第一篇：從基本國策到基本法律——《人口與計劃生育法》的立法背景與立法過程評析

從基本國策到基本法律——《人口與計劃生育法》的立法背景與立

法過程評析

內容提要任何法律的制定都絕不是偶然的，必有其特定的立法背景和成因。文章從經濟、政治、社會發展等多角度，分析了我國制定《人口與計劃生育法》的立法背景；對我國從以基本國策推行到依基本法律推行計劃生育，從而制定專門《人口與計劃生育法》的國家立法歷程作了必要的梳理和總結。文章還聯系實際，對國家立法過程中若干備受關注的重點、難點問題，如生育政策的立法表述、社會撫養費制度的確立、計劃生育獎勵與社會保障制度的建立等問題進行了概括性的分析和闡述。

關鍵詞人口與計劃生育法基本國策立法背景立法過程

社會主義市場經濟體制的逐步建立和社會主義民主法制建設進程的加快，對依法治理人口與計劃生育工作提出了更高的要求。人口與計劃生育工作長期以來依靠政策和地方立法開展工作的狀況已不能適應新形勢發展的需要。2001年12月29日由九屆全國人大常委會第二十五次會議通過、2002年9月1日施行的《中華人民共和國人口與計劃生育法》是我國立法歷史上的重要法律。它首次將我國推行二十多年之久的基本國策終于以基本法律的形式予以確認，從而結束了有國策而無國法（這里指國家基本法律）的歷史。國家制定《人口與計劃生育法》既是貫徹落實黨的十五大提出依法治國基本方略和落實計劃生育基本國策的要求，也符合廣大人民群眾的迫切愿望，對穩定低生育水平，保障計劃生育事業穩定、健康、持續發展具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。本文將對制定該法的立法背景作一扼要分析，對立法過程中若干備受關注的重點、難點問題作一介紹與評析。

一、我國《人口與計劃生育法》的立法背景分析

任何一部法律的制定都絕不是偶然的，而是必然有其特定的立法背景和成因，這些背景因素中往往涉及經濟、政治、文化、社會發展等諸多方面。有的立法既有國內因素的考慮，還有國際因素的考量。就我國的《人口與計劃生育法》而言，應該說有其特定的歷史背景。筆者試圖從國內背景與國際背景兩個方面來進行分析：

（一）制定《人口與計劃生育法》的國內背景分析

1、經濟背景（因素）分析

人口多、底子薄，是我國的基本國情。我國是世界上人口最多的發展中國家。

據有關部門統計，截止到2001年底中國內地的人口總量達到12.76億1。雖然中國已經進入低生育水平階段，但由于中國的人口基數大，總人口仍然在以每年1000萬左右的速度增加，長期存在高增長量與低生育水平的矛盾，預測到21世紀中葉，我國總人口數達到16億方能實現零增長。

龐大的人口基數和每年增加1000萬人口的狀況，給中國經濟社會發展和實施可持續性發展戰略帶來巨大的壓力。人口過多和人口增長過快始終是制約我國現代化建設的首要問題。因此國家把實行計劃生育確立為一項必須長期堅持的基本國策。但是長期以來雖有國策卻無國家立法，人口與計劃生育工作長期依靠政策和地方立法開展工作的狀況已不能適應新形勢發展的需要。有必要把“實行計劃生育是國家的基本國策”通過法律的形式確立下來。

2、社會發展背景（因素）分析

21世紀中國人口的繼續增長與資源的矛盾更加突出。雖然中國的土地面積達960萬平方公里，但是適合居住和經濟活動的空間很有限，人口分布極不平衡。中國的耕地面積僅占世界總面積的7%，卻養活著占世界總人口22%的人口。中國耕地面積只有國土面積的十分之一，而印度耕地面積占國土面積的55%，人均耕地是中國的兩倍；美國耕地面積占國土面積的20%，人均耕地是中國的9倍；中國的糧食產量居世界第一，人均糧食占有量卻不到美國的四分之一。由于中國人口規模將繼續擴大，中國的人均糧食占有量長期維持在不足400公斤的低水平上。

隨著經濟總量和人口總量的不斷擴大，農業資源已經迅速接近承載力的上限，平均每人擁有的耕地不到世界平均水平的30%，平均每人擁有的草地不到世界平均水平的40%；平均每人擁有的林地不到世界平均水平的14%；平均每人擁有的水資源不到世界水平的1/4。

中國還面臨著不斷增長的勞動力就業問題的困難。目前，全國每年有近2000萬青年人進入勞動年齡。農村剩余勞動力已經達p 為了實現持續的經濟增長和可持續性發展，滿足全體中國人民日益增長的物質和文化需要，保證當代及子孫后代人民的根本利益和長遠利益，國家選擇了實行計劃生育這一利在當代、功在千秋的戰略決策是正確的。

國家立法具有廣泛的群眾基礎和社會基礎。自20世紀70年代初開始的人口與計劃生育工作取得了舉世矚目的成就,有效地控制了人口的過快增長。從1992年開始，生育水平降至并穩定在更替水平以下。經過近30年的工作，我國必須長期堅持計劃生育基本國策的思想已在全社會形成廣泛共識，現行計劃生育政策已被廣大群眾理解和接受，廣大群眾的婚育觀念發生了深刻的變化，我國人口與計劃生育工作已積累了豐富的經驗。

我國實行計劃生育近30年來，已形成了一套較為完整的、經實踐證明是行

之有效的政策措施、規章制度和管理方法，初步探索了一條具有中國特色的綜合治理人口問題的道路，逐步推行了一系列重大的改革舉措，迫切需要通過法律的形式固定下來，使之長期堅持下去并不斷發展完善。

3、政治背景（因素）分析

隨著依法治國基本方略的實施，國家計劃生育管理必須全面納入法治軌道。為了規范計劃生育行政管理部門及其工作人員依法管理計劃生育的行政行為，做到有法可依，嚴格執法，文明執法，必須制定專門法律。

實行計劃生育涉及公民的基本權利和義務，為了更好地體現權利義務相統一原則，應當改變以往在計劃生育工作中存在的對公民重義務、輕權利、重管治、輕服務的狀況，國家也急需制定專門法律來明確規定公民履行計劃生育義務的同時本應享有的合法權利。

為保障計劃生育工作健康、穩定、持續發展，需要由國家立法明確規定各級政府、計劃生育行政管理部門及相關部門、各類社會組織在人口與計劃生育工作中應承擔的義務及法律責任，以及為計劃生育工作提供必要的保障條件，為綜合治理我國人口問題提供法律依據。實踐證明，僅僅依靠地方立法，難以完成這一重任，必須由國家制定專門法律予以規范和保障。

此外國家立法也具有較好的地方立法和行政立法基礎。人口與計劃生育國家立法始于70年代末，前后起草、論證30余稿，為新一輪人口與計劃生育國家立法積累了有益的經驗和教訓。80年代以來，全國各省、市、自治區相繼制定了計劃生育條例（西藏、新疆制定了政府規章），計劃生育行政法規、部門規章的制定逐步納入正軌。廣大干部、群眾迫切要求依法管理計劃生育工作。我國民主法制建設進程加快，既對依法治理計劃生育提出了更高的要求，也為國家立法創造了有利條件。

近年來計劃生育行政機關及其工作人員依法行政水平不斷提高。廣大計劃生育專兼職人員的法制觀念、群眾觀念、服務觀念不斷增強，初步形成了依法治理計劃生育的法制環境。

國家立法具有堅實的工作基礎。20世紀90年代以來，人口與計劃生育工作適應改革開放和建立社會主義市場經濟體制的形勢，堅持深化改革，從工作的指導方針、改革思路、管理機制以及工作方法都發生了深刻的變化，為國家立法奠定了堅實的工作基礎。

（二）制定《人口與計劃生育法》的國際背景分析

多年來，我國積極參與人權及人口問題的國際交流與合作，截止目前，我國已加入的國際人權公約主要有：《經濟、社會及文化權利國際公約》、《公民權利和政治權利國際公約》、《消除對婦女一切形式歧視公約》、《消除一切形式種族歧視公約》、《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》、《兒童權利公約》等；簽署的人口問題國際文件主要有：1974年世界人口會議通過的《世界人口行動綱領》、1984年國際人口會議通過的《墨西哥城人口與發展宣言》、《關于進一步執行〈世界人口行動計劃〉的建議》、1994年國際人口與發展大會通過的《國際人口與發展行動綱領》等。我國政府在簽署這些公約和文件時，申明中國將在不違背憲法有關計劃生育條款規定的情況下履行國際公約、文件所載的義務。我國的計劃生育工作，體現國際公約、國際文件對公民生育權的尊重和保護。20世紀90年代以來，我國認真借鑒國際成功經驗，改進和提高計劃生育和生殖健康水平，履行對國際公約和國際文件的承諾。

為了更好地體現我國對人權的尊重和保護，進一步樹立我國計劃生育工作的良好形象，全面參與國際事務，國家也有必要制定專門的《人口與計劃生育法》。

國家立法具有較為有利的國際環境。中國人口與計劃生育政策得到了國際社會越來越多的支持和理解。

二、我國《人口與計劃生育法》的立法過程述略

我國人口與計劃生育的法制建設起步較晚，走過了一條由依靠政策到依靠相關法律、法規到國家制定人口與計劃生育專門法律的漫長道路。

1978年3月全國人大五屆一次會議通過的憲法首次明確規定，“國家提倡和推行計劃生育”。1982年修訂的憲法規定，“國家推行計劃生育，使人口的增長同經濟和社會發展計劃相適應”、“夫妻雙方有實行計劃生育的義務”。從1982年起，我國就將實行計劃生育，控制人口數量，提高人口素質確立為國家的基本國策，并逐步形成了一系列開展計劃生育工作的方針、政策。由于當時不具備制定計劃生育專門法律的條件，國家只是在通過制定有關婚姻、收養、婦女權益保障、未成年人保護、母嬰保健等相關法律時，增加有關計劃生育方面的條款，作出若干具體規定p我國的計劃生育國家立法始于20世紀70年代末。20多年來立法論證工作始終沒有間斷過。大致可以分為五個階段：

第一階段是從1978年到1980年。鄧小平曾指出“人口增長要控制，應該立法”。在此期間，由國務院計劃生育領導小組辦公室組織起草了《中華人民共和國計劃生育法》8稿，原擬提交1980年召開的五屆全國人大三次會議與婚姻法同時討論，但因條件不夠成熟，決定暫不討論。

第二階段是從1982年到1988年。根據中央領導同志關于“計劃生育工作的根本問題是要立法。不立法計劃生育不能持久”的指示精神，國家計生委組織起草了《中華人民共和國計劃生育法》，先后修改了12稿。1988年底，中央認為

時機還不夠成熟，決定暫不出臺。

第三階段是從1989年到1990年。中央政治局常委會決定，“為了使計劃生育工作逐步納入法制軌道，應積極為制定計劃生育法做準備。在制定計劃生育法之前，可以先由國務院制定和頒布計劃生育條例?！睋?，國家計生委從1989年3月起開始起草《中華人民共和國計劃生育條例》，共修改了9稿。1990年8月國務院總理辦公會議決定，待地方計劃生育法規執行一段時間，積累了一些經驗以后，再考慮制定條例及立法。

第四階段從1994年到1996年。在1994年1月26日中共中央轉發的《中共全國人大常委會黨組關于八屆全國人大常委會立法規劃的請示》中，《中華人民共和國人口與計劃生育法》被列為第二類，即“研究起草、成熟時安排審議的法律草案”，人口與計劃生育國家立法再次被提上議事日程。這期間國家計生委成立了立法論證小組，抓緊進行與相關部門對人口與計劃生育立法的必要性和可行性工作的論證和協調。但經過論證和分析，認為立法的時機仍不成熟。

第五階段從1998年到2001年。1997年黨的十五大把實行依法治國，建設社會主義法制國家確立為黨領導人民治理國家的基本方略，提出到2001年形成有中國特色的社會主義法律體系。1998年召開的“中央計劃生育與環境保護工作座談會”上，江澤民總書記指出要按照依法治國的要求，抓緊計劃生育的立法和有關行政法規、地方條例的修訂工作。這一指示推動了我國計劃生育法律、法規體系建立的進程。1998年底，第九屆全國人大常委會將制定人口與計劃生育法列入本屆人大二類立法規劃項目。同年底，國家計生委成立了由相關部門參加的立法領導小組、起草小組和專家咨詢組。國家計生委多次向全國人大教科文衛委、法工委、國務院法制辦匯報，組成聯合調查組，到經濟發展水平不同、生育政策不同的六省、市進行立法調研，廣泛聽取省、市人大、政府領導、相關部門和基層民眾的意見。3配合全國政協辦公廳、提案委員會到兩省、區進行了立法調查；組織專家、相關部門和計劃生育系統基層干部等就立法中的有關重點、難點問題進行深入研究論證；國家計生委人口專家委員會和科技專家委員會兩次專門研究討論，對立法的必要性與可行性形成了基本共識。國家計生委在進行了廣泛深入的立法調研和聽取專家意見的基礎上，先后數易其稿4，于1999年12月底向國務院報送了《中華人民共和國人口與計劃生育法（送審稿）》。國務院法制辦公室在廣泛征求國務院相關部門及地方政府意見的基礎上，對送審稿做了進一步的研究、修改，形成了《中華人民共和國人口與計劃生育法（草案）》。2001年3月，這一草案經過國務院第36次常務會議審議通過，由國務院提請第九屆全國人民代表大會常務委員會審議。2001年4月，第九屆全國人民代表大會常務委員會召開了第21次會議，對法律草案進行了第一次審議。2001年6月第九屆全國人大常委會召開第22次會議，對法律草案（修改稿）進行了第二次審議。2001年12月，九屆全國人常委會召開第25次會議，對法律草案（修改稿）進行了第三次審議。12月29日，第九屆全國人大常委會以123票贊成、0票反對，12票棄權的表決結果通過了《中華人民共和國人口與計劃生育法》（以下簡稱《人口與計劃生育法》）。同日，國家主席江澤民發布第63號主席令予以公布，于2002年9月1日起施行。

從上述立法過程可以看出在20多年的時間里，作為執政的中國共產黨和中央人民政府首先是從經濟要發展、國家要強盛、民族要繁榮的大局出發最初制定計劃生育政策的，而且最早是從對全體共產黨員和共青團員提倡計劃生育開始的，后來工作逐步推開。從1978年載入憲法到1982年修改憲法時更進一步強調這一基本國策就可以看到其重視程度。但由于后來制定專門法律涉及太多的問題，很多方面缺乏經驗，更是缺乏相應的配套制度作支持，在一定程度上增加了專門立法的難度。但即便如此有關機構也從未放棄專門立法的努力。當然在整個立法的過程中，中央的政治領導集團也一直是非常關注和高度重視的，最高國家立法機關更是意識到這一問題的重要性。最終在盡快完成從以基本國策（政策）向依基本法律推行計劃生育方面形成了全面共識。再加上各方面的條件均已基本成熟，在總結過去經驗教訓的基礎之上，完全可以制定出一部有中國特色的計劃生育專門法律。所以這部專門法律的出臺才有著不平凡的歷史，有著特殊的經歷。

三、《人口與計劃生育法》立法過程中爭論的若干主要問題

在制定《人口與計劃生育法》的過程中，有若干引起激烈爭論的重點、難點問題。下面就這些問題作一梳理和分析：

（一）關于制定專門法律的必要性問題

一種意見認為制定專門法律極為必要。因為近些年來，隨著社會主義市場經濟體制的建立和民主法制建設步伐的加快，對依法管理計劃生育工作提出了更高的要求，僅靠地方立法管理計劃生育已不適應新的形勢。在繼續完善地方性法規和地方政府規章的同時，應加快制定國家人口與計劃生育法的步伐，這既是貫徹落實黨的十五大提出的依法治國基本方略的要求，也符合廣大干部群眾的迫切愿望，對保障計劃生育事業穩定、健康發展具有重要意義。另外一種意見認為最好維持現狀，不必制定專門法律。因為我國已有基本國策的規定，該政策實施20多年來，已經為人們所普遍認可；另一方面各省、市、自治區已經有相應的地方性法規或政府規章；再加上為了我國在處理國際事務和國際外交場合能贏得主動權，免得授人以柄，最好維持現狀，不必制定專門的計劃生育方面的法律。也有一些基層計劃生育執法系統的人員認為，如果所要制定的法律只是限制、“捆綁”他們的“手腳”，而不是強化行政機關的執法手段和執法職能的話，那就還不如不制定專門法律，干脆維持現狀。

（二）關于法律的名稱與調整范圍問題5

關于法律的名稱，最先起草時存在多種意見，如《計劃生育法》、《計劃生育管理法》、《生育法》、《人口與計劃生育法》、《人口法與計劃生育法》、《人口發展與幸福家庭法》等等。到后來比較集中的是《人口與計劃生育法》和《計劃生育法》、《計劃生育管理法》。多數專家和各部門的意見主張將法律名稱定為《人口與計劃生育法》。其理由為：

1、正是基于對人口數量的控制、人口素質的提高和人口結構的改善等人口問題的解決才有實行計劃生育的必要；

2、有利于從基本

法律的層次確立人口與計劃生育的法律地位，從而使得“基本國策”獲得正當的法律支持；

3、有利于樹立良好的國際形象，不是就計劃生育講計劃生育，而是還涉及重要的人口問題。當然這里并不等于“人口”與“計劃生育”各占一半。調整范圍重點是以推行計劃生育為主，同時涉及與計劃生育有關的人口問題。另外一種意見主張稱為《計劃生育法》或《計劃生育管理法》。其理由是：該法的實際調整范圍是“計劃生育”，涉及人口的僅僅是人口數量的控制部分，大多數有關人口的問題根本無法涉及，稱為“計劃生育法”或“計劃生育管理法”更為恰當和準確。

最后從國家計生委的”送審稿”到國務院提交全國人大常委會審議的“草案稿”都是采納了《人口與計劃生育法》這一法律名稱，將該法的調整范圍確定為重點是計劃生育，同時兼及與計劃生育有關的人口問題。

（三）關于立法模式選擇問題

第一種觀點認為，國家應當制定一部嚴格的、剛性的、操作性強的計劃生育專門法律，或者說將過去長期以來“行之有效”的政策和做法以法律的形式固定下來，強調全國采取統一的生育政策、嚴格的管理制度和處罰措施，將嚴格限制公民的生育行為作為立法的主要內容。因為基本國策可以（或應該）壓倒一切，而基本國策的貫徹和落實又離不開強有力的手段作保障。法律必須為計劃生育的管理目標服務。許多行政執法部門的工作人員，尤其是基層的計劃生育部門干部多持此種觀點。在這種觀念支配下的人口與計劃生育法必定是注重和強調行政命令、行政處罰和行政強制的“管理法”。

第二種觀點認為，生育權完全是個人的權利與自由領域的問題，是私權利領域或范疇中的問題，國家與政府不應干預、也不宜干預，更不能對所謂“超生”的人進行處罰或采取行政強制措施等。退一步講，即使國家要干預，也只宜對于類似性別選擇墮胎等行為予以立法禁止。再有就是對于生育多子女的家庭，政府應予以必要的關懷與照顧。盡管在中國持此種觀點的人并不太多，但也還有一定的比例。

第三種意見認為，是否實行計劃生育或者限制生育完全要視各國國情而定，而在中國實行計劃生育則完全是由中國的人口狀況與經濟發展的水平等綜合性因素決定的。當然即使實行計劃生育也要充分尊重人的權利和人的尊嚴，不能為計劃生育而抓計劃生育。若僅從限制公民生育抓計劃生育難以提高工作水平，也難以保障人口與計劃生育事業穩定、健康、持久地發展。立法不能只規定公民對于國家、社會應盡的義務，還要規定公民可以享有的諸多權利以及實現這些權利的途徑與手段。與此同時，立法也要規定國家（通過政府）對于公民所應當履行的義務和職責以及違反這些義務與職責所應當承擔的法律責任。立法應當遵循權利與義務相統一的原則，要有利于控制人口增長，提高人口素質，有利于保障公民的生存權、發展權和增進家庭文明幸福；體現以人的全面發展為中心，體現人口與經濟社會的協調發展與可持續性發展；堅持人口與計劃生育工作的改革發展與人的全面發展相結合，堅持實現人口控制目標與維護公民合法權益相結合。這

種觀點較多地反映在后來通過的法律中。

（四）關于生育政策的立法表述問題

是否調整現行生育政策以及如何在立法中表述生育政策，是人口與計劃生育立法中的關鍵問題。我國現行生育政策的具體規定是各地依據國家現行政策，結合各地實際，通過制定地方計劃生育條例來體現的。生育政策，包括生育數量、生育時間的規定以及出生人口素質和出生人口性別結構的要求，其中生育數量是主要內容。從全國范圍來看，各地對非農業人口的生育數量的規定基本一致，即一對夫婦只生育一個孩子，特殊情況可以照顧再生育一個孩子；農業人口生育數量的規定大體可以分為三種情況6；對于少數民族，一般實行寬于漢族的生育政策7。

曾經有專家、學者主張通過立法普遍采取“二孩政策”，特別情況再需要生育的必須由地方性法規明確規定。這樣似乎既照顧到人們的生育意愿，又考慮到城鎮居民的獨生子女一代結婚可以生二胎的自然過渡政策和農村大多數情況下可以生育二胎的現實8，好處是改變國際上普遍認為的中國計劃生育政策是“一孩政策”的形象。另一種意見是國家立法要繼續堅持和穩定現行的計劃生育政策。因為從1991年起，每年連續召開的中央計劃生育工作座談會及中央《決定》均明確強調，現行生育政策要保持穩定不變9。綜合考慮我國經濟社會協調發展和可持續性發展的需要、當前的人口形勢和對未來人口發展的前景預測，一段時間內，繼續穩定現行生育政策是非常必要的。故最后定位在繼續穩定現行生育政策不變，既不放松也不收緊。但在立法中究竟應當如何表述，是采取“原則＋授權”還是“列舉＋兜底”的方式予以規定？最后，多數意見和主張是以采取前者“原則＋授權”的方法為佳，理由是：

1、要堅持和穩定現行的生育政策，充分照顧到目前各地生育政策的差異性。地方關于計劃生育中夫妻生育的規定十分具體，且規定不盡相同，情況較為復雜，國家立法難以全面、準確地覆蓋各種類型，體現各地政策的差異。所以只宜作原則規定，對照顧再生育的條件，可以授權地方作具體規定。

2、立法要為今后調整和統一全國的生育政策留下足夠的空間和提供依據。便于地方適時對特殊類型人群的生育政策作出微調。

3、要考慮我國對所簽署國際公約、國際文件的承諾10，注意尊重和維護公民生育權。因為生育政策規定在國際上是一個涉及人權的敏感問題，國家立法對生育數量的規定，宜粗不宜細。由地方立法具體規定適合本地區實際情況的生育政策，可以有利于體現對公民生育權的維護。

在立法論證中，也曾有人提出過建議，主張抑制低素質人群的生育，適當放寬高素質人群的生育限制。但因為這種意見的理由不充分，最后未被采納。

（五）關于建立社會撫養費制度的問題。

在推行計劃生育之初，由于計劃生育工作難做，地方政策和地方立法對超生

都規定了經濟限制措施，早期叫超生“罰款”，后來改稱為“計劃外生育費”11。應該說，這種經濟限制措施在實踐中起到了一定的抑制超生的作用，但也存在不少問題。在立法論證過程中，對于如何規定不依法生育者的法律責任？是立法直接規定統一的“罰款”或“計劃外生育費”或“社會撫養費”標準還是僅由基本法律作一般性規定，具體由國務院規定或各地根據實際情況作具體規定？社會撫養費規定在法律責任部分是否合適？12都有過激烈的爭論。最后比較集中的意見是，計劃外生育孩子，違背了法律、法規關于生育數量的規定，客觀上對經濟和社會發展、資源利用、環境保護造成影響，加重了社會經費投入的負擔，應當對計劃外生育者予以必要的經濟限制，作為對社會的一種補償。所以大多數人主張將目前各地普遍采取的“計劃外生育費”改為“社會撫養費”，這樣可能更為貼切，即收費的目的是對社會公共投入進行補償。按照國務院關于行政收費改革的思路和要求，社會撫養費的征收、管理、使用應納入新的管理體制，即全部上繳財政，納入財政預算，計劃生育事業所需費用應由國家財政全額撥款解決。這樣可以杜絕因征收計劃外生育費產生的腐敗現象和行業不正之風。

(六)關于計劃生育獎勵優待與社會保障問題

對于計劃生育的管理，應當既有對違反法律、法規行為的懲戒或追究制度，也應有對積極遵守法律、法規行為的獎勵措施，這樣才能有效地實現其目的。比較一致的意見是，政府對自覺實行計劃生育的公民應予以一定的獎勵。但是應否規定統一、具體的獎勵措施？是只作原則規定，還是在全國范圍內作統一、具體的規定？存在爭議。多數意見認為，現行中央文件及地方立法中設定的獎勵措施，因各地條件不同，實際落實情況也不盡一致，而且這些措施主要靠地方解決，所以主張建議國家立法只對獎勵優惠措施作原則規定，授權地方根據實際情況與可能具體落實。

在社會主義初級階段，計劃生育工作之所以是“天下第一難事”，其根本原因在于未能建立有利于計劃生育的社會保障制度，多數群眾尚有后顧之憂。為了保證計劃生育這一基本國策的落實，國家必須建立與市場經濟體制相適應的計劃生育社會保障制度。國家在建立社會保障制度時，應逐步建立有利于計劃生育的社會養老保險、基本醫療保險、生育保險以及社會福利制度，并對于實行計劃生育的貧困家庭，在經濟扶持和社會救濟方面給予優先優惠。

但是問題在于，國家社會保障制度尚處于探索和建立之中，現有的國家社會保障制度只限于城鎮職工13，未包括農村人口。那么農村人口的社會保障制度應該如何建立？農村的養老保險制度應該如何建立？農村養老保險的形式到底有哪些？都是立法中值得研究的重點問題。

（七）關于避孕措施和對計劃外懷孕的處理問題

關于避孕措施和對計劃外懷孕的處理，既是基層計劃生育管理中的關鍵性問

題，也是國際上最為敏感的問題之一。地方性法規或地方政府規章一般都規定，已生育子女的夫妻要采取“一孩上環、二孩結扎”的長效措施，計劃外懷孕要采取補救措施（即人工終止妊娠）。立法論證中，各方面普遍認為，落實避孕措施是實行計劃生育的重要保證條件，提倡采取長效措施有益于婦女身心健康，國家立法仍有必要對避孕措施作出原則性規定，如公民可以選擇安全、有效、適宜的避孕措施等。但是這里特別值得注意的是，既要考慮為地方立法具體規定避孕措施提供法律依據，也要體現計劃生育工作改革、發展的方向，要肯定各地正在進行的避孕措施的“知情選擇”、生殖保健、優質服務試點等新鮮經驗，體現我國積極履行對所簽署國際公約、文件的承諾，有利于樹立計劃生育工作的良好形象。

對于計劃外懷孕的處理，法律如何規定是一件很棘手的事情。但有一點需要表明的就是在我國基于當事人自愿完全可以實行人工終止妊娠，但也反對不安全的人工終止妊娠，我國立法更強調預防和減少非意愿妊娠。

FromBasicNationalPolicytoBasicLaw------CommentsonlegislationbackgroundandprocessofthePopulationandFamilyPlanningLaw

Abstract：Theestablishmentofanylawisnotabsolutelybychance.Therearespecialbackgroundandreasonsforlegislation.Fromtheviewofeconomy,politics,andsocialdevelopment,thispaperanalyzesthebackgroundofFamilyPlanningLaw,aslongaselaboratestheprocess:theChineseGovernmentcarriedfamilyplanningintoexecutionbystatepolicyfollowingbybasiclaw,andestablishedFamilyPlanningLawtomakeclearthatChinesecitizensareobligatedandempoweredtopracticefamilyplanning.Still,inthispaper,weinquireintosomeattention-gettingproblemsduringthecourseoflegislation,suchas,expressionofprocreationpolicy,theestablishmentofsocialcompensationfeesystem,encouragementonfamilyplanningandsocialsecuritysystem.KeyWords:：thePopulationandFamilyPlanningLawbasicstatepolicy

Legislationbackgroundlegislationprocess

注釋:

1參見《中國百姓藍皮書——人口》，北京青年報2002年7月8日第18版。有關部門認為，如按照1973年的生育水平推算，最近20多年來，我國累計少增加的人數就在3億左右。中國對穩定世界人口的增長做出了積極貢獻。

2只有新疆和西藏兩個自治區是由政府規章對計劃生育管理予以規定，其他的29個省、市、自治區都是以地方性法規的形式予以規定的。

3當時分兩組進行。一組是云南、四川、甘肅；另外一組是上海、河南和山東。本文作者曾參加了云南、四川、甘肅一組的立法調研。在云南重點是考察云

南的少數民族計劃生育政策；在四川重點是考察其作為一個農業人口大省所實行的比較嚴格的計劃生育政策和其近些年所采取的“三為主”、“三結合”的措施的情況；在甘肅重點是了解其作為一個西部經濟欠發達地區計劃生育的實施情況等。

4據國家計劃生育委員會政策法規司統計，在形成送審稿之前曾有過12次討論稿。第一討論稿的名稱是《人口與幸福家庭發展法》，第二討論稿的名稱是《人口與家庭發展法》，第三討論稿的名稱是《人口與生育法》，自第四討論稿開始，法律的名稱就確定為《人口與計劃生育法》。

520世紀以來，很多國家開始重視人口與計劃生育立法。20世紀50年代以前，美國和德國、意大利、瑞典等歐洲國家頒布了許多優生法律。但是直接把人口與計劃生育過程和人口生育關系納入法制軌道，把人口法作為一個特別的法律部門來認識，其歷史還相當短暫。第二次世界大戰以后一些發達國家出于婦女健康和權利的考慮，逐步使避孕絕育和墮胎合法化。70年代以來，一些發展中國家出于對人口過快增長的擔心，頒布了控制人口的法律。如1971年印度頒布了《終止妊娠醫療法》、1974年墨西哥頒布了《普通人口法》、1976年印度頒布了《計劃生育法》、1983年土耳其頒布了《人口計劃法》、1986年秘魯頒布了《全國人口政策法》、1992年印度尼西亞頒布了《人口發展與幸福家庭法》。目前，國外已有優生保護法、人工（墮胎）流產法、領養法、人口普查法、人口登記法、移民法、出入境法、生育法、性教育法等數十種形式的法律。

6關于農業人口生育數量的規定是：北京、天津、上海、四川、江蘇、重慶6省、直轄市規定一對夫妻只生育一個孩子；海南、云南、青海、寧夏、新疆5省、自治區規定一對夫妻可以生育兩個孩子；河北等19個省規定一對夫妻第一個孩子是女孩的可以間隔幾年后生育第二個孩子。西藏自治區未對藏族農牧民生育子女的數量作出限制。

7目前各地制定的少數民族生育政策，是根據中央精神，結合少數民族地區經濟、社會發展現狀以及各少數民族人口發展狀況、風俗習慣等制定的，基本上采取了照顧政策。一般規定，1000萬人口以下的少數民族人口可以生育兩個孩子；邊境和人口較少的少數民族人口可以有間隔地生育三個孩子。西藏自治區對少數民族農牧民未作具體生育數量的限制規定。

819個省市規定，在農村一對夫妻生育一個女孩可以再安排生育一個子女；27個省規定，夫妻均為獨生子女的可以安排生育兩個子女；31個省、市、自治區均規定，獨生子女因殘疾不能成長為正常勞動力的，可以安排生育第二個子女，等等。

91991年，中共中央、國務院在《關于加強計劃生育工作嚴格控制人口增長的決定》中對我國的計劃生育政策作了闡明：“提倡晚婚晚育，少生優生；提倡一對夫婦只生育一個孩子。國家干部和職工、城鎮居民除有特殊情況經過批準可以生育第二個孩子外，一對夫婦只生育一個孩子。農村也要提倡一對夫婦只生育一個孩子，某些群眾確有實際困難，經過批準可以間隔幾年以后再生第二個孩子。

為了提高少數民族地區的經濟文化水平和民族素質，在少數民族中也要實行計劃生育，具體要求和做法由各自治區或所在省決定?！?/p>

2000年，中共中央、國務院作出《關于加強人口與計劃生育工作穩定低生育水平的決定》（中發[2000]8號），進一步明確要穩定現行的生育政策，規定：“國家鼓勵晚婚晚育，提倡一對夫婦生育一個子女，依照法律法規合理安排生育第二個子女。少數民族也要實行計劃生育。具體政策規定由各省、自治區、直轄市制定?！?/p>

10截止目前，我國已加入的國際人權公約主要有：《經濟、社會及文化權利國際公約》、《公民權利和政治權利國際公約》、《消除對婦女一切形式歧視公約》、《消除一切形式種族歧視公約》、《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》、《兒童權利公約》等；我國已簽署的人口問題國際文件主要有：1974年世界人口會議通過的《世界人口行動綱領》、1984年國際人口會議通過的《墨西哥城人口與發展宣言》、《關于進一步執行〈世界人口行動計劃〉的建議》、1994年國際人口與發展大會通過的《國際人口與發展行動綱領》等。我國政府在簽署這些公約和文件時，申明中國將在不違背憲法有關計劃生育條款規定的情況下履行國際公約、文件所載的義務。

111992年3月5日，國家計生委、財政部聯合頒布了《計劃外生育管理辦法》（同年4月1日起正式施行）。共計6章23條，規定了計劃外生育費的性質、征收辦法、使用范圍、管理制度、監督檢查等內容。

12在過去的送審稿、草案稿、第一次審議稿、第二次審議稿、第三次審議稿中，社會撫養費都是規定在第三章“生育調節”中，只有在草案建議表決稿中才將其與原第38條合并，規定在建議表決稿第六章“法律責任”部分第44條中。

13如1994年12月14日，勞動部頒布了《企業職工生育保險試行辦法》（1995年1月1日起試行）。該《辦法》第2條規定“本辦法適用于城鎮企業及其職工”。

第二篇：關于《人口與計劃生育法》的立法背景與立法過程評析上

《人口與計劃生育法》的立法背景與立法過程評析上

提要：任何法律的制定都絕不是偶然的，必有其特定的立法背景和成因。文章從經濟、政治、社會發展等多角度，分析了我國制定《人口與計劃生育法》的立法背景;對我國從以基本國策推行到依基本法律推行計劃生育，從而制定專門《人口與計劃生育法》的國家立法歷程作了必要的梳理和總結。文章還聯系實際，對國家立法過程中若干備受關注的重點、難點問題，如生育政策的立法表述、社會撫養費制度的確立、計劃生育獎勵與社會保障制度的建立等問題進行了概括性的分析和闡述。

社會主義市場經濟體制的逐步建立和社會主義民主法制建設進程的加快，對依法治理人口與計劃生育工作提出了更高的要求。人口與計劃生育工作長期以來依靠政策和地方立法開展工作的狀況已不能適應新形勢發展的需要。2001年12月29日由九屆全國人大常委會第二十五次會議通過、2002年9月1日施行的《中華人民共和國人口與計劃生育法》是我國立法歷史上的重要法律。它首次將我國推行二十多年之久的基本國策終于以基本法律的形式予以確認，從而結束了有國策而無國法(這里指國家基本法律)的歷史。國家制定《人口與計劃生育法》既是貫徹落實黨的十五大提出依法治國基本方略和落實計劃生育基本國策的要求，也符合廣大人民群眾的迫切愿望，對穩定低生育水平，保障計劃生育事業穩定、健康、持續發展具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。本文將對制定該法的立法背景作一扼要分析，對立法過程中若干備受關注的重點、難點問題作一介紹與評析。

一、我國《人口與計劃生育法》的立法背景分析

任何一部法律的制定都絕不是偶然的，而是必然有其特定的立法背景和成因，這些背景因素中往往涉及經濟、政治、文化、社會發展等諸多方面。有的立法既有國內因素的考慮，還有國際因素的考量。就我

國的《人口與計劃生育法》而言，應該說有其特定的歷史背景。筆者試圖從國內背景與國際背景兩個方面來進行分析：

(一)制定《人口與計劃生育法》的國內背景分析

1、經濟背景(因素)分析

人口多、底子薄，是我國的基本國情。我國是世界上人口最多的發展中國家。據有關部門統計，截止到2001年底中國內地的人口總量達到12.76億1.雖然中國已經進入低生育水平階段，但由于中國的人口基數大，總人口仍然在以每年1000萬左右的速度增加，長期存在高增長量與低生育水平的矛盾，預測到21世紀中葉，我國總人口數達到16億方能實現零增長。

龐大的人口基數和每年增加1000萬人口的狀況，給中國經濟社會發展和實施可持續性發展戰略帶來巨大的壓力。人口過多和人口增長過快始終是制約我國現代化建設的首要問題。因此國家把實行計劃生育確立為一項必須長期堅持的基本國策。但是長期以來雖有國策卻無國家立法，人口與計劃生育工作長期依靠政策和地方立法開展工作的狀況已不能適應新形勢發展的需要。有必要把“實行計劃生育是國家的基本國策”通過法律的形式確立下來。

2、社會發展背景(因素)分析

21世紀中國人口的繼續增長與資源的矛盾更加突出。雖然中國的土地面積達960萬平方公里，但是適合居住和經濟活動的空間很有限，人口分布極不平衡。中國的耕地面積僅占世界總面積的7%，卻養活著占世界總人口22%的人口。中國耕地面積只有國土面積的十分之一，而印度耕地面積占國土面積的55%，人均耕地是中國的兩倍;美國耕地面積占國土面積的20%，人均耕地是中國的9倍;中國的糧食產量居世界第一，人均糧食占有量卻不到美國的四分之一。由于中國人口規模將繼續擴大，中國的人均糧食占有量長期維持在不足400公斤的低水平上。

隨著經濟總量和人口總量的不斷擴大，農業資源已經迅速接近承載力的上限，平均每人擁有的耕地不到世界平均水平的30%，平均每人擁有的草地不到世界平均水平的40%;平均每人擁有的林地不到世界平均水平的14%;平均每人擁有的水資源不到世界水平的1/4.中國還面臨著不斷增長的勞動力就業問題的困難。目前，全國每年有近2000萬青年人進入勞動年齡。農村剩余勞動力已經達到1.2億人，到2005年，農村剩余勞動力將超過1.5億。只有在大力發展經濟、創造新的就業機會的同時，堅決控制人口的過快增長，才能使勞動力增長和經濟發展對勞動力的需求相適應。

改革開放以來，中國的國內生產總值位列世界六、七位，但人均國內生產總值(800美元左右)仍居世界中位左右，低于發展中國家的平均水平(1450美元)。由于人口增長過快，國家用于發展的資金相對減少，能夠用于教育、醫療、社會保障等社會事業的資金不足，要進一步提高人民的文化素質和健康水平，面臨著很大的困難。

為了實現持續的經濟增長和可持續性發展，滿足全體中國人民日益增長的物質和文化需要，保證當代及子孫后代人民的根本利益和長遠利益，國家選擇了實行計劃生育這一利在當代、功在千秋的戰略決策是正確的。

國家立法具有廣泛的群眾基礎和社會基礎。自20世紀70年代初開始的人口與計劃生育工作取得了舉世矚目的成就，有效地控制了人口的過快增長。從1992年開始，生育水平降至并穩定在更替水平以下。經過近30年的工作，我國必須長期堅持計劃生育基本國策的思想已在全社會形成廣泛共識，現行計劃生育政策已被廣大群眾理解和接受，廣大群眾的婚育觀念發生了深刻的變化，我國人口與計劃生育工作已積累了豐富的經驗。

我國實行計劃生育近30年來，已形成了一套較為完整的、經實踐證明是行之有效的政策措施、規章制度和管理方法，初步探索了一條具有中國特色的綜合治理人口問題的道路，逐步推行了一系列重大的改革舉措，迫切需要通過法律的形式固定下來，使之長期堅持下去并不斷發展完善。

3、政治背景(因素)分析

隨著依法治國基本方略的實施，國家計劃生育管理必須全面納入法治軌道。為了規范計劃生育行政管理部門及其工作人員依法管理計劃生育的行政行為，做到有法可依，嚴格執法，文明執法，必須制定專門法律。

實行計劃生育涉及公民的基本權利和義務，為了更好地體現權利義務相統一原則，應當改變以往在計劃生育工作中存在的對公民重義務、輕權利、重管治、輕服務的狀況，國家也急需制定專門法律來明確規定公民履行計劃生育義務的同時本應享有的合法權利。

為保障計劃生育工作健康、穩定、持續發展，需要由國家立法明確規定各級政府、計劃生育行政管理部門及相關部門、各類社會組織在人口與計劃生育工作中應承擔的義務及法律責任，以及為計劃生育工作提供必要的保障條件，為綜合治理我國人口問題提供法律依據。實踐證明，僅僅依靠地方立法，難以完成這一重任，必須由國家制定專門法律予以規范和保障。

此外國家立法也具有較好的地方立法和行政立法基礎。人口與計劃生育國家立法始于70年代末，前后起草、論證30余稿，為新一輪人口與計劃生育國家立法積累了有益的經驗和教訓。80年代以來，全國各省、市、自治區相繼制定了計劃生育條例(西藏、新疆制定了政府規章)，計劃生育行政法規、部門規章的制定逐步納入正軌。廣大干部、群眾迫切要求依法管理計劃生育工作。我國民主法制建設進程加快，既對依法治理計劃生育提出了更高的要求，也為國家立法創造了有利條件。

近年來計劃生育行政機關及其工作人員依法行政水平不斷提高。廣大計劃生育專兼職人員的法制觀念、群眾觀念、服務觀念不斷增強，初步形成了依法治理計劃生育的法制環境。

國家立法具有堅實的工作基礎。20世紀90年代以來，人口與計劃生育工作適應改革開放和建立社會主義市場經濟體制的形勢，堅持深化改革，從工作的指導方針、改革思路、管理機制以及工作方法都發生了深刻的變化，為國家立法奠定了堅實的工作基礎。

(二)制定《人口與計劃生育法》的國際背景分析

多年來，我國積極參與人權及人口問題的國際交流與合作，截止目前，我國已加入的國際人權公約主要有：《經濟、社會及文化權利國際公約》、《公民權利和政治權利國際公約》、《消除對婦女一切形式歧視公約》、《消除一切形式種族歧視公約》、《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》、《兒童權利公約》等;簽署的人口問題國際文件主要有：1974年世界人口會議通過的《世界人口行動綱領》、1984年國際人口會議通過的《墨西哥城人口與發展宣言》、《關于進一步執行〈世界人口行動計劃〉的建議》、1994年國際人口與發展大會通過的《國際人口與發展行動綱領》等。我國政府在簽署這些公約和文件時，申明中國將在不違背憲法有關計劃生育條款規定的情況下履行國際公約、文件所載的義務。我國的計劃生育工作，體現國際公約、國際文件對公民生育權的尊重和保護。20世紀90年代以來，我國認真借鑒國際成功經驗，改進和提高計劃生育和生殖健康水平，履行對國際公約和國際文件的承諾。

為了更好地體現我國對人權的尊重和保護，進一步樹立我國計劃生育工作的良好形象，全面參與國際事務，國家也有必要制定專門的《人口與計劃生育法》。

國家立法具有較為有利的國際環境。中國人口與計劃生育政策得到了國際社會越來越多的支持和理解。

二、我國《人口與計劃生育法》的立法過程述略

我國人口與計劃生育的法制建設起步較晚，走過了一條由依靠政策到依靠相關法律、法規到國家制定人口與計劃生育專門法律的漫長道路。

1978年3月全國人大五屆一次會議通過的憲法首次明確規定，“國家提倡和推行計劃生育”。1982年修訂的憲法規定，“國家推行計劃生育，使人口的增長同經濟和社會發展計劃相適應”、“夫妻雙方有實行計劃生育的義務”。從1982年起，我國就將實行計劃生育，控制人口數量，提高人口素質確立為國家的基本國策，并逐步形成了一系列開展計劃生育工作的方針、政策。由于當時不具備制定計劃生育專門法律的條件，國家只是在通過制定有關婚姻、收養、婦女權益保障、未成年人保護、母嬰保健等相關法律時，增加有關計劃生育方面的條款，作出若干具體規定。1991年12月26日，經國務院批準，頒布了《流動人口計劃生育管理辦法》，成為人口與計劃生育領域的第一部行政法規。1998年8月6日，國務院又對該行政法規進行了修訂。為了加快計劃生育法制建設，2001年6月13日，國務院又頒布了《計劃生育技術服務條例》，為人口與計劃生育國家立法進一步奠定了基礎。從地方立法來說，為適應依法管理人口與計劃生育工作的要求，自1980年2月廣東省人大常委會制定并通過《廣東省計劃生育條例》開始，各省、直轄市、自治區先后制定了地方性法規或政府規章2.我國的計劃生育國家立法始于20世紀70年代末。20多年來立法論證工作始終沒有間斷過。大致可以分為五個階段：

第一階段是從1978年到1980年。鄧小平曾指出“人口增長要控制，應該立法”。在此期間，由國務院計劃生育領導小組辦公室組織起草了《中華人民共和國計劃生育法》8稿，原擬提交1980年召開的五屆全國人大三次會議與婚姻法同時討論，但因條件不夠成熟，決定暫不討論。

第二階段是從1982年到1988年。根據中央領導同志關于“計劃生育工作的根本問題是要立法。不立法計劃生育不能持久”的指示精神，國家計生委組織起草了《中華人民共和國計劃生育法》，先后修改了12稿。1988年底，中央認為時機還不夠成熟，決定暫不出臺。

第三階段是從1989年到1990年。中央政治局常委會決定，“為了使計劃生育工作逐步納入法制軌道，應積極為制定計劃生育法做準備。在制定計劃生育法之前，可以先由國務院制定和頒布計劃生育條例?！睋耍瑖矣嬌瘡?989年3月起開始起草《中華人民共和國計劃生育條例》，共修改了9稿。1990年

8月國務院總理辦公會議決定，待地方計劃生育法規執行一段時間，積累了一些經驗以后，再考慮制定條例及立法。

第四階段從1994年到1996年。在1994年1月26日中共中央轉發的《中共全國人大常委會黨組關于八屆全國人大常委會立法規劃的請示》中，《中華人民共和國人口與計劃生育法》被列為第二類，即“研究起草、成熟時安排審議的法律草案”，人口與計劃生育國家立法再次被提上議事日程。這期間國家計生委成立了立法論證小組，抓緊進行與相關部門對人口與計劃生育立法的必要性和可行性工作的論證和協調。但經過論證和分析，認為立法的時機仍不成熟。你好哦啊，

第三篇：解析《人口與計劃生育法》的立法背景與立法過程評析下

《人口與計劃生育法》的立法背景與立法過程評析下

第五階段從1998年到2001年。1997年黨的十五大把實行依法治國，建設社會主義法制國家確立為黨領導人民治理國家的基本方略，提出到2001年形成有中國特色的社會主義法律體系。1998年召開的“中央計劃生育與環境保護工作座談會”上，江澤民總書記指出要按照依法治國的要求，抓緊計劃生育的立法和有關行政法規、地方條例的修訂工作。這一指示推動了我國計劃生育法律、法規體系建立的進程。1998年底，第九屆全國人大常委會將制定人口與計劃生育法列入本屆人大二類立法規劃項目。同年底，國家計生委成立了由相關部門參加的立法領導小組、起草小組和專家咨詢組。國家計生委多次向全國人大教科文衛委、法工委、國務院法制辦匯報，組成聯合調查組，到經濟發展水平不同、生育政策不同的六省、市進行立法調研，廣泛聽取省、市人大、政府領導、相關部門和基層民眾的意見。3配合全國政協辦公廳、提案委員會到兩省、區進行了立法調查;組織專家、相關部門和計劃生育系統基層干部等就立法中的有關重點、難點問題進行深入研究論證;國家計生委人口專家委員會和科技專家委員會兩次專門研究討論，對立法的必要性與可行性形成了基本共識。國家計生委在進行了廣泛深入的立法調研和聽取專家意見的基礎上，先后數易其稿4，于1999年12月底向國務院報送了《中華人民共和國人口與計劃生育法(送審稿)》。國務院法制辦公室在廣泛征求國務院相關部門及地方政府意見的基礎上，對送審稿做了進一步的研究、修改，形成了《中華人民共和國人口與計劃生育法(草案)》。2001年3月，這一草案經過國務院第36次常務會議審議通過，由國務院提請第九屆全國人民代表大會常務委員會審議。2001年4月，第九屆全國人民代表大會常務委員會召開了第21次會議，對法律草案進行了第一次審議。2001年6月第九屆全國人大常委會召開第22次會議，對法律草案(修改稿)進行了第二次審議。2001年12月，九屆全國人常委會召開第25次會議，對法律草案(修改稿)進行了第三次審議。12月29日，第九屆全國人大常委會以123票贊成、0票反對，12票棄權的表決結果通過了《中華人民共和國人口與計劃生育法》(以下簡稱《人口與計劃生育法》)。同日，國家主席江澤民發布第63號主席令予以公布，于2002年9月1日起施行。

從上述立法過程可以看出在20多年的時間里，作為執政的中國共產黨和中央人民政府首先是從經濟要發展、國家要強盛、民族要繁榮的大局出發最初制定計劃生育政策的，而且最早是從對全體共產黨員和共青團員提倡計劃生育開始的，后來工作逐步推開。從1978年載入憲法到1982年修改憲法時更進一步強調這一基本國策就可以看到其重視程度。但由于后來制定專門法律涉及太多的問題，很多方面缺乏經驗，更是缺乏相應的配套制度作支持，在一定程度上增加了專門立法的難度。但即便如此有關機構也從未放棄專門立法的努力。當然在整個立法的過程中，中央的政治領導集團也一直是非常關注和高度重視的，最高國家立法機關更是意識到這一問題的重要性。最終在盡快完成從以基本國策(政策)向依基本法律推行計劃生育方面形成了全面共識。再加上各方面的條件均已基本成熟，在總結過去經驗教訓的基礎之上，完全可以制定出一部有中國特色的計劃生育專門法律。所以這部專門法律的出臺才有著不平凡的歷史，有著特殊的經歷。

三、《人口與計劃生育法》立法過程中爭論的若干主要問題

在制定《人口與計劃生育法》的過程中，有若干引起激烈爭論的重點、難點問題。下面就這些問題作一梳理和分析：

(一)關于制定專門法律的必要性問題

一種意見認為制定專門法律極為必要。因為近些年來，隨著社會主義市場經濟體制的建立和民主法制建設步伐的加快，對依法管理計劃生育工作提出了更高的要求，僅靠地方立法管理計劃生育已不適應新的形勢。在繼續完善地方性法規和地方政府規章的同時，應加快制定國家人口與計劃生育法的步伐，這既是貫徹落實黨的十五大提出的依法治國基本方略的要求，也符合廣大干部群眾的迫切愿望，對保障計劃生育事業穩定、健康發展具有重要意義。另外一種意見認為最好維持現狀，不必制定專門法律。因為我國已有基本國策的規定，該政策實施20多年來，已經為人們所普遍認可;另一方面各省、市、自治區已經有相應的地方性法規或政府規章;再加上為了我國在處理國際事務和國際外交場合能贏得主動權，免得授人以柄，最好維持現狀，不必制定專門的計劃生育方面的法律。也有一些基層計劃生育執法系統的人員認為，如果

所要制定的法律只是限制、“捆綁”他們的“手腳”，而不是強化行政機關的執法手段和執法職能的話，那就還不如不制定專門法律，干脆維持現狀。

(二)關于法律的名稱與調整范圍問題5

關于法律的名稱，最先起草時存在多種意見，如《計劃生育法》、《計劃生育管理法》、《生育法》、《人口與計劃生育法》、《人口法與計劃生育法》、《人口發展與幸福家庭法》等等。到后來比較集中的是《人口與計劃生育法》和《計劃生育法》、《計劃生育管理法》。多數專家和各部門的意見主張將法律名稱定為《人口與計劃生育法》。其理由為：

1、正是基于對人口數量的控制、人口素質的提高和人口結構的改善等人口問題的解決才有實行計劃生育的必要;

2、有利于從基本法律的層次確立人口與計劃生育的法律地位，從而使得“基本國策”獲得正當的法律支持;

3、有利于樹立良好的國際形象，不是就計劃生育講計劃生育，而是還涉及重要的人口問題。當然這里并不等于“人口”與“計劃生育”各占一半。調整范圍重點是以推行計劃生育為主，同時涉及與計劃生育有關的人口問題。另外一種意見主張稱為《計劃生育法》或《計劃生育管理法》。其理由是：該法的實際調整范圍是“計劃生育”，涉及人口的僅僅是人口數量的控制部分，大多數有關人口的問題根本無法涉及，稱為“計劃生育法”或“計劃生育管理法”更為恰當和準確。

最后從國家計生委的“送審稿”到國務院提交全國人大常委會審議的“草案稿”都是采納了《人口與計劃生育法》這一法律名稱，將該法的調整范圍確定為重點是計劃生育，同時兼及與計劃生育有關的人口問題。

(三)關于立法模式選擇問題

第一種觀點認為，國家應當制定一部嚴格的、剛性的、操作性強的計劃生育專門法律，或者說將過去長期以來“行之有效”的政策和做法以法律的形式固定下來，強調全國采取統一的生育政策、嚴格的管理制度和處罰措施，將嚴格限制公民的生育行為作為立法的主要內容。因為基本國策可以(或應該)壓倒一切，而基本國策的貫徹和落實又離不開強有力的手段作保障。法律必須為計劃生育的管理目標服務。許多行政執法部門的工作人員，尤其是基層的計劃生育部門干部多持此種觀點。在這種觀念支配下的人口與計劃生育法必定是注重和強調行政命令、行政處罰和行政強制的“管理法”。

第二種觀點認為，生育權完全是個人的權利與自由領域的問題，是私權利領域或范疇中的問題，國家與政府不應干預、也不宜干預，更不能對所謂“超生”的人進行處罰或采取行政強制措施等。退一步講，即使國家要干預，也只宜對于類似性別選擇墮胎等行為予以立法禁止。再有就是對于生育多子女的家庭，政府應予以必要的關懷與照顧。盡管在中國持此種觀點的人并不太多，但也還有一定的比例。

第三種意見認為，是否實行計劃生育或者限制生育完全要視各國國情而定，而在中國實行計劃生育則完全是由中國的人口狀況與經濟發展的水平等綜合性因素決定的。當然即使實行計劃生育也要充分尊重人的權利和人的尊嚴，不能為計劃生育而抓計劃生育。若僅從限制公民生育抓計劃生育難以提高工作水平，也難以保障人口與計劃生育事業穩定、健康、持久地發展。立法不能只規定公民對于國家、社會應盡的義務，還要規定公民可以享有的諸多權利以及實現這些權利的途徑與手段。與此同時，立法也要規定國家(通過政府)對于公民所應當履行的義務和職責以及違反這些義務與職責所應當承擔的法律責任。立法應當遵循權利與義務相統一的原則，要有利于控制人口增長，提高人口素質，有利于保障公民的生存權、發展權和增進家庭文明幸福;體現以人的全面發展為中心，體現人口與經濟社會的協調發展與可持續性發展;堅持人口與計劃生育工作的改革發展與人的全面發展相結合，堅持實現人口控制目標與維護公民合法權益相結合。這種觀點較多地反映在后來通過的法律中。

(四)關于生育政策的立法表述問題

是否調整現行生育政策以及如何在立法中表述生育政策，是人口與計劃生育立法中的關鍵問題。我國現行生育政策的具體規定是各地依據國家現行政策，結合各地實際，通過制定地方計劃生育條例來體現的。生育政策，包括生育數量、生育時間的規定以及出生人口素質和出生人口性別結構的要求，其中生育數量是主要內容。從全國范圍來看，各地對非農業人口的生育數量的規定基本一致，即一對夫婦只生育一個孩

子，特殊情況可以照顧再生育一個孩子;農業人口生育數量的規定大體可以分為三種情況6;對于少數民族，一般實行寬于漢族的生育政策7.曾經有專家、學者主張通過立法普遍采取“二孩政策”，特別情況再需要生育的必須由地方性法規明確規定。這樣似乎既照顧到人們的生育意愿，又考慮到城鎮居民的獨生子女一代結婚可以生二胎的自然過渡政策和農村大多數情況下可以生育二胎的現實8，好處是改變國際上普遍認為的中國計劃生育政策是“一孩政策”的形象。另一種意見是國家立法要繼續堅持和穩定現行的計劃生育政策。因為從1991年起，每年連續召開的中央計劃生育工作座談會及中央《決定》均明確強調，現行生育政策要保持穩定不變9.綜合考慮我國經濟社會協調發展和可持續性發展的需要、當前的人口形勢和對未來人口發展的前景預測，一段時間內，繼續穩定現行生育政策是非常必要的。故最后定位在繼續穩定現行生育政策不變，既不放松也不收緊。但在立法中究竟應當如何表述，是采取“原則+授權”還是“列舉+兜底”的方式予以規定?最后，多數意見和主張是以采取前者“原則+授權”的方法為佳，理由是：

1、要堅持和穩定現行的生育政策，充分照顧到目前各地生育政策的差異性。地方關于計劃生育中夫妻生育的規定十分具體，且規定不盡相同，情況較為復雜，國家立法難以全面、準確地覆蓋各種類型，體現各地政策的差異。所以只宜作原則規定，對照顧再生育的條件，可以授權地方作具體規定。

2、立法要為今后調整和統一全國的生育政策留下足夠的空間和提供依據。便于地方適時對特殊類型人群的生育政策作出微調。

3、要考慮我國對所簽署國際公約、國際文件的承諾10，注意尊重和維護公民生育權。因為生育政策規定在國際上是一個涉及人權的敏感問題，國家立法對生育數量的規定，宜粗不宜細。由地方立法具體規定適合本地區實際情況的生育政策，可以有利于體現對公民生育權的維護。

在立法論證中，也曾有人提出過建議，主張抑制低素質人群的生育，適當放寬高素質人群的生育限制。但因為這種意見的理由不充分，最后未被采納。

(五)關于建立社會撫養費制度的問題。

在推行計劃生育之初，由于計劃生育工作難做，地方政策和地方立法對超生都規定了經濟限制措施，早期叫超生“罰款”，后來改稱為“計劃外生育費”11.應該說，這種經濟限制措施在實踐中起到了一定的抑制超生的作用，但也存在不少問題。在立法論證過程中，對于如何規定不依法生育者的法律責任?是立法直接規定統一的“罰款”或“計劃外生育費”或“社會撫養費”標準還是僅由基本法律作一般性規定，具體由國務院規定或各地根據實際情況作具體規定?社會撫養費規定在法律責任部分是否合適?12都有過激烈的爭論。最后比較集中的意見是，計劃外生育孩子，違背了法律、法規關于生育數量的規定，客觀上對經濟和社會發展、資源利用、環境保護造成影響，加重了社會經費投入的負擔，應當對計劃外生育者予以必要的經濟限制，作為對社會的一種補償。所以大多數人主張將目前各地普遍采取的“計劃外生育費”改為“社會撫養費”，這樣可能更為貼切，即收費的目的是對社會公共投入進行補償。按照國務院關于行政收費改革的思路和要求，社會撫養費的征收、管理、使用應納入新的管理體制，即全部上繳財政，納入財政預算，計劃生育事業所需費用應由國家財政全額撥款解決。這樣可以杜絕因征收計劃外生育費產生的腐敗現象和行業不正之風。

(六)關于計劃生育獎勵優待與社會保障問題

對于計劃生育的管理，應當既有對違反法律、法規行為的懲戒或追究制度，也應有對積極遵守法律、法規行為的獎勵措施，這樣才能有效地實現其目的。比較一致的意見是，政府對自覺實行計劃生育的公民應予以一定的獎勵。但是應否規定統一、具體的獎勵措施?是只作原則規定，還是在全國范圍內作統一、具體的規定?存在爭議。多數意見認為，現行中央文件及地方立法中設定的獎勵措施，因各地條件不同，實際落實情況也不盡一致，而且這些措施主要靠地方解決，所以主張建議國家立法只對獎勵優惠措施作原則規定，授權地方根據實際情況與可能具體落實。

在社會主義初級階段，計劃生育工作之所以是“天下第一難事”，其根本原因在于未能建立有利于計劃生育的社會保障制度，多數群眾尚有后顧之憂。為了保證計劃生育這一基本國策的落實，國家必須建立與市場經濟體制相適應的計劃生育社會保障制度。國家在建立社會保障制度時，應逐步建立有利于計劃生

育的社會養老保險、基本醫療保險、生育保險以及社會福利制度，并對于實行計劃生育的貧困家庭，在經濟扶持和社會救濟方面給予優先優惠。

但是問題在于，國家社會保障制度尚處于探索和建立之中，現有的國家社會保障制度只限于城鎮職工13，未包括農村人口。那么農村人口的社會保障制度應該如何建立?農村的養老保險制度應該如何建立?農村養老保險的形式到底有哪些?都是立法中值得研究的重點問題。

(七)關于避孕措施和對計劃外懷孕的處理問題

關于避孕措施和對計劃外懷孕的處理，既是基層計劃生育管理中的關鍵性問題，也是國際上最為敏感的問題之一。地方性法規或地方政府規章一般都規定，已生育子女的夫妻要采取“一孩上環、二孩結扎”的長效措施，計劃外懷孕要采取補救措施(即人工終止妊娠)。立法論證中，各方面普遍認為，落實避孕措施是實行計劃生育的重要保證條件，提倡采取長效措施有益于婦女身心健康，國家立法仍有必要對避孕措施作出原則性規定，如公民可以選擇安全、有效、適宜的避孕措施等。但是這里特別值得注意的是，既要考慮為地方立法具體規定避孕措施提供法律依據，也要體現計劃生育工作改革、發展的方向，要肯定各地正在進行的避孕措施的“知情選擇”、生殖保健、優質服務試點等新鮮經驗，體現我國積極履行對所簽署國際公約、文件的承諾，有利于樹立計劃生育工作的良好形象。

對于計劃外懷孕的處理，法律如何規定是一件很棘手的事情。但有一點需要表明的就是在我國基于當事人自愿完全可以實行人工終止妊娠，但也反對不安全的人工終止妊娠，我國立法更強調預防和減少非意愿妊娠。

第四篇：“略論我國的人口與計劃生育立法”計劃生育工作計劃

內容提要將于今年9月1日正式實施的《人口與計劃生育法》是我國推行計劃生育政策以來在人口與計劃生育領域的首部基本法律，由于該法涉及基本國策的法律化和公民生育權利與自由的限制和保障，意義尤其重大。論述了制定該法的必要性和意義，闡述了人口與計劃生育立法的指導思想、基本原則，分析了立法的主要內容和特點。此外文章還就該法中人口發展規劃的制定與實施、現行生育政策的穩定、公民實行計劃生育的權利與義務、計劃生育的管理與服務的制度等專門性問題進行了細致的分析與說明。

關鍵詞人口政策基本國策計劃生育法生育權利與自由可持續性發展

一、制定《人口與計劃生育法》的必要性和意義

（一）制定《人口與計劃生育法》的必要性近些年來，隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立和民主法制建設進程的加快，對依法管理計劃生育工作提出了更高的要求，僅僅依靠地方立法管理計劃生育已不能適應新的形勢發展要求。在繼續完善各地有關計劃生育的地方性法規1的同時，制定一部較為系統、完整的人口與計劃生育基本法律，既是貫徹落實黨的十五大提出的依法治國基本方略的要求，也符合廣大人民群眾的迫切愿望，對保障計劃生育事業穩定、健康發展具有重要意義。筆者認為，制定人口與計劃生育法的必要性主要體現在以下幾個方面：1．計劃生育基本國策在人口與經濟、社會、資源、環境協調發展和可持續性發展2戰略中的地位需要由國家的專門立法來確定。我國最高國家權力機關曾將“國家推行計劃生育”寫入《憲法》，黨的十二大最早提出計劃生育是我國的基本國策，黨的十五大提出在現代化建設中必須實施可持續性發展戰略，堅持計劃生育和環境保護基本國策，正確處理經濟發展同人口、資源、環境的關系。國家推行計劃生育的基本政策、基本原則及主要措施、保障條件等需要由國家專門立法以及配套的法規予以保障。2．實行計劃生育涉及到公民的基本權利和義務，應當由國家法律予以規定。3目前，《憲法》和相關基本法對公民實行計劃生育的權利和義務未作規范化、具體化的規定4，需要通過專門立法來界定和明確公民在生育問題上的權利和義務。有關地方性法規雖然對此已作出不少規定，5但仍存在某些不足，主要是規定公民應當履行的義務較多，規定公民可以享受的權利較少，權利與義務規定不相統一，或者說權利義務的配置失衡。3．全國推行計劃生育近30年來，已經形成了一套較為完整的、并經實踐證明是行之有效的政策措施、管理方法和規章制度，需要用法律的形式固定下來，使之長期堅持下去并不斷充實完善6。4．為地方立法和依法管理人口與計劃生育工作提供法律依據和保證，同時規范和保障基層政府依法行政，工作人員正確執法、文明執法。5．為綜合治理人口與計劃生育工作設定法律依據。實踐證明，僅從限制公民生育抓計劃生育難以保障人口與計劃生育事業穩定、健康、持久地發展。需要通過國家立法明確規定政府及其相關部門在人口與計劃生育方面的義務及法律責任。如“三結合”7的工作思路以及制定有利于計劃生育的社會經濟政策和保障措施，已得到中央和國務院充分肯定，并深受基層廣大干部群眾歡迎，需要各級黨委政府、相關部門、計劃生育部門以及社會團體協調配合、齊抓共管并以法律形式明確相關部門的職責。

（二）制定《人口與計劃生育法》的意義該法的頒布實施，順應了我國建立社會主義市場經濟體制、加強社會主義民主法制建設的客觀要求，通過依法規范國家機關及其工作人員與計劃生育工作的行政行為，明確規定公民實行計劃生育的權利和義務，為構建以《憲法》為根本依據，以《人口與計劃生育法》為基本法律，以相關行政法規1

1、地方性法規1

2、部門規章和地方政府規章為配套規范的具有中國特色的人口與計劃生育法律體系奠定了堅實基礎，從而結束了長期以來主要依靠政策和地方性法規、地方政府規章開展人口與計劃生育工作的歷史。該法的頒布實施，有利于將依法管理人口與計劃生育工作同維護公民的合法權益、約束政府行政行為與規范公民生育行為，維護公民實行計劃生育的權利與公民履行計劃生育義務有機統一起來，進一步強化了人民群眾在人口與計劃生育工作中的主人翁地位，確立以人為本、以人的全面發展為中心的指導思想，使人口與計劃生育工作更加符合人民群眾的根本利益，更有利于穩定低生育水平，調動廣大人民群眾的參與熱情和積極性，從而為促進家庭幸福、民族繁榮與社會進步，促進人口與計劃生育事業的持續健康發展提供了不竭動力。

二、人口與計劃生育立法的指導思想和基本原則我國立法機關在總結以往國家立法和20多年來地方立法經驗并借鑒國際成功經驗的基礎上，確立了面向21世紀人口與計劃生育立法的指導思想。即：

1、以鄧小平

xiexiebang.com范文網【www.tmdps.cn】

，

建設有中國特色社會主義理論和黨中央、國務院關于實施依法治國方略、實行計劃生育基本國策的一系列科學論述為根本指導思想。

2、實現人口與經濟、社會、資源、環境協調發展與可持續性發展，努力創造與社會主義現代化建設相適應的人口環境；控制人口數量13，提高人口素質14，改善人口結構15。

3、堅持以人為本，以人的全面發展為中心，維護公民實行計劃生育的合法權益，增進家庭文明幸福，不斷提高人民生活水平。

4、有利于體現人口與發展綜合決策，為綜合治理人口問題提供法律依據，保障人口與計劃生育工作健康、穩定、持久發展。

5、有利于保障和規范計劃生育行政機關及其工作人員依法履行職責，正確執法，文明執法，提高計劃生育依法行政水平。

6、為地方立法提供法律依據。

三、《人口與計劃生育法》的主要內容和特點《人口與計劃生育法》共7章47條。第一章總則（共8條）。主要規定了人口與計劃生育立法的宗旨、目的和依據，國家開展計劃生育工作的基本方針和原則，各級政府、計劃生育行政部門及相關部門開展人口與計劃生育工作的職責，社會團體、企事業組織等社會各方面配合政府作好人口與計劃生育工作的協助義務，以及各級政府及其工作人員應當依法行政的基本要求和其依法執行公務受法律保護等。第二章人口發展規劃的制定與實施（共8條）。主要規定了編制人口發展規劃，制定與實施人口與計劃生育實施方案、人口與計劃生育事業發展的經費保障、人口與計劃生育宣傳教育以及流動人口計劃生育工作的管理基本原則。第三章生育調節16（共6條）。主要規定了國家穩定現行生育政策，并將現行生育政策法律化、制度化，規定了公民實行計劃生育應享有的權利與義務，以及計劃生育工作必要的管理、服務措施。第四章獎勵與社會保障（共7條）。主要規定了對實行計劃生育的公民實行獎勵、優待制度，建立有利于計劃生育的社會保障制度。第五章計劃生育技術服務（共6條）。主要規定了國家在提高母嬰保健、提高出生人口素質、提供計劃生育、生殖健康17服務方面應承擔的責任，規定了計劃生育技術服務網絡的法律地位，計劃生育部門綜合管理計劃生育技術服務工作。第六章法律責任（共9條）。主要規定了國家機關及其工作人員、計劃生育技術服務機構及其技術服務人員、公民、法人和其他組織違反該法規定應當承擔的法律責任。第七章附則（共3條）。主要規定了對國務院和中央軍委的立法授權，即授權國務院依據該法規定制定流動人口計劃生育工作的具體管理辦法、計劃生育技術服務的具體管理辦法和社會撫養費的征收管理辦法，授權中央軍事委員會依據該法規定制定中國人民解放軍執行該法的具體辦法，以及該法的施行時間。《人口與計劃生育法》具有以下幾個方面的特點：

（一）體現了協調發展與可持續發展思想。本法總則第一條即明確本法的立法宗旨之一是“為了實現人口與經濟、社會、資源、環境的協調發展”并將“人口發展規劃的制定與實施”設立專章予以規定，明確提出國務院及縣級以上各級人民政府編制人口發展規劃，并將其納入國民經濟和社會發展總體規劃。

（二）體現了綜合治理人口問題。本法明確規定國家采取綜合措施,對人口與發展問題實施綜合決策,規定了各級政府、計劃生育部門及相關部門做好人口與計劃生育工作的職責，以及機關、部隊、社會團體、企事業組織、村居民委員會和公民等應當協助政府做好計劃生育工作的義務，計劃生育工作與發展經濟、依靠科技進步、發展教育事業、促進社會進步、提高婦女地位等項工作有機結合。

（三）強調穩定現行生育政策，把自20世紀80年代以來實行的生育政策法律化、制度化，既沒有收緊、也沒有放寬，并規定了計劃生育工作必要的管理、服務和制約措施，對保證國家計劃生育政策的穩定性和連續性，積極推動計劃生育工作順利開展，有重要的規范和保障作用。

（四）體現了公民實行計劃生育權利與義務的統一。本法不僅規定了公民有實行計劃生育的義務，還規定了公民實行計劃生育應享有的合法權益，包括享有生殖保健、男女平等、避孕方法的知情選擇、健康與安全保障的權利等，規定了國家行政機關及其工作人員、計劃生育技術服務機構為保障公民充分享有和行使這些權利應承擔的義務，明確了公民維護自身合法權益的方式和途徑。對違反法律、法規規定生育子女的公民，由于其客觀上對經濟和社會發展、資源環境造成了影響，加重了社會公共投入的負擔，有必要從經濟上承擔一定的法律責任，應依法繳納社會撫養費，作為對社會公共投入的一種補償。

（五）強調嚴格依法行政。本法明確規定各級人民政府及其工作人員在推行計劃生育工作中應當嚴格依法行政，文明執法，不得侵犯公民的合法權益，規定了各級政府、計劃生育部門應履行的法定職責，計劃生育行政部門及其工作人員依法執行公務受法律保護。同時，也明確規定了行政機關及其工作人員不履行法定職責、侵犯公民合法權益應承擔的法律責任。

（六）堅持分類指導。由于各地人口發展狀況、計劃生育工作水平不同，加之計劃生育地方立法先于國家立法，且已實施多年，國家立法只對涉及全局的重大問題作原則規定，為地方制定人口與計劃生育法規提供法律依據。基層計劃生育管理與服務的具體制度與措施，則主要由地方性法規作出規定。

（七）注意借鑒國際有益經驗。本法體現的人口與發展綜合決策、實施可持續發展戰略、計劃生育工作與提高婦女地位相結合、在計劃生育工作中引入生殖健康、開展計劃生育的教育、信息、咨詢活動、提供計劃生育、生殖保健優質服務、實施避孕節育措施知情選擇等內容，反映了中國政府認真履行開羅人口與發展大會《行動綱領》的莊嚴承諾。四立法為何規定人口發展規劃的制定與實施為了使人口發展與經濟、社會發展相協調，與資源利用、環境保護相適應，把實行計劃生育作為國家必須長期堅持的基本國策，我國自20世紀70年代起將人口發展規劃納入國民經濟和社會發展總體規劃之中。不僅提出中長期人口發展規劃、人口計劃，而且提出各項人均經濟社會發展指標，并逐級下達人口發展計劃，明確各級政府負有完成人口計劃的責任，列入目標考核責任制。社會主義市場經濟體制建立后，黨中央、國務院多次明確指出，人口再生產仍屬于國家宏觀調控的內容，仍要堅持國家指導與群眾自愿相結合的方針，做到人口與發

，

展綜合決策，繼續發揮人口計劃的宏觀調控作用。近30年計劃生育工作的實踐證明，通過制定和落實人口發展計劃，合理調節人口、經濟、社會、資源、環境之間的相互關系，是計劃生育工作取得顯著成績的一個重要調控手段。為了把這一經驗用法律形式固定下來，《人口與計劃生育法》設專章對國務院、縣級以上人民政府編制和制定人口發展規劃、以及根據人口發展規劃制定并落實人口與計劃生育實方案作出了具體的規定，有利于國家對人口問題實行宏觀調控，促進各級政府始終抓緊抓好人口與計劃生育工作，對人口問題實施綜合治理，確保國家人口控制目標的實現。需要指出的是，人口發展規劃的制定、實施，與維護群眾實行計劃生育合法權益并不矛盾。在計劃生育實際工作中，人口計劃只下達到縣一級，鄉、村兩級按現行生育政策實行管理，確保群眾按現行生育政策實行管理，確保群眾按現行生育政策，簡化手續，公開辦事程序和政策，自覺接受群眾監督。

五、立法為何強調穩定現行生育政策我國是一個人口眾多的國家。人口問題是社會主義初級階段長期面臨的重大問題，是制約我國經濟和社會發展的關鍵因素。雖然經過幾十年的艱苦努力，我國已實現了人口再生產類型從高出生、低死亡、高增長到低出生、低死亡、低增長的歷史性轉變，生育水平已降到較低的水平，但是由于人口基數大，未來幾十年，我國人口數量仍將持續增長，預計年均凈增1000萬人以上，人口素質不高的狀況短期內難以根本改變，勞動就業壓力進一步加大，人口老齡化問題更加突出，人口與經濟、社會、資源、環境之間的矛盾依然尖銳。我國的這一基本國情決定了國家必須在大力發展經濟的同時，長期堅持實行計劃生育的基本國策。生育政策是國家計劃生育政策的核心，也是規范和調節公民生育行為的基本準則和規范，關系到廣大人民群眾的切身利益，計劃生育各項方針、政策、措施，在很大程度上都是圍繞貫徹落實生育政策而制定的。國家在制定生育政策時既考慮到國家經濟社會發展的需要和國家的長遠利益，又考慮到不同地區、不同民族、不同社會群體的實際情況，以及群眾的生育意愿和接受能力，把國家指導與群眾自愿結合起來，堅持分類指導、因地制宜的原則。自20世紀80年代以來，逐步形成并堅持穩定現行生育政策，即提倡一對夫妻生育一個孩子，有實際困難的可以安排生育第二個孩子。少數民族也要實行計劃生育。具體要求和做法由各省、自治區、直轄市決定。根據中央確定的生育政策，各省區市相繼制定計劃生育地方性法規，根據實際情況，對具體生育政策作出了規定。我國計劃生育的歷史實踐證明，計劃生育工作取得成績的一個重要原因就是穩定現行生育政策。因此，中央多次強調，現行的生育政策要保持不變。2000年底中共中央、國務院下發的《關于加強人口與計劃生育工作穩定低生育水平的決定》強調指出，在穩定低生育水平的條件下，仍然要穩定現行生育政策。這是因為，雖然現行生育政策已逐步被廣大人民群眾理解和接受，但是，目前我國生產力水平較低，地區發展不平衡，社會保障制度尚不健全，傳統生育觀念的影響還將長期存在，實行計劃生育仍有相當的難度。因此，生育政策既不能放寬，也不能收緊。穩定現行生育政策，也符合國際公認的人權原則。對于發展中國家和民族來說，人權首先是人民的生存權和發展權。我國實行計劃生育30多年來，少出生了3億多人口，在一定程度上緩解了人口增長過快給經濟社會發展帶來的壓力，有力地促進了我國綜合國力的提高、經濟的發展、社會的進步和人民生活的改善。實行計劃生育，正是為了維護人民享受更高生活質量的權利，是真正維護人民的生存權、發展權。

六、立法對公民實行計劃生育權利與義務的具體規定

七、立法對計劃生育管理與服務制度的具體規定

（一）明確規定人口與計劃生育工作的責任主體是各級政府、計劃生育行政部門和政府相關部門，在人口與計劃生育工作中建立人口與發展綜合決策，對人口問題實施綜合治理的制度。

（二）明確社會相關方面負有協助政府管理計劃生育的義務，主要內容包括：

1、機關、部隊、社會團體、企業事業組織應當做好本單位所屬人員的計劃生育工作：向育齡人群提供人口與計劃生育的宣傳教育和科普知識，提供必要的計劃生育、生殖保健服務，向計劃生育行政部門或工作機構通報有關計劃生育工作信息，根據法律法規的規定，落實對計劃生育家庭的獎勵與優待措施；

2、村民委員會、居民委員會等自治組織應當依法做好計劃生育工作：開展人口與計劃生育宣傳教育；在計劃生育技術服務機構的指導下，向育齡夫妻發放避孕藥具，開展孕情檢查、隨訪服務，動員群眾參與人口與計劃生育工作，維護群眾的合法權益；

3、社會各方面應當配合政府做好流動人口計劃生育管理與服務工作：為流動人口提供有關人口與計劃生育的信息、教育、咨詢，開展計劃生育、生殖保健優質服務，幫助解決流動人口在生產、生活、生育過程中遇到的實際困難，維護流動人口實行計劃生育的合法權益。

（三）建立和完善計劃生育的獎勵與社會保障制度。本法設專章規定建立計劃生育的獎勵制度，對公民晚婚晚育、婦女懷孕、生育、哺育期間、采取避孕節育措施給予必要的福利待遇，實行對獨生子女父母的獎勵制度，對實行計劃生育的家庭給予經濟發展的優惠和照顧，對實行計劃生育的育齡夫妻免費提供避孕藥具和基本項目的計劃生育服務，以及國家在建立、健全社會保障制度中應有利于人口與計劃生育工作的規定等。

，

（四）建立計劃生育技術服務和生殖保健服務制度。本法設專章規定建立健全計劃生育技術服務網絡并明確服務職責，政府應采取措施，保障公民享有計劃生育技術服務，計劃生育技術服務機構和從事計劃生育技術服務的醫療保健機構應指導公民知情選擇安全、有效、適宜的避孕節育措施，保證受術者安全等方面作出規定。

（五）明確規定實行征收社會撫養費制度。社會撫養費的性質屬于對政府對社會公共事業投入進行補償的行政性收費。設置社會撫養費的目的在于對自然資源的開發和使用予以調節，減輕人口對資源利用和環境保護的壓力。建立征收社會撫養費制度，是對自覺實行計劃生育的公民合法權益的維護。對不符合法律法規規定條件生育子女的公民征收社會撫養費，是對社會增加公共投入的補償，也是承擔經濟后果的一種法律責任。本法授權國務院依據本法制定社會撫養費征收管理辦法，具體規定社會撫養費的征收范圍、標準、征收體制、繳納方式等，符合我國各地經濟社會發展不平衡的實際。

（六）建立法律責任追究制度。為維護公民實行計劃生育的合法權益，保障人口與計劃生育工作的良好秩序，《人口與計劃生育法》專門設置了法律責任章。法律責任追究的類別有：對國家機關及其工作人員不履行計劃生育職責、侵犯公民合法權益行為的責任追究；對計劃生育技術服務機構和工作人員以及違法開展計劃生育手術人員的責任追究；對偽造、變造、買賣計劃生育證明行為的責任追究；對違反本法規定的國家工作人員和其他人員，予以行政處分或紀律處分的規定；對不履行協助管理計劃生育義務的單位、群眾自治組織予以通報批評，并對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分的規定；對不符合法律法規規定條件生育子女的公民依法繳納社會撫養費和未在規定期限內足額繳納社會撫養費行為的責任追究；對拒絕、阻礙計劃生育工作人員依法執行公務行為的責任追究。

，

第五篇：人口與計劃生育法

《人口與計劃生育法》的命運

7月6日西部網報道：近日，由北京大學法學院教授湛中樂起草，5名學者和社會人士發起，另10名學者參與簽名的《盡快啟動全面修改的公民建議書》，正式寄送全國人大及其常務委員會。他們建議，在尊重公民生育權的前提下，讓公民自由而負責任地進行生育，按此基本精神，對《人口與計劃生育法》進行修改。

在此之前，6月27日法制網報道：“6月24日，以‘公民生育權與社會撫養費制度’為主題的研討會在北京大學舉行。來自國內幾家高校、科研機構、企事業單位的法學、人口學、社會學、政治學等數個學科的專家學者們進行了熱烈的研討?！币晃粎⒓舆@次會議的學者告訴我，這次會議將向全國人大常委會提出建議盡快啟動對《人口與計劃生育法》的修法工作。

6月28日，我發了一條微博說：“最近，一些人口學者和法律教授在北大法學院開會建議盡快修改《人口與計劃生育法》。我認為，與其建議修改《人口與計劃生育法》，不如建議廢除《人口與計劃生育法》。原因是：第一，無論怎樣修改，都難以避免‘國家有權管制公民生育權’這種觀念；第二，修改《人口與計劃生育法》需要較長時間，而直接廢除則快得多?！?/p>

我之所以主張廢除而不是修改《人口與計劃生育法》，還有一個原因：雖然這次15位學者的修法建議書包含了“取消對公民生育權的限制，廢止生育審批制度，取消社會撫養費制度”等內容，但問題是：一旦進入修改的法律程序，不可避免會有計生委的專家參與討論，經過專家和委員討論之后，最終的修改結果很可能只是人口政策的微調。

從法律上來說，一項法律的修改與廢止具有根本不同的性質。從目的上來看，法律修改的目的是為了保留、完善這項法律，雖然也可以刪除和修改這項法律的某些條款和內容，但法律的基本框架和名稱是可以保留的；而法律廢止的目的是為了徹底去掉、廢除這項法律。只要中國仍存在《人口與計劃生育法》，就不能說中國已取消計劃生育。

盡管如此，我仍認為這次15位學者的修法建議書對于推動人口政策改革具有積極意義。尤其是，牽頭起草修法建議書的北大法學教授湛中樂，當年曾參與起草《人口與計劃生育法》。2009年8月20日《檢察日報》報道：“2002年9月21日至27日，《人口與計劃生育法》正式實施不久，湛中樂隨中國代表團出席了聯合國開發署人口基金執行局第二次常委會。在這次會議上，湛中樂以專家的身份，作了大會發言。他在發言中表示，《人口與計劃生育法》沒有違反中國憲法和《聯合國人權宣言》。它吸收了國際人口與發展大會行動綱領、聯合國千年宣言等關于保障人權的先進理念，強調了對公民權利的保護?！笨梢?，湛中樂當時是支持《人口與計劃生育法》的基本觀點的。

然而，這份修法建議書的許多內容否定了《人口與計劃生育法》的基本觀點。從中也可以看出，湛中樂對計劃生育政策和《人口與計劃生育法》的看法有了巨大的轉變。雖然湛中樂的轉變迄今為止還不徹底（我認為，建言廢除《人口與計劃生育法》才算徹底），但也算是有了難能可貴的進步。近年來，有越來越多的社會各界人士（包括人口學界和法學界人士）轉變了對計劃生育的看法，要求修改或廢除《人口與計劃生育法》的呼聲越來越高?？梢灶A料，《人口與計劃生育法》的存廢問題將會成為未來幾年的一個焦點。