第一篇：盤活城鎮存量建設用地的調查與思考

盤活城鎮存量建設用地的調查與思考

在高速發展三十余年后，像中國很多城市一樣，深圳也面臨著土地資源難以為繼的困境。近年來，深圳通過城中村改造等方式激活存量用地，以破解土地困局、促進產業發展。圖為位于深圳羅湖鬧市老街附近的湖貝村啟動改造。CFP

安徽省天長市秦欄鎮通過“退宅不退地”，探索出一條既降低農民進鎮門檻，又實現了宅基地自愿、有償退出的新路子，盤活了集體建設用地。農戶李池來在秦欄鎮的老房子拆除，宅基地復墾為2畝耕地后李池來將它租給了種田大戶。

土地是城市發展基礎和命脈。我國城鎮化的快速推進，對土地產生了大量的需求，在十八億畝耕地紅線的硬性約束下，原來單純依賴土地增量進行城市發展擴張的模式已經難以為繼。中央城鎮化工作會議提出，推進新型城鎮化，要提高土地利用效率，“嚴控增量，盤活存量”。調查表明，新形勢下解決城鎮化過程中的土地供需矛盾，應特別重視“盤活”存量，向“土地存量”要“發展增量”。

中央城鎮化工作會議指出，要大力提高城鎮建設用地利用效率。《國家新型城鎮化規劃2014-2020》指出，要“建立健全規劃統籌、政府引導、市場運作、公眾參與、利益共享的城鎮低效用地再開發激勵約束機制，盤活利用現有城鎮存量建設用地。建立存量建設用地退出激勵機制，推進老城區、舊廠房、城中村的改造和保護性開發，發揮政府土地儲備對盤活城鎮低效用地的作用。”我國城鎮化的實踐表明，盤活城鎮存量建設用地，釋放閑置、低效用地的潛力，已成為破解當前土地資源利用管理困局的不二選擇。

為總結全國各地城鎮存量用地再開發利用的有益經驗，形成全國性政策建議，2013年12月至2014年2月，國家發改委城市和小城鎮改革發展中心調研組先后赴浙江省溫嶺市大溪鎮、河南省輝縣市、安徽省天長市秦欄鎮進行專題調研。本報告旨在總結這些地方在提高工業用地使用效率、促進城鎮低效用地再開發、集體建設用地盤活置換等方面的實踐經驗，分析其在全國的示范價值，并對如何在全國盤活利用存量建設用地提出政策建議。

存量建設用地的幾大特征

中國土地勘測規劃院指出，存量建設用地在土地占用、開發、處置、收益等多個方面，與新增建設用地存在較大差異：

（一）在土地占用上，新增建設用地由政府壟斷，而存量建設用地則分散在各土地使用權人手中

根據我國現行土地用途管制制度和征用制度，政府壟斷了農用地轉為建設用地的通道，而新增建設用地的主要來源正是農用土地。所以新增建設用地從一開始產生就被政府壟斷，且絕大多數是國有建設用地。而存量建設用地不同，它包括國有建設用地和農村集體建設用地，這些建設用地是居民、村民或集體以有償的方式從政府手中合法取得的，已使用了很長時期。

（二）在土地開發上，新增建設用地開發建設的權利關系相對簡單，而存量建設用地再開發面對的權利關系較為復雜

新增建設用地在開發建設前，首先已經劃清了政府國有和農村集體所有等關系，產權單一且清晰。而存量建設用地在事實上經過原使用權人的多次轉讓，再加上國有企業破產、文物保護、產權糾紛等多種遺留問題，權利關系非常復雜。河南開封的一個城中村除了大量當地村民持有集體建設用地外，還有約15%的城鎮居民持有建設用地，這些城里人有的沒有拿到產權證，但事實上長期居住于此。有的拿到了集體建設用地產權證，甚至還有的通過各種關系拿到了國有大產權證。

（三）在土地處置上，新增建設用地處置權被政府掌握，而存量建設用地使用權掌握在土地使用者手上，政府不能隨意處置

存量建設用地使用權人從政府手中有償獲得使用權后，擁有二次轉讓和處置的權利。在處置形式上，存量建設用地使用權人可以在合法的范圍內贈送、轉讓、置換、出租、抵押。除非明顯危及公共利益，政府不僅無權干涉，還有義務積極保護土地使用權人的各項權益。

（四）在土地收益上，新增建設用地出讓收益由政府支配，而存量建設用地土地收益則必須兼顧各方

因為政府擁有對新增建設用地的處置權和產權，所以收益權自然由政府支配為主。存量建設用地的收益，原則上大部分也應由原土地使用權人擁有，如果政府想要從土地使用權人手中獲取收益，必須以一種合作共贏的方式介入，優先考慮原使用權人、原所有權人（比如集體所有權人）、社會資本的相關利益，同時還要考慮社會整體利益，此過程中政府不宜分享過多權益。

盤活存量建設用地的地方經驗

（一）浙江省大溪鎮“零地技改”

2010年我國工業用地占城鎮建設用地總量的26%，在一些制造業比較發達的城市，這一比例超過了40%。長期以來，工業用地利用效率低，用地粗放現象相當普遍，平均容積率僅0.3-0.6，單位面積產出偏低。近年來浙江省下轄的一些工業大鎮，逐步探索出了一條兼顧產業轉型和土地集約高效利用的新路子：依托多年來形成的產業基礎，在土地零擴張的前提下向空間要地，為傳統技術的升級改造提供空間，大幅提高了工業用地的利用效率。浙江省溫嶺市大溪鎮自2008年以來推行的“零地技改”就是其中的典型。

大溪鎮的主要做法，一是適當放寬容積率和有條件調低工業綠地配套比例。在符合城市建設、采光、消防、環保等要求的前提下，突破此前規定的容積率上限2.5，并允許企業在補交相應的綠地配套費后，適當降低配套綠地比例；二是大幅減輕企業空間擴容的稅費負擔。對于拆除重建、加高廠房的企業，政府免收兩層以上的廠房配套費，每平方米為60元~80元，并一次性免除氣象費等其他收費；三是通過財政補貼鼓勵企業更新高質量生產設備。企業購買國內指定的合格品牌設備的，按照總價款的6%予以補貼；購買外國先進設備的，按照總價款的8%予以補貼；四是提供審批和確權頒證服務，盡可能簡化審批環節。只要用地來源合法，符合消防安全、建筑結構安全、環境安全，企業就可以獲得土地和新增廠房的產權證；五是促進高污染但重要的生產環節向標準工業園區集聚，通過規模化來降低控污成本。

這些措施取得了多方面成效：首先，大幅增加了產業空間，為企業更換生產設備、提高生產效率創造了條件；大批企業不僅擴展了自己的生產部門、更換了先進的生產設備，也極大地改善了企業的辦公硬件和形象，為企業整合上下游提供了有利的條件；其次，“零地技改”企業增加了固定資產，增強了抵押融資能力。再次，在維持耕地資源總量不減少的前提下，以更集約的方式促進了地方經濟的發展。2008年-2012年，大溪鎮的規模以上工業企業畝均產值和畝均稅收分別增長了25.8%與51.5%。

（二）河南省輝縣市“以毛地置換促舊城改造”

多年來，由于老城相對于郊區往往拿地慢、拿地成本高，地方政府不愿啃舊城改造這塊“硬骨頭”，而是不斷擴大城市邊界，通過低價征收、高價出讓的方式大搞新城新區建設。這種做法不僅導致用地粗放，造成了大量“空城”“鬼城”，還抬高了農民的進城門檻。有鑒于此，中央城鎮化工作會議提出，未來要控制城市發展邊界，大幅提高城鎮人口密度和土地利用效率。

輝縣市位于河南省西北部，是新鄉市下轄的縣級市，2012年末戶籍總人口84萬人，常住人口74萬人。2008年以來，輝縣市為改善老城區面貌，探索毛地置換，采取由政府讓利給原住民和企業的方式，引導社會資本參與舊城改造，極大地降低了老城區的土地開發成本，促進了土地的集約節約利用。

輝縣市的基本做法，一是限定城市邊界，優化空間結構。2008年該市重新修訂了城市總體規劃，明確市區城市建設用地總量由當年的19.6平方公里增長為2015年的25.5平方公里，7年時間內新增總量不得超過6平方公里。在25.5平方公里內，將工業用地比例由22%削減為8%，居住用地比例由46%調低至38%，而將城市公共設施用地比例由29%大幅增加至50%；二是允許毛地置換，降低舊城改造開發成本。輝縣按照1畝地500元的標準將土地公開出讓給開發商；然后由開發商支付拆遷補償費用，并提供安置住房；開發商按市價出售多余的新增房產獲取利潤；三是創新拆遷補償方案，有效遏制違建。輝縣市提出“房地都補償，房屋補償價隨樓層遞減”的拆遷安置補償方案。以城關鎮為例，無上蓋建筑物的宅基地按1∶0.5置換、一層建筑物按1∶1置換、二層建筑物按1∶0.5置換、三層及以上僅按成本價支付貨幣補償；四是原地安置，保障原住民分享土地增值收益。允許調高整個項目片區的容積率，并將所有集體建設用地征轉為國有建設用地。

輝縣市的探索取得了以下成效：首先，守住了城市邊界，提高了城鎮人口密度。輝縣市主城區人口密度由2008年的每平方公里8673人增加到2013年的1.17萬人；其次，提高了城市土地利用效率。同樣的土地面積可以容納更多人，城市功能明顯更加完善；再次，極大地促進了民間資本參與城市建設。2008年輝縣市的城市建設投資14.8億元，2009年為20億元，2010年以來連續三年投資都在30億元左右，絕大部分是來自鄭州、江西、山西、河北等地的小地產商通過參與舊城改造完成的；第四，遏制了房價過快上漲，降低了農民進城門檻。2008年，輝縣的商品房均價為每平方米1800元，2013年為每平方米2500元。2008年-2013年間，輝縣市城區近13萬新增人口中，有三分之二是來自下轄鄉鎮的農村居民。

（三）安徽天長市秦欄鎮農民“退宅不退地”與政府“批地不賣地”

我國現行宅基地所實行的福利分配方式雖然有助于保障農民的居住權利，但也產生了很多問題。比如，由于宅基地屬于福利分配，村民不占白不占，占了也不愿無償退出，這導致農村耕地不斷被占用。另外，因為政策上不允許宅基地流轉，農民在農村的宅基地這項重要財產不能變現，農民無法利用宅基地獲取進城的資本，這直接影響了農民進城落戶的積極性。

秦欄鎮位于安徽省天長市最東部，地處蘇皖兩省、三市（天長、儀征、高郵）交界處，西距天長市區20公里，東距揚州市區36公里。2013年常住人口5.4萬人，其中外來人口1.2萬人，工農業總產值135億元，財政收入1.07億元。2003年以來，秦欄鎮探索宅基地分配方式改革，在鎮區按成本價劃撥宅基地，吸引了1.2萬個農民跨村進入鎮區，同時順利地實現了4000畝宅基地復耕還田，探索出一條既降低農民進鎮門檻，又實現了宅基地自愿、有償退出的新路子。

秦欄鎮的基本做法，一是允許農民跨村進入鎮規劃區建設住房，將宅基地分配與人口進鎮需求結合起來。秦欄鎮改革了以前只能按組零散批準宅基地的方式，不再把宅基地指標分配到各個村里，而是在鎮區集中規劃了近1500畝地專用于農民跨村進鎮區建房，用于吸引農民進鎮定居；二是按成本價劃撥建房用地，吸引農民進鎮定居。政府以征地成本價劃撥宅基地，每戶占地128平方米（8×16米），水、電、路、燈、電信、綠化一次配套到位；三是政府在農民自建住房的方式外提供統建住房服務。秦欄鎮在鎮區另劃了600畝地試行政府統建的方式，在辦理土地農轉用審批后，由政府受農民委托統一建設農民住房，政府只服務不拿收益。與農民自建相比，這樣的房屋檔次和品位好很多，房產的升值空間更大，而且規劃得到了很好的落實；四是利用市場化辦法籌集小區基礎設施配套資金。對小區周邊的商住用地采取招、拍、掛方式公開出讓，所得收益補貼農民居住小區的基礎設施配套。秦欄鎮規劃在鎮區的2100畝地中專門拿出300畝地用于修建商住兩用房讓富人購買或投資，鎮政府累計獲得1.8億多元的收入，這些收入主要用于完善農民居住小區的公共配套和鎮區整體環境和發展產業園區；五是農民進鎮必須拆除舊宅并復耕，但退宅不退地。

秦欄鎮的探索取得較好的效果：首先，降低了農民進鎮居住的成本，促進了人口集聚。農民進鎮的門檻始終控制在中等收入農民能承受的水平，自2003年以來，吸引了1.2萬個本鎮農民進入鎮區。鎮區常住人口也隨著整體環境的改善不斷上升，由2003年的1.5萬人增加為2013年的3.5萬人，目前鎮區以占全鎮5%的面積，集中了全鎮64%的常住人口、80%的工業、90%的商業；其次，實現了宅基地的自愿有償退出，破解了城鄉兩頭占地難題。所有進鎮定居的農民共復耕了4000多畝宅基地，扣除在鎮區使用的2100畝，凈增了近2000畝耕地，實現了農村宅基地的有償退出，農民不再城鄉兩頭占地了；再次，增加了農民的財產收益。以農戶李池來為例，他家原來的宅基地近2畝，當年連房帶地1萬元也沒人要，現在鎮里的房子僅占地128平方米，但由于整體環境和配套好很多，現在連房帶地至少能賣40萬元。此外，李池來還將宅基地復墾后的2畝地，連同原有的10畝承包地流轉給種田大戶，按照年租金每畝550斤稻米的市價，加上“糧食直補”等國家補貼，每年可獲得9000元土地相關收入。

大溪鎮、輝縣市、秦欄鎮在提高工業用地使用效率、促進城鎮低效用地再開發、集體建設用地盤活置換等方面的實踐經驗，對全國盤活存量建設用地提供了非常有益的啟示，比如：土地增值收益要分成，而不是土地增值都歸公。存量用地改造要和促進人的城鎮化結合起來，和促進本地產業轉型升級結合起來。

同時，也要看到，以上三地的探索還有很多有待進一步改進的地方：

1.現有探索缺乏對歷史文化傳承、完善交通等城市公共服務設施的考慮。從調查的幾個地區看，不論是對存量工業用地，還是對城鄉存量用地，它們更多偏向于局部的經濟利益平衡，在再開發過程中，對歷史文化因素的傳承和保留不夠重視，仍停留在一拆了之或純投入式的保護的狀態；缺乏對城市微觀運行比如交通和服務業發展的重視，仍停留在寬廣場、大馬路的城市建設層次上。甚至有些地方完全以賣地為終極目標，不斷壓縮教育、治安消防、群眾公共文化活動空間。

2.受城鄉土地同地不同權限制，集體土地很難納入合法改造。比如，目前浙江試行的“零地技改”政策，要求土地必須是國有且各類手續要齊全，但包括大溪鎮在內的沿海大部分地區有相當部分集體建設用地，在事實上已經長期作為工業用地使用，也創造了產值、稅收，帶動了非農就業。這些廠房有不少存在安全隱患，亟須更新改造，但卻無法進入合法的“零地技改”。

3.未建立起一套新的財稅機制，替代城市發展過程中的資金籌集及債務償還問題。過去幾十年，中國的城市建設大量依靠政府的賣地收入，而在上述多地存量建設用地改造經驗中，政府必須從土地增值收益中減少分享比例，壓縮這方面的收入，城市公共服務設施的配套資金怎么來？比如，輝縣市政府每年在保持基本的財政運轉、公共服務支出、基礎設施建設以及工業園區投入方面的開支不小，2012年約為35億元，但因為沒有搞土地財政，所以在舊城改造過程中的公共基礎設施部分的投入只能依靠財稅收入和債務融資，這對于經濟基礎較差的城市來說并不適用。天長市的秦欄鎮在后面的改革中也面臨著這樣的難題，以至于給農民確權頒證的費用都拿不出來。

盤活存量建設用地的幾點建議

傳統的招拍掛賣地、征收土地出讓金的城市發展模式，很容易抬高城市發展門檻、抬高城市房價、提高農民通過購房進入城鎮的成本。投資門檻和房價過高，人口就聚不起來，服務業發展的消費基礎就無法形成。高標準、高檔次的城市建設，也使得中低端服務業發展成本過高，無法形成多層次的服務業體系吸納就業。因此，存量用地的再開發利用，必須避免傳統土地出讓模式下的種種弊端，按照中央城鎮化工作會議精神中關于大力提高城鎮土地利用效率和城鎮建成區人口密度的要求，進一步創新：

（一）存量建設用地再開發必須要有新思路，應堅持合作共贏的原則，以構建原住民、社會資本、集體組織、公共利益等多方利益分配機制為核心

存量與增量建設用地產權現狀差異決定了，仍用強制低價征用那套辦法，不僅行不通，反而會激發更大量的社會矛盾。輝縣提出來的思路具有非常重要的價值，政府的利益是個變量、開發商的利益是個常量，在多拿甚至獨占存量用地增值收益已明顯不現實的情況下，政府必須主動讓利才能推進相關工作。做到這一點，習慣了賣地財政的地方政府，必須形成新的角色定位和利益分享意識。

（二）存量建設用地再開發，需要政府提供相應的契約監管、糾紛協調、確權頒證、公共服務設施配套等服務

政府不能獨自分享類似新增建設用地的利益，不代表政府可以完全退出，不管不顧甚至放任自流。事實上，政府在這方面還有大量不可替代的責任：一是對歷史遺留問題復雜、資產權屬關系界定不清的區域，首先由原住民自行劃清不同產權主體間的債權債務關系，共同協商化解產權糾紛的解決方案；二是鼓勵社會資本注入，自行與原住民協商拆遷事宜，達成雙方認可的安置補償方案；三是監督社會資本與原住民雙方契約履行情況、協助處理拆遷補償糾紛、提供確權頒證等服務；四是著力完善教育、醫療、商業配套、開放空間等公共服務設施，妥善解決因舊城改造而失業的人員的再就業問題。

（三）存量建設用地再開發，必須以改善原使用權人的生產生活質量為核心，絕不能演變成新一輪房地產開發運動

我們在調研過程中也了解到，一些地方仍按照征地拿地的強硬邏輯來推行包括棚戶區、城中村之類的舊城改造，本質上是為了趕走原住居民、實現所謂的城市形象改善，然后將地賣給房地產開發商以獲取高額土地收益，一些地方對原住民的就業、公共服務、住房過渡等方面考慮太少，甚至大面積壓縮老城區學校、治安以及公共活動空間，為的是多騰出些可供政府賣的地，由此造成大量社會矛盾，必須引起足夠重視。

（四）探索工業用地上的產業用房可分割轉讓

目前的工業用地出讓、使用政策規定，工業用地上的產業用房只能按整棟的方式辦理一個房產證，使用者不能進行產權分割，無法進行轉讓和再開發。建議允許工業用地廠房可分割轉讓：一是產權可分割有助于降低改造成本，促進合作開發，大多數工業用地占地較大，一家企業自行改造成本過高，若是能夠尋找合作伙伴共同更新改造，利用效率會大大提高；二是產權可分割符合家族式企業升級轉型的需要，有不少工業用地是一個家庭的幾個兄弟合伙買下的，但經營多年之后，有分開經營的實際需求，不可分割的規定限制了他們各自的發展；三是產權可分割符合新興業態的空間需求，土地再開發與產業轉型升級存在緊密關聯，而產業轉型升級常常伴隨著新業態的出現，這些業態有不少介于傳統工業制造和商業之間，需要更加靈活的產業空間。

（五）賦予集體建設用地更多權能，允許使用權人自行參與改造，與國有建設用地享受同等政策

建議允許集體工業廠房也能實施“零地技改”。在符合規劃的前提下，允許集體建設用地使用權人在補繳相應稅費后自行改造舊村莊、舊廠礦用地。允許通過協議方式轉讓存量建設用地使用權。支持利用舊廠房、閑置倉庫等用地興辦符合規劃的服務業，工業用地按商業用地價格補繳土地出讓價差后，可直接轉變為商業用地。

第二篇：海南萬寧市盤活存量建設用地暫行規定

萬寧市盤活存量建設用地暫行規定

第一條 為提高土地節約集約利用水平，盤活存量建設用地，推進土地資源的合理開發和可持續利用，促進經濟發展，維護社會穩定，根據《中華人民共和國土地管理法》、《國務院關于促進節約集約用地的通知》及《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》等法律法規的規定，結合本市實際，制訂本暫行規定。

第二條 本規定所稱的存量建設用地，是指在本市行政區域內土地使用者在2011年6月30日前取得的建設用地使用權，超過規定期限未動工建設或動工建設不符合法律法規規定情形的建設用地。

第三條 符合萬寧市土地利用總體規劃，且宗地所在區域已編制控制性詳細規劃，屬于以下情形之一的存量建設用地，應當按照控制性詳細規劃確定的用途進行盤活開發利用：

（一）由于土地閑置，市政府已作出處置決定，上級行政復議機關或司法機關撤銷了市政府處置決定且未動工建設的土地；

（二）以出讓方式取得超過規定期限未動工建設的土地；

（三）已在市土地行政主管部門辦理土地抵押登記超過規定期限未動工建設的土地；

（四）司法機關已查封超過規定期限未動工建設的土地；

（五）司法機關裁定抵債或轉讓超過規定期限未動工建設的土地；

（六）因建設規劃調整造成未能按期動工建設的土地；

（七）已動工建設，但投資額占項目投資總額不足25%或已開發建設面積占應開發建設面積不足三分之一的停緩建工程用地；

（八）法律、法規規定應當盤活開發利用的其他存量建設用地。

第四條

盤活存量建設用地的措施：

依據《閑置土地處置辦法》（國土資源部令第53號）、《海南省閑置建設用地處置規定》（海南省人民政府令第143號）規定，應當予以處置的以上情形的存量建設用地，但為了盤活存量建設用地，經建設用地使用權人向市土地行政主管部門提出申請，報經市政府批準后，由市土地行政主管部門與建設用地使用權人重新簽訂土地出讓合同和限期開發協議，建設用地使用權人按協議約定繳交有關費用后，按照以下措施以宗地為單位進行盤活開發利用。

（一）上級行政復議機關或司法機關撤銷市政府收地決定的存量建設用地，以出讓、轉讓方式取得國有土地使用權的存量建設用地，在市土地行政主管部門發出辦理盤活存量建設用地手續通知之日起6個月內必須動工建設，自動工建設之日起一年內建設項目投資額應達到建設項目總投資額的25%以上，或者已動工開發的土地面積必須超過應動工開發建設土地總面積的三分之一以上，兩年內必須竣工。

（二）已在市土地行政主管部門辦理土地抵押登記，但尚未開發的建設用地，經司法機關裁定抵債給國有獨資商業銀行的，由國有獨資商業銀行向市人民政府申請核發換地權益書，由市土地主管部門委托具有相關資質評估機構對宗地權益價值進行評估，按經備案的評估價格核發換地權益書。未經司法機關裁定的，按照《海南經濟特區換地權益書流轉與收回暫行辦法》（海南省人民政府令第199號）的規定，由國有商業銀行在市土地主管部門發出辦理核發換地權益書手續之日起30日內，向市人民政府提出核發換地權益書申請。

（三）經司法機關裁定過戶或裁定作為抵債物抵債的閑置建設用地，由市土地行政主管部門給予辦理土地過戶手續，并重新簽訂土地出讓合同和限期開發協議，建設用地使用權人繳交有關費用后，須在辦理土地過戶之日起六個月內動工進行項目開發建設。

（四）因城鄉建設規劃調整造成宗地不能按原土地出讓文件或出讓合同規定、約定的用途進行開發建設，建設用地使用權人又不同意按新的規劃用途建設的，由市人民政府依法作價補償后，收回土地使用權；建設用地使用權人同意按新的規劃用途建設的，須在市土地行政主管部門發出辦理盤活存量建設用地手續通知之日起2個月內提出辦理土地用途改變手續申請，在市土地行政主管部門按規定辦理并報用地原批準機關批準，補交土地出讓金及有關費用后，6個月內必須動工建設。

（五）已動工建設，但項目已投資額占投資總額不足25%，或者動工開發面積未達到項目應動工開發建設土地面積三分之一的停緩建工程用地，在市土地行政主管部門發出辦理盤活存量建設用地手續通知之日起6個月必須恢復動工建設。

（六）因不可抗力等原因使得建設用地使用權人不能按本規定限定的動工建設期限進行開發建設的，建設用地使用權人在市土地行政主管部門發出辦理盤活存量建設用地手續通知之日起2個月內必須向市土地行政主管部門提交延期開發申請，延期開發期限最長不超過6個月。延期期限滿后仍不動工建設的，無償收回建設用地使用權。

（七）沒有能力按本規定要求進行項目開發建設的，可采取代為處置方式進行盤活開發利用。建設用地使用權人須在市土地行政主管部門發出辦理盤活存量建設用地手續通知之日起2個月內向市土地行政主管部門提出代為處置申請，由市土地行政主管部門和建設用地使用權人共同委托具有相關資質的評估機構，根據代為處置宗地所在區域基礎設施建設程度、宗地使用條件等因素對代為處置宗地現存價值進行評估，評估價格經依法確認后，由市土地行政主管部門與建設用地使用權人簽訂代為處置協議書，將土地交市土地開發整理儲備中心處置。建設用地使用權人的土地處置收益，在土地處置完成后按經確認的評估價格支付。

第五條 依照本規定進行盤活開發利用的存量建設用地，建設用地使用權人須在與市土地行政主管部門簽訂限期開發協議之日起15天內，按批準的盤活開發宗地實際土地面積每畝5萬元標準繳交項目開發保證金。建設用地使用權人在限期開發協議約定的期限內開發達到本規定第十條情形時予以退還保證金，限期開發期限滿后未進行開發或開發未達到本規定第十條情形的，項目開發保證金不予退還。第六條 依照本規定進行盤活的存量建設用地，尚存在未付清征地補償款、青苗及地上附著物補償款（包括房屋拆遷補償款）、安置補償費等征地歷史遺留問題的，由建設用地使用權人負責處理。市政府按照“六個一”的項目推進工作方式給予支持和幫助。

第七條 萬寧市土地利用總體規劃已調整為農用地的閑置建設用地，依照《海南省閑置建設用地處置規定》（海南省人民政府令第143號）、《海南省經濟特區換地權益書流轉與收回暫行辦法》（海南省人民政府令第199號）及《海南省土地置換辦法(試行）》的有關規定處置。

第八條 本規定限定的期限內未投入進行項目開發建設，也不提出延期開發或代為處置申請的，或雖已提出延期開發或代為處置申請但未經批準，建設用地使用權人仍未進行項目開發的，依法無償收回建設用地使用權，注銷土地登記和國有土地使用權證書。

第九條 依照本規定進行盤活的存量建設用地，雖已動工建設，但建設用地使用權人與市土地行政主管部門簽訂的限期開發協議或重新簽訂的土地出讓合同約定的動工開發日期滿后一年內，已投資開發總額占項目投資開發總額不足25%，或動工開發土地面積占應開發建設土地面積不足三分之一的，市土地行政主管部門應當作新的閑置建設用地依法收回土地使用權。

第十條 國有建設用地使用權人依法取得施工許可證后，實施了以下行為的，視為已動工開發：

（一）需深挖基坑的項目，基坑項目開挖完畢；使用樁基的項目，完成所有基礎樁。

（二）其他項目，地基施工完成三分之一以上。

國有建設用地使用權人僅進行土地平整、綠化、建設圍墻的，不視為動工建設。

第十一條 項目開發總投資額以國有建設用地使用權有償使用合同的約定確定，合同未約定或約定不明確的，以發改部門核準或備案的項目開發總投資額為準。已投資額由具有工程造價評估資質的機構進行評估并經市住房和城鄉建設主管部門確定。總投資額、已投資額不含國有建設用地使用權出讓價款、劃撥價款和向國家繳納的取得土地相關稅費。

第十二條 項目應當開發土地總面積，以經依法批準的項目修建性詳細規劃方案中的建筑物、構筑物（包括區內道路）所占的土地總面積為準。規劃綠地所占的土地面積不認定為應當開發土地面積。應當開發土地總面積中，建設用地使用權人已經實際開發的土地面積，由具有相關資質的測繪機構實地測繪確定。

第十三條 閑置滿兩年以上的土地，依法不得辦理土地他項權利登記。

第十四條 市土地行政主管部門要對全市閑置建設用地處置情況、區域建設規劃編制審批情況等，進行全面的清理和認真審查，嚴格審核閑置建設用地是否符合本規定規定的條件。

第十五條 市住房和城鄉建設主管部門要認真抓緊城鄉規劃及各開發區的控制性詳細規劃的編制審批工作，督促項目業主單位按時編制盤活建設項目修建性詳細規劃方案，對建設用地使用權人呈報的修建性詳細規劃方案或項目報建手續，要及時組織評審，及時審批，確保盤活存量建設用地項目按期開工建設。對違反本規定，不依法履行職責，造成建設項目無法按期開工建設，造成損失的，追究單位主管領導和直接責任人的責任。

第十六條 本規定由市土地行政主管部門負責解釋。

第十七條 本市有關盤活土地的處置規定與本規定不一致的，依本規定執行。

第十八條 本規定自頒布之日起施行。

第三篇：國土部：減少新增建設用地規模 盤活存量建設用地

國土部：減少新增建設用地規模 盤活存量建設用地

2014年09月26日 17:28 國土部網站

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國土資源部關于推進土地節約集約利用的指導意見

國土資發〔2014〕119號

各省、自治區、直轄市及計劃單列市國土資源主管部門，新疆生產建設兵團國土資源局，解放軍土地管理局，中國地質調查局及部其他直屬單位，各派駐地方的國家土地督察局，部機關各司局：

土地節約集約利用是生態文明建設的根本之策，是新型城鎮化的戰略選擇。黨中央、國務院高度重視土地節約集約利用，針對我國經濟發展進入新常態，處于經濟增長換擋期、結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期“三期疊加”的階段特征，對大力推進節約集約用地提出了新要求。近年來，各地采取措施推進土地節約集約利用，取得了積極進展，但是，土地粗放利用狀況沒有根本改變，建設用地低效閑置現象仍較普遍。為了深入貫徹落實黨中央、國務院的決策部署，切實解決土地粗放利用和浪費問題，以土地利用方式轉變促進經濟發展方式轉變，推動生態文明建設和新型城鎮化，提出如下指導意見。

一、總體要求

(一)指導思想。以鄧小平理論、“三個代表”重要思想和科學發展觀為指導，認真貫徹生態文明建設和新型城鎮化戰略部署，緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，堅持和完善最嚴格的節約用地制度，遵循嚴控增量、盤活存量、優化結構、提高效率的總要求，全面做好定標準、建制度、重服務、強監管工作，大力推進節約集約用地，促進土地利用方式和經濟發展方式加快轉變，為全面建成小康社會和實現中華民族偉大復興的中國夢提供堅實保障。

(二)主要目標。

——建設用地總量得到嚴格控制。實施建設用地總量控制和減量化戰略，城鄉建設用地總量控制在土地利用總體規劃確定的目標之內，努力實現全國新增建設用地規模逐步減少，到2020年，單位建設用地二、三產業增加值比2010年翻一番，單位固定資產投資建設用地面積下降80%，城市新區平均容積率比現城區提高30%以上。

——土地利用結構和布局不斷優化。實施土地空間引導和布局優化戰略，完成全國城市開發邊界、永久基本農田和生態保護紅線劃定，引導城市建設向組團式、串聯式、衛星城式發展，工業用地逐步減少，生活和基礎設施用地逐步增加，中西部地區建設用地占全國建設用地的比例有所提高。

——土地存量挖潛和綜合整治取得明顯進展。實施土地內涵挖潛和整治再開發戰略，“十二五”和“十三五”期間，累計完成城鎮低效用地再開發750萬畝、農村建設用地整治900萬畝、歷史遺留工礦廢棄地復墾利用300萬畝，土地批后供應率、實際利用率明顯提高。

——土地節約集約利用制度更加完善，機制更加健全。“黨委領導、政府負責、部門協同、公眾參與、上下聯動”的國土資源管理新格局基本形成，節約集約用地制度更加完備，市場配置、政策激勵、科技應用、考核評價、共同責任等機制更加完善，建成一批國土資源節約集約利用示范省、模范縣(市)。

二、嚴格用地規模管控

(三)嚴格控制城鄉建設用地規模。實行城鄉建設用地總量控制制度，強化縣市城鄉建設用地規模剛性約束，遏制土地過度開發和建設用地低效利用。加強相關規劃與土地利用總體規劃的協調銜接，相關規劃的建設用地規模不得超過土地利用總體規劃確定的建設用地規模。依據二次土地調查成果和土地變更調查成果，按照國家統一部署，調整完善土地利用總體規劃，從嚴控制城鄉建設用地規模。探索編制實施重點城市群土地利用總體規劃和村土地利用規劃，強化對城鎮建設用地總規模的控制，合理引導鄉村建設集中布局、集約用地。嚴格執行圍填海造地政策，控制圍填海造地規模。

(四)逐步減少新增建設用地規模。與國民經濟和社會發展計劃、節約集約用地目標要求相適應，逐步減少新增建設用地計劃和供應，東部地區特別是優化開發的三大城市群地區要以盤活存量為主，率先壓減新增建設用地規模。嚴格核定各類城市新增建設用地規模，適當增加城區人口100萬～300萬的大城市新增建設用地，合理確定城區人口300萬～500萬的大城市新增建設用地，從嚴控制城區人口500萬以上的特大城市新增建設用地。

(五)著力盤活存量建設用地。著力釋放存量建設用地空間，提高存量建設用地在土地供應總量中的比重。制定促進批而未征、征而未供、供而未用土地有效利用的政策，將實際供地率作為安排新增建設用地計劃和城鎮批次用地規模的重要依據，對近五年平均供地率小于60%的市、縣，除國家重點項目和民生保障項目外，暫停安排新增建設用地指標，促進建設用地以盤活存量為主。嚴格執行依法收回閑置土地或征收土地閑置費的規定，加快閑置土地的認定、公示和處置。建立健全低效用地再開發激勵約束機制，推進城鄉存量建設用地挖潛利用和高效配置。完善土地收購儲備制度，制定工業用地等各類存量用地回購和轉讓政策，建立存量建設用地盤活利用激勵機制。

(六)有序增加建設用地流量。按照土地利用總體規劃和土地整治規劃，在安排新增建設用地時同步減少原有存量建設用地，既保持建設用地總量不變又增加建設用地流量，保障經濟社會發展用地，提高土地節約集約利用水平。在確保城鄉建設用地總量穩定、新增建設用地規模逐步減少的前提下，逐步增加城鄉建設用地增減掛鉤、工礦廢棄地復墾利用和城鎮低效用地再開發等流量指標，統籌保障建設用地供給。建設用地流量供應，主要用于促進存量建設用地的布局優化，推動建設用地在城鎮和農村內部、城鄉之間合理流動。各地要探索創新“以補充量定新增量、以壓增量倒逼存量挖潛”的建設用地流量管理辦法和機制，合理保障城鄉建設用地，促進土地利用和經濟發展方式轉變。

(七)提高建設用地利用效率。合理確定城市用地規模和開發邊界，強化城市建設用地開發強度、土地投資強度、人均用地指標整體控制，提高區域平均容積率，優化城市內部用地結構，促進城市緊湊發展，提高城市土地綜合承載能力。制定地上地下空間開發利用管理規范，統籌地上地下空間開發，推進建設用地的多功能立體開發和復合利用，提高空間利用效率。完善城市、基礎設施、公共服務設施、交通樞紐等公共空間土地綜合開發利用模式和供地方式，提高土地利用強度。統籌城市新區各功能區用地，鼓勵功能混合和產城融合，促進人口集中、產業集聚、用地集約。加強開發區用地功能改造，合理調整用地結構和布局，推動單一生產功能向城市綜合功能轉型，提高土地利用經濟、社會、生態綜合效益。

三、優化開發利用格局

(八)優化建設用地布局。發揮國土規劃和土地利用總體規劃的引導管控作用，最大限度保護耕地、園地和河流、湖泊、山巒等自然生態用地，促進形成規模適度、布局合理、功能互補的城鎮空間體系，加快構建以城市群為主體、大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化格局。加快劃定城市開發邊界、永久基本農田和生態保護紅線，促進生產、生活、生態用地合理布局。結合農村土地綜合整治，因地制宜、量力而行，在具備條件的地方對農村建設用地按規劃進行區位調整、產權置換，促進農民住宅向集鎮、中心村集中。完善與區域發展戰略相適應、與人口城鎮化相匹配、與節約集約用地相掛鉤的土地政策體系，促進區域、城鄉用地布局優化。

(九)嚴控城市新區無序擴張。嚴格城市新區用地管控，除因中心城區功能過度疊加、人口密度過高或規避自然災害等原因外，不得設立城市新區；確需設立城市新區的，必須以人口密度、用地產出強度和資源環境承載能力為基準，以符合土地利用總體規劃為前提。按照《城市新區設立審核辦法》，嚴格審核城市新區規劃建設用地規模和布局。制定新區用地擴張與舊城改造相掛鉤的方案，促進新舊城區聯動發展。

(十)加強產業與用地的空間協同。強化產業發展規劃與土地利用總體規劃的協調銜接，統籌各業各類用地，重點保障與區域資源環境和發展條件相適應的主導產業用地，合理布局戰略性新興產業、先進制造業和基礎產業用地，引導產業集聚、用地集約。完善用地激勵和約束機制，嚴禁為產能嚴重過剩行業新增產能項目提供用地，促進落后產能淘汰退出和企業兼并重組。推動特大城市中心城區部分產業向衛星城疏散，強化大中城市中心城區現代商貿、現代服務等功能，提高城市土地產業支撐能力。

(十一)合理調整建設用地比例結構。與新型城鎮化和新農村建設進程相適應，引導城鎮建設用地結構調整，控制生產用地，保障生活用地，增加生態用地；優化農村建設用地結構，保障農業生產、農民生活必需的建設用地，支持農村基礎設施建設和社會事業發展；促進城鄉用地結構調整，合理增加城鎮建設用地，加大農村空閑、閑置和低效用地整治，力爭到2020年，城鎮工礦用地在城鄉建設用地總量中的比例提高到40%左右。調整產業用地結構，保障水利、交通、能源等重點基礎設施用地，優先安排社會民生、扶貧開發、戰略性新興產業以及國家扶持的健康和養老服務業、文化產業、旅游業、生產性服務業發展用地。

四、健全用地控制標準

(十二)完善區域節約集約用地控制標準。繼續落實“十二五”單位國內生產總值建設用地下降30%的目標要求。探索開展土地開發利用強度和效益考核，依據區域人口密度、二三產業產值、產業結構、稅收等指標和建設用地結構、總量的變化，提出控制標準，加快建立綜合反映土地利用對經濟社會發展承載能力和水平的評價標準。

(十三)引導城鄉提高土地利用強度。加強對城鎮和功能區土地利用強度的管控和引導，依據城鎮建設用地普查，開展人均城鎮建設用地、城市土地平均容積率、各功能區容積率和不同用途容積率、建筑密度、單位土地投資等土地利用效率和效益的控制標準研究。提出“十三五”平均容積率等節約集約用地考核具體指標。逐步確立由國家和省市調控城鎮區域投入產出、平均建筑密度、平均容積率控制標準，各城鎮自主確定具體地塊土地利用強度的管理制度，實現城鎮整體節約集約、功能結構完整、利用疏密有致、建筑形態各具特點的土地利用新格局。

(十四)嚴格執行各行各業建設項目用地標準。在建設項目可行性研究、初步設計、土地審批、土地供應、供后監管、竣工驗收等環節，嚴格執行建設用地標準，建設項目的用地規模和功能分區，不得突破標準控制。各地要在用地批準文件、出讓合同、劃撥決定書等法律文本中，明確用地標準的控制性要求，加強土地使用標準執行的監督檢查。鼓勵各地在嚴格執行國家標準的基礎上，結合實際制定地方土地使用標準，細化和提高相關要求。對國家和地方尚未編制用地標準的建設項目，國家和地方已編制用地標準但因安全生產、地形地貌、工藝技術有特殊要求需要突破標準的建設項目，必須開展建設項目節地評價論證，合理確定用地規模。

五、發揮市場機制作用

(十五)發揮市場機制的激勵約束作用。深化國有建設用地有償使用制度改革，擴大國有土地有償使用范圍，逐步對經營性基礎設施和社會事業用地實行有償使用，縮小劃撥供地范圍。加快形成充分反映市場供求關系、資源稀缺程度和環境損害成本的土地市場價格機制，通過價格杠桿約束粗放利用，激勵節約集約用地。完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場。健全完善主體平等、規則一致、競爭有序的市場規制，營造有利于土地市場規范運行、有效落實節約集約用地的制度環境。

(十六)鼓勵劃撥土地盤活利用。按照促進流轉、鼓勵利用的原則，進一步細化原劃撥土地利用政策，加快推進原劃撥土地入市交易和開發利用，提高土地要素市場周轉率和利用效率。符合規劃并經市、縣人民政府批準，原劃撥土地可依法辦理出讓、轉讓、租賃等有償使用手續。符合規劃并經依法批準后，原劃撥土地既可與其他存量土地一并整體開發，也可由原土地使用權人自行開發。經依法批準后，鼓勵閑置劃撥土地上的工業廠房、倉庫等用于養老、流通、服務、旅游、文化創意等行業發展，在一定時間內可繼續以劃撥方式使用土地，暫不變更土地使用性質。

(十七)完善土地價租均衡的調節機制。完善工業用地出讓最低價標準相關實施政策，建立有效調節工業用地和居住用地合理比價機制，提高工業用地價格，優化居住用地和工業用地結構比例。實行新增工業用地彈性出讓年期制，重點推行工業用地長期租賃。加快制訂有利于節約集約用地的租金標準，根據產業類型和生產經營周期確定各類用地單位的租期和用地量，引導企業減少占地規模，縮短占地年期，防止工業企業長期大量圈占土地。進一步完善土地價租稅體系，提高土地保有成本，強化對土地取得、占有和使用的經濟約束，提高土地利用效率和效益。

六、實施綜合整治利用

(十八)推動城鄉土地綜合利用。在符合建設要求、不影響質量安全和生態環境的基礎上，因地制宜推動城市交通、商業、娛樂、人防、綠化等多功能、一體化、綜合型公共空間立體開發建設，引導城鎮建設提高開發強度和社會經濟活動承載力。引導工業企業通過技改、壓縮綠地和輔助設施用地，擴大生產用地，提高工業用地投資強度和利用效率。推動農村各類用地科學布局，鼓勵農用地按循環經濟模式引導、組合各類生產功能，實現土地復合利用、立體利用。結合永久基本農田和生態保護紅線的劃定，保留連片優質農田和菜地，作為城市綠心、綠帶，發揮耕地的生產、生態和景觀等多重功能。

(十九)大力推進城鎮低效用地再開發。堅持規劃統籌、政府引導、市場運作、公眾參與、利益共享、嚴格監管的原則，在嚴格保護歷史文化遺產、傳統建筑和保持特色風貌的前提下，規范有序推進城鎮更新和用地再開發，提升城鎮用地人口、產業承載能力。結合城市棚戶區改造，建立合理利益分配機制，采取協商收回、收購儲備等方式，推進“舊城鎮”改造；依法辦理相關手續，鼓勵“舊工廠”改造和產業升級；充分尊重權利人意愿，鼓勵采取自主開發、聯合開發、收購開發等模式，分類推動“城中村”改造。

(二十)強化開發區用地內涵挖潛。推動開發區存量建設用地盤活利用，鼓勵對現有工業用地追加投資、轉型改造，提高土地利用強度。提高開發區工業用地準入門檻，制訂各開發區畝均投資強度標準和最低單獨供地標準，并定期更新。推動開發區建設一定規模的多層標準廠房，支持各類投資開發主體參與建設和運營管理。加強標準廠房建設的土地供應，國家級和省級開發區建設標準廠房容積率超過1.2的，所需新增建設用地計劃指標由省級國土資源主管部門單列。各地可結合實際，制訂扶持標準廠房建設和鼓勵中小項目向標準廠房集中的政策，促進中小企業節約集約用地。

(二十一)因地制宜盤活農村建設用地。統籌運用土地整治、城鄉建設用地增減掛鉤等政策手段，整合涉地資金和項目，推進田、水、路、林、村綜合整治，促進農村低效和空閑土地盤活利用，改善農村生產生活條件和農村人居環境。土地整治和增減掛鉤要按照新農村建設、現代農業發展和農村人居環境改造的要求，尊重農民意愿，堅持因地制宜、分類指導、規劃先行、循序漸進，保持鄉村特色，防止大拆大建；要堅持政府統一組織和農民主體地位，增加工作的公開性和透明度，維護農民土地合法權益，確保農民自愿、農民參與、農民受益。在同一鄉鎮范圍內調整村莊建設用地布局的，由省級國土資源部門統籌安排，納入城鄉建設用地增減掛鉤管理。

(二十二)積極推進礦區土地復墾利用。按照生態文明建設和礦區可持續發展的要求，堅持強化主體責任與完善激勵機制相結合，綜合運用礦山地質環境治理恢復、土地復墾等政策手段，全面推進礦區土地復墾，改善礦區生態環境，提高礦區土地利用效率。依法落實礦山土地復墾主體責任，確保新建在建礦山損毀土地及時全面復墾。創新土地管理方式，在集中成片、條件具備的地區，推動歷史遺留工礦廢棄地復墾和掛鉤利用，確保建設用地規模不增加、耕地綜合生產能力有提高、生態環境有改善，廢棄地得到盤活利用。

七、推動科技示范引領

(二十三)推廣應用節地技術和模式。及時總結提煉各類有利于節約集約用地的建造技術和利用模式，完善激勵機制和政策，加大推廣應用力度。要重點推廣城市公交場站、大型批發市場、會展和文體中心、城市新區建設中的地上地下空間立體開發、綜合利用、無縫銜接等節地技術和節地模式，鼓勵城市內涵發展；加快推廣標準廠房等節地技術和模式，降低工業項目占地規模；引導鐵路、公路、水利等基礎設施建設采取措施，減少工程用地和取棄土用地；推進鹽堿地、污染地、工礦廢棄地的治理與生態修復技術創新，加強暗管改堿節地技術研發和應用，實現土地循環利用。

(二十四)研究制定激勵配套政策。加大節地技術和節地模式的配套政策支持力度，在用地取得、供地方式、土地價格等方面，制定鼓勵政策，形成節約集約用地的激勵機制。對現有工業項目不改變用途前提下提高利用率和新建工業項目建筑容積率超過國家、省、市規定容積率部分的，不再增收土地價款。在土地供應中，可將節地技術和節地模式作為供地要求，落實到供地文件和土地使用合同中。協助相關部門，探索土地使用稅差別化征收措施，按照節約集約利用水平完善土地稅收調節政策，鼓勵提高土地利用效率和效益。

(二十五)組織開展土地整治技術集成與應用。加強土地整治技術集成方法研究，組織實施一批土地整治重大科技專項，選取典型區域開展應用示范攻關。在土地整理、土地復墾、土地開發和土地修復中，綜合運用先進科學技術，推進農村土地整治和城市更新，修復損毀土地，保障土地可持續利用，提高節約集約用地水平。

(二十六)深入開展節約集約用地模范縣市創建。完善創建活動指標標準體系和評選考核辦法，深化創建活動工作機制建設，定期評選模范縣市，引導開展節約集約示范省建設。以創建活動引導各地樹立正確的政績觀和科學發展理念；廣泛動員社會各方力量，推進土地節約集約利用進社區、進企業、進家庭、進課堂。

八、加強評價監管宣傳

(二十七)全面清查城鄉建設用地情況。以第二次全國土地調查和城鎮地籍調查為基礎，通過土地變更調查和城鎮地籍調查數據更新匯總，全面掌握城鄉建設用地的結構、布局、強度、密度等現狀及其變化情況。在此基礎上，各地可根據需要開展補充調查，為充分利用各類閑置、低效和未利用土地及開展節約集約用地評價考核提供詳實的建設用地基礎數據。

(二十八)全面推進節約集約用地評價。持續開展單位國內生產總值建設用地消耗下降目標的評價。進一步完善開發區建設用地節約集約利用評價，適時更新評價制度。部署開展城市節約集約用地初始評價，在初始評價基礎上開展區域和中心城區更新評價。加快建立工程建設項目節地評價制度，明確節地評價的范圍、原則和實施程序，通過制度規范促進節約集約用地。

(二十九)加強建設用地全程監管及執法督察。全面落實土地利用動態巡查制度，超過土地使用合同規定的開工時間一年以上未開工、且未開工建設用地總面積已超過近五年年均供地量的市、縣，要暫停新增建設用地供應。建立健全土地市場監測監管實地核查辦法，加大違法違規信息的網上排查和實地核查。充分運用執法、督察手段，加強與審計、紀檢監察、檢察等監督或司法機關的聯動，有效制止和嚴肅查處違法違規用地行為。

(三十)強化輿論宣傳和引導。充分利用多種媒體渠道和“6.25”土地日等活動平臺，廣泛宣傳我國土地資源國情和形勢，增強社會各界的資源憂患意識，促進形成節約集約用地全民共識。深入宣傳全面落實節約優先戰略，提高土地利用效率和效益的做法和典型經驗。加強科普宣傳和人才培訓，普及推廣節約集約用地知識。

推進土地節約集約利用，是各級國土資源部門的中心工作和主要職責。各省(區、市)國土資源部門積極爭取黨委、政府的支持，結合實際制定細化方案和配套措施，認真貫徹落實本指導意見。部機關各司局、各派駐地方的國家土地督察局及相關單位要結合職責，明確目標任務、具體措施、責任分工和推進時限，確保指導意見的落實。

本文件有效期為8年。

2014年9月12日

第四篇：盤活建設用地,增加土地收益

盤活建設用地增加土地收益

——三方面增加土地收益

目前，一些利益集團利用國家土地從緊的政策，宣揚“地荒論”，在一定程度上推動了房價上漲。即便是國務院通知凍結土地審批的2004年，全國房地產土地供應仍然增長了4%。土地供應并沒有像一些利益集團所說的那樣緊張。“假如那些沒有開發的土地都能按預期建成房子，投入市場，就會大大

增加商品房的供應量，從而緩解供需緊張矛盾，平抑房價。

國土部方面認為，形成閑置土地的主要原因有三種：一是政府在出讓土地簽訂合同時，跟開發商作了承諾，包攬拆遷和大配套。但由于政府的財力有限沒有兌現，這些土地到期沒有開發，其責任不在開發商；二是有些項目是政府招商引資來的，開發企業因為自身的原因資金不到位，政府下不了狠心處置，擔心影響招商引資環境；三是有些土地涉及到司法查封、銀行抵押，比較復雜，不能簡單收回處置。

國土部有關統計結果顯示，1998年我國人均建筑用地為52.9平方米，到2002年上升到82.3平方米，短短5年間增幅高達49.9%。從長遠角度看，集約用地是一個必然的選擇。

面對我區人多地少的切實現狀，考慮盤活建設用地的兩條新思路。

在總結各地經驗和調查研究的基礎上，認為兩種做法有利于盤活存量土地。

第一種是土地置換盤活分散土地。有的地方提出，對一些位置分散的空閑地、閑置土地和低效利用土地(如“邊角

地”、“插花地”等)，應通過土地置換，盤活利用起來。具體做法是通過“易主”、“易位”、“易權”、“易用”，把這些土地歸并整合到一起，使得位置趨于集中，面積更具規模，地塊更加規整，以便于充分開發利用。

第二種是耕地折抵增加建設用地。通過土地整理實現了耕地的占補平衡，實現新增耕地遠遠大于建設用地。考慮到行政區域內有些地方建設用地的嚴重不足，提出是否可以新增耕地和建設用地之間進行折抵。

經綜合考慮第一種“土地置換盤活分散土地”是個路子，但是比較復雜。可以先選擇一兩個村做為試點。試點區域內，建設用地總量不能增加、農用地總量不得減少。試點之前，要有專門的規劃和管理辦法，試點方案要報部備案。開展置換的前提是：必須符合規劃；必須依法取得；涉及占用農用地的必須依法辦理農用地轉用手續。農用地不能置換為建設用地。

第二種做法是耕地折抵增加建設用地。這一點，國土部有關負責人表示，該方法有利于耕地開發。但主要受到成本影響，目前只在江蘇等地有試點。當地，曾經有開發商承包河道疏浚工程，隨后將清出來的淤泥用于填洼地，從而變洼地為耕地，但該開發商通過該工程，等于是從水利部門領取了清淤費用，又通過變洼地為耕地折抵增加了建設用地，所以相對成本低。但是根據我區的實際情況，推廣不易。按照部、省廳、市局的精神，借鑒以上兩種辦法，結合我區的實際情況，應穩步做好三方面工作來盤活我區建設用

地，增加土地收益：

1、大力開展土地整治：以新農村建設的大環境為契機、新村改造為主要抓手，在我區境內大力開展土地整治工作，以村民住宅集中化、土地和其他資源集約化、公共服務資源有效配置等，開發特色產業，通過推進農村的集約化建設和發展，轉移富余勞動力，拓展收入來源，優化農民家庭收入結構，進而實現農村的城鎮化建設；實施試點村建設，可以考慮盤活農村土地資源，實現土地資源，尤其是后備資源的有序流轉，最大限度地發揮資源開發效益。主要思路是：一是穩定土地承包關系，嚴格執行土地承包期延長30年不變的政策，盡可能地調動農民開發土地的積極性，消除短期行為和掠奪性經營現象；二是建立合理的流轉機制，鼓勵將耕地、山場的經營權通過轉包、拍賣、入股等形式逐步向大戶、向能人集中，實現土地資源的高效配置。我區境內在走村民住宅集中化、土地和其他資源集約化的路子上應更多地關注“空心村”、規劃雜亂無序的村莊。

2、有序進行土地開發：在確保我區耕地面積不減少的基礎上，以“既要促發展又要保平衡”思想為指導，按照土地開發的有關法律法規進行有序的土地開發。增加有效耕地面積，促進實現耕地總量動態平衡與農業可持續發展；依據土地利用總體規劃（土地開發整理專項規劃），符合土地利用計劃以土地整理和土地復墾為主，適度開發未利用土地；

3、積極做好土地儲備。做好土地收購與儲備工作，具

體做法是：按照法律法規將國有土地使用者未按照土地使用權出讓合同支付土地使用權出讓金的、國有土地使用年限屆滿的、被依法沒收使用權的、因用地單位搬遷、解散、撤銷、破產、產業結構調整或其它原因調整出的、交易價格偏低，政府應優先購買的等其他應收回的土地，依法收回，確保國有建設用地儲備量，為我區建設做好用地保障。

第五篇：華容縣城鎮社區建設的調查與思考

關于我縣城鎮社區建設的調查與思考

從政治學講，加強社區建設是發展基層民主的重要依托；從社會學講，加強社區建設是健全社會管理的重要基石；從公共管理學講，加強社區建設，是找尋和強化黨委、人民政府與人民群眾之間的橋梁、紐帶的重要途徑。近年來，我縣城關鎮社區建設取得明顯進展，但是隨著企事業單位改革的不斷深化，越來越多的社會成員由“單位人”轉為“社會人”，隨著企業剝離的社會職能、政府轉移的服務職能以及進入城鎮的農村人口管理，大部分由城鎮社區來承接，社區的地位和作用更加凸顯，加強和完善社區建設已經尤為急迫。為準確、全面了解我縣近年來社區建設情況，最近，城關鎮采取集中座談、上門走訪等形式，對城關鎮社區進行了深入的調查。現將調研情況綜合如下：

社 區 的 現 狀

我縣城關鎮現有12個社區居委會，居民44282戶，總人口115135人。近年來，城關鎮堅持從華容實際出發，緊緊圍繞“規范管理、完善功能、強化服務、提升品位”的總體思路，進一步解放思想，強力推進社區工作，取得了明顯成效。

1、社區組織基本健全。一是優化了社區班子。按照“自我管理、自我教育、自我服務”的原則，形成了以社區黨組織為事業核心的“領導層”、以社區居民代表大會為組織形式的“決策層”、以社區管理委員會為辦公機構的“執行層”和以社區協商議事委員會為智囊團的“議事層”，社區的整體性、系統性、協調性和制度性比原來的居委會有了明顯增強，由于社區在維護有效保證了社區功能的發揮和社區居民的自治。二是健全了社區黨組織。建立了流動黨員支部、臨時支部、社區流動黨員管理站，通過直管、代管、協管等辦法，把流動黨員納入黨組織的有效管理之中，爭取了社區黨建工作主動權。2004年以來，各社區接納了改制企業轉來的黨支部136個，黨員774人，幫助他們接轉組織關系，并積極提供就業培訓和就業門路。

2、社區環境逐步改善。近年來，在民政、勞動保障等部門的扶持下，社區居委會的辦公條件得到了逐步改善，其中橋東街、章臺街、城興街、華陽街等社區修建了服務大廳，配臵了電子顯示屏、電腦、檔案柜等辦公設施。各社區在縣有關部門的大力支持下，籌措資金上千萬元，硬化、綠化大街小巷60多條，并安裝了路燈、設臵了路標，營造了良好的社區環境。

3、社區文化不斷興旺。一是加快了社區文化設施建設。城興街社區在文體局的支持下，引資興建了游泳池，羽毛球館、乒乓球室等活動場所。北街社區內的沱江廣場裝上了秋千、單雙杠、太空漫步機等體育健身器材。二是深入開展群眾文體活動。各社區組織了嗩吶隊、鑼鼓隊、老年人門球隊、老年合唱團、老年舞蹈隊、少兒舞蹈班等，開展豐富多彩的文化娛樂活動，群眾精神文化生活質量和品位進一步提高。

4、社區作用得到加強。一是為民服務逐步完善。近年來，民政、計生、衛生、公安、勞動、司法、文化等部門，在各社區設立了服務窗口，將面向社區居民服務的工作職能下放到各社區。如民政部門設立的救助服務窗口，每月發放低保金80多萬元，妥善解決好了社區內的下崗失業、因病致困、老弱病殘等弱勢群體的基本生活問題。勞動保障部門設立的勞動服務窗口，每年收發招工、培訓等信息上百條，向廣州、深圳、上海等沿海城市輸送務工人員達600多人，并采取就近輸送的方式，介紹400多人到寶麗紡織、龍騰紡織上班，為下崗失業人員再就業提供了機會。二是維穩作用得到加強。社區是維護社會穩定的感振器、安全網、減壓閥，社區對基礎的矛盾和問題發現得早，在處理問題時由于有較好的群眾基礎，許多問題在社區就能得到及時解決和落實，為維護社會穩定起到了積極作用。

5、“示范社區”創建活動蓬勃開展。2004年，在縣委、縣政府的大力支持和各部門的積極配合下，城關鎮按照《湖南省社區建設示范社區考核標準》，以新成立的廣廈社區為試點社區，創建了基礎設施齊全、服務功能完備、管理制度規范、服務隊伍穩定、基層組織健全、符合我縣實際的新型社區模式。

四年來，廣廈社區先后榮獲“全國老年人工作先進社區”、“全省民主法制示范社區”、“全國創建和諧社區先進社區居委會”等10多項榮譽，這個以前各項工作無法落實、管理服務無法到位的“真空”社區，一躍成為管理有序、服務完善、環境優美、治安良好、生活便利、人際關系和諧的新型社區。在它的帶動下，章臺街、北街等社區創建活動也開展得有聲有色。

存 在 的 差 距

1、干部結構不優，工作水平難提高。由于管理體制和歷史原因，目前社區干部搭配不合理，難以適應新形勢下社區工作的需要。一是年齡結構搭配不合理。全鎮72個社區干部中，50歲以上的共10人，占總人數的13.8%；45-50歲共18人，占總人數的25%；40-45歲共24人，占總人數的33.3%；30-40歲共19人，占總人數的26.4%；30歲以下1人，占總人數的13.8%。二是文化結構不合理。大專以上學歷共10人，占總人數的13.8%；高、中專學歷共38人，占總人數的52.8%；初中（含初中）以下學歷共24人，占總人數的33.3%。

2、基礎設施薄弱，居民要求難滿足。一是“人戶分離”，社區戶口你中有我、我中有你，社區居委會為居民辦事、服務要滿城找。二是門牌設臵不到位，居民通信不便。三是公共服務設施少，居民休閑難、健身難。四是老城區改造滯后，日前還有少部分偏街小巷路燈不亮、下水道不通，給居民生活帶來不便。

3、行政化傾向明顯，自治功能難發揮。一些政府職能部門和領導干部對社區居委會自治原則缺乏足夠的認識和正確的把握，往往不能正確處理政府與社區的關系，把自己本該為社區服務卻變成了要社區為自己服務，錯誤地把社區當成自己的下級行政機構，不是支持指導社區開展工作，而是將一些應由本部門本單位辦理的行政事務完全交給社區去辦。甚至將任務與處罰掛鉤對社區進行無理的考核。社區不僅要完成本職工作，還要承擔政府有關部門攤派的大量份外工作任務，社區成了“雜貨筐”，什么都往里面裝，根本沒有時間、精力、財力去完成社區居民自治任務和為社區居民服務，導致社區服務對象的錯位。

4、經費缺口較大，正常運轉難保證。一方面，財正投入不足。縣財政每年只給社區居委會撥付部分辦公經費，與岳政發[2006]1號《關于加強城鎮社區工作的通知》文件規定的3-5萬元的財政撥款差距很大。另一方面，社區缺少創收渠道。除北街、西街2個社區居委會有微薄門面收入，章臺街、城興街等少數村轉社區居委會有少量土地出讓收益金外，大部分社區居委會幾乎沒有任何創收來源。與經費嚴重不足相對應的是龐大的公務支出。計劃生育、綜合治理、信訪維穩、文明創建、防汛抗災等常規工作都需要大量經費。以東街社區居委會為例，2007年用于創建、打擊地下“六合彩”等中心工作貼標語、拉橫幅、印責任狀、勞動就業服務等常規工作，一年經費支出近4萬元。收支的不平衡，造成了兩個方面的后果。一是基礎建設欠帳較多。大多數社區辦公用房和服務設施無法達到省政府規定的標準（300平方米）。二是社區干部待遇低。大多數社區干部最高月工資不超過800元，最低只有500多元，個別社區工作人員全年未領到一分錢工資，社區干部隊伍極不穩定。

對 策 與 建 議

新形勢下社區建設是一項社會性、綜合性很強的系統工程，涉及面廣，而我縣的社區建設無政策、無基礎、無固定模式可搬，必須樹立抓社區建設就是抓城市建設，抓和諧穩定、抓為民服務的理念，突出重點，穩步推進。

1、優化隊伍。一要堅持并不斷完善從機關和企事業單位黨員干部中選派，從社區居民、大中專畢業生、下崗失業人員、復員退伍軍人中選拔等措施，充實社區班子。二要采取公開招聘、民主選舉等辦法，面向社會選賢任能，優化社區工作人員隊伍結構。三要重視社區志愿者隊伍建設，發揮志愿者隊伍在社區建設中的重要作用。以此為基礎，可考慮將社區工作人員納入農村村場干部隊伍“四保”范圍，并享受和他們同等到的評先錄公等政治待遇，調動社區干部的工作積極性。

2、調整區劃。城關鎮社區居委會都是原街道居委會改掛牌子而建，難以體現社區的自治性質。隨著我縣新型工業化和新型城鎮化的不斷推進，原有的區劃設臵已越來越不適應形勢的變化。為此，要按照《城市居民委員會組織法》的規定和有利于管理、服務、自治、資源共享、提高效能的原則進行合理調整，一是重新劃定居民。按居民實際居住地進行戶口清理整頓，做好重新登記和戶口本更換工作，使居民一律進入居住地管理，徹底解決人戶分離的現象。二是進行適當整合。對相對封閉、居民集中居住的社區適當擴大規模。可以考慮將橋東片幾個人口較少的社區進行適當合并。三是組建新的社區。建議將李家湖村、環城村、馬鞍新區、工業園區納入社區管理，成立新的社區居委會。

3、完善職能。一是強化社區環境監督管理。要按照環衛中心負責城區主干道路、社區負責小街小巷的分工原則，加大對小街小巷衛生保潔的整治，做好社區綠化、美化、凈化、亮化的維護和管理民作。同時，加強對社區違法違章建筑的監督管理，嚴禁在社區內亂搭亂建。二是強化社區治安秩序協管。要積極調解民間糾紛，協助公安部門做好流動人口管理、“兩勞”釋放人員幫教、防火、防盜等社會治安綜合治理工作。三是強化社區社會保障協管。要積極開展擁軍優屬、社會救助等工作，協助政府有關部門做好最低生活保障和下崗職工、失業人員再就業工作，引導和鼓勵社區居民特別是下崗、失業人員圍繞社區內居民及企事業單位需求，開發社區服務實體，拓寬就業門路。要掌握社區范圍內困難群眾的基本情況，對最低生活保障金的申請、發放、監督等，按程序實施嚴格管理。四是強化社區文化活動管理。要帶領社區居民開展多種形式的文化體育活動，不斷豐富居民的精神文化生活。要加強居民素質教育，辦好“市民學校”，開展“文明社區”、“文明樓棟”等創建活動，使文明新風進入每個家庭，提高居民的文明程度。五是強化社區物業管理。要與業主委員會共同配合，做好物業管理工作，尤其是要加強對本區域范圍內租賃房屋的管理。此外，要賦予社區對轄區單位的計劃生育、綜合治理、文明創建工作的“一票否決”建議權，真正做到“小廟管大菩薩”，從而提高社區的影響力和地位。

4、加大投入。按照“財政支持、共駐共建、費隨事轉、社區自籌”方式，籌措社區建設資金。一是加大財政投入。建議財政預算按照岳政發[2006]1號文件標準足額安排社區居委會的人頭經費和工作經費，并實行逐年增長。二是實行市場化動作。按照“共駐共建、資源共享、責任共擔”的原則，充分利用閑臵場地、設施資源，為社區建設服務，有條件的單位應將所屬文化、體育設施向社區居民開放，為社區居民提供無償或低償服務。三是適當增加規費收入。督促開發商在開發建設中按投資開發建設額比例提留社區居委會辦公用房和服務設施建設費用。房產開發、房產交易稅也可交由社區居委會代征，既避免民間交易的稅收造成流失，又彌補社區經費不足。對需要委托社區居委會承辦的行政業務，應按照“權隨責走、費隨事轉”的原則妥善落實工作經費。

5、優化服務。服務是社區的最重要職能。要突出重點發展就業培訓和指導服務，對弱勢群體的幫扶解困服務、對老弱病殘的關愛服務、方便居民辦事的告知服務以及滿足居民文化、健身、休閑、維權等非物質生活需求的高層次服務。進一步整合現有資源，最大限度地挖掘政府公共服務和民政福利服務、企業和中介機構的市場化服務、社區志愿者的互助性服務等資源潛力，實現社區服務功能由福利型向綜合性、粗放型向集約型、被動應付型向主動開拓型轉變。按照社會化、市場化、專業化的方向，把創造就業機會與發展社區服務結合起來，拓展衛生保潔、市容協管、家政服務、物業管理等服務領域，為下崗、失業人員提供就業崗位，增加居民收入，促進社會和諧。

6、科學統籌。一是典型引路，有序推進。總結推廣廣廈社區的管理模式，充分發揮其窗口、示范作用，宣傳紫荊花園等居民小區自我管理的先進典型，培育社區居民的民主參與意識，引導和發動具備條件的居民小區實現自我管理、自我教育、自我服務，通過以點帶面，從而促進城關地區社區建設的平衡發展。二是部門協作，合力推進。建議政府按照“權隨責走，費隨事轉”的要求，出臺《關于城鎮社區實施費隨事轉的意見》，向社區“輸血、讓利、放權”，切實建立“責、權、利”相統一、“人、財、物”相配套的工作機制，各職能部門要在各個社區實行“零距離”工作方法，專干配臵進社區，工作服務進社區，辦事經費進社區。對需要社區居委會協管的部分工作量大、周期長或臨時性的行政事務，相應的工作經費要同時撥付到社區居委會，全面保障社區工作健康運行。