定目標(biāo)，依法使用、調(diào)度和控制各種公共資源，貫徹執(zhí)行國家方針政策、法律法規(guī)以及上級的指示、決定、決議，實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)和任務(wù)的能力。政策執(zhí)行力是一種合力，政府執(zhí)行力中各個(gè)要素的優(yōu)化組合是形成高校執(zhí)行力的關(guān)鍵。執(zhí)行力弱就難以保證政令暢通。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

①政策本身存在漏洞

政策本身的缺陷，使得有空可鉆。一是政策缺乏合理性，政策缺乏針對性，沒有反映客觀存在的實(shí)際情況，在決策執(zhí)行時(shí)就沒有實(shí)踐的基礎(chǔ)；二是政策缺乏合理性，盲目地將目標(biāo)定的過高，在執(zhí)行時(shí)會(huì)受到現(xiàn)實(shí)條件和政策資源的制約。三是政策缺乏明晰性，政策目標(biāo)模糊不清、內(nèi)容混亂、主體職權(quán)責(zé)任界定不科學(xué)，就可能給政策執(zhí)行者帶來對政策目標(biāo)和內(nèi)容理解上的困難，可能會(huì)給執(zhí)行者扭曲或曲解政策提供可乘之機(jī)。

②執(zhí)行主體的利益需求和能力缺失導(dǎo)致偏差

政策執(zhí)行主體出于自己的理解和利益需要，可能會(huì)附加一些原來政策沒有的內(nèi)容，特別是公共政策與自身利益沖突時(shí)，一些政策執(zhí)行主體就會(huì)尋找政策替代甚至曲解、變通；政策執(zhí)行主體由于自身的能力和素質(zhì)不夠，也會(huì)造成他們對政策難以全面、正確地理解。這些都會(huì)妨礙執(zhí)行主體準(zhǔn)確地執(zhí)行政策。

（三）、分散的行政監(jiān)督體制為“上有政策，下有對策”行為的產(chǎn)生提供了條件。

行政監(jiān)督機(jī)制過于分散是“上有政策，下有對策”行為產(chǎn)生的前提。目前具有中國特色的行政監(jiān)督機(jī)制在我國雖已形成，但仍不完善，行政部門在執(zhí)行中經(jīng)常出現(xiàn)“政出多門、政令不暢”等現(xiàn)象，從而為“上有政策，下有對策”行為提供了條件。目前我國監(jiān)督機(jī)制不完善主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.缺乏監(jiān)督合力。在監(jiān)督的實(shí)踐過程中，各種監(jiān)督主體在監(jiān)督權(quán)限、方式、程序、范圍等方面上，都不同程度的存在不夠明確，不夠具體的問題，這造成了各種監(jiān)督主體之間的關(guān)系不順，同時(shí)它們各自為戰(zhàn)，彼此之間缺乏有效地溝通和聯(lián)系，未能形成一個(gè)具有“嚴(yán)密有序、分工合理、協(xié)調(diào)互動(dòng)、高效運(yùn)行”的整體。因此，監(jiān)督中出現(xiàn)監(jiān)督區(qū)域的“交叉”或“空白”在所難免，而在解決問題時(shí)，便出現(xiàn)“多方插手”和“推諉扯皮、無人監(jiān)督”并存的現(xiàn)象。這就導(dǎo)致了監(jiān)督的整體功能減弱，監(jiān)督機(jī)制弱化，監(jiān)督合力缺失。

2.監(jiān)督法規(guī)不完善，可操作性不強(qiáng)。行政監(jiān)督隸屬于法制監(jiān)督，但目前我國的行政監(jiān)督法制化程度仍較低。一方面由于監(jiān)督法律法規(guī)空缺。如新聞機(jī)構(gòu)和廣大人民群眾進(jìn)行監(jiān)督的相關(guān)法律并未出臺(tái)，使監(jiān)督活動(dòng)法律依據(jù)缺失；另一方面在于現(xiàn)存監(jiān)督規(guī)則措詞籠統(tǒng)，標(biāo)準(zhǔn)和可供操作細(xì)則模糊，使監(jiān)督主體很難準(zhǔn)確裁量和及時(shí)查糾違法違規(guī)行為

3.專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性。目前，具有專門行政監(jiān)督權(quán)的機(jī)構(gòu)如各監(jiān)察部門等，多為政府機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)。就領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制而言，其受雙重領(lǐng)導(dǎo)——同級行政機(jī)關(guān)和上級相關(guān)部門，從而導(dǎo)致了其受多重控制的現(xiàn)實(shí)，獨(dú)立性缺乏。

三、“上有政策，下有對策”問題的解決

目前，我國離實(shí)現(xiàn)行政決策、行政執(zhí)行和行政監(jiān)督三者相互協(xié)調(diào)的目標(biāo)，還有相當(dāng)長的一段路要走，要做的各方面工作仍然很多。只有實(shí)現(xiàn)了三者的協(xié)調(diào)一致，才能徹底消除“上有政策，下有對策”。

第一，健全科學(xué)民主的決策體制。

事實(shí)證明，“好制度可以讓壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗！焙侠硗晟频恼撸瑴p少違反政策所帶來的違規(guī)收益，加大政策違規(guī)的心理成本和被發(fā)現(xiàn)的幾率，盡量消除“對策行為”產(chǎn)生的收益動(dòng)機(jī)。合理的公共政策則需要科學(xué)民主的決策制度來予以保證。民主決策和科學(xué)政策評估是保證政策科學(xué)性的前提條件。要充分發(fā)揮專家學(xué)者以及廣大政策目標(biāo)群體的聰明才智，還要把基層執(zhí)行人員納入決策議程。同時(shí)，要在政策制定中吸收群眾的合理建議，比如采取進(jìn)行民意調(diào)查、舉行聽政會(huì)等方式廣納民意，反之，有可能導(dǎo)致政策脫離實(shí)際。

第二，加強(qiáng)政策執(zhí)行過程中的思想文化建設(shè)。

政策的執(zhí)行落實(shí)要靠人來完成，包括政策執(zhí)行者和政策目標(biāo)所指向的群體。人是物質(zhì)和精神的統(tǒng)一體，人的主觀能動(dòng)性的發(fā)揮離不開思想意識(shí)的支撐，價(jià)值觀和信念這種內(nèi)化了的制約機(jī)制在某種程度上比其他制約方式更加有效，因?yàn)榈赖乱庾R(shí)制約調(diào)節(jié)的是“理性經(jīng)濟(jì)人”的內(nèi)心思想，進(jìn)而影響其行為和方式，它的作用帶有根本性。加強(qiáng)政策執(zhí)行主體和目標(biāo)群體的思想意識(shí)教育，具體來說就是要加強(qiáng)二者正確的利益觀和政績觀的塑造。承認(rèn)追求個(gè)人合理利益的正當(dāng)性，同時(shí)也要認(rèn)識(shí)到利益是一個(gè)矛盾體，包含了個(gè)人利益和共同利益，局部利益和整體利益。個(gè)人利益的追求要以不損害公共利益為前提，在沖突的條件下，以公共利益為優(yōu)先選擇。

第三，完善權(quán)力制約體系。

任何人都容易濫用權(quán)力，這是條萬古不易的經(jīng)驗(yàn)。由于歷史和認(rèn)識(shí)上的原因，我國實(shí)行的是中央集權(quán)的政治體制，這種集權(quán)體制在“集中力量辦大事”方面具有優(yōu)越性，但過分的集權(quán)，不利于權(quán)力的互相監(jiān)督，沒有監(jiān)督的權(quán)力不能保障政策的有效執(zhí)行。從現(xiàn)階段來看，完善權(quán)力制約機(jī)制首先要合理分權(quán)，合理劃分決策與監(jiān)督等部門，使其互相監(jiān)督，尤其是要提高監(jiān)督部門的獨(dú)立性，既保障了政策執(zhí)行，又實(shí)現(xiàn)了監(jiān)控有力。只有權(quán)力的互相制約，才能從根本上消除權(quán)力尋租的空間。對權(quán)力尋租行為加大懲罰力度，增加腐敗成本，使權(quán)力尋租腐敗者“政治上身敗名裂、經(jīng)濟(jì)上傾家蕩產(chǎn)、思想上后悔莫及”；規(guī)范權(quán)力運(yùn)作，使得官員的權(quán)力在“陽光下”運(yùn)行，從根本上保證政策的實(shí)施。

第四，完善政策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制。政策執(zhí)行監(jiān)督是保證政策得以順利實(shí)施的重要條件之一，也是減少“上有政策、下有對策”行為的有效方法。首先，完善監(jiān)督主體地位、權(quán)力與配置。其次，充分利用現(xiàn)代科技構(gòu)建政策執(zhí)行監(jiān)控系統(tǒng)，收集處理各種政策執(zhí)行信息，建立完備的信息控制系統(tǒng)。最后，資金、技術(shù)設(shè)備、人員編制等方面應(yīng)對監(jiān)控部門適當(dāng)傾斜，而目前監(jiān)控部門普遍存在資源不足等問題，必須對這些問題加以改善，避免因資源缺乏產(chǎn)生“下有對策”行為，保證行政決策得以切實(shí)執(zhí)行。

第三篇：上有政策下有對策現(xiàn)象

“上有政策下有對策現(xiàn)象”面試題的原因、對策已經(jīng)不再是一個(gè)新鮮的話題。真正讓大家關(guān)心的是何時(shí)才能走出“上有政策、下有對策”的怪圈。

曾經(jīng)有一道公務(wù)員面試真題是這樣的：兩代會(huì)期間，有代表反映某些地方存在著“村騙鄉(xiāng)、鄉(xiāng)騙縣，一直騙到國務(wù)院”的現(xiàn)象，請談?wù)効捶ā?/p>

對于這樣一道題想必各位考生都并不陌生，這反映的是一個(gè)上有政策而下有對策的問題。至于其原因、其對策已經(jīng)不再是一個(gè)新鮮的話題。真正讓大家關(guān)心的是何時(shí)才能走出“上有政策、下有對策”的怪圈。畢竟在中國這樣的現(xiàn)象還不勝枚舉，“禍國”必然“殃民”，所以這種現(xiàn)象必須從根本上進(jìn)行遏制。

自廣西河池市朝陽煤礦突擊提拔7名礦長助理下井帶班的消息被中央人民廣播電臺(tái)披露后，便引起了輿論軒然大波，這種上有政策、下有對策的問題再一次引起了人們的關(guān)注。其實(shí)這種現(xiàn)象由來已久，或明或暗，一直是屢禁不止。其實(shí)靠出臺(tái)一項(xiàng)政策，就解決應(yīng)該解決的問題，這或多或少存在空想主義的色彩。因?yàn)橐豁?xiàng)好的政策在落實(shí)的過程中，經(jīng)過層級的交接，必然會(huì)出現(xiàn)一些偏離初衷的問題。所以要想讓政策落到實(shí)處，若沒有強(qiáng)有力的執(zhí)行，與更強(qiáng)有力的監(jiān)督，定會(huì)有人從中鉆政策的空子，正應(yīng)了俗語所說的“道高一尺，魔高一丈”，此舉無疑會(huì)讓人民的利益?zhèn)涫軗p失，無疑會(huì)使黨和國家的形象再一次受到挑戰(zhàn)。

又如高考(論壇)加分政策，這本來是不拘一格選人才、打破了“唯課程論”的一項(xiàng)非常好的舉措，但是這項(xiàng)好的政策卻被人們再一次以另外一種方式進(jìn)行了解讀和執(zhí)行，“武術(shù)冠軍”、“奧數(shù)冠軍”等稱號(hào)席卷中國的高考市場，這突如其來的旋風(fēng)式的榮譽(yù)稱號(hào)，無非都是為了響應(yīng)這一政策，謀取自身的利益，這樣一種以利益為導(dǎo)向的行為必然會(huì)讓我們選拔綜合型人才的初衷再一次扼殺在搖籃之中。所以這樣的現(xiàn)象使我們不得不正視一個(gè)問題，就是上面有政策，下面永遠(yuǎn)有對策與之進(jìn)行赤膊的較量，也使我們不得不認(rèn)識(shí)到監(jiān)督的重要性和必要性。

那么如何保證監(jiān)督的有效性和真實(shí)性，首先，就需要執(zhí)行者和監(jiān)督者要主觀上明確自身所承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，更要從思想上意識(shí)到要樹立起全心全意為人民服務(wù)的宗旨意識(shí)。其次，客觀上就需要我們的制度要更加完善，這個(gè)制度要保證我們的監(jiān)督更加到位，反之懲治也應(yīng)該更加到位。最后，監(jiān)督不是一個(gè)人的事，我們一直在強(qiáng)調(diào)人民群眾是我們監(jiān)督的主體，是監(jiān)督的主力軍，所以作為人民群眾的一員一定要善于行使手中的權(quán)利，不要個(gè)人自掃門前雪，更不要事不關(guān)己高高掛起，一定要有一種責(zé)任感和使命感，行使自身參與公共事務(wù)管理的權(quán)利，讓我們的政策得到更加有效的貫徹和落實(shí)、讓我們的人民群眾能更加切身的感受到黨和政府對自己的關(guān)心、得到實(shí)惠，這才是我們制定政策的初衷。

“初衷不改，唯有監(jiān)管”，希望通過我們每一個(gè)人的努力，可以使我們徹底走出“上有政策，下有對策”的怪圈。

第四篇：上有政策下有對策（精選）

作業(yè)：

怎樣看待政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的“上有政策，下有對策”現(xiàn)象？

答：該問題應(yīng)當(dāng)從兩方面來回答：

一、該現(xiàn)象是必要的。我們都知道上級制定的政策很多是科學(xué)的，但他并不意味著政策是適合每一個(gè)地方的，我們講具體問題具體分析、一切從實(shí)際出發(fā)就是說的這種情況，如果不從本地的實(shí)際出發(fā)一味的執(zhí)行上級的政策，就可能會(huì)與當(dāng)?shù)氐膶?shí)際相沖突，反而會(huì)好心辦壞事。就現(xiàn)實(shí)來說，文革時(shí)期我國農(nóng)村實(shí)行的人民公社的制度，后來證明是和本國的生產(chǎn)力發(fā)展?fàn)顩r是不相適應(yīng)的，故而就產(chǎn)生了后來的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，這在全國范圍內(nèi)得到大力推廣，但是到迄今為止我國仍有一些地方在實(shí)行人民公社的制度，這其中比較有名的就是華西村，且發(fā)展的比現(xiàn)在的其它地區(qū)都要好很多。由此可見，“上有政策，下有對策”是很有必要的，只要是符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的就可以適當(dāng)?shù)撵`活運(yùn)用，只要符合“三個(gè)有利于”的標(biāo)準(zhǔn)都可以并且應(yīng)當(dāng)拿來為人民服務(wù)。總的來說，上級制定的政策只是一個(gè)綱要是從全國范圍來考慮的，而所謂的從群眾中來到群眾中去的工作方法就要求我們將其應(yīng)有到群眾中去，這是一個(gè)共性與個(gè)性的問題，只有在應(yīng)用的過程中堅(jiān)持具體問題具體分析、理論聯(lián)系實(shí)際、實(shí)事求是，在應(yīng)用的過程中要靈活實(shí)際、活學(xué)活用，才能達(dá)到農(nóng)民增收、農(nóng)村富裕的目的。相對來說，如果上級的政策是錯(cuò)誤的，就一定不能去執(zhí)行否則就會(huì)帶來重大損失。比如說“文革”時(shí)的政策就有些是不對的，而下級卻不加辨認(rèn)的執(zhí)行，從而導(dǎo)致了一系列的問題，這也從另一方面證明了該現(xiàn)象存在的必要性。

二、該現(xiàn)象是應(yīng)當(dāng)嚴(yán)厲打擊的。“上有政策，下有對策”將導(dǎo)致上級的方針政策得不到全面充分地貫徹實(shí)施，在具體落實(shí)時(shí)扭曲、變樣、走樣，從而影響了目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也在一定程度上惡化了黨群關(guān)系、干部關(guān)系。不可否認(rèn)，現(xiàn)如今社會(huì)中這一現(xiàn)象是相當(dāng)普遍的，在有些地方上級的政策很少或根本得不到有力地實(shí)施，政策成了形同虛設(shè)之物，這對政府的公信力是一個(gè)沉重的打擊。之所以會(huì)出現(xiàn)這樣的一種現(xiàn)象，我覺得問題是多方面的。首先，就政府來說，我們都知道政府人員的工資在社會(huì)上來說并不是很高，或者從他們的角度來說收入同身份不相匹配，故而貪污腐敗時(shí)有發(fā)生，曲解政策、罔顧法律也是有發(fā)生；其次，有些人奉行“有權(quán)不用、過期作廢”的理念，我們都知道新的政策的執(zhí)行必定會(huì)損害一部分人的利益，這就為他們以權(quán)謀私提供了便利：再次，現(xiàn)如今的干部考評制度的不完善，只以政績來斷定干部的升遷，這就導(dǎo)致一些利民政策的不到實(shí)施，而一些利于出現(xiàn)政績的反而容易得到實(shí)施，不論是否對人民有利，或者干脆曲解上級的政策。而由于一朝權(quán)在手就成了一地的“土皇帝”“地主”，缺乏應(yīng)有的監(jiān)督機(jī)制，政策制定好了只要發(fā)下去就行了，這是大部分的情況，上級認(rèn)為或者說相信下級能很好的貫徹執(zhí)行上級的指示，或者應(yīng)有的監(jiān)督機(jī)制形同虛設(shè)，起不到應(yīng)有的作用，這一現(xiàn)象在地方尤其嚴(yán)重。比如，由于現(xiàn)如今煤礦事故的頻繁發(fā)生，上級規(guī)定領(lǐng)導(dǎo)要下礦坑，不久后礦場里的一些礦工都成了領(lǐng)導(dǎo)；再比如，有些城市的政策是常住非戶籍家庭只能購買1套商品住宅，而下面的對策是突擊補(bǔ)交一年的社保；或搞一張一年的繳稅記錄，找個(gè)單位掛靠一下，再去稅務(wù)局補(bǔ)申報(bào)一下就行等等，這樣的例子不勝枚舉。上級制定的政策是為了解決問題的，現(xiàn)在反而制造了許多問題，也導(dǎo)致了公眾對政府的評價(jià)日益降低。所以我認(rèn)為現(xiàn)如今的干部管理制度、績效考核制度、行政監(jiān)督制度、責(zé)任監(jiān)督制度、財(cái)政管理制度、信息反饋制度都有待進(jìn)一步完善，由于現(xiàn)行制度中的約束、監(jiān)督、激勵(lì)制度的缺從而所導(dǎo)致的這一現(xiàn)象，故而對出現(xiàn)這種現(xiàn)象必須嚴(yán)厲打擊。

總的來說，“上有政策，下有對策”這一現(xiàn)象的出現(xiàn)有其必要性，對他我們要從兩方面來加以考慮，不能全盤肯定，也不能全盤否定，要具體問題具體分析，看這一現(xiàn)象在特定的環(huán)境下是否是符合實(shí)際是否符合廣大人民的利益，然后才能判斷它是否正確，而對于錯(cuò)誤的我們要加以改正，正確的要加以推廣。第七組小組成員： 馬向輝劉洋湯磊裴建哲林怡瀟

第五篇：上有政策 下有對策（最終版）

有政策、下有對策存在的原因

（一）利益最大化追求是上有政策、下有對策現(xiàn)象的根本因素。

公共政策本質(zhì)上是對一定社會(huì)關(guān)系中不同群體的利益進(jìn)行的權(quán)威性劃分。政策執(zhí)行活動(dòng)就是對利益的重新配置。而追求利益，是人之本性，“夫凡人之情，見利莫能勿就，見害莫能勿避”，[4]可以看出，趨利避害是人之共性；在社會(huì)生活中，人們之所以從事政治經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，其根本的動(dòng)因在于人們實(shí)現(xiàn)自己利益的要求；不同的社會(huì)階級、集團(tuán)、政黨、個(gè)人從事政治經(jīng)濟(jì)參與活動(dòng)，同樣是為了通過影響政策，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)自己的利益，因此，利益是政治經(jīng)濟(jì)生活的主旋律，[5]這就必然導(dǎo)致各個(gè)利益群體為了本身的利益進(jìn)行博弈，力求自己的利益最大化。上有政策，下有對策就是執(zhí)行主體或者政策指向的目標(biāo)群體在追求自身利益最大化過程中，一味強(qiáng)調(diào)地方利益、部門利益甚至是個(gè)人利益而對原政策的支解曲解。就地方政府來說，在有些地方，煤礦經(jīng)濟(jì)是當(dāng)?shù)刂饕慕?jīng)濟(jì)支柱，財(cái)政的主要來源，關(guān)閉不合格的煤礦就是減少了財(cái)政收入，減少了官員的政績，地方政府及其官員出于地方利益的需要對中央要求清理小煤礦，關(guān)閉不合格的礦井的政策軟拖硬抗，拒不執(zhí)行，為查封的煤礦說情，打招呼；就政策目標(biāo)指向群體即礦主來看，煤礦開采的巨額利潤是其逃避政策的規(guī)制，大搞上有政策，下有對策的原始動(dòng)力。資本只要有“有50%的利潤就能鋌而走險(xiǎn)，為了100%利潤就敢踐踏一切人間法律，有300%利潤就敢犯任何罪行，甚至冒絞首的危險(xiǎn)”。

（二）權(quán)力尋租是造成上有政策、下有對策的關(guān)鍵原因。

政策執(zhí)行效果在很大程度上取決于政策執(zhí)行人員對自身的角色定位。執(zhí)行人員一方面扮演著政府機(jī)關(guān)代理人的角色，充當(dāng)公共角色；同時(shí)又作為普通社會(huì)的一員，充當(dāng)私人角色。公共角色要求其代表人民利益不折不扣的貫徹執(zhí)行政策，然而，應(yīng)然判斷終究不等于實(shí)然判斷，理想的行為規(guī)范和行政實(shí)踐之間畢竟存在一定差距，由于“經(jīng)濟(jì)人”理性的存在，政策執(zhí)行者也在時(shí)刻追求自己利益最大化的執(zhí)行方式，[6]由于制度的不完善，這種角色錯(cuò)位極有可能導(dǎo)致權(quán)力尋租。

權(quán)力尋租是權(quán)力所有者利用公權(quán)力直接尋求非生產(chǎn)性利潤的活動(dòng)，是通過權(quán)力去參與商品交換和市場競爭以獲取物質(zhì)利益。“權(quán)力尋租” 腐蝕的就是政策執(zhí)行主體，通過政策執(zhí)行主體角色異化改變公共政策的本意，使政策執(zhí)行走樣，甚至落空。在煤礦生產(chǎn)管理領(lǐng)域的“權(quán)力尋租”具體表現(xiàn)“官煤勾結(jié)”：官員或者利用公權(quán)力為不合格的，內(nèi)藏安全隱患的小煤礦提供“官府”保護(hù)來獲取利益；或者利用為煤礦企業(yè)辦理采礦許可證、煤炭生產(chǎn)許可等證照收受賄賂，甚至官員及其家屬自身就是礦主和股東；“官煤勾結(jié)”是公權(quán)力對煤礦經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)的不正當(dāng)?shù)慕槿雽?dǎo)致的權(quán)力腐敗。政策目標(biāo)指向群體即礦主通過利益回報(bào)的方式與政策執(zhí)行官員結(jié)成了利益共同體，雙方各取所需，卻給人民生命財(cái)產(chǎn)的巨大威脅，破壞了政策的權(quán)威性。“官煤勾結(jié)”使得煤礦安全生產(chǎn)政策的執(zhí)行大打折扣，在安全監(jiān)管、核定生產(chǎn)能力、證照審批等方面搞形式主義，走過場，結(jié)果就是使一些安全要求不達(dá)標(biāo)，生產(chǎn)能力不足的小煤礦通過檢查，照常生產(chǎn)，導(dǎo)致礦難多發(fā)。這種由于政策執(zhí)行主體和目標(biāo)主體相勾結(jié)導(dǎo)致的“對策”行為極大的影響了原政策的執(zhí)行，甚至使原政策成為一紙空文。

（三）政策本身的缺陷是造成“上有政策、下有對策”的制度原因

政策得到很好執(zhí)行，前提是政策本身具有合理性，而政策本身的缺陷構(gòu)成了“上有政策、下有對策”的誘發(fā)因素。政策缺陷體現(xiàn)為政策的多變、政出多門、政策缺乏科學(xué)性，不完整，不配套。今天這個(gè)部門在自己管轄范圍制定一個(gè)政策，時(shí)過不久，情況發(fā)生了變化，又由另外部門匆忙出臺(tái)一個(gè)政策，這些政策之間缺乏穩(wěn)定性和連續(xù)性，頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，無法建立起政策的權(quán)威性和可信性，造成政策執(zhí)行起來普遍性的短期行為和投機(jī)行為，對新政策搞“上有政策、下有對策”也就不奇怪了。煤炭產(chǎn)業(yè)經(jīng)過了80年代的“有水快流”，承包搞活政策，又經(jīng)歷了90年代的企業(yè)改制、關(guān)井壓產(chǎn)政策，政策變化大，使得各主體主觀心理預(yù)期認(rèn)為政策還要變化，就促使人們對現(xiàn)在的關(guān)閉小煤礦政策持觀望態(tài)度，執(zhí)行不徹底；就煤礦生產(chǎn)安全方面來說，《礦山安全法》、《煤炭法》、《安全生產(chǎn)法》和《煤礦安全監(jiān)察條例》等對之都有規(guī)定，由于制定時(shí)間不一致，互相矛盾。有些條款滯后卻沒有修改。如，安全生產(chǎn)監(jiān)管方面：原煤炭工業(yè)部制定頒布的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求：煤礦井下必須使用防爆電器,由于老礦井的設(shè)計(jì)卻無法安裝與使用防爆電器,客觀上不能實(shí)施，為應(yīng)付達(dá)標(biāo)只好采取“下有對策”；國務(wù)院《煤礦安全監(jiān)察條例》規(guī)定的處罰力度過輕，警告，記過缺乏實(shí)際意義，并且和人大制定《安全生產(chǎn)法》對煤礦安全事故責(zé)任人的處罰力度不一致，這種政策之間的“撞車”為政策執(zhí)行者各行其是，各取所需提供了條件，造成對政策的選擇性執(zhí)行，避重就輕，無法威懾違法生產(chǎn)行為。

（四）政策執(zhí)行的監(jiān)控不力是“上有政策、下有對策”的管理體制原因

馮.梅特和馮.豪恩把政策執(zhí)行界定為“為了實(shí)現(xiàn)先前的政策決定中所確定的目標(biāo)，接受有關(guān)政策指導(dǎo)的公共部或者團(tuán)體所采取的行動(dòng)”。簡而言之，政策執(zhí)行就是把政策付諸行動(dòng)。但是“想當(dāng)然的認(rèn)為政策付諸實(shí)施的過程十分簡單，一定會(huì)達(dá)到?jīng)Q策目標(biāo)是錯(cuò)誤的”[7]在現(xiàn)實(shí)中，政策得不到貫徹實(shí)施甚至成為一紙空文的情況時(shí)有發(fā)生，究其原因，主要是政策執(zhí)行過程中會(huì)受到權(quán)力、利益和人的思想意識(shí)等主客觀方面的干擾，所以必須對政策執(zhí)行加以監(jiān)控。監(jiān)控的效果決定于監(jiān)控組織的權(quán)威性大小，監(jiān)控資源、監(jiān)控信息、監(jiān)控體制的完備情況。但是，煤礦安全生產(chǎn)的監(jiān)控部門面臨的卻是監(jiān)控的權(quán)威、資金、技術(shù)、人力、信息資源的嚴(yán)重不足問題。這就造成實(shí)際工作的幾個(gè)工作人員監(jiān)督幾十甚至幾百個(gè)煤礦，信息缺乏、檢測設(shè)備落后，安全生產(chǎn)監(jiān)控政策執(zhí)行起來流于形式。甚至在煤礦事故的處理中，監(jiān)察部門只有建議權(quán)，權(quán)威性不足，社會(huì)輿論、新聞媒體的監(jiān)督缺乏實(shí)質(zhì)制約性，且容易受權(quán)力干擾，導(dǎo)致一些政府和大型企業(yè)在政策的執(zhí)行中大搞“對策”行為。