第一篇：中華人民共和國人口與計劃生育法

《中華人民共和國人口與計劃生育法》

（１９９０年１２月２８日寧夏回族自治區第六屆人民代表大會常務委員會第十六次會議通過根據１９９９年６月１４日寧夏回族自治區第八屆人民代表大會常務委員會第七次會議《關于修改〈寧夏回族自治區計劃生育條例〉的決定》第一次修正根據 ２０００年１１月１７日寧夏回族自治區第八屆人民代表大會常務委員會第十六次會議《關于將〈寧夏回族自治區計劃生育條例〉中計劃外生育費修改為社會撫養費的決定》第二次修正２００２年１１月７日寧夏回族自治區第八屆人民代表大會常務委員會第二十九次會議修訂）

第一章總則

第一條根據《中華人民共和國人口與計劃生育法》和有關法律、法規，結合自治區實際，制定本條例。

第二條居住在自治區行政區域內的公民和戶籍在本自治區而居住在自治區外的公民，以及自治區行政區域內的國家機關、社會團體、企業事業單位和群眾組織應當遵守本條例。

第三條人口與計劃生育工作應當采取綜合措施，控制人口數量，提高人口素質。計劃生育工作應當堅持宣傳教育為主、避孕節育為主、經常性工作為主，與發展經濟、幫助群眾勤勞致富、建設文明幸福家庭相結合。

第四條各級人民政府領導本行政區域內的人口與計劃生育工作，負責組織本條例的實施。各級人民政府的主要負責人是本行政區域人口與計劃生育工作的主要責任人。

縣級以上人民政府計劃生育行政部門負責本行政區域內計劃生育工作以及與計劃生育工作有關的人口工作。

第五條縣級以上人民政府財政、計劃、人事、監察、公安、工商、農牧、林業、編制、民族事務、國土資源、藥品監督、勞動和社會保障等部門，應當在各自的職責范圍內，按照綜合管理的原則，做好有關的人口與計劃生育工作。

計劃生育、教育、科技、文化、衛生、民政、新聞出版、廣播影視等部門應當組織開展人口與計劃生育宣傳教育。

其他國家機關應當各負其責，相互配合，做好人口與計劃生育工作。

工會、共青團、婦聯和計劃生育協會、個體勞動者協會、私營企業協會等社會團體，企業事業單位和公民應當協助人民政府開展人口與計劃生育工作。

第六條夫妻雙方都有實行計劃生育的義務，公民實行計劃生育的合法權益受法律保護。

第二章管理和保障

第七條縣級以上人民政府根據全國人口發展規劃及上一級人民政府人口發展規劃，結合本地區實際情況，編制本行政區域的人口發展規劃，將其納入國民經濟和社會發展計劃，根據人口發展規劃，制定人口與計劃生育實施方案并組織實施。

第八條各級人民政府應當實行人口與計劃生育工作目標管理責任制，將人口與計劃生育工作情況作為考核下一級人民政府及其有關部門主要負責人和直接責任人員工作的主要內容，嚴格落實目標管理責任制。

第九條各級人民政府應當將人口與計劃生育工作經費列入本級財政預算，保證足額到位，并隨著財政收入的增長逐年增加。

任何單位和個人不得截留、克扣、挪用人口與計劃生育工作經費。

第十條縣級以上人民政府應當建立人口與計劃生育工作專項資金，每年從新增財政收入中提取一定的比例，用于獎勵自愿少生的農村計劃生育戶，逐步解決農村獨生子女及山區農村計劃生育純女戶養老保險、計劃生育獎勵和社會救助所需的資金。

第十一條機關、團體、企業事業單位的人口與計劃生育工作，實行法定代表人或者主要負責人責任制，配備專（兼）職人員負責本單位的人口與計劃生育工作，并接受當地計劃生育行政部門的工作指導。

村（居）民委員會應當將人口與計劃生育工作納入工作范圍，實行人口與計劃生育情況公開、民主評議和監督制度，依法做好人口與計劃生育工作。

村（居）民委員會應當確定人員，負責計劃生育工作，其報酬由鄉（鎮）人民政府、街道辦事處予以解決。

第十二條流動人口的計劃生育工作由其戶籍所在地和現居住地的計劃生育機構共同負責，以現居住地為主，納入現居住地的日常管理。

第三章生育調節

第十三條鼓勵公民晚婚、晚育，少生優育，提倡一對夫妻生育一個子女。

男二十五周歲以上、女二十三周歲以上（少數民族男二十三周歲以上、女二十一周歲以上）結婚的為晚婚。

已婚婦女二十四周歲以后生育第一個子女的為晚育。

第十四條城鎮居民或者一方為城鎮居民，另一方為農民的，只能生育一個子女。但夫妻符合下列條件之一的，可以申請再生育一個子女：

（一）夫妻雙方或者一方為少數民族的；

（二）患有不孕癥依法收養一個子女后懷孕的；

（三）經設區的市以上病殘兒童醫學鑒定組織的鑒定，第一個子女為非遺傳性或者可以避免的遺傳性殘疾兒，適宜再生育的；

（四）夫妻雙方都是獨生子女的；

（五）夫妻一方為歸國華僑或者從香港、澳門、臺灣地區來自治區定居的；

（六）男方連續從事井下采掘作業五年以上，并繼續從事井下采掘作業的。

第十五條提倡農民一對夫妻生育一個子女，最多生兩個。

農民已有兩個子女，但都患有非遺傳性殘疾，經設區的市以上病殘兒童醫學鑒定組織的鑒定，不能成長為正常勞動力的，可以申請再生一個。

固原市原州區，海原縣、西吉縣、隆德縣、涇源縣、彭陽縣、鹽池縣、同心縣（以下統稱山區八縣）的少數民族農民，一對夫妻可以生育兩個子女，最多生三個。

自治區內移民搬遷戶執行遷入地生育的規定。

第十六條符合下列條件之一的，夫妻可以申請再生育一個子女：

（一）再婚的，一方已有一個子女，但另一方為未生育的；

（二）三十周歲以上的未婚者與已有兩個子女的喪偶者結婚的；

（三）再婚前雙方都生育一個子女，其中一方子女已死亡的；

（四）山區八縣少數民族農民，再婚前雙方各有一個子女或者一方有兩個子女、另一方為未生育的。

第十七條由農業戶口轉為非農業戶口的，從轉為非農業戶口之日起，執行城鎮居民的生育規定。

農墾系統職工執行城鎮居民生育規定。

第十八條依法確立婚姻關系并系初婚或者曾婚無子女的夫妻，可以自行安排生育第一個子女，并持經常居住地村民委員會或者社區居民委員會出具的婚育狀況證明，到鄉（鎮）人民政府或者街道辦事處領取《計劃生育〃生殖健康服務證》。

《計劃生育〃生殖健康服務證》由自治區計劃生育行政部門統一印制。

第十九條符合本條例規定，準予生育第二個、第三個子女的，生育間隔期不得少于四年；但有本條例第十四條

（二）項的情況除外。

具備生育第二個、第三個子女條件的，夫妻雙方應當向所在單位或者村（居）民委員會提出書面申請，經女方戶籍所在地的鄉（鎮）人民政府、街道辦事處審查，報縣級人民政府計劃生育行政部門審批。

第二十條將子女送養的，不得享受本條例有關可以生育第二個或者第三個子女的生育規定。遺棄子女的，縣級人民政府計劃生育行政部門不得批準再生育。

第四章計劃生育綜合服務

第二十一條各級人民政府應當創造條件，保障公民選擇安全、有效、適宜的避孕節育措施。第二十二條各級人民政府應當建立計劃生育、生殖健康綜合服務網絡，并納入社區服務體系。計劃生育技術服務機構和從事計劃生育技術服務的醫療、保健機構，應當按照資源共享、優勢互補的原則，在各自的職責范圍內，開展計劃生育技術服務。

第二十三條實行計劃生育的育齡夫妻持《計劃生育〃生殖健康服務證》免費享受避孕節育以及技術常規規定的各項醫學檢查、計劃生育手術并發癥的診治等計劃生育技術服務。

農村育齡夫妻免費避孕節育技術服務所需經費，由各級財政設立專項資金予以保障。開支標準和列支方式由自治區人民政府制定。

城市育齡夫妻免費避孕節育技術服務所需經費，參加生育保險、基本醫療保險的，由生育保險、基本醫療保險基金支付；沒有參加生育保險、基本醫療保險的，由所在單位或者當地財政負擔。具體辦法由縣級以上人民政府制定。

第二十四條計劃生育服務站、所應當做好節育技術服務及優生、遺傳的咨詢服務工作，醫療衛生機構應當按照國家有關規定加強對孕婦孕產期保健。婚前男女雙方應當進行健康檢查，育齡夫妻應當接受優生指導。

第二十五條經縣級以上人民政府衛生行政部門指定的醫療保健機構檢查診斷，夫妻雙方或者一方確實患有醫學上認為不應當生育疾病的，禁止生育；已懷孕的必須終止妊娠，并施行絕育手術。第二十六條育齡夫妻應當落實節育措施。按照本條例規定已生育兩個或者三個子女的夫妻，應當動員一方采取永久性節育措施。違反生育規定懷孕的應當及時采取措施，終止妊娠。

第二十七條施行節育手術的計劃生育服務站、所和醫療衛生機構必須符合國務院《計劃生育技術服務管理條例》規定的施行手術的條件。

個體醫療診所不得從事計劃生育手術。

禁止任何單位和個人為他人做假節育手術或者非法摘取節育器、皮埋劑。禁止任何單位和個人進行非醫學需要的胎兒性別鑒定或者選擇性別的人工終止妊娠。

第二十八條施行絕育手術的夫妻，因喪子女而無子女要求生育的，經雙方申請，由其所在單位或者街道辦事處核實，報縣級人民政府計劃生育行政部門批準后，可以在指定的醫療衛生單位進行輸卵（精）管復通手術。復通手術后，可以生育一個子女。

第二十九條經設區的市以上計劃生育技術鑒定組織的鑒定，確屬因節育手術引起的并發癥的，應當給予及時治療，醫療費用由原實施節育手術的單位承擔。治療期間，國家機關和企業事業單位職工工資照發，其他人員生活確有困難的，由當地人民政府給予經濟補助。

因施行節育手術造成醫療事故的，按照國務院《醫療事故處理條例》處理。

第五章優待和獎勵

第三十條有下列情形之一的夫妻，可以領取《獨生子女父母光榮證》：

（一）自愿終身只生育一個子女或者依法收養一個子女的；

（二）按照本條例規定生育兩個或者三個子女，只存活一個，不再生育的；

（三）再婚夫妻再婚前，一方生育一個子女，再婚后不再生育的。

第三十一條領取《獨生子女父母光榮證》，由父母申請，經所在地鄉（鎮）人民政府或者街道辦事處核實，縣級人民政府計劃生育行政部門頒發。

獨生子女或者父母享受以下優待、獎勵：

（一）自發給《獨生子女父母光榮證》之月起，每月獎勵獨生子女保健費十二元，發到子女年滿十四周歲止；

（二）國家機關和企業事業單位職工在產假期間領取《獨生子女父母光榮證》的，可以增加產假四十天，并給予男方護理假十天，工資、獎金照發。夫妻不在一地的，除探親假外，另外給予男方護理假三十天，享受探親假待遇；

（三）領取《獨生子女父母光榮證》的女方，在產假期滿后撫育嬰兒有困難的，經本人申請，單位給予六個月的哺乳假，工資按本人工資的百分之七十五以上計發，不影響晉級、調整工資；

（四）貧困地區發放中小學人民助學金時，對農民獨生子女的發放金額應當高于其他學生的百分之三十；

（五）農村獨生子女參加高中招生（含職業高中）考試的，給予加分的照顧。農村獨生子女參加大、中專招生考試，報自治區屬院校和地方院校的，在同等條件下優先錄取；

（六）安排勞務輸出時，應當優先安排獨生子女或者其父母；

（七）免去農村居民夫妻雙方兩年的無報酬農村用工。

第三十二條各級人民政府或者有關部門應當給予農村計劃生育戶以下優待：

（一）山區八縣少數民族農民夫妻按政策可以生育三個子女而自愿少生一個子女的，在自愿實行永久性節育措施后，給予一次性獎勵，其獎勵措施逐步在山區八縣漢族農民夫妻中推行；

（二）審批宅基地、調整土地時，對獨生子女戶、計劃生育純女絕育戶給予優先照顧；

（三）發放救濟金，獨生子女按兩個人份計算，計劃生育純女絕育戶再增加一個人份；

（四）為計劃生育貧困戶優先安排扶貧項目，優先提供扶貧資金、扶貧物資，優先安排其從事第二、三產業工作，優先提供致富技術；

（五）災區救濟，對計劃生育戶優先發放救災款。對獨生子女戶和計劃生育純女絕育戶辦理農村社會養老保險，國家、集體補助標準應當逐步提高；

（六）農牧、林業、水利、科技、供銷等部門應當對計劃生育戶優先進行實用技術培訓，優先提供致富信息和優良品種。

前款

（一）項規定的具體獎勵辦法，由自治區人民政府制定。川區各級人民政府可以參照執行。第三十三條獨生子女保健費按照下列規定列支或者開支：

（一）企業單位從管理費中開支；

（二）行政、事業單位在職工福利費中列支；

（三）城鎮無業居民、失業人員、個體經營者、農業戶口的獨生子女保健費由當地財政支付，由街道辦事處或者鄉（鎮）人民政府發放；

（四）破產企業職工的獨生子女保健費，從破產企業清算資金中按所欠職工社會保險費予以清償，一次性劃支至獨生子女年滿十四周歲止。

第三十四條獨生子女父母雙方都是職工的，其獨生子女保健費由父母所在單位各負擔百分之五十；一方為職工，另一方為城鎮無業居民或者農民的，保健費由職工一方所在單位負擔。

第三十五條國家機關和企業事業單位職工晚婚的，增加婚假十五天，晚育的增加產假十四天，晚婚、晚育假期內工資、獎金照發。農民夫妻晚婚、晚育的免去當年的無報酬農村用工。

第三十六條國家機關和企業事業單位職工施行計劃生育手術的，憑施術單位證明，按照有關規定享受休假，工資、獎金照發。

做絕育手術的，憑施術單位證明由有關單位發給適當的營養補助費，所需經費按照獨生子女保健費的負擔方式處理，并按照有關規定享受休假，工資、獎金照發。

第三十七條符合本條例規定，可以再生一個子女，但自愿終身只生育一個子女并領取《獨生子女父母光榮證》的夫妻，除享受本條例規定的優待外，再給予獎勵，具體獎勵辦法由縣級以上人民政府規定。

第三十八條縣級以上人民政府除執行本條例規定的優待外，可以根據本地區的實際，制定對農村計劃生育戶的獎勵和優待辦法。

第三十九條在計劃生育工作中做出顯著成績的單位和個人，各級人民政府應當給予表彰或者獎勵。

第六章法律責任

第四十條對不符合本條例規定生育子女的，應當按下列規定征收社會撫養費：

（一）城鎮居民超生一個子女的，對夫妻雙方分別按當地縣（區）上年度城鎮居民人均可支配收入額為基數，一次性征收二倍以上六倍以下的社會撫養費；超生二個以上子女的，以超生一個子女應當征收的社會撫養費為基數，按超生子女數為倍數征收社會撫養費；

（二）農民超生一個子女的，對夫妻雙方分別按當地鄉（鎮）上年度農民人均純收入額為基數，一次性征收二倍以上六倍以下的社會撫養費；超生二個以上子女的，以超生一個子女應當征收的社會撫養費為基數，按超生子女數為倍數征收社會撫養費；

（三）非婚生育第一個子女的，按本條

（一）項或者

（二）項規定的計算基數征收二倍以上六倍以下的社會撫養費；非婚生育第二個以上子女的，按本條

（一）項或者

（二）項規定的計算基數，按超生子女數為倍數征收社會撫養費；

（四）不夠間隔期生育的，一次性征收三百元以上五百元以下的社會撫養費；

（五）未達到法定婚齡生育的，一次性征收五百元以上三千元以下的社會撫養費。違法收養子女的，分別按前款

（一）、（二）、（三）項的規定處理。

個人年實際收入高于當地城鎮居民人均可支配收入或者農民人均純收入的，以其超過部分為基數，還應當再征收二倍以上四倍以下的社會撫養費。

第四十一條社會撫養費的征收，由縣級人民政府計劃生育行政部門作出書面征收決定；縣級人民政府計劃生育行政部門也可以委托鄉（鎮）人民政府或者街道辦事處作出書面征收決定。當事人一次性繳納社會撫養費確有困難的，應當自接到征收決定之日起三十日內向作出征收決定的縣級人民政府計劃生育行政部門提出分期繳納的書面申請。縣級人民政府計劃生育行政部門應當自接到當事人申請之日起三十日內作出準予或者不準予分期繳納的決定，并書面通知當事人。征收社會撫養費，應當向當事人出具由自治區財政部門統一印制的票據。

第四十二條社會撫養費的征收管理，依照國務院《社會撫養費征收管理辦法》的規定執行。第四十三條違反本條例規定超生子女的，除按第四十條規定征收社會撫養費外，按照下列規定處理：

（一）屬國家工作人員的，給予開除的行政處分；其他人員由其所在單位或者組織給予紀律處分；

（二）屬農業人口的，不得享受本條例第三十二條規定的有關優待，已經享受獎勵資金的，由鄉（鎮）人民政府予以追回；

（三）懷孕期、分娩期一切醫療費用和其他費用自理，產后休息扣發工資，不享受任何福利；

（四）限期落實節育措施。

第四十四條夫妻符合本條例規定可以再生育子女的，在領取《獨生子女父母光榮證》后又要求生育的，經批準后，應當收回其《獨生子女父母光榮證》，并追回已領取的獎勵和獨生子女保健費。

第四十五條違反本條例規定，有下列行為之一的，由縣級以上人民政府計劃生育行政部門或者衛生行政部門依據職權責令改正，給予警告，沒收違法所得；違法所得一萬元以上的，處違法所得二倍以上六倍以下的罰款；沒有違法所得或者違法所得不足一萬元的，處一萬元以上三萬元以下的罰款；情節嚴重的，由原發證機關吊銷執業證書；構成犯罪的，依法追究刑事責任：

（一）非法為他人施行計劃生育手術的；

（二）利用超聲技術和其他技術手段為他人進行非醫學需要的胎兒性別鑒定或者選擇性別的人工終止妊娠的；

（三）實施假節育手術、進行假醫學鑒定、出具假計劃生育證明的。

第四十六條偽造、變造、買賣計劃生育證明的，由縣級以上人民政府計劃生育行政部門沒收違法所得；違法所得五千元以上的，處違法所得二倍以上十倍以下的罰款；沒有違法所得或者違法所得不足五千元的，處五千元以上二萬元以下的罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

以不正當手段取得計劃生育證明的，由縣級人民政府計劃生育行政部門取消其計劃生育證明；出具證明的單位有過錯的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予行政處分。

第四十七條有下列行為之一，由縣級以上人民政府計劃生育行政部門或者其他有關部門依照職權給予批評教育，可以處五百元以上三千元以下的罰款；屬于國家工作人員的，由其所在單位或者上級主管部門給予行政處分：

（一）不落實安全可靠的避孕措施導致違反生育規定懷孕，經說服教育拒不及時落實補救措施的；

（二）隱瞞、謊報本人生育情況的；

（三）容留、包庇他人違反生育規定懷孕或者生育的。

第四十八條有下列行為之一，由縣級以上人民政府計劃生育行政部門或者其他有關部門依照職權給予批評教育并予以制止；違反《中華人民共和國治安管理處罰條例》的，由公安機關依法處理；構成犯罪的，依法追究刑事責任：

（一）拒絕、阻礙計劃生育行政部門及其工作人員依法執行公務，毆打、傷害、侮辱、誹謗計劃生育工作人員或者毀壞計劃生育工作人員財物的；

（二）歧視、虐待實行計劃生育的夫妻和生女嬰的婦女；殘害嬰幼兒的；

（三）其他妨礙、破壞計劃生育工作的行為。

第四十九條用人單位和個人雇用無計劃生育證明的流動人員或者不履行管理責任的，由縣級人民政府計劃生育行政部門給予警告，可以并處一千元以下的罰款。

成年育齡流動人口不按照規定辦理或者交驗計劃生育證明的，由其現居住地的縣級人民政府計劃生育行政部門責令限期補辦或者交驗，逾期仍不補辦或者交驗的，由其現居住地的縣級人民政府計劃生育行政部門給予警告，可以并處五百元以下的罰款。

第五十條違反本條例規定，單位或者部門不履行協助計劃生育管理義務的，由本級人民政府責令改正，并給予通報批評：對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分。第五十一條國家機關工作人員在計劃生育工作中，有下列行為之一，構成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不構成犯罪的，依法給予行政處分；有違法所得的，沒收違法所得：

（一）侵犯公民人身權、財產權和其他合法權益的；

（二）濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的；

（三）索取、收受賄賂的；

（四）未按規定發放《計劃生育〃生殖健康服務證》、《獨生子女父母光榮證》、《流動人口婚育證明》等計劃生育證明的；

（五）截留、克扣、挪用、貪污計劃生育工作經費或者社會撫養費的；

（六）虛報、瞞報、偽造、篡改或者拒報人口與計劃生育統計數據的。

第五十二條當事人對征收社會撫養費或者行政處罰決定不服的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。當事人逾期不申請行政復議，也不提起行政訴訟，又不履行征收或者行政處罰決定的，由作出決定的機關申請人民法院強制執行。

第七章附則

第八章

第五十三條本條例自２００３年１月１日起施行。

第二篇：中華人民共和國人口與計劃生育法

中華人民共和國人口與計劃生育法

第十七條 公民有生育的權利，也有依法實行計劃生育的義務，夫妻雙方在實行計劃生育中負有共同的責任。

第十八條 國家穩定現行生育政策，鼓勵公民晚婚晚育，提倡一對夫妻生育一個子女；符合法律、法規規定條件的，可以要求安排生育第二個子女。具體辦法由省、自治區、直轄市人民代表大會或者其常務委員會規定。

第三篇：《中華人民共和國人口與計劃生育法》釋義

《中華人民共和國人口與計劃生育法》釋義

第一條為了實現人口與經濟、社會、資源、環境的協調發展，推行計劃生育，維護公民的合法權益，促進家庭幸福、民族繁榮與社會進步，根據憲法，制定本法。

【釋義】本條是關于人口與計劃生育法立法目的和立法依據的規定。

《憲法》規定：“國家推行計劃生育，使人口的增長同經濟和社會發展計劃相適應。”“夫妻雙方有實行計劃生育的義務。”可見，計劃生育作為我國的一項基本國策載入憲法。

新中國成立50年來，特別是改革開放以來，經過全國人民艱苦不懈的努力，我國人口與計劃生育工作取得了舉世矚目的成就：在經濟還不發達的情況下，人口過快增長的勢頭得到有效控制，使生育水平下降到更替水平以下，全國基本實現了人口再生產類型從高出生、低死亡、高增長到低出生、低死亡、低自然增長的現代人口再生產模式的歷史性轉變，1998年人口自然增長率首次低于10%；出生人口素質不斷提高，嬰幼兒健康水平得到很大改善；人民群眾傳統婚育觀念明顯轉變，計劃生育這一基本國策基本上已為人民群眾所接受。我國成功地探索出一條具有中國特色的控制人口數量、提高人口素質、綜合治理人口問題的道路，計劃生育工作有力地促進了綜合國力的提高、社會的進步和人民生活的改善。

同時還應看到，目前我國生產力水平還比較低，各地方發展很不平衡，社會保障制度尚不健全，原有的一些計劃生育政策措施隨著改革的深化逐漸失效，落后的生育觀念的影響還將長期存在。因此，未來幾十年中，穩定低生育水平的任務仍然是重大而艱巨的，計劃生育工作中還存在著一些問題和困難：一是，計劃生育政策的貫徹實施很不平衡，有些地方開展計劃生育工作比較困難，刁難、阻撓計劃生育干部執行職務的情況時有發生。我國計劃生育工作重點、難點在農村、老少邊窮地區。在立法論證過程中，一些同志建議抑制低素質人群的生育，適當放寬高素質人群的生育限制，沒有被采納。但是廣大農村、老少邊窮地區生產力發展水平較低，醫療衛生條件較差，卻是不爭的事實。中央提出，計劃生育工作要整體推進與分類指導相結合，在抓好全國計劃生育工作的同時，繼續把工作重點放在農村，特別是中西部地區的農村，發揮城市和東部地區的示范作用，針對西部地區生育率較高、貧困人口比例較大、城市化水平較低的狀況，不折不扣地貫徹實施法定的生育政策。隨著農村經濟發展、教育的普及、衛生條件的改善，影響城鄉人口后天素質差異的因素會逐漸縮小。二是，計劃生育工作涉及多個部門，有些地方有關部門相互配合不夠，難以形成計劃生育綜合治理。三是，有些地方存在計劃生育干部濫用職權、以罰代管的現象，需要用法律來規范、約束執法人員的行為。計劃生育是我們必須長期堅持的基本國策。在實現了人口再生產類型轉變的同時，人口與計劃生育工作的主要任務將轉向穩定低生育水平，提高出生人口素質。1994年國際人口與發展大會以后，國際上普遍認為計劃生育工作應轉向與人口發展、保障公民生殖健康需求密切結合。為了穩定低生育水平，做好計劃生育工作，根據當前實際情況，在總結地方立法和實踐經驗的基礎上制定統一的人口與計劃生育法，是迫切需要的。

廣東省人大常委會1980年2月通過了《廣東省計劃生育條例》，這是我國第一部計劃生育地方性法規。目前除了西藏、新疆（西藏和新疆頒布有政府計劃生育規章）外，全國各省、自治區、直轄市都頒布了地方計劃生育條例。目前，我國已加入17個國際人權公約。其中涉及人口與計劃生育的主要有：《消除對婦女一切形式歧視公約》、《兒童權利公約》、《經濟、社會和文化權利國際公約》等。國際性文件涉及人口與計劃生育的主要有：1974年世界人口會議通過的《世界人口行動計劃》、1984年國際人口會議通過的《墨西哥城人口與發展宣言》、《關于進一步執行〈世界人口行動計劃〉的建議》、1994年國際人口與發展大會通過的《國際人口與發展行動綱領》等。上述公約和文件涉及的人權主要包括生命權、生育權、生殖健康權、受教育權、獲得適當的生活水準的權利、發展權等。這些為《人口與計劃生育法》的制定、貫徹實施提供了堅實的基礎。

二戰以后，一些發展中國家出于對人口快速增長的擔心，頒布了控制人口的法律；同時，發達國家出于對婦女健康和權利的考慮，也逐步使避孕、絕育和墮胎合法化。

人口問題的本質是發展問題，能否解決好人口問題，直接關系到人民生活改善、全民素質提高和中華民族的興衰。同時，人口與計劃生育問題也要在發展中加以解決。要做到人口與發展綜合決策，把人口與計劃生育工作納入經濟和社會發展的總體規劃，加快經濟和社會發展，高度重視科技和教育，努力提高人民生活水平和國民素質，制定完善各項配套政策，促進人口與經濟、社會、資源、環境協調發展。隨著改革開放深化，中國加入世界貿易組織以及《人口與計劃生育法》適時出臺，只要正確貫徹實施《人口與計劃生育法》，我國人口與計劃生育的狀況會逐漸走上良性循環的軌道。

生育權是公民的一項基本權利。《婦女權益保障法》明確規定：“婦女有按照國家有關規定生育子女的權利，也有不生育的自由。”我國已加入的國際公約規定：所有夫婦和個人都有自由和負責任地決定生育數量和間隔并為此獲得信息、教育和手段的基本權利。公民依法行使生育權應當受到法律保護。借鑒有關國際公約關于生育權的規定，總結我國計劃生育工作以宣傳教育為主、服務為主、避孕為主的經驗，本法規定：“公民有生育的權利，也有依法實行計劃生育的義務，夫妻雙方在實行計劃生育中負有共同的責任。”“計劃生育、教育、科技、文化、衛生、民政、新聞出版、廣播電視等部門應當組織開展人口與計劃生育宣傳教育。大眾傳媒負有開展人口與計劃生育的社會公益性宣傳的義務。學校應當在學生中，以符合受教育者特征的適當方式，有計劃地開展生理衛生教育、青春期教育或者性健康教育。”“各級人民政府應當采取措施，保障公民享有計劃生育技術服務，提高公民的生殖健康水平。”“實行計劃生育，以避孕為主。”“國家創造條件，保障公民知情選擇安全、有效、適宜的避孕節育措施。實施避孕節育手術，應當保證受術者的安全。”并規定：“實行計劃生育的育齡夫妻免費享受國家規定的基本項目的計劃生育技術服務。”所需經費，“按照國家有關規定列入財政預算或者由社會保險予以保障”。這樣規定，保護了公民的生育權，并為公民生育權的行使提供了保障條件。同時，任何權利的行使也意味著責任。夫婦和個人在行使生育決定權時，應認真考慮他們的情況以及他們的決定對其子女和他們所生活的社區的平衡發展有何影響。個人的生殖行為與社會的需要和愿望應該互相協調。各國政府可以做出較多的努力去幫助其人民以負責的態度做出有關生育的決定。人口問題是社會主義初級階段長期面臨的重大問題，是制約我國經濟和社會發展的關鍵因素。控制人口數量、提高人口素質，是實現我國社會主義現代化建設宏偉目標和可持續發展的重大戰略決策。為了實現人口與經濟、社會、資源、環境的協調發展，推行計劃生育，維護公民的合法權益，促進家庭幸福、民族繁榮與社會進步，有必要制定人口與計劃生育法。

第二條我國是人口眾多的國家，實行計劃生育是國家的基本國策。

國家采取綜合措施，控制人口數量，提高人口素質。

國家依靠宣傳教育、科學技術進步、綜合服務、建立健全獎勵和社會保障制度，開展人口與計劃生育工作。

【釋義】本條是關于實行計劃生育是國家的基本國策以及如何實現這一基本國策的規定。

人口眾多仍然是我國確立計劃生育政策所考慮的首要問題。未來十幾年，我國人口數量還將持續增長，預計年均凈增1000萬人以上，人口素質不高的狀況短期內難以根本改變，勞動就業壓力進一步加大，人口老齡化問題更加突出，人口與經濟、社會、資源、環境之間的矛盾依然尖銳。由我國的基本國情決定，必須實行較為嚴格的限制生育數量的計劃生育政策。計劃生育是我國的一項基本國策，這一基本國策貫穿《人口與計劃生育法》始終。其主要內容包括：控制人口數量；提高人口素質；出生嬰兒性別比正常；育齡群眾享有生殖保健服務，普遍開展避孕節育措施的“知情選擇”；形成新的婚育觀念和生育文化；建立調控有力、管理有效、政策法規完備的計劃生育保障體系和工作機制等。生育調節是這一基本國策的核心內容。綜合考慮我國經濟社會協調發展和可持續發展的需要、當前的人口形勢和對未來人口發展前景預測，也考慮到不同地區、不同民族、不同社會群體的實際情況和群眾的生育意愿及接受能力，本法規定：“國家穩定現行生育政策，鼓勵公民晚婚晚育，提倡一對夫妻生育一個子女；符合法律、法規規定條件的，可以要求安排生育第二個子女。具體辦法由省、自治區、直轄市人民代表大會或者其常務委員會規定。”“少數民族也要實行計劃生育，具體辦法由省、自治區、直轄市人民代表大會或者其常務委員會規定。”

目前我國生產力水平較低，地區發展不平衡，社會保障制度尚不健全，傳統生育觀念的影響還將長期存在，實行計劃生育仍有相當難度。任何政策的偏差、工作的失誤以及外部環境的不利影響，都可能導致生育率的回升。為貫徹計劃生育這一基本國策，必須采取以下措施：

人口與發展綜合決策。加快經濟和社會發展，高度重視科技和教育，努力提高人民生活水平和國民素質，把人口與計劃生育工作納入經濟和社會發展的總體規劃，制定完善各項配套政策，促進人口與經濟、社會、資源、環境協調發展。

不折不扣地執行法定的生育政策。我國20世紀70年代初全面實行計劃生育。1980年起，各省（區、市）根據中央關于生育政策的總體要求，結合各地實際情況，相繼制定了地方計劃生育條例，對具體的生育政策作出規定。從全國范圍來看，各地對非農業人口的生育數量的規定基本一致，即一對夫婦只生育一個孩子，特殊情況可以照顧再生育一個孩子。對農業人口生育數量的規定大體可以分為三種情況：一種是一對夫妻只生育一個孩子，特殊情況照顧再生育一個孩子，照顧面約在10%；第二種是第一個孩子是女孩的，可以照顧生育第二個孩子；第三種是普遍允許有計劃地生育兩個孩子。對于少數民族，一般實行寬于漢族的生育政策。2000年，中央提出：“今后十年人口與計劃生育工作的目標是：到2010年末，全國人口總數（不含香港、澳門特別行政區和臺灣省）控制在14億以內，年均人口出生率不超過15‰.”中央總結以往做法，規定：“國家鼓勵晚婚晚育，提倡一對夫婦生育一個子女，依照法律法規合理安排生育第二個子女。少數民族也要實行計劃生育。具體政策規定由各省、自治區、直轄市制定。”這是《人口與計劃生育法》關于生育政策規定的立法基礎。

綜合治理人口問題。動員全社會力量，建立政府領導、部門指導、各方配合、群眾參與的工作機制，做到優勢互補、資源共享、各負其責。采取法律、教育、經濟、行政等措施綜合治理人口問題。

國家指導與群眾自愿相結合。國家制定政策并提供必要的保障措施，兼顧國家利益和個人利益、長遠利益和近期利益、整體利益和局部利益，實行行政管理與群眾工作相結合，以促進群眾生育觀念的根本轉變為立足點，組織和引導群眾積極參與人口與計劃生育工作，提高群眾實行計劃生育的自覺性。

整體推進與分類指導相結合。在抓好全國計劃生育工作的同時，繼續把工作重點放在農村特別是中西部地區的農村。發揮城市和東部地區的示范作用，進一步落實宣傳教育為主、避孕為主、經常性工作為主的“三為主”方針，嚴格控制人口增長。做到經濟要上去，人口數量要下來，人的素質要提高。

以人的全面發展為中心。尊重人民群眾作為計劃生育主人的地位，維護其合法權益。把計劃生育工作與發展經濟、幫助群眾勤勞致富、建設文明幸福家庭有機結合起來。依靠科技進步，提供優質服務。

國家依靠宣傳教育、科學技術進步、綜合服務、建立健全獎勵和社會保障制度，開展人口與計劃生育工作：

教育、科技、文化等部門要密切配合，利用各種傳媒，采用多種方式，大力開展人口與計劃生育基礎知識的公益性宣傳，在全社會形成有利于計劃生育的良好氛圍。深入開展“婚育新風進萬家”和文化、科技、衛生“三下鄉”活動，大力宣傳和普及避孕節育、優生優育、生殖保健的科學知識，引導廣大群眾樹立晚婚晚育、少生優生、生男生女都一樣等科學、文明、進步的婚育觀，努力建設社會主義新型生育文化。各級各類學校要重視人口與計劃生育教育工作，中等以上學校普遍開設人口及青春期、性保健講座或課程。加強計劃生育法制宣傳，增強干部群眾的法律意識。提高依法行政水平，嚴格執法，文明執法，充分發揮群眾監督和輿論監督的作用，切實維護群眾的合法權益，使人口與計劃生育工作全面走上依法管理的軌道。

依靠科技進步，發展計劃生育事業。加快人口與計劃生育領域的科學研究和技術創新工作。開發、推廣避孕節育、優生優育、生殖保健的新技術和新產品，發展生殖健康產業。加強計劃生育藥具及保健用品市場管理，規范市場行為。

開展以技術服務為重點的優質服務。計劃生育部門是人口與計劃生育技術服務綜合管理部門，計劃生育和衛生部門要根據各自職責，密切配合，圍繞生育、節育、不育共同做好計劃生育技術服務和生殖保健服務。基層計劃生育技術服務人員要深入千家萬戶，指導育齡群眾選擇以長效避孕措施為主的安全、有效、適宜的避孕方法。各級政府要加強對縣（市）、鄉（鎮）、村計劃生育技術服務機構和醫療、保健機構服務網絡的管理，充分利用現有衛生資源，改善服務條件，規范服務標準，增強服務能力。

建立健全獎勵和社會保障制度。計劃生育獎勵與社會保障是指運用補償、獎勵、優惠、優先、扶持等經濟手段，對群眾實行計劃生育、落實避孕節育措施給予基本的社會保障，并使實行計劃生育的家庭得到多方面的實惠，激勵育齡群眾自覺實行計劃生育。本法專設了“獎勵與社會保障”一章，明確規定：“國家對實行計劃生育的夫妻，按照規定給予獎勵。”“國家建立、健全基本養老保險、基本醫療保險、生育保險和社會福利等社會保障制度，促進計劃生育。國家鼓勵保險公司舉辦有利于計劃生育的保險項目。有條件的地方可以根據政府引導、農民自愿的原則，在農村開展多種形式的養老保障辦法。”對于晚婚晚育的公民給予獎勵婚假和獎勵生育假或者其他福利待遇。對于領取《獨生子女父母光榮證》的夫妻，享受國家規定的有關獎勵。對實行計劃生育的家庭發展經濟，給予資金、技術、培訓等方面的支持、優惠；對實行計劃生育的貧困家庭，在扶貧貸款、以工代賑、扶貧項目和社會救濟等方面給予優先照顧。另外，還授權各省（區、市）結合實際情況制定具體實施辦法。

提高人口素質，是關系到中華民族興旺發達的大事，是國家人口政策不可分割的重要內容。要把控制人口數量和提高出生人口素質放在同樣重要的位置。人口素質包括先天素質和后天素質，先天素質包括孕育健康的嬰兒，降低出生缺陷。提高出生人口素質是全面提高人口素質的前提，我國出生人口素質工作面臨不少問題和新的挑戰。要認真貫徹實施《母嬰保健法》，大力開展宣傳教育，普及提高出生人口素質的科學知識。要積極研究、開發和推廣提高出生人口素質的現代科學技術與方法，積極采取措施，加強優生指導，減少出生缺陷的發生。要動員計劃生育、衛生、民政、教育等部門和社會各界綜合治理、齊抓共管。本法規定，“國家采取綜合措施，控制人口數量，提高人口素質。”“人口與計劃生育實施方案應當規定控制人口數量，加強母嬰保健，提高人口素質的措施。”“各級人民政府應當采取措施，保障公民享有計劃生育技術服務，提高公民的生殖健康水平。”“國家建立婚前保健、孕產期保健制度，防止或者減少出生缺陷，提高出生嬰兒健康水平。”

出生嬰兒性別比也是人口政策一個重要方面。出生嬰兒性別比是指一定時期內，活產男嬰與活產女嬰之比。正常的出生人口性別比，應是每出生100名女嬰，相應有102-107個男嬰出生。否則，就被視為異常。出生人口性別比長期偏高，將會產生一系列嚴重的社會、經濟問題，影響未來的社會穩定和發展。影響出生嬰兒性別比的直接原因主要是利用B超進行非醫學需要的胎兒性別鑒定，深層次的原因是重男輕女、傳宗接代的傳統思想根深蒂固。為此，《母嬰保健法》規定，嚴禁采取技術手段對胎兒進行性別鑒定。違反法律規定進行胎兒性別鑒定者，由醫療保健機構或者衛生行政部門根據情節給予行政處分，情節嚴重的，依法取消執業資格。本法重申了嚴禁對胎兒進行非醫學需要的性別鑒定；嚴禁非醫學需要的選擇性別的人工終止妊娠，規定對違反法律規定進行性別鑒定者，由計劃生育行政部門或者衛生行政部門依據職權責令改正，給予警告，沒收違法所得，并處罰款；情節嚴重的，由原發證機關吊銷執業證書；構成犯罪的，依法追究刑事責任，等等。有些地方規定，經批準生育第二個孩子，懷孕后無正當理由自行終止妊娠的，其《生育證》作廢，并不再照顧生育。

第三條開展人口與計劃生育工作，應當與增加婦女受教育和就業機會、增進婦女健康、提高婦女地位相結合。

【釋義】本條是關于開展人口與計劃生育工作與提高婦女素質和地位的關系的規定。

目前，我國開展人口與計劃生育工作所面臨的現狀是，生產力水平還比較低，各地方發展很不平衡，社會保障制度尚不健全，落后的生育觀念的影響還將長期存在。這些問題的解決，最根本的是有賴于我國社會經濟全面發展。同時，提高婦女素質和地位是一個很重要的方面。婦女接受教育，有利于生育觀念的轉變，婦女充分就業，可以提供生活保障，解決后顧之憂，增進婦女健康，有利于提高出生人口素質，等等。總之，婦女在繁衍后代、養育子女及家庭生活中扮演著重要的角色，承擔著重要的責任。能否在計劃生育工作中充分體現和保護婦女的合法權益，直接關系到計劃生育基本國策的落實。因此，《人口與計劃生育法》規定：“開展人口與計劃生育工作，應當與增加婦女受教育和就業機會、增進婦女健康、提高婦女地位相結合。”

如何增加婦女受教育和就業機會、增進婦女健康、提高婦女地位，《婦女權益保障法》和《母嬰保健法》做了明確規定：

關于文化教育權益。《婦女權益保障法》規定：國家保障婦女享有與男子平等的文化教育權利。學校和有關部門應當執行國家有關規定，保障婦女在入學、升學、畢業分配、授予學位、派出留學等方面享有與男子平等的權利。學校應當根據女性青少年的特點，在教育、管理、設施等方面采取措施，保障女性青少年身心健康發展。父母或者其他監護人必須履行保障適齡女性兒童少年接受義務教育的義務。政府、社會、學校應針對適齡女性兒童少年就學存在的實際困難，采取有效措施，保證適齡女性兒童少年接受當地規定年限的義務教育。各級人民政府和有關部門應當采取措施，組織婦女接受職業教育和技術培訓。

一個人的生育觀如何，不僅受到社會經濟環境和經濟發展水平的制約，而且與她的文化水平、科學素養以及對子女健康成長的預期等密切聯系。文化素質較高的人口由于有著較為理性的生育觀，追求優生優育而少生。一方面，他們在計劃生育方面表現出更多的自覺性；另一方面，由于生育較少的子女，這些子女能夠在多方面得到保障，能夠健康地成長。不僅身體素質較好，更重要的是接受教育的機會增多，能夠培養較高的文化素質。

關于勞動權益。《婦女權益保障法》規定：國家保障婦女享有與男子平等的勞動權利。各單位在錄用職工時，除不適合婦女的工種或者崗位外，不得以性別為由拒絕錄用婦女或者提高對婦女的錄用標準。實行男女同工同酬。在晉職、晉級、評定專業技術職務等方面，應當堅持男女平等的原則，不得歧視婦女。任何單位均應根據婦女的特點，依法保護婦女在工作和勞動時的安全和健康，不得安排不適合婦女從事的工作和勞動。婦女在經期、孕期、產期、哺乳期受特殊保護。任何單位不得以結婚、懷孕、產假、哺乳等為由，辭退女職工或者單方解除勞動合同。

關于人身權利。婦女的生命健康權不受侵犯。禁止用迷信、暴力手段殘害婦女。為了保障母嬰健康，《母嬰保健法》主要規定了婚前保健和孕產期保健。

另外，《婦女權益保障法》還規定了婦女的政治權利、財產權益和婚姻家庭權益。

第四條各級人民政府及其工作人員在推行計劃生育工作中應當嚴格依法行政，文明執法，不得侵犯公民的合法權益。

計劃生育行政部門及其工作人員依法執行公務受法律保護。

【釋義】本條是關于計劃生育工作中必須依法行政和計劃生育工作人員依法執行公務受法律保護的規定。

依法行政、文明執法是對國家工作人員的基本要求。各級人民政府及其工作人員在推行計劃生育工作中也不例外。依法行政，就是要嚴格依照法律規定辦，不能干法律沒有規定的事，特別是“牽牛扒房子”等侵犯公民合法權益的事情不能再發生了。再好的法律如果不嚴格執行也等于一紙空文。只有正確貫徹實施《人口與計劃生育法》，計劃生育這一我國的基本國策才能落到實處。

我國是在生產力不發達、社會保障制度不健全、保障水平比較低的情況下開展計劃生育工作的，群眾實行計劃生育不可避免地會遇到一些生活、生產和養老等方面的實際問題。在計劃生育工作中，各級人民政府及其工作人員在依法行政，文明執法，維護公民合法權益上，尤其應當注意以下幾個方面：

不折不扣地落實法律中規定的獎勵與社會保障措施。在目前生產力水平下，群眾實行計劃生育不可避免地會遇到一些生活、生產和養老等方面的實際問題，為了幫助群眾解決實際困難，保障他們的基本需要，鼓勵、引導群眾自覺實行計劃生育，《人口與計劃生育法》中規定了計劃生育獎勵與社會保障的內容。能否嚴格落實法律中規定的獎勵與社會保障措施，是計劃生育這一基本國策能否成功的關鍵。各級人民政府及其工作人員在推行計劃生育工作中必須嚴格依法行政，將這些規定落到實處，不要成為口號和宣言。這些規定主要有：本法規定的“自愿終身只生育一個子女的夫妻，國家發給《獨生子女父母光榮證》。”“獲得《獨生子女父母光榮證》的夫妻，按照國家和省、自治區、直轄市有關規定享受獨生子女父母獎勵。”并規定了有關獎勵措施，即“省、自治區、直轄市和較大的市的人民代表大會及其常務委員會或者人民政府可以依據本法和有關法律、行政法規的規定，結合當地實際情況，制定具體實施辦法”。當前，社會保險制度正在加快建立，商業保險也在迅速發展。隨著改革的深化和社會的發展，相對于獎勵措施而言，社會保障制度在推動計劃生育中的作用越來越重要，是落實生育政策的保障條款，與基本養老保險、基本醫療保險、生育保險和社會福利等社會保障制度相銜接。本法規定：“國家建立、健全基本養老保險、基本醫療保險、生育保險和社會福利等社會保障制度，促進計劃生育。國家鼓勵保險公司舉辦有利于計劃生育的保險項目。”各地方根據國家政策對獨生子女父母一直實行獎勵。地方性法規根據各地的實際情況，規定了許多獎勵與社會保障措施：如對晚婚、晚育者增加婚假、產假；發放獨生子女保健費或生育獨生子女夫婦的獎勵費；加發獨生子女父母退休金或養老保險金；對符合生育第二個孩子而自愿放棄生育并領取《獨生子女父母光榮證》的夫妻一次性發給獎金；對農村獨生子女戶和父母一方已絕育的雙女戶減免學雜費；對育齡群眾免費提供避孕藥具、免費提供節育技術服務、免費治療節育手術引起的并發癥；城鎮分配住房，農村劃撥宅基地時，對獨生子女戶予以優待或按兩個人計算面積；農村扶貧救濟，發展生產的資金、項目和生產技術培訓方面對獨生子女戶和父母一方已絕育的雙女戶予以優先或優惠；農村劃分自留地、口糧田或承包地時，對獨生子女可按兩個人的份額劃撥；在就業、招工、升學等方面，對農村獨生子女戶和父母一方已絕育的雙女戶予以優先或優待；對農村獨生子女戶和父母一方已絕育的雙女戶辦理計劃生育保險。這些措施在人口與計劃生育法頒布實施后仍然有效，要保證落實。

依法征收社會撫養費，用于計劃生育事業。由于我國人口壓力很大，在推行計劃生育之初，計劃生育工作難做，地方立法對超生都規定了經濟限制措施。對公民的生育行為實行經濟限制的制度始于80年代初，當時各省（區、市）計劃生育條例中均規定對公民的生育行為實行經濟限制，其名稱為“超生罰款”；1994年后改稱為“計劃外生育費”，個別省改為“社會撫養費”；2000年3月，中央文件明確規定實行征收社會撫養費制度。考慮到超生給社會增加了負擔，理應對社會給予適當補償，依據中央文件規定，本法規定，“不符合本法第十八條規定生育子女的公民，應當依法繳納社會撫養費。未在規定的期限內足額繳納應當繳納的社會撫養費的，自欠繳之日起，按照國家有關規定加收滯納金；仍不繳納的，由作出征收決定的計劃生育行政部門依法向人民法院申請強制執行。”社會撫養費的征收管理辦法由國務院制定。貫徹實施這一規定時，要嚴格依照法定條件進行，不得使征收社會撫養費成為一種創收的手段，侵犯公民的合法權益，并應將征收的社會撫養費上繳國庫，用于計劃生育事業，不得挪作他用。審計部門要加強監督檢查，嚴肅查處社會撫養費征收、管理和使用中出現的問題。地方規定大致分為兩種情況：對計劃外生育者征收一定數額的計劃外生育費；還有幾個省規定，對照顧生育兩個孩子的育齡夫妻征收一定數額的社會撫養費。第二種情況不符合本法的規定，應當予以修改。

我國生育政策的制定和完善必須充分考慮群眾的實際困難和承受能力，使廣大群眾能夠接受和執行。本法突出了以人為本、維護婦女生育權的思想。我國的人口與計劃生育立法的目的，是逐步創造我國經濟社會協調發展和可持續發展所需要的人口環境和條件，因此，要求計劃生育工作人員以說服教育為主，依法行政，堅決杜絕強迫命令，更不能侵犯公民合法權益。

同時也要考慮到計劃生育工作是一項極其艱難的工作。現行生育政策雖然已逐步被廣大群眾理解和接受，群眾的生育意愿也較實行計劃生育之初發生了很大變化，但與現行的生育政策相比，仍然有較大差距，在今后相當長的時期內，人們的生育意愿仍將明顯高于現行生育政策的要求。這就是貫徹實施《人口與計劃生育法》所面對的實際情況，所以，執法難度可想而知。因此本法在維護公民合法權益的同時，規定計劃生育工作人員依法執行公務受法律保護，并對違反者規定了法律責任：“拒絕、阻礙計劃生育行政部門及其工作人員依法執行公務的，由計劃生育行政部門給予批評教育并予以制止；構成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任”。

第五條國務院領導全國的人口與計劃生育工作。

地方各級人民政府領導本行政區域內的人口與計劃生育工作。

【釋義】本條是關于人口與計劃生育工作領導機關的規定。

計劃生育是基本國策，是各級人民政府的職責。《憲法》第89條規定，國務院負責領導全國的人口與計劃生育工作。《憲法》第107條規定，縣級以上地方各級人民政府依照法律規定的權限，管理本行政區域內的人口與計劃生育工作。地方各級人民政府是領導人口與計劃生育工作的責任主體，負責領導本行政區域內的人口與計劃生育工作。這是本條的立法依據。

政府的堅強領導是做好人口與計劃生育工作的根本保證。各級政府要把做好人口與計劃生育工作擺到可持續發展戰略的首要位置，堅持一把手親自抓、負總責。認真研究新情況，協調制定符合本地區實際的工作計劃，組織各方面力量抓好落實，切實做到責任到位，措施到位，投入到位。要充分發揮國家計劃生育委員會兼職委員及其單位和各省、自治區、直轄市人口與計劃生育領導小組的作用。定期召開人口工作座談會，把人口與計劃生育工作納入中央重大事項的督查范圍，不定期地對各省、自治區、直轄市進行專題調查和重點檢查。聽取各省、自治區、直轄市每年本地區人口與計劃生育工作情況專題報告。黨政干部和計劃生育干部要提高自身素質，增強法律意識和法制觀念，切實轉變工作作風，密切聯系群眾，關心群眾生活，幫助群眾解決實際困難，認真做好深入細致的思想工作；要帶頭執行國家計劃生育政策，不得利用職權超生。干部超生的，一律給予政紀處分，不能擔任領導職務。具體措施包括：

堅持和完善人口與計劃生育目標管理責任制，對政府領導和計劃生育部門分別進行責任考核，落實“一票否決”制度。要把領導干部落實計劃生育責任制的情況作為衡量政績和選拔獎懲的重要內容，任期內逐年考核，離任時進行復核，對工作失職的要追究責任。對人口與計劃生育工作的考核要突出重點，注重實效，簡便易行，把基層的注意力和工作重點引導到為群眾提供優質服務、提高工作水平上來。

組織各方面力量抓好落實。人口與計劃生育工作是一項政策性強、涉及廣大群眾切身利益的社會系統工程，各級政府要協調有關部門，動員全社會力量實行綜合治理。監察、計劃、教育、科技、民族、公安、民政、司法、財稅、人事、勞動保障、建設、國土資源、農業、文化、衛生、廣播電視、統計、工商等部門要明確在人口與計劃生育工作中的職責和任務，制定具體措施。計劃生育部門要充分發揮職能作用，協助政府組織、協調、督促、推動各部門落實人口與計劃生育政策。要動員各級工會、共青團、婦聯和計劃生育協會等群眾團體，村委會、居委會等基層群眾自治組織，企業事業組織等各方面的力量，發揮各自在人口與計劃生育工作中的作用。

要按照思想好、作風正、懂業務、會管理、善于做群眾工作的要求，加強計劃生育干部隊伍，特別是鄉（街道）、村（居委會）基層計劃生育干部隊伍建設，落實人員、任務、報酬，從政治上、生活上關心愛護計劃生育干部，為他們開展工作創造條件，確保計劃生育工作機構的穩定。要加強對計劃生育工作人員的教育、培訓，提高他們的政治、業務素質和職業道德水準，增強法制觀念、群眾觀念和服務觀念。

要把計劃生育經費納入各級政府的財政預算，切實予以保證。逐步提高人口與計劃生育經費投入的總體水平，計劃生育事業費的增長幅度應高于財政收入的增長幅度。對中西部、少數民族地區、災區等財政困難地區的計劃生育事業費實行投入傾斜。農村稅費改革過程中，應切實保障基層計劃生育事業費的必要投入。社會撫養費、鄉統籌費納入財政預算后，財政應相應增加計劃生育經費的投入。建立多渠道的籌資體制，鼓勵民間捐資、社會募捐和國際捐贈。國家支持建立人口與計劃生育公益基金。審計部門要加強監督檢查，嚴肅查處社會撫養費征收、管理和使用中出現的問題。

第六條國務院計劃生育行政部門負責全國計劃生育工作和與計劃生育有關的人口工作。

縣級以上地方各級人民政府計劃生育行政部門負責本行政區域內的計劃生育工作和與計劃生育有關的人口工作。

縣級以上各級人民政府其他有關部門在各自的職責范圍內，負責有關的人口與計劃生育工作。

【釋義】本條是關于國務院和縣級以上地方各級人民政府有關部門在人口與計劃生育工作中職責分工的規定。

國務院計劃生育行政部門即國家計劃生育委員會。縣級以上地方各級人民政府計劃生育行政部門指各級計劃生育委員會（或人口與計劃生育委員會）、計劃生育局。農村鄉、民族鄉、鎮人民政府和城市街道設立了計劃生育工作機構，配備了計劃生育助理員。

按照國務院“三定”方案，國家計生委的主要職責是：擬定計劃生育工作的方針、政策；組織起草人口與計劃生育的法律、法規草案；協助有關部門制定相關的社會經濟政策，推動人口與計劃生育工作的綜合治理；研究我國人口發展戰略，根據國務院確定的人口控制目標，制定全國人口發展中長期規劃和人口計劃、計劃生育事業發展規劃，負責計劃生育統計工作，組織實施計劃生育抽樣調查，參與全國人口統計數據的分析研究；組織實施計劃生育科學研究的總體規劃，組織有關人口與計劃生育重大問題的綜合性、前瞻性研究；做好流動人口計劃生育管理服務工作；制定人口與計劃生育宣傳教育工作的規劃，組織并開展全民性人口與計劃生育宣傳教育；綜合管理計劃生育技術服務工作。圍繞生育、節育、不育制定生殖保健服務的規劃與規范，配合衛生部門做好提高出生人口素質工作，對計劃生育技術和藥具發放進行指導和監督；編報中央級計劃生育事業費和基本建設支出的預、決算及計劃生育藥具需求計劃，管理直屬單位財務和國有資產；制定計劃生育系統干部隊伍建設和教育培訓規劃并組織實施；負責全國計劃生育和有關人口工作的國際交流與合作，管理計劃生育國際援助項目；指導有關人口與計劃生育社會團體的工作；承辦國務院交辦的其他事項。

縣級以上人民政府計劃生育行政部門的主要職責是：結合各地實際，貫徹執行黨中央、國務院制訂的計劃生育方針、政策、法律、法規；根據國家編制的人口規劃和人口計劃擬定并確保完成本地人口發展規劃和人口計劃；在當地黨委政府領導下，制定并實施人口與計劃生育方案，開展經常性的宣傳教育、綜合服務、科學管理工作；加強基層基礎工作和管理服務網絡建設，建立計劃生育行政管理、技術服務、群眾工作隊伍，提高隊伍素質；深入調查研究，總結經驗，指導工作。

由于我國人口與計劃生育工作任務艱巨，問題重大，牽涉面廣，情況復雜，僅由計劃生育部門一家承擔監督管理職責是難以勝任的，因此，本條第三款規定，縣級以上各級人民政府其他有關部門在各自的職責范圍內負責有關的人口與計劃生育工作。這樣規定，比較符合實際，可以充分發揮各有關部門的作用，更全面和有效地對人口與計劃生育工作實施監督領導。1986年，國家建立了計劃生育委員會兼職委員制度，地方各級政府成立了人口與計劃生育領導小組，明確規定相關部門在人口與計劃生育工作中的職責和任務。縣級以上各級人民政府其他有關部門在各自的職責范圍內，負責有關的人口與計劃生育工作，其主要職責是：參加研究人口與計劃生育工作中的重大問題，研究、制定有利于人口與計劃生育工作的相關社會經濟政策及措施，為落實計劃生育基本國策提供政策支持、工作指導、經費保障。

發展計劃部門會同計劃生育部門研究人口發展的戰略、規劃，編制人口發展規劃，編制并下達人口計劃，監督檢查執行情況，將人口問題納入西部大開發戰略的總體規劃，做到經濟要上去，人口數量要下來，人的素質要提高。

財政部門保障人口與計劃生育事業發展經費，其增長幅度應高于財政收入的增長幅度。

民政部門協助做好晚婚晚育教育，普及婚前教育，在收養工作中協助做好計劃生育工作，要制定有利于計劃生育家庭的社會救助政策，對實行計劃生育的貧困家庭給予生活保障補助。

勞動和社會保障部門及其他有關部門要從實際出發，通過多種途徑，采取優惠措施，建立有利于計劃生育的社會保障制度。在城市，積極建立并發展養老保險、基本醫療保險、生育保險和社會福利等社會保障制度；在農村，堅持政府支持和農民自愿的原則，根據實際情況逐步建立實行計劃生育的獨生子女戶和兩女戶的養老保障制度。擬定有利于計劃生育工作的勞動就業的政策、法規，保證生育婦女的勞動權利和經濟利益。

涉農部門制定有利于計劃生育的農村產業政策，各級政府及涉農部門要采取小額貸款、項目優先、科技扶持、政策優惠等措施，幫助計劃生育農戶增加經濟收入，解決實際困難，提高社會經濟地位。各級政府及扶貧開發部門應有計劃、有重點地對實行計劃生育的貧困戶予以優先扶持，提高他們的生產自救和發展能力。農村繼續實行“增人不增地，減人不減地”的政策。

衛生部門協同計劃生育部門做好計劃生育技術指導、質量監督及技術人員的培訓工作，指導醫療保健單位做好計劃生育技術服務工作，共同做好避孕節育、優生優育、生殖保健知識的宣傳和技術服務工作等。計劃生育工作以服務為主，衛生部門和計生部門應當合理配置、綜合利用衛生資源，積極開展計劃生育技術服務工作。

公安部門要切實加強出生登記，認真做好公民身份號碼編制工作。將流動人口計劃生育管理工作納入社會治安綜合治理中。

統計部門組織實施人口普查和人口變動情況的抽樣調查，核定、管理、公布人口統計資料，對人口統計數據進行分析。

工商行政管理部門配合計劃生育部門做好個體工商戶和私營企業經營者的計劃生育管理工作。

總之，人口與計劃生育工作是一項政策性強、涉及廣大群眾切身利益的社會系統工程，計劃、教育、科技、民族、公安、民政、司法、財稅、人事、勞動保障、建設、國土資源、農業、文化、衛生、廣播電視、統計、工商等部門要明確在人口與計劃生育工作中的職責和任務，制定具體措施。各級政府和有關部門制定土地、企業、醫療、社會保障、戶籍、勞動、教育、財稅等制度和改革措施，要統籌考慮，相互協調，有利于人口與計劃生育工作。

本條所指“與計劃生育工作有關的人口工作”主要是：計劃生育行政部門會同有關部門共同做好提高人口素質工作以及綜合治理出生人口性別比升高問題的工作；參與人口理論研究、人口統計數據分析以及人口發展綜合性、前瞻性研究，參與擬訂人口發展規劃，參與婦女兒童、老齡工作以及社會保障工作，參與人口流動、城鎮化的綜合治理；配合做好有關出生缺陷干預、生殖道感染、性病、艾滋病預防及防治工作。

第七條工會、共產主義青年團、婦女聯合會及計劃生育協會等社會團體、企業事業組織和公民應當協助人民政府開展人口與計劃生育工作。

【釋義】本條是關于有關社會團體、企業事業組織和公民應當協助人民政府開展人口與計劃生育工作的規定。

實行計劃生育是國家的基本國策，一切中華人民共和國境內的公民都必須遵守計劃生育的有關規定，依法做好人口與計劃生育工作。工會、共產主義青年團、婦女聯合會及計劃生育協會等社會團體、各類所有制形式的企業事業單位都要依據有關法律、法規，承擔管理計劃生育的責任，落實計劃生育工作的人員、經費和措施以及計劃生育的獎勵優惠政策。進一步落實法定代表人計劃生育工作責任制。

工會、共產主義青年團、婦女聯合會及計劃生育協會等社會團體、企業事業組織在做好本單位本系統計劃生育工作的同時，還應當結合自身的特點，協助人民政府開展人口與計劃生育工作，幫助群眾自覺實行計劃生育。

我國正處在計劃經濟向社會主義市場經濟轉型時期，經濟和社會各個方面都發生了深刻變化，這給人口與計劃生育工作帶來許多新情況、新問題。在城市，隨著管理體制的改革，條條管理逐步弱化，社區功能增強；城市流動人口、下崗職工、處于人戶分離狀態的人口大量增加，給管理工作帶來了困難。隨著群眾生活水平和文化素質的提高，人們對生命、生活質量的需求越來越高，廣大青少年對生殖健康知識教育的需求也日益突出。在農村，特別是經濟欠發達地區，由于生產力的發展水平還不高，農民對實行計劃生育還有后顧之憂；在貧困地區，溫飽問題尚未解決，又缺乏生育知識，不少農戶多生孩子，加劇了貧困的程度；在少數民族地區，由于歷史、地理、社會等方面的原因，人們傳統的生育觀念比較濃厚，推行計劃生育的困難比較大。這些新情況、新問題，既為計劃生育工作帶來了良好機遇，又對其提出了新的挑戰。這要求我們必須加快實現計劃生育工作思路和工作方法的轉變。一方面我們要堅持過去行之有效的經驗和做法，同時，更多地動員社會的力量、人民群眾的力量來共同做好人口與計劃生育工作，實行人口與計劃生育的綜合治理。比如，在流動人口計劃生育工作上，2000年全國流動人口總量已超過1.3億，其中在現居住地居住6個月以上的約4400萬。人口的流動，有利于經濟發展，促進人們婚育觀念的轉變和人口素質的提高，同時也增加了計劃生育工作的管理難度。對一些地方流動人口的計劃外生育未得到有效控制的情況，可以通過在流動人口中建立計劃生育協會組織，發揮相關群眾團體的作用，組織群眾對計劃生育事務實行自我教育、自我管理、自我服務解決；在下崗職工計劃生育工作上，可以通過所屬企業事業組織，做好各類下崗人員的計劃生育宣傳教育，向他們提出計劃生育要求，加強與下崗人員所居住的街道、社區居委會的聯系，協助政府做好人口與計劃生育工作。

新的形勢要求發揮各級工會、共青團、婦聯和計劃生育協會等群眾團體的作用，廣泛宣傳人口形勢和人口與計劃生育法律、法規，向群眾傳播避孕節育、優生優育等科學知識，把動員廣大工人、青年、婦女參與改革開放和經濟建設與實行計劃生育緊密結合起來，教育和引導他們自覺實行計劃生育。如婦聯在廣大農村開展“雙學雙比”活動，在城市開展巾幗建功活動，在全國開展創建文明家庭活動；工會開展維護婦女合法權益、建立生育保險制度，實施再就業工程；共青團在廣大青少年中開展愛國主義、社會主義、集體主義教育，組織青年志愿者活動，實施希望工程，開展精神文明創建活動等過程中，應自覺融入人口意識，積極協助政府開展人口與計劃生育工作。

中國計劃生育協會是在改革開放進程中出現的一個新生事物，是由熱心人口與計劃生育事業的各界知名人士、基層老黨員、老干部、老勞模、老職工、老長輩、生產骨干、致富能手以及育齡群眾中的積極分子所組成的全國性社會團體。自1980年5月成立以來，經過協會成員的共同努力，已經發展成為擁有102萬個組織、8300多萬名會員、遍布全國城鄉的社會群眾團體。各級協會廣泛聯系和團結群眾，協助政府把群眾工作做到千家萬戶，有效促進了基本國策在基層的落實。我國全面推行計劃生育以來，近30年間全國少生了3億多人，婦女總和生育率下降到更替水平以下。為此，計劃生育協會和廣大會員做出了重大貢獻，功不可沒。同時，計生協會作為一個群眾性組織，還主動幫助群眾發展生產、脫貧致富、建設文明幸福家庭，在發展經濟、扶貧開發、社區服務中發揮積極作用。做好計劃生育工作是村民自治的一項重要內容。發動廣大會員帶頭執行經過村民大會通過的計劃生育村規民約，管自己、教子女、幫親戚、帶四鄰，帶頭實行計劃生育；組織群眾學習計劃生育的法律、法規，向群眾傳播避孕節育、優生優育等科學知識；提供生產、生活、生育服務；積極參與人口計劃、優惠政策的制定，促進計劃生育村務公開，從而協助村委會廣泛調動廣大村民的積極性，把計劃生育工作落實到了千家萬戶。

鑒于我國公民已初步形成了計劃生育的社會意識，計劃生育工作的方式應當由政府管理逐步向政府管理與公民自我管理、自我教育、自我服務相結合的模式轉變。這就需要突出各級工會、共青團、婦聯和計劃生育協會等群眾團體的作用。隨著公民計劃生育自覺性的逐步提高和政府職能轉變，作為協助政府動員廣大群眾參與計劃生育工作的重要力量，它們將更好地組織群眾實行自我教育、自我管理、自我服務，發揮積極作用。

第八條國家對在人口與計劃生育工作中作出顯著成績的組織和個人，給予獎勵。

【釋義】本條是關于國家對在人口與計劃生育工作中作出顯著成績的組織和個人給予獎勵的規定。

對于在社會發展和經濟建設中做出貢獻，創造突出業績的組織和個人給予獎勵既是對其所做貢獻的肯定，同時也將使他們更加增強事業心和榮譽感，為取得更大的成績而努力，從而進一步促進各項事業的發展。國家對在人口與計劃生育工作中作出顯著成績的組織和個人給予獎勵，目的也在于此。

本條所稱獎勵主要是指對于在人口與計劃生育工作中做出顯著成績的組織和個人，由國務院和地方各級人民政府給予精神上和物質上的獎勵。精神獎勵主要包括：評選表彰勞動模范、優秀公務員、優秀工作者；表彰計劃生育先進集體、先進個人；為從事計劃生育工作一定年限以上的人員頒發榮譽證書；組織社會力量，評選中華人口獎、中國人口新聞獎、中國人口文化獎等。物質獎勵主要包括頒發獎品或獎金、提高有關待遇、晉升晉級、享受有關的優先、優待、優惠政策等。這里講的“顯著成績”要求比較高，是指在人口與計劃生育工作中做出了突出貢獻，不是泛泛的。

中央要求，改革干部人事制度，選拔優秀人才充實計劃生育工作隊伍。要按照思想好、作風正、懂業務、會管理、善于做群眾工作的要求，加強計劃生育干部隊伍特別是鄉（街道）、村（居委會）基層計劃生育干部隊伍建設，落實人員、任務、報酬，為他們開展工作創造條件。要加強對計劃生育工作人員的教育、培訓，提高他們的政治、業務素質和職業道德水準，增強法制觀念、群眾觀念和服務觀念。從政治上、生活上關心愛護計劃生育干部，確保計劃生育工作機構的穩定。獎勵是關心愛護干部、確保機構穩定的一個重要方面。

我國人口與計劃生育工作所面對的形勢，決定了人口與計劃生育工作所面對的抵觸、不理解更多一些，工作更難做一些，所以更有必要做好獎勵工作，保障人口與計劃生育工作者的積極性。

第九條國務院編制人口發展規劃，并將其納入國民經濟和社會發展計劃。

縣級以上地方各級人民政府根據全國人口發展規劃以及上一級人民政府人口發展規劃，結合當地實際情況編制本行政區域的人口發展規劃，并將其納入國民經濟和社會發展計劃。

【釋義】本條是關于政府制定人口發展規劃，并將其納入國民經濟和社會發展計劃的規定。

一、關于政府人口控制

各國政府因各自國內存在的人口問題不同，對人口規模和人口增長速度所持的觀點也截然不同，一些國家鼓勵人口增殖，另一些國家鼓勵人口控制。鼓勵人口控制的國家又有兩種模式：一種是通過家庭計劃生育計劃控制人口，一種是通過政府計劃生育控制人口。我國采取的是政府計劃生育控制人口的模式，國務院編制人口發展規劃，并將其納入國民經濟和社會發展計劃。其理由是：

（一）由我國的基本國情所決定

人口多，底子薄，耕地少，人均資源相對不足，經濟社會發展不平衡，這是我國的基本國情。

我國的人口壓力大。由于人口基數大，盡管實行計劃生育，每年新出生人數仍在2100萬左右；凈增人數1300萬左右，相當于瑞典和挪威兩個國家的人口總和。這樣的增長趨勢還將持續一個相當長的時期。同時，我國人口分布不平衡，94%的人口聚居在占全國總面積43%的東南部，鄉村人口占總人口的近70%，城市化水平較低。

（二）國家利益優先是政府人口控制的基本原則

政府行為是對國家利益最大化的追求，而國家利益最大化不是個人利益最大化的簡單相加。雖然個人利益也是國家利益的基礎，但是在特殊情況下，在個人利益與國家利益發生沖突的時候，國家代表的是整體利益。人口問題之所以是公共利益與個人利益矛盾的焦點，主要表現在個體生育行為與社會生育目標不一致。為了達到在人口運行中社會利益最大化的原則，需要政府控制個人生育行為，實現人口集體控制的目標。

（三）生育行為的外部性是政府人口控制的微觀基礎

外部性是指個人行為對他人福利的影響。個人基于利己的原因過度生育，造成人口過剩，導致資源匱乏、勞動力供求失衡、社會成員整體生活水平增長緩慢等不利情況，從而減少了他人的福利，構成負外部性。個人生育成本與社會成本背離，個體生育者將一部分個人生育成本以社會成本的形式，轉嫁給其他家庭和社會。

在經濟學領域，外部性是政府對經濟活動進行干預的主要原因。在市場、道德等杠桿作用“失靈”的時候，政府用控制的方式達到個人利益與公共利益的平衡。在人口問題上也是同樣的道理。

西方國家沒有實行政府人口控制的原因是：1.人口適度，人口基數小；2.生育行為的負外部性表現不明顯，人口與經濟發展、資源、環境等的矛盾并不尖銳；3.市場、道德等杠桿作用并未“失靈”；4.有些國家人口負增長，通過政府控制的手段達不到能拉動人口增長的目的。

我國有其特殊性，應選擇有利于自身發展的人口控制模式。江澤民同志曾指出，在社會主義市場經濟條件下，人口控制也應當由市場調節的觀點是一種誤解。實行計劃生育，是由我國的基本國情和社會主義現代化建設的需要決定的。在建立社會主義市場經濟體制的條件下，控制人口增長屬于政府調控的職能。企圖依靠市場調節來控制人口增長，是無法實現我國的人口計劃的。

二、關于人口發展規劃

人口是人類社會存在和發展的前提，對社會發展起著促進或延緩的作用。人口是社會生活的基本前提和出發點，是社會物質生活條件的必要因素；人口的發展變化和經濟的發展變化是相互依存、相互制約的。如果人口發展目標與經濟發展相協調，就能促進和加快經濟的發展，如果人口發展與經濟發展比例失調，就會延緩經濟的發展。因此，人口與發展問題密切相關，控制人口增長有利于經濟和社會的發展，只有經濟和社會發展了，才能提高人們的生活水平。必須堅持人口與發展綜合決策，制定符合國情的人口發展規劃，并將其納入國民經濟和社會發展的總體規劃之中，采取有效措施，確保人口計劃的實現。

把人口發展規劃納入整個國民經濟和社會發展戰略之中，實現一體化的發展戰略，是從20年代以來發展中國家在人口控制過程中形成的。這一理論主要包括：1.人口控制與經濟、社會發展的一體化。要解決人口增長過快的問題，必須在實行計劃生育和大力發展經濟的同時，努力提高醫療保健水平，發展社會福利事業，建立以養老保險為主要內容的社會保障體系，解除人們的各種后顧之憂。2.人口分布、遷移、流動與社會經濟發展一體化。發展中國家的經濟以及社會福利、教育等方面的發展過分地集中在城市。解決此類問題的根本出路，不僅在于控制農村人口向城市涌入，更在于調整經濟發展戰略、重視農村的發展、推動農村工業化和城鎮化。3.人口老齡化與經濟、社會發展的一體化。“白發浪潮”即將到來，必需建立起較完善的社會養老保險制度，以平衡生存與發展之間的矛盾。4.人口素質與經濟、社會發展一體化。必須大力發展落后地區的文化教育事業，提高人口素質，為經濟發展提供良好的勞動力。

我國自20世紀70年代起開始制定全國人口發展規劃，并將人口發展規劃納入國民經濟與社會發展總體規劃之中。按照本法規定，人口發展規劃由國務院編制，納入國民經濟和社會發展規劃。人口發展規劃的分類，按規劃的期限，可以分為計劃、五年計劃和遠景（長期）規劃；按規劃的區域范圍，分為基層人口發展規劃、地區人口發展規劃和全國人口發展規劃。地方的人口發展規劃，由縣級以上地方各級人民政府編制，并納入國民經濟和社會發展計劃。近三十年計劃生育工作的實踐證明，通過制定人口發展規劃，調節人口與經濟、社會、環境的關系，是我國人口與計劃生育工作的一個重要的調控手段。人口發展規劃是由各級計劃生育部門共同編制的。國家人口計劃由國家計劃生育委員會編制，經國家計委綜合平衡后，報國務院、全國人民代表大會批準下達。省、地、縣三級人口計劃由各級計劃委員會和計劃生育委員會共同編制，報同級人民政府批準下達。

今后十年我國人口與計劃生育工作的目標是：到2010年末，全國人口總數(不含香港、澳門特別行政區和臺灣省)控制在14億以內，年均人口出生率不超過15‰。出生人口素質明顯提高；出生嬰兒性別比趨向正常；育齡群眾享有基本的生殖保健服務，普遍開展避孕節育措施的“知情選擇”；初步形成新的婚育觀念和生育文化；逐步建立調控有力、管理有效、政策法規完備的計劃生育保障體系和工作機制。

第十條縣級以上各級人民政府根據人口發展規劃，制定人口與計劃生育實施方案并組織實施。

縣級以上各級人民政府計劃生育行政部門負責實施人口與計劃生育實施方案的日常工作。

鄉、民族鄉、鎮的人民政府和城市街道辦事處負責本管轄區域內的人口與計劃生育工作，貫徹落實人口與計劃生育實施方案。

【釋義】本條是關于各級政府制定、實施計劃生育實施方案的規定。

我國憲法規定，地方各級人民政府依照法律規定的權限，管理本行政區域內的計劃生育工作。

管理本行政區域內的計劃生育工作包括兩方面的內容：一是制定人口與計劃生育實施方案；二是組織人口與計劃生育實施方案的實施。其中縣級以上地方各級人民政府制定實施方案并組織實施；鄉、民族鄉、鎮的人民政府和城市街道辦事處不能制定實施方案，只能貫徹落實實施方案。

人口與計劃生育實施方案是指為保證人口與計劃生育法律法規和人口發展規劃在本行政區域內得到全面貫徹實施而依據人口發展規劃制定的工作計劃、目標、任務、措施、要求和方法的總稱。制定人口與計劃生育實施方案是落實人口與計劃生育法律法規和人口發展規劃的必要條件。人口與計劃生育實施方案一般包括以下幾個方面的內容：1.指導思想；2.實施主體；3.一定時期內的工作任務與奮斗目標；4.人口發展規劃的具體落實辦法；5.落實實施方案的具體保障措施；6.實施方案的具體運作形式等等。

人口與計劃生育方案的實施與教育的普及、婦女地位的提高、醫療衛生條件的改善、婦幼保健水平的提高、社會福利和社會保障體系的健全和完善以及幫助貧困地區擺脫貧困等密切相關。計劃生育方案是人口方案的重要組成部分，計劃生育方案的成功對于促進人們婚育觀念的轉變、普及婦幼保健、優生優育和避孕節育知識，實現生育率下降起著重要的作用。

各級政府及領導人應有力支持和參與計劃生育工作，建立一套切實可行的機制，貫徹落實人口與計劃生育實施方案：各級政府主要領導人定期召開計劃生育工作會議，部署工作；各級政府把人口計劃納入本地區的國民經濟和社會發展的總體規劃，把計劃生育工作列入重要議事日程，確保人口計劃的實施；各級政府建立以計劃生育委員會為主的、各部門齊抓共管的計劃生育管理體制，并建立實施計劃生育方案的多種服務機構，包括宣傳教育、技術服務、藥具供應、科學研究和信息傳播等；加強對各級干部、職工的培訓，使他們增強人口意識和人均觀念。要求干部帶頭實行計劃生育；政府逐年增加對計劃生育的資金投入。

《中共中央、國務院關于加強人口與計劃生育工作穩定低生育水平的決定》指出，黨和政府的領導是做好人口與計劃生育工作的根本保證。各級黨委和政府要把做好人口與計劃生育工作擺到可持續發展戰略的首要位置，堅持黨政一把手親自抓、負總責。切實做到責任到位，措施到位，投入到位。要充分發揮國家計生委兼職委員及其單位和各省、自治區、直轄市人口與計劃生育領導小組的作用。中央每年召開一次人口工作座談會，把人口與計劃生育工作納入中央重大事項的督察范圍，不定期地對各省、自治區、直轄市進行專題調查和重點檢查。各省、自治區、直轄市黨委和政府每年要將本地區人口與計劃生育工作情況向中央作專題報告。

第十一條人口與計劃生育實施方案應當規定控制人口數量，加強母嬰保健，提高人口素質的措施。

【釋義】本條是關于人口與計劃生育實施方案應當規定三個方面措施的規定。

人口與計劃生育實施方案應當規定的三個方面的措施：

一、關于控制人口數量

目前我國人口與發展面臨的緊迫問題包括：龐大的人口增長量仍然制約著社會經濟的發展和人民生活水平的進一步提高；人口過快增長給自然資源和生態環境帶來沉重的壓力；人口老齡化使老年人口的社會撫養問題日益突出；貧困地區人口與發展面臨嚴重挑戰等等。控制人口數量就是要解決以上問題。我國控制人口數量主要是通過計劃生育。

二、關于加強母嬰保健

母親與嬰兒的健康狀況不僅反映其本身的健康問題，還反映社會人群的整體健康水平，反映整個國家的政治、經濟、文化的整體水平。母嬰保健直接關系到社會的穩定、家庭的穩定、兒童的生存與發展，因此具有特別重要的意義。

我國憲法規定：“婚姻、家庭、母親和兒童受國家的保護。”1988年通過了《女職工勞動保護規定》,1992年通過了《婦女權益保障法》,1994年通過了《母嬰保健法》,2001年頒布了《母嬰保健法實施細則》。

根據《母嬰保健法》的規定，國家發展母嬰保健事業，提供必要條件和物質幫助，使母親和嬰兒獲得醫療保健服務。各級人民政府領導母嬰保健工作。母嬰保健事業應當納入國民經濟和社會發展計劃。國務院衛生行政部門主管全**嬰保健工作，根據不同地區情況提出分級分類指導原則，并對全**嬰保健工作實施監督。

母嬰保健分為以下兩個階段：

1.婚前保健。醫療保健機構應當為公民提供婚前保健服務。婚前保健服務包括下列內容：(1）婚前衛生指導：關于性衛生知識、生育知識和遺傳病知識的教育；(2）婚前衛生咨詢：對有關婚配、生育保健等問題提供醫學意見；(3）婚前醫學檢查：對準備結婚的男女雙方可能患影響結婚和生育的疾病進行醫學檢查。

婚前醫學檢查包括：(1）嚴重遺傳性疾病；(2）指定傳染病；(3）有關精神病。

2.孕產期保健。醫療保健機構應當為育齡婦女和孕產期保健服務。孕產期保健服務包括以下內容：(1）母嬰保健指導：對孕育健康后代以及嚴重遺傳性疾病和碘缺乏病等地方病的發病原因、治療和預防方法提供醫學意見；(2）孕婦、產婦保健：為孕婦、產婦提供衛生、營養、心理等方面的咨詢和指導以及產前定期檢查等醫療保健范圍；(3）胎兒保健：為胎兒生長發育進行監護，提供咨詢和醫學指導；(4）新生兒保健：為新生兒生長發育、哺乳和護理提供醫療保健服務。

根據《女職工勞動保護規定》的規定，女職工在懷孕期間，所在單位不得安排其從事國家規定的第三級體力勞動強度的勞動和孕期禁忌從事的勞動，不得在正常勞動日外延長勞動時間。懷孕7個月以上（含7個月）的女職工，一般不得安排其從事夜班勞動，在勞動時間內應當安排一定的休息時間。懷孕的女職工，在勞動時間內進行產前檢查，應當算作勞動時間。并給予女職工充裕的產假和產前假。女職工在哺乳期內，所在單位不得安排其從事國家規定的第三級體力勞動強度的勞動和孕期禁忌從事的勞動，不得延長其勞動時間，一般不得安排其從事夜班勞動。

經過多年的努力，目前我國孕產婦死亡率、嬰兒死亡率已從1995年的5.62和33.2‰下降到2000年的5.3和32.6‰。母嬰保健工作和母嬰健康水平有了很大提高。

三、關于提高人口素質

人口素質，即人口總體的各種特質，通常指人認識社會和改造社會的能力和條件。它包括出生人口素質和出生后人口素質。反映人口質量的指標很多，如人口平均身高和體重、平均壽命、兒童智力水平、人口文化教育程度、熟練勞動者的比重等。影響人口質量的因素可概括分為自然因素和社會因素。自然因素包括個體遺傳、自然條件、生態環境、氣候、地域等。社會因素包括政治因素、經濟因素、思想因素、文化因素、道德因素、宗教因素等；與自然因素相比，社會因素是影響人口質量的決定因素。人口質量與經濟發展既相互促進，又相互制約。當人口質量與生產力發展相適應時，可以加速生產力的發展；反之，就會延緩生產力的發展。人口質量和人口數量相互關聯、相互制約。在中國目前的經濟發展水平下，控制好人口數量，有利于節約出更多的資金用于提高人口質量，而提高人口質量又有利于人們增強控制人口過快增長的自覺性。

（一）關于出生人口素質

1.出生人口素質的現狀和影響出生人口素質的原因。我國出生人口素質工作面臨不少問題和新的挑戰。先天殘疾兒童的實際總數每年可高達80-120萬，約占每年出生人口總數的4%-6%。每年約有150-200萬新生兒發生窒息，其中約有15-20萬例死亡；存活者中約有20-30萬例出現腦癱、癲癇和智力低下等。在邊遠、貧困地區，孕產婦死亡率和新生兒死亡率居高不下，一些地方比全國平均水平高出幾倍。

影響出生人口素質的因素主要有：一是遺傳因素，主要指近親結婚；二是環境因素；三是接產技術不高造成的損傷；四是吸毒、性病、艾滋病的危害，等等。

2.提高出生人口素質的對策。提高出生人口素質，首先要統一認識，要把控制人口數量和提高出生人口素質放在同樣重要的位置，統一規劃，統一落實；其次要大力開展宣傳教育，普及提高出生人口素質的科學知識；第三要積極研究、開發和推廣提高出生人口素質的現代科學技術與方法，積極采取措施，加強優生指導，減少出生缺陷的發生；第四要動員計劃生育、衛生、民政、教育等部門和社會各界綜合治理、齊抓共管；第五要建立和健全有關立法，要把提高人口素質，特別是提高出生人口素質作為立法的一項重要內容。

3.關于人口逆淘汰問題。在立法論證中，曾有一些同志提出建議，主張抑制低素質人群的生育，適當放寬高素質人群的生育限制。我們認為，這種意見理由不充分，一是，國家在制定生育政策時，充分考慮到由于廣大農村生產力發展水平較低，醫療衛生條件較差，社會保障制度不健全，群眾還存在一定的生育風險，農民實行計劃生育后的很多實際困難還得不到解決的現狀。為了照顧農民的實際困難制定的農業人口的生育政策略寬于城鎮居民同時，為有利于少數民族的繁榮和發展，制定了寬于漢族的少數民族生育政策。中央已多次重申，現行的生育政策不變。二是，不論是城市還是農村的孩子，從總體上看，其先天素質并沒有明顯差異；隨著經濟的發展、社會的進步、教育的普及、衛生條件的改善、農村人口向城市流動等，對后天素質的影響因素也在不斷改變，經濟、文化的差異會越來越小。所謂出生人口素質逆淘汰問題，至今尚無全國性的調查數據支持這種提法。三是，人口素質逆淘汰容易被種族主義所利用。法西斯德國就曾將民族分為優等民族和劣等民族。

（二）關于出生后人口素質

出生后指的是人的成長階段，包括嬰幼兒、學前兒童、學齡兒童、青少年、成年人。出生后人口素質的提高主要依賴于后天教育。

后天教育包括：1.智力早期開發。美國心理學家布盧姆經長期研究得出結論：5歲左右是人一生中智力發展最迅速的時期。各國也都主張大力發展嬰幼兒教育、學前教育，更早地開發人的智力，以收到事半功倍的成效。2.掃除文盲。一般現代化水平的國家，文盲及半文盲率很低，反之，現代化水平低的家，文盲和半文盲大量存在。因此，國際組織將識字率低于20%視為最不發達的標志之一。舊中國文盲率高達80%以上，建國后銳減，成績巨大。但是，文盲和半文盲的絕對人數仍相當大，因此，降低文盲率，減少以至消滅文盲和半文盲，在中國仍是一項艱巨的任務。3.普及義務教育。普及義務教育是優育政策的重要內涵之一。優育政策實行有力的發達國家，向來注重義務教育的普及和提高，如美國、日本、俄羅斯已經普及中等教育。我國實行9年制義務教育。4.發展職業教育。5.發展高等教育。

第十二條村民委員會、居民委員會應當依法做好計劃生育工作。

機關、部隊、社會團體、企業事業組織應當做好本單位的計劃生育工作。

【釋義】本條是關于自治組織和機關、部隊、社會團體、企業事業組織在落實人口與計劃生育實施方案中的協助義務和單位職責的規定。

一、關于村民委員會、居民委員會的計劃生育工作

村民委員會、居民委員會不是一級政府，它們是村（居）民自我管理、自我教育、自我服務、自我監督的基層群眾性自治組織。《城市居民委員會組織法》和《村民委員會組織法》都規定了有關村民委員會、居民委員會協助人民政府作好計劃生育工作的內容。

鄉村、城市居民組織日常工作的機構是村（居）民委員會，村民委員會的設立、撤銷、范圍調整，經村民會議討論同意后，報縣級政府批準；居民委員會的設立、撤銷、范圍調整，由不設區的市、市轄區的政府決定。村（居）民委員會向村（居）民會議負責并報告工作，村（居）民會議由18周歲以上的村（居）民組成。村（居）民委員會根據需要可以設立有關計劃生育的委員會，專門落實人口與計劃生育實施方案，做好計劃生育工作。

計劃生育工作的重點在農村，難點也在農村。一是我國人口的城鄉構成尚不夠合理。我國城市人口比重相對較低，根據國家統計局的數據，1999年我國城鎮人口比重為30.9%，鄉村人口比重為69.1%。二是農村受傳統觀念的影響較深，如“早生貴子”、“重男輕女”等。三是由于生產力發展水平較低，農民在實行計劃生育過程中的一些實際困難沒有得到很好解決，農民仍有后顧之憂，難免存在“養兒防老”的思想。要想作好農村計劃生育工作，其關鍵是充分發揮村民委員會的作用，充分調動農民的積極性，把計劃生育納入村務公開的重要內容，實行民主管理和民主監督，協助政府實現“三結合”，即把農村計劃生育工作與發展經濟相結合、與幫助農民勤勞致富奔小康相結合、與建設文明幸福家庭相結合。

二、機關、部隊、社會團體、企業事業組織的計劃生育工作

隨著我國改革開放的深入發展和社會主義市場經濟體制的逐步建立與完善，我國城市計劃生育工作面臨許多新情況、新問題：一是社會人口流動性加劇，社會成員的“單位”、“組織”屬性逐漸減弱，大量“單位人”成為“社會人”，農村人口迅速涌入城市；二是隨著政府機構改革和企業轉換經營機制，逐漸由原來的“大政府小社會、企業辦社會”向“小政府大社會”轉變，許多社會職能、服務職能從政府和企業中剝離出來；三是企業改革過程中，一些職工下崗，失業人口增加；四是城市建設和戶籍制度改革帶來的人戶分離現象增多。這些都使原有的以戶籍管理、單位管理、條條管理為主的管理模式難以適應。解決這些問題的關鍵在于建立和完善城市人口與計劃生育工作的管理體制，即“屬地管理、單位負責、居民自治、社區服務”，推行包括國有企業、三資企業、私人企業的法人代表計劃生育責任制，貫徹《流動人口計劃生育工作管理辦法》，做好計劃生育宣傳教育等工作。

第十三條計劃生育、教育、科技、文化、衛生、民政、新聞出版、廣播電視等部門應當組織開展人口與計劃生育宣傳教育。

大眾傳媒負有開展人口與計劃生育的社會公益性宣傳的義務。

學校應當在學生中，以符合受教育者特征的適當方式，有計劃地開展生理衛生教育、青春期教育或者性健康教育。

【釋義】本條是關于人口與計劃生育宣傳教育的規定。

一、關于人口與計劃生育宣傳

江澤民同志指出，實行計劃生育是婚姻、家庭、生育領域移風易俗的思想革命，是新時期的一項艱苦、細致的群眾工作。應使廣大干部群眾懂得，按照國家政策的要求實行計劃生育是每個公民應盡的義務，也是對國家和社會所作的一種奉獻。這是人口與計劃生育宣傳的指導思想。

計劃生育宣傳工作的整體思路是：1.樹立大力宣傳的觀念。計劃生育宣傳工作要融于經濟建設之中。凡是有利于控制人口數量、提高人口素質，有利于轉變群眾婚育觀念、建設文明幸福家庭的活動，都要積極主動參與。2.宣傳的重心放在基層、放在鄉村。加強基層宣傳隊伍建設，發揮利用身邊人、身邊事進行引導、宣傳的作用。3.計劃生育宣傳首先要解放思想、更新觀念，內容重在移風易俗。4.樹立宣傳與服務相結合的觀點，為群眾進行生產、生活、生育相結合服務。

《中共中央國務院關于加強人口與計劃生育工作穩定低生育水平的決定》中指出：宣傳、教育、科技、文化等部門應更密切配合，利用各種傳媒，采用多種方式，大力開展人口與計劃生育基礎知識的公益性宣傳，在全社會形成有利于計劃生育的良好氛圍。深入開展“婚育新風進萬家”和文化、科技、衛生“三下鄉”活動，大力宣傳和普及避孕節育、優生優育、生殖保健的科學知識，引導廣大群眾樹立晚婚晚育、少生優生、生男生女都一樣等科學、文明、進步的婚育觀，努力建設社會主義新型生育文化。各級黨校、行政干部學校、團校等要重視人口與計劃生育教育工作，中等以上學校普遍開設人口及青春期、性保健講座或課程。

具體開展的宣傳活動有：“婚育新風進萬家”、“三下鄉”、“全國計劃生育宣傳月”、“世界人口日”、“中國人口好新聞評選”、“?我說計劃生育?征文”、“中國人口文化獎評選”，等等。其中“婚育新風進萬家”活動，是國家計生委從1998年起推出的計劃生育活動，它提倡晚婚晚育、少生優生、男女平等、計劃生育丈夫有責等科學、文明、進步的婚育觀。

隨著計劃生育宣傳活動的展開，各地涌現出了一批優秀的宣傳口號，如“計劃生育，人人有責”、“家事國事天下事，計劃生育是大事”、“計劃生育功在當代，利在后代”、“計劃生育，丈夫有責”、“女兒也是傳后人”、“少生快富，小康之路”，等等。

通過計劃生育宣傳，計劃生育在我國人民群眾中間由陌生變為深入人心，為我國的計劃生育工作奠定了很好的基礎。

二、關于人口與計劃生育教育

按照人的不同發育時期，可以將人的成長劃分為不同的階段：嬰幼兒期、兒童期、青春期、成年期。其中學校教育跨了兒童期、青春期、成年期三個時期，其中的青春期更是貫穿了學生在校的大部分期間。青春期是指從兒童向成人過渡的階段。世界衛生組織將青春期的年齡范圍規定為10-20歲。一般說來，在我國，女孩青春期從11、12歲開始，到19、20歲結束，男孩則要遲兩年左右。青春期是人的一生中變化最大的時期，是人體性發育的關鍵時期。因此，在學校中開展生理衛生教育、青春期教育或者性健康教育非常重要。

計劃生育法（草案）曾經將本條第三款表述為，學校應當在小學高年級以上的學生中，開展生理衛生教育、青春期教育或者性健康教育。后來將“小學高年級以上”幾個字刪去，主要是考慮到：1.生理衛生教育應貫穿學校教育的始終，不應以“小學高年級以上”為限；2.青春期很難劃定具體的界限。總的來說，西方人比東方人早，女孩比男孩早，由于個體的差異，同一類型的人群當中又有所不同。因此，并不能以“小學高年級以上”來作為劃分青春期的標準線。

第十四條流動人口的計劃生育工作由其戶籍所在地和現居住地的人民政府共同負責管理，以現居住地為主。

【釋義】本條是關于流動人口計劃生育工作管理原則的規定。

所謂流動人口，是指現居住地不是戶籍所在地，異地從事務工、經商等活動的人口。

我國自實行改革開放以來，社會經濟狀況發生了巨大的變化，其突出的表現之一是流動人口現象的出現和流動人口數量的增加。由于因戶口變動而引起的永久性遷移一直在政府部門的有效調控下平穩發展，而流動人口卻隨著城市改革開放的逐步深入和市場經濟的發展而快速增長，其增長的速度之快、數量之巨大，遠遠超過了政府部門的預料。例如，80年代初期，全國每年平均流動人口數量約二千萬，而90年代中期每年平均流動人口數量已超過一個億。流動人口的迅速增加是改革開放、社會發展的必然產物，是經濟轉型過程中的一種不可阻擋的趨勢。流動人口的大量增加促進了社會經濟的發展、人們婚育觀念的變化和人口素質的提高，但同時也沖擊著現在以戶籍管理為基礎的計劃生育管理機制。

我國目前的戶籍管理制度是依據《中華人民共和國戶口登記條例》而建立起來的，該條例自頒布至今已實施了四十多年。可以說，現存的戶籍管理制度是計劃經濟體制的產物，其主要功能是通過農村戶口與城市戶口“二元結構”的戶籍制度將有限的財力、物力資源向城市傾斜，以扶持國家工業化建設。客觀地講，嚴格控制城鎮人口增長的“二元結構”戶籍制度是與當時的社會經濟狀況相適應的，對于保證計劃經濟順利實施起到了積極的作用。然而，隨著20世紀70年代末我國經濟體制改革的實施，原有戶籍制度的弊端開始日益突出，如地區間勞動力不能合理流動、城鄉人力與物質資源配置失調等。為了適應社會主義市場經濟發展的需要，政府部門在80年代中期和90年代初期先后出臺了一些相應的管理條例，以便解決現有戶籍制度所帶來的種種問題。不過，從根本上講，舊的戶籍制度的基本內容和管理方式并沒有發生根本性的改變，因而遠遠不能適應社會主義市場經濟發展的需要，與現行經濟體制改革不協調，甚至在某些方面已經阻礙了市場經濟的發展，因而迫切需要對實施了近五十年的戶籍制度進行改革。

我國的計劃生育管理體制是以戶籍管理為基礎的，這種管理體制在目前流動人口大量增加的情況下已經越來越不適應新的形勢發展的需要，產生了不少問題：第一，由于各地區在計劃生育管理的內容、手段、目標方面有著一定的差異，造成了流入地和流出地在婚育證明或計劃生育證明發證等管理方面存在著缺乏統一管理的問題，不少流動育齡人口沒有持原戶口所在地的計劃生育證明，如據北京市1998年的統計，外地流入到北京的育齡婦女僅有不到18%的人在流出前在當地辦了計劃生育證明，這樣使得流入地的計劃生育管理人員難以掌握這些育齡婦女的婚育狀況，不能有針對性地開展工作，因而可能形成計劃外生育的失控局面；第二，由于流入地和流出地隸屬兩個不同的行政轄區，難以建立起有效的兩地經常性聯系制度，流出地為了了解育齡流出人口的避孕節育情況，往往要求育齡流動婦女回原籍接受避孕節育情況檢查，有時一年中要回去若干次，使得當事人要花費大量時間用于往返奔波，加重了當事人的經濟負擔，也影響了其在現居住地的勞動就業，有些育齡婦女因為要經常回去接受檢查，耽誤工作，而被用工單位辭退；第三，由于人戶分離現象突出，不少地區對流出人員無法管理，而流入地通常把人口與計劃生育工作的重點放在對本轄區戶籍人口的管理上，因為考核計劃生育工作好壞的標準仍然是以本地區戶籍人口為主，再加上經費緊張，工作人員不足，流入地也不愿意對流動人口的計劃生育進行管理，因而基層工作難度加大，許多管理措施無法到位，計劃生育管理的力度有所削弱；第四，流動人口在計劃生育方面的權利難以得到保障，有時無法得到同常住人口同樣的避孕節育、生殖保健、優生優育的宣傳和服務；已婚育齡流動人口中獨生子女的父母的獎勵不能得到落實，節育手術費有時無處報銷。

為了有效解決上述問題，加強對流動人口計劃生育的管理，維護流動人口的合法權益，必須要打破過去那種單純依靠戶籍進行管理的模式，建立一種新的計劃生育管理機制，以充分發揮現居住地和戶籍地兩方面的積極性，防止計劃生育工作中在流動人口的管理上出現漏洞。這種新的管理機制，就是本條所規定的由流動人口的戶籍所在地和現居住地的人民政府共同負責管理，以現居住地為主。這一規定，包含兩層意見：

一是由流動人口的戶籍所在地和現居住地的人民政府共同負責管理。這是一種雙向管理的體制，既不是過去的單純由戶籍地管理，也不是單純由現居住地管理，而是由戶籍地，即流出地與現居住地，即流入地兩家共同管理，形成雙向管理機制，調動兩方面的積極性，互相配合，相互溝通，形成合力，共同做好流動人口的計劃生育工作。育齡流動人口的戶籍所在地負責為外出育齡婦女進行有關攜帶婚育證明、自覺遵守計劃生育管理方面的宣傳教育；現居住地對持有婚育證明的育齡婦女提供避孕節育服務，作好計劃生育的宣傳教育工作，對未持婚育證明者，督促其及時補辦，對計劃外懷孕的人員動員采取補救措施。現居住地負責定期組織對流動育齡人口進行查孕、檢環及查病的檢查，并將情況向其戶籍所在地通報，戶籍所在地在了解了情況后，不得再要求當事人回去接受避孕節育情況檢查。同時，對無用工單位的已婚育齡流動人口的節育手術費和獨生子女父母獎勵費由戶籍所在地負擔。

二是在流動人口的戶籍所在地和現居住地的人民政府共同負責管理的基礎上，以現居住地管理為主。流動人口現居住地的地方人民政府負責對流動人口計劃生育工作的日常管理，并將流動人口計劃生育工作納入當地計劃生育管理。公安、工商、勞動、衛生等各相關部門在現居住地管理中各負其責，形成合力，促進人口與計劃生育綜合管理。

實行以流動人口的戶籍所在地和現居住地的人民政府共同負責管理，以現居住地為主的管理體制，是有積極意義的：首先，有利于增強各級領導及廣大計劃生育干部的責任感和積極性，打破長期以來以戶籍地管理為主的舊的管理觀念，形成新的大人口觀念和一盤棋思想；其次，通過流動人口的流入地與流出地建立起有效的聯系制度，可以堵塞管理上的漏洞，切實加強對流動人口計劃生育的管理；第三，可以更好地保障流動人口的合法權益，使他們不僅可以免除往返奔波之苦，減輕經濟負擔，而且可以享受與當地戶籍人口同樣的生殖保健、避孕節育服務。

實行以流動人口的戶籍所在地和現居住地的人民政府共同負責管理，以現居住地為主的管理體制，要注意做好如下工作：

一是各級領導要統一領導和協調以現居住地為主的人口與計劃生育管理，計劃生育、公安、工商、勞動、衛生等有關部門齊抓共管，實行綜合治理。

二是要對實際居住在轄區內的所有育齡人員，包括外地流入人員，實行同宣傳、同管理、同服務。

三是流動人口的現居住地和其戶口所在地要建立起有關計劃生育管理的聯系制度，及時通報有關信息，互相配合，共同做好管理工作。

四是明確計劃生育工作實行以現居住地為主考核。在計劃生育目標管理考核內容中，要把現居住地管理作為考核重點，并且以各項宣傳、服務和管理工作都要以現居住地管理為主的要求來進行貫徹部署。

第十五條國家根據國民經濟和社會發展狀況逐步提高人口與計劃生育經費投入的總體水平。各級人民政府應當保障人口與計劃生育工作必要的經費。

各級人民政府應當對貧困地區、少數民族地區開展人口與計劃生育工作給予重點扶持。

國家鼓勵社會團體、企業事業組織和個人為人口與計劃生育工作提供捐助。

任何單位和個人不得截留、克扣、挪用人口與計劃生育工作費用。

【釋義】本條是關于人口與計劃生育經費投入和保障的規定。

一、關于政府經費保障

人口與計劃生育工作是一項具有顯著社會效益的公益性事業，對人口與計劃生育工作的投入屬于國家經濟社會發展的基礎性投入。根據國家現行的財政預算管理體制以及計劃生育部門的實際情況，目前的計劃生育經費投入主要由三部分組成：1.計劃生育事業費。計劃生育事業費是由國家財政撥款的，占全部經費的40%-50%，并逐年有所增加。2.計劃生育統籌款。國發（1990)12號文件規定：“農民除按稅法向國家繳納稅金外，向鄉村集體上交提留和統籌費（鄉統籌，村提留）。”“以鄉為單位，人均集體提留和統籌費一般應控制在上一年農民人均純收入的5%以內。”鄉統籌款可以用于計劃生育。這部分費用由農民負擔。3.社會撫養費。1982年國家計生委和財政部制定了《關于加強超生子女費管理的暫行規定》,1991年以后，“超生子女費”改稱“計劃外生育費”,2000年中央將“計劃外生育費”改為“社會撫養費”,社會撫養費全部上繳財政，納入財政預算。本法規定，不符合法定條件生育子女的公民，應當依法繳納社會撫養費。此外，計劃生育的基建項目，要納入各級政府的基本建設計劃，并保障必要的資金。

目前我國的人口與計劃生育經費保障制度尚存在著一些問題：1.雖然計劃生育事業費逐年有所增加，但和計劃生育工作所需經費量相比，仍顯不足，不能完全做到“吃黃糧”；2.計劃生育統籌款不盡合理，一是作為社會公益性事業的計劃生育工作不應只由部分人承擔義務，二是增加了農民的負擔；3.計劃外生育費不能做到專款專用。一些地方把這些款項當作“唐僧肉”，誰都想來瓜分，滋生腐敗。有的還“放水養魚”,“漫天要價”，把它看成搖錢樹。針對這些問題，目前國家正在逐步加大對計劃生育事業費的投入力度；加強監督檢查，嚴肅查處社會撫養費征收、管理、使用中出現的問題；推行農村稅費改革和社會撫養費“收支兩條線”。農村稅費改革和社會撫養費實行“收支兩條線”管理體制后，原來用于計劃生育的鄉統籌費和計劃外生育費將全部上繳國家財政，人口與計劃生育工作經費必須要納入政府公共支出預算體系。社會撫養費實行“收支兩條線”,“征繳分離，票款分開”。今后計劃生育部門不再自己征收社會撫養費，將從源頭上解決征收、管理、使用中的腐敗現象。此項工作要先行試點，取得經驗后，逐步推開。

《中共中央、國務院關于加強人口與計劃生育工作穩定低生育水平的決定》中指出：“要把計劃生育經費納入各級政府的財政預算，切實予以保證。逐步提高人口與計劃生育經費投入的總體水平，計劃生育事業費增長幅度高于財政收入的增長幅度，到2005年末，各級財政投入計劃生育事業費年人均超過10元。”“社會撫養費、鄉統籌費納入財政預算后，財政相應增加計劃生育經費的投入。”

二、關于政府對貧困地區、少數民族地區開展人口與計劃生育工作的扶持

貧困地區、少數民族地區一般生育率較高，人口增長與經濟發展、資源利用的矛盾十分尖銳。由于近親結婚和早婚早育以及各種慢性傳染病、地方病發病率高，造成人口素質偏低。如果計劃生育工作跟不上，使人口發展不能有效的控制，必然影響其迅速改變面貌。

為改變這種情況，就要把貧困地區、少數民族地區計劃生育工作納入國家扶貧整體的計劃中，建立扶貧與計劃生育相結合工作責任制度，同步改變計劃生育工作的后進狀態，把幫助群眾致富作為計劃生育工作的重要內容，使計劃生育同脫貧致富有機地結合起來。

《中共中央、國務院關于加強人口與計劃生育工作穩定低生育水平的決定》中指出：將人口問題納入西部大開發戰略的總體規劃。實施西部大開發戰略，必須堅持發展經濟和控制人口兩手抓，做到經濟要上去，人口數量要下來，人的素質要提高。針對西部地區生育率較高、貧困人口比例較大、城市化水平較低的狀況，制定相關政策和措施，加強計劃生育基層基礎工作，嚴格控制人口增長。國家采取財政轉移支付制度和實施扶貧攻堅戰略，大力發展教育、科技、文化、醫療衛生和計劃生育事業。實施東部支持西部，城市支援農村，先進幫助后進的對口援助措施。加強干部培訓，注重工作指導，改善服務設施，提高服務水平，建立和完善計劃生育利益導向機制。各級政府及涉農等部門要采取小額貸款、項目優先、科技扶持、政策優惠等措施，幫助計劃生育農戶增加經濟收入，解決實際困難，提高社會經濟地位。各級政府及扶貧開發部門應有計劃、有重點地對實行計劃生育的貧困戶予以優先扶持，提高他們的生產自救和發展能力。農村繼續實行“增人不增地，減人不減地”的政策。

三、關于捐贈

捐贈是計劃生育工作經費的輔助來源。捐贈使社會閑散資金得以重新分配，有助于形成全社會支持計劃生育事業的良好氛圍。國家建立多渠道的籌資體制，鼓勵民間捐資、社會募捐和國際捐贈。國家支持建立人口與計劃生育公益基金。捐贈法對捐贈的主體、捐贈財產的使用和管理、優惠政策等作出了規定。

第十六條國家鼓勵開展人口與計劃生育領域的科學研究和對外交流與合作。

【釋義】本條是關于國家對人口與計劃生育科學研究和國際合作的鼓勵的規定。

一、關于人口與計劃生育領域的科學研究

人口與計劃生育領域的科學研究包括：1.人口與計劃生育理論研究，如人口論、新人口論、適度人口論、人口經濟學等；2.計劃生育技術研究，如對避孕、節育藥具、技術的研究等。

根據計劃生育領域科學研究的實際情況，1995年頒布了《計劃生育技術服務管理辦法（試行）》、《計劃生育科研項目管理辦法（試行）》、《計劃生育科學技術研究成果管理辦法（試行）》、《計劃生育新技術推廣應用管理辦法（試行）》等四部規章。

計劃生育科研經費主要來源于國家科研撥款、科技貸款和科技開發項目的贏利部分，國家鼓勵地方和企事業單位的科研投入，鼓勵依法開辟各種性質的資金來源增加科研投入。科研經費的投入按照科研項目的實際需要，保證重點，并逐步實行匹配投資、共擔風險的原則。科研經費按照合同約定及項目進展情況分以國家撥款、部分資助、貸款或者混合方式投入。國家對計劃生育科研組織或研究工作中貢獻突出的單位和個人進行表彰和獎勵。

二、對外交流與合作

廣泛開展人口與計劃生育領域的國際交流與合作是國際形勢變化的要求，也是促進國內發展的需要，對于促進國內工作并保持持續發展的后勁有著不可缺少的根本性作用。我國要加強人口與計劃生育領域的國際合作與交流。不斷拓寬合作領域，積極參與國際人口與計劃生育領域的多邊及雙邊活動，學習和借鑒國際社會的有益經驗和科學方法，加強對外宣傳，樹立我國人口與計劃生育工作的良好形象，爭取國際社會廣泛的理解和支持。

發達國家人口的主要特征是：人口增長緩慢，接近于零增長，個別國家出現零增長和負增長；人口壽命長，人口老齡化嚴重；人口生活水平高；人口城市化水平高；人口身體素質和文化素質較高。發展中國家人口的主要特征是：人口數量大，占世界人口的絕大多數；人口數量增長快；貧困人口比重大；人口城市化水平低；人口素質差、文化水平相對較低。與發達國家相比，發展中國家人口生活提高緩慢，勞動力就業壓力大，人口對生態環境的壓力大。我國對外交流與合作就是要加強同發達國家之間和發展中國家之間的交流，從而取長補短，實現低生育水平，減輕人口壓力。

主要的國際交流活動包括：

（一）參加重要國際人口會議。主要包括：1.世界人口會議。由聯合國組織召開的、世界各國代表參加的全球性人口問題學術會議。從1954年初始會議至今，共召開過5次會議。1994年在埃及的開羅召開的第五次世界人口會議，中國政府派出代表團出席。這次會議的主題為：人口、持續的經濟增長和可持續發展。會議著重討論人口增長及結構變化，人口政策與方案，人口、環境、資源和發展的關系，人口再分布，計劃生育等問題。2.亞洲人口會議。亞洲人口會議是由聯合國亞洲太平洋經濟社會委員會召開的亞洲人口方面的區域性國際人口會議。

（二）接受國際人口援助。國際人口援助是國際社會對發展中國家人口控制方面的經濟援助。1989年，有129個發展中國家（包括中國）接受國際人口援助，20世紀90年代初，有100多個國家向聯合國人口基金提供援助。援助內容包括資金、避孕節育藥具、技術設備、人員培訓、有關調查與科研項目等。目前，向中國提供人口援助的機構主要有聯合國人口基金、國際計劃生育聯合會、世界衛生組織、日本家族計劃國際協力財團、洛克菲勒基金會、伏特基金會等。其中國際人口援助的機構是聯合國人口活動基金。該基金自1980年開始向中國提供援助，至今已有四期，援助金額總共1.77億。

（三）與國際組織的合作。20世紀70年代以來，在人口、計劃生育領域中，中國政府與之建立合作關系的聯合國組織有：聯合國人口委員會，聯合國人口活動基金，聯合國亞洲及太平洋區經濟社會委員會人口委員會。中國政府或民間組織與之建立合作關系的國際非政府組織有：國際人口方案管理委員會，人口理事會，國際計劃生育聯合會等。其中國際計劃生育聯合會是以各國民間性質的家庭生育計劃組織為會員的國際聯合組織。1952年，聯合會由美國的瑪格麗特?桑格夫人發起，到1990年，共有132個國家和地區的家庭生育計劃協會參加，是僅次于國際紅十字會的最大的民間國際組織，是世界上最大的計劃生育組織。中國于1983年成為正式會員。

（四）雙邊國際交往與合作。80年代以來，中國政府或民間組織與亞洲、非洲、歐洲、美洲和拉丁美洲一些國家的政府或非政府組織、科研單位和企業，在人口與計劃生育領域建立了合作關系。其中包括中國計劃生育協會和日本家族計劃國際協力財團的合作項目；國家計生委同東西方中心的合作項目；國家計生委和巴基斯坦計劃發展部人口福利局的合作項目。

（五）參加國際人口學會的活動。國際人口學會是研究人口科學的民間國際機構，成立于1921年，每兩年召開一次，每年舉行各種人口學專題討論會。1997年的國際人口學會在北京舉行。

（六）國際組織對我國人口與計劃生育工作方面的獎勵。其中以聯合國人口獎最為著名。聯合國人口獎是聯合國每年向世界各國和地區在人口控制方面作出突出貢獻的個人或組織頒發的獎勵。聯合國人口獎于1983年開始評獎，首次獲獎的是中國國家計生委主任錢信忠和印度總理英迪拉?甘地。

第十七條公民有生育的權利,也有依法實行計劃生育的義務,夫妻雙方在實行計劃生育中負有共同的責任。

【釋義】本條是關于公民有生育權利與實行計劃生育的義務的規定。

一、公民有生育的權利

公民的生育權是一項基本的人權，如何正確看待和理解生育權，是我們進行計劃生育立法不容回避的問題。公民的生育權是與生俱來的，是先于國家和法律發生的權利，作為人的基本權利，生育權與其他由憲法、法律賦予的選舉權、結社權等政治權利不同，是任何時候都不能剝奪的。因此，多年來，有一種觀點主張，生育是完全自由的，生不生、生多少、跟誰生，都是當事人自己的事，不需要法律的規定；但隨著社會的發展，國際社會對生育權問題提出的新的觀點，就是自由且負責任的行使生育權，強調夫妻和個人對子女、家庭和社會的“責任”，強調夫妻在行使生育權時，要考慮到將來子女的需要和對社會的責任。從這個意義上講，公民有生育的權利，但同時應當承擔對家庭、子女和社會的責任。

法律規定的生育權是指公民享有生育子女及獲得與此相關的信息和服務的權利。應當包括以下幾部分內容：

第一，自由而負責地決定生育子女的時間、數量和間隔的權利。這一理論最早見于1968年國際人權會議，聲明“每對夫妻都享有自由負責地決定其子女人數和間隔的基本人權以及在這方面獲得教育和信息的權利”。1974年聯合國布加勒斯特“世界人口大會”通過的《世界人口行動計劃》第14段（F）所述，“所有夫妻和個人都有自由而負責地決定其子女人數和生育間隔以及獲得做出這種決定所需要的新信息、教育和方法的基本權利；夫妻和個人在行使這一權利時，應考慮到他們本人及他們未來的孩子的生活需要，以及他們對社會所負有的責任。”首次明確提出夫婦在行使生育權利的同時，應當承擔起對子女和社會的責任和義務。1979年聯合國《消除對婦女一切形式歧視公約》，首次以國際公約的形式規定了“男女有相同的權利，自由負責地決定子女人數和生育間隔，并有機會獲得使他們能夠行使這種權利的知識、教育和方法”。《墨西哥建議》提出，各國政府可以做出較多努力去幫助其人民以負責的態度做出有關生育的決定。任何權利的行使也意味著責任。這里就是說，夫婦和個人應當行使這一權利，但應認真考慮他們自己的情況以及他們的決定對其子女和他們所生活的社區的平衡發展有何影響。1994年聯合國開羅“世界人口與發展大會”通過的《行動綱領》,也強調夫妻和個人對子女、家庭和社會的“責任”。也就是說夫妻在行使生育權時，要考慮到將來子女的需要和對社會的責任。

在一個法制社會里，對權利的限制需要法律、法規的明示，如果沒有明示，公民的權利是不應受到限制的。而在我國，由于人口壓力大，根據國情的需要國家要求控制人口過快增長，提倡公民晚婚晚育，實行計劃生育，國家在規定公民享有生育權的同時，規定夫妻有實行計劃生育的義務，因此，在我國公民生育權的行使要符合我國法律、法規的規定，決定生育子女時間、數量和間隔時，要依照有關法律、法規的規定去做。而我國法律、法規制定的生育政策是從實際出發、區別不同情況、充分照顧群眾實際困難做出的規定。從表面上看，我國公民的生育意愿是受到了一定限制，但從國家和公民的長遠利益考慮，我們對社會是負責任的。

第二，公民有生育的權利，也有不生育的自由。公民有權利選擇生育與不生育，不生育也不應當受到歧視。本法第22條規定，禁止歧視、虐待生育女嬰和不育的婦女；我國《婦女權益保障法》第47條規定，“婦女有按照國家有關規定生育子女的權利，也有不生育的自由”。

第三，在生育權問題上夫妻之間享有平等的權利。從理論上說，生育是男女雙方的共同行為，不可能依靠單方實現，因此，一方不能強迫另一方實現這個權利，這個權利應當是以雙方協商為基礎的，兩個人共同的意愿才能實現。國際公約和國內法律都更強調婦女的生育權，如：聯合國國際公約和文件中提出，“確認和重申婦女的生育自由權是賦予她們權利的根本”,“各國政府應當促進和鼓勵婦女和男子平等參與家庭責任的所有方面，包括計劃生育、育兒和家務”。我國《婦女權益保障法》也對保護婦女的生育權做出了專門規定，之所以這樣規定并不是排斥男性的生育權，而是由于傳統的舊思想、舊觀念及習慣勢力的影響，使婦女的生育權得不到保障，常常被忽視、被剝奪，因而國內法和國際法都進一步強調保障婦女的生育權利。

第四，生殖健康權。1994年世界人口與發展大會通過的《行動綱領》，提出了“生殖健康”的概念，生殖健康是指生殖系統及其功能和過程的一切事宜上身體、精神和社會等方面的健康狀態，而不僅僅是指沒有疾病或者不虛弱。因此，生殖健康表示人們能夠有滿意而且安全的性生活，有生育能力，可以自由決定是否和何時生育及生育多少。公民有權獲得科學知識和信息、有避孕措施的知情權和安全保障權利以及患不孕癥公民有獲得咨詢和治療的權利。本法明確規定，國家創造條件，保障公民知情選擇安全、有效、適宜的避孕節育措施。實施避孕節育手術，應當保證受術者的安全。防止非意愿妊娠。計劃生育技術服務人員應當指導實行計劃生育的公民選擇安全、有效、適宜的避孕措施。《婦女權益保障法》也規定，育齡夫妻雙方按照國家有關規定計劃生育，有關部門應當提供安全、有效的避孕藥具和技術，保障實施節育手術的婦女的健康和安全。這些規定都是從生殖健康的角度為保障公民生育權做出的規定。

我國政府在計劃生育過程中還十分重視幫助不孕癥患者，國際上也認為“消除病理性的不孕癥和生育力低弱癥”是人口政策的重要組成部分，是實現生育權的重要方面。人口與計劃生育法草案在提交全國人大常委會審議過程中，曾規定：“育齡夫妻患有不孕癥，確有需要的，可以申請輔助生育。”但考慮到人工輔助生育涉及復雜的道德、倫理和法律問題，許多問題仍有待于認識，并且不孕癥的診斷與治療屬于公民的自主行為，不存在申請問題，因此，本法刪去了這一規定。但從實踐情況看，在我國為不育癥患者提供服務是計劃生育技術服務的重要內容。中央2000年8號文件提出，計劃生育和衛生部門要根據各自的職責密切配合，圍繞生育、節育、不育共同做好計劃生育工作。為更好地幫助不育者實現生兒育女的愿望，許多衛生醫療機構運用了輔助生育技術，為不育者解決了困難。2001年衛生部出臺了“人類輔助生育技術管理辦法”和“人類精子管理辦法”，為保證這項工作的規范進行，起到了十分積極的作用。應當說，我國的計劃生育工作不單單是為了控制人口，還有一個重要的目的是提高人口素質，保護公民的生育權、生殖健康權，促進家庭幸福、民族繁榮與社會進步。

二、公民也有依法實行計劃生育的義務

我國憲法規定：“夫妻雙方有實行計劃生育的義務。”由于我國人口多，控制人口數量、提高人口素質、改善人口結構是我國計劃生育工作的基本要求，從國家和人民長遠根本利益出發，必須實行較為嚴格的生育政策。計劃生育工作是宏觀人口發展與微觀家庭生育計劃的結合，既反映了國家的總體利益，也充分考慮到公民的實際困難。計劃生育工作強調國家指導、群眾自愿，這就要求國家制定法律、法規，引導群眾轉變生育觀念，規范生育行為，履行法定義務，使公民依法負責任地行使生育權。我國公民應當履行的計劃生育義務包括：

第一，要依照法律、法規的規定決定生育子女的數量和間隔時間。本法第18條對國家的生育政策作出了規定，國家“鼓勵公民晚婚晚育，提倡一對夫妻生育一個子女；符合法律、法規規定條件的，可以要求安排生育第二個子女。具體辦法由省、自治區、直轄市人民代表大會或者其常務委員會規定。少數民族也要實行計劃生育，具體辦法由省、自治區、直轄市人民代表大會或者其常務委員會規定”。根據國家的生育政策規定，公民履行計劃生育的義務，就是要依照有關法律、法規的規定合理安排生育。公民達到法定婚齡始得結婚，結婚后可以自主安排生育第一個子女，如果要求再生育子女，就要符合法律、法規規定的條件。本法將再生育子女的條件授權給地方規定，是為了保持現行生育政策的穩定。實踐中各省、自治區、直轄市也已經就這一問題作出了具體規定，體現著對某些特殊情況和實際困難的照顧。31個省、自治區、直轄市比較一致的規定包括有：19個省規定，在農村一對夫妻生育一個女孩可以再安排生育一個子女；27個省規定，夫妻均為獨生子女的可以安排生育兩個子女；31個省、自治區、直轄市均規定，獨生子女因殘疾不能成長為正常勞動力的，可以安排生育第二個子女，等等。一些省、區、市還根據本地實際情況規定了其他一些可以再生育子女的情形。因此，在我國育齡夫妻決定生育子女，不但要符合本法的規定，還要符合本省、自治區、直轄市地方性法規的具體規定。

第二，依照法律規定，自覺落實避孕節育措施。根據本法規定，實行計劃生育，以避孕為主，防止非意愿妊娠，育齡夫妻要自覺落實避孕節育措施，接受計劃生育技術服務指導；提倡已生育子女的夫妻選擇長效避孕措施。這些都是公民履行的計劃生育義務。同時本法還規定，計劃生育技術服務機構和從事計劃生育技術服務的醫療、保健機構應當在各自的職責范圍內，針對育齡人群開展人口與計劃生育基礎知識宣傳教育，對已婚婦女開展孕情檢查、隨訪服務工作，承擔計劃生育、生殖保健的咨詢、指導和技術服務。計劃生育技術服務人員應當指導實行計劃生育的公民選擇安全、有效、適宜的避孕措施。作為公民有義務配合計劃生育技術服務機構做好避孕節育工作。育齡夫妻不采取避孕措施或者避孕措施失敗，造成了計劃外懷孕的，應當及時采取補救措施。

第三，對于違反國家生育政策，超計劃生育子女的公民，要依法繳納社會撫養費，同時針對不同對象分別給以行政處分或者紀律處分。本法第41條規定：“不符合本法第十八條規定生育子女的公民，應當依法繳納社會撫養費。”“未在規定的期限內足額繳納應當繳納的社會撫養費的，自欠繳之日起，按照國家有關規定加收滯納金；仍不繳納的，由作出征收決定的計劃生育行政部門依法向人民法院申請強制執行。”規定征收社會撫養費，是因為實行計劃生育是公民的法定義務。公民違背法律法規規定生育子女，給社會增加了負擔，采取征收撫養費的辦法，適當補償所增加的社會公共投入是必要的，征收社會撫養費具有強制性和補償性，是要求違反計劃生育政策超生的人承擔一定的經濟責任。本法法律責任中還規定：“按照本法第四十一條規定繳納社會撫養費的人員，是國家工作人員的，還應當依法給予行政處分；其他人員還應當由其所在單位或者組織給予紀律處分。”這是對超計劃生育的公民給以的行政和紀律制裁手段。

第四，公民在工作、生活中，要遵守計劃生育有關法律、法規的規定，不得拒絕和阻礙計劃生育工作人員依法執行公務，更不得采用違法手段破壞計劃生育工作的開展，有違法行為的都要承擔相應的法律責任。

三、夫妻雙方在計劃生育工作中負有共同的責任

夫妻是家庭的核心，正確處理夫妻關系，對于建立民主、和諧、幸福的家庭，對于保護婦女的合法權益，做好計劃生育工作都有著十分重要的意義。夫妻在家庭中的地位，是與男女兩性在社會中的地位一致的，在我們公有制的社會主義社會里，婦女取得了與男子平等的社會地位，在家庭中夫妻關系是平等、友愛的。夫妻平等在法律上表現為夫妻在人身關系、財產關系上權利義務的平等，在生育、撫養、教育、保護子女方面權利義務的平等。生育是男女雙方的共同的行為，是建立在雙方協商的基礎上的，生育權的實現應當是夫妻二人共同的意愿。從這個意義上說，夫妻在生育問題上享有平等的權利。計劃生育是生育權的一部分，因此，在計劃生育工作中，夫妻也是平等的，應當承擔共同的責任。我國憲法規定：“夫妻雙方有實行計劃生育的義務。”婚姻法也規定：“夫妻在家庭中地位平等。”“夫妻雙方都有實行計劃生育的義務。”但在實際生活中，男尊女卑的觀念，男女不平等的現象依然存在，在家庭生活中婦女的生育意愿常常被忽視，權利常常被剝奪。因此《婦女權益保障法》才明確規定，“婦女有按照國家有關規定生育子女的權利，也有不生育的自由”，以進一步強調婦女在生育權問題上的自主地位。我國自開展計劃生育工作以來，女性一直是避孕措施的主要承擔者，實行計劃生育被認為是婦女一方的責任。在世界許多國家，也不同程度地存在這樣的問題，因此，聯合國《行動綱領》提出，應作特別努力，強調男子應當分擔職責，促使他們積極參與負責任的生育、性和生殖行為，包括計劃生育，防止性傳染病、意外懷孕和高危懷孕。本法明確規定，夫妻雙方在計劃生育工作中負有共同的責任。就是表明在是否生育、何時生育、采取何種方式避孕、由誰來承擔避孕措施等問題上，夫妻雙方有共同的參與權、決定權，也有共同的職責。

第十八條國家穩定現行生育政策，鼓勵公民晚婚晚育，提倡一對夫妻生育一個子女；符合法律、法規規定條件的，可以要求安排生育第二個子女。具體辦法由省、自治區、直轄市人民代表大會或者其常務委員會規定。

少數民族也要實行計劃生育，具體辦法由省、自治區、直轄市人民代表大會或者其常務委員會規定。

【釋義】本條是關于生育政策的規定。

一、本法對生育政策規定的幾個原則

生育政策是本法的關鍵，因此，在對生育政策作出規定時，首先考慮了幾個原則，一是，制定生育政策，必須立足于本國國情，既要有利于推動計劃生育工作的順利開展，也要基本上能被國際社會所接受。二是，國家推行計劃生育，對公民來說不是強制性義務，是倡導性義務，主要采取國家指導、群眾自愿，因此必須從鼓勵和提倡入手。三是，各地情況很不一樣，計劃生育工作不平衡，很難作出統一思想的具體規定。立法既要對地方有所規范,同時，又要給地方留有余地，所以國家立法只規定基本的生育政策，在國家規定原則下，授權地方根據本地具體情況，作出具體規定。四是，生育政策是本法的核心內容，是一個十分敏感的問題，稍有不慎，就可能引起思想上的混亂，誤以為生育政策有所改變，給計劃生育工作帶來不利影響。計劃生育是憲法規定的必須長期堅持的一項基本國策，本法是把黨和國家行之有效的生育政策法律化、制度化，因此，關于生育政策的法律表述，必須考慮的是保持現行政策的穩定性、連續性。現行生育政策既不能收緊，也不能放松。2000年，中共中央、國務院作出了《關于加強人口與計劃生育工作，穩定低生育水平的決定》（中發［2000］8號），這是指導我國當前計劃生育工作的綱領性文件。關于生育政策，該文件規定：“國家鼓勵公民晚婚晚育，提倡一對夫妻生育一個子女，依照法律法規合理安排生育第二個子女。少數民族也要實行計劃生育。具體政策規定由省、自治區、直轄市制定。”制定本法時，也有同志提出，是否要對生育政策作出調整，但經過認真論證，認為現行生育政策是經過近30年逐步形成的，實踐證明是行之有效的，當前，繼續穩定現行生育政策是十分必要的。

二、穩定現行生育政策的必要性

按照中央的要求，2010年全國人口總數要控制在14億以內。據測算，如果普遍允許生育兩個孩子，總人口將超過14億。因此，今后十年仍要執行現行的生育政策，目前還沒有放寬生育政策的條件。但是是否要收緊現行政策呢？也沒有必要。現行的生育政策的基本點是提倡一對夫妻生育一個孩子，有條件、有限制地允許生育二胎，少數民族的政策更寬一些。據初步測算，目前在我國實行生育一個孩子政策的人口覆蓋面低于40%；實行生育一個半孩子政策的（即第一個孩子是女孩，可以間隔幾年經過批準生育第二胎）有19個省區，人口覆蓋面在50%以上；實行生育兩個孩子政策的（主要是邊遠農村地區）人口覆蓋面約5%；有的少數民族還有條件地允許生育三或者四胎，人口覆蓋面非常小。目前全國總的政策生育率為1.6個，現行生育政策有效地控制了人口盲目增長，近年來的總和生育率在更替水平以下，實現了2000年底總人口控制在13億以內的目標。生育政策的制定必須考慮到群眾的實際困難和承受能力，使人民群眾能夠接受和執行，使各級干部能夠做好工作。幾十年來，現行生育政策已逐步被人民群眾所理解和接受，但與群眾的生育意愿相比還是有一定差距的，因此，進一步收緊政策不可取。實踐證明，要搞好計劃生育工作，保持生育政策的穩定十分必要。

自1991年以來，中央連續十一年召開計劃生育工作座談會，并在中央文件中明確強調，現行生育政策要保持不變。綜合我國經濟社會發展和可持續發展的需要、當前的人口形勢和對未來人口發展前景預測，一段時間內，繼續穩定現行生育政策是必要的，目前沒有收緊的必要，也沒有放寬的條件，考慮到我國現行的計劃生育政策符合我國現階段的國情需要，在實踐中執行是好的，因此，本法在生育政策的表述上仍維持了中央2000年第8號文件的規定，規定：“國家穩定現行生育政策，鼓勵公民晚婚晚育，提倡一對夫妻生育一個子女；符合法律、法規規定條件的，可以要求安排生育第二個子女。具體辦法由省、自治區、直轄市人民代表大會或者其常務委員會規定。”“少數民族也要實行計劃生育，具體辦法由省、自治區、直轄市人民代表大會或者其常務委員會規定。”

三、我國現行生育政策的形成過程

我們黨中央、國務院關于生育政策的規定是隨著計劃生育工作的不斷發展而不斷完善的。70年代初我國開始全面實行計劃生育，1973年，提出“晚、稀、少”，一對夫婦生育兩個孩子，1979年提出提倡一對夫婦生育一個孩子。1980年，中共中央發出《公開信》，號召全體共產黨員、共青團員和廣大群眾，自覺實行計劃生育，提倡一對夫婦只生育一個孩子。1982年中共中央、國務院下發《關于進一步做好計劃生育工作的指示》（中發［1982］11號），對生育政策作出具體規定：“國家干部、城鎮居民，除特殊情況經過批準者外，一對夫婦只生育一個孩子；農村普遍提倡一對夫婦只生育一個孩子，某些群眾確有實際困難要求二胎的，經過審批可以有計劃地安排。不論哪一種情況都不能生三胎。對于少數民族，也要提倡計劃生育。”1984年，中共中央批轉國家計劃生育委員會黨組《關于計劃生育工作情況匯報》（中發［1984］7號），提出要進一步完善計劃生育工作的具體政策，按照規定的條件，經過批準，可以生二胎，嚴禁生育超計劃的二胎和多胎。1991年，中共中央、國務院在《加強計劃生育工作嚴格控制人口增長的決定》（中發［1991］9號）中對我國的生育政策再次作了闡明：“提倡晚婚晚育，少生優生；提倡一對夫婦只生育一個孩子。國家干部和職工、城鎮居民除有特殊情況經過批準可以生第二個孩子外，一對夫婦只生育一個孩子。農村也要提倡一對夫婦只生育一個孩子，某些群眾確有實際困難，經過批準可以間隔幾年后生第二個孩子。為了提高少數民族地區的經濟文化水平和民族素質，在少數民族中也要實行計劃生育，具體要求和做法由各自治區或者所在省決定。”2000年，中共中央、國務院作出了《關于加強人口與計劃生育工作，穩定低生育水平的決定》（中發［2000］8號）。從80年代初，各省、自治區、直轄市就根據中央的政策，結合當地的實際情況，相繼出臺了有關計劃生育管理的地方性法規和規章，到目前為止，全國有29個省、自治區、直轄市制定了有關計劃生育的地方性法規，新疆、西藏制定了有關計劃生育的政府規章，對公民的生育行為和計劃生育管理活動進行規范。

四、本法關于生育政策的表述

本法關于生育政策的表述是由四部分組成的。

首先，明確規定“國家穩定現行生育政策”。這里開宗明意地表明本法關于生育政策的規定是現行政策的法律化，沒有收緊，也沒有放松，避免給人以計劃生育政策放寬了的感覺，以防止本法出臺后所引起的計劃生育工作波動。

第二，原則規定國家“鼓勵公民晚婚晚育，提倡一對夫妻生育一個子女”。這里規定的“晚婚”是指超過法定（根據《婚姻法》的規定男22周歲、女20周歲）3年以上初婚，即男25周歲、女23周歲結婚為晚婚；“晚育”是通常指已婚育齡夫妻達到晚婚年齡后初次生育子女，即婦女24周歲生育子女為晚育。

這里需要指出幾點：一是國家鼓勵晚婚晚育，既有利于國家，也有利于公民個人。晚婚必然晚育，晚育有助于控制人口過快增長，也使公民能有更多的精力用于工作、學習，積累養育后代所必需的物質條件和社會經驗。二是晚育并不需要以晚婚為前提，也就是說，一對夫妻可能不是晚婚，但如果推遲了生育子女的時間，也可以符合晚育的條件。三是晚婚晚育是國家鼓勵提倡的，并不是強制性的，因此達到了法定婚齡就可以結婚，結了婚就可以依法生育子女，只是晚婚晚育是可以獲得國家延長代薪休假等獎勵的。四是提倡晚育，也要考慮科學育兒，不是越晚越好，育齡婦女無特殊情況最好將生育時間安排在30歲前為宜。規定鼓勵“一對夫妻生育一個子女”是原則規定，我國的計劃生育實行的并不是“一孩政策”，而是從實際出發、區別不同情況，充分照顧群眾實際困難的政策。但也不能理解為完全可以自由安排生育第二個子女，因為，公民有履行計劃生育的義務。什么情況下可以合理安排生育第二個子女呢，本條規定的第三部分回答了這個問題。

第三，具體規定，“符合法律、法規規定條件的，可以要求安排生育第二個子女。具體辦法由省、自治區、直轄市人民代表大會或者其常務委員會規定”。也就是說，公民想要安排生育第二個子女，要符合所在省、自治區、直轄市地方性法規規定的條件。我國現有29個省、自治區、直轄市依據國家政策制定了地方性法規，還有兩個自治區制定了有關計劃生育的規章，對本地方的生育政策作出了具體的規定，它包括生育數量、生育時間以及出生人口素質和出生人口性別結構的要求。各地普遍結合本地特點，在具體生育政策上對非農業人口規定嚴一些，對農業人口規定相對寬一些，比較符合我國當前計劃生育工作的實際。本法出臺以后，尚沒有制定計劃生育地方性法規的應當盡快制定地方性法規,已有地方性法規的也要依據本法對本省、自治區、直轄市的地方性法規作出一些修改，但對于生育政策的規定，應當本著穩定現行生育政策的精神，不宜有大的變動，有個別地方準備對本省、區、市的具體生育政策做一點微調，是可以的，但這一調整應當報請國家計劃生育委員會同意，以利于國家計劃生育工作的穩定。

目前地方關于生育政策的規定主要是：

對非農業人口的生育數量的規定各地基本一致，即一對夫婦只生育一個孩子，特殊情況可以照顧再生一個孩子。特殊情況大體有以下幾種：一是第一個子女為非遺傳性殘疾不能成長為正常勞動力的；二是夫妻雙方都是獨生子女的；三是患不孕癥依法收養一個孩子后又懷孕的；四是再婚夫妻一方生育過一個子女，另一方未生育過的；五是夫妻雙方均為歸國華僑或者臺港澳同胞在內地定居的。除了以上五種比較有代表性的規定外，有的省還規定有其他情況也可以生兩胎。

對農業人口生育數量的規定大體可以分為三種情況：一是一對夫妻只生育一個孩子，特殊情況照顧再生育一個孩子，照顧面約在10%；生育條件除類似城市照顧生育二孩的幾種情況外，還包括居住在山區或者深山區只有一個女孩或者夫妻一方為獨生子女的以及從事海洋作業的漁民等。

具體執行有以下幾種情況：一是，北京、天津、上海、江蘇、四川、重慶6個省、市，原則上農村也是一對夫妻只允許生育一個孩子；二是，第一個孩子是女孩的，可以照顧間隔幾年后可以生育第二個孩子，執行這一政策的是河北、安徽等19個省，三是，普遍允許有計劃地生育兩個孩子，包括海南、云南、青海、寧夏、新疆5省、區。

第四，對于少數民族的生育問題，本法作出了專門規定，也就是本條的第二款的規定：“少數民族也要實行計劃生育，具體辦法由省、自治區、直轄市人民代表大會或者其常務委員會規定”。這是法律給各省、自治區、直轄市人大及其常委會的一個授權規定，也是考慮到目前的實際情況作出的規定。對于少數民族，各地一般實行寬于漢族的生育政策。目前，約有15個省、自治區規定非農業人口的夫妻雙方均為少數民族的允許生兩個孩子。幾乎所有的地方都規定農業人口夫妻一方或者雙方是少數民族的可以生兩個孩子，個別地方對極特殊的情況或者是人口較少的少數民族規定可以生三個孩子，新疆最多可以生四個孩子，西藏自治區對邊境農牧區的農牧民沒有限制性規定。

第十九條實行計劃生育，以避孕為主。

國家創造條件，保障公民知情選擇安全、有效、適宜的避孕節育措施。實施避孕節育手術，應當保證受術者的安全。

【釋義】本條是關于國家保障公民對避孕節育措施知情選擇權和保障手術安全的規定。

本條第一款規定，實行計劃生育以避孕為主，這是我國計劃生育工作的基本方針。1980年“中共中央關于控制我國人口增長問題致全體共產黨員、共青團員的公開信”就提出，“節育措施要以避孕為主，方法由群眾自愿選擇。”1991年“中共中央、國務院關于加強計劃生育工作嚴格控制人口增長的決定”又指出，“要繼續貫徹以宣傳教育為主、避孕為主、經常性工作為主的方針。”20多年來，我國計劃生育工作一直堅持“三為主”的工作方針，取得了可喜的成績。“世界人口行動計劃”提出，“各國政府應當采取適當措施協助婦女避免流產，流產絕不能作為一種計劃生育方法來宣傳”；“開羅行動綱領”指出，“絕不應當把墮胎作為計劃生育的方法加以提倡”。因此，從國際社會和我國計劃生育工作的要求看，自覺落實避孕措施，避免非意愿的妊娠，都是每一個公民應當努力達到的，應當說這也是夫妻雙方共同的責任。這對于保障婦女的身心健康，推動國家計劃生育工作的開展，都有十分重要的意義。

本條第二款首先對國家保障公民知情選擇安全、有效、適宜的避孕節育措施作出了規定。

一、知情選擇的概念以及我國避孕節育措施實行知情選擇的情況

知情選擇是指公民在計劃生育專業人員指導下，充分了解現行的各種避孕方法，結合自身情況，自行了解和自主選擇適宜、安全、可靠的避孕方法和節育措施的權利。在計劃生育工作初期，由于工作難度大，經驗不足，管理不規范，公民在采取避孕節育措施時，能做到“知情選擇”的面很小，多在大中城市。一些地方性法規還強制性規定已生育子女的公民必須選擇長效避孕措施--“一胎上環、二胎結扎”。90年代中期，隨著計劃生育工作的不斷深入，國家計劃生育委員會把開展避孕方法的知情選擇作為一項重大改革舉措，在全國普遍推行。實行避孕節育措施的“知情選擇”，已成為計劃生育工作的發展必然趨勢，目前多數省、自治區、直轄市城市居民中都已實現了對避孕節育措施的“知情選擇”，在計劃生育工作基礎比較好的農村也已經開始“知情選擇”試點工作，讓育齡群眾在了解有關避孕節育知識的基礎上，選擇適合自身特點的避孕措施。到目前為止，我國已有800多個縣（區）開展了這項工作，有30%的育齡群眾實現了避孕節育措施的知情選擇。實踐的結果表明，開展知情選擇，把科學知識和方法交給群眾，絕大多數群眾還是會根據自身特點選擇安全、適宜的避孕節育措施的，一些同志擔心的開展這項工作會導致生育率反彈的現象沒有出現，大多數地方提出，通過知情選擇進一步密切了黨群、干群關系，對穩定低生育水平起到了一定的積極作用。

我們參加的涉及人口與生育權的國際公約都規定公民有自由選擇避孕節育方式的權利。1994年聯合國開羅世界人口與發展大會通過的《行動綱領》明確規定，“計劃生育方案目標必須使夫婦和個人能自由和負責地決定其生育數量和生育間隔，擁有這樣做的信息和手段，確保知情選擇和全面提供安全、有效的方法。”國際人口與發展大會后，我國引進生殖健康的概念，圍繞生育、節育、不育開展生殖教育和生殖保健服務。國務院2001年6月出臺了“計劃生育技術服務管理條例”，明確規定計劃生育技術服務工作既要控制人口數量，提高人口素質，又要保障公民的生殖健康權利。條例在明確計劃生育技術服務機構職責、任務的同時，規定公民享有避孕方法的知情選擇權，即在技術服務人員的指導下，根據自身的生理、心理特點和避孕節育技術的不同，自主選擇和落實避孕方法。因此，在本法中規定我國公民采取避孕節育措施享有知情選擇權，是計劃生育實際工作的需要，也是為履行我國在簽署國際條約時的承諾。

二、如何理解國家保障公民采取避孕節育措施的安全、有效、適宜

依照母嬰保健法、婦女權益保障法和計劃生育有關法規、規章的規定，國家保障公民采取安全、有效、適宜的避孕節育措施應當做到：第一，向育齡群眾提供的避孕藥品、工具應當安全、可靠；第二，向育齡群眾提供的節育技術服務應當保證受術者的安全、健康；第三，采取積極措施，向育齡群眾提供有效的計劃生育和生殖保健服務，努力避免非意愿的妊娠，減少人工流產、引產；第四，采取各種措施，防止性病、艾滋病傳播，并使患者得到治療；第五，努力降低孕產婦死亡率等。

我們國家十分重視避孕藥具的研制開發，目前我國有20多個計劃生育科研院所致力于與生殖、避孕節育相關的基礎研究以及為獲得更安全、有效、簡便的避孕藥具和技術方法進行的研制開發。約有40間工廠生產避孕藥具，2000年計劃生育系統利用國家專項經費購買的避孕藥具的數量和金額為：國家推薦產品宮內節育器1977.8萬元，活性宮內節育器713.3萬元，口服注射外用避孕藥9513.7萬元，避孕套11.3億只，科技高新產品（如皮下埋植劑和長效針）2.9億元。

國家加強計劃生育服務工作，由3000多個婦幼保健機構、17000多個綜合醫院和計劃生育科、270個地市級計劃生育服務中心、33300個計劃生育服務站組成的計劃生育服務網絡遍及城鄉，為育齡群眾提供了各個生理時期的生殖健康咨詢服務、不孕癥診治、婦女病普查防治、性健康教育和性生活咨詢；政府提供1.8億元資金為740多個貧困縣裝備了婦科治療儀、乳腺論斷儀等論斷治療設施，并配備流動服務車，為邊遠地區育齡群眾提供優質服務。

盡管避孕節育措施的知情選擇工作已經在全國范圍內開展起來，我國的計劃生育工作水平也已經達到了前所未有的高度，但由于我國各地經濟、文化發展不平衡，各地計劃生育工作水平差異也較大，在全國范圍內真正實現避孕節育措施的知情選擇還是一項十分艱巨的任務，要依靠廣大計劃生育技術服務人員作大量艱苦細致的工作，更要依靠廣大育齡群眾的自覺、自愿。本法考慮到了基層計劃生育工作的實際情況，規定育齡夫妻應當自覺落實計劃生育避孕節育措施，接受計劃生育技術服務指導。同時將本法的實施時間推遲到2002年9月，目的就是不要搞“一刀切”，允許各地根據當地實際情況逐步推行。

三、實施避孕節育手術，應當保證受術者的安全

本條第二款還規定“實施避孕節育手術，應當保證受術者的安全”，這是我們計劃生育工作全心全意為人民服務宗旨的體現。實行計劃生育，既要嚴格控制人口過快增長，又要保證廣大人民群眾身心健康。早在1973年國務院衛生行政部門就曾經頒布了“節育手術常規”，對實施避孕節育手術的有關問題作出規定，1993年國務院賦予國家計生委綜合管理計劃生育技術服務的職責以來，國家計生委先后制定了一系列的管理規章，各地方也出臺了一些相關的地方性法規、規章。據相關資料表明，目前，全國已有306個地（市）級計劃生育服務中心，縣級計劃生育技術服務站2457個，鄉鎮服務站38629個，有計劃生育服務人員12萬余人，年均實行節育手術2000萬例，計劃生育服務機構承擔了70%的節育手術。因此，保障受術者安全，第一位的是保證計劃生育服務機構的工作質量和水平。

今年出臺的《計劃生育技術服務管理條例》從計劃生育技術服務人員、機構、服務范圍等方面作出嚴格規定，進一步保障合格的人員、合格的機構為育齡夫妻實施手術。首先，要求計劃生育技術服務人員具有執業資格，依照《執業醫師法》和國家有關護士管理的規定，分別取得執業醫師、助理執業醫師或者護士資格。第二，對機構作出了規定，要求設立計劃生育技術服務機構，必須經設區的市級以上地方人民政府計劃生育行政部門批準，并取得計劃生育技術服務機構執業許可證。第三，要求在批準的服務范圍、服務項目、手術種類內開展服務；同時要求服務人員遵守與執業有關的法律、法規、規章、技術常規、職業道德和管理制度，對于違反有關規定擅自從事計劃生育服務的，由計劃生育行政部門給予行政處罰。對于從事計劃生育技術服務的機構未經批準擅自擴大計劃生育技術服務項目的，由原發證機關給予行政處罰。對于使用沒有依法取得相應的醫師資格的人員從事與計劃生育技術服務有關的臨床醫療服務的，由衛生行政部門給予行政處罰。第四，規定從事計劃生育技術服務的機構對公民實施避孕節育手術、特殊檢查或者特殊治療，應當征得受術者本人同意，從程序上進一步保證了育齡群眾的安全。第五，從加強外部監督的角度，作出了規定。國家對計劃生育技術服務事故、計劃生育手術并發癥和計劃生育藥具不良反應建立鑒定和報告制度，規定計劃生育手術并發癥鑒定和管理辦法由國務院計劃生育行政部門會同國務院衛生行政部門制定。要求從事計劃生育技術服務的機構發生計劃生育技術服務事故、發現計劃生育手術并發癥和計劃生育藥具不良反應的，應當在國務院計劃生育部門規定的時限內同時向所在地人民政府計劃生育行政部門和衛生行政部門報告；對計劃生育技術服務重大事故、計劃生育手術嚴重的并發癥和計劃生育藥具嚴重的或者新出現的不良反應，應當同時逐級向上級人民政府計劃生育行政部門、衛生行政部門和國務院計劃生育行政部門和衛生部門報告。這一系列規定有效地保障了公民在接受避孕節育手術時，獲得有效的安全保障。計劃生育技術服務管理條例已于今年10月1日開始實施，相信隨著本法和條例的貫徹執行，公民接受避孕節育手術，安全會更有保障。

第二十條育齡夫妻應當自覺落實計劃生育避孕節育措施，接受計劃生育技術服務指導。

預防和減少非意愿妊娠。

【釋義】本條是關于育齡夫妻落實計劃生育避孕節育措施義務、防止非意愿妊娠的規定。

一、育齡夫妻應當自覺落實計劃生育避孕節育措施，接受計劃生育技術服務指導

提倡公民自覺落實計劃生育避孕節育措施，接受計劃生育技術服務指導，是當前計劃生育工作的需要，也是保障育齡群眾特別是婦女身心健康的需要。計劃生育工作的重點是控制人口數量。控制人口數量，不僅要對實際結果進行控制，對不符合法定條件生育子女的給予經濟限制和行政處分，更重要的是加強對節育過程的控制，防止超計劃生育的情況發生。從保障公民生殖健康的觀念出發，采取安全、有效、適宜的避孕措施，防止和減少非意愿妊娠，有利于育齡夫妻和胎兒的健康。因此，我國計劃生育工作的一條基本方針是“實行計劃生育，以避孕為主”。本法總結各地實踐做法，規定：“育齡夫妻應當自覺落實計劃生育避孕節育措施，接受計劃生育技術服務指導。”同時規定：“計劃生育技術服務機構和從事計劃生育技術服務的醫療、保健機構應當在各自的職責范圍內，針對育齡人群開展人口與計劃生育基礎知識宣傳教育，對已婚育齡婦女開展孕情檢查、隨訪服務工作，承擔計劃生育、生殖保健的咨詢、指導和技術服務。”“計劃生育技術服務人員應當指導實行計劃生育的公民選擇安全、有效、適宜的避孕措施。”通過這些工作，一方面有利于提高公民避孕節育的安全性、有效性，提高公民的生殖健康水平；另一方面也有利于計劃生育部門及時發現并幫助意外懷孕的育齡婦女，采取補救措施。

對于育齡群眾來說，自覺落實避孕節育措施，就是在計劃生育技術服務人員指導下自主、自愿并負責任的選擇和采取避孕節育措施，這些措施應當是安全、有效、適合自身特點的。“安全”應當是使用的藥具和措施對身心不會造成損害或者損害最小的；“有效”應當是使用藥品或者避孕節育措施后能夠達到避孕節育目的的；“適合自身特點”應當是所使用的藥品或者其他避孕節育措施適合自身的生理和心理特點，能為夫妻雙方接受的。如，有些育齡群眾由于身體原因不適宜采用皮下埋植方法，就可以選擇放置宮內節育器或者其他方法避孕。又如，對于已生育過子女的夫妻，通常選擇長效避孕節育措施更為經濟、方便，而對于尚未生育過孩子的夫妻則最好不使用長效措施，可以選擇藥物或者工具更為適宜。

目前，我國有許多避孕方法可供育齡夫妻選擇，有適合婦女使用的口服避孕藥、外用避孕膜、宮內節育器、輸卵管阻斷術；有適用于男子的避孕套、輸精管結扎術等。在目前的計劃生育工作中，采取避孕措施的絕大多數是育齡婦女，這與舊的傳統觀念和習慣有很大關系。這里需要強調的是，實行計劃生育是育齡夫妻的共同責任，自覺落實避孕節育措施也是育齡夫妻雙方應當共同承擔的義務。在今后的計劃生育工作中，應當加強宣傳和鼓勵男性采取避孕措施，使實行計劃生育真正成為育齡夫妻的共同責任，讓夫妻共同承擔起落實避孕節育措施的義務。

二、預防和減少非意愿妊娠

預防和減少非意愿妊娠，是國際人口會議所倡導的一項原則。《世界人口行動計劃》提出：“各國應當采取適當措施協助婦女避免流產，流產絕不能作為一種計劃生育方法來宣傳，而且在任何情況下，應向已經流產的婦女提供人道的治療和咨詢服務。”“防止非意愿的懷孕。”我國計劃生育工作，也要求預防和減少非意愿妊娠，因為非意愿的妊娠不但會對計劃生育工作水平帶來影響，而且會對育齡夫妻特別是育齡婦女的身體、心理造成傷害。要做到預防和減少非意愿妊娠，育齡夫妻首先要做到生育有計劃，在不準備生育時，應當采取適合自身特點的安全、有效的避孕措施。沒有生育過子女的，可以采用藥物或者避孕工具避孕；對于已經生育了子女的育齡夫妻，則選擇長效避孕措施更為安全、方便，總之，夫妻應當本著互相尊重，互敬互愛的原則，妥善采取措施，以防止和減少非意愿妊娠。

第二十一條實行計劃生育的育齡夫妻免費享受國家規定的基本項目的計劃生育技術服務。

前款規定所需經費，按照國家有關規定列入財政預算或者由社會保險予以保障。

【釋義】本條是關于公民免費享受計劃生育技術服務的規定。

一、實行計劃生育的育齡夫妻免費享受國家規定的基本項目的計劃生育技術服務

這里享受免費服務的對象，是指響應國家號召，依照本法和本省、自治區、直轄市地方性法規規定，自覺履行計劃生育義務，落實避孕節育措施的育齡夫妻。

這里規定的基本項目包括：放、取宮內節育器，人工終止妊娠，輸卵（精）管結扎術，妊娠與避孕檢查，發放國家規定的非賣品避孕藥具等。基本服務還包括：計劃生育技術指導和咨詢。按照國務院計劃生育技術服務條例的規定，計劃生育技術指導和咨詢的內容包括生殖健康科普宣傳、教育、咨詢，提供避孕藥具及相關的指導、咨詢、隨訪；對已經施行避孕、節育手術和輸卵（精）管復通術的，提供相關的咨詢、隨訪等。

我國全面推行計劃生育以來，一直實行對履行計劃生育的育齡夫妻免費提供避孕藥具和技術服務的政策，由中央財政全部承擔了免費發放的避孕藥具經費，并向地方撥付計劃生育手術補助經費，其余經費由地方財政分級負擔。本法根據多年來的實際做法，堅持公民權利與義務相一致的原則，規定凡公民履行計劃生育義務，則免費享受國家規定的基本項目的計劃生育技術服務。

二、免費服務的經費保障

本條第二款規定，前款規定所需經費，按照國家有關規定列入財政預算或者由社會保險予以保障。從實際的情況看，有以下幾種形式：

一是避孕藥具是由國家財政負擔的，國家財政每年按計劃撥專款采購避孕藥具，對實行計劃生育的育齡夫妻免費發放。

二是對城市的育齡夫妻的技術服務費用通過生育保險、醫療保險、公費醫療等逐步由社會保障資金解決。未參加上述保險的公民，由所在單位或者地方財政負擔。對此各地都規定了一些具體辦法。目前國家在城市職工中正在逐步推行社會保障制度，包括養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險和生育保險。生育保險主要是針對城鎮女職工建立的，通過社會統籌，重點解決一些女職工相對集中單位的女職工生育期間手術費、產假等福利待遇、計劃生育手術費等的支出。目前全國有70%的縣、30%的職工的建立了生育保險。原則上是企業職工工資總額的0.6%-0.8%。對于實行生育保險的企業，職工生育按照法律、法規的規定享受產假。產假期間的生育津貼按照本企業上職工月平均工資計發，由生育保險基金支付。職工生育的檢查費、接生費、手術費、住院費和藥費以及因生育引起疾病的醫療費由生育保險基金支付。另外，根據勞動和社會保障部、國家計劃生育委員會、財政部、衛生部《關于妥善解決城鎮職工計劃生育手術費用問題的通知》（勞動部發［1999］32號）的規定：“已經建立地方企業職工生育保險的地區，參保單位職工的計劃生育手術費用可列入生育保險基金支付范圍。”而職工因計劃外生育子女的有關費用以及不落實避孕節育方法實施補救措施的費用原則上不納入生育保險支付范圍。相信隨著城鎮社會保障制度的不斷完善，對城鎮職工的計劃生育服務工作會上一個新臺階。

三是對農村實行計劃生育的夫妻免費提供服務資金問題，各級財政是設專款予以保障的，其開支標準和列支方式，由省級計劃生育行政部門與財政、物價部門共同商定。

國家充分認識到，向實行計劃生育的育齡夫妻提供免費服務的工作重點在農村。計劃生育是我國的基本國策，在經濟欠發達地區，群眾實行計劃生育還有許多困難，政府采取免費為群眾提供避孕藥具和技術服務的辦法，是推行計劃生育工作的重要保證。因此早在80年代初國家就作出了規定，特別明確了向農村實行計劃生育的育齡夫妻免費提供避孕、節育技術服務。同時國家還明確規定對西部貧困地區免費提供避孕節育技術服務所需，由中央財政通過轉移支付方式予以補助。

在本法制定過程中，曾有同志提出在目前市場經濟條件下是否還要繼續規定“免費”,常委委員認為，對計劃生育的夫妻免費提供避孕、節育技術服務，是落實基本國策的需要，國家提倡公民實行計劃生育，公民響應國家號召履行計劃生育義務，為控制我國人口數量的過快增長、實現人口再生產類型的歷史轉變做出了貢獻，國家應當采取一些有效的激勵和保障措施，引導和鼓勵廣大群眾自覺落實計劃生育。因此本法明確規定了實行計劃生育的育齡夫妻免費享受國家規定的基本項目的計劃生育技術服務。所需經費，按照國家有關規定列入財政預算或者由社會保險予以保障。

第二十二條禁止歧視、虐待生育女嬰的婦女和不育的婦女。

禁止歧視、虐待、遺棄女嬰。

【釋義】本條是關于保護婦女生育自由和女嬰權益的規定。

我國《憲法》、《婚姻法》、《婦女權益保障法》等都對保護婦女權益作出了規定。《婦女權益保障法》規定：“國家保障婦女享有與男子平等的人身權利。”“禁止歧視、虐待、殘害婦女。”“禁止溺、棄、殘害女嬰；禁止歧視、虐待生育女嬰的婦女和不育婦女。”本法考慮到當前計劃生育工作中一些地方出現的歧視、虐待生育女嬰的婦女和不育婦女以及歧視、虐待、遺棄女嬰的情況，重申了這一規定。

所謂歧視婦女，是指違反男女平等原則，基于男女性別上的差異，而對婦女給予不公正對待的行為。所謂虐待婦女，是指在家庭生活中，對共同生活的婦女從肉體和精神上進行摧殘迫害的行為。我國是一個經歷封建社會較長的國家，在許多人的心目中“重男輕女”、“不孝有三，無后為大”等封建腐朽的思想還根深蒂固。因此，在一些經濟、文化較為落后的地區，對于生育女嬰的婦女和不育的婦女歧視和虐待的現象時有發生。這種歧視可能是來自家庭成員的，也可能是來自外界，往往給婦女造成很大的心理傷害。而虐待通常是來自家庭成員，可能是丈夫，也可能是家庭中的其他長輩。具體包括對婦女經常打罵、捆綁、限制人身自由，使其挨凍受餓，強迫從事過重勞動或者進行人格侮辱等。根據我國《刑法》規定，“虐待家庭成員，情節惡劣的，處二年以下有期徒刑、拘役或者管制。犯前款罪，致使被害人重傷、死亡的，處二年以上七年以下有期徒刑。”但同時規定，“第一款罪，告訴的才處理”。在現實生活中，一些生育女嬰的婦女和不育的婦女被歧視、被虐待往往忍氣吞聲，不敢站出來斗爭，有些婦女認為生不了男孩或者不育都是自己的原因，殊不知生男生女，是否生育不完全取決于婦女。我國《婦女權益保障法》規定：“國家鼓勵婦女自尊、自信、自立、自強，運用法律維護自身合法權益。”因此，婦女一旦受到歧視和虐待，應當敢于站出來尋求法律保護。我們的司法機關和婦聯組織一定會依法維護婦女的合法權益。

本條還對禁止歧視、虐待、遺棄女嬰做出了規定。一些人出于重男輕女、傳宗接代等封建思想，對女嬰歧視、虐待，甚至為了達到生兒子的目的，遺棄女嬰。一些地方女嬰的死亡率明顯高于男孩，對這些問題必須引起高度重視。一方面，對于遺棄女嬰構成犯罪的，應當依法追究刑事責任，對于尚不構成犯罪的歧視、虐待女嬰的行為，要批評教育；另一方面，計劃生育部門要加強對女嬰的保護，同時多關心照顧女嬰和生育女嬰的婦女，為她們排憂解難。一些地方對獨女戶、雙女戶規定了政策上的優惠措施，通過政策引導、法制宣傳，相信歧視、虐待生育女嬰的婦女和不育的婦女及歧視、虐待、遺棄女嬰的現象會越來越少，讓全社會建立起保障婦女和兒童合法權益的良好氛圍。

第二十三條國家對實行計劃生育的夫妻，按照規定給予獎勵。

【釋義】本條是關于國家對實行計劃生育的夫妻予以獎勵的原則性規定。

一般來說，人類進入可以控制生育的時代以后，追求物質經濟利益乃是一個家庭決定生育子女數量的基本原因。為了有效地控制人口增長，應該積極采取對策，使家庭生育行為的利益導向向有利于計劃生育的方面轉變，使少生的家庭得到較多的效益。感到少生有利，即要建立和完善計劃生育利益導向機制。計劃生育獎勵是計劃生育利益導向機制的重要組成部分，它是指，國家根據各地的經濟發展狀況和當地人民群眾的實際需要，通過制定相關的社會經濟政策或者直接制定有關的政策措施，運用物質利益原則，對獨生子女家庭、實行計劃生育的家庭和晚婚晚育者給予各種經濟補償、獎勵、優先優惠和精神鼓勵，保障實行計劃生育的群眾及其家庭基本項目的避孕節育服務的需要，以啟動實行計劃生育的內在動力，引導人們主動地、自覺地實行計劃生育的各項措施。

中國現階段比較可行的獎勵措施主要有：(1）增加晚婚假、晚育假。(2）發放獨生子女父母獎勵費，對按規定可以生育第二個子女而自愿終身只生育一個子女的家庭給予獎勵和表彰。(3）對獨生子女入托、入學、就醫和健康檢查等方面予以優待。(4）對農村獨生子女家庭和實行計劃生育的家庭，適當減免義務工、統籌款、提留款；優先劃給宅基地或者劃給較好的宅基地；在分配承包地、自留地方面予以優待，有條件的地方還可以增加自留地的數量。(5）城鎮企業招工，鄉、村企業招工，優先安排獨生子女家庭和實行計劃生育的家庭，優先安排晚婚晚育的女青年就業。(6）優先提供貸款和扶貧項目，優先提供致富信息、傳授致富技術、安排致富項目，優先供應緊俏的農用生產資料，如化肥、良種、薄膜等。(7）對晚婚晚育者優先分配住房，對獨生子女家庭分配住房面積給予照顧。(8）對農村男到女家落戶的予以優待。(9）提高獨生子女父母和無子女者的退休金和養老保險金。(10)開辦以獨生子女系列保險、節育手術保險、農村養老保險為主要內容的計劃生育保險。(11）頒發榮譽證書、紀念章，上光榮榜等。(12）保障群眾避孕節育的需要與安全；國家為實行計劃生育的群眾免費提供避孕藥具和基本項目的計劃生育技術服務，免費治療節育手術并發癥并對因此導致生活困難的群眾實行救濟，等等。

本條中“按照規定”，指的是按照國家有關計劃生育的規定、各地關于計劃生育的地方性法規和政府規章、有關部門規章以及各地、各部門、各企業事業單位的有關計劃生育的事項的規定。

第二十四條國家建立、健全基本養老保險、基本醫療保險、生育保險和社會福利等社會保障制度，促進計劃生育。

國家鼓勵保險公司舉辦有利于計劃生育的保險項目。

有條件的地方可以根據政府引導、農民自愿的原則，在農村實行多種形式的養老保障辦法。

【釋義】本條是對與計劃生育工作密切相關的社會保障制度建設的規定。

本條第一款對國家建立、健全社會保障制度，以促進計劃生育工作做出了規定。

社會保障制度，是指國家為公民提供一系列的基本生活保障，是以國家或者政府為主體，依據法律規定，通過國民收入再分配，使得公民在暫時或者永久喪失勞動能力以及由于各種原因生活發生困難，如遇到疾病、傷殘、年老、失業、生育或者遇到其他社會困難等時，從國家和社會獲得物質幫助的一種社會制度，一般包括社會保險、社會救濟和社會福利三個方面的內容。

計劃生育社會保障體系是為解除計劃生育家庭的后顧之憂而建立的各種社會保障制度和措施，包括計劃生育社會保險、社會福利和社會救助制度等。我國的計劃生育保障體系包括生育社會保障和老年社會保障等。如在城市建立的基本養老保險、基本醫療保險、生育保險和社會福利等社會保障制度；在農村建立的實行計劃生育的獨生子女戶和兩女戶的養老保障制度；民政部門制定的有利于計劃生育家庭的社會救助政策，對于實行計劃生育的貧困戶給予生活保障補助等。

生育社會保障是計劃生育社會保障制度中的一個重要分支，指婦女由于生育子女而暫時喪失勞動能力時，從社會得到必要的物質幫助的制度。生育社會保障包括：生育社會保險、女職工孕期特殊勞動保護、女職工哺乳期母嬰健康與收入保障、生育女職工職業保障措施以及對無生活來源的孕產婦女的社會救助和商業保險公司開辦的補充性母嬰平安保險等。

老年社會保障是指社會對老年人口提供必要的物質和精神幫助，保證老年人安度晚年的制度。老年社會保障制度作為一種社會功能，是以國家為主體，通過國家財政以及社會政策和相應的調節手段，以立法形式確保老年人口基本生活需要的一種制度。老年社會保障制度具有社會性、強制性、福利性和返還性特征。社會性指在全國范圍內實行統籌互濟。強制性指具有法律效力和行政約束力。福利性表現為社會保障不以營利為目的，基金來源包括國家財政補貼和社會捐助。返還性指老年人享受的社會保障的內容，屬于在職期間創造的一部分價值由社會代為積蓄，待進入老年后再返還給個人。老年社會保障的內容大致包括：(1）養老社會保險。指社會勞動者享有的退休養老金，是晚年生活的基本經濟保障。(2）老年社會福利。是國家或者集體為改善和提高老年人口生活水平所提供的各種服務設施和項目。(3）老年社會救濟。是國家或者集體對生活有特殊困難的老年人口無償提供各種生活幫助，以使其達到最低的生活標準的一項制度，如農村對無勞動能力的孤寡老人實行五保（吃、住、穿、醫、葬）即屬此類。(4）老年社會服務。指發展社會服務事業，為老年人口提供全方位的服務。老年人口對服務事業的需求，將隨家庭結構日趨小型化以及老年人口高齡化而日益重要。(5）老年公共醫療。年齡越高，發病率和就醫率就越高，生活自理能力就越低，因而對醫療保健要求格外突出。老年社會保障的內容及其保障標準取決于一個國家或者地區的經濟發展水平和經濟承受能力。

計劃生育保障體系的建設為公民實行計劃生育提供了可靠的物質基礎和保障，可以有效降低民眾對多生育子女以保障其基本生活的期望，從根本上影響和轉變民眾的生育觀念，樹立民眾實行計劃生育的自覺性，從而達到控制人口數量和提高人口素質，實現我國人口與資源的協調發展的目的。目前，我國城鎮計劃生育政策落實得較好，其中的一個重要的原因是城鎮職工能夠得到比較完善的社會保障，而農村計劃生育工作難，就是在于農村尚沒有建立起必要的社會保障制度。因此，針對我國目前的實際情況，在農村建立起社會保障制度，特別是對廣大農民的養老保障制度，減少農民群眾對其子女的物質依賴，對于促進群眾自覺實行計劃生育至關重要。從這一層意義上說，我國社會保障制度建設要有利于計劃生育工作的開展，應當將有關計劃生育手術的基本保障以及有關計劃生育的獎勵政策措施納入其中。在這一基礎上，本法特別規定，國家要建立、健全基本養老保險、基本醫療保險、生育保險和社會福利等社會保障制度，以促進計劃生育工作。目前國家實行的社會保險制度包括基本養老保險、基本醫療保險、失業保險、工傷保險和生育保險。

所謂養老保險，是指國家和社會根據專門的法律和法規，為解決勞動者達到國家規定的解除勞動義務的勞動年齡界限，或者因年老喪失勞動能力退出勞動崗位后的基本生活而建立的一種社會保險制度。而基本養老保險又稱國家基本養老保險，是按國家統一的法律政策強制實施的為保障退休人員基本生活需要的一種養老保險制度。我國建立了由社會統籌和個人帳號相結合的基本養老保險制度，養老保險的費用由國家、企業和個人三方共同負擔。

目前，一些地方都把養老保險制度與計劃生育獎勵措施結合起來。如，有些地方規定，對于獨生子女的父母是機關、企事業單位職工的，退休后加發一定數額的退休金或養老保險金，加發的退休金或者養老保險金的數額從每月5元到按每月退休金的5%不等，但一般均規定增發以后不能超過本人的原工資標準；有的地方規定，可以由獨生子女父母所在單位在其退休后給予一次性獎勵；有些地方規定，終身無子女或獨生子女死亡后不再生育也未收養子女的城鎮職工，退休時可增加一定數額的退休金或者按本人標準工資金額的100%發給退休金或者養老金，或者一次性給予一定數額的補助，或者按照有關規定享受提高退休金、增發獎勵費和生活困難照顧的待遇。

所謂基本醫療保險是指根據財政、企業和個人的承受能力，通過強制性社會保險的原則和方法籌集醫療資金，建立保障職工基本醫療需求的社會醫療保險制度。保障職工的基本醫療，是指職工在患病時，能得到目前所能提供給他的、能支付得起的、適宜的醫療技術。基本醫療保險的保險費由用人單位和職工共同繳納，實行社會統籌和個人帳戶相結合。基本醫療保險是由政府組織的強制性社會保障制度，其強制性集中體現在參加醫療保障的義務性、繳費標準的統一性、支付標準的統一性。

目前，我國的基本醫療保險要把城鎮職工計劃生育手術并發癥的治療費用納入基本醫療保險基金支付范圍；在沒有開展生育保險的地區，要把城鎮職工計劃生育手術費用納入基本醫療保險統籌基金支付范圍，保障城鎮職工落實計劃生育手術的基本醫療和安全需要。

所謂生育保險，根據勞動部1994年頒行的《企業職工生育保險試行辦法》，一般是指國家或者社會對生育的女職工給予必要的經濟補償和醫療保健的社會保險制度。生育保險主要是針對城鎮女職工建立的，通過社會統籌，重點解決一些女職工相對集中的單位，女職工生育期間手術費、產假等福利待遇、計劃生育手術費等的支出。我國目前正在試行的生育保險，結合貫徹落實計劃生育基本國策，通過實行職工生育、節育費用社會統籌，建立生育保險基金，為生育、節育的女職工提供基本醫療保健和基本生活保障，以促進婦女平等就業。

目前全國有70%的縣、30%的職工建立了生育保險。生育保險費由企業按照其工資總額的一定比例繳納，原則上是企業職工工資總額的0.6%-0.8%。對于實行生育保險的企業，職工生育按照法律、法規的規定享受產假。產假期間的生育津貼按照本企業上職工月平均工資計發，由生育保險基金支付。職工生育的檢查費、接生費、手術費、住院費和藥費以及因生育引起疾病的醫療費由生育保險基金支付。另外，根據勞動和社會保障部、國家計劃生育委員會、財政部、衛生部《關于妥善解決城鎮職工計劃生育手術費用問題的通知》（勞動部發［1999］32號）的規定：“已經建立地方企業職工生育保險的地區，參保單位職工的計劃生育手術費用可列入生育保險基金支付范圍。”而職工因計劃外生育子女的有關費用以及不落實避孕節育方法實施補救措施的費用原則上不納入生育保險支付范圍。

所謂社會福利是指，通過免費或者減費提供某種生活用品、服務或者現金補貼，保障個人和整個社會的生存需要，改善人們的生活，保證個人和社會有發展的可能。社會福利包括未成年人福利、老年人福利、殘疾人福利和勞動者福利，可以通過貨幣、勞務、實物等形式實現。如，免費提供避孕節育等基本項目的計劃生育技術服務以及其他許多對實行計劃生育的家庭和群眾實施的優惠優待項目都屬于社會福利的范疇。

本條第二款是有關國家鼓勵保險公司舉辦有利于計劃生育的保險項目的規定。

1991年10月，中國人民保險公司、國家計劃生育委員會、中國計劃生育協會聯合下發了《關于進一步開展計劃生育系列保險的通知》，鼓勵商業保險機構開辦以農村計劃生育養老保險為主要內容的計劃生育保險項目，重點解決農村獨生子女父母的養老問題，同時通過開展計劃生育手術平安保險、子女安康保險等幫助群眾解決在實行計劃生育中存在的一些實際問題。商業保險區別于社會保險的一個本質特征就在于商業保險是以營利為目的的。我國目前的財力還比較弱，社會保障體系也還不夠完善。在這種情況下，各種商業保險公司所開展的各類商業保險活動、提供的商業保險產品是對我國社會保障制度的重要的補充。因此，國家鼓勵商業保險公司開展有關計劃生育的保險項目。

保險公司開辦的有利于計劃生育的保險項目一是指保險項目是根據計劃生育工作的實際需要以及計劃生育給群眾帶來的實際風險而專門設計的；一是指保險公司在設計和開展有關計劃生育的保險時，適當照顧實行計劃生育的群眾。經過近十年的實踐，各保險公司在各地方計劃生育協會的協助和配合下開辦的有利于計劃生育的保險項目主要包括：獨生子女平安險、母女安康險、獨生子女婚嫁保險、計劃生育手術平安保險、養老保險等。目前各種有利于計劃生育的保險金總額達60個億，其中的16個億為農村養老保險。農村養老保險的保費多是一次性繳納，金額從400元到1000元不等。保費籌集多數采取地方財政撥一點、鄉鎮集體籌一點、群眾拿一點的方式，以國家、集體繳納為主，個人繳納為輔，其中包括按政策應給予的獨生子女保健費。一些地方的保費完全由財政支付或從計劃外生育費中支出。

本條第三款對開展農村養老保障的基本原則做了規定。

在我國生產力不發達的情況下，勞動力是群眾賴以生存和發展的重要條件，是農村家庭養老的主要依靠。因此，農村養老問題是我國計劃生育工作的關鍵所在。我國雖然已經在城市基本建立了基本養老保險制度，但由于國家財力有限，各地的經濟社會發展又很不平衡，還沒有能夠在農村建立必要的統一的養老保障制度，近階段也不可能強制采用一刀切辦法，由國家全部負擔。根據我國各地農村的發展情況、農民群眾的養老需求以及計劃生育工作的實際需要，本法規定了開展農村養老保障的基本原則，主要為：

(1）政府引導、農民自愿的原則

由于我國農村經濟發展很不平衡，農民的收入差異也比較大，農業增產農民增收減緩，農村的負擔較重，因此在農村開展養老保障一定要堅持農民自愿的原則，不可采用簡單粗暴的工作方式強行要求農民參加養老保障。而各級人民政府一方面要對農村的養老保障盡可能地提供財政支持，另一方面一定要做好開展養老保障的宣傳教育，提高群眾自我養老認識，在資金、政策、信息等方面適當引導群眾參加養老保障。

(2）采用多種形式的原則

在現階段，我國農村依然要堅持以家庭養老為主，輔之以必要的集體供養、社會互相以及其他形式的養老保障。這些養老保障方式有：鼓勵群眾參加保險公司開發的商業養老保險；開展養老儲蓄、開展計劃生育養老保險（儲蓄）等。

(3）條件允許的原則

農村開展養老保障，必須從現階段農村的實際出發，不能搞一刀切。有些地方的經濟發展水平比較落后，政府和財政收入又比較薄弱，難以負擔起農村養老保障的支出，這些地方即使開展了農村養老保障，也不會得到真正有效的執行。所以，有條件的地方主要是指經濟比較發達、群眾參加養老保障意識比較高的地方。這些地方也只有在農村自愿的前提下，才能真正開展起農村養老保障，使廣大農民得到實處，提高實行計劃生育的自覺性。

開展農村養老保障要重視并積極開展計劃生育家庭的養老工作。農村養老問題首先是計劃生育家庭養老問題，這些家庭由于子女少，比其他家庭養老問題更加突出。《中共中央、國務院關于加強人口與計劃生育工作穩定低生育水平的決定》中明確規定，“在農村，堅持政府支持和農民自愿的原則，根據實際情況逐步建立實行計劃生育的獨生子女戶和兩女戶的養老保障制度。保證生育婦女勞動權利和經濟利益。”我國各地在農村開展養老保障的做法主要有：(1）獨生子女父母是農民，年老喪失勞動能力時由當地人民政府和集體經濟組織通過各種形式給予適當的經濟補助和生活上的照顧，或給予一次性投保獎勵；(2）農民終身無子女或獨生子女死亡后不再生育也未收養子女的，由鄉鎮政府或村委會每月增發一定的生活費，所需經費從公益金等社會補助性開支中列支；(3）按有關規定優先照顧；(4）有的按規定優先享受五保待遇。

但是，目前開展農村養老保險，多數地方是用獨生子女父母獎勵金或者獨生子女保健費集中起來投保（一個獨生子女的獎勵金一般為每月5元左右，給到14歲，有1000余元），有些經濟發達地區由地方政府或者集體經濟組織拿出一些錢給獨生子女戶、雙女戶投保，如廣東一些鄉鎮政府為獨生子女戶、雙女戶每戶一次性出資2000-3000元投保。由于投入的費用不多，這也導致到獨生子女父母年老時，只能返還很少的一部分資金，可能與實際生活需要相差很遠。這是制約農村養老保障制度發展的一個重要原因。因此，目前的農村養老保險基本上還是在試點階段，并沒有真正開展起來，形成制度化。

第二十五條公民晚婚晚育，可以獲得延長婚假、生育假的獎勵或者其他福利待遇。

【釋義】本條是對公民晚婚晚育的獎勵規定。

按照1982年《中共中央關于進一步做好計劃生育工作的指示》的規定，按法定結婚年齡推遲3年以上結婚為晚婚；婦女24周歲以上生育的為晚育。我國《婚姻法》規定的法定結婚年齡，男子為滿22周歲、女子為滿20周歲。因此晚婚就是在法定婚齡基礎上，男女青年超過法定結婚年齡3年以上初次結婚，即男子年滿25周歲或者女子年滿23周歲結婚的；晚育，就是適當地推遲婚后初育的年齡，即婦女24周歲以上生育子女的。按照我國《婚姻法》的規定，晚婚晚育應予鼓勵。本法第18條關于計劃生育政策的表述中也明確規定，國家鼓勵晚婚晚育。

在立法過程中，有少數常委委員就此提出了不同的看法，認為本法不應再對晚婚晚育予以鼓勵。有的提出，在符合法定結婚年齡和一對夫妻只生一個子女的前提下，早生還是晚生是公民個人的選擇權，法律不宜再對這一權利進行限制。也有的提出，在計劃生育工作開展的初期，為了避開生育高峰，提倡晚婚晚育是必要的，但是經過了二十多年的工作，生育水平已經相對穩定，再延續這一提法已經不太合適。因為現代婦女由于面臨許多的社會壓力，高齡以后生育的人越來越多，無論是醫療實踐還是科學研究都表明，高齡生育更可能給婦女帶來不必要的痛苦，不利于母嬰的身心健康，所以還是應該提倡男女選擇最佳的生育時期生育子女，這也是優生優育、提高人口素質的一個重要方面。但常委會從穩定現行生育政策的角度出發，對生育政策的表述沿用了以往的說法，未做改動。因此，本法仍然規定了對晚婚晚育的公民予以獎勵優待的原則。

本法明確規定了晚婚晚育都可以享受國家規定的基本婚假、生育假，延長的獎勵婚假和獎勵生育假或者其他福利待遇。獎勵婚假和獎勵生育假，指公民因晚婚晚育而享受的特別獎勵休假，休假期間，工資、資金一般照發。

目前，各省、自治區、直轄市計劃生育條例和辦法中都有對晚婚晚育者進行獎勵優待的規定。國家規定的基本婚假一般為3天，除甘肅省外，其他30個省、自治區、直轄市的地方性法規或者規章在此之外都又規定了晚婚獎勵假，時間有長有短。最短的增加了7天（北京、天津等6個省區市）；一般規定增加10至15天（廣東、云南等20個省區市）；增加時間較長的為安徽、陜西（20天）和山西（一個月）；西藏、青海、山西還規定，一方晚婚的，由一方享受晚婚假。

根據我國勞動法的規定，女職工享受不少于90天的法定產假。除浙江省外，其他30個省、自治區、直轄市在此基礎上又對晚育的婦女規定了晚育假，即在法定產假的基礎上給予適當延長產假的獎勵，各省獎勵的時間差距較大。多數地方規定晚育假10-30天；有些地方規定增加45-90天；最長的是西藏，規定增加九個月。遼寧、福建、云南、西藏等地方還把晚育假與領取獨生子女證聯系起來，規定晚育并領取獨生子女證的，才可享受晚育假。河北、安徽等七個地方還規定，在產假期間領取獨生子女證的，產婦除享受增加的晚育假外，還另增加獎勵假。此外，還有14個地方規定，在給予女方晚育假的同時，給予男方一定期限的護理假，一般為7-10天。

為保證晚婚晚育獎勵的落實，各地方普遍規定，對享受晚婚假、晚育假和護理假的職工應視為出勤，工資、獎金照發，不影響提職、提級、評先進，一切福利待遇不變。北京、天津兩地還規定如不能保證晚育假的，可增發工資；產婦不休所增加的晚育假的，給予女方一個月工資的獎勵，獎勵費由夫妻雙方所在單位各負擔50%.對晚婚晚育者的其他福利待遇，各地的規定不是很充足，只有為數不多的省市有所涉及。如，天津、浙江兩地規定，職工實行晚婚的，在同等條件下，優先分配住房；吉林規定，職工實行晚婚尚未生育的，單位在分配住房時，應按有一個子女對待；吉林、浙江、陜西省規定，職工30周歲或者35周歲以上未婚的，單位在分配住房或者集資建房時應與已婚人員享受同等待遇；城鎮居民（主要是城鎮無業人員和個體經營者）實行晚婚晚育的，由當地人民政府或者有關單位給予表彰和適當獎勵；等等。

對農民實行晚婚晚育的獎勵優待，各地的規定相對來說不是很充分，主要是免除夫妻雙方或者晚婚晚育者本人一年的集體義務工或勞動積累工；有的地方規定由鄉鎮人民政府或者村委會給予表彰和適當獎勵或者優先安排宅基地等。

第二十六條婦女懷孕、生育和哺乳期間，按照國家有關規定享受特殊勞動保護并可以獲得幫助和補償。

公民實行計劃生育手術，享受國家規定的休假；地方人民政府可以給予獎勵。

【釋義】本條規定了女職工的生育待遇和公民實行計劃生育手術可享受獎勵措施。

本條第一款規定了女職工的生育待遇。

女職工生育待遇一方面表現為對女職工的特殊勞動保護，它是指除了對男女職工都必須實行的共同勞動保護外，針對女職工的生理特點和勞動條件對女職工身體健康的特殊影響而采取的勞動保護措施。本款的“特殊勞動保護”是專指根據女職工在懷孕、生育和哺乳嬰幼兒期間的生理特點而制定的保障其身心健康、勞動權益以及保障和提高出生人口素質的有別于一般勞動者，特別是有別于其他女職工的勞動保護措施。女職工在懷孕、生育和哺乳嬰幼兒期間，由于生理機能的變化，往往對有毒有害因素更加敏感，不僅有害于母親的健康，而且會直接影響胎兒或者嬰兒的正常發育和健康，因此，對女職工進行特殊勞動保護，不僅是保護女職工自身健康的需要，也是保護子孫后代健康、提高人口素質的需要，是一項十分必要的措施。基于此，本法也對這一點作出了規定。

本款中的“國家有關規定”，指的是《婦女權益保障法》、《勞動法》、《女職工勞動保護規定》等法律、行政法規以及《女職工禁忌勞動范圍的規定》等部門規章中有關對女性在懷孕、生育和哺乳嬰幼兒期間的特殊勞動保護的規定。這些規定主要有：(1)《婦女權益保障法》規定，婦女在經期、孕期、產期和哺乳期受特殊勞動保護；任何單位不得以結婚、懷孕、產假、哺乳等為由，辭退女職工或者單方面解除勞動合同。(2)《勞動法》規定，國家對女職工實行特殊勞動保護；不得安排女職工在孕期、哺乳未滿一周歲的嬰兒期間從事國家規定的第三級體力勞動強度的勞動和孕期、哺乳期間禁忌的勞動（主要是重體力勞動和一些有毒有害強振和高空作業的勞動）；對懷孕7個月以上的女職工和正處于哺乳期的女職工，不得安排其延長工作時間，一般不安排從事夜班勞動；女職工享受不少于90天的產假。勞動者生育，依法享受社會保險待遇。(3）國務院《女職工勞動保護規定》則規定，不得在女職工懷孕期、產期、哺乳期降低其基本工資或者解除勞動合同；懷孕女職工，在勞動時間內進行產前檢查，應當算作勞動時間；處于哺乳期的女職工，其所在單位應當在每班勞動時間內給予兩次哺乳時間，每次30分鐘。(4)《女職工禁忌勞動范圍的規定》則明確規定了一些女職工禁忌從事的有毒有害強振和高空作業的勞動種類。

女職工生育待遇的另一方面主要是指女職工在懷孕、生育和哺乳期間可以享受到的產假、經濟補償、勞動保險等待遇。國務院《女職工勞動保護規定》的第8條規定，女職工產假為90天，其中產前休假15天；難產的，增加產假15天；多胞胎生育，每多生育一個嬰兒，增加產假15天；女職工懷孕流產的，其所在單位應當根據醫務部門的證明，給予一定時間的產假。勞動部頒布的勞險字［1988］2號文件《關于女職工生育待遇若干問題的通知》針對上述規定和執行中具體問題又作出規定：(1）女職工懷孕不滿四個月流產時，應當根據醫務部門的意見，給予十五天至三十天的產假；女職工懷孕四個月以上流產時，給予四十二天的產假；產假期間工資照發。(2）女職工懷孕，在單位的醫療機構或者指定的醫療機構檢查和分娩時，其檢查費、接生費、手術費、住院費和藥費由所在的單位負擔，費用由原醫療經費渠道開支。(3）女職工產假期滿，因身體原因仍不能工作的，經過醫務部門證明后，其超過產假期間的待遇，按照職工患病的有關規定處理。為了維護女職工合法權益，保障她們在生育期間得到必要的經濟補償和醫療保健，我國目前正在積極推行職工生育保險制度，在開展了生育保險的地區，參保單位的職工生育的勞動保險待遇由生育保險基金支付。但是職工違反計劃生育政策懷孕、生育的，不得享受該項勞動保險待遇。

本條第二款是對公民實行計劃生育手術的獎勵規定。

計劃生育手術主要是指公民為實行計劃生育而采取的避孕、節育和補救措施。據統計，全國每年進行的計劃生育手術能達到2600萬件。公民在進行這些手術時，身心不可避免地會受到不同程度的傷害，有的還可能因為操作不當而引起手術并發癥，理應得到國家的經濟獎勵和補償。因此，本法明確規定了對公民實行計劃生育手術的獎勵制度。

關于公民實行計劃生育手術所享受的國家規定的休假，目前國家并沒有一個正式的關于計劃生育手術術后休假的強制性規定，衛生部和國家計劃生育委員在一份通知中提出了對各種節育手術術后的建議休假，主要為：放置宮內節育器，手術后休息2天；取宮內節育器，手術后休息1天；輸精管結扎，手術后休息7天；單純輸卵管結扎，手術后休息21天；等等。有的地方如吉林省已經根據該建議，對計劃生育手術的休假作出了明確規定。

本法還明確授權地方人民政府可以對實行計劃生育的公民給予獎勵。根據目前各地關于計劃生育的地方性法規或者政府規章，有些地方規定，接受節育手術的干部和職工，按照國家規定給予休假，在規定假期內視為出勤，并一般由所單位給予適當的補貼；有些地方規定，接受節育手術者可以享受相應期限的休假；還有些地方規定，實行節育手術確需護理的，經手術單位證明，給其配偶護理假，視為出勤。有的規定，受術者為農業人口或城鎮無業居民的，由所在鄉鎮人民政府、村民委員會或者街道辦事處從計劃外生育費和鄉統籌款中給予適當補貼；有的規定，受術者為農業人口的，免去其一年的集體義務工；有的規定，農民、城鎮居民因手術并發癥導致生活困難的，或者治療后仍不能從事正常勞動的，由當地人民政府給予補助。

第二十七條自愿終身只生育一個子女的夫妻，國家發給《獨生子女父母光榮證》。

獲得《獨生子女父母光榮證》的夫妻，按照國家和省、自治區、直轄市有關規定享受獨生子女父母獎勵。

法律、法規或者規章規定給予終身只生育一個子女的夫妻獎勵的措施中由其所在單位落實的，有關單位應當執行。

獨生子女發生意外傷殘、死亡，其父母不再生育和收養子女的，地方人民政府應當給予必要的幫助。

【釋義】本條是對獨生子女父母的獎勵和幫助的規定。

本條第一款里規定的獨生子女的父母一般是指自愿終身只生育一個子女的夫妻。對于終身未生育而依法收養一個子女的夫妻，本人以為應視為獨生子女父母，享受本法規定的權利和義務。凡自愿終身只生育一個子女的夫妻，經夫妻雙方提出申請，經夫妻雙方所在單位或者村民委員會和居民委員會核實，并經鄉（鎮）人民政府或者街道辦事處批準后，發給《獨生子女父母光榮證》。該光榮證既是證明獨生子女父母身份，并按規定享受有關獨生子女待遇的憑證，又是國家對獨生子女父母的一項精神獎勵。

本條第二款規定了對獨生子女父母的獎勵。領取《獨生子女父母光榮證》的夫妻，可以按照國家和省、自治區、直轄市的有關規定享受獎勵和照顧。各地對實行計劃生育的獎勵優待主要體現在對獨生子女及其父母的獎勵和照顧上，主要有：

1.獨生子女父母獎勵費

獨生子女父母獎勵費，有的地方也稱獎勵金，有些地方從另一角度規定為發放獨生子女保健費，是國家對實行計劃生育、自愿終身只生育一個子女的公民發放的額外的補貼。我國除臺灣以外的31個省、自治區、直轄市都有規定，對領取獨生子女光榮證的家庭，從領取獨生子女證之日起，每月發放一定數額的獨生子女保健費或獨生子女父母獎勵費，直至孩子年滿18周歲、16周歲或者14周歲。各地規定每月發放的獨生子女費數額不等，大多數地方規定在5元至15元之間；江蘇、福建兩個省規定為5元以下；山西、海南兩個省規定在20元以上30元以下；北京、天津6個地方在計劃生育條例中規定了發放獨生子女費，但未規定具體數額。湖北、廣東、貴州、云南、西藏等地方還規定，除每月發放獨生子女費外，還可以再發給一定數額的一次性獎勵費。

對按規定可以生育第二個子女而不再生育的夫妻，大多數地方都規定，由所在單位、所在的市或縣級人民政府、當地的鄉鎮人民政府或街道辦事處，或者有關部門給予表彰、獎勵和一定數額的獎金；獎金數額一般都規定在200元至1000元之間；數額在1000元以上的只有安徽和山西。

2.增加產假、護理假

各地的規定主要表現為：領取獨生子女證的，女職工除依法享受休假外，依法可以再增加一定期限的產假，產假期間視為出勤；領取獨生子女證的，男方可同時享受一定期限的護理假；系機關、企事業單位職工的，女方產假期滿后撫育嬰兒有困難的，所在單位可給予六個月的哺育假或者延長產假，工資按本人工資的75%或80%發給，不影響晉級、調整工資；有條件的單位，可以給予女方產后一年假期（含法定產假），工資照發，不影響晉級、調整工資，并計算工齡；有的規定，實行晚育并在孩子出生五個月內領取獨生子女證的，允許享受產假一年，產假前六個月享受全工資，后六個月享受基礎工資、職務工資、地區補貼、工齡等工資的65%，其他各項補貼照發；獨生子女患病時，夫妻一方憑疾病證明，可享受護理假。

3.在獨生子女入托、入園、入學、就業、就醫或健康檢查方面給予優待

大部分地方都對獨生子女入托、入園、入學、就業、就醫或健康檢查等方面作出了照顧性規定，其中天津、上海等23個地方規定，有關單位或者部門在同等條件下對獨生子女應當給予優先照顧。

一些地方規定，獨生子女的入托費、醫療費或入學費，由夫妻雙方所在單位依照有關規定給予報銷或適當補貼，或者由有條件的單位、鄉鎮人民政府、街道辦事處酌情補助或減免；如有的地方規定，對六歲以前的獨生子女發放托幼補貼；在大中城市中，相當部分企業事業單位職工的獨生子女，單位都給予解決一定比例或者全部的入托、入學和醫療費用。還有的省規定，對農村獨生子女戶減免學雜費；有的規定，貧困地區發放中小學人民助學金，對符合發放條件的農民的獨生子女，發放金額高于同等條件學生的30%。西藏還規定，戶口在藏，十四歲以下的獨生子女，準予每隔一年半報銷隨父母休假的交通費。

4.在城鎮分配住房、農村安排宅基地、土地承包方面的優待

大部分地方都規定，在城鎮分配住房、農村安排宅基地、土地承包方面，對獨生子女戶給予優先照顧。一些地方規定，城市分配住房或者農村安排宅基地獨生子女按兩人計算。一些地方規定，農村劃分自留地、自留山、口糧田或承包地時，對獨生子女可按兩個子女計算份額進行劃撥。有些地方還規定，農村獨生子女戶增加一人份的集體收益或福利分配份額。

5.對實行計劃生育的農民適當減免義務工或者勞動積累，適當減免鄉統籌款或者村提留款

有相當多的地方都規定對實行計劃生育的農民對其家庭適當減免當年或者若干年的集體義務工或者勞動積累，也有一部分地方規定，給予適當免除鄉統籌款或者村提留款的獎勵。

6.對獨生子女父母年老時的優待

對于城鎮職工，許多地方都規定，獨生子女的父母是機關、企事業單位職工的，退休后加發一定數額的退休金或養老保險金，加發的退休金或者養老保險金的數額從每月5元到按每月退休金的5%不等，但一般均規定增發以后不能超過本人的原工資標準；有的地方還規定,獨生子女死亡后沒有再生育的可加發10%的退休金或者養老保險金；有的地方規定，可以由獨生子女父母所在單位在其退休后給予一次性獎勵。對按規定可以生育第二個子女而不再生育的職工，有的地方規定退休時增發一定比例的退休金。

對于農民和無業人員，有些地方規定，獨生子女父母是農民或其他無業人員的，年老喪失勞動能力時由當地人民政府和集體經濟組織通過各種形式給予適當的經濟補助和生活上的照顧，或給予一次性投保獎勵。農民獨生子女死亡后不再生育也未收養子女的，由鄉鎮政府或村委會每月增發一定的生活費，所需經費從公益金等社會補助性開支中列支，或者優先享受五保待遇。

對于農村的計劃生育工作而言，目前的重點是解決農村獨生子女的父母的養老問題。對他們年老時的優待的一個方面是開展以農村計劃生育養老保險為主要內容的計劃生育保障。這一點，目前有些地方已經開展了這項工作，如山西省計劃生育條例規定，作為獨生子女父母的夫妻，女方滿40周歲的，可以由鄉（鎮）人民政府為是農業人口的一方或者雙方辦理養老保險，費用從鄉統籌費和計劃外生育費中支付。

本條第三款規定了獨生子女父母所在單位執行計劃生育獎勵措施的責任。

目前，對于法律、法規和規章規定的計劃生育獎勵措施主要都是由獨生子女父母所在單位予以執行落實的。如關于獨生子女父母獎勵費或者獨生子女保健費的發放，對于城鎮職工，各地都規定，由夫妻雙方所在單位各負擔50%；吉林、黑龍江等20個地方還規定，夫妻一方是機關、企事業單位職工，另一方是城鎮無業居民或者農業人口的，全部由前者所在單位支付；浙江、安徽、福建、重慶等地方還規定，喪偶者由其所在單位全部發放。對于城鎮無業居民的獨生子女費，有超過一半的地方規定從計劃生育經費中開支或者由戶籍所在地的鄉鎮人民政府、街道辦事處予以解決。對于農業人口的獨生子女費，多數地方都規定，從鄉鎮統籌費或鄉鎮集體企業利潤提成中開支，由所在鄉鎮人民政府解決或者以適當減少集體義務工等其他形式予以解決。對于個體工商戶的獨生子女費，吉林、黑龍江、上海等13個地方規定，由當地工商行政管理部門從個體工商管理費中扣除或按國家有關規定解決。因此，本款規定，強化了獨生子女父母所在單位的法律責任，以保障計劃生育獎勵措施能得以兌現。

本款中的“法律、法規或者規章規定”主要是指國家有關計劃生育的法律、行政法規、地方性法規以及地方政府規章的規定。如《勞動法》關于社會保險制度的規定，《女職工保護條例》中有關女職工保護與獎勵的規定以及各省、自治區、直轄市有關計劃生育的地方性法規和規章中有關計劃生育獎勵措施的規定。

本條第四款規定了地方人民政府對獨生子女發生意外傷殘、死亡而不再生育和收養子女的夫妻應當給予必要幫助的責任。

目前，對于獨生子女意外死亡的，其父母不再生育和收養子女的，對于城鎮職工，各地方的規定主要為：退休時可增加一定數額的退休金或者按本人標準工資金額的100%發給退休金或者養老金；一次性給予2000元以上3000元以下的補助；按照有關規定享受提高退休金、增發獎勵費和生活困難照顧的待遇。對于農民，各地的規定主要為：由鄉鎮政府或村委會每月增發一定的生活費，所需經費從公益金等社會補助性開支中列支；按有關規定優先照顧；優先享受五保待遇。

獨生子女發生意外傷殘，不能成長為正常勞動力，也是公民實行計劃生育的風險之一，對于其父母不再生育和收養子女的家庭理應獲得政府的扶持和幫助，這一點在各省、自治區、直轄市的地方性法規和政府規章中都沒有作出相關規定。為了維護這一部分家庭實行計劃生育的合法權益，解決他們的實際困難，本法規定了地方人民政府應當給予必要的幫助的責任。各地人民政府應當根據當地的實際情況給予這一部分家庭以必要而適當的照顧，以幫助他們解決生產、生活困難和養老問題。

第二十八條地方各級人民政府對農村實行計劃生育的家庭發展經濟，給予資金、技術、培訓等方面的支持、優惠；對實行計劃生育的貧困家庭，在扶貧貸款、以工代賑、扶貧項目和社會救濟等方面給予優先照顧。

【釋義】本條是對農村實施計劃生育的家庭在發展經濟和扶貧等方面給予優先照顧措施的規定。

我國廣大農村地區，特別是老、少、邊、窮地區的生產力發展水平較低，眾多仍然主要依靠手工勞動，基本上都是靠天和土地吃飯，多生育子女不僅能夠增加農民家庭的勞動力，而且也給予群眾更多的生產、生活保障。缺少勞動力則意味著農村家庭的生存與發展失去了支柱；子女少，則可能加重農村家庭的養老負擔，也可能給農民家庭的生產和生活帶來困難，因此，農村向來是我國計劃生育工作的重點和難點。對于廣大農民群眾來說，如果這些問題不能解決，就不可能調動實行計劃生育的極積性和自覺性，因此各級人民政府有責任幫助農村群眾解決其在實行計劃生育后所出現的各種困難和問題。

在這種情況下，地方先后把利益導向機制引入計劃生育工作，運用補償、獎勵、優惠、優先、扶持等經濟手段，在政策、項目、資金、技術等方面向農村實行計劃生育的家庭傾斜，著力解決廣大農民群眾在生產、生活、生育方面的困難，幫助他們盡快脫貧致富，提高生產、生活水平，引導他們自覺地實行計劃生育。目前，各地廣泛開展的計劃生育“三結合”工作，即農村計劃生育工作與發展經濟相結合、與幫助農民勤勞致富奔小康相結合、與建設文明幸福家庭相結合，即是做好農村計劃生育工作的主要導向措施。這一工作已經被中央所肯定。在《中共中央、國務院關于加強人口與計劃生育工作穩定低生育水平的決定》（中發［2000］8號）中明確規定：各級政府及涉農部門要采取小額貸款、項目優先、科技扶貧、政策優惠等措施，幫助計劃生育農戶增加經濟收入，解決實際困難，提高社會經濟地位。各級政府及扶貧開發部門應有計劃、有重點地對實行計劃生育的貧困戶予以優先扶持，提高他們的生產自救和發展能力。因此本法對此也做出了規定。

目前，各地對農村實行計劃生育的家庭發展經濟，給予資金、技術、培訓等方面的支持、優惠主要有：由農業、林業、水利、科技、供銷等部門對實行計劃生育的家庭優先進行新型或者實用技術培訓、優先發放農業貸款、優先提供致富信息和優良品種、優先扶持發展種植業、養殖業和“兩高一優”農業、優先提供優秀生產資料、優先收購農副產品等等。

扶貧是國家從人力、物力、財力和技術上幫助和支持貧困地區，充分調動和發揮其內部活力，盡快發展社會生產力，發展促進經濟、改變貧窮落后面貌的措施。計劃生育工作是調節人的生育行為，使人口發展與經濟、社會發展相適應的措施。實行計劃生育，控制人口增長，提高人口素質與經濟扶貧具有十分密切的關系。扶持老、少、邊、窮地區盡快脫貧致富，是我國政府的一項重要戰略措施，但是貧困與人口過快增長有著一定的聯系，所以，扶貧必須與計劃生育密切配合，使二者互相制約和互相促進。二者結合起來，能使貧困地區盡快地從根本上擺脫窮困。二者結合的辦法是：國家對計劃生育搞得好的貧困縣，在扶貧貸款發放、扶貧項目安排、農用物質供應、致富技術培訓、勞動力就業、產品銷售安排等方面予以照顧。

根據各地關于計劃生育的地方性法規和政府規章的規定，對于農村自覺實行計劃生育的貧困家庭在享受基本的優先優惠待遇外，在扶貧措施等方面還予以優先照顧，主要表現為：優先發放扶貧貸款；在勞務輸出或者招工時，優先其家庭勞動力；適當減免勞動積累；優先獲得扶貧項目和產、供、銷等方面的服務；優先發放社會救濟金和困難補助；在土地承包和宅基地分配時予以優先照顧；在縣、鄉、村集體舉辦的社會保障事業中，優先得到安排；等等。

第二十九條本章規定的獎勵措施，省、自治區、直轄市和較大的市的人民代表大會及其常務委員會或者人民政府可以依據本法和有關法律、行政法規的規定，結合當地實際情況，制定具體實施辦法。

【釋義】本條規定了國家對地方性法規和地方政府規章在計劃生育獎勵措施立法方面的特殊法律授權，體現了我國計劃生育工作所實行的區別對待、分類指導原則。

這一規定是在總結50年來各地計劃生育工作經驗和充分考慮我國基本國情的基礎上作出的。我國地域遼闊，各地的自然資源差異很大，公民的觀念與意識的差異也很大，因此，各個省、自治區、直轄市之間，或是同一省級行政區劃內的各個地（市）、縣、鄉之間的經濟、社會、文化發展的水平都很不平衡。這種不平衡在經濟發達的沿海地區與經濟落后的內陸地區之間，或是在城市和農村之間也極為突出。這是我國的基本國情，正是基于這樣的基本國情，我國各地計劃生育工作的差異也很大，并不是一刀切的都要達到一個固定的模式。而是根據各個地區的實際、區別不同一情況，實行相應不同的指導原則。

在這一基礎上，自大力推行計劃生育政策以來，各地根據中央關于對公民晚婚晚育和實行計劃生育給予獎勵優待的精神，結合本地區的實際情況，制定了本地區的計劃生育獎勵優惠政策。這些獎勵優惠政策，有的規定在省、自治區、直轄市的地方性法規和政府規章或者其他統一規定中，有的規定在一些較大市的地方性法規和政府規章中，也有的是由較大的市之外的其他市一級政府或者縣一級政府規定，還有的是由村民委員會、居民委員會或者各個企業、事業單位根據自身的實際情況自行制定的。因此，各地在實施計劃生育獎勵優惠措施的力度上的差異還是很大的。例如，各省、自治區、直轄市的地方性法規和政府規章中關于對城鎮職工晚婚的增加婚假的規定，北京、天津、遼寧、江蘇，上海、西藏等六個省、自治區、直轄市規定增加婚假7天；而安徽和陜西兩省規定增加20天；山西省規定增加1個月。又如各地都規定，對獨生子女家庭每月發放一定數額的獨生子女保健費或者獨生子女父母獎勵金費，有些地方規定為不低于5元，而海南省則規定為不低于30元；在對符合生育第二個孩子而自愿放棄生育并領取“獨生子女證”的夫妻一次性給予一定數額的獎金的規定上，吉林省規定為不低于200元，山西省規定為1000元至3000元。

上述客觀差異的存在說明，我們國家目前還不具備制定統一的細化的計劃生育獎勵措施的條件，而這些差異在短時間內又不可能消除。因此，為保持各地計劃生育工作的連續性和穩定性，本法對于計劃生育獎勵措施就作了授權性規定。

根據我國《憲法》、《立法法》和《地方各級人民代表大會和地方人民政府組織法》等法律和本法的規定，省、自治區、直轄市人民代表大會及其常務委員會根據本行政區域具體情況和計劃生育工作的實際需要，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定規定計劃生育獎勵措施的具體實施辦法；省、自治區的人民政府所在地的市、經濟特區所在地的市、經國務院批準享有地方性法規制定權的較大的市的人民代表大會及其常務委員，根據本行政區域具體情況和計劃生育工作的實際需要，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的相關地方性法規相抵觸的前提下，可以制定本地的計劃生育獎勵措施的具體實施辦法，報省、自治區人大常委會批準后施行。省、自治區、直轄市人民政府、省、自治區的人民政府所在地的市、經濟特區所在地的市和經國務院批準的較大的市的人民政府可以根據憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規，制定規章，對本市計劃生育獎勵措施的具體實施辦法作出規定。有些地方性法規和政府規章還將計劃生育獎勵措施的一些標準授權縣一級人民政府制定實施。

本條中的獎勵措施包括本法第四章中各條規定的對實行計劃生育的公民或者家庭的社會保障措施、對晚婚晚育者的獎勵優待、對實行計劃生育手術的獎勵、對獨生子女及其父母的獎勵、優待和幫助以及對農村實施計劃生育的家庭給予優先優惠待遇等措施。省、自治區、直轄市和較大的市的人民代表大會及其常務委員會或者人民政府可以根據《憲法》、《立法法》、《地方各級人民代表大會和地方人民政府組織法》、《婚姻法》等法律和本法的規定，對獎勵措施的種類、具體內容、獎勵對象、獎勵的執行主體、獎勵經費的支付方式等作出具體規定。這里的“較大的市”，根據《立法法》第63條第四款的規定，指的是省、自治區的人民政府所在地的市、經濟特區所在地的市和經國務院批準的較大的市。這里需要指出的是，有的獎勵措施的執行主體是各級人民政府，即從各級政府財政中開支，有的獎勵措施的執行主體則是實行計劃生育的公民所在的機關、企事業單位、社會團體或者村民委員會、居民委員會，即從其自身經費中開支。

第三十條國家建立婚前保健、孕產期保健制度，防止或者減少出生缺陷，提高出生嬰兒健康水平。

【釋義】本條是國家建立婚前保健和孕產期保健制度的規定。

實行計劃生育不僅要控制人口數量，也要提高人口素質，提高出生嬰兒健康水平。提高出生嬰兒健康水平，就是要通過婚前保健、孕產期保健等生殖保健服務，讓育齡婦女能夠安全地妊娠、分娩和生育健康的嬰兒，減少出生缺陷的發生。據一份調查顯示，目前，我國每年出生殘疾兒童高達80-120萬，占出生人口的4%-6%。出生缺陷不僅給殘疾兒童本人帶來終生痛苦，也給其家庭和社會帶來負擔。建立婚前保健、孕產期保健制度，是防止或者減少出生缺陷，提高出生嬰兒健康水平的重要手段。因此，國家應當建立婚前保健和孕產期保健制度。其實，1994年10月27日八屆全國人大常委會制定的《母嬰保健法》，對婚前保健和孕產期保健都作了比較詳細的規定。本法從搞好計劃生育的角度，再一次重申國家建立婚前保健、孕產期保健制度。

1.婚前保健

婚前保健是對即將結婚的男女進行衛生保健服務。建立婚前保健制度是減少出生缺陷，提高出生嬰兒健康水平的第一道防線。婚前保健主要內容包括：(1）婚前衛生指導，即關于性衛生知識、生育知識和遺傳病知識的教育。(2）婚前衛生咨詢，即對有關婚配、生育保健等問題提供醫學意見。(3）婚前醫學檢查，即對準備結婚的男女雙方可能患影響結婚和生育的疾病進行醫學檢查。經婚前醫學檢查，對患指定傳染病在傳染期內或有關精神病在發病期內的，準備結婚的男女應當暫緩結婚；經婚前醫學檢查，對診斷患醫學上認為不宜生育的嚴重遺傳性疾病的，向男女雙方提出醫學意見，經男女雙方同意，采取長效避孕措施或者施行結扎手術后不生育的，可以結婚。

2.孕產期保健

孕產期保健是為育齡婦女和孕產婦提供的孕期、產期保健服務。孕產期保健是減少出生缺陷，提高出生嬰兒健康水平的第二道防線。孕產期保健的主要內容包括：(1）母嬰保健指導，即對孕育健康后代及嚴重遺傳性疾病和碘缺乏病等地方病的發病原因、治療和預防方法提供醫學意見。對患嚴重疾病或者接觸致畸物質，妊娠可能危及孕婦生命安全或者可能嚴重影響孕婦健康和胎兒正常發育的，應當給予醫學指導，對發現或者懷疑患嚴重遺傳性疾病的育齡夫妻，應當提出醫學意見，育齡夫妻應當根據醫師的醫學意見采取相應的措施。(2）孕婦、產婦保健，即對孕婦、產婦提供衛生、營養、心理等方面的咨詢和指導以及產前定期檢查等醫療保健服務。經產前檢查，發現或者懷疑胎兒異常的，應當對孕婦進行產前診斷；生育過嚴重缺陷患兒的婦女再次妊娠前，夫妻雙方應當到縣級以上醫療保健機構接受醫學檢查。(3）胎兒保健，即為胎兒生長發育進行監護，提供咨詢和醫學指導。經產前診斷，認為胎兒患嚴重遺傳性疾病或胎兒有嚴重缺陷以及孕婦患嚴重疾病，繼續妊娠可能危及孕婦生命安全和嚴重危害孕婦健康的，醫師應當向夫妻雙方說明情況，并提出終止妊娠的醫學意見。(4）新生兒保健，即為新生兒生長發育、哺乳和護理提供醫療保健服務。醫療保健機構對嬰兒進行體格檢查和預防接種，開展新生兒疾病篩查、嬰兒多發病常見病防治等醫療保健服務。

第三十一條各級人民政府應當采取措施，保障公民享有計劃生育技術服務，提高公民的生殖健康水平。

【釋義】本條是關于各級人民政府要保障公民享有計劃生育技術服務的規定。

計劃生育技術服務是指通過手術、藥物、工具、儀器、信息和其他手段，有目的地調節人的生育行為，并圍繞生育、節育、不育開展相關的生殖保健服務。計劃生育技術服務包括計劃生育技術指導、咨詢以及與計劃生育有關的臨床醫療服務。計劃生育技術指導、咨詢是指：(1）生殖健康科普宣傳、教育、咨詢；(2）提供避孕藥具及相關的指導、咨詢、隨訪；(3）對已經施行避孕、節育手術和輸卵（精）管復通手術的，提供相關的咨詢、隨訪。與計劃生育有關的臨床醫療服務是指：(1）避孕和節育的醫學檢查；(2）計劃生育手術并發癥和計劃生育藥具不良反應的診斷、治療；(3）施行避孕、節育手術和輸卵（精）管復通手術；(4）開展圍繞生育、節育、不育的其他生殖保健項目。從上述內容可以看出，計劃生育技術服務不僅包括技術方面的服務，也包括心理方面的服務；不僅包括臨床工作，還包括群體工作。計劃生育技術服務要達到的主要目的有：(1）圍繞生育、節育和不育為育齡人群提供安全、有效、適宜的避孕節育藥具和臨床醫療服務；(2）提供咨詢指導、術前宣傳教育和術后隨訪服務，通過面向群眾，深入基層的生殖健康宣傳服務，幫助每一個公民安全、健康地度過育齡期，不斷提高公民的生殖健康水平。

根據1994年9月世界衛生組織通過的《國際人口與發展大會行動綱領》的定義，生殖健康是指于生殖系統及其功能和過程所涉及的一切事宜上，身體、精神和社會等方面的健康狀態，而不僅僅指沒有疾病或不適。生殖健康意味著人們能夠有滿意、安全而且負責任的性生活；有生育能力，可以自主并負責任地決定是否、何時、間隔多長時間生育以及生育多少；人們有權知道并能獲得他們所選擇的安全、有效、負擔得起和可以接受的計劃生育方法，以及其他他們所選定的、不違反法律的生育調節方法；婦女有權得到適當的衛生保健服務以安全地通過妊娠期及生育期，為夫婦提供生育健康嬰兒的最佳機會。

實行計劃生育，不僅要達到控制人口的目的，也要提高公民的生殖健康水平。這不僅是履行對國際公約的承諾，也是我國法律的要求。實行計劃生育是我國的一項基本國策，公民有實行計劃生育的義務，同時也享有獲得計劃生育技術服務的權利。向公民提供計劃生育技術服務是政府的責任，也是做好計劃生育工作的重要保證。各級人民政府要采取以下措施，保障公民享有計劃生育技術服務：

1.堅持避孕為主，經常工作為主，宣傳教育為主的方針，防止和減少因意外懷孕造成的人工終止妊娠。從事計劃生育技術服務的機構，必須符合國務院計劃生育行政部門規定的設置標準，應當按照批準的業務范圍和服務項目執業，遵守有關法律、行政法規和國務院衛生行政部門制定的醫療技術常規和搶救與轉診制度。計劃生育技術服務人員必須按照批準的服務范圍、服務項目、手術術種從事計劃生育技術服務，遵守與執業有關的法律、法規、規章、技術常規、職業道德規范和管理制度，不斷提高技術服務水平。

2.依靠科技進步，繼續研究開發計劃生育、避孕節育的技術和方法，在提高現有避孕藥具質量的同時，抓緊研制新的更為安全、高效、簡便、經濟的避孕藥具，以形成一個種類比較齊全，方法多樣，可供群眾選擇的避孕節育技術系列，滿足育齡群眾多方面、多層次的需求。

3.向實行計劃生育的育齡夫妻免費提供國家規定的基本項目的計劃生育技術服務，其所需經費，按照國家有關規定列入財政預算或者由社會保險予以保障。中央財政對西部困難地區給予適當補助。免費提供的技術服務項目一般包括：孕情、環情監測；放置和取出宮內節育器及技術常規所規定的各項醫學檢查；人工流產術、引產術及技術常規所規定的各項醫學檢查；輸卵（精）管結扎術及技術常規所規定的各項醫學檢查；計劃生育手術并發癥診治。

4.合理配置和綜合利用衛生資源，進一步建立、健全由計劃生育技術服務機構和從事計劃生育技術服務的醫療、保健機構組成的計劃生育技術服務網絡，改善技術服務設施和條件，配備計劃生育技術服務人員。各級政府要加強對計劃生育技術服務工作的領導，將計劃生育技術服務工作納入本級國民經濟、社會發展和區域衛生規劃，并負責本行政區域內計劃生育技術服務網絡的規劃、建設和管理工作。要從人口與健康兩大目標出發，把已有的計劃生育技術服務機構辦好，同時，促進衛生和計劃生育技術服務資源的合理利用，將落實計劃生育基本國策和促進人民群眾生殖健康統一起來。

5.開展以技術服務為重點的優質服務。堅持以人為本，以提高群眾自我保健意識和自我保健能力為重點，豐富科普宣傳內容，把宣傳教育與咨詢服務結合起來，提高科普宣傳針對性和有效性；積極推行避孕方法的知情選擇，擴大計劃生育技術服務領域，把技術服務從單純的落實節育措施拓展到避孕節育全程服務、優生優育服務、生殖保健服務；建立科學的管理和服務規范，把群眾的滿意程度作為重要標準，改進和完善考核評估體系和考核評估方法。計劃生育部門和衛生部門要根據各自職責，密切配合，圍繞生育、節育、不育共同做好計劃生育技術服務和生殖保健服務。基層計劃生育技術服務人員要深入千家萬戶，指導育齡群眾選擇以長效避孕措施為主的安全、有效、適宜的避孕方法。各級政府要加強對縣（市）、鄉（鎮）、村計劃生育技術服務機構和醫療、保健機構服務網絡的管理，規范技術標準，嚴格職業道德規范和管理制度，改善服務條件，增加服務內容，為廣大育齡群眾提供優質的計劃生育技術服務和生殖保健服務。

第三十二條地方各級人民政府應當合理配置、綜合利用衛生資源，建立、健全由計劃生育技術服務機構和從事計劃生育技術服務的醫療、保健機構組成的計劃生育技術服務網絡，改善技術服務設施和條件，提高技術服務水平。

【釋義】本條是關于建立、健全計劃生育技術服務網絡的規定。

計劃生育技術服務機構是指由計劃生育行政部門管理的、以計劃生育技術服務為主要服務內容的各級計劃生育科研院（所）、計劃生育技術服務站（所、室）、指導中心和生殖健康服務中心。從事計劃生育技術服務的醫療、保健機構是指由衛生行政部門管理的、內設開展計劃生育技術服務的業務科室的綜合醫院、衛生院、門診部和婦幼保健院（站、所）.80年代初以前，我國的計劃生育技術服務工作是由衛生部門管理，由醫療、保健機構承擔的。進入80年代以來，由于人口形勢的嚴峻和實現計劃生育工作目標的迫切需要，計劃生育技術服務機構應運而生。目前，全國已有306個地（州、市）級計劃生育技術服務中心，占全國地、市總數的81%以上；縣級計劃生育技術服務站2457個，約占全國縣（市、區）總數的90%，鄉（鎮）服務站（所）38629個，約占全國鄉（鎮）總數的88%。初步形成了全國性的計劃生育技術服務體系，承擔了農村地區的大部分計劃生育技術服務工作。計劃生育技術服務人員12萬人，成為落實計劃生育基本國策的一支主力軍。據統計，全國年均實行節育手術約2000萬例，計劃生育技術服務機構承擔了手術總量的70%以上，有的省、自治區可達90%。計劃生育技術服務機構為完成國家人口計劃發揮了不可替代的作用，也成為我國農村地區預防保健體系的一部分。

除計劃生育技術服務機構外，我國醫療、保健機構也承擔了一部分計劃生育技術服務工作。尤其是在城市，計劃生育技術服務主要由醫療、保健機構承擔，在農村，鄉、鎮衛生院也承擔了大量的計劃生育技術服務工作。經過建國50多年的努力，我國的醫療衛生服務體系已基本建立，這些醫療、保健機構也是由各級政府投入建設的，屬于公共衛生資源。建立計劃生育技術服務網絡，要充分利用現有的衛生資源。醫療、保健機構提供的計劃生育技術服務是計劃生育技術服務的重要組成部分。因此，本法規定地方各級人民政府應當合理配置、綜合利用衛生資源，建立、健全由計劃生育技術服務機構和從事計劃生育技術服務的醫療、保健機構組成的計劃生育技術服務網絡。根據這一規定，地方人民政府在建立、健全計劃生育技術服務網絡時，應當遵循布局合理、規格適當、廣為覆蓋和方便群眾的原則，在農村，鄉、鎮已有醫療機構的，不再新設計劃生育技術服務機構，但現有的醫療機構必須設有計劃生育技術服務科（室），專門從事計劃生育技術服務工作；鄉、鎮既有醫療機構，又有計劃生育技術服務機構的，各自在批準的范圍內開展計劃生育技術服務工作；鄉、鎮沒有醫療機構的，應當設立計劃生育技術服務機構。

改善技術服務設施和條件，提高技術服務水平，不僅關系到計劃生育國策的貫徹落實，也關系到人民群眾的健康。目前，有些地方計劃生育技術服務設施不夠完備，條件比較簡陋，各級政府應當投入財力，改善技術服務設施和條件。計劃生育技術服務人員必須按照批準的服務范圍、服務項目、手術術種從事計劃生育服務，遵守與執業有關的法律、法規、規章、技術常規、職業道德和管理制度。從事與計劃生育有關的臨床醫療服務的人員，應當依照《執業醫師法》和國家有關護士管理的規定，分別取得執業醫師、執業助理醫師、鄉村醫生或者護士的資格。

第三十三條計劃生育技術服務機構和從事計劃生育技術服務的醫療、保健機構應當在各自的職責范圍內，針對育齡人群開展人口與計劃生育基礎知識宣傳教育，對已婚育齡婦女開展孕情檢查、隨訪服務工作，承擔計劃生育、生殖保健的咨詢、指導和技術服務。

【釋義】本條是關于計劃生育技術服務機構和從事計劃生育技術服務的醫療、保健機構提供計劃生育服務的范圍的規定。

計劃生育技術服務機構和從事計劃生育的醫療、保健機構都是我國計劃生育技術服務網絡的組成部分。在城市，尤其是大、中城市，由于已建立了完善的醫療保健服務網絡，許多沒有建立計劃生育技術服務機構，計劃生育技術服務工作由醫療保健機構承擔。農村，由于大部分縣、鄉除原有的醫療、保健機構外，又建立了計劃生育技術服務機構，兩套機構并存，計劃生育技術服務機構開展生殖保健服務、婚前檢查等業務與醫療、保健機構在業務上有交叉，醫療、保健機構認為是爭搶病源，有時會產生矛盾，在一定程度上影響了計劃生育技術服務工作。處理好二者的關系，對搞好計劃生育技術服務工作具有積極意義。2001年6月13日國務院頒布的《計劃生育技術服務條例》對此作了相應的規定。如規定從事計劃生育技術服務的醫療、保健機構，由縣級以上地方人民政府衛生行政部門審查批準，在其《醫療機構執業許可證》上注明獲準開展的計劃生育技術服務項目，并向同級計劃生育行政部門通報；計劃生育技術服務機構從事產前診斷的，應當經省、自治區、直轄市人民政府計劃生育行政部門同意后，由同級衛生行政部門審查批準，并報國務院計劃生育行政部門和國務院衛生行政部門備案。本法規定計劃生育技術服務機構和從事計劃生育技術服務的醫療、保健機構應當在各自的職責范圍內，開展計劃生育技術服務工作。關于二者的職責范圍，本法沒有規定，應當參照國務院制定的《計劃生育技術服務管理條例》的有關規定。

計劃生育技術服務機構和從事計劃生育的醫療、保健機構應當在各自的職責范圍內，搞好以下工作：

1.開展人口與計劃生育基礎知識宣傳教育

開展人口與計劃生育基礎知識的宣傳教育，讓每個公民知道實行計劃生育的必要性和重要性，可以促使人們從思想觀念上接受計劃生育，自覺地遵守計劃生育的要求，這對推行計劃生育政策非常重要。人口與計劃生育基礎知識宣傳教育包括馬克思主義人口基本理論的宣傳教育；基本國情和基本國策的宣傳教育；可持續發展戰略的宣傳教育；科學、文明、進步的婚育觀的宣傳教育；計劃生育法律法規教育；婚育科普知識的宣傳教育。

2.開展孕情檢查和隨訪服務工作

孕情檢查是對已婚育齡婦女是否懷孕進行的例行檢查。開展孕情檢查是防止計劃外生育的有效手段，也是計劃生育的一項日常工作。隨訪服務是縣、鄉計劃生育技術服務站的工作人員深入農村基層，到已婚育齡婦女家中、田間地頭，了解育齡婦女避孕節育的情況，開展孕情、環情檢查，提供計劃生育的技術指導、咨詢。

3.承擔計劃生育、生殖保健的咨詢和指導

計劃生育、生殖保健的咨詢和指導包括：(1）生殖健康科普宣傳、教育和咨詢。生殖健康科普宣傳、教育、咨詢的具體內容包括安全、滿意、負責任的性生活，生育調節，母嬰保健，優生優育，防治性病等方面的知識。生殖健康是實行計劃生育的重要目標之一，進行生殖健康的科普宣傳、教育和咨詢是計劃生育工作的重要內容。(2）提供避孕藥具及相關的指導、咨詢和隨訪。我國實行計劃生育，以避孕為主。使用避孕藥具避孕是一類比較常用的避孕方法，目前我國廣泛應用的主要避孕藥具有避孕套、口服及注射用藥物、外用殺精子藥物、宮內節育器、皮下埋植劑等。這些避孕方法有的需要在計劃生育技術服務人員的指導下使用，有的需要由計劃生育技術服務人員幫助使用。為了保證避孕藥具的使用效果，保障育齡群眾的身心健康，計劃生育技術服務人員應當向育齡群眾提供避孕藥具及相關的指導、咨詢和隨訪。(3）對已經施行避孕、節育手術和輸卵（精）管復通手術的，提供相關的咨詢和隨訪。施行避孕、節育手術和輸卵（精）管復通手術后，有的可能發生藥物不良反應或手術并發癥，或者服務對象對所采用的避孕措施心存疑慮，需要計劃生育技術服務人員提供相關的咨詢和隨訪，以最大限度地減少藥物的不良反應和手術并發癥的發生，消除服務對象的顧慮并盡量減少由于這種疑慮而誘發的心理障礙。

4.承擔計劃生育技術服務工作

這里的計劃生育技術服務是指與計劃生育有關的臨床醫療服務，包括：(1）避孕和節育的醫學檢查。避孕和節育的醫學檢查是指通過各種臨床檢查手段，如妊娠試驗、B型超聲波檢查，對育齡群眾采用某種避孕節育措施的適應癥和禁忌癥、懷孕情況以及節育措施的有效性進行判斷，目的是提高避孕、節育措施的有效性、安全性，減少各種不良反應、節育手術并發癥以及意外妊娠的發生。避孕和節育的醫學檢查是計劃生育技術服務的基本內容。(2)計劃生育手術并發癥和計劃生育藥具不良反應的診斷、治療。計劃生育手術并發癥是指因實施計劃生育手術直接導致相關疾病、組織器官損傷、功能障礙或殘疾、死亡的情況。如實施輸卵管絕育手術導致的腸管損傷、傷口感染、慢性盆腔炎、腸粘連；人工流產導致的人流不全、羊水栓塞、出血、感染、子宮膜異位癥等。計劃生育藥具不良反應是指避孕藥具在質量檢驗合格、正常用法和用量情況下引起的與使用目的無關的有害反應。如使用避孕套過敏，服用短效避孕藥后出現頭暈、乏力、惡心、嘔吐、不規則少量陰道流血等。開展計劃生育手術和提供計劃生育藥具必須嚴格遵循有關技術規范，加強技術管理，盡量減少手術并發癥和藥具不良反應的發生。如果出現計劃生育手術并發癥和藥具不良反應，計劃生育技術服務人員要及時進行診斷和治療。(3）施行避孕、節育手術和輸卵（精）管復通手術。避孕、節育手術是指宮內節育器放置術和取出術、人工流產、男女絕育術、中期流產術、皮下埋植避孕術等。輸卵（精）管復通手術是指對施行了結扎術的育齡男女，將其輸卵（精）管復通，恢復其生育能力的手術。施行避孕、節育手術和輸卵（精）管復通手術都是計劃生育的重要技術手段。(4）開展圍繞生育、節育、不育的其他生殖保健項目。根據國務院制定的《計劃生育技術服務管理條例》的規定，圍繞生育、節育、不育的其他生殖保健項目屬于計劃生育技術服務范圍。具體項目由國務院計劃生育行政部、衛生行政部門共同規定。

上述工作屬于臨床醫療服務的內容，應當由縣級以上城市的醫療、保健機構和計劃生育技術服務機構承擔，縣級以上計劃生育技術服務機構從事上述服務，應當有取得相應執業醫師資格的人員并得到衛生行政部門和計劃生育行政部門的批準。

第三十四條計劃生育技術服務人員應當指導實行計劃生育的公民選擇安全、有效、適宜的避孕措施。

對已生育子女的夫妻，提倡選擇長效避孕措施。

國家鼓勵計劃生育新技術、新藥具的研究、應用和推廣。

【釋義】本條是關于公民選擇避孕措施和國家鼓勵計劃生育新技術、新藥具的研究、應用和推廣的規定。

1.指導公民選擇安全、有效、適宜的避孕措施

避孕是實行計劃生育的有效保障，本法第19條規定，實行計劃生育，以避孕為主。國家創造條件，保障公民知情選擇安全、有效、適宜的避孕節育措施。這就是保障公民知情選擇權的規定。公民可以在計劃生育技術服務人員的指導下，充分了解現有的各種避孕方法，結合自身情況，由自己選擇安全、有效、適宜的避孕措施。目前，避孕措施包括使用避孕套、口服及注射用藥物、外用殺精子藥物、宮內節育器、皮下埋植避孕劑、輸卵（精）管結扎術等；計劃生育技術服務人員在指導公民選擇避孕措施時，應當向育齡群眾介紹常用的避孕節育方法的作用機理、適應癥、禁忌癥、優缺點、使用方法、注意事項、可能出現的副作用及其處理方法，并告知其健康檢查的結果，指導公民選擇適合于自身的避孕措施，保障公民避孕措施的知情權和選擇權。避孕方法的知情選擇權，充分體現了計劃生育技術服務以人為本，尊重人權的指導思想，體現了群眾在計劃生育工作中的主人翁地位，體現了計劃生育工作者依靠群眾、為群眾服務的宗旨。

2.提倡選擇長效避孕措施

第四篇：中華人民共和國人口與計劃生育法第十八條

?中華人民共和國人口與計劃生育法?第十八條國家穩定現行生育政策，鼓勵公民晚婚晚育，提倡一對夫妻生育一個子女；符合法律、法規規定條件的，可以要求安排生育第二個子女。具體辦法由省、自治區、直轄市人民代表大會或者其常務委員會規定。少數民族也要實行計劃生育，具體辦法由省、自治區、直轄市人民代表大會或者其常務委員會規定。

?計劃生育技術服務管理條例?第十二條開展計劃生育科技項目和計劃生育國際合作項目，應當經國務院計劃生育行政部門審核批準，并接受項目實施地縣級以上地方人民政府計劃生育行政部門的監督管理。

?病殘兒醫學鑒定管理辦法?第二條凡居住在中華人民共和國境內的中華人民共和國公民，其生育的子女因各種原因致病、致殘，要求再生育而申請病殘兒醫學鑒定的，均適用本辦法。

?天津市人口與計劃生育條例?第十六條具備下列情形之一的居民，可以要求安排生育第二個子女：

（一）第一個子女為殘疾兒，不能成長為正常勞動力，醫學上認為夫妻可以再生育的；

（二）再婚夫妻（含一方再婚，一方初婚），原有一個子女的；

（三）婚后五年以上不孕（育），依法收養一個子女后又懷孕的；

（四）夫妻雙方均系歸國華僑或者香港、澳門、臺灣同胞，回國或者回內地定居不滿六年的；

（五）夫妻雙方均系獨生子女的；

（六）從外地遷入我市的少數民族居民，遷入前經當地縣級以上人口和計劃生育行政部門批準，允許生育第二個子女并已懷孕的；

（七）市計劃生育行政部門批準的其他特殊情況。

夫妻雙方或者女方為農村居民，有下列情形之一的，也可以要求安排生育第二個子女：

（一）夫妻一方因傷殘全部或者大部分喪失勞動能力或者是二等乙級以上傷殘軍人的；

（二）夫妻一方為獨生子女的；

（三）男方到有女無兒家結婚落戶，并負責贍養女方父母的；

（四）勞動力缺乏的山區、半山區的農民，只有一個女孩的；

（五）同胞兄弟中一人婚后沒有生育能力或者因特殊原因不能結婚，其他人各生一個子女的，經協商一致，準許其中一人再生一個。

?天津市人口與計劃生育條例?第十七條依照本條例規定要求生育第二個子女的夫妻，應當以夫妻雙方名義通過所在單位或者居民委員會、村民委員會向街道辦事處或者鄉、鎮人民政府提出申請，經審核由街道辦事處或者鄉、鎮人民政府報區、縣人口和計劃生育行政部門審批。

符合本條例第十六條第一款第（一）項和第二款第（一）項規定要求生育第二個子女的，應當按照有關規定進行殘疾醫學鑒定。

?天津市人口與計劃生育條例?第十八條符合本條例規定，經批準生育第二個子女的，應當與生育第一個子女間隔四年以上，但以下情況除外：

（一）女方年滿二十八周歲；

（二）再婚夫妻女方系初育者；

（三）依法收養子女后又懷孕的。

?天津市人口與計劃生育條例?第十九條外省市居民與本市居民結婚，在本市居住一年以上的，適用對本市居民的生育規定。

?天津市計劃生育病殘醫學鑒定管理辦法?第三條凡夫婦雙方或者女方為本市戶籍的農村居民因外傷致殘，要求申請傷殘成人醫學鑒定的，均適用本辦法。

?天津市計劃生育委員會關于對?天津市人口與計劃生育條例?實施中若干問題的答復?（津計生委[2003]65號）

目前，就?天津市人口與計劃生育條例?（以下簡稱?條例?）的實施，一些地方和單位提出了一些具體問題。為保證?條例?的貫徹實施，現就這些問題答復如下：

一、關于?條例?第十六條可以安排生育第二個子女的有關規定的掌握

此條與原?天津市計劃生育條例?表述基本一致。本著穩定現行生育政策的精神，應仍按?天津市計劃生育委員會對<天津市計劃生育條例>具體應用中若干問題的解釋?中有關解釋掌握。

（一）?條例?第十六條第一款第二種情況“再婚夫妻（含一方再婚，一方初婚），原有一個子女的”的掌握

“再婚夫妻（含一方再婚，一方初婚），原有一個子女的”應包含以下情況：

1、再婚夫妻一方原有一個子女，另一方初婚或已婚未生育子女，可以再生一個。

2、再婚夫妻均系離婚者，原各有一個子女，均由對方撫養（根據離婚判決書或協議書），新組成家庭沒有子女，可以再生一個。

3、再婚夫妻一方初婚或已婚未生育子女，另一方原有兩個子女，其中一個子女確已送養給外國公民或香港、澳門、臺灣同胞，并在大陸已注銷戶籍的，按原有一個子女計算，可以再生一個。

4、再婚夫妻一方為本市常住戶籍公民，系初婚、已婚未生育或已婚有一個子女的，另一方系香港、澳門、臺灣同胞或外國公民，其原有子女均已在大陸以外定居的，可以再生一個。

5、除上述第3種情況外，凡本人原有子女委托他人撫養或送養的，仍計為本人及新組成家庭的子女數。

（二）?條例?第十六條第一款第五種情況和第二款第二種情況中“獨生子女”的含義

此處的“獨生子女”是指無同胞（含同父異母或同母異父的）兄弟姐妹或曾有同胞兄弟姐妹但均于未生育子女前死亡的，以及本人系十四周歲前被送養的獨養子女，并有合法手續的。

（三）?條例?第十六條第二款第三種情況“男方到有女無兒家結婚落戶，并負責贍養女方父母的”的掌握

這種情況是指男方與女方父母長期住一處共同生活的。女方家庭無論姐妹幾人

招婿，只準許農業戶籍的姐妹中有一人再生一個。

（四）?條例?第十六條第二款第五種情況“同胞兄弟中一人婚后沒有生育能力或者因特殊原因不能結婚，其他人各生一個子女的，經協商一致，準許其中一人再生一個”的掌握

“同胞兄弟中”，包括農業和非農業戶籍的兄弟。“婚后沒有生育能力”，是指結婚五年以上，女方年滿三十周歲，經區、縣級以上醫療單位確診為不孕（育）癥的。“因特殊原因不能結婚”，是指確系癡、呆、傻、癱或嚴重疾病不能結婚的。經批準生育二胎后，“沒有生育能力”或“不能結婚”的兄弟不允許再生育和收養子女。“準許其中一人再生一個”是指只準許農業戶籍的兄弟中有一人再生一個。

二、關于?條例?第十九條外省市居民與本市居民結婚的生育政策適用問題

?條例?第十九條規定，“外省市居民與本市居民結婚，在本市居住一年以上的，適用對本市居民的生育規定”。這主要是考慮到與我市居民結婚的外省市居民，雖然戶籍未移至我市，但已成為我市居民的家庭事實成員，且將來子女可以隨本市居民一方落戶。因此，外省市居民適用對本市居民的規定，是指適用對本市居民一方的規定。即本市居民一方是城鎮居民的，適用對本市城鎮居民的生育規定，本市居民一方是農村居民的，適用本市對農村居民的生育規定。

三、關于?條例?第二十三條增加的婚假和護理假的掌握

“國家工作人員和企業事業組織職工晚婚的，婚假增加七日”，是指除享受規定的婚假外，再增加七日，不包括法定節假日和公休日。“男方所在單位給予七日護理假”，不包括法定節假日和公休日。

四、關于?條例?實施前發生的違法生育行為的處理問題

2003年9月1日?條例?實施前發生的違法生育行為，已經做出征收計劃外生育費決定的，仍按原決定執行。9月1日前未按規定繳清的部分，自9月1日起按規定開征滯納金。計劃外生育費及其滯納金和社會撫養費同樣管理。2003年9月1日?條例?實施前發生的違法生育行為，9月1日前未做出征收決定的，9月1日后由區縣人口與計劃生育管理部門按原規定標準做出征收決定。對未在規定期限內繳納的部分，開征滯納金。

?關于修改“天津市計劃生育委員會關于生育管理的具體規定”的意見?（津計生委[2004] 40號）

按照? 中華人民共和國行政許可法?及有關文件的規定，現將“天津市計劃生育資員會關于生育管理的具體規定”作如下修改：

一、第二條：

原規定：“到女方戶籍所在地或現居住地鄉鎮街計劃生育部門領取? 一孩生育服務證?，……”

現改為：“到女方現居住地鄉鎮街計劃生育部門領取? 一孩生胃服務證?，……”

二、第三條、申請：在原規定后補充：“申請材料不全或者不符合法定形式的，鄉鎮街

計劃生育部門應當在5個工作日內一次告知申請人需要補正的全部內容，逾期不告知的，自收到申請材料之日起即為受理。鄉鎮街計劃生育部門受理時出具書面憑證（具體表式內容附后）。”、擬批：原規定：“區縣人民政府計劃生育部門依據上報材料進行審核后，認為符合條件的作出擬批準決定。審批時問自材料具齊后，城市不超過30天，農村不超過1 00天? 需要病殘鑒定的除外）。”

現改為：“區縣人民政府計劃生育部門依據上報材料進行審核后，認為符合條件的作出擬批準決定。審批時間自材料具齊后不得超過2 0 個工作日（含公布時間，需要病殘鑒定的時間不計算在內）。20個工作日不能作出決定的，經本行政機關負責人批準，可以延長10 個工作日，并應當將延長期限的理由告知中請人。”、公示：原規定：“區縣人民政府計劃生育部門將擬批準結果在當事人所居住的村（居）張榜公布15天，……”

現改為“區縣人民政府計劃生育都門將擬批準結果在當事人所居住的村（居）公布7 個工作日，……”、發證：原規定“區縣人民政府計劃生育部門對符合生育第二個子女條件的當事人批準生育后，填發? 天津市政策內二孩審批證明?（以下簡稱? 二孩審批證明?）；對不符合生育條件不允許再生育的，填發? 不子批準生育通知書?。已領取? 獨生子女證?（或? 獨生子女父母光榮證?）的，由鄉鎮街計劃生育部門收回? 獨生子女證?（或? 獨生子女父母光榮證? ?，發給? 二孩審批證明?，原已享受獨生子女父母獎勵費的，從發放? 二孩審批證明? 之月起，停發當事人獨生子女父母獎勵費，并由當事人退還已領用的全部獨生子女父母獎勵費；對不符合生育條件不允許再生育的，由鄉鎮街計劃生育部門向申請人送達? 不子批準生育通知書?，告之不子批準的理由。”現改為：“區縣人民政府計劃生育部門對符合生育第二個子女條件的當事人批準生育后，自批準之日起10個工作日內，向申請人發放? 天津市政策內二孩審批證明?（以下簡稱? 二孩審批證明?）；；對不符合生育條件不允許再生育的，填發?不予批準生育通知書?。在? 不予批準生育通知書? 中告知申請人享有依法申請行政復議或者提起行政訴訟的權利。對申請人發放?二孩審批證明?的同時，已領取? 獨生子女證?（或? 獨生子女父母光榮證?）的，由鄉鎮街計劃生育部門收回? 獨生子女證?（或? 獨生子女父母光榮證?)，原已享受獨生子女父母獎勵費的，從發放? 二孩審批證明? 之月起，停發當事人獨生子女父母獎勵費，并由當事人退還已領用的全部獨生子女父母獎勵費；對不符合生育條件不允許再生育的，由鄉鎮街計劃生育部門向申請人送達? 不予批準生育通知書?，告知不予批準的理由。”

三、第七條

原規定：“對于經過區縣審批已經同意生育第二個子女的，凡有群眾舉報，經查實不符合審批條件的，視情節追究審批責任人的責任。對已審批未生育的追回? 二孩審批證明?；對已生育的按政策外生育對待，由審批區縣負責依法征收社會撫養費。”

現改為：“對于經過區縣審批已經同意生育第二個子女的，經查實不符合審批條件的，視情節依法追究審批責任人的責任。對于申請人弄虛作假的依法追究法律責任。對已審批未生育的收回? 二孩審批證明?；對已生育的按政策外生育對待，由審批區縣負責依法征收社會撫養費。”

第五篇：人口與計劃生育法

《人口與計劃生育法》的命運

7月6日西部網報道：近日，由北京大學法學院教授湛中樂起草，5名學者和社會人士發起，另10名學者參與簽名的《盡快啟動全面修改的公民建議書》，正式寄送全國人大及其常務委員會。他們建議，在尊重公民生育權的前提下，讓公民自由而負責任地進行生育，按此基本精神，對《人口與計劃生育法》進行修改。

在此之前，6月27日法制網報道：“6月24日，以‘公民生育權與社會撫養費制度’為主題的研討會在北京大學舉行。來自國內幾家高校、科研機構、企事業單位的法學、人口學、社會學、政治學等數個學科的專家學者們進行了熱烈的研討。”一位參加這次會議的學者告訴我，這次會議將向全國人大常委會提出建議盡快啟動對《人口與計劃生育法》的修法工作。

6月28日，我發了一條微博說：“最近，一些人口學者和法律教授在北大法學院開會建議盡快修改《人口與計劃生育法》。我認為，與其建議修改《人口與計劃生育法》，不如建議廢除《人口與計劃生育法》。原因是：第一，無論怎樣修改，都難以避免‘國家有權管制公民生育權’這種觀念；第二，修改《人口與計劃生育法》需要較長時間，而直接廢除則快得多。”

我之所以主張廢除而不是修改《人口與計劃生育法》，還有一個原因：雖然這次15位學者的修法建議書包含了“取消對公民生育權的限制，廢止生育審批制度，取消社會撫養費制度”等內容，但問題是：一旦進入修改的法律程序，不可避免會有計生委的專家參與討論，經過專家和委員討論之后，最終的修改結果很可能只是人口政策的微調。

從法律上來說，一項法律的修改與廢止具有根本不同的性質。從目的上來看，法律修改的目的是為了保留、完善這項法律，雖然也可以刪除和修改這項法律的某些條款和內容，但法律的基本框架和名稱是可以保留的；而法律廢止的目的是為了徹底去掉、廢除這項法律。只要中國仍存在《人口與計劃生育法》，就不能說中國已取消計劃生育。

盡管如此，我仍認為這次15位學者的修法建議書對于推動人口政策改革具有積極意義。尤其是，牽頭起草修法建議書的北大法學教授湛中樂，當年曾參與起草《人口與計劃生育法》。2009年8月20日《檢察日報》報道：“2002年9月21日至27日，《人口與計劃生育法》正式實施不久，湛中樂隨中國代表團出席了聯合國開發署人口基金執行局第二次常委會。在這次會議上，湛中樂以專家的身份，作了大會發言。他在發言中表示，《人口與計劃生育法》沒有違反中國憲法和《聯合國人權宣言》。它吸收了國際人口與發展大會行動綱領、聯合國千年宣言等關于保障人權的先進理念，強調了對公民權利的保護。”可見，湛中樂當時是支持《人口與計劃生育法》的基本觀點的。

然而，這份修法建議書的許多內容否定了《人口與計劃生育法》的基本觀點。從中也可以看出，湛中樂對計劃生育政策和《人口與計劃生育法》的看法有了巨大的轉變。雖然湛中樂的轉變迄今為止還不徹底（我認為，建言廢除《人口與計劃生育法》才算徹底），但也算是有了難能可貴的進步。近年來，有越來越多的社會各界人士（包括人口學界和法學界人士）轉變了對計劃生育的看法，要求修改或廢除《人口與計劃生育法》的呼聲越來越高。可以預料，《人口與計劃生育法》的存廢問題將會成為未來幾年的一個焦點。