第一篇：如何建立有效的扶貧資金投入新機制

摘 要

黨的十八提出，確保到2020年全面建成小康社會。全面建成小康社會，重點在農村，難點在貧困地區，能否全面建成小康社會，關鍵的“瓶頸”在于貧困地區能否脫貧致富。本文結合淳安縣這幾年來在扶貧工作中的實際，就當前扶貧資金的投入、使用和管理中存在的問題，以及今后如何建立扶貧資金投入新機制作一些研究和探討。

淳安由于歷史的原因和特定的區位環境因素，基礎設施建設落后，社會經濟發展緩慢，是全省25個經濟欠發達縣之一，也是杭州市的重點幫扶縣。近年來，省、市、縣等各級政府高度重視我縣的扶貧工作，投入了大量的扶貧幫困資金，建立和完善扶貧資金投入和使用管理制度等措施，有力地推進了該縣扶貧工作的蓬勃開展和貧困地區經濟社會各項事業的快速發展。

本文還對幾年來扶貧資金投入機制方面存在的一些問題進行了分析，并對建立有效的扶貧資金管理新機制提出了意見和建議。

關鍵詞 農村 扶貧 資金管理 調研 關于淳安縣扶貧資金管理現狀調研與對策思考

黨的十八提出，確保到2020年全面建成小康社會。全面建成小康社會，重點在農村，難點在貧困地區，能否全面建成小康社會，關鍵的“瓶頸”在于貧困地區能否脫貧致富。沒有貧困地區、貧困農民的小康，就沒有全面建成小康社會。扶貧資金是各級政府根據國家扶貧開發的有關方針、政策，專門安排用于貧困地區改善貧困群眾基本生產、生活條件，提高貧困農民收入水平，促進經濟和和社會全面發展的專項資金。隨著我國社會主義市場經濟的不斷完善、發展和各項扶貧工作的深入開展，研究建立有效的扶貧資金投入新機制，對進一步發揮扶貧資金的使用效益，加快貧困地區廣大群眾脫貧致富奔小康的步伐，都具有十分重要的意義，本文結合淳安縣這幾年來在扶貧工作中的實際，就當前扶貧資金的投入、使用和管理中存在的問題，以及今后如何建立扶貧資金投入新機制作一些研究和探討。

一、淳安縣扶貧開發工作的現狀

淳安縣地處浙西山區，縣域面積4427平方公里，地形地貌呈“八山半田分半水”的特點，被譽為“天下第一秀水”的千島湖就坐落在該縣境內，由于歷史的原因和特定的區位環境因素，該縣交通等基礎設施建設落后，社會經濟發展緩慢，農民人均純收入偏低，是全省25個經濟欠發達縣之一，也是杭州市的重點幫扶縣。近年來，省、市、縣等各級政府高度重視我縣的扶貧工作，投入了大量的扶貧幫困資金，并廣泛發動企業、機關部門進行定向結對幫扶，幾年來，通過政府、社會等多種渠道籌集資金，建立和完善扶貧資金投入和使用管理制度等措施，有力地推進了該縣扶貧工作的蓬勃開展和貧困地區經濟社會各項事業的 快速發展。

（一）建立了政府引導、社會參與、自力更生為主的多層次扶貧體系

幾年來，省、市、縣各級政府領導高度重視扶貧開發工作，相繼出臺了一系列扶貧政策和措施，并強調要不斷加大欠發達地區的扶持力度，先后在淳安縣實施了扶貧攻堅、幫扶奔小康扶貧計劃和“49100”扶貧工程、聯鄉結村、新一輪聯鄉結村、“百團聯百鄉千企結千村”集團幫扶等扶貧工程，僅2010年以來，該縣就受益于省、市、縣各級政府財政扶貧資金和幫扶單位掛鉤結對扶貧資金3.5億元，這些資金的投入，有效地推動該縣農民脫貧致富的步伐，2012年全縣農民人均純收入達到9418元，較2009年6511元增加了2907元，增幅為44.6%，并在扶貧的實際工作中，初步建立了政府引導、社會參與、方式多樣和自力更生為主的多層次扶貧體系。具體表現在：

1、扶貧主體呈現出既有各級政府財政投資，又有全社會共同參與的多渠道特點。自國家實施扶貧攻堅計劃以來，我省先后出臺了一系列扶貧政策和措施，如省委、省政府2001年出臺的欠發達縣扶持政策中規定了農民實用技術培訓、下山脫貧、機耕路建設等一系列扶持措施，2003年又提出了欠發達鄉鎮奔小康工程，我縣嚴家、王阜、宋村和橫沿四個2001年農民人均純收入低于全國平均水平的鄉鎮被列入了扶持范圍。杭州市委、市政府提出的“百團聯百鄉千企結千村”集團幫扶工程將我縣的20個鄉鎮列入的扶持范圍，并安排了由20位市領導、135個市級幫扶單位組成的20個幫扶集團與之進行結對幫扶，縣委、縣政府在此基礎上也進一步加大了幫扶力度，除每年在預算中安排一定數額的扶貧專資金外，相應建立了由縣領導牽頭、縣級機關部門、縣級企業 參與的集團幫扶鄉村制度，加強對所農村扶貧工作的指導和協調，切實加大扶貧力度。

2、扶貧方式呈現出包含幫助改善農村基礎設施建設條件、積極調整農業產業結構等方式的多元化特點。自我縣實施大規模的扶貧工作以來，扶貧戰略已經歷了由救濟式扶貧到開發式扶貧的轉變，針對貧困村的實際采取不同的扶貧方式，通過改善農業生產、生活基礎設施條件，按照市場經濟要求，大力調整農業產業結構，提高貧困地區農民經濟收入，改善農民的生活質量。

3、被幫扶鄉村農民的觀念呈現出珍惜機遇、自力更生為主的特點。幾年來，全縣廣大貧困地區干部群眾能緊緊抓住全社會加大幫扶力度的大好機遇，大力發揚自力更生、艱苦奮斗的精神，埋頭苦干，狠抓幫扶項目。據統計，自2010年以來，全縣共新建及改擴建貧困鄉村公路513公里，建橋75座，修建防洪堤6.8千米、澆筑渠道15.4千米。安裝及改造自來水128處，解決飲水困難6.7萬人。幫扶建校15所，建設科技文化中心36個，培訓農民實用農業技術和就業技能4.5萬人次。下山移民1285戶、4051人。

（二）建立并不斷完善了扶貧資金管理制度，提高扶貧資金的使用效益

淳安縣屬杭州市唯一的省定經濟欠發達縣，近年來，隨著國家扶貧力度的不斷加大，浙江省、杭州市也通過各級政府、部門和大型企業對該縣的進行集團式的扶貧，不斷加大扶貧資金的投入力度，2010年以來，該縣就吸納各項扶貧資金達3.5億元，管理好扶貧資金，充分發揮扶貧資金的使用效益，不僅關系到整個扶貧工作的成敗，更關系到各級政府、部門在廣大貧困地區群眾心目中的形象，淳安縣從開始就注重扶 貧資金管理中的制度建設，先后出臺了扶貧資金項目申報、資金使用報帳撥付制、縣鄉兩級開設扶貧資金專戶、專帳核算扶貧資金等一系列管理制度，在此基礎上，不斷加強對各貧困地區扶貧資金使用的監督檢查工作，每年組成工作組對各鄉鎮的扶貧資金帳目、項目進行檢查，發現問題及時通過并督促其加以整改，從而保證扶貧資金的專款專用，最大程度地發揮扶貧資金的使用效益。

二、淳安縣扶貧開發工作中存在的問題

雖然淳安縣幾年來在上級政府和幫扶單位的幫助支持下，緊緊依靠貧困地區廣大群眾，通過不懈努力，扶貧工作取得了實質上的成效，農業和農村經濟發生了巨大變化，深入調整了農業產業結構，種植業、養殖業、來料加工業得到蓬勃發展，經濟發展環境明顯改善，農業收入水平不斷提高，但是，總結幾年來的扶貧工作，特別是投入機制方面，還存在著一些問題，有待進一步研究和探討。

（一）扶貧理念上重經濟、物資扶貧輕思想、精神扶貧

淳安縣開始大規模扶貧以來，采取了政府財政幫扶、政府部門幫扶、社會集團幫扶等扶貧政策，累計投入了大量的扶貧專項資金，這些資金的投入，對加強貧困地區基礎設施建設、改造基本生產條件都起到關鍵性的作用，不難發現，現行的扶貧政策和措施，對經濟、物質的投入非常重視，而對精神思想方面的扶貧卻大打折扣，我們知道，貧困是一種社會綜合現象，貧困地區群眾大多生活在資源相對缺乏、生產和生活等基礎設施條件相對較差的地方，他們受教育程度低，知識很少，技能很差，活動能力很低；他們缺乏參與的機會，缺乏表達的機會，沒有人注意他們，這些外在因素，很容易使他們感到悲觀、孤僻，進而產生戀鄉情結、安于現狀和依賴思想等思想觀念，貧困地區的老百姓之所以窮，客觀上“窮”在自然環境上，主觀上卻“窮”在思想觀念上，這是脫貧的最大障礙，所以，我們面臨的貧困地區，不單是物質的匱乏，而更嚴重的還在于沉積于靈魂深處的思想貧困，而思想精神上的貧困是比物質貧困更長期、更深重、更頑固、更難以根除的痼疾。為此，我們要將經濟、物質投入扶貧與思想、精神扶貧并重。

（二）扶貧方式上重基礎設施建設輕人力資源的開發

從淳安縣多年的扶貧實踐可以發現，扶貧資金的分配都是以項目為依據和載體的，而扶貧項目大多是側重于自然資源開發，以農村的基礎設施和開發性農業為主，在人力資源開發上沒有引起足夠的重視，在素質幫扶上投入很少，據2011年淳安縣扶貧統計監測數據顯示，全縣12285.34萬元扶貧資金中，用于農民培訓提高技能、素質方面的資金只有135萬元，占資金總額的1.4%。貧困地區群眾之所以貧困，很重要的原因是人口素質相對較低，人口整體素質的偏低，一方面導致接受新事物、科技能力弱，自我發展能力差；另一方面也造成勞動力轉移與市場需求之間的明顯反差。為此，扶貧工作不能見物不見人、見錢不見人，錢物固然重要，但沒有掌握一定生產技術和致富技能的人，扶貧工作很難取得理想的效果。扶貧要以人為本，從根本上提高人的素質才是解決貧困問題最重要的措施，一定要改變貧困地區群眾自身的素質，只有真正發揮出他們自身的能動性，他們才能真正脫貧，正所謂“授人以魚不如授人以漁”。

（三）扶貧思路上重項目上的淺層次扶貧輕整體式的深層次扶貧 淳安縣現有鄉鎮23個，425個行政村，據2011年淳安縣扶貧統計監測數據顯示，全縣2011年的12285.34萬元扶貧資金實施的477個項目，其中3258.4萬元331個項目涉及村，平均每個項目受益扶貧資金 9.8萬元，從上述資金分布可知，該縣的扶貧項目分布廣，項目小，補助的資金少，資金安排分散，雖然這對那些原區位環境相對較好，農村、農業生產、生活基礎設施條件相對不錯的地區確實起到了很好的幫扶效果。但是這樣的扶貧思路也存在著一些不容忽視的弊端。

1、對特定區位環境的貧困地區扶貧作用有限。我國的大規模扶貧工作開展已有多年了，至今仍沒有擺脫貧困的群眾大多都生活在自然條件惡劣的環境中，對這樣的村莊來說，如要徹底改變其農村、農業基礎設施條件，以彌補自然條件的不足，需要大手筆的資金投入，只有幾萬元的投入那肯定是杯水車薪，而貧困地區本身不論是鄉鎮財政還是村級集體經濟都承受不了這么大的項目配套資金，因此，起不到很好的扶貧作用。

2、容易造成扶貧資金浪費現象。對于這些特定區位環境的貧困村，雖然每年都能將這些村列入扶貧計劃予以項目扶持，但由于其特定的區位環境和惡劣的自然條件，不可能達到徹底脫貧的目的，相反，隨著我國社會主義市場經濟的目趨完善，資源配臵的不斷優化，這些地區只能會和區位環境優勢明顯的村差距進一步拉大，要實現其最終徹底脫貧的目的，使這些地區的群眾達到富裕的小康生活，則必須采取整體、徹底的扶貧措施，如全村異地搬遷開發扶貧，這樣原來建設的基礎設施項目將難以發揮作用，造成投入的部分資金的浪費，得不償失。

（四）資金分配多頭交叉分配，難以形成合力

目前的財政扶貧資金分配體制是，發改委、扶貧辦、民政局等很多部門都掌握一定的資金分配權，具體分配一般是由鄉鎮申報項目，由各扶貧部門對分管的項目進行篩選后提出資金分配方案，并分別報上級部門審批后下達資金分配計劃，在財政扶貧資金多部門管理體制下，自然 就形成了各扶貧部門多頭分配資金、各有要求、各自規劃的格局，參與項目和資金管理的各部門之間尚未形成一個各方面都能接受的分工合作框架，也缺乏必要的信息交流。結對幫扶資金還存在著多部門重復投資的問題，即面對同一個鄉鎮或村的多個幫扶企業或部門，同時對同一個項目進行扶持，這樣就可能造成一些小項目資金結余而被移作他用，而有些資金需求量較大，而又是貧困地區急需的項目卻無人投資的局面。

三、建立有效的扶貧資金管理新機制的意見和建議

（一）以人為本，加大投入，全面提高貧困群眾的綜合素質，增強貧困地區可持續發展的能力

貧困是一種復雜的社會現象，是多種原因造成的。解決貧困問題，必須從多方面入手，而最重要的還是要以人為本，轉變貧困群眾的思想觀念，樹立和激發其脫貧致富的信心和決心；充分發揮其主觀能動性，全面提高貧困群眾的綜合素質，增強貧困地區可持續發展的能力。

1、把扶貧工作與基層組織建設相結合，選拔那些文化素質相對較高，掌握一定生產致富技能，年富力強和致富能力強的農民擔任村干部，發揮其領頭雁的作用，通過他們以身作則的示范作用，來影響進而逐步轉變其他貧困群眾的思想觀念，激發他們的進取精神。鄉、村兩級干部要主動、經常性地和貧困農戶開展談心活動，向他們宣傳黨和政府的扶貧政策，了解貧困群眾的想法和需求，讓他們切實感受到政府的關懷。支持發展開發電視的接收和插轉設施建設，使更多的貧困群眾有機會接觸外部的信息和觀念。

2、要加大投入，全面開展貧困群眾的致富技能培訓，在具體培訓內容上，首先要根據當地自然資源和市場需求情況，有針對性地進行，采取激勵政策鼓勵農業生產經營企業采用“公司+農戶”、“基地+農戶”的經營形式，這方面淳安縣有很好的基礎，如縣繭絲綢公司、千島湖水產養殖有限公司等目前都采取了這樣的經營方式，作為政府要積極加以引導和推廣，要使以我縣特產諸如山核桃、山茱萸、竹筍等為加工原料的鄉鎮個私企業都參與到其中來。其次要把勞動力培訓和轉移相結合，通過建立勞動力培訓示范基地，積極推行訂單式培訓，將專項技能培訓與吸納訂單相結合，即不是培訓后就了事，而是實現定向輸出，這樣既可以保證培訓的實效，又能避免農民工沒有技能就盲目涌向城市。第三，要結合市場要求，積極開展農戶來料加工業的技能培訓。總之，要加大資金投入，多層次、多形式地開展貧困農戶的技能培訓工作，從而增強貧困群眾的致富手段，擴大致富渠道。

（二）不斷完善扶貧資金管理機制，進一步提高資金的使用效益

1、建立更加合理的資金分配協調機制。在繼續發揮分管部門管理優勢的基礎上，重點是加強各部門之間的協調，使各項資金能夠相互配合，發揮最大的效益。而要做到資金的協調使用，最關鍵的是要形成統一的發展和項目規劃，并建立統一的項目庫。規定各部門都必須在統一的項目庫中選擇和實施項目，這樣既避免項目的多頭申報、重復建設，也避免有些項目無人投資。

2、進一步完善資金撥付的報帳機制。在縣財政、各鄉鎮財政所開設了扶貧資金專戶并實行全面報帳撥付資金制的基礎上，認真研究資金報帳程序、報帳依據的科學性和嚴密性，既要做到保證扶貧項目的順利實施，又要防止項目申報單位弄虛作假的行為，而要做到這點，扶貧資金報帳制就必須和項目實施的跟綜問效機制相結合，和資金使用的監督檢查機制相結合，和項目資金撥付前的公示制相結合。

（三）進一步完善財政扶貧資金的投入機制，加大對重點貧困地區的扶持力度

普降細雨式的資金投入機制，難以最大化發揮資金的扶貧效率，要切實改進財政扶貧資金投入機制。

1、縣級政府應加大對扶貧資金的整合使用力度，優化資金資源配臵，不搞扶貧資金上的平均分配，對那些能最大程度改變貧困地區面貌的重點項目，而所在鄉鎮財政或村級集體經濟較薄弱，沒有投資能力的情況下，應加大財政扶貧資金投入力度，寧可當年扶持的項目少一些，也要使資金形成合力，確保扶貧項目實施一個，見效一個，以最大限度地發揮資金的使用效率。當年因財政扶貧資金不足，扶貧項目無法都安排，可以逐年、逐步、逐個地加以解決。

2、應加大對重點貧困地區的扶持力度，一般來說，重點貧困地區是指自然條件較惡劣、經濟資源較少，村級集體經濟薄弱，扶貧難度較大的地區，按照黨的十八大“全面建成小康社會”的要求，應該加大對這些地區的扶貧力度，而不是在扶貧資金分配上普降細雨，只選擇那些村集體經濟較強、扶貧資金投資額小的地方和項目，而那些真正需要政府扶貧的地方卻得不到投資或因為扶持力度太小達不到扶貧目的。

（四）加大扶貧資金投入力度，加快異地開發扶貧步伐

對于那些生活在不具備基本生產生活條件的貧困群眾，要在堅持群眾自愿的基礎上，加大扶貧資金投入力度，加快異地開發實施步伐。通過政府和社會各界多年的扶貧工作，至今還非常貧苦的群眾大多生活在自然條件極其惡劣的高山、深山之中，這些村莊的地理位臵偏僻、交通落后、信息閉塞，如淳安縣的天坪村、板橋村和老山村都屬于這樣的貧困村，村莊坐落在海拔900米以上的山頂上，這種地方如要徹底改變基 礎設施條件，如通村油路建設、飲水工程、通訊設施等等，需投入的資金量是巨大的，與其投入大量的資金來改善這些地方的基礎設施，不如用這些資金對貧困群眾實施異地移民，使得通過扶貧資金的投入能徹底改善這部分貧困群眾的生產生活條件，最后實現全面小康生活。

在實施異地開發扶貧的同時，要始終堅持和支持農村小集鎮建設相結合。在實施異地搬遷時，要盡可能說服并安排那些當地經濟資源嚴重不足的貧困農戶搬遷至集鎮建設基礎較好的地區，一是要以支持并加強集鎮建設為依托，通過加大招商引資力度，積極培育第二和第三產業，擴充勞動力容納能力，促進農村剩余勞動力的就地轉移。二是要制訂并完善相關的政策配套措施，包括異地搬遷農戶的住房政策、子女上學政策、社會保障政策、醫療政策、就業政策等等，在配套政策的落實中政府要予以支持，可考慮采取一定的形式給予直接補貼政策，以幫助他們度過暫時的困難。參考文獻

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第二篇：建立農田水利建設新機制

建立農田水利建設新機制

作者:佚名

發展改革委、財政部、水利部、農業部、國土資源部關于建立農田水利建設新機制的意見

我國是一個農業大國，人多地少、水資源短缺、降雨時空分布不均、水旱災害頻繁，這些基本國情決定了農田水利建設在農業生產和經濟社會發展中具有特別重要的作用。黨中央、國務院高度重視農田水利建設，經過廣大農民群眾長期不懈的努力，全國農田有效灌溉面積大幅度增加，為糧食產量和農業生產不斷邁上新臺階奠定了堅實基礎。但近年來，我國農田水利建設的環境和條件發生了重大變化，投入總體呈下滑趨勢，已成為制約糧食生產能力提高的突出矛盾和問題。為了適應農村稅費改革不斷深化的新形勢和城鄉統籌發展的新要求，改革和完善農田水利建設的政策體系、投入方式、組織形式，促進新時期農田水利建設健康發展，現提出如下意見：

一、充分認識建立農田水利建設新機制的重大意義

農田水利設施是提高農業綜合生產能力的基礎。我國現有農田水利骨干工程大都建于20世紀50至70年代，相當一部分已達到規定使用年限，老化失修嚴重，效益衰減，小型農田水利工程設計不完善，配套率低，欠賬較多，對現有灌區全面進行續建配套和節水改造的任務十分艱巨。在人增地減水少的嚴峻形勢下，保障國家糧食安全，提高農業綜合生產能力，就必須進一步加強農田水利建設，因而也需要更多的投入。但與此同時，近年來，全國農田水利建設的投入呈下滑趨勢，特別是農村稅費改革逐步取消農村義務工和勞動積累工后，農民群眾的投工投勞數量大幅度減少。農田水利建設滑坡，不僅直接影響當前的糧食增產，而且嚴重制約農業綜合生產能力的持續提高。因此，盡快建立加強農田水利建設的新機制新辦法，是當前和今后一個時期保護和提高農業綜合生產能力的一項重要而緊迫的任務。各地區、各有關部門要提高認識,統一思想,加強領導，積極穩妥地做好這項工作；認真組織試點，深入調查研究，總結經驗,逐步推廣；加強配合,齊心協力,共同推進新時期農田水利建設邁上新臺階。

二、建立農田水利建設新機制的指導思想和原則

（一）指導思想。

按照全面落實科學發展觀的要求，堅持統籌城鄉發展的方略，切實加大公共財政對農田水利建設的支持力度，以政府安排補助資金為引導，以農民自愿出資出勞為主體，以農田水利建設規劃為依托，以加強組

織動員為紐帶，以加快農田水利管理體制改革為動力，逐步建立起保障農田水利建設健康發展的長效機制。

（二）原則。

1．堅持政府支持、民辦公助的原則。國家要逐步增加對水利建設的投入，重點加大對小型農田水利建設的投入。同時，要把加大政府投入與增加農民勞動積累結合起來，充分利用農村勞動力資源豐富的優勢，組織和引導農民盡可能增加勞動積累。

2．堅持民主決策、群眾自愿的原則。要嚴格區分農民自愿出資出勞與加重農民負擔的政策界限，進一步完善“一事一議”籌資籌勞制度，在切實加強民主決策和民主管理的前提下，以政府加大投入為契機，通過有效的組織工作，引導農民出資出勞開展直接受益的農田水利建設。同時，要嚴格規范“一事一議”程序，控制籌資籌勞標準。

3．堅持規劃先行、注重實效的原則。要發揮規劃的統籌指導作用，把規劃作為鄉村兩級組織農民出資出勞的必要條件和國家安排補助投資的重要依據，科學有效地開展農田水利建設。

4．堅持深化改革、創新體制的原則。建立以政府資金為引導的多元化投融資機制，加快農田水利管理體制和小型設施產權制度改革，形成農田水利建設管理的良性運行機制，調動廣大農民投資投勞開展農田水利建設的積極性。

三、建立農田水利建設新機制的工作重點

（一）增加政府投入，逐步建立農田水利建設資金穩定增長的機制。財政部門要建立小型農田水利設施建設補助專項資金，對農民興修小型農田水利設施給予補助，并逐步增加資金規模；在安排農業綜合開發資金時，繼續把農田水利建設作為中低產田改造的一項重要內容。發展改革部門要調整投資結構，切實增加對農田水利建設的投入。土地出讓金用于農業土地開發部分和新增建設用地有償使用費，要結合土地開發整理安排一定資金用于小型農田水利建設。要整合國家現有的各項農田水利建設資金，加強統籌協調，避免重復安排，著力提高資金使用效率。按照中央與地方事權劃分原則，地方各級政府應切實承擔起農田水利建設的主要責任，把農田水利建設資金納入投資和財政預算，逐步形成適度規模。

（二）認真做好農田水利建設規劃編制工作。農田水利建設規劃的編制工作，采取以縣為單位、自下而上的方式進行，原則上每個縣都要編制。編制規劃要統籌兼顧，突出重點，分步實施，講求實效。規劃按程序經過審批后，即為安排國家補助資金的依據，申報項目必須符合規劃的要求。水利部門要從全國和區域水資源合理配置的要求出發，加強對規劃編制工作的指導。各地區要結合實際，積極試點，取得經驗后逐步推廣。

（三）規范農田水利建設項目管理和資金使用。一是明確資金投向。中央和省級財政資金重點用于補助糧食主產縣。二是明確項目實施主體。項目實施主體可以是農戶、農村集體經濟組織，也可以是農民聯合體或其他農民專業合作組織。三是完善補助方式。主要用于補助項目建設的材料費、設備費及機械作業費，具體方式可采取項目管理或“以獎代補”的辦法。四是制訂補助標準。根據工程性質、農民在限額內籌資籌勞情況，制訂不同的補助標準，籌補結合、多籌多補。五是健全申報程序。由縣級有關部門對項目主體的申請進行審查、公示后聯合上報。需要農民籌資籌勞的項目，應經縣級農民負擔監督管理部門審查。農田水利建設項目管理和資金使用的具體辦法，由有關部門另行制定。

（四）完善村級“一事一議”籌資籌勞政策。對政府給予補助資金重點支持的斗渠、相鄰村共用的村級小型水塘（庫）和圩堤等農民受益的農田水利工程，可以村級為基礎進行“一事一議”，按照鄉鎮協調、分村議事、聯合申報、統一施工、分村管理資金和勞務、分村落實建設任務的程序和辦法實施。“一事一議”籌資籌勞的限額標準由省級農民負擔監督管理部門提出，報省級人民政府批準。根據受益主體和籌資籌勞主體相對應的原則，在不影響村整體利益和長遠規劃的前提下，可按受益群體議事。要加強資金和勞務的監管，對國家引導資金和通過“一事一議”籌集的資金和勞務，都要實行全過程公開、民主管理，接受群眾監督。嚴禁強行以資代勞或變相加重農民負擔。各級農民負擔監督管理部門要會同有關部門加強監管，提高資金和勞務使用效率。

（五）進一步加強農田水利建設的組織領導工作。縣鄉政府要將農田水利建設工作納入重要議事日程，明確目標和責任，落實有關政策，組織規劃編制，抓好項目實施，加強監督檢查。水利部門要加強對工程建設的指導和檢查監督。鼓勵和扶持農民用水協會等專業合作組織的發展，充分發揮其在工程建設、使用維修、水費計收等方面的作用。

（六）加快推進農田水利建設管理制度改革。按照“誰投資、誰受益、誰所有”的原則，推進小型農田水利設施產權制度改革，明確小型農田水利設施的所有權，落實管護責任主體。以農戶自用為主的小、微型工程，歸農戶個人所有；對受益戶較多的小型工程，可按受益范圍組建用水合作組織，相關設施歸用水合作組織所有；政府補助形成的資產，歸項目受益主體所有。允許小型農田水利設施以承包、租賃、拍賣等形式進行產權流轉，吸引社會資金投入。根據《國務院辦公廳轉發國務院體改辦關于水利工程管理體制改革實施意見的通知》（國辦發〔2002〕45號）的要求，積極推進農田水利管理體制改革，加快實施灌區管理機構定崗定員和工程維修養護定額的試點和推廣工作，妥善解決富余人員的分流問題，改革水價和水費計收機制，為工程良性運行和節約用水創造條件。

第三篇：建立公立醫院運行新機制

建立公立醫院運行新機制

（十）破除以藥補醫機制。試點城市所有公立醫院推進醫藥分開，積極探索多種有效方式改革以藥補醫機制，取消藥品加成（中藥飲片除外）。將公立醫院補償由服務收費、藥品加成收入和政府補助三個渠道改為服務收費和政府補助兩個渠道。通過調整醫療服務價格、加大政府投入、改革支付方式、降低醫院運行成本等，建立科學合理的補償機制。對醫院的藥品貯藏、保管、損耗等費用列入醫院運行成本予以補償。采取綜合措施切斷醫院和醫務人員與藥品間的利益鏈，完善醫藥費用管控制度，嚴格控制醫藥費用不合理增長。按照總量控制、結構調整的辦法，改變公立醫院收入結構，提高業務收入中技術勞務性收入的比重，降低藥品和衛生材料收入的比重，確保公立醫院良性運行和發展。力爭到2017年試點城市公立醫院藥占比（不含中藥飲片）總體降到30%左右；百元醫療收入（不含藥品收入）中消耗的衛生材料降到20元以下。

（十一）降低藥品和醫用耗材費用。改革藥品價格監管方式，規范高值醫用耗材的價格行為。減少藥品和醫用耗材流通環節，規范流通經營和企業自主定價行為。全面落實《國務院辦公廳關于完善公立醫院藥品集中采購工作的指導意見》（國辦發〔2015〕7號），允許試點城市以市為單位，按照有利于破除以藥補醫機制、降低藥品虛高價格、預防和遏制腐敗行為、推動藥品生產流通企業整合重組的原則，在省級藥品集中采購平臺上自行采購。試點城市成交價格不得高于省級中標價格。如果試點城市成交價格明顯低于省級中標價格，省級中標價格應按試點城市成交價格調整。可結合實際鼓勵省際跨區域、專科醫院等聯合采購。高值醫用耗材必須通過省級集中采購平臺進行陽光采購，網上公開交易。在保證質量的前提下鼓勵采購國產高值醫用耗材。加強藥品質量安全監管，嚴格市場準入和藥品注冊審批，保障藥品的供應配送和質量安全。采取多種形式推進醫藥分開，患者可自主選擇在醫院門診藥房或憑處方到零售藥店購藥。加強合理用藥和處方監管，采取處方負面清單管理、處方點評等形式控制抗菌藥物不合理使用，強化激素類藥物、抗腫瘤藥物、輔助用藥的臨床使用干預。

（十二）理順醫療服務價格。在保證公立醫院良性運行、醫保基金可承受、群眾整體負擔不增加的前提下，試點城市要在2015年制定出臺公立醫院醫療服務價格改革方案。經科學測算，在降低藥品、醫用耗材費用和取消藥品加成的同時，降低大型醫用設備檢查治療價格，合理調整提升體現醫務人員技術勞務價值的醫療服務價格，特別是診療、手術、護理、床位、中醫等服務項目價格。改革價格形成機制，逐步減少按項目定價的醫療服務項目數量，積極探索按病種、按服務單元定價。逐步理順不同級別醫療機構間和醫療服務項目的比價關系，建立以成本和收入結構變化為基礎的價格動態調整機制。公立醫院由政府投資購置的大型設備，按扣除折舊后的成本制定檢查價格；對符合規劃及相關政策規定的貸款或集資購置的大型設備，由政府按扣除折舊后的價格回購，回購有困難的限期降低檢查價格。醫療服務價格、醫保支付、分級診療等政策要相互銜接。加強醫藥價格監管，建立價格監測和預警機制，及時防范價格異動。加大對價格壟斷和欺詐等違法行為的查處力度。

（十三）落實政府投入責任。各級政府要落實符合區域衛生規劃的公立醫院基本建設和設備購置、重點學科發展、人才培養、符合國家規定的離退休人員費用和政策性虧損補貼等投入，對公立醫院承擔的公共衛生任務給予專項補助，保障政府指定的緊急救治、救災、援外、支農、支邊和城鄉醫院對口支援等公共服務經費。落實對中醫院（民族醫院）、傳染病院、精神病院、職業病防治院、婦產醫院、兒童醫院以及康復醫院等專科醫院的投入傾斜政策。改革財政補助方式，強化財政補助與公立醫院的績效考核結果掛鉤關系。完善政府購買服務機制。

第四篇：建立大督查工作新機制

創新督查體制 打通執行梗阻

建立大督查工作新機制

一、整合資源，創新驅動，構建大督查工作新格局 針對原有督查力量相對分散、影響督查合力發揮等問題，從整合資源、優化結構入手，建立黨委統一領導、黨政齊抓共管、部門協調聯動的督查工作新機制，形成督促與檢查、督辦與問責、檢查與考核、考核與用人相結合的完整鏈條，實現督查工作件件有落實、事事有回音的奇效。

一是著力解決督查力量“散”的問題。全面整合區委、區政府督查室、區政府糾風辦、區政府辦督查科、區紀委效能監察室、績效考核辦、新聞媒體監督熱線等部門督查職權，成立大督查工作領導小組辦公室，內設綜合科、督查一科、督查二科、督查三科（主抓效能監察），構建“圍繞中心、橫向到邊、縱向到底、全面覆蓋”的大督查格局，徹底解決了黨委系統、政府系統和其他部門督查機構之間容易發生的多頭監督、重復監督、交叉督查等問題，收到了集中力量抓落實、消除督查盲區、減輕基層負擔、減少行政成本的效果，促進督查工作從“單打獨斗”向“聯合作戰”、由單一推動向多元推動轉型。

二是著力解決督查問責“難”的問題。大督查工作領導小組受區委、區政府直接領導，由區委書記任第一組長，區長任組長，區委副書記直接分管，紀委書記抓日常工作，監察局長任大督查 辦公室主任扎口管理，從財政、審計、住建、農委等部門抽調10余名業務骨干充實到內設科室，既杜絕了原有督查機構建制級別低、震懾力度差、不受基層重視的現象，又緩解了督查工作人員偏少、時間不濟、專業不精、外行監督等具體困難。

三是著力解決督查效果“虛”的問題。大督查辦公室借助“聲、屏、網、報”四位一體的監督工具，按照“全程監控、半月督查、按月通報、年底考評”的節奏，行使參會閱文、組織協調、直接匯報、績效考核、通報曝光、直接查辦、干部任用建議、獎勵懲處建議8項職權，由監察局長抓具體工作，實現了紀委監察局與大督查辦公室處置手段的無縫對接，為豐富督查手段、行使紀律執行權、深化責任追究提供了政策法律依據，扭轉了原來依靠文件交辦、紙上轉辦、電話催辦等“蜻蜓點水”式督辦局面，使監督更有威懾力、通報更有影響力、處罰更有說服力。

二、圍繞中心，服務大局，邁出大督促工作新步伐 督查工作是確保黨委、政府重大決策部署全面貫徹落實的有效手段。大督查辦公室成立以來，始終把“圍繞重點督大事、落實批辦督要事、關注民生督難事”作為工作主戰場，有力推動了區委區政府重大決策部署的貫徹落實。

一是圍繞重點督大事。“三重一大”作為關系全區發展的“牛鼻子”工程，是區委區政府中心工作的中心。大督查辦公室因事制宜為“三重一大”工程分別制定督辦要點，深入到工程現場實地調研進度，幫助承辦、協辦單位分析存在問題，梳理匯總制約瓶頸，提出個性化解決方案，強化跟蹤督查落實，打開了快速推進、高效運轉的工作局面。

二是落實批辦督要事。圍繞區委區政府領導重要批示的督辦 落實，深入一線搞調研，盯住要事抓落實。大督查辦公室深入社區街道，全面排查老小區技防改造、城區道路改造等重大基礎建設中存在主要問題、薄弱環節，全程跟蹤監測督辦，確保項目工程序時推進；重點督辦農業鎮土地流轉、設施農業園區擴建、惠農資金發放、新農村建設等工作推進緩慢事項，開展明查暗訪，要求針對存在問題進行專項整改；圍繞區委區政府創建“省級循環經濟示范區”目標，抽調發改委、環保、規劃等部門人員成立督查小分隊，赴傳統產業改造升級示范區開展專項督辦，跟蹤調研創建申報情況，查找存在突出問題，向區委區政府提出督查建議27條，為領導決策提供參考依據。

三是關注民生督難事。隨著“森林城市”創建工作全面鋪開，違建拆遷和安置補償逐漸成為制約創建的“老大難”。大督查辦公室多次組織人員，深入利益沖突多、執法阻撓大、工作推進慢的拆遷安置一線，為“大拆遷、大城建”開展前期情況調研，掌握第一手資料，分析原因、尋找對策，督促各部門嚴格落實政策，妥善解決矛盾焦點，有效維護社會和諧穩定。

三、強化執行，注重實效，實現大督查工作新成效 圍繞區委區政府的重大決策、重點工作和重點項目，堅持以督查為主線，以問責為手段，以考核為軸心，以保障落實為目的，為推進區“三快三先”目標實現提供有力保障，取得了初步的探索性經驗。

一是督查工作落實更加有力。抓好落實是督查工作的出發點和落腳點。一方面，建立“一把手”抓督查落實機制。明確區委、區政府是督查工作主體，“一把手”是督查第一責任人，必須親自抓督查工作落實，經常聽取督查工作匯報，定期深入基層施工 現場了解實情，及時幫助解決督查工作中遇到的困難。另一方面，運用紀律和組織“雙處理”手段推動工作落實。推動紀律處分和組織處理手段提前介入，對督查中發現存在問題的單位和個人，可以相應給予警告、撤銷黨內職務、開除黨籍等黨紀處分和記過、撤職、開除等行政處分，也可以運用通報批評、誡勉談話、崗位調整等組織措施，確保督查手段更加嚴厲有效。

二是督查效率更加優化。督查的目的是促進難題解決、推動工作落實，必須速度更快、效率更高。從縱向上，大督查辦公室在整合全區督查監督資源的基礎上，圍繞領導批示和群眾呼聲抓督查，使上傳下達效率更高，進一步拉近基層與領導距離，減少中間環節，實現了行政管理架構的扁平化；從橫向上，統籌全區行政執法資源，吸納區重點辦、城改辦、新城辦、重大產業辦等機構工作職權，建立工作推進機制，實行應急督查聯動工作辦法，尤其在對重大事項的督查上，分清了責任主體，避免了推諉扯皮，發揮了橋梁紐帶作用，凝聚了各部門的工作合力。

三是督查結果運用更加全面。督查工作的關鍵是將督查成果進行運用，提高督查權威，推廣經驗做法。大督查辦不僅將督查結果采取編發通報、媒體曝光等形式公布，限期整改，啟動問責，還進一步延伸督查服務和督查調研觸角，主動了解責任單位存在具體困難，總結提煉困難問題背后隱藏的深層次矛盾，深入承辦單位召開班子會議，幫助制訂整改方案，理順工作機制，進一步提升基層干部工作的主動性、創造力。同時，深入總結督查工作中發現的好做法、好經驗，在同行業、同系統或全區范圍內進行橫向推廣，促進同類問題快速解決，形成優化發展環境的有效載體，起到克服一個、解決一類、帶動一片的輻射效果。

第五篇：我國財政扶貧資金投入機制分析

我國財政扶貧資金投入機制分析

李小云 唐麗霞 張雪

[內容提要]財政扶貧資金的治理關系到扶貧效率和效果，目前已經有很多研究開始關注因為管理問題帶來的扶貧資金投入效果不善，但對于扶貧資金治理中其他環節，如投入、分配、撥付和使用所產生的扶貧資金投入效果和效率的研究很少，但恰恰是這些環節中出現的制度上的缺陷更容易造成扶貧資金出現目標瞄準偏離，從而直接影響到貧困農戶參與和受益于我國的扶貧投資。本文嘗試全方位分析我國目前財政扶貧資金運行情況和效果。[關鍵詞]財政扶貧資金，瞄準，偏離，治理結構

財政扶貧資金的治理涉及到財政扶貧資金的投入、管理、分配、撥付和使用等各個方面，財政扶貧資金只有在這幾個方面都做到、合理、公平和公正，才能有效地提高其扶貧效率。雖然近些年有很多學者關注扶貧效果，并且對扶貧效果不善的原因進行了很多研究，但從資金治理的角度來看，大部分研究仍然是將討論的焦點放在了資金的管理環節，比較一致的觀點是認為項目和資金管理問題也是我國政府扶貧過程中的薄弱環節，成為影響扶貧效果的重要因素。夏英(1994)的研究指出：由于項目管理方面制度不全、監控不力，導致大量資金的外溢；或者是由于甄別受益貧困戶的工作不力或方法不當，導致了目標組認證錯誤，致使扶貧資金流向偏離目標，從而發生“目標轉換”問題。康曉光(1995)認為，許多部委、部門參加意味著配套資金短缺變得更加突出，很多項目不能完成，項目資金過于分散，難以產生影響。項目資金使用的監督也變得更加復雜，有的項目資金被轉移。汪三貴(1997)在研究中發現，1993年財政撥款55.4億元，占扶貧資金的1/2。然而財政撥款的75.2%用于貧困縣財政補貼、維持行政事業費開支和職工工資，即將近2/3的總扶貧資金沒有落實到貧困戶的生產與交換環節中。因此扶貧資金被貧困地方政府挪作他用，直接抵達貧困戶比例低。李含琳等(1998)認為，同20世紀80年代初中期相比較，20世紀90年代初反貧困的資本供給是比較充足的，但由于管理和體制方面的原因，扶貧資金的使用效果不十分理想。扶貧資金管理體制機構龐大，手續繁雜，管理層次、環節多，扶貧資金經常被截留挪用，造成扶貧資金的低效率。扶貧資金的來源和管理分散，多頭管理，并且在資金的分配過程中平均分散使用，難以形成效益，大大降低了扶貧資金的使用效果。扶貧貸款的期限與生產周期不相適應、資金被用于非貧困戶和地區、扶貧貸款財政化現象嚴重，都使其很難發揮脫貧的作用。吳國寶(1997)等指出，由于扶貧是由地方政府具體管理實施的，因而地方政府在目標上可能與中央政府設定的目標相沖突，加之體制的各種弊端、官僚主義、尋租腐敗等，從而可能出現扶貧資金不用于扶貧的現象。

一、我國財政扶貧資金投入和管理機制及影響

我國財政扶貧資金投入和管理機制的典型特點是分項投入、多頭管理。雖然說我國政府有組織的大規模的專項扶貧行動開始于1986年，但實際上早在1980年政府就設立了“支援不發達地區資金”，專門支持老革命根據地、少數民族地區、邊緣地區和貧困地區發展，當年的資金規模為5億元；1982年設立了“三西農業建設專項補助資金”，每年投入資金2億元；并且也開始以實物形式來進行以工代賑扶貧活動。隨著市場化經濟改革的逐漸展開，經濟增長對減緩貧困的影響日趨減弱，繼續采用以往增長為主、輔以適當救濟的反貧困戰略已經很難有效地對減緩貧困發生積極的作用。基于這種形勢，國家成立了國務院扶貧開發領導小組，并下設辦公室，開始了專項扶貧活動，所采取的扶貧模式為開發式扶貧。在財稅政策方面，繼續執行前述的各項資金扶持政策，并擴大了資金的規模。在“八七”扶貧攻堅階段，國家又增設了“新增財政扶貧資金”，同時將以工代賑資金原有財政部和中國人民銀行按比例承擔改由中央財政專項撥款，并擴大了資金規模。就目前情況來看，我國財政扶貧資金主要包括支援經濟不發達地區發展資金、新增財政扶貧資金、“二西”農業建設專項補助資金(以下簡稱“三西”扶貧資金)、少數民族發展資金、以工代賑資金。通常將支援經濟不發達地區發展資金和新增財政扶貧資金統稱為財政發展資金。

從總體上來說，中央財政扶貧資金是國家為解決少數貧困人口溫飽問題，進一步改善貧困地區生產生活條件，鞏固溫飽成果，提高貧困人口生活質量和綜合素質，加強貧困鄉村基礎設施建設，改善生態環境，逐步改變貧困地區經濟社會文化的落后狀況，為達到小康水平創造條件而設立的專項扶貧資金，但具體來看，每項資金的用途都有自己的投向重點(見表1)。資金的多部門管理雖然可以鼓勵政府各部門都能積極地參與到扶貧工作中，但是卻帶來資金管理成本的增加和效果的降低，同時由于缺乏有效的協調機制和溝通機制，各部門在資金管理和使用方面都從本部門利益出發制定了相應的管理規定和程序，從而造成了實際中財政扶貧資金管理上的混亂，同時也給資金的監測工作帶來了很多的不便。

根據財政部統計數據，1986～2003年，我國政府共投入扶貧資金2383.6億元，其中以以工代賑資金、財政發展資金、三西扶貧資金及少數民族發展資金為主的財政扶貧資金為1039.6億元，占到扶貧資金總量的43.6%。雖然從絕對數量上看，我國中央財政扶貧資金每年都在增加，但從財政扶貧資金占全國GDP的比重波動圖可以看出，中央政府財政扶貧資金投入強度間波動較大，1988～1990年投入強度最低，1994盡管是“八七”扶貧攻堅開始年，但1994～1996年政府財政扶貧資金投入強度逐年下降，1996～2000年略有上升，而到了2000年以后又開始略下降。從整條波動曲線來看，我國政府的扶貧投入強度有明顯的下降趨勢。出現這種情況的原因可能有兩點：(1)官方報道的我國的貧困發生率以喜人的成績逐年下降，國家扶貧資金的投入強度也就有可能相應地下降；(2)目前對實際扶貧資金的最佳需求量與規模還缺少科學的測算與估計，也就是說，政府扶貧資金投入規模的客觀依據還不存在。

二、我國財政扶貧資金的分配機制及影響

1978年以后，農村改革極大地解放了農村生產力，促進農村地區的經濟發展，在很大程度上緩解了我國貧困問題，農村貧困從廣泛的普遍貧困狀態過渡為特征性和結構性貧困，農村貧困人口在分布上更加集中，因此1986年開始的開發式扶貧開始以貧困縣為瞄準單元來分配國家財政扶貧資金。由于在國家層面直接向貧困縣分配資金缺乏可操作性，并且同時由于我國財政扶貧資金省級負責制的實施，中央財政扶貧資金的分配原則為：(1)中央財政扶貧資金按照因素法分配到各個省區，考慮因素分別是貧困人口數、地方財力、農民人均純收入、人均GDP四項指標數據和政策調整因素。(2)中央財政扶貧資金全部直接用到國家確定的扶貧開發重點縣(以下簡稱重點縣)*和各省區確定的貧困縣(或貧困鄉村)，至少70%中央扶貧資金用于國家扶貧開發工作重點縣。這些規定無疑為規范我國財政扶貧資金的使用起到了一定的作用，但在實際操作過程中仍然還存在著不少問題。

因素法使扶貧資金的分配方法更明確，按因素法分配財政扶貧資金是力圖為扶貧資金的公平分配提供政策依據。但是財政扶貧資金的無償性質使地方政府有獲得無償資金的巨大努力，同時也形成了地方政府為獲得無償資金的博弈行為。理論上講，如果因素法依據的各因素的方法很明確、透明，那么地方政府的努力將會是無效的，博弈也是無結果的；反之就為地方政府的努力與博弈留有很大的空間與余地。但實際工作中，我國還沒有形成一套公開、透明和可操作的基礎數據的收集方法、具體標準、計算影響因子的方法，使得因素法分配仍然停留在口號的層面，缺乏具體的可操作方案，其作用也就很難真正發揮。

中央下達給各省區的扶貧資金必須全部用到貧困縣的規定，試圖從政策層面杜絕層層挪用財政扶貧資金的做法，減少扶貧資金目標偏離的機會。至少70%的扶貧資金要用到國家扶貧開發工作重點縣的政策本身考慮了貧困人口在重點縣和非重點縣不平衡分布的實際情況，隱含的假定是國家扶貧工作重點縣與非重點縣對財政扶貧資金的實際需求強烈程度比值為7:3。這一方面為更高程度地瞄準貧困人口提供了機會，另一方面為進一步減少扶貧資金的層層挪用與流失、減少扶貧資金目標偏離提供了政策保障。但是在實際操作中，扶貧資金在重點縣和非重點縣之間的分配并沒有嚴格按照規定的比例進行，2001～2003年的財政扶貧資金流向上看，大約只有60%的資金是流向重點縣的(見表2)。

這種目標偏離可以從以下兩方面去解釋：(1)假設“至少70%的財政扶貧資金用到重點縣”的規定本身是合理的，那么這種偏離至少可以說明為保證財政扶貧資金準確瞄準的監管不力，財政資金使用的約束性不強，以及制度保證不完善。從某種程度上說，扶貧資金層層下撥、層層管理所形成的多元化的權利資源可能會誘發項目尋租，從而導致目標偏離。(2)這一目標偏離至少從一定程度上暗示了“70%的扶貧資金用于重點縣”的某種不合理性。如果以貧困人口分布作為決定財政扶貧資金分配比重的主要依據，那么2001年重點縣覆蓋了全國61.9%的貧困人口，應該規定至少60%的財政扶貧資金用于重點縣。因此，如果按照70%的分配要求分配扶貧資金，會有許多分布在非重點縣的貧困人口不能公平地受益于國家財政扶貧資金的扶持。

三、我國財政扶貧資金的撥付機制及影響

在中央一級，資金的分配是從每年3月全國人大通過國家財政預算開始的。根據規定，財政扶貧資金必須在預算通過后的1個月內下撥到各省區財政廳。地方各級財政在收到上一級財政下達的財政扶貧資金后，應盡快與扶貧辦、計委(以工代賑辦)銜接項目計劃，分批下達資金。首批下達時間不得超過1個月，比例不得低于80%。當年計劃的項目和資金應該在財政之前完成和撥付。財政扶貧資金的撥付規定考慮了貧困人口需求項目生產的季節性與市場的變化性，從政策上限制了延遲撥付的可能。但實際中發現，從中央到省區的撥付都能按時，但從省再到市、縣的撥付就有延遲的現象。2004年8月份筆者調查時，有的縣2003年的資金還沒有完全到位。遲到的資金影響了扶貧資金的及時有效使用，降低了扶貧資金的使用效率。

財政扶貧資金遲到的主要原因是行政層層撥付的制度，使得經手機構實際上無形中把經手權變成了控制權，形成了一種無形的權力資源。權力資源的利用會弱化資金分配的公平與合理性，也同時為縣級單位最大化獲取財政無償扶貧資金的目標提供了博弈的機會，這也是各地出現“跑項目、爭資金”的主要原因。跑項目、爭資金不管是多么隱蔽的形式都增加了獲得資金的交易成本，這一交易成本相當大，而這些成本最終都來自于扶貧資金，會極大地降低扶貧資金的使用效率。據非正式調查，每年每個縣扶貧辦的非項目活動經費超出行政開支達3～8萬元，如果按照3萬元的最低數估算，全國592個重點縣每年就會有1776萬扶貧資金被“挪用”，占2002年重點縣財政扶貧資金總量的0.5%；如果按照8萬元的最高數估計，每年會有4736萬元被“挪用”，占2002年重點縣財政扶貧資金總量的1.3%。以上分析說明了：(1)目前保證財政扶貧資金及時足額到位的撥付方式缺乏高效率的技術措施；(2)目前的行政層層撥付資金方式本身效率很低且不合理。

四、我國財政扶貧資金的使用機制及影響

我國財政扶貧資金在使用上有幾個特點：(1)明確規定了資金的投向，這種規定在實際中的反應就是財政扶貧資金投向重點，從產業上看以農業為主，從項目類型上來看以基礎設施建設為主。1998～2002年的5年間的中央財政扶貧資金的平均投向，農業占40.8%，占22.5%，其中還有約6%左右是投向農副產品加工業，用于農村文教衛生和科技培訓的社會服務約為5%，用于包括道路、農田水利、人畜飲水等農村基礎設施建設的約占22.8%，而用于其他方面的約占到9%。(2)資金使用上必須以項目為承載，即通常說的“資金跟著項目走”。中央對財政扶貧資金使用上的這兩點規定的根本目的是想從制度層面上為扶貧資金不被挪用提供制度保證，從而降低扶貧資金的目標偏離。但是在實踐中這種規定并沒有達到預期的目標，并且還對扶貧資金的使用效率產生了負面影響，主要表現為扶貧資金的使用在很大程度上偏離了貧困農戶的需求，排斥了真正的貧困農戶受益于扶貧干預。

由于中央對財政扶貧資金用途有嚴格的限制，地方政府則把這部分扶貧資金的用途限制在更小的范圍內，如村路、沼氣池—豬圈一改廁三位一體、人畜飲水、小水窖、灌溉小水窖及少量的技術培訓。而實際上，我國農村貧困問題非常復雜，剩余貧困人口面臨的生存環境差異巨大，貧困人口的需求也是千差萬別，這種差別不僅體現在省區間，即便在同一個縣內也十分普遍，因此采取這種一刀切的扶貧方式很難適應貧困問題的多樣性特點和滿足貧困人口的不同需求，這也就不可避免地會造成扶貧資金的使用偏離貧困人口的實際需求，從而也無形中降低扶貧資金的使用效果。

在某省2個縣的8個貧困村農戶扶貧需求與扶貧項目對接情況。村民的第一需求是道路修建，這和其大石山區的貧困特征密切相關，排在第二至九位的是提供蓋房子方面的支持、養殖業、提供補助、發展沼氣、解決人畜飲水、進行科技培訓、解決通訊問題和進行農田水利建設。將農戶需求與兩縣扶貧資金投向作比較，不難發現，農戶在基礎設施建設方面的需求基本上能夠得到滿足，如道路建設、沼氣池、人畜飲水和農田水利建設，但是對于住房改造、發展養殖業和教育補助等具有明顯的個體性特征的需求基本上沒有涉及。

“資金跟著項目走”從制度設計上是為了避免財政扶貧資金被截留和挪用，從而保證財政扶貧資金的專款專用。但是在實際操作上，扶貧部門為了降低扶貧項目的實施成本和利于監測，從而在項目選擇時考慮的重點是：(1)項目有一定的規模；(2)以扶持基礎設施建設項目為重點。“項目有一定的規模”的審批偏好，往往使多樣性、分散性及小規模性的貧困人口需求因為不能滿足這一偏好而被篩選掉，在一定程度上會造成扶貧資金的目標偏離。同時實際中具有一定規模的項目多是更能使非貧困人口受益的項目，如大規模修建需要農產配套資金的沼氣池多是把難以支付配套資金的最貧困的農戶排除在外，更多受益者是有能力支付配套資金的相對富裕農產。而如果不需要配套資金，只是把有限的扶貧資金用來扶持真正的貧困戶，讓富裕農戶自費修建沼氣池，可能的結果是沼氣池的規模(數量)短期內不會很大，達不到審批偏好的“有一定規模的項目”。“以扶持基礎設施建設項目為重點”的項目審批偏好，考慮到了項目的覆蓋度與受益范圍，能使更多的人口得到扶貧資金的扶持，但是對商品生產程度低、收入來源缺乏的農產，有限的扶貧資金只便利了他們的生活，而不能增加其持續發展、擺脫貧困的經濟收入來源。也就是說，扶貧資金的使用偏離了最貧困人口的實際需求。

從表5中可以看出，在XX縣6項扶貧項目覆蓋貧困農戶比重平均僅為18%，除了沼氣池—豬圈—改廁三位一體項目覆蓋51%的貧困戶與貧困人口外，其他扶貧項目對貧困農戶及貧困人口的覆蓋度都很低，最低的易地開發項目只有6%。

利用參與式評價工具對一些到村的具體扶貧項目進行受益群體分析，其結果同樣也表明貧困戶受益比重要遠遠低于中等戶和富裕戶，貧困戶受益比重僅為16%，中等戶為51%，富裕農產為33%，詳細情況見表6。出現這種情況的核心原因是一旦扶貧資金的投入轉為項目機制以后就面臨著項目成本與扶貧資金投入缺口的問題，地方政府往往會把不足的部分以農戶提供配套資金的形式轉嫁到目標群體身上。

五、簡短結論

1.中央財政扶貧資金類型多樣，資金數量可觀，充分反映了我國政府解決貧困問題的決心和努力，但是資金分散到各個部門管理，部門之間缺乏有效的協調機制和信息交流平臺，從而造成了扶貧資金管理上的不一致性和使用上的重復性，帶來了扶貧資源的浪費，同時也為資金的有效監測帶來了諸多的不便。

2.中央財政扶貧資金的分配根本上仍然遵循著以重點縣為基本單元的縣級瞄準，但實際上中央財政扶貧資金在重點縣的投入比重遠小于“至少70%”的目標規定，大約僅為60%左右。

3.財政扶貧資金在各層次的撥付時間有明確的規定，中央到省區的撥付都能按時到位，但從省到市、縣的撥付就有延遲的現象，這種延遲勢必導致扶貧資金使用效率的降低。

4.依托項目進行日標瞄準長期以來受到了研究者的質疑。一方面，對扶貧項目的類型限制使得扶貧項目并不能適應我國農村貧困問題的復雜性特點和農戶需求的多樣性，項目的選擇受到了管理方便與農戶需求分散這一矛盾的制約而無法做到準確瞄準，從而造成了我國扶貧資金不能準確瞄準窮人的結果；另一方面，對于項目的資金配套要求和技術要求也為排斥窮人受益、鼓勵富人參與提供了合理性，從而造成了扶貧資源在目標群體瞄準上的偏離，研究表明，扶貧項目對貧困群體的覆蓋率只有16%，而對中等戶與富裕戶的覆蓋率分別為51%和33%。

文章來源：《農業經濟問題》 2007年 第10期