第一篇：“上有政策、下有對策”之動因與對策研究

湖南廣播電視大學

行政管理 專業本科畢業論文（設計）

題 目：

“上有政策、下有對策”之動因與對策研究

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“上有政策、下有對策”之動因與對策研究

【內容摘要】伴隨公共行政領域的擴大，公共政策理論與公共行政實踐結合愈加緊密，人們開始更加關注政策的執行。“上有政策，下有對策”是我國現階段政策執行過程中一種十分普遍的現象。其產生的根源是中央政府和地方政府之間客觀存在的利益沖突，其實施條件是現行的一體化民主有限決策體制。“上有政策，下有對策”，這是在一定的社會背景下發生的。現階段，我們的法律或政策不可能預計到政策或法律實施后所遇到的各類問題，所以，在某些具體而特殊的情況下，政策或法律對實際情況不能給予很好的解決，這樣也就出現了“上有政策，下有對策”。

本文通過對“上有政策、下有對策”這一現象的表現、成因以及對策進行研究分析，認為“上有對策、下有政策”這種現象是要不得的，我們每個人應該行使自身參與公共事務管理的權利，使我們的政策得到更加有效的貫徹和落實、讓我們的人民群眾能更加切身的感受到黨和政府對自己的關心、得到實惠，徹底走出“上有政策，下有對策”的怪圈。

【關鍵詞】：現階段 公共行政 領域 問題 對策

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Abstract

With the increase in public administration, public policy theory and practice of public administration more closely with, people began to pay more attention to the implementation of the policy.“On have policy, there is countermeasure” is a very common phenomenon in the process of policy implementation in China at the present stage.Its origin is a conflict of interest exists between the central and local governments, the condition is the current limited integration of democratic decision-making system.“On have policy, there is countermeasure”, this is happening in a certain social context.At this stage, by law or policy we are not expected to policy or the law after the implementation of the various problems, therefore, in some special circumstances, policy or law to give a very good solution to the actual situation can not, this also appeared in “on have policy, there is countermeasure”.Based on the “on have policy, a policy of” the phenomenon, causes and Countermeasures Research and analysis, that “there are policy measures,” this phenomenon is undesirable, each of us should exercise their rights to participate in public transaction management, make our policy to be carried out more effectively and the implementation of, let people have more personal feel that the party and the government for their care, benefit, completely out of the “on have policy, there is countermeasure” cycle.Keyword: At the present stage The field of Public Administration The problem Countermeasures

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目 錄

一、“上有政策、下有對策”的含義和表現形式………………………………………………4

（一）、什么叫“上有政策、下有對策”………………………………………………………4

（二）、“上有政策、下有對策”的五種表現形式……………………………………………4

二、“上有政策、下有對策”現象的成因分析…………………………………………………5

（一）、利益最大化追求是上有政策、下有對策現象的根本因素……………………………5

（二）、權力尋租是造成上有政策、下有對策的關鍵原因…………………………………5

（三）、政策執行機制的缺陷是造成“上有政策、下有對策”的制度原因…………………6

（四）、政策執行人員素質影響…………………………………………………………………6

三、“上有政策、下有對策”現象的治理對策…………………………………………………6

（一）、合理劃分中央與地方事權，協調中央利益和地方利益的矛盾………………………6

（二）、制定公共政策應具有公平性、正義性、明晰性的特點………………………………7

（三）完善政策執行機制…………………………………………………………………………7

（四）、強化監督主體的監督作用………………………………………………………………7

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引言

伴隨著中央提出科學發展觀以來，這一理論日益深入人心，對推動我國經濟社會又好又快發展起到了巨大作用，充分顯示了科學理論的強大威力。在各地各部門不遺余力貫徹落實科學發展觀的同時，也有一些地方和部門在貫徹落實中央關于推動科學發展重大決策部署方面存在一些不和諧的雜音，少數領導干部為了部門和小團體利益，借口地方和部門的特殊性，置中央的三令五申于不顧，搞“上有政策、下有對策”，破壞了政令的統一和暢通。基于這一現象，本論文通過舉例論證對“上有政策、下有對策”現象的表現、成因及對策進行分析，來闡述“上有政策、下有對策”現象，在短期內解決“上有政策，下有對策”的問題，是不切實際的，我們只能通過全社會的共同努力，做到臻于至善。

一、“上有政策、下有對策”的含義和表現形式

有些地方政府“上有政策，下有對策”的做法很快被社會效仿，于是就出現了許多腐敗奇招，比如，2013年新華網報道的“茅臺酒裝入礦泉水瓶宴請官員”等新聞，就是典型的“上有政策，下有對策”，是違反“八項規定”的“創造”。我國普遍存在的“上有政策，下有對策”現象非常值得反思。比如，是否應該盡快健全法制，防止政策朝令夕改？是否應該加強民主與社會監督，防止各級政府一把手權力過大及獨斷專行？又如，上級政策是否符合客觀實際，下級無法實施？上級政策是否政出多門，下級苦不堪言、無所適從？下級是否有難言之隱，無法訴說？下級是否陽奉陰違，謀取局部及集團不當利益等等。

建設廉潔、高效政府需要樹立準備打持久戰的思想，改變有些高官及政府一把手的權力欲需要時間，扭轉一些地方政府奢靡之風，讓他們依法履職、發揮模范帶頭作用需要時限；在“深水區”深化體制改革、保持經濟社會持續穩定發展需要積累精力；摒棄“上有政策，下有對策”等消極思想、塑造清廉高效的政府行政新文化更需要正能量的不斷積累等等。因此，實現廉潔政府、高效政府的目標絕非一朝一夕，需要一屆又一屆的中央政府經常抓、長期抓，更需要一屆又一屆地方政府持之以恒地貫徹落實。

（一）、什么叫“上有政策、下有對策”

“上有政策、下有對策”是當前存在于各級黨委或政府工作中一種極其不良的現象，他們口頭上喊的是政策執行原則將與靈活性相結合、理論聯系實際的口號，實際上是自立一套，謀取私利。或者象征性、“走過場”式的執行。又或者改其實質、曲解其義的執行。又或者表面一致、陽奉陰違的執行。

（二）、“上有政策、下有對策”的五種表現形式

目前，“上有政策、下有對策”現象在現實中情況各異，具體表現為對中央關于推動科學發展重大決策部署的“替換性”執行、“選擇性”執行、“附加性”執行、“象征性”執行、“欺騙性”執行、等五種情況。

1.“替換性”執行上級政策

一些地方表面上出臺了貫徹上級政策的措施，實際上卻實施相違背的方案，使上級政策落空。比如，為控制房價過快上漲，國家多次推出各種舉措，但面對頻頻亮起的紅燈，一些地方政府不是想著如何降溫，而是采用多種手法，對宏觀調控政策“拆招卸力”，企圖蒙混過關。以至于到最后，宏觀調控落實在一些地方成了會議對會議、政策對政策、文件對文件的過程。

2.“選擇性”執行上級政策

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一些地方政府在執行上級政策時，著眼于為我所用，對政策精神和內容故意曲解，選擇政策中對本地方、本部門甚至執行者本人有利的部分來執行，斷章取義，各取所需。比如，這段時間第二批黨的群眾路線教育實踐活動正在全國范圍內如火如荼的開展著，自上而下到各地市區縣，但是國家是將很大的力度放在了本次教育實踐活動上來了，積極在領導干部中展開關于四風問題的嚴厲整治，并且下發了一系列的文件，嚴格規范各個領導干部的言行舉止，就從最簡單的奢靡之風上來說，國家出來的八項禁令，對官員的奢靡之風上提出了相應的要求，但是各級官員在接到禁令要求之后一邊響應國家的號召積極上報各種自查自糾的匯報材料，一邊呢，鉆著禁令的簍子，陽奉陰違、放不下各種的花天酒地。

3.“象征性”執行上級政策

一些地方在執行上級政策過程中，“不求神似、只求形似”，落實中央關于推動科學發展重大決策部署方面存在一些不和諧的雜音，少數領導干部為了部門和小團體利益，借口地方和部門的特殊性，置中央的三令五申于不顧，搞“上有政策、下有對策”，破壞了政令的統一和暢通。

4.“附加性”執行上級政策

地方政府或部門，根據本地、本部門實際情況出臺“紅頭文件”，本應細化國家相關政策和法律法規的原則性規定，使之在執行過程中更具可操作性，更好地服務百姓。但一些地方政府出臺的“紅頭文件”卻是與中央政策相違背的“土政策”，摻雜著一己之私。

5.“欺騙性”執行上級政策

前段時間黨和政府三令五申要求關閉不合要求地方的發展不能“唯GDP論”，但有些地方干部的陽奉陰違使這一計劃的執行大打折扣。一些地方政府打著發展保護支柱產業的旗號，表面上口口聲聲要加大監管力度，但是為了經濟為了所謂經濟政治暗地里卻為不法企業主和不達標企業“開綠燈”、發放“通行證”，充當代理人，縱容不合格企業生產經營，導致國家政令“嚴不起來、落實不下去”，出現“腸梗阻”現象。就像張家界市，大小旅行社多如牛毛，但是真正符合規定的又有幾個？

二、“上有政策、下有對策”現象的成因分析

導致對中央關于推動科學發展重大決策部署搞“上有政策、下有對策”的原因是多方面的，既有政策實施主體的因素，也有來自有關部門政策本身配套不夠方面的因素；既有執行過程本身的因素，也有政策環境的因素，但歸根到底是受“利益”的驅動，利益驅動是消解行政執行力的內在動因。

（一）、利益最大化追求是上有政策、下有對策現象的根本因素

公共政策本質上是對一定社會關系中不同群體的利益進行的權威性劃分。政策執行活動就是對利益的重新配置。而追求利益，是人之本性，“夫凡人之情，見利莫能勿就，見害莫能勿避”，可以看出，趨利避害是人之共性；在社會生活中，人們之所以從事政治經濟活動，其根本的動因在于人們實現自己利益的要求；不同的社會階級、集團、政黨、個人從事政治經濟參與活動，同樣是為了通過影響政策，進而實現自己的利益，因此，利益是政治經濟生活的主旋律，這就必然導致各個利益群體為了本身的利益進行博弈，力求自己的利益最大化。上有政策、下有對策就是執行主體或者政策指向的目標群體在追求自身利益最大化過程中，一味強調地方利益、部門利益甚至是個人利益而對原政策的支解曲解。就地方政府來說，譬如某項經濟是當地主要的經濟支柱，財政的主要來源，關閉或者限制其中一些不合規則、不合制度的發展相應支柱經濟的企業或者工廠就是減少了財政收入，減少了官員的政績，地方政府上有政策、下有對策其官員出于地方利益的--------------------------精品

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需要對中央的政策軟拖硬抗，拒不執行，就比如張家界市，各級部門為了自己的利益為查封的企業或者旅行社說情，打招呼；再比如疾控中心及衛監所就自身來看，對各類公共場所的食品衛生及公共環境衛生應作出嚴格的標準要求，但是因為本身單位所帶來的各種歷史遺留問題，在對公共場所監測的時候在制度的執行方面卻不能嚴格履行，搪塞應付之事時有發生。

（二）、權力尋租是造成上有政策、下有對策的關鍵原因

政策執行效果在很大程度上取決于政策執行人員對自身的角色定位。執行人員一方面扮演著政府機關代理人的角色，充當公共角色；同時又作為普通社會的一員，充當私人角色。公共角色要求其代表人民利益不折不扣的貫徹執行政策，然而，應然判斷終究不等于實然判斷，理想的行為規范和行政實踐之間畢竟存在一定差距，由于“經濟人”理性的存在，政策執行者也在時刻追求自己利益最大化的執行方式，由于制度的不完善，這種角色錯位極有可能導致權力尋租。權力尋租是權力所有者利用公權力直接尋求非生產性利潤的活動，是通過權力去參與商品交換和市場競爭以獲取物質利益。“權力尋租” 腐蝕的就是政策執行主體，通過政策執行主體角色異化改變公共政策的本意，使政策執行走樣，甚至落空。在生產管理領域的“權力尋租”具體表現“官商勾結”：官員或者利用公權力為不合格的，內藏安全隱患的工廠或工程等提供“官府”保護來獲取利益；或者利用為企業辦理相關許可證、相關生產許可等證照收受賄賂，甚至官員及其家屬自身就是老板和股東；“官商勾結”是公權力對經濟生產的不正當的介入導致的權力腐敗。政策目標指向群體通過利益回報的方式與政策執行官員結成了利益共同體，雙方各取所需，卻給人民生命財產的巨大威脅，破壞了政策的權威性。“官商勾結”使得政策的執行大打折扣，在證照審批等方面搞形式主義，走過場，結果就是使一些未達到相應要求的企業通過檢查，從而引起各種事故及危害。這種由于政策執行主體和目標主體相勾結導致的“對策”行為極大的影響了原政策的執行，甚至使原政策成為一紙空文。

（三）、政策執行機制的缺陷是造成“上有政策、下有對策”的制度原因

1.機構林立，職能不清。長期以來，我國政府面臨機構繁多、部門林立、職能設置重復的問題，造成各方利益難以均衡，政策執行過程中出現政策附加、政策抵抗等問題。具體到地市一級，因為職能劃分不清，多頭決策，導致政出多門和執行者相互“扯皮”、推諉現象，比如說關于公共場所的餐飲方面的安全衛生監測，張家界市疾病預防控制中心及張家界市食品藥品監督局只能產生重疊，導致各個餐營業主疲于應付。

2.監督機制不完善，執行主體自身監督意識較弱。美國著名行政學家艾莉諾?奧斯特羅姆指出，“在每一個群體中，都有不顧道德規范，只要一有可能便采取機會主義行為的人”。因此，在政策執行過程中必須完善監督機制。我國監督主體在政策執行過程中由于自身監督意識是較弱、制度欠缺等方面的原因還存在監督乏力的現象。

3.組織內部溝通協調欠缺，政出多門。公共政策的執行往往牽扯到多個部門，政出多門就是由于部門間“各自為政”，缺乏溝通協調造成的，最終導致政府信用下降和政策執行的復雜性。同時，信息傳達距離過長，上下級溝通渠道不暢，“上傳下達”速度緩慢，耗時費力，造成資源浪費和政策執行延誤。

（四）、政策執行人員素質影響

政策執行者是政策執行過程中“諸多因素最為活躍、最為關鍵的因素”。尤其是直接與政策受眾打交道的基層工作者其政策水平、價值觀念和政策執行方法決定了政策是否能實現政策目標。若政策執行者缺乏必--------------------------精品

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要的知識和能力，對政策理解不透就容易導致政策傳達、宣傳、執行中失真。政策執行者思想上拜金主義、利己主義、本位主義、官僚主義等阻礙國家政策的落實。

領導者的管理理念、思想作風直接作用于所在執行機構的政治文化和組織氛圍。在我國，政府部門領導者即使政策執行者也是政策制定者，官僚主義作風影響下，政策執行者脫離民眾，貪圖舒服，做“官老爺”，令政策只成“口號”

三、“上有政策、下有對策”現象的治理對策

（一）、合理劃分中央與地方事權，協調中央利益和地方利益的矛盾

如前所述，“上有政策，下有對策”現象的產生及盛行，究其本質原因，是利益的驅使。解決這一問題，首先應該做到從制度上合理劃分中央與地方的事權，協調中央與地方的利益矛盾。具體來說，有兩點措施：

1、按照各級政府的職能要求合理劃分事權，避免在權力分配中既有權力空白又有互相侵權的現象。

2、按照各級政府承擔的事權，合理劃分各自的財權，兼顧中央利益和地方利益，盡 量使政策執行者的價值取向與中央政策的價值取向相吻合。

（二）、制定公共政策應具有公平性、正義性、明晰性的特點

1、政策制定時要考慮周全，征求多方建議和意見，盡所能照顧到各方利益。比如人民代表大會中，要給社會最基層的農民、工人這樣的普通勞動者參會的機會，對其提出的建議要引起足夠的重視。

2、要規范政策制定的程序。要重視民主的作用，學習、應用一些科學的理論方法來制定決策。

3、政策制定要貼近實際，明晰職責。要切實了解實際情況考慮所需，在堅持原則的前提下保證其靈活性，任務劃分要明確。

（三）完善政策執行機制

1.落實責任追究機制。政策執行者其公共權力來源于公眾，負有公共責任。建立責任制對其行為進行控制和規范勢在必行。對崗位進行工作分析，明確職位職責、權利范圍、能力要求等狀況，將責任落實到具體個人，對政策執行偏差、執行誤差，甚至違背政策、對抗政策造成嚴重后果的責任人給予有依據的懲罰措施。強化政策執行者責任意識和服務意識。

2.加強政策執行監督制度。實行政策執行公開化制度，增強政策執行活動的透明度——除涉及黨和國家機密外，按照相關法律、程序公布信息，從而減少“暗箱操作”的生存空間。

3.完善政策執行的溝通協調機制。建立專業性的溝通協調機構，建立雙向溝通的通常渠道，保證上情下達、下情上達和橫向溝通順暢。精簡機構，利用現代科技，縮短溝通環節和距離，減少信息失真率。

（四）、強化監督主體的監督作用

要切斷監督機構同地方黨委和政府的聯系，解散其形成的利益共同體。使得監督機構的財政權、人事任免權等不再受制于監督客體, 使得監督機構不再受制于監督客體, 為內部監督落實有效力提供組織基礎。另一方面, 發揮社會監督作用，人民群眾是政策主要對象，其政策感受更加深刻，且能夠直接反映政策執行實際效果。政策執行的偏差造成的后果人民群眾將是第一時間發現的，良好社會監督作用更全面、更具體、更直接，能有效緩解政策“滯后性”所造成的損失，和修正政策執行過程中的偏差。因此，應擴大群眾政治參與，增強民眾自為監督意識，完善我國檢舉制度，保護檢舉人人身安全。我們既不能過分的夸大“上有對策、下有政策”這一現象的負面作用，也不能忽視其帶來的負面。

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參考文獻：

梁仲明，王建軍：《論中國行政決策機制的改革和完善》，《西北大學學報(社會科學版)》，2008年第3期.陳奇星：《試論加強和完善行政監督機制》，《社會科學》2009年第7期

范曉杰：《我國行政監督機制改革的路徑選擇》，《中共長春市委黨校學報》，2007年第2期.鄭宗仁，王子獻：《我國行政監督機制缺失及其改革路徑》，《江西社會科學》，2008年第11期.(美)詹姆斯?安德森：《公共決策(中譯本)》，華夏出版社，1990年版.《賀國強認真總結推廣基層實踐成果和經驗 以改革創新精神推進反腐倡廉建設》

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第二篇：“上有政策、下有對策”之動因與對策研究

目 錄

一 “上有政策,下有對策”現象的表現????????????1 １.部分領導的錯誤政績觀?????????????????1２.欺上瞞下,蒙哄過關???????????????????2３.象征性、“走過場”式的執行???????????????2４.改其實質、曲解其義的執行???????????????3５.表面一致、陽奉陰違的執行 ???????????????4

二、“上有政策、下有對策”現象的動因分析 ?????????5

（一）政府決策機制缺乏科學性，致使政策缺乏合理性?????5

（二）行政監督機制過于分散????????????????6

三、“上有政策、下有對策”現象的政策建議 ?????????9

（一）加強政策執行過程中的思想文化建設??????????9

（二）完善權力制約體系 ?????????????????9

（三）健全科學民主的決策制度???????????????10

四、總結?????????????????????????11

五、參考文獻 ??????????????????????12

“上有政策、下有對策”之動因與對策研究

【內容摘要】“上有政策，下有對策”是我國政策執行中普遍存在的一種行政現象，隨著時代的發展，其表現形式越發多樣化，而導致此種不良現象出現的原因也隨之更加復雜。我國行政決策機制的不科學，以及分散化的行政監督機制為“上有政策，下有對策”行為的產生提供了條件，其主要表現為政策敷衍、政策利用、政策附加等。因此，針對此種不良現象的存在，我們必須提出相應的治理對策，在加強我國政策執行力度的同時，逐步完善行政決策機制。

【關鍵詞】上有政策，下有對策；動因；決策機制

一、“上有政策，下有對策”現象的表現

“上有政策，下有對策”是在政治、經濟、文化等各個領域廣泛存在的一種社會現象，隨著時代的發展，其表現形式越發多樣化，而導致此種不良現象出現的原因也隨之更加復雜。我國行政決策機制的不科學，以及分散化的行政監督機制為“上有政策，下有對策”行為的產生提供了條件，其主要表現形式是多種多樣的，在不同的領域、單位、行業有不同的表現形式，但概括起來，總的有以下幾種表現形式：

（一）部分領導的錯誤政績觀

第一，“上有政策、下有對策”源于少數領導干部的錯誤政績觀。一些地方搞“上有政策、下有對策”，說到底是扭曲的政績觀在作怪。他們有的重近輕遠，注重多出政績、快出政績，對長遠發展缺少統籌謀劃；有的重顯輕潛，熱衷于干看得見、摸得著的工作，忽視短時間內無法顯現成效的工作；有的重硬輕軟，喜歡追求硬指標，輕視不易量化的工作；有的重物輕人，一味追求經濟增長速度，較少顧及人民的生活環境和生活質量；有的重局部輕全局，只從局部利益出發，不

從全局考慮問題，甚至為了追求局部利益不惜犧牲全局利益；有的重投入輕收益，只看國內生產總值增加了多少，招商引資了多少，不看施政成本，不考慮投入與產出比。正是在這樣政績觀的支配下，有些地方領導，為獲取眼前產值、稅收和利潤，通過行政干預開“綠燈”，上馬與國家宏觀調控政策和產業政策相違背的項目。

（二）欺上瞞下，蒙哄過關

這種表現形式就是指有的單位、部門或者個人，明知自己的所作所為是上級政策不允許的，但卻要采取欺上瞞下，蒙哄過關的方式達到自己的目的。這是一種明知不能為卻故意要為之的行為。象基層少數黨政干部為了應付上級部門對計劃生育的檢查，提前將有超生行為的婦女、孩子送走，將不合規定的外來人口藏起來，使上級在檢查中發現不了問題，從而順利過關，得到上級的充分肯定和好評；更有甚者還被評上先進，受到上級的表彰獎勵。這種現象在基層特別是村委會和村社十分普遍。既欺騙了上級組織，又隱瞞了群眾，最終達到少數人私分救災款的目的。

（三）象征性、“走過場”式的執行

我國的政策制定與執行均屬于直線網絡系統，這個系統必須按照一定規則才能正常運轉。因此，下級必須嚴格執行上級所作的決策，必須維護上級政策的嚴肅性和權威性。如果有意見、有看法可以利用正規渠道和方式反映。地方政府或部門，根據本地、本部門實際情況出臺“紅頭文件”，本應細化國家相關政策和法律法規的原則性規定，使之在執行過程中更具可操作性，更好地服務百姓。但是在我國政策

執行過程中存在著很多象征性執行甚至抗拒執行的現象。例如，教育部門反復下發文件，不允許學校辦各種形式的重點班，許多學校就根據這一政策規定，不辦重點班，在向上級上報貫徹落實文件情況時說已經取消了所有的重點班，但實際上只是把重點班改成了實驗班，所有課程的安排設置和教師配備與原來的重點班是一模一樣的，只不過改了個名稱而已。又如，政策規定單位黨政主要領導報銷的手機費不能超過300 元，到年底檢查時，向上級上報的是單位黨政主要領導報銷的手機費都沒超過300 元。而實際執行的一套卻是超過300 元的都用接待費報銷了。

（四）改其實質、曲解其義的執行

這種現象產生的原因，往往是由于政策對執行者來說只是部分有利，因此執行者就僅僅實施這部分對自身有利的政策，這樣做的結果就是導致政策無法得到真正全面地貫徹落實，甚至會收到與政策初衷完全相悖的后果。如上級出臺政策要求清理整頓各級領導干部參與礦產入股，某縣只把上級的文件轉發一下，要求有的就按要求上報，退出股份，而根本就不采取過硬措施加以貫徹落實；直到發生重大安全事故后，在群眾的舉報下，才牽涉出入股的許多領導干部。

（五）表面一致、陽奉陰違的執行

當執行機關執行的政策對自己的利益有損害的時候，他們就會制定另一套執行方案，從表而上看方案的內容與上級政策毫無二致，但實際上，表面執行，實則謀利。指下級部門表面上是在貫徹執行上級的政令，實際上卻是借機謀取本部門、本單位及個人的利益。象少數

基層公安部門借以查處賭博為名，將一些參與娛樂性的玩牌、打麻將活動的人員抓起來，作為治安案件辦理，然后進行上限罰款；還有極個別的公安干警找各種理由和借口威脅當事人，對當事人處罰巨額罰款。罰款按規定要開正規的罰沒收據（財政部門印制），但有的干警卻以罰沒收據沒帶來，開個白條了事，有的連白條都不開，說過后再補開，最終是根本就不開。所收的現金流入個人口袋或者單位的“小金庫”。這種名義上是執行政策規定，實則是謀私利的行為，嚴重損害了廣大干部群眾的利益，在人民群眾中造成極其惡劣的社會影響。又如少數煙草專賣部門打著煙草專賣的旗號，打擊煙販煙霸，實際上卻把老百姓的烤煙進行沒收，并處以高額罰款，參與人員從中私分沒收所得款項和罰款。這種行為在縣、鄉、村三級部門表現得十分突出和普遍。

二、“上有政策、下有對策”現象的成因分析

（一）政府決策機制缺乏科學性，致使政策缺乏合理性

整體而言，目前我國己經建立了一套較為完整的行政決策機制，但政策制定中科學性和可行性仍有待提高，具體表現為: 1.決策機制不科學

各級黨委、政府以及人大是決策的中樞系統。但是在實踐中，它們的決策權力、職責和范圍的劃分不清晰，各自關系不合理，人大和政府決策職能沒有充分發掘。各級行政機關雖己組建由信息、咨詢、決策和監督組成的決策系統，但目前而言，這系統并末真正發揮其應有的作用。由于在行政決策中對信息收集、處理和應用重要性認知的

缺失，導致信息不暢，致使信息在傳達過程中應具有的準確性、真實性、及時性末能得到很好的實現。此外，各級黨政部門決策研究機構地位尷尬、職能末能充分發揮，名為輔助決策機構，實際并末真正履行其應有的研究決策職責。而機制之外，包括民間的政策研究、咨詢機構等發展緩慢，數量和功能都不完善，目前而言，尚不能在政府決策中發揮其應有的作用。

2.決策程序不規范

目前我國行政決策程序不嚴謹、規章不完整等現象仍較普遍，不少行政部門和基層組織在行政決策中沒有遵循“真實的調查、認真的分析討論和縝密的論證”等決策步驟，“一言堂”現象嚴重，致使決策民主性缺失。其次，地方政府和各部門領導人對于社會同步發展的科學決策理論和技術重視程度不夠，且自身學習能力缺失，對各種先進的現代決策理論、手段和技術缺乏了解和應用，這種固步自封的做法定程度上使決策的科學化水平大打折扣。

3.科學的決策責任制度缺失

責任心淡化是決策者在決策過程中產生偏差行為的淵源，而其深層原因則在于科學、有效的決策責任制度的缺乏。具體表現為:決策權力與責任相分離，決策成敗與決策者的利益缺乏直接的聯系；決策責任主體不清晰，這樣便會出現“責任擴散效應”，導致決策失誤后責任不明，決策失誤責任追究不嚴，逃避責任追究缺乏約束機制。

（二）行政監督機制過于分散

行政監督機制過于分散是“上有政策，下有對策”行為產生的前

提。目前具有中國特色的行政監督機制在我國雖己形成，但仍不完善，行政部門在執行中經常出現“政出多門、政令不暢”等現象，從而為“上有政策，下有對策”行為提供了條件。目前我國監督機制不完善主要表現在以下幾個方面: 1．缺乏監督合力

在監督的實踐過程中，各種監督主體在監督權限、方式、程序、范圍等方面上，都不同程度的存在不夠明確，不夠具體的問題，這造成了各種監督主體之間的關系不順，同時它們各自為戰，彼此之間缺乏有效地溝通和聯系，末能形成個具有“嚴密有序、分工合理、協調互動、高效運行”的整體。因此，監督中出現監督區域的“交叉”或“空白”在所難免，而在解決問題時，便出現“多方插手”和“推諉扯皮、無人監督”并存的現象。這就導致了監督的整體功能減弱，監督機制弱化監督合力缺失。

2．監督法規不完善，可操作性不強

行政監督隸屬于法制監督，但目前我國的行政監督法制化程度仍較低。一方面由于監督法律法規空缺。如新聞機構和廣大人民群眾進行監督的相關法律并末出臺，使監督活動法律依據缺失；另一方面在于現存監督規則措詞籠統，標準和可供操作細則模糊，使監督主體很難準確裁量和及時查糾違法違規行為。

3．專門監督機構缺乏獨立性

目前，具有專門行政監督權的機構如各監察部門等，多為政府機關的內部機構。就領導機制而言，其受雙重領導――同級行政機關和

上級相關部門，從而導致了其受多重控制的現實，獨立性缺乏。執行主體自身監督意識較弱。美國著名行政學家艾莉諾?奧斯特羅姆指出，“在每一個群體中，都有不顧道德規范，只要一有可能便采取機會主義行為的人”。因此，在政策執行過程中必須完善監督機制。我國監督主體在政策執行過程中由于自身監督意識是較弱、制度欠缺等方面的原因還存在監督乏力的現象。

4．政策執行人員素質影響

政策執行者是政策執行過程中“諸多因素最為活躍、最為關鍵的因素”。尤其是直接與政策受眾打交道的基層工作者其政策水平、價值觀念和政策執行方法決定了政策是否能實現政策目標。若政策執行者缺乏必要的知識和能力，對政策理解不透就容易導致政策傳達、宣傳、執行中失真。政策執行者思想上拜金主義、利己主義、本位主義、官僚主義等阻礙國家政策的落實。

領導者的管理理念、思想作風直接作用于所在執行機構的政治文化和組織氛圍。在我國，政府部門領導者即使政策執行者也是政策制定者，官僚主義作風影響下，政策執行者脫離民眾，貪圖舒服，做“官老爺”，令政策只成“口號”。

5.中央與地方利益的博弈

行政監督活動應是項經常性、持續性的活動。一直以來，我們過于偏重追懲性的事后監督，嚴重忽視了行政非法行為發生前的預防和發生過程中的控制，這樣就把監督工作的重點放在“糾偏于既遂”上，而事前預防和事中控制的不完善，導致出現了過多的行政偏差現象。

行政執行過程中存在的這系列缺陷，是“上有政策，下有對策”現象出現的必然。目前，我國離實現行政決策和監督機制兩者相互協調的目標，還有相當長的段路要走，要做的各方面工作仍然很多。只有實現了兩者的協調一致，才能徹底消除“上有政策，下有對策”。

三、避免“上有政策、下有對策”現象的對策

（一）加強政策執行過程中的思想文化建設

人是一切社會活動中的主體，政策的執行落實要靠人來完成，其包括政策執行者和政策目標所指向的群體。人是物質和精神的統一體，人的主觀能動性的發揮離不開思想意識的支撐，“思想意識是套邏輯相聯系的價值觀和信念，它提供了一幅簡單化的關于世界的圖，并起到指導人們行動的作用。”價值觀和信念這種內化了的制約機制在某種程度上比其他制約方式更加有效，因為道德意識制約調節的是“理性經濟人”的內心思想，進而影響其行為和方式，它的作用帶有根本性。加強政策執行主體和目標群體的思想意識教育，具體來說就是要加強二者正確的利益觀和政績觀的塑造。首先得承認追求個人合理利益的正當性，但同時要認識到利益是個矛盾體，包含了個人利益和共同利益，局部利益和整體利益。個人利益的追求要以不損害公共利益為前提，在沖突的條件下，以公共利益為優先選擇。

（二）完善權力制約體系

人類社會實踐說明權力具有腐蝕性，任何人都容易濫用權力。權力尋租導致腐敗是“上有政策、下有對策”現象產生與影響政策執行效果的關鍵因索。因此，懲治權力腐敗行為是遏制地方“對策”行為 的核心措施，必須要以權力約束權力。由于歷史和認識上的原因，我國實行的是中央集權的政治體制，這種集權體制在‘集中力量辦大事’方面具有優越性，但過分的集權，不利于權力的相互監督，沒有監督的權力不能保障政策的有效執行。從現階段來看，完善權力制約首先要合理分權，包括中央和地方政府之間，以及同級政府不同部門之間的權力劃分。合理劃分決策與監督等部門，使其互相監督，尤其是要提高監督部門的獨立性，既保障了政策執行，又實現了監控有力。在政策領域中，對權力進行制約不是最終目的，其最終目的在于用權力來保障政策的有效執行，減少執行中的“對策”行為。只有權力的互相制約，才能從根本上消除權力尋租的空間。對權力尋租行為加大懲罰力度，增加腐敗成本，使權力尋租腐敗者“政治上身敗名裂、經濟上傾家蕩產、思想上后悔莫及”。規范權力運作，使得官員的權力在“陽光下”運行，從根本上保證政策的實施。

（三）健全科學民主的決策制度

“上有政策、下有對策”現象的出現，除了固有的政策執行主體自身行為上的原因，還有另個誘發因索，那就是政策本身的問題。事實證明，“好制度叫以讓壞人無法任意橫行，制度不好叫以使好人無法充分做好事，甚至會走向反而。”合理完善的政策，減少違反政策所帶來的違規收益，加大政策違規的心理成本和被發現的幾率，使上有政策、下有對策所獲得的凈收益趨向為零，甚至為負，盡量消除“對策行為”產生的收益動機。合理的公共政策則需要科學民主的決策制度來予以保證。民主決策和科學政策評估是保證政策科學性的前提條

件。要充分發揮專家學者以及廣大政策目標群體的聰明才智，還要把基層執行人員納入決策議程。基層政策執行人員來自第一線，有豐富的實踐經驗，加上專家學者具有的專業知識結構，二者結合，理論聯系實際，因此他們的建議具有實際的可操作性；同時，要在政策制定中吸收群眾的合理建議，比如采取進行民意調查、舉行聽政會等方式廣納民意，反之，有可能導致政策脫離實際。

四、結束語

政策執行者其公共權力來源于公眾，負有公共責任。建立責任制對其行為進行控制和規范勢在必行。對崗位進行工作分析，明確職位職責、權利范圍、能力要求等狀況，將責任落實到具體個人，對政策執行偏差、執行誤差，甚至違背政策、對抗政策造成嚴重后果的責任人給予有依據的懲罰措施。強化政策執行者責任意識和服務意識。

各級黨委、政府和紀檢監察機關特別是各級領導干部要增強創新意識，把創新熱情與科學態度有機結合起來，保持昂揚向上、奮發有為、開拓進取的精神狀態，堅持求真務實、尊重科學、按客觀規律辦事，努力作反腐倡廉建設創新的實踐者、推動者；要加強組織領導，認真落實黨風廉政建設責任制，把反腐倡廉建設創新納入經濟社會發展整體規劃和黨的建設總體部署，使之與經濟社會各項工作緊密結合、相互促進，與黨的建設各方面工作有機統一、良性互動；要整合資源力量，充分發揮專門研究機構、有關職能部門、各級黨組織以及專家、學者的作用，不斷拓寬人民群眾參與反腐倡廉建設的渠道，切實形成紀檢監察機關、黨政部門、高等學校和科研院所以及各方面社

會力量廣泛參與、共同推進反腐倡廉建設創新的工作格局；要營造創新環境，通過深化改革，健全和完善有利于反腐倡廉建設創新的體制機制，努力形成崇尚創新精神、支持創新活動、獎勵創新成果、寬容創新失誤的政策導向、利益機制和社會氛圍，特別是對各地區各部門各單位在實踐中探索形成的創新經驗和做法，要熱情鼓勵、積極借鑒，并結合實際不斷加以完善。

參考文獻：

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3.范曉杰：《我國行政監督機制改革的路徑選擇》，《中共長春市委黨校學報》，2007年第2期.4.鄭宗仁，王子獻：《我國行政監督機制缺失及其改革路徑》，《江西社會科學》，2008年第11期.5.(美)詹姆斯??安德森：《公共決策(中譯本)》，華夏出版社，1990年版.6.《賀國強認真總結推廣基層實踐成果和經驗 以改革創新精神推進反腐倡廉建設》

第三篇：“上有政策、下有對策”之動因與對策研究

摘要

伴隨著中央提出科學發展觀以來，這一理論日益深入人心，對推動我國經濟社會又好又快發展起到了巨大作用，充分顯示了科學理論的強大威力。在各地各部門不遺余力貫徹落實科學發展觀的同時，也有一些地方和部門在貫徹落實中央關于推動科學發展重大決策部署方面存在一些不和諧的雜音，少數領導干部為了部門和小團體利益，借口地方和部門的特殊性，置中央的三令五申于不顧，搞“上有政策、下有對策”，破壞了政令的統一和暢通。

本文通過對“上有政策、下有對策”這一現象的表現、成因以及對策進行研究分析，認為“上有對策、下有政策”這種現象是要不得的，我們每個人應該行使自身參與公共事務管理的權利，使我們的政策得到更加有效的貫徹和落實、讓我們的人民群眾能更加切身的感受到黨和政府對自己的關心、得到實惠，徹底走出“上有政策，下有對策”的怪圈。

關鍵詞：“上有政策、下有對策”；上級政策；執行；監控

ABSTRACT Along with the central government since the scientific concept of development, this theory is growing in popularity in promoting sound and rapid economic and social development played a significant role, it shows the power of scientific theories.All localities and departments to spare no effort in implementing the scientific concept of development, but also there are some localities and departments implement the central authorities to promote the scientific development there are some major decisions and plans discordant noise, a small number of departments and leading cadres to the interests of small groups under the pretext of local andspecial department, set the expense of the central repeated orders, to engage in “policies, under the measures”, undermining the unity and flow decree.Based on the “policies, under the measures” the performance of this phenomenon, causes and countermeasures research and analysis, that “there are measures under the policy” of this phenomenon is undesirable, each of us should exercise their participation in publictransaction management rights, our policy has been implemented and the implementation of more effective, so that our people can be more immediate feel the party and the government of their own care, to be affordable, completely out of the “policies, under the measures”the cycle.Key words：“Policies, under the measures”;higher-level policy;implementation;monitoring

引言

伴隨著中央提出科學發展觀以來，這一理論日益深入人心，對推動我國經濟社會又好又快發展起到了巨大作用，充分顯示了科學理論的強大威力。在各地各部門不遺余力貫徹落實科學發展觀的同時，也有一些地方和部門在貫徹落實中央關于推動科學發展重大決策部署方面存在一些不和諧的雜音，少數領導干部為了部門和小團體利益，借口地方和部門的特殊性，置中央的三令五申于不顧，搞“上有政策、下有對策”，破壞了政令的統一和暢通。基于這一現象，本論文通過舉例論證對“上有政策、下有對策”現象的表現、成因及對策進行分析，來闡述“上有政策、下有對策”現象，在短期內解決“上有政策，下有對策”的問題，是不切實際的，我們只能通過全社會的共同努力，做到臻于至善。

一、令人關注的“上有政策、下有對策”

伴隨著中央提出科學發展觀以來，這一理論日益深入人心，對推動我國經濟社會又好又快發展起到了巨大作用，充分顯示了科學理論的強大威力。在各地各部門不遺余力貫徹落實科學發展觀的同時，也有一些地方和部門在貫徹落實中央關于推動科學發展重大決策部署方面存在一些不和諧的雜音，少數領導干部為了部門和小團體利益，借口地方和部門的特殊性，置中央的三令五申于不顧，搞“上有政策、下有對策”，破壞了政令的統一和暢通。

（一）什么叫“上有政策、下有對策”。

“上有政策、下有對策”從本質來說是把上級政策肢解、曲解為我所用，實現狹隘的地方部門利益，甚至是個人私利，實質上是一種消極的政策變通，是對原政策的背離。

（二）“上有政策、下有對策”的五種表現。

目前，“上有政策、下有對策”現象在現實中情況各異，具體表現為對中央關于推動科學發展重大決策部署的“替換性”執行、“選擇性”執行、“附加性”執行、“象征性”執行、“欺騙性”執行、等五種情況。

1、“替換性”執行上級政策。

一些地方表面上出臺了貫徹上級政策的措施，實際上卻實施相違背的方案，使上級政策落空。比如，為控制房價過快上漲，國家多次推出各種舉措，但面對頻頻亮起的紅燈，一些地方政府不是想著如何降溫，而是采用多種手法，對宏觀調控政策“拆招卸力”，企圖蒙混過關。以至于到最后，宏觀調控落實在一些地方成了會議對會議、政策對政策、文件對文件的過程。

2、“選擇性”執行上級政策。一些地方政府在執行上級政策時，著眼于為我所用，對政策精神和內容故意曲解，選擇政策中對本地方、本部門甚至執行者本人有利的部分來執行，斷章取義，各取所需。比如，一些地方政府在執行煤礦生產政策時，注重對煤礦開采帶來的經濟效益，注重煤礦經濟帶來的政績，注重煤礦經濟對當地財政的貢獻，對這部分政策的執行很到位。但同時，煤礦生產政策中要求地方政府合理利用礦產資源，防止濫采濫挖，保護環境，注重對人員的安全培訓等方面由于經濟效益不明顯，就得不到執行者的重視，一些地方甚至不管不問，致使資源枯竭，礦難不止，影響了國家安寧、經濟發展、社會和諧、人心穩定。

3、“象征性”執行上級政策。一些地方在執行上級政策過程中，“不求神似、只求形似”，落實中央關于推動科學發展重大決策部署方面存在一些不和諧的雜音，少數領導干部為了部門和小團體利益，借口地方和部門的特殊性，置中央的三令五申于不顧，搞“上有政策、下有對策”，破壞了政令的統一和暢通。

4、“附加性”執行上級政策。

地方政府或部門，根據本地、本部門實際情況出臺“紅頭文件”，本應細化國家相關政策和法律法規的原則性規定，使之在執行過程中更具可操作性，更好地服務百姓。但一些地方政府出臺的“紅頭文件”卻是與中央政策相違背的“土政策”，摻雜著一己之私。某市政府曾發文規定，依法注冊且固定資產投資在5000萬元以上的法定代表人或年納稅500萬元以上企業的法定代表人，就可以享受“超國民待遇”：車輛違規不用受罰、子女上學可自由擇校、娛樂場所消費不受公安機關檢查??

5、“欺騙性”執行上級政策。

一些地方政府打著發展保護支柱產業的旗號，表面上口口聲聲要加大監管力度，暗地里卻為不法礦主和環評不達標企業“開綠燈”、發放“通行證”，充當代理人，縱容不法煤礦和污染企業生產經營，導致國家政令“嚴不起來、落實不下去”，出現“腸梗阻”現象。盡管近些年來黨和政府付出很大努力，三令五申要求關閉不合要求的小煤礦，但有些地方干部的陽奉陰違使這一計劃的執行大打折扣。2006年11月25日，發生在云南省曲靖市富源縣昌源煤礦的瓦斯爆炸就暴露了地方政府的監督問題。這是一個已經被煤礦監察局和云南省政府發布公告予以關閉的礦井，卻被偷梁換柱，以置換名義保留下來，并且繼續生產，以致釀成特別重大事故。

二、“上有政策、下有對策”現象的成因分析

導致對中央關于推動科學發展重大決策部署搞“上有政策、下有對策”的原因是多方面的，既有政策實施主體的因素，也有來自有關部門政策本身配套不夠方面的因素；既有執行過程本身的因素，也有政策環境的因素，但歸根到底是受“利益”的驅動，利益驅動是消解行政執行力的內在動因。

第一，“上有政策、下有對策”源于少數領導干部的錯誤政績觀。

一些地方搞“上有政策、下有對策”，說到底是扭曲的政績觀在作怪。他們有的重近輕遠，注重多出政績、快出政績，對長遠發展缺少統籌謀劃；有的重顯輕潛，熱衷于干看得見、摸得著的工作，忽視短時間內無法顯現成效的工作；有的重硬輕軟，喜歡追求硬指標，輕視不易量化的工作；有的重物輕人，一味追求經濟增長速度，較少顧及人民的生活環境和生活質量；有的重局部輕全局，只從局部利益出發，不從全局考慮問題，甚至為了追求局部利益不惜犧牲全局利益；有的重投入輕收益，只看國內生產總值增加了多少，招商引資了多少，不看施政成本，不考慮投入與產出比。正是在這樣政績觀的支配下，有些地方領導，為獲取眼前產值、稅收和利潤，通過行政干預開“綠燈”，上馬與國家宏觀調控政策和產業政策相違背的項目。

第二，“上有政策、下有對策”源于地方政府本位主義。

政策執行主體的自身利益需求和行為傾向影響著公共政策的有效執行。作為一個相對獨立的利益主體，一些地方政府本位主義嚴重，大搞地方保護主義，以違背中央、國家政策法規的方式濫用或消極行使手中的權力，以達到維護或擴大地方局部利益的目的。不聽中央的話才能獲得經濟增長的利益，這在一些地方政府官員中很有市場。市場地方保護主義、執法地方保護主義甚至司法地方保護主義，不僅損害了法制統一和市場統一，而且削弱了中央的調控能力。少數地方政府行為企業化，過多地介入經濟建設領域，妨礙了市場資源的有效配置，而對于那些具有負“外部性”的問題，如環境污染、安全生產常常是得過且過；對于具有正“外部性”的問題，如義務教育、公共衛生，則是能放手則放手，甚至把一些公共服務甩給了市場。

3、“上有政策、下有對策”源于政策本身的缺陷。

政策得到很好執行，前提是政策本身具有合理性，而政策本身的缺陷構成了“上有政策、下有對策”的誘發因素。政策缺陷體現為政策的多變、政出多門、政策缺乏科學性，不完整，不配套。今天這個部門在自己管轄范圍制定一個政策，時過不久，情況發生了變化，又由另外部門匆忙出臺一個政策，這些政策之間缺乏穩定性和連續性，頭痛醫頭，腳痛醫腳，無法建立起政策的權威性和可信性，造成政策執行起來普遍性的短期行為和投機行為，對新政策搞“上有政策、下有對策”也就不奇怪了。煤炭產業經過了80年代的“有水快流”，承包搞活政策，又經歷了90年代的企業改制、關井壓產政策，政策變化大，使得各主體主觀心理預期認為政策還要變化，就促使人們對現在的關閉小煤礦政策持觀望態度，執行不徹底；就煤礦生產安全方面來說，《礦山安全法》、《煤炭法》、《安全生產法》和《煤礦安全監察條例》等對之都有規定，由于制定時間不一致，互相矛盾。有些條款滯后卻沒有修改。如，安全生產監管方面：原煤炭工業部制定頒布的技術標準要求：煤礦井下必須使用防爆電器,由于老礦井的設計卻無法安裝與使用防爆電器,客觀上不能實施，為應付達標只好采取“下有對策”；國務院《煤礦安全監察條例》規定的處罰力度過輕，警告，記過缺乏實際意義，并且和人大制定《安全生產法》對煤礦安全事故責任人的處罰力度不一致，這種政策之間的“撞車”為政策執行者各行其是，各取所需提供了條件，造成對政策的選擇性執行，避重就輕，無法威懾違法生產行為。

4、“上有政策、下有對策”源于政策執行的監控不力

馮.梅特和馮.豪恩把政策執行界定為“為了實現先前的政策決定中所確定的目標，接受有關政策指導的公共部或者團體所采取的行動”。簡而言之，政策執行就是把政策付諸行動。但是“想當然的認為政策付諸實施的過程十分簡單，一定會達到決策目標是錯誤的”[7]在現實中，政策得不到貫徹實施甚至成為一紙空文的情況時有發生，究其原因，主要是政策執行過程中會受到權力、利益和人的思想意識等主客觀方面的干擾，所以必須對政策執行加以監控。監控的效果決定于監控組織的權威性大小，監控資源、監控信息、監控體制的完備情況。但是，煤礦安全生產的監控部門面臨的卻是監控的權威、資金、技術、人力、信息資源的嚴重不足問題。這就造成實際工作的幾個工作人員監督幾十甚至幾百個煤礦，信息缺乏、檢測設備落后，安全生產監控政策執行起來流于形式。甚至在煤礦事故的處理中，監察部門只有建議權，權威性不足，社會輿論、新聞媒體的監督缺乏實質制約性，且容易受權力干擾，導致一些政府和大型企業在政策的執行中大搞“對策”行為。

三、“上有政策、下有對策”現象的治理對策。

實現黨的十七大提出的全面建設小康社會的目標，關鍵在于各地、各部門著力轉變不適應不符合科學發展觀的思想觀念，著力解決影響和制約科學發展的突出問題，使中央關于推動科學發展重大決策部署貫徹落實到位，保證政令暢通，真正把全社會的發展積極性引導到推動科學發展、促進社會和諧上來。

（一）樹立適應科學發展觀要求的正確政績觀是遏制“上有政策、下有對策”現象的基本前提。

貫徹落實科學發展觀，必須牢固樹立正確政績觀。樹立正確政績觀，首先要解決好“政績為誰創”的問題，始終把群眾的情緒作為第一信號，把群眾的需要作為第一選擇，切實解決農民增收、企業改制、勞動就業、征地拆遷以及教育、醫療等群眾關注的熱點問題，用解決關系群眾切身利益問題的實際成效創政績。其次要解決好“創什么樣政績”的問題，始終堅持以人為本，用全面、協調、可持續發展來創造政績。再次要解決好“靠什么創政績”的問題，想問題、做決策、辦事情，必須實事求是，一切從實際出發，在科學把握本地區本單位發展 基礎、優勢條件和制約因素的基礎上，形成切實可行的發展思路，并在具體工作中加以貫徹。

（二）健全科學民主的決策制度是遏制“上有政策、下有對策”現象的關鍵所在。

合理的公共政策需要科學民主的決策制度來保證，而民主決策和科學政策評估是保證政策科學性的前提條件。民主化決策要求在政策制定過程中，既要發揮學術性團體、專業性咨詢機構的作用，更要整合政府不同機構內部各種“智囊團”的作用，使不同部門制定的政策通過“智囊團”這一橋梁得到相互協調、配套，增加政策執行的預期性和穩定性。完善決策信息和智力支持系統，增強決策透明度和公眾參與度，制定與群眾利益密切相關的法律法規和公共政策原則上要公開聽取意見。只有通過科學決策形成合理完備的公共政策，減少政策執行主體投機行為的可能性，減少違反政策所帶來的違規收益，加大政策違規的心理成本和被發現幾率，才能使“上有政策、下有對策”所獲得的凈收益趨向為零，甚至為負，消除“對策行為”產生的收益動機。

（三）完善科學的政績考核機制是遏制“上有政策、下有對策”的核心內容。探索建立干部政績的科學考核機制，是推動各地方、各部門落實科學發展觀的重要抓手。要抓緊建立內涵更豐富、指標更科學、設計更完善的政績考核體系，包括勞動就業、社會保障、教育衛生、環境保護等內容都要納入考核體系。對干部考核評價不僅要關注經濟增長的速度，財政收入的多寡，還要注重黨的路線、方針、政策的執行力度以及國家有關法律法規的遵守程度。要在政績考核中增加群眾評價的比重，改變自上而下的單一政績評價體系，融入企業、社會團體特別是人民群眾的評價意見，使政績評價主體多元化，彰顯企業、社會團體和群眾意見在官員政績評價當中的重要作用，使地方官員在注重政績和升遷的同時，更加注重可持續發展，更多考慮公眾需要和公眾利益。

（四）完善政策執行的監控系統是遏制“上有政策、下有對策”現象的重要保證。

政策執行者之所以敢于挑戰上級政策的權威性，一個重要原因就是政策執行監控機構法律地位低，權威性不夠。有的監控機構隸屬于地方政府，受權力干擾大，獨立性不強，造成下級監控上級、部門監控政府的問題，機構設計的先天缺陷致使監控效率遞減，監控行為流于形式。要通過立法，以法律保障監控部門的獨立地位，賦予其更大的監控權力，增強權威性，使監控做到“有法可依”、“有權可依”；要利用現代信息技術建立政策執行的監控系統，收集處理政策執行的完整信息，建立信息控制系統；要加大對監控部門的資金、技術設備、人員編制方面的政策傾斜，資金、技術設備、人員是監控行動得以開展的前提條件，必須改變現在監控部門資源不足的情況，使政策執行得到充分的資源支持，避免由于資源不足而導致“下有對策”現象泛濫。最后，監督不是一個人的事，我們一直在強調人民群眾是我們監督的主體，是監督的主力軍，所以作為人民群眾的一員一定要善于行使手中的權利，不要個人自掃門前雪，更不要事不關己高高掛起，一定要有一種責任感和使命感，行使自身參與公共事務管理的權利，讓我們的政策得到更加有效的貫徹和落實、讓我們的人民群眾能更加切身的感受到黨和政府對自己的關心、得到實惠，這才是我們制定政策的初衷。“初衷不改，唯有監管”，希望通過我們每一個人的努力，可以使我們徹底走出“上有政策，下有對策”的怪圈。

第四篇：“上有政策,下有對策”動因與對策研究

“上有政策，下有對策”動因與對策研究

摘要

伴隨公共行政領域的擴大，公共政策理論與公共行政實踐結合愈加緊密，人們開始更加關注政策的執行。本文針對我國“上有政策，下有對策”的現象，探討政策執行者執行不力的原因，引入現代企業管理方法，以期提高我國地方政府政策執行力。

關鍵詞：政策；動因；對策

目前，我國正處于社會轉型期，各種社會矛盾逐漸凸顯出來，群體性事件頻發。為實現我國順利完成社會轉型目標，貫徹落實中央政策，加強地方政策執行能力是關鍵。而“上有政策，下有對策”一直是我國政策執行的一大頑疾。

據搜狐網報道，2006年8月廣州市國土房管局掛牌出讓開發區兩塊住宅地，要求90%建成90平方米以下中小戶型。值得注意的是這兩幅最終必須建成至少4603套限價中小戶型房，每套房的最高價不能超過6000元/平方米建筑面積。消息出來之后一時成為業內關注的焦點，這是廣州乃至全國首先推出的限價房，而更讓人們關注的是限定的價格6000元/平方米，因為這個區域的商品房均價不到5000元/平方米，在居住環境容積率方面也比“限價房”好很多，那這樣的限價顯然沒有意義，不少網友甚至業內人士認為政府沒有限價簡直就是在抬價，目的是把地賣個好價錢。

近年來，房地產市場出現市場過熱，商品住房價格過高、上漲過快、供應緊張的問題。國務院對此出臺多項政策嚴厲打擊囤地炒房等非法炒作行為。然而，廣州市政府在全國率先推行“限價房”，打著響應中央號召的旗，實為哄抬房價，牟取利益，“掛羊頭，賣狗肉”造成政府公信力下降，上級政策也變為一紙空文。

一、“上有政策，下有對策”現象的表現

（一）政策執行的原則性缺失

有效的政策執行離不開正確把握政策的原則性和創新性。“原則性是有政策本身固有的屬性所決定的” ①,黨和國家制定的各種方針政策是從人民的根本利益出發，針對特定的政策問題和目標而設定，具有很強的宏觀性和指導意義。政策執行首要是保證領會黨中央文件精神和宗旨，嚴格按照政策規定落實政策目

標，不能隨意曲解政策。創新性要求上級政府或部門政策給予下級政府或部門一定發揮空間，地方政府或部門依據實際情況有效整合利用地方資源，尋找適當途徑，創新手段，靈活解決問題達成目標。

堅持政策的原則性，才能保持政策的嚴肅和權威，樹立政策執行者人民公仆和政府為人民服務的良好形象。堅持政策的創新性，才能避免政策教條僵化，是政策不至于成“空頭支票”。

從以上角度出發，政策落實不到位往往由于政策執行者不恰當的變通： 1.“神不似，形似”，照搬照抄上級文件，不加思考，機械執行，不求靈活變通，思想僵化、保守、封閉。奉行“不求有功，但求無過”的消極思想。表面上堅持政策原則，實際違背了政策創新性。

2.“神不似，形亦失”，過分強調政策創新性，背離政策原則性。以地方利益為準，隨意“變通”上級政策，給政策“打折處理”，甚至出現與上級政策相悖的情形。

（二）政策落實的不良效果

1.政策附加，在政策執行過程中，利用上級政策的信息缺陷，在政策的具體執行上，對原政策進行附加，曲解政策精神、擴大政策對象范圍、替換政策內容等以獲取私利。“土政策”便是典型的政策附加。不僅造成政策執行過程的復雜化，同時降低政府部門的公信力和政策的嚴肅性。

2.政策利用，政策在執行過程中，“斷章取義”——政策只被部分執行，使政策目標偏離，政策無效等現象。

3.政策敷衍，或是由于政策阻礙地方利益，或是由于政策執行者自身原因，對政策執行只做表面功夫，照搬照抄上級文件，傳達上級任務卻不對政策實際執行過程不做任何評估和監督，敷衍了事。

4.政策抵制，政策執行者抱與政策相抗衡的態度，為政策落實設置重重障礙。

二、“上有政策，下有對策”現象的原因分析

（一）政策執行機制的影響

1.機構林立，職能不清。長期以來，我國政府面臨機構繁多、部門林立、職能設置重復的問題，造成各方利益難以均衡，政策執行過程中出現政策附加、政

策抵抗等問題。職能劃分不清，多頭決策，導致政出多門和執行者相互“扯皮”、推諉現象。

2.監督機制不完善，執行主體自身監督意識較弱。美國著名行政學家艾莉諾?奧斯特羅姆指出，“在每一個群體中，都有不顧道德規范，只要一有可能便采取機會主義行為的人”。因此，在政策執行過程中必須完善監督機制。我國監督主體在政策執行過程中由于自身監督意識是較弱、制度欠缺等方面的原因還存在監督乏力的現象。

3.組織內部溝通協調欠缺，政出多門。公共政策的執行往往牽扯到多個部門，政出多門就是由于部門間“各自為政”，缺乏溝通協調造成的，最終導致政府信用下降和政策執行的復雜性。同時，信息傳達距離過長，上下級溝通渠道不暢，“上傳下達”速度緩慢，耗時費力，造成資源浪費和政策執行延誤。

（二）政策執行人員素質影響

政策執行者是政策執行過程中“諸多因素最為活躍、最為關鍵的因素”。尤其是直接與政策受眾打交道的基層工作者其政策水平、價值觀念和政策執行方法決定了政策是否能實現政策目標。若政策執行者缺乏必要的知識和能力，對政策理解不透就容易導致政策傳達、宣傳、執行中失真。政策執行者思想上拜金主義、利己主義、本位主義、官僚主義等阻礙國家政策的落實。

領導者的管理理念、思想作風直接作用于所在執行機構的政治文化和組織氛圍。在我國，政府部門領導者即使政策執行者也是政策制定者，官僚主義作風影響下，政策執行者脫離民眾，貪圖舒服，做“官老爺”，令政策只成“口號”。

（三）中央與地方利益的博弈

中央政府制定的政策是從全國的情況出發，具有全局性。地方性政策必然從本地區情況出發。然而，我國幅員遼闊、人口眾多，在東部地區和西部地區，沿海地區和內陸地區，城市地區和農村地區，經濟發展方面存在很大差異性。中央與地方考慮問題的角度和方式不同，從而對利益的要求也不同。在利益總量既定的條件下，國家制度、法律對中央與地方利益界定不明確，容易使雙方相互爭奪某一領域利益資源，產生矛盾。

（四）政策本身的缺陷

任何政策能夠得到好的貫徹和落實都必須以提供科學合理的政策方案為前提，缺乏合理性的政策只會背離了解決問題的初衷。在缺乏“實事求是”精神，主觀臆想設計下提出的不合實際的政策目標挫傷政策執行者工作的積極性，甚至因政策目標要求過高造成政策執行者虛報謊報政績。諸如“大躍進”時期提出的“趕英超美”等政策目標違背客觀規律，導致在執行中失敗的慘痛教訓。

三、解決“上有政策，下有對策”問題的路徑

（一）制定公共政策應具有公平性、正義性、明晰性的特點。

1.公平性和正義性是政府角色要求。以實現公共意志為目標的政府在社會運行系統中扮演利益再分配者和仲裁者。正是基于這樣的角色要求，政府行為應始終保持公正立場，引導和落實公眾意志，調節各方利益，滿足公民合理需求，保障公民權利不受侵害，提供正義與功力相結合的公平方案（政策），實現社會的正義和有序。

2.明晰性是政策有效執行的重要前提。政策必須是明確、清晰，有利于政策執行過程中可操作性，不能模棱兩可、含糊不清。含糊籠統的政策容易引起政策被曲解，導致政策執行失敗。

（二）完善政策執行機制

1.落實責任追究機制。政策執行者其公共權力來源于公眾，負有公共責任。建立責任制對其行為進行控制和規范勢在必行。對崗位進行工作分析，明確職位職責、權利范圍、能力要求等狀況，將責任落實到具體個人，對政策執行偏差、執行誤差，甚至違背政策、對抗政策造成嚴重后果的責任人給予有依據的懲罰措施。強化政策執行者責任意識和服務意識。

2.加強政策執行監督制度。實行政策執行公開化制度，增強政策執行活動的透明度——除涉及黨和國家機密外，按照相關法律、程序公布信息，從而減少“暗箱操作”的生存空間。

3.完善政策執行的溝通協調機制。建立專業性的溝通協調機構，建立雙向溝通的通常渠道，保證上情下達、下情上達和橫向溝通順暢。精簡機構，利用現代科技，縮短溝通環節和距離，減少信息失真率。

（三）強化監督主體的監督作用。

1.強化人民代表大會的監督作用，設立專門的監督委員會，使人大代表專職化，防止人大代表權力邊緣化危險。

2.保證黨紀委會和政府檢察機關的獨立地位，要求監督主體和客體相分離，將上級機構僅限于業務領導，監督機構不受同級黨委和政府的領導。

3.發揮社會監督作用，人民群眾是政策主要對象，其政策感受更加深刻，且能夠直接反映政策執行實際效果。政策執行的偏差造成的后果人民群眾將是第一時間發現的，良好社會監督作用更全面、更具體、更直接，能有效緩解政策“滯后性”所造成的損失，和修正政策執行過程中的偏差。因此，應擴大群眾政治參與，增強民眾自為監督意識，完善我國檢舉制度，保護檢舉人人身安全。

（四）引入企業管理理論，規范管理

1.人員選拔。合格的政策執行者首先應具備良好的德行，公民賦予行政者公共權力是為實現公民個人無法完成的目標，即公共權力是行政者實現目標的手段而不是行政者的目標。合格的政策執行者應具備良好服務意識。不僅如此，政策執行者還應具備較高的政策水平，對政策的性質、精神、含義、內容等擁有充分的理解能力，掌握所從事政策領域的專業知識。

2.賞罰分明，注重效率。在保持政策原則性下，鼓勵政策執行手段的創新，注重對執行手段進行“成本——效益分析”。物質報酬和非物質報酬相結合方式鼓勵創新，調動政策執行者工作積極性，提高執行效率，以期選擇到代價最經濟又可實現的政策執行手段。

（五）實現中央與地方利益的一致性

我國改革開放三十年之久，在堅持“一個中心，兩個基本點，四項基本原則”的基本國策下，我國經濟得到長足發展。同時，亦形成以GDP增長為主要指標的績效考核評估制度，使得地方政府“虛報”、“謊報”政績，大肆建設形象工程，重復建設等，制造出地方GDP增長的“虛高”。

對此，應加強中央與地方溝通，協調雙方利益需求，中央針對地區情況制定不同績效考核指標和指標權重比例。將中央利益與地方利益調整一致，減少政策執行阻力，同時實現社會效益的增長。

注

釋

①張駿生《公共政策的有效執行》北京：清華大學出版社 2006年12月 p.15

第五篇：上有政策、下有對策之動因與對策研究

“上有政策、下有對策”之動因與對策研究

上有政策，下有對策，似乎已是鐵律。當中央五部委要求清理整頓億元項目的最后期限來臨時，地方政府仍忙于在統計報表上涂涂改改。宏觀調控過程中，有令難行，有禁難止，可見一斑。

望著手中的“億元新開工項目進展情況調查表”，張水林的臉上露出為難的神色。

張是江西九江市經濟技術開發區負責投資項目統計的官員，在呈送億元項目統計資料后，九江市發改委要求他對一些項目做出說明：為何與當地統計局的資料有出入？

9月1日是中央五部委下發“特急通知”要求各地清理億元項目的最后期限。到8月31日，江西的一些地方政府部門仍在統計報表上涂涂改改。

“漏報”重大項目

江西省發改委投資處有關人士告訴記者，全省的億元項目資料尚未最后匯總，各地還在“自查”。九江市投資項目統計部門某官員則表示，“有些項目沒寫到報表中來，因為存在一些實際情況，比如某鋼廠收購九鋼（九江鋼廠）的項目。”

這位官員提到的地方沒有統計到的項目包括：江西某大型鋼鐵公司收購九江鋼廠并進行“技改”項目、兩家礦產企業并購項目。

據記者了解，九鋼原被國務院批準為政策性破產企業。2005年4月，上海奧盛投資控股（集團）有限公司以2000萬元的價格成功收購九鋼并投入巨資進行改造和產能擴張。2006年，當地政府擬引入

江西另一家鋼鐵公司入主九鋼。不過，當地政府部門沒有向記者透露有關九鋼“技改”的投資額度等情況。

而知情人士的說法是，江西某鋼鐵公司于9月1日正式接管九鋼，此次“技改”資金“上億元”，并說九鋼1號、2號高爐已投入使用，3號高爐興建計劃也在推進之中。據了解，此次江西某鋼鐵企業并購九鋼以“技改”的名義進行，且已規劃好產能擴張計劃及興建專用碼頭等事宜。對于為何未將此項目列入“億元項目”，九江市發改委及經貿委相關部門負責人的說法是“此項目還在進一步洽談之中”。

除推進鋼鐵項目外，九江市還在加快“汽車工業園”的建設步伐。記者在現場調查時發現，“汽車工業園”已有整車及汽車配件企業入駐，另有新的企業破土動工。江西昌河（鈴木）汽車九江分公司的新廠房已建成并投入使用，廠區的空地上擺滿多列成品小轎車。不過，這一項目同樣沒有列入此次“億元項目”的統計表。

“昌河汽車的廠房早就動工興建了，去年已投入使用，今年有成品車下線。”張水林說，有些項目不屬于新開工項目。據張稱，當地統計局與經濟發展局等部門在有關何謂“新開工項目”的認識上存在不同看法。統計局認為新引進的項目或資金已到賬的項目為“新開工項目”，而經濟發展局的意見是，2006年新動工興建的項目才算是“新開工項目”。如果是分期投資項目，則要看主體工程的動工時間。在采訪過程中，記者發現一些政府部門桌面原始草稿的數據與交到記者手上材料上的數據有明顯的出入，草稿上億元以上新開工項目的數字亦“由多變少”。記者拿到的資料顯示，一些投資在億元以上的項目被列入“技改項目”。“技改項目”由地方經貿委負責統計，而“新開工項目”則由地方發改委負責清理。

記者了解到，江西富奇汽車新廠擴建項目沒有在當地發改委及經貿委等部門的統計報表上出現，該廠亦計劃在9月份投入使用。江西撫州市發改委相關部門負責人說，富奇汽車新廠項目是“老廠搬遷”項目，可能不算新開工項目。該負責人告知，由于存在諸多的“實際困難”，當地億元以上項目清理的統計報表要推遲兩天才能上交，“我們已向省發改委提出了申請”。

項目清理難題

據稱，在此次重大項目清理中出現的“實際困難”令負責牽頭工作的地方發改委頗為頭痛。一個較為突出的問題是，地方政府部門無法預知“億元項目統計表”呈送到國家發改委之后的結果。

記者獲知，各地負責清理項目的部門并不協調，有地方出現統計局、發改委、招商局“各執一詞”的現象。不過，地方政府在最后決定上交統計報表前，會招集各部門開一次“協調會”。“統調會由發改委牽頭，召集國土、統計、銀行、環保等部門負責人參與，各自說明自己了解的情況，再統一意見。”撫州市發改委某部門負責人告知，各部門對最后呈報的數據沒有異議。

對于省級部門來說，更大的難題還在后面。由于地方延誤提交億元項目報表的時間，江西省發改委未能按要求在9月1日前及時向國家發改委提交當地詳細的億元以上新工作項目的清理結果。江西省發改委投資處相關人士說，他們現在還不知道項目清理的最后結果。關

于違規項目的處理問題，則要“請示領導”。

事實上，國家發改委、國土資源部等五部委在8月1日下發的特急文件中已說得很清楚：“對照清理標準發現存在任何一項問題的新開工項目，要依法進行處理，發展改革部門要責令項目暫停建設、限期整改。”雖然多數地方政府部門的相關負責人在接受記者采訪時稱他們引進的新項目“不存在違規問題”，但“是否上報”仍成為地方政府在項目清理過程中需要花費大量精力思考的一大“難題”。“地方保護”隱情

因擔心苦心引入的重大項目在此次清理中“變黃”，有地方政府在設法“保護”這些項目。江西某縣政府幾名重要部門官員多次向記者提出要求，不要報道當地的重大項目投資情況。

與“保護”項目相對應的是，有地方政府還在加大引進新項目及“擴大銀行信貸”力度。記者得到的一份尚未最后定稿的江西某市“2006上半年經濟運行報告”顯示，該市財政支持工業發展專項資金的增幅近70%，城鎮工業投資增幅達64%.而在“下半年經濟工作建議”中，報告提出“千方百計擴大銀行信貸”、“進一步加大跑項目爭資金的力度”。

一些地方還提出“擴大工業園建設”、“確保重點入園項目用地”等具體工作計劃。地方投資的沖動并沒有因中央對重大投資項目的調控而止步。江西省經貿委最近公布的一份“2006年7月全省工業園區主要經濟指標”顯示，該省億元及1000萬美元以上項目資金增幅分別為7.8%和35.6%.另據國家統計局數據，上半年全國城鎮固定資

產投資同比增長31.3%，增速為近三年來同期最高。全國有8個省（區、市）新開工項目計劃總投資增幅超過50%.國家發改委在組織有關專家論證經濟增長動因時認為，信貸增長及“產業轉移”等因素促進投資增長，而推動信貸增長及積極承接“產業轉移”的正是地方政府。各地都在想方設法探索多種銀政合作方式，許多貸款是由地方政府進行擔保。有的項目雖然由民間投資者出面，但是背后或多或少會有間接的政府擔保。

“我們縣地方小，財政困難，由于縣領導的大膽決策，我們開發了工業園，引進了一些項目，而我們的工資能否正常發放就全靠這些工業項目的運作情況。”江西某縣一名政府重要官員對記者說，他們也是在符合國家產業政策的前提下引進項目的，但也擔心投資者因政策變動因素而撤資，而這樣會令地方經濟發展陷入新的困境。

提出“引資難題”的還有撫州市發改委某部門負責人。該負責人說，幾年來，當地的“億元項目”數據都沒有變動過，就是南豐縣的一個項目，而這個項目還有一些手續沒補齊。據稱，當地引來的都是投資幾百萬元、幾千萬元的小項目，雖然他們知道國家發改委等部門控制的是過熱產業的重大投資項目，但也對項目流失問題表示出憂慮。

作為經濟園區負責重大項目投資統計工作的官員，張水林也不希望園區的項目減少。相反，他希望有更多“符合產業政策”的項目入園。“如果沒有這些重大項目，縣域經濟發展就無法推進。”江西某縣一位政府官員說，他認為內地與沿海地區的經濟發展在政策不對等之

后，“公平發展的機會”也失去了。