第一篇：構建執法辦案風險評估預警機制的思考

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時間：2011-11-21 13:26:00作者：新聞來源：正義網 評論投稿打印轉發復制鏈接小|中|大字號

【摘要】檢察機關作為國家法律監督機構,在行使法定職能時,其蘊含的國家權力與公民權益的直接沖突導致辦案風險無處不在。如何減少執法風險隱患,預防和化解辦案風險,提升辦案質量和效果是檢察機關必須直面的現實,執法辦案風險評估預警機制作為檢察機關深化三項重點工作的重要舉措應是當前需要探索研究的一項重要課題。本文從執法辦案風險的界定、實行執法辦案風險評估預警機制的理論及現實基礎出發,綜合分析各地在執法辦案風險評估預警工作中的經驗和存在的問題,在此基礎上對風險評估的范圍、標準、程序、方法進行界定,并對構建執法辦案風險評估預警機制應當注意的問題進行了思考。

【關鍵詞】執法辦案風險 評估 預警

【課題組成員】 宋志虹 馬樂 賈小軍 王婕

隨著我國改革開放的不斷深入,社會經濟格局調整加快,利益分化程度加大,各類社會矛盾凸顯,社會穩定潛藏著巨大的風險,如何積極防范風險和和有效化解不穩定因素,維護社會大局穩定,這是我國跨越式發展過程中不得不面對與思考的問題。曹建明檢察長在向十一屆全國人大四次會議所作的工作報告中要求檢察機關應“建立健全執法辦案風險評估預警機制”,作為維護社會和諧穩定、深化三項重點工作的重要舉措。實行執法辦案風險評估預警機制,是檢察機關參與社會管理創新、化解社會矛盾的重要途徑和方式,是檢察機關適應執法環境的深刻變化,進一步解決自身突出問題、提高執法公信力的重要舉措。

一、檢察機關執法辦案風險評估預警機制概述

(一)執法辦案風險的界定

有學者將執法辦案風險做了廣義與狹義之分,廣義的執法辦案風險包括外部環境和內部工作機制對執法辦案造成的不當干擾以及執法辦案過程和執法辦案結果對社會產生的不良影響。狹義的執法辦案風險僅指執法辦案過程和執法辦案結果對社會產生的不良影響,包括引發信訪、群體性事件或者突發性事件等。[1]最高人民檢察院在今年7月11日通過的《關于加強檢察機關執法辦案風險評估預警工作的意見》(以下簡稱《意見》)中指出,執法辦案風險評估預警工作主要是指檢察機關業務部門和案件承辦人員在執法辦案過程中,對檢察執法行為是否存在引發不穩定因素、激化社會矛盾等執法辦案風險,進行分析研判、論證評估。《意見》傾向于將執法辦案風險界定為由檢察執法行為引發的“不穩定因素”及“社會矛盾”。

筆者認為,執法辦案風險的界定應從引發風險的原因來看,而引發風險的原因既有外部環境如媒體、輿論、其它國家機關的行政或執法行為等因素,也有檢察機關內部工作機制以及檢察人員執法行為等內部因素。在面對一個具體的案件進行評估時,不能完全將外部環境的影響與內部工作機制和執法行為的影響相割裂,為達到更好的風險防范和化解效果,必須綜合考慮各種因素對案件執法結果的影響,可以以檢察機關內部執法行為不規范、處理方法不妥當、釋法說理不到位、部門之間溝通不順暢、矛盾糾紛化解不及時等引發執法辦案風險的因素為重點。因此,執法辦案風險評估預警機制中所討論的執法辦案風險是指由內外部因素引發的對公平正義、民生權益、社會穩定、政治局面和輿論反應等方面造成的綜合影響。

(二)執法辦案風險評估預警的內涵及目的

風險評估作為風險管理學的關鍵環節,是對不良結果或不期望事件發生機率進行描述及定量的系統過程,目的是通過發現、分析和衡量風險,提出防范措施,以減少風險 [2]。執法辦案風險評估則是對于在執法辦案中發生的或可能發生的風險進行預測、分析、衡量和判斷,提出防范和化解措施,從而達到控制、降低辦案風險,提高司法效能的過程,包括風險的識別、評估、預警、制定預案、防范和規避風險、控制風險等多個環節。評估的內容主要包括兩個方面,一是案件的處理過程是否嚴格執行了法律和政策,實現了司法活動追求的公平正義;二是案件的處理結果是否保障了當事人的合法權益,當事人的疑問是否得到了合理解釋,情緒是否得到了及時疏導,實現了法律效果和社會效果的統一,維護了社會的和諧穩定。

高檢院《意見》中明確:“執法辦案風險評估預警是指檢察機關業務部門和案件承辦人員在執法辦案過程中,對檢察執法行為是否存在引發不穩定因素、激化社會矛盾等執法辦案風險,進行分析研判、論證評估;對有可能發生執法辦案風險的案件,提出處理意見,積極采取應對措施,及時向有關部門發出預警通報,主動做好釋法說理、心理疏導、司法救助、教育穩控、協調聯絡等風險防范和矛盾化解工作,有效預防和減少執法辦案風險發生。”

筆者認為,實行執法辦案風險評估預警可以有效地降低辦案風險,化解社會矛盾糾紛,維護社會穩定,但從檢察機關的法律監督職能出發,保障國家法律的統一實施及實現社會的公平正義也是執法辦案活動的應有價值,建立執法辦案風險評估預警機制的最終目的應是通過風險評估,發現執法中存在的問題,規范執法辦案流程,促使執法辦案人員全面考量其執法結果可能存在或已經存在的風險,以選擇最佳處理方式辦理案件,最終達到樹立檢察機關執法公信力,實現公平正義的目標。

(三)建立執法辦案風險評估預警機制的理論及現實基礎

有觀點認為,從法治和法理的角度思考,在司法機關實施風險評估機制值得商榷,原因在于司法活動不同于行政決定的靈活性以及少數服從多數的原則,司法活動必須按照法律規定和原則,而不能按照少數意見服從多數民意的原則,司法作出裁決的程序、根據和結論都必須嚴格依法而確保公正,都不能以當事人乃至社會輿論對司法裁決是接受、服從還是反對、抵制,即是否有影響穩定的風險為轉移。司法活動無論是否有影響社會穩定之虞,都必須保證質量,建立對司法水平、案件質量、公正程度、司法效果等認真檢驗、評估、總結,分析利弊得失,以改進工作的機制才是正途。舍此而希望通過社會風險評估,避免不當司法活動,無濟于事,反而可能夸張放大社會穩定壓力,給人以司法可以靈活變通的負面暗示。[3]

但建立執法辦案風險評估預警機制是有其現實必要性的,近年來通過對涉檢信訪案件的分析,不難發現造成涉檢信訪案件發生的原因有些是因案件承辦人員把關不嚴、審查不細,在執法辦案程序上存在瑕疵,造成當事人對辦案結果的不認同而反復信訪;有些是案件當事人對法律政策認識不足,而辦案人員沒有做好釋法說理工作,而導致信訪案件發生。筆者認為,建立執法辦案風險評估預警機制是一種工作方法創新,與司法活動所追求的公正目標并不相悖。執法辦案風險評估預警機制的建立是倡導在執法辦案過程中更加注重釋法說理,化解矛盾,避免就案辦案、簡單辦案、機械辦案,更加注重自我監督和群眾的參與監督,根本目的還是通過該機制的運行實現規范執法辦案行為,樹立檢察機關的執法公信力。最高人民檢察院副檢察長邱學強在全國檢察機關執法辦案風險評估預警工作現場推進會指出,加強執法辦案風險評估預警,是檢察機關適應執法環境的深刻變化,進一步解決自身突出問題、提高執法公信力的有力抓手。事實證明,對執法辦案中的風險隱患如果不預先防范、不提前化解,事后解決起來就會更加被動、更加困難,耗費的成本更高,對執法形象造成的負面影響也更大。

當然,執法辦案風險評估預警機制的設置和運行不應該錯位,它不可能包攬和解決案件的所有問題,不可能替代法律的具體規定。否則,就是有法不依,以化解矛盾促進和諧為由,自定規則或以言代法,損害法律的權威性,那將是對依法治國莫大的諷刺,也必然會失去存在的價值。

二、執法辦案風險評估預警工作的實踐做法及分析

(一)目前部分檢察機關開展執法辦案風險評估預警工作的做法及效果

1、江蘇省檢察院:該省檢察院自主研發了“控申日報軟件”,以信息化為支撐,建立了全員參與、上下協調、整體聯動的工作格局。嚴格規范風險評估預警工作程序,在受案前、辦案過程中、結案后,進行全程開放式風險評估,力求找準風險點,及時提出處置預案,將風險評估、矛盾化解貫穿于執法辦案始終。在開展執法辦案風險評估預警工作中,江蘇檢察機關堅持逐案動態評估。從案管部門受理案件開始,根據案件流轉,全程動態評估風險。定期根據工作中發現的一些苗頭性、傾向性問題進行綜合分析評估綜合研判。對同一時期發生的同類案件進行專題分析評估,對可能危及社會穩定、公共安全的案件進行重點分析預測。2010年7月至2011年3月,江蘇檢察機關對1474件案件提出風險預警,有效防范和妥善化解風險隱患966件,有力維護了社會穩定。

2、浙江省檢察院:浙江全省103個檢察院在辦理重大復雜案件和作出不批捕、不起訴、不立案、不賠償、不抗訴、撤案等決定前,對是否會產生矛盾、引發執法辦案等風險都要進行綜合評估,實行動態跟蹤,并根據風險的大小,及時預警和制定實施科學的處置預案。同時,加強各部門的協調配合和釋法說理等配套工作,提高辦案質量,加大矛盾化解力度,徹底從源頭上預防和減少執法辦案風險,以此提升執法公信力,促進公正廉潔執法。一年的實踐表明,浙江檢察機關推行的執法辦案風險評估預警機制,結合刑事和解、檢調對接、社會幫教、法律監督全方位說理釋法、網絡輿情監測處置等多種措施,深層次化解了社會矛盾,實現了辦案的法律效果、社會效果、政治效果的有機統一,也提升了檢察公信力。據統計,2010年1月至11月,全省檢察機關共對3701名輕微犯罪嫌疑人通過刑事和解作出不批捕、不起訴決定,對不構成犯罪或事實不清、證據不足的案件,決定不批捕4624人,不起訴1682人,其中包括1113名外來人員犯罪平等適用不捕,對546件民事行政申訴案件息訴處理以及辦理一批重大復雜案件,總共涉及案件相關當事人1萬余名。由于風險評估預測得當,至今尚未發現對檢察機關處理結果不服的情況。與此可佐證的是,在今年浙江省信訪總量上升的背景下,執法辦案量卻同比下降二成多,九成以上基層院實現了“進京來省零上訪”。

3、北京市人民檢察院第二分院:通過構建以風險評估預警管理工作辦公室為核心、連接九個業務處室的風險評估預警工作體系,創新了“1246”工作模式,即建立一個專門機構――執法辦案風險評估預警管理工作辦公室;完善兩項制度規范:《執法辦案風險評估預警工作辦法》和《執法辦案風險評估預警管理辦公室工作規程》;抓住四個工作環節――評估情況確認反饋、處置情況動態反饋、辦案部門風險評估聯絡員作用的發揮、控申接待風險信息的分析;推行“六個一”工作方式:一案一評估、一案一調查、一案一分析、一案一化解、一案一反饋、一案一總結。在效果上實現了“四化”和“四個轉變”,即評估范圍最大化,評估對象由局部到全面的轉變;機構設置合理化,管理由宏觀到微觀的轉變;評估責任明確化,評估主體由模糊到清晰的轉變;工作流程系統化,工作機制由散亂到健全的轉變。

(二)檢察機關執法辦案風險評估預警機制分析

1、從執法辦案風險評估的案件范圍看,目前各省、市檢察院并不統一。如江蘇省檢察院將職務犯罪偵查、偵查監督、公訴、控申、民行等業務部門所辦理的存在風險的各類案件,都納入風險評估范圍。廣東省檢察院則重點對四類信訪案件進行風險評估:一是對即將移送批捕、起訴而可能發生信訪的案件;二是對不符合自偵部門立案條件,但可能到檢察機關群體訪、越級訪或引發其他不穩定因素的案件;三是對本院受理的信訪案件中可能發生后續信訪的案件;四是對本院做出的不立案和撤案的職務犯罪案件,不批捕、不起訴、不抗訴的案件,維持原處理決定、刑事賠償不確認、不賠償的刑事申訴案件,不立案、不抗訴的民事申訴案件,以及其他做出重大處理決定的案件。

2、從風險評估的內容看,盡管各個省市檢察院表述不盡相同,但風險評估的內容主要是從執法辦案案件的發案背景、案件性質、辦案效果及審查案件時發現的苗頭性問題等方面綜合考慮,主要依據信訪事項的性質、影響、訴求的正當性及信訪人的性格特點和信訪策劃人的情況進行評估。息訴工作預案,對于合理的異議和訴求,主要考慮能否通過法律、政策妥善解決;對于不合理訴求,主要考慮能否依據法律、政策進行充分合理解釋、有力論證和詳細說明,盡量爭取大部分群眾的理解和支持。

3、從執法辦案風險評估的風險等級確定看,多數地方分為三級,也有的地方分為二級或四級。如深圳羅湖區檢察院采用的是三級風險制,如規定了“被害人15人以上(含15人)30人以下的涉眾型刑事案件”為三級風險案件;規定“案件被各級媒體或境外媒體傳播,引起公眾廣泛關注,社會影響極大的案件”為一級風險案件。同時規定確定風險采用“就高不就低”原則,在同一階段各部門評估風險等級不一致時,以最高風險為該案件的風險等級。

山東省沂南縣檢察院將案件的風險等級分為A、B、C三級預警,A級預警為特別重大風險等級,是案件當事人對檢察機關擬作決定有強烈意見,有明確的信訪苗頭,存在較大息訴困難的;B級預警為重大風險等級,是案件當事人對檢察機關擬作決定有接受傾向,但存在部分疑慮和意見,沒有明確息訴表示,存在不確定信訪因素的;C級預警為一般風險等級,是案件當事人對檢察機關擬作決定基本同意,不存在嚴重分歧性意見,沒有信訪可能或者可能性很小的案件。對于三級風險預警案件,分別采取相應的對策。

江蘇檢察院則根據案件風險因素的性質、緊急狀況、發展趨勢以及可能造成的社會危害和影響等因素設置預警級別,將案件風險劃分為四個級別:IV級(一般風險),III級(較大風險),II級(重大風險),I級(特別重大風險)。

4、從執法辦案風險評估的主體來看,風險評估的組織機構有的是專門設立了案件風險評估預警領導小組,如北京市檢察院第二分院專門成立了執法辦案風險評估預警管理工作辦公室,山東省沂南縣檢察院成立了由檢察長任組長,分管控申工作的院領導任副組長,各業務部門負責人為組員的涉檢申訴信訪案件風險評估預警領導小組,并成了專門辦公室,形成各業務部門共同參與的大預警格局。有的則由辦案部門承擔,嚴格實行“誰主管、誰負責,誰承辦、誰評估,誰評估、誰化解”原則,細化部門責任,控申部門承擔組織協調、督辦考評、建議獎懲、臺賬管理、信息通報等職能,案件管理中心具體承擔審查把關、督察督辦等職責,如河南省汝州市人民檢察院。

5、風險評估的工作程序,一般由案件承辦部門擬作出處理決定時,由承辦人對案件舉報人、受害人、申請人等當事人信訪的風險進行評估,初步判定風險等級、填寫風險評估表,經部門討論研究、分管領導審核簽字后提交評估專家委員會或評估預警工作領導小組評定風險等級,評估預警工作領導小組辦公室發布預警,承辦部門研究制定處置工作方案, 控申部門積極配合,共同采取措施,化解不穩定因素,結案報告最后報案管中心或控申部門建檔備案。

三、執法辦案風險評估預警機制的構建

(一)明確四項原則,指導執法辦案風險評估工作

執法辦案風險評估預警機制的構建需要遵循以下四個原則:(1)全面預測,重點預警原則。該原則要求對檢察機關各部門在工作中可能引發執法辦案事項的情況,做到在決策前作出預警分析。(2)及時性原則。該原則要求在執法辦案工作中,要及時發現、及時處理、及時回饋、及時匯報各類信息和問題,為正確做出決策,了解當前社會突出矛盾和焦點,提供有重要參考價值的綜合信息。(3)動態性原則。該原則要求動態地把握執法辦案風險評估預警機制的建設。執法辦案風險評估是一個持續反復的過程,一次風險評估并不能一勞永逸。信訪人的思想行為變化決定了目標預期是一個動態的過程,目標預期中的各項考核指標也應在不斷的評估反饋過程中進行修正。(4)分工負責,相互配合原則。該原則要求各部門在執法辦案風險評估中要通力合作,相互配合,形成全院一盤棋的格局。

(二)明確案件評估范圍和等級判定標準

筆者認為,檢察機關自偵、偵監、公訴、控申、監所、民行等業務部門所辦理的各類案件,都應納入風險評估的范圍,上述案件擬作出決定前,都應當進行風險評估。一方面可以避免承辦人主觀上作事先篩查,遺漏可能引發風險的案件,另一方面也能夠在各類案件處理中充分發揮執法辦案風險評估預警機制促進執法規范化的目的。

風險等級的判定標準是建立風險評估機制的核心內容,是承辦人據以判定案件風險等級的依據,高檢院《意見》中將風險等級劃分為重大風險案件、較大風險案件和一般風險案件三類,并規定應根據實際情況的發展變化,及時調整風險級別。重大風險案件是指案情重大、社會公眾和媒體高度關注、涉及被害人較多,極有可能出現當事人及其近親屬自殺、自殘、實施暴力等極端行為,容易引發群體性事件,或者存在其他重大不穩定因素,需要黨政機關多個部門共同解決的案件;較大風險案件是指案情相對復雜、矛盾持續時間較長、處理有一定難度,極有可能引發涉檢上訪問題,需要上下級檢察機關或本院各部門相互協作、共同化解的案件;一般風險案件是指當事人及其近親屬對有關問題存在疑慮,對處理結果不理解,存在風險苗頭,承辦部門、承辦人通過釋法說理、協調疏導能夠化解的案件。雖然《意見》中對等級判定的標準作了規定,但整體上還較為籠統,在實踐中還需要根據實際情況探索更有利于科學判定等級的細化標準。

(三)建立評估流程,實現有效運行

1、執法辦案風險評估的啟動。一是具體辦案部門的個案評估預警。辦案人員對所受理、辦理的每起案件,都要根據基本案情、當事人及其近親屬對擬作決定的態度等進行風險評估,對可能引發風險的案件,納入預警范圍,由承辦人提出風險評估意見和化解措施,報主管領導審批后,啟動個案預警程序;二是控申部門的社情預警,由控申部門對來信來訪進行月匯總、季分析,掌握信訪群眾的情況,對傾向性、苗頭性、預警性信息和已發生的涉檢上訪信息進行廣泛收集整理,使有關部門能提前開展工作,做到關口前移、防患未然,在處理執法辦案案件時能夠迅速反應,占據主動;三是建立特殊時期預警機制,在發生自然災害、突發事件等特殊時期,對存在穩定風險的案件重點排查。

2、執法辦案風險的評估。一是在范圍上實行全面評估,即將各業務部門辦理的所有案件都納入風險評估范圍,為使評估工作可以得到落實且便于操作,可以將執法辦案風險評估納入案件管理系統,系統設定流程:案件承辦人在辦理案件的同時,必須對所辦案件進行風險評估,擬定風險等級和預警工作預案,提交部門負責人、分管檢察長和檢察長審批。如不完成“風險評估”環節,將無法進入下一辦案流程。評估后,實行動態預防處置,承辦人要根據案情變化和社會輿情等情況及時調整評估等級,作出相應的風險預警,擬定具體的應對措施,全程跟蹤處理。二是在內容上實行重點評估,承辦人對于高檢院《意見》中所列的12項重點評估預警案件、8種可能引發辦案風險的案件應作為評估重點,對重點案件應提出評估意見,由本部門研究決定評估的等級。

3、執法辦案風險的預警。根據風險評估的等級,對重大及較大風險等級的案件,承辦人應及時制定執法辦案風險預警工作預案,詳細列明案件當事人的基本情況及主要訴求、簡要案情和擬作出的案件處理意見、可能引發風險的情況及原因、擬化解的方案及穩控息訴措施,交分管檢察長或檢察長審批。根據審批決定,建立風險防范布控制度,由承辦部門對案件實行“三定一包”(定人員、定責任、定時限、包息訴),確定包案領導。控申部門要主動與案件承辦部門聯系,共同研究修訂和完善信訪預案,配合承辦部門做好信訪人或案件當事人的息訪息訴工作。對重大敏感案件涉案人員、可能引發群體訪或越級訪人員,建立專門檔案,在重大活動等敏感時期,及時啟動防范布控措施。對評估風險等級為一般風險的案件,承辦人應及時向主管檢察長匯報,由案件承辦部門或承辦人對有關證據認定、法律適用、結案的理由等向當事人做好釋疑解惑和思想教育工作。

4、執法辦案風險的化解及應對。一是加大釋法說理力度,案件承辦人在辦理案件中,應主動約談、電詢、走訪案件當事人及其家屬,聽取意見,將釋法說理貫穿于執法辦案的全過程,杜絕因執法中忽略細節引發群眾不滿;二是將執法辦案風險評估預警與釋法說理、刑事和解、檢調對接等工作有機銜接起來,如對陷入生活困境的刑事被害人實行個案救助,對涉及民事賠償的刑事案件、民事行政申訴案件,可以委托人民調解組織先行調解后再由檢察機關依法處理,解決好當事人的合理訴求等問題。對合理訴求解決到位、經過釋法說理等仍采取極端行為或無理鬧訪的當事人,應依法審慎進行處置;三是加強涉檢輿情監測、引導,防止不實信息擴散,遏制惡意炒作個案,把握正確的輿論導向;四是控申部門主動了解正在辦理的案件進展情況,深入基層和群眾,掌握不穩定因素的苗頭和動向,及時向相關業務部門提出化解信訪隱患的意見建議;五是對辦案中發現社會管理中存在的風險隱患問題,及時提出消除隱患、強化管理的檢察建議,主動向當地黨委政法委匯報有關情況,及時向有關部門通報,協同有關部門共同加強社會管理創新。

5、執法辦案風險的跟蹤、反饋與總結。承辦部門要將執法辦案風險預警工作預案及時送本院控申部門報備,便于控申部門及時掌握情況,做好接待信訪人工作。承辦部門在做出處理決定三日內,將辦理情況反饋控申部門,必要時,由控申部門組織本院有關部門參加,以聯合接訪的方式向當事人告知案件處理結果。另外,由控申部門對執法辦案風險評估預警工作進行定期的總結。

四、構建執法辦案風險評估預警機制的幾點思考

(一)應明確風險評估機制的最終目的是通過提高檢察機關的執法監督能力,提升檢察機關的執法公信力。評估是手段而不是目的,構建執法辦案風險評估預警機制的最終目標是推動社會矛盾糾紛的成功化解和檢察機關執法公信力的有效提升。因此要正確處理風險評估預警與加強執法辦案的關系,執法辦案和風險防控都應當在憲法和法律的框架內依法進行,對評估后風險等級雖然高,但信訪人的訴求完全不合理的情況下,要在做好預警工作的同時,堅決依法辦事,因為真正意義上的風險評估預警機制還應當通過評估發現檢察機關內部執法辦案中存在的突出問題予以改進,在追求公平正義的基礎上促進社會和諧穩定,絕對不能以犧牲公平正義為代價,去滿足信訪人的無理要求來換取矛盾糾紛的暫時化解,進而毀壞社會長治久安的法治基石。

(二)應積極關注并正確應對輿情所引發的執法辦案風險。隨著網絡技術的不斷發展,資訊的傳播變得更加方便快捷,而網絡的虛擬性,使資訊的傳播不像平面媒體那樣具有可控性,所以司法實踐中的很多案件能夠很快成為了整個社會關注的焦點,如云南的躲貓貓案和湖北的“鄧玉嬌案”等,在一定程度上導致了“信訪不信法,信網不信訪”現象的產生,因此,輿情所引發的執法辦案風險是我們應當關注的新熱點之一。

(三)應將風險評估預警機制作為檢察機關參與社會管理創新的重要方面。從各地實踐來看,通過風險評估預警有效防范和減少了社會風險,保障了公民的合法權利,維護了和諧穩定,但我國現階段的社會矛盾涉及多層次的社會關系、多樣化的矛盾主體、多領域的利益沖突、多方面的利益訴求,不是僅憑檢察機關一己之力就能解決的,風險的有效控制和深層次問題的有效解決都有賴于相關國家機關的共同作用。因此,在風險評估預警機制的運行中,檢察機關應通過對各類風險的評估預警,對外與相關部門之間建立溝通和聯系,并形成風險網絡化管理,使任意體系之間的風險信息可以直接流轉,做到“一次評估、成果共享、信息通用”,從而發揮出聯動預警效果,共同參與社會管理創新。

(四)應提高風險評估預警的意識和能力。通過風險評估預警機制的運行,應使檢察人員充分認識到執法辦案過程中的風險預防與防控的必要性和重要性,使檢察人員養成在處理案件時既注重案件的辦理質量,又注重防控風險,力爭實現案件處理的法律效果、社會效果和政治效果的統一的良好習慣。更應通過專業化的系統培訓,加強檢察人員對風險的識別、評估、控制以及制定并實施預案的能力,培養針對不同類型的案件、不同類型的當事人,研究總結對策的能力,如積極探索在化解矛盾中引入心理學專業支持,加強對當事人的心理疏導、情緒調試和情感撫慰,通過創新工作方法有效破解目前化解矛盾中“行政方法不能用、經濟方法不好用、法律方法不會用、思想教育不頂用”的被動局面 [4]。

第二篇：檢察機關執法辦案風險評估預警機制

檢察機關執法辦案風險評估預警機制

檢察機關建立健全執法辦案風險評估預警機制，是防范和化解社會矛盾，維護社會穩定工作機制的創新，是實現檢察業務管理科學化的重要形式。隨著我國改革開放的不斷深入，社會經濟格局調整加快，利益分化程度加大，各類社會矛盾凸顯，社會穩定潛藏著巨大的風險,如何積極防范風險和和有效化解不穩定因素，維護社會大局穩定，這是我國跨越式發展過程中不得不面對與思考的問題。曹建明檢察長在向十一屆全國人大四次會議所作的工作報告中要求檢察機關應“建立健全執法辦案風險評估預警機制”，作為維護社會和諧穩定、深化三項重點工作的重要舉措。實行執法辦案風險評估預警機制,是檢察機關參與社會管理創新、化解社會矛盾的重要途徑和方式,是檢察機關適應執法環境的深刻變化,進一步解決自身突出問題、提高執法公信力的重要舉措。

一、檢察機關執法辦案風險評估預警機制概述

執法辦案風險，根據最高人民檢察院通過的《關于加強檢察機關執法辦案風險評估預警工作的意見》（以下簡稱《意見》）中指出，執法辦案風險評估預警工作主要是指檢察機關業務部門和案件承辦人員在執法辦案過程中，對檢察執法行為是否存在引發不穩定因素、激化社會矛盾等執法辦案風險，進行分析研判、論證評估。據此，筆者認為執法辦案風險是指由檢察執法行為引發的“不穩定因素”及“社會矛盾”。

執法辦案風險評估預警，高檢院《意見》中明確：“執法辦案風險評估預警是指檢察機關業務部門和案件承辦人員在執法辦案過程中，對檢察執法行為是否存在引發不穩定因素、激化社會矛盾等執法辦案風險，進行分析研判、論證評估；對有可能發生執法辦案風險的案件，提出處理意見，積極采取應對措施，及時向有關部門發出預警通報，主動做好釋法說理、心理疏導、司法救助、教育穩控、協調聯絡等風險防范和矛盾化解工作，有效預防和減少執法辦案風險發生。”

檢察機關執法辦案風險評估預警機制，作為檢察機關從自身的職能出發，創造性的引入了風險評估這一管理學概念，對于在執法辦案中發生的或可能發生的風險進行預測、分析、衡量和判斷，提出防范和化解措施，從而達到控制、降低辦案風險，提高司法效能，有效預防和減少執法辦案風險發生。實行執法辦案風險評估預警可以有效地降低辦案風險，化解社會矛盾糾紛，維護社會穩定，但從檢察機關的法律監督職能出發，保障國家法律的統一實施及實現社會的公平正義也是執法辦案活動的應有價值，建立執法辦案風險評估預警機制的最終目的應是通過風險評估，發現執法中存在的問題，規范執法辦案流程，促使執法辦案人員全面考量其執法結果可能存在或已經存在的風險，以選擇最佳處理方式辦理案件，最終達到樹立檢察機關執法公信力，實現公平正義的目標。

通過對涉檢信訪案件的分析，可發現造成涉檢信訪案件發生的原因有些是因案件承辦人員把關不嚴、審查不細，在執法辦案程序上存在瑕疵，造成當事人對辦案結果的不認同而反復信訪；有些是案件當事人對法律政策認識不足，而辦案人員沒有做好釋法說理工作，而導致信訪案件發生。執法辦案風險評估預警機制的建立是倡導在執法辦案過程中更加注重釋法說理，化解矛盾，避免就案辦案、簡單辦案、機械辦案，更加注重自我監督和群眾的參與監督，根本目的還是通過該機制的運行實現規范執法辦案行為，樹立檢察機關的執法公信力。最高人民檢察院副檢察長邱學強在全國檢察機關執法辦案風險評估預警工作現場推進會指出，加強執法辦案風險評估預警，是檢察機關適應執法環境的深刻變化，進一步解決自身突出問題、提高執法公信力的有力抓手。

二、檢察機關執法辦案風險評估預警機制對象分析

檢察機關執法辦案風險評估預警機制是指對于執法辦案可能發生的、應避免的不穩定風險設想周到。首先是可能發生案件處理的法律效果和社會效果不統一。其次是可能引起當事人過激行為、上訪甚至暴力事件、群體性事件。第三，是可能引起社會輿論對案件處理結果持否定態度，甚至少數人借機惡意炒作，影響檢察執法公信力等。根據一些地方的成功實踐，對下列案件宜進行風險評估:自偵部門擬作不立案或撤銷案件決定的;公訴部門擬作不起訴決定的;被害人或其訴訟代理人請求刑事抗訴，公訴部門經審查擬作不予抗訴決定的;偵監部門對有被害人的案件擬作不批捕決定，被害人不服偵查機關不立案決定而申請立案監督的;民行檢察部門擬作不立案決定或不予抗訴決定或不提請抗訴決定的;控告申訴檢察部門對刑事申訴案件擬作不立案復查或擬作維持原決定的;刑事賠償辦公室對刑事賠償案件擬作不確認或決定不予賠償或請求人對賠償決定有異議的;自偵部門辦理案件中涉及查封、扣押、凍結款物的等等。對控告申訴檢察部門受理、接待的群體訪案件、反映檢察機關工作人員在執法辦案中存在違法違紀問題、實名舉報的案件線索、反映因舉報而受到打擊報復的事件等信訪案件。

三、對檢察機關執法辦案風險評估預警機制的幾點思考

（一）檢察機關執法辦案風險評估預警機制中的風險處置環節是檢察機關執法辦案風險評估預警機制在動態情況下最為重要的部分。

在風險處置的過程中如何進行程序與工作的安排是該問題的重點。加大釋法說理力度,案件承辦人在辦理案件中,采取主動約談、電話詢問、走訪案件當事人及其家屬,聽取意見,將釋法說理貫穿于執法辦案的全過程,杜絕因執法中忽略細節引發群眾不滿;將執法辦案風險評估預警與釋法說理、刑事和解、檢調對接等工作有機銜接起來,如對陷入生活困境的刑事被害人實行個案救助,對涉及附帶民事賠償的刑事案件、民事行政申訴案件,可以委托人民調解組織先行調解后再由檢察機關依法處理,解決好當事人的合理訴求等問題。對合理訴求解決到位、經過釋法說理等仍采取極端行為或無理鬧訪的當事人,依法審慎進行處置;控申部門主動了解正在辦理的案件進展情況,及時向相關業務部門提出化解信訪隱患的意見建議，必要時參與協調。為了把風險評估的工作做到更好要堅持以下幾個方面：

一是明確規定執法辦案風險評估預警的范圍。按照高檢院《關于加強檢察機關執法辦案風險評估預警工作的意見》要求，同時結合工作實際，將自偵、偵監、公訴、控申、監所、民行等業務部門所辦理的案件和控告申訴檢察部門受理接待的群體訪案件、反映檢察機關工作人員在執法辦案中存在違法違紀問題、實名舉報的案件線索、反映因舉報而受到打擊報復的事件等信訪案件都作為評估范圍。

二是科學地判定風險等級標準。將執法辦案中的風險劃分為重大風險案件、較大風險案件和一般風險案件三類，并規定根據實際情況的發展變化，及時調整風險級別。重大風險案件是指案情重大、社會公眾和媒體高度關注、涉及被害人較多，極有可能出現當事人及其近親屬自殺、自殘、實施暴力等極端行為，容易引發群體性事件，或者存在其他重大不穩定因素，需要黨政機關多個部門共同解決的案件；較大風險案件是指案情相對復雜、矛盾持續時間較長、處理有一定難度，極有可能引發涉檢上訪問題，需要檢察機關或本院各部門相互協作、共同化解的案件；一般風險案件是指當事人及其近親屬對有關問題存在疑慮，對處理結果不理解，存在風險苗頭，承辦部門、承辦人通過釋法說理、協調疏導能夠化解的案件。

三是嚴格評估程序。將評估程序分為風險評估、風險預警、風險化解、風險反饋與總結四個階段。風險評估階段，案件承辦人在辦理案件的同時，必須對所辦案件進行風險評估，確定風險等級和預警工作預案，提交部門負責人、分管檢察長和檢察長審批。風險預警階段，對重大及較大風險等級的案件，由承辦部門對案件實行“三定一包”。風險化解階段，也是預案的落實階段，將執法辦案風險評估預警與釋法說理、刑事和解、檢調對接等工作有機銜接起來。執法辦案風險的反饋與總結階段，承辦部門將執法辦案風險預警工作預案及時送本院控申部門報備，便于控申部門及時掌握情況，做好接待信訪人工作。風險化解后，承辦部門要將風險化解報告單提交風險評估委員會辦公室，由風險評估委員會辦公室對執法辦案風險評估預警工作進行總結。

（二）檢察機關執法辦案風險評估預警機制中的責任追究問題。

對于檢察機關執法辦案風險評估預警機制中的責任追究問題，為使辦案風險得到早預測、早發現、早化解、早控制，按照檢察機關的工作性質和特點，檢察機關構建社會穩定風險評估預警機制就要從責任追究的層面進行精心合理的制度設置。堅持“誰辦案、誰評估，誰決定、誰負責”是 執法辦案風險評估預警機制的原則。

首先，檢察機關應當將社會穩定風險評估預警工作納入案件質量考評體系，將是否及時發現和防范社會風險作為衡量案件質量的重要依據。

其次，要把是否建立社會穩定風險評估預警制度和取得的成效作為績效考核內容，作為衡量領導班子、各業務部門和檢察人員實績的重要依據，并與“先進檢察院”、“文明接待室”等考核評比相結合，以保障這項工作健康、深入地開展。

第三，是對不積極開展社會穩定風險評估預警，隱瞞、謊報、緩報重大社會穩定或信訪信息，導致矛盾激化，喪失處理時機，造成不良后果的，對案件承辦人員、部門負責人直至院領導給予批評教育；造成嚴重后果的，按照有關規定追究相應責任。

總之，構建檢察機關社會穩定風險評估預警機制是一件需要檢察機關全體干警長期堅持的治本之策，檢察機關要以質量、效率為載體，強化各業務部門和辦案人員的大局意識、責任意識和群眾意識，未雨綢繆，積極配合，妥善處置矛盾隱患，不斷增強檢察機關的執法效果，使群眾的滿意率不斷提高，最終使檢察機關的執法公信力不斷加強。

（三）在風險評估的過程中還應該堅持服務大局，堅持原則。一是要正確把握黨和國家的方針政策，要站在黨和國家大局的高度，認真履行職責，堅持依法辦案。越是重大敏感案件，越要辦成經得起法律和歷史檢驗的鐵案。二是要準確研判案件。要增強政治敏感性和政治鑒別力，不斷提高發現敏感案件和敏感事件的意識和能力。三是要全面貫徹中央要求，正確落實寬嚴相濟刑事政策，善于區分敵我矛盾和人民內部矛盾，把因普通民事糾紛引發的事件與故意分裂國家、破壞穩定事件區分開來，把不明真相的群眾與少數犯罪首要分子區分開來，堅持從案件的實際出發，將從嚴處理與從寬處理、從快處理與從緩處理、高調處理與低調處理相結合，孤立打擊極少數，團結教育大多數，做到既依法懲治犯罪，又減少社會對抗，最大限度化解矛盾，促進社會和諧。

在風險評估的過程中應當強化領導，明確責任。一是要成立風險評估預警工作領導機構，切實加強對風險評估預警工作的領導；二是分管檢察長、部門負責人、案件承辦人都應當是風險評估、防范和化解工作的責任人，要根據案件所在的辦案環節和職務職責的要求負具體責任；三是要定期或不定期對下級院的風險評估預警工作情況進行檢查，及時通報檢查情況；四是要強化執法辦案人員防范社會風險的意識，不斷提高辦案質量和工作水平，保證風險評估預警的及時、真實和完整；五是要加強調查研究，及時總結經驗，不斷總結和完善相關制度。

第三篇：檢察機關執法辦案信訪風險評估預警機制的思考

檢察機關執法辦案信訪風險評估預警機制的思考

古人云“凡事預則立,不預則廢”“患成而治何若治未病”。在社會發展過程中，必然會產生一些社會矛盾，化解矛盾固然重要，但是抓好源頭治理，從源頭上將可能導致社會沖突、危及執法辦案信訪的不和諧不穩定因素減少到最低程度，才是維護社會穩定，構建和諧社會的治本之策。因此，檢察機關構建執法辦案信訪風險評估預警機制，正是踐行科學發展觀的應有之義，也是從源頭上“防患于未然”的一項有效舉措。筆者就檢察機關為什么要構建執法辦案信訪風險評估預警機制和怎樣構建作了一些思考和探索。

一、檢察機關構建執法辦案信訪風險評估預警機制的必要性

在黨的十七屆五中全會上，胡錦濤總書記強調要“積極預防和有效化解矛盾糾紛”，全會要求“建立社會穩定風險評估機制”;***同志也多次強調“建立健全社會穩定風險評估機制”。執法辦案是化解社會矛盾的國家職能，但是，如果執法辦案的決策不科學、不民主、不依法，過程和結果不清廉、不文明、不公正，本身又可能引發新的社會矛盾。檢察機關作為國家的法律監督機關，肩負著保障憲法和法律正確實施的神圣職責。面對新形勢新矛盾，檢察機關要從源頭上預防和化解社會矛盾，盡量排除妨礙穩定的各種風險，實現維護社會公平正義的主題，就要直面矛盾，認清形勢，理順各種社會關系，及時化解矛盾，預防和規避社會風險，建立一套具有針對性、長效性、可操作性的執法辦案信訪風險評估預警機制。

二、檢察機關執法辦案信訪風險評估預警機制的基本內容

眾所周知，司法風險主要存在于四個方面：一是是否嚴格執行了法律和政策；二是是否化解了社會矛盾；三是是否實現了公平正義；四是是否維護了社會和諧穩定。這既是司法風險的來源，也是信訪風險的評估標準。

（一）檢察機關執法辦案信訪風險評估預警機制的概念。

檢察機關執法辦案信訪風險評估預警機制是指檢察機關內設部門及案件承辦人在執法辦案過程中，對擬決定事項或其他檢察行為是否存在影響辦案質量、易于引起社會矛盾或涉檢信訪風險進行論證，對可能引發社會不穩定因素，制訂風險化解、處置方案，及時解決矛盾，并在必要時發出預警通報，從而把握工作主動權，有效預防和減少社會矛盾、涉檢信訪發生的工作機制。該機制應當包括實行執法辦案信訪風險評估預警的案件范圍、具體責任歸屬和相應的操作程序。

（二）執法辦案信訪風險評估預警的案件范圍。

分析目前檢察機關易發生矛盾的相關案件，應當對以下三類案件及時進行風險評估預警。

一是極易發生涉檢上訪或激發社會矛盾，必須進行風險評估預警的案件；二是對案件質量有影響，案件的處理結果可能引發涉檢信訪、纏訴或引起群體性事件，經過分析需要進行風險評估預警的案件；三是案件處理后，有可能引發社會矛盾或涉檢信訪，要根據案件具體情況進行分析，在必要時應該進行信訪風險評估預警的案件。

（三）執法辦案信訪風險評估預警工作的原則和責任落實。

為使辦案風險得到早預測、早發現、早化解、早控制，按照檢察機關的工作性質和特點，檢察機關構建執法辦案信訪風險評估預警機制就要有不同于其他執法部門的原則和責任分工。

1、服務大局，堅持原則。一是要正確把握黨和國家的方針政策，要站在黨和國家大局的高度，認真履行職責，堅持依法辦案。越是重大敏感案件，越要辦成經得起法律和歷史檢驗的鐵案。二是要準確研判案件。要增強政治敏感性和政治鑒別力，不斷提高發現敏感案件和敏感事件的意識和能力。三是要全面貫徹中央要求，正確落實寬嚴相濟刑事政策，善于區分敵我矛盾和人民內部矛盾，把因普通民事糾紛引發的事件與故意分裂國家、破壞穩定事件區分開來，把不明真相的群眾與少數犯罪首要分子區分開來，堅持從案件的實際出發，將從嚴處理與從寬處理、從快處理與從緩處理、高調處理與低調處理相結合，孤立打擊極少數，團結教育大多數，做到既依法懲治犯罪，又減少社會對抗，最大限度化解矛盾，促進社會和諧。

2、強化領導，明確責任。一是要成立風險評估預警工作領導機構，切實加強對風險評估預警工作的領導；二是分管檢察長、部門負責人、案件承辦人都應當是風險評估、防范和化解工作的責任人，要根據案件所在的辦案環節和職務職責的要求負具體責任；三是上級院要定期或不定期對下級院的風險評估預警工作情況進行檢查，及時通報檢查情況；四是要強化執法辦案人員防范社會風險的意識，不斷提高辦案質量和工作水平，保證風險評估預警的及時、真實和完整；五是要加強調查研究，及時總結經驗，不斷總結和完善相關制度。

（四）執法辦案信訪風險評估預警的操作程序

1、案件承辦人對所辦案件的執法辦案信訪風險評估工作負直接責任，負責收集風險評估信息，對承辦案件的執法辦案信訪風險進行初步評估，在匯報案件時作為一項內容同時向部門負責人提出風險評估意見。填制《執法辦案信訪風險評估表》，對存在執法辦案信訪風險的理由逐一說明，注明風險程度。

2、部門負責人對存在執法辦案信訪風險的案件應當組織本部門有關人進行評估，形成明確的風險分析論證意見和化解方案，在向主管檢察長匯報案件時將風險分析論證意見和化解方案一并匯報，提請部門案件討論會、院領導、檢察委員會或有關部門決策時參考。

3、部門案件討論會、檢察委員會討論案件應當認真討論執法辦案信訪風險評估意見及化解方案。檢察委員會、院領導、部門負責人在作出最終決定后，應責成辦案人員及時向當事人做好釋法析理和疏導工作。必要時由部門負責人、院領導親自做釋法析理和疏導工作，積極實現辦案的法律效果與社會效果相統一。

4、承辦部門經積極做釋法析理和疏導工作后仍有矛盾激化或上訪可能的，由主管檢察長批準，案件承辦部門及時向相關部門移送《涉檢信訪風險預警表》及案件相關材料；情況緊急的，可先口頭告知，隨后移送《涉檢信訪風險預警表》及案件相關材料，收到預警信息的部門，應及時了解案情，與有關部門制定處置上訪預案，明確首辦責任人。

5、控申檢察部門針對當事人或其近親屬不服檢察機關的相關決定，在釋法析理和疏導工作無效的情形下，應依據檢察機關控告、申訴和賠償等相關規定，按照法律程序，對案件進行審查，并積極做好當事人或其近親屬的息訴工作。

6、建立完善善后處理機制。將辦案工作向后延伸，配合有關部門做好案件的善后處理工作，參與社會管理創新，積極化解社會矛盾，確保案結事了。

三、檢察機關涉檢信訪風險評估預警工作考核及責任追究

一是檢察機關應當將執法辦案信訪風險評估預警工作納入案件質量考評體系，將是否及時發現和防范社會風險作為衡量案件質量的重要依據。二是要把是否建立執法辦案信訪風險評估預警制度和取得的成效作為績效考核內容，作為衡量領導班子、各業務部門和檢察人員實績的重要依據，并與“先進檢察院”、“文明接待室”等考核評比相結合，以保障這項工作健康、深入地開展。三是對不積極開展執法辦案信訪風險評估預警，隱瞞、謊報、緩報重大執法辦案信訪或信訪信息，導致矛盾激化，喪失處理時機，造成不良后果的，對案件承辦人員、部門負責人直至院領導給予批評教育；造成嚴重后果的，按照有關規定追究相應責任。

總之，構建檢察機關執法辦案信訪風險評估預警機制是一件需要檢察機關全體干警長期堅持的治本之策。一是檢察工作貫徹群眾路線、實現科學發展的需要。執法辦案風險評估預警機制的真諦在于把群眾工作貫穿于檢察執法全過程，在于以人為本、關注民生、主動溝通群眾、服務群眾、尊重群眾的主體地位，在于增強責任心、扎實工作、防患未然、于細微處體現檢察執法的人文關懷。要求辦案、維穩兩手抓，缺一不可，使執法辦案真正成為了解社情民意的過程，成為化解矛盾、促進和諧的過程，是新時期檢察工作對我黨的優良工作作風、傳統的繼承和發揚。二是提高檢察執法公信力的重要改革舉措。信任建立于理解，理解來自于溝通，執法辦案風險評估預警機制中的釋法說理重要環節則架起了檢群溝通的橋梁。釋法說理的基礎是嚴格依法的辦案過程、正確的辦案結果。敢于釋法說理，就是敢于接受群眾對執法質量的檢驗，客觀上促使檢察機關嚴格執法、公正辦案，加強自我約束，從而最大限度減少錯案的發生。另一方面，釋法說理也便于群眾監督評判檢察執法，促進執法規范化，提高執法水平。三是深化三項重點工作的重要抓手。要解決影響社會和諧穩定的源頭性、根本性、基礎性問題，對信訪矛盾應治防結合，預防為主，必須更加注重從制度層面妥善解決社會矛盾，才能徹底改變頭痛醫頭、腳痛醫腳，一波未平、一波又起的被動局面。建立健全執法辦案信訪風險評估預警機制能極大地推進涉檢信訪源頭治理，是檢察機關促進社會和諧穩定的一項重要工程。

第四篇：執法辦案風險評估預警實施辦法(試行)

晉江市人民檢察院 執法辦案風險評估預警實施辦法(試行)

為深化社會矛盾化解、社會管理創新、公正廉潔執法三項重點工作，貫徹落實上級關于建立社會穩定風險評估機制的部署要求，深入推進社會矛盾化解，創造和諧穩定的社會環境，根據《最高人民檢察院關于加強檢察機關執法辦案風險評估預警工作的意見》及上級院的相關文件精神，結合本院檢察工作實際，制定本實施辦法。

第一條 切實提高對執法辦案風險評估預警工作的認識

1、執法辦案風險評估預警是指業務部門和案件承辦人員在執法辦案過程中，對檢察執法行為是否存在引發不穩定因素、激化社會矛盾等執法辦案風險，進行分析研判、論證評估；對有可能發生執法辦案風險的案件，提出處理意見，積極采取應對措施，及時向有關部門發出預警通報，主動做好釋法說理、心理疏導、司法救助、教育穩控、協調聯絡等風險防范和矛盾化解工作，有效預防和減少執法辦案風險發生。

2、每案必評，全面推行評估預警。堅持風險評估全覆蓋，做到每案必評、每環節必評，根據實際情況，及時、準確、全面評估，促進風險評估預警與處臵化解有效銜接，實現評估預警及時、準確，處臵化解依法妥當，最大限度消解執法辦案風險因素。

第二條 執法辦案風險評估預警工作的原則 執法辦案風險評估預警應當遵循以下原則：（1）依法辦案與化解矛盾相結合；（2）誰承辦、誰評估；

（3）重點防范、依法處臵、及時化解；（4）注重釋法說理；（5）主動接受群眾監督。

第三條 執法辦案風險評估預警的重點和風險類別

1、下列案件應當作為執法辦案風險評估預警的重點：

（1）擬作出不通知立案或通知立案決定的立案監督案件；

（2）擬作出不立案或者撤銷案件決定的職務犯罪案件；

（3）擬作出批捕、不批捕（或者撤銷逮捕決定）、起訴、不起訴（或者建議公安機關撤回案件）決定的案件；

（4）擬采取或者變更強制措施的案件；（5）擬作出扣押、凍結財產決定的案件；（6）擬對被監管人死亡作出正常或非正常死亡鑒定的案件；

（7）擬作出不予立案復查決定的民事行政申訴案件；

（8）擬作出維持原處理決定的刑事申訴案件；（9）擬作出不予賠償決定的國家賠償案件；（10）擬作出撤回抗訴的刑事案件和擬作出撤回抗訴、撤銷抗訴、不提請抗訴、不抗訴決定的民事行政申訴案件；

（11)擬作出查證不實或證據不足不予立案決定的反映檢察人員違法違紀等問題的案件；

（12）其他可能引發執法辦案風險的影響重大、與民生關系密切、涉眾型或敏感案件。

2、在執法辦案中應當對下列可能發生的風險進行評估預警：

（1）可能引發當事人及其近親屬自殺、自殘等辦案安全問題的；

（2）可能引發當事人及其近親屬過激行為甚至暴力事件、群體性事件的；

（3）可能引發當事人及其近親屬上訪、纏訪、鬧訪、越級訪的；

（4）可能引發新的矛盾糾紛，為下一執法辦案環節埋下隱患或帶來不利影響的；

（5）可能產生不良社會反映、影響當地社會穩定的；

（6）可能引發社會輿論廣泛關注，被少數人借機惡意炒作，影響檢察執法公信力乃至黨和政府形象的；

（7）可能導致發案單位停工停產、遭受重大經濟損失的；

（8）可能產生的其他執法辦案風險。

第四條 執法辦案風險評估預警工作的方法步驟

1、實行案件分級風險評估制度。在執法辦案中應對可能發生的社會風險及其程度、性質和影響等進行綜合評估，客觀地擬定風險等級，并根據實際情況的發展變化，及時調整風險級別。

（1）重大風險案件。指案情重大、社會公眾和媒體高度關注、涉及被害人較多，極有可能出現當事人及其近親屬自殺、自殘、實施暴力等極端行為，容易引發群體性事件，或者存在其他重大不穩定因素，需要黨政機關多個部門共同解決的案件；

（2）較大風險案件。指案情相對復雜、矛盾持續時間較長、處理有一定難度，極有可能引發涉檢上訪問題，需要上級檢察機關或本院各部門相互協作、共同化解的案件；

（3）一般風險案件。指當事人及其近親屬對有關問題存在疑慮，對處理結果不理解，存在風險苗頭，承辦部門、承辦人通過釋法說理、協調疏導能夠化解的案件。

2、辦理風險評估預警應當按照以下程序進行：（1）風險評估。承辦人在辦理案件過程中，應當根據案情、當事人及其近親屬等相關人員的言行舉止、情緒和以往訴訟行為表現等情況，對可能存在風險的案件進行風險評估，擬定風險等級，形成風險評估意見，填寫《執法辦案風險評估登記表》。對沒有風險的案件，只填寫《執法辦案風險評估登記表》報部門負責人審批后附卷即可，對一般風險的案件提交部門負責人審批，對較大風險案件經部門負責人審核后呈報分管副檢察長審批，對重大風險案件經部門負責人審核后呈報分管副檢察長及檢察長審批。

（2）制定工作預案。對確定為重大、較大、一般風險的案件，承辦人和承辦部門及時制定《執法辦案風險預警工作預案》，內容包括：案件當事人的基本情況及主要訴求、簡要案情和擬作出的案件處理決定、可能引發風險的情況及原因、擬化解的方案及穩控息訴措施、需要與本院其他部門及有關機關協調的問題等。擬定為重大風險案件的，由檢察長決定啟動預警化解機制；擬定為較大風險案件的，由分管副檢察長決定啟動預警化解機制；擬定為一般風險案件的，由部門負責人決定啟動預警化解機制。

（3）落實工作責任。對重大風險案件，檢察長是主要責任人；對較大風險案件，分管副檢察長是主要責任人；對一般風險案件，案件承辦部門的主要負責人是主要責任人。對重大、較大、一般風險的案件，案件承辦部門的主要負責人是風險化解的第一責任人，承辦人是直接責任人。分管副檢察長和案件承辦部門應當根據《執法辦案風險預警工作預案》，確定包案領導，落實工作責任，切實做好矛盾糾紛化解工作。在法律、政策框架內，慎重選擇適當的處理辦法，及時做好檢調對接、刑事和解、釋法說理、司法救助、息訴穩控及輿情應對等工作。

（4）辦結報審歸檔。案件辦結后，案件承辦部門應當制作《風險事項處理情況報告》報分管副檢察長審查。《風險事項處理情況報告》應包括以下主要內容：簡要案情、當事人主要訴求、處理情況和法律依據、化解疏導工作及相關善后工作的情況。案件承辦部門應將《執法辦案風險評估登記表》、《執法辦案風險預警工作預案》、《風險事項處理情況報告》歸入檢察副卷。

（5）加強協調配合。案件承辦部門在風險事項化解中需要其他部門協調配合的，應及時與相關部門溝通，并將《執法辦案風險預警工作預案》抄送相關部門，相關部門應做好協調配合工作，意見有分歧的，應上報檢察長決定。案件承辦部門對情況重大、緊急，事態嚴重的風險事項，應及時通知新聞宣傳部門，新聞宣傳部門應加強輿情監測應對。控告申訴檢察部門接到或者發現執法辦案風險苗頭信息，應及時通知相關業務部門對案件進行風險評估預警，控告申訴檢察部門應協助案件承辦部門共同做好涉案風險的化解和穩控工作。

（6）動態把握風險。案件承辦部門在矛盾化解、息訴穩控工作中認為需要對預警工作預案進行重大調整的，應當報分管副檢察長同意。

第五條 加強組織領導，強化督促檢查和責任落實

1、成立以檢察長為組長，副檢察長、紀檢組長、政治處主任、檢委會專職委員為副組長，業務部門負責人為成員的執法辦案風險評估預警工作領導小組，負責對執法辦案風險評估預警工作的指導、監督和管理，分管控申工作的副組長具體負責此項工作。領導小組下設辦公室，掛靠在控申部門，控申部門負責人兼任辦公室主任，控申部門負責組織協調和督促檢查。各業務部門指定一名人員作為執法辦案風險評估預警信息員，負責向控申部門聯系、反饋該部門已評估預警案件的有關進展情況。對發生重大信訪事件，根據需要，經領導小組組長批準，可以啟用或調動院處臵突發事件小分隊。

2、案件承辦人針對具體案件作出一般、較大、重大評估預警，提交部門負責人、分管副檢察長、檢察長審批后，移交領導小組辦公室備案。對承辦部門移交到領導小組辦公室的預警案件備案材料，領導小組辦公室應當進行疏理、歸類、匯總，組織協調和督促檢查，并將集體上訪、告急訪以及其他可能嚴重影響社會穩定的重要信訪列為督查工作重點，同時，對重大風險案件辦理進展情況每周進行跟蹤督查一次，制作督查情況記錄。

3、領導小組辦公室對各業務部門備案的執法辦案風險案件材料進行分類建檔，一案一檔，建立預警信息資料庫，形成預警信息網絡。各業務部門每季度應對個案信息、類案信息定期動態分析、評估，從中整理出帶有共性的執法辦案風險問題，找出本部門在制度上、管理上的漏洞和辦案中的薄弱環節，并采取相應措施加以改進。分析材料應當書面報領導小組辦公室。要把開展風險評估預警工作納入檢務督察范圍，通過落實責任、加強督查，促進風險評估預警工作規范化、常態化。要把執法辦案風險評估預警管理的要求納入各業務部門信息化工作內容，用信息化手段規范執法辦案行為，提高執法辦案質量和效率。

4、因工作嚴重不負責任，對具體案件沒有進行執法辦案風險評估，或者雖有進行評估，但對存在風險的案件，沒有依照相關規定落實風險防范措施，造成案件當事人越級上訪，或引發集體訪、非正常訪等嚴重后果，或者引發具有惡劣社會影響的涉檢上訪事件的，對相關人員按照《人民檢察院信訪工作規定》追究責任。

第六條 本辦法由本院檢察委員會負責解釋實施。第七條 本辦法自下發之日起實施。

第五篇：公訴科執法辦案社會風險評估預警辦法

小金縣檢察院公訴科

執法辦案社會穩定風險評估預警機制

總則

為進一步提高檢察機關執法辦案質量，從源頭上預防和減少涉檢信訪，促進社會和諧穩定，根據中央政法委員會、中央維護穩定工作領導小組《關于深入推進社會矛盾化解、社會管理創新、公正廉潔執法的意見》和最高人民檢察院《關于深入推進社會矛盾化解、社會管理創新、公正廉潔執法的實施意見》，結合我院工作實際，制定本制度。

一、指導思想

堅持科學發展觀，按照社會法治理念的要求，緊緊圍繞“及時排查矛盾糾紛、有效化解穩定風險，提高案件辦理質量，減少涉法涉訴信訪、維護社會和諧穩定”的工作目標，進一步建立健全評估、預警、防范、化解為主的辦案風險評估工作機制，適應執法環境的深刻變化，切實解決自身的突出問題，全面提高司法行政系統執法公信力、辦案質量和水平，推進社會管理創新，維護社會和諧穩定。

二、工作原則

（一）堅持以人為本，執政為民。把人民群眾是否擁護作為出臺各項政策和改革舉措的基本標準，把人民群眾是否滿意作為檢驗各項工作成效的基本尺度。

（二）堅持科學發展，統籌兼顧。把服務經濟又快又好發展、提高辦案質量，減少涉法涉訴信訪，維護社會和諧穩定作為社會穩定風險評估工作的重要目標，統籌協調各方面利益。

（三）堅持民主決策，依法行政。建立健全充分反映民意、集中民智的重大決策機制和科學、公平、公正、公開的決策程序，并將執法辦案穩定風險評估工作納入規范化、法制化的軌道。

三、范圍和內容

（一）評估范圍

1.涉及較大范圍人民內部矛盾的、可能引發群眾集體上訪、群體性事件的案件調查。

2.涉及較大影響的涉法涉訴、重信重訪問題的解決、處置決策。

3.各級黨委或者維護穩定工作辦公室認為應當進行風險評估的事項。

5.其他應當進行執法辦案穩定風險評估的事項。

（二）評估內容

1.合法性評估。評估重大事項是否符合黨和國家的方針政策；是否符合州委、州政府的重大決策和部署；是否有充分的法律、政策依據；是否保持政策的連續性和統一性；是否經過報批和審查審批程序；群眾合法利益是否等到保障等。

2.合理性評估。評估重大事項是否做到改革力度、發展速度和社會承受程度有機統一；是否符合絕大多數人民群眾的根本利益；是否兼顧人民群眾現實利益和長遠利益；是否兼顧到各種利益群體的不同訴求；人民群眾特殊困難是否得到解決。

3.可行性評估。評估重大事項是否經過充分論證；是否征求廣大人民群眾特別是相關利益群體意見；是否開展宣傳解釋工作；是否有人力、物力、財力等方面的保障；出臺時機是否成熟；實施方案是否周密、完善和具有可操作性。

4.安全性評估。評估重大事項是否對人民群眾生產生活造成影響；是否超出人民群眾對影響的承受能力；是否會引發大規模集體上訪和群體性事件及其他影響社會穩定的隱患；是否有相

應的預測預警措施、應急處置預案等對策。

四、工作程序

（一）涉及矛盾糾紛的調解、調處，可能引發群眾集體上訪、群體性事件的執法辦案穩定風險評估，定期召開案件研判會議，分析矛盾糾紛排查調處情況。

（二）涉及2個以上部門的執法辦案穩定風險評估，由牽頭部門負責進行執法辦案穩定風險評估；無牽頭部門的執法辦案穩定風險評估，由局黨委指定評估責任部門。

（三）上級部門要求或指定執法辦案穩定風險評估事項。

五、預警機制

第一節預警范圍

第一條 檢察機關公訴部門在執法辦案過程中有下列情形之一的，應根據具體案情分級提出預警：

（一）加害人、被害人雙方對立情緒較大的；

（二）涉案人數眾多的；

（三）群眾反映強烈、社會影響較大的；

（四）網絡輿情反映強烈的；

（五）黨委、政府高度關注的；

（六）有關機關協調處理的；

（七）科室內部對案件的處理意見分歧較大的；

（八）檢察委員會討論意見分歧較大的；

（九）其它可能影響社會穩定的情形。

第二條 公訴科執法辦案實行社會穩定風險三級預警機制。

具有下列情形之一的，為一般風險，實行一級預警：

（一）當事人對檢察機關擬作決定基本接受，不存在嚴

重分歧意見，信訪可能性很小的；

（二）辦案部門能夠自行化解的。

具有下列情形之一的，為較大風險，實行二級預警：

（一）當事人對檢察機關擬作決定有一定意見可能引發上訪或存在其它不確定信訪因素的；

（二）一級預警后經處理仍有一定風險的。

具有下列情形之一的，為重大風險，實行三級預警：

（一）當事人對檢察機關辦案有強烈意見，有明確信訪苗頭，息訴困難的；

（二）有可能引發告急訪、越級訪、到省訪、進京訪、群體訪等非正常上訪的；

（三）當事人有自殺、自殘表現或有暴力傾向的；

（四）有可能引發突發事件、群體性事件的；

（五）二級預警后經處理仍存在現實風險的。

第二節預警程序

第三條 對執法辦案社會穩定風險的評估，先由案件承辦人自行評估并填寫《執法辦案社會穩定風險評估預警表》。經評估無社會穩定風險的，則在表中注明即可；如發現可能影響社會穩定的，則應當提出預警意見和處理建議，由承辦部門負責人簽署意見，報分管院領導。

對執法辦案社會穩定風險的評估預警，應在對案件審查終結、報批處理決定時一并提出。

第四條 對二、三級預警，將《執法辦案社會穩定風險評估預警表》副本送本院控告檢察部門。

第三節處理機制

第五條 對預警事項的處理實行分級負責制。

（一）對一級預警事項，由本科室負責處理。

（二）對二級預警事項，由本科室負責制訂處理預案，分管院領導決定處理意見并負責處理。

（三）對三級預警事項，由分管院領導負責制訂處理預案。必要時，應報告檢察長或檢察委員會決定處理意見。

第六條 對預警事項的處理實行首辦責任制，由本科室先行負責處理，做好善后工作。自身無法處理的，應報告院領導協調相關部門共同處理。

將二、三級預警事項的處理結果書面告知控告申訴科。

第七條在辦案時限允許的范圍內，在作出案件處理決定的同時，應當妥善化解伴生的社會穩定風險，力爭所作決定達到法律、政治和社會效果的最優化；確因辦案時限緊迫，可于作出決定后及時處理，力爭把風險化解在首辦環節，把矛盾處理在萌芽狀態，做到定紛止爭、案結事了。

第八條對社會敏感案件，可能引發媒體、網絡輿情的，協助辦公室、控告申訴科，及時應對處置、防范。

第九條 本辦法自印發之日起施行。