第一篇：當前我國基層法治建設存在的問題與對策

當前我國基層法治建設存在的問題與對策 [ 洪碧華 ]

當前我國基層法治建設存在的問題與對策 洪碧華

1997年，江澤民同志在黨的十五大提出：“依法治國，建設社會主義法治國家。”把法治確定為治國理政的基本方略。黨的十六大把發展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明，作為全面建設小康社會的重要目標之一，并明確提出“加強對執法活動的監督，推進依法行政”，為我國的法治進程指明了方向。2010年，胡錦濤同志在黨的十七屆五中全會提出：“堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，發展社會主義民主政治，加快建設社會主義法治國家，鞏固和壯大最廣泛的愛國統一戰線。”黨中央提出依法治國方略已有十三年，但是與發達國家的法治建設相比，我國的社會主義民主法治仍然存在較大差距，需要加快建設，努力推進法治化進程。

一、我國基層法治建設存在的主要問題

（一）公民法律素質有待提高

基層群眾大多數文化水平較低，民主法制意識欠缺，法治觀念淡薄。有的人在自身合法權利被侵害時，不能正確反映訴求，不懂得運用法律武器維權，要么渾然不知，以“法盲”形態出現；要么畏于權勢，忍氣吞聲；要么置法律而不顧，“以暴制暴”，導致違法犯罪。有的農民法律知識缺乏，無視法律，排斥法律權威，崇尚“無訟有德”、“權大于法”，喜歡采取越級上訪、聚眾鬧事、圍堵政府機關來解決問題。個別公職人員缺乏職業道德，知法犯法、以權壓法的現象仍然存在。

（二）法律制度不夠完善

改革開放以來，我國立法速度較快，截止2010年，已頒布法律236部、行政法規690個、地方性法規8600個，基本建成法律體系。但部分法律質量不高，效果不佳。一些法律、法規的邏輯結構不嚴密，條文規定過于原則，缺乏可操作性。法律體系不健全,沒有及時進行立、改、廢活動，造成一些法律、法規的內容相互抵觸，影響法律的整體和諧。在法律之間，基本法和單行法之間，法律法規與實施細則之間，原則規定與具體措施之間，還沒有完全配套，在整個法律體系中出現了“斷層”和“缺項”。如按照簡易程序罰款，1996年《行政處罰法》規定數額為50元，而2004年《道路交通安全法》規定為200元。

（三）實施法治不夠徹底

人民代表大會作為權力機關其實際權力并未完全到位，立法機關在行使立法權的過程中，缺乏相應的權力資源和程序保障。根據憲法規定，行政機關由權力機關產生并接受其監督。但實踐中，行政權對立法權的干預太大，因而導致一部分法律帶有明顯行政部門利益的色彩，使法律的公正性、權威性、可行性受到影響。由于財權、人事權都掌握在黨政部門手中，司法機關相對獨立性程度較低，抗干擾能力較差。執法不嚴、司法不公問題依然存在，造成法治化進程緩慢。執法者與管理相對人缺乏交流溝通，互相戒備排斥，甚至對立、對抗；個別執法者方式簡單粗暴；有的甚至吃、拿、卡、要，收受賄賂；辦“關系案、人情案”，執法不文明、不規范，未能體現法律的權威。

（四）封建思想觀念根深蒂固

長期以來，中國社會存在“官從政法、民從私約”傳統習慣。一些基層干部“重人治、輕法治”。強調人治而藐視法治，漠視法律的地位和作用，對民主法治建設的重要性認識不足，習慣用人治來管理，忽視運用法治手段解決問題；錯誤認為群眾的法律意識增強了，工作就越來越難做。或者口說法治，實為人治，以言代法、以權壓法。部分領導“重經濟建設、輕法治建設”。沒有擺正二者的辨證關系,認為現在是以經濟建設為中心的，發展經濟是第一要務；認為經濟建設是硬指標，是大事，法治建設工作是軟任務，可有可無，存在一手硬一手軟的現象。一些執法人員“重實體、輕程序”，認為主要結果正確，就不管過程是否合法。程序意識淡薄，忽視行政權力的規范運作。

（五）社會治安形勢趨于復雜 社會矛盾糾紛和不穩定因素增多。糾紛的主體、案件的形式、潛在的問題越來越趨于多樣化、復雜化。因土地承包、征地拆遷等引發的糾紛有增無減，上訪行為和群體性事件不斷增多，在社會上造成了不良影響。治安案件和侵財類刑事案件頻發，賭博、傷害類案件時有發生。農民犯罪率較高，例如，2006年，河南章丘長清區法院判處刑罰的308名罪犯中，農民274人，占罪犯總數的89％，且多為故意傷害、盜竊、搶劫、交通肇事等類型犯罪；社會黑惡勢力猖狂，侵害人民群眾的切身利益，破壞和諧穩定。

（六）基層自治難以落實 現行的《居民委員會組織法》和《村民委員會組織法》存在缺陷，使基層自治制度難以落實。城市化進程中農村法治成為薄弱環節。

建設法治國家，重點在基層，難點在農民。然而部分村民自治組織不健全，自治機制缺乏活力，民主決策和民主管理不到位，村民自治流于形式。兩委關系不明確。村委會議事、決策的民主程度不高，群眾很少參與，缺乏公開透明；農民選舉意識差，出現“賄選”、“家族控選”現象。村民自治與農村集體經濟組織名存實亡。因村財管理、土地征用、房屋拆遷、宅基地建房等矛盾糾紛增多，征地補償范圍窄，計算方法不科學。涉農行政執法的不規范，涉農維權的艱難。影響人們對法律權威的看法和對民主法治建設的信心。

二、進一步加強基層法治建設的具體措施

（一）加強思想認識，增強法治建設意識。思想是行動的先導。社會各界要統一思想、提高認識。在農村基層，要實現從“鄉土秩序”向“現代法治”的轉變，從“紙上的法律”向“現實的法律”的轉變。擯棄人治思想，樹立民主法治理念，弘揚民主法治精神，樹立法律至上意識。扎實推進民主法治建設，依法決策、依法管理、依法行政，努力提高領導水平。各級領導要充分認識到加強民主法治建設的重要性，堅持“一手抓經濟，一手抓法治”，二者不能偏廢。要努力做到物質文明、精神文明、政治文明和生態文明協調發展。這是搞好民主法治工作的根本前提。

（二）貫徹實施憲法，加強和改善黨的領導。依法治國，首先是依憲治國。憲法是國家的根本大法，如果憲法得不到有效的貫徹落實，法治建設就會流于形式。現行憲法是全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各級黨組織和各社會團體、各企事業組織的根本活動準則。維護憲法尊嚴，保證憲法實施，落實“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”原則。必須加強和改善黨的領導，改革黨的領導體制，提高黨的執政水平。使之與依法治國的要求相適應。

（三）加強普法教育，培育公民現代法治觀。法制宣傳教育是培養公民樹立正確法律觀的基礎工程。目的是讓廣大人民群眾學法知法、守法用法，積極履行公民應盡義務，并懂得運用法律維權，爭取自己的正當利益；為此，一是要更新觀念，創新普法教育特色。結合國家“五五”普法規劃，重點學習與自己工作生活相關的法律法規。要加大普法教育力度，防止搞形式主義走過場。要堅持以人為本的科學發展觀，把維護群眾利益作為普法教育的出發點和落腳點。二是要整合資源，促使普法教育新發展。充分發揮人民調解、法律服務、安置幫教的作用，提高普法教育的社會效果。要整合人才資源，由專業人員組成的“普法講師團”，開展經常性的“送法下鄉”活動。要整合陣地資源，利用法制學校、法律圖書室、電視、廣播、墻報、標語等，把法治文化和法律知識送給農民。三是要創新載體，促使普法教育新成效。要創新宣傳形式，選擇大家最喜愛、最易接受的宣傳方式，寓教于樂。

（四）加強依法行政，營造法治建設環境。依法行政既是現代法治政府的原則和要求，也是實施依法治國的關鍵和核心。要切實貫徹《全面推進依法行政實施綱要》，樹立依法行政理念，推進依法行政，建設法治政府。各級政府必須嚴格按照法定權限和程序行使權力，履行職責，行政執法人員要學會并善于依法處理經濟和社會事務，提高依法行政能力。進一步推進行政管理體制改革，理順各級執法部門之間的關系，建立健全執法責任制、評議考核制、錯案追究制和部門執法公示制度等，加大行政執法力度，確保公開、公平、公正，樹立法律的權威性。要提高行政執法隊伍素質，提高執法水平，規范行政執法行為；完善執法監督機制，加強執法檢查，糾正違法行為，把各系統、各部門的監督結合起來，形成合力，發揮網絡監督優勢、傾聽網民呼聲；加強基層政府職能建設，實現權責一致，有權必有責、用權受監督、違法要追究、侵權必賠償。

（五）深化司法體制改革，確保司法公正。建設法治社會，需要整體協調推進司法體制的改革，優化司法職權配置，規范司法行為，建設公正、高效、權威的社會主義司法制度，保證司法機關依法獨立公正地行使職權。一是要確保司法獨立。司法獨立是實現司法公正的前提條件。如果司法不獨立，那么實現司法公正的就沒有保障。二是實現司法公正（包括實體和程序公正）。公正性是司法的價值目標和靈魂所在，要求司法機關正確適用法律，實現法律效果和社會效果的有機統一。

（六）加強經濟建設，夯實法治基礎。經濟基礎決定上層建筑，法治建設離不開經濟又好又快的發展，離不開科學發展和跨越發展。要嚴格界定“公共利益”的內涵和征地的范圍，劃清“公共利益”與“國家建設”的區別，制約政府濫用征地權力，規范征地程序，改變征地補償辦法，提高征地補償標準。沒有法院主持，不能強制拆遷。完善土地承包經營權的流轉；要調優農村產業結構，發展現代農業。堅持市場化取向改革，調整優化農業結構。要全方位建立與國際接軌的農產品質量標準體系和質量監測體系，加快制定和完善農產品質量標準體系。要推進城鄉統籌發展，解決制約經濟發展的城鄉二元結構，增加農業科技含量，增強農業科技創新與應用，轉變農業增長方式，提高農業綜合生產能力。

（七）加強基層建設，確保村民自治。必須加強基層民主法制建設，使各項工作走上制度化、規范化軌道，堅持依法治理。加強和改善黨對基層組織的領導。用制度規范干部權限，嚴格規范財權物權，健全村財公開制度，自覺接受群眾的監督。完善并規范民主自治與民主管理，在法律范圍內健全村規民約。建立和完善可持續發展的涉農法律制度，如制定《農業投資法》、《糧食安全法》、《農業補貼條例》和《農業生態補償法》等，以適應市場經濟體制的要求，建設社會主義新農村。

作者洪碧華：漳州市委黨校副教授、漳州市法學會副秘書長。

第二篇：當前我國司法制度存在的問題與改進對策

當前我國司法制度存在的問題與改進對策

法律不僅想成為用以評價的規范，而且欲作為產生效果的力量。（注：（德）拉德布魯赫著：《法學導論》，米健等譯，中國大百科全書出版社1997年版，第100頁。）司法制度的設臵就是借以使眾多的法律由精神王國進入現實王國以控制社會生活關系的橋梁；法律借助于司法機關的司法活動而降臨塵世。法律機器得以完善的運行，得益于程序完備的司法制度。（注：（美）約翰〃贊恩著：《法律的故事》，劉昕等譯，江蘇人民出版社1998年版，第142頁。）我國自改革開放以來，國家立法機關制定了大量的法律，但法律的實施狀況令人擔憂。這種局面的形成除了立法本身的質量外，另外一個重要的原因就是人們對司法制度之重要性的研究和重視不夠。我國現行的司法制度已嚴重制約了法律的有效實施。因此，改革現行的司法制度已成為我國當今法制建設和法學理論研究不可回避的重大課題。

一、我國現行司法制度的弊端

從一般意義上講，司法制度是國家制度的重要組成部分，它是統治階級為保證法律實施而制定的制度，包括司法機關的設臵及其任務、司法機關的組織體系、組織與活動原則及工作制度等。（注：參見許崇德主編：《中國憲法》，中國人民大學出版社1990年第2版，第295頁。）眾所周知，司法權作為國家權力的重要組成部分，在現代法治社會，它同立法權、行政權一起，構成現代國家基本的權力體系。由于不同的政治制度、經濟制度和文化傳統等因素的影響，各國對司法權的來源、分配以及司法權在國家基本權力結構中的地位有著不同的規定，由此而形成了不同的司法體制以及與之相適應的司法制度。（注：從分權的角度上看，行使司法權的機關僅指審判機關。在我國，審判機關、檢察機關、公安機關、國家安全機關、司法行政機關甚至仲裁機關等都被視為司法機關。本文所稱的司法機關僅指審判機關和檢察機關，與之相適應，司法制度則是指審判機關和檢察機關的設臵、組織體系及活動原則等。）毋庸諱言，我國是人民民主專政的國家，我國的司法制度屬于人民民主專政的司法制度。但是，我國現行的司法制度是在政治上奉行“以階級斗爭為綱”，在經濟上實行高度集權的計劃經濟的特定歷史條件下逐步建立和發展起來的；人們習慣將司法機關簡單地等同于“專政工具”，稱之為“刀把子”。由于歷史原因所致，我國現行司法制度主要存在三大弊端：

（1）從司法機關與其他國家機關或組織的關系上看，司法機關在人、財、物等方面受制于其他國家機關和組織。特別是由于地方司法機關受制于地方政府、地方權力機關和地方黨委，由此導致了司法權的地方化。

我國的司法制度是伴隨著人民政權的產生、發展而逐步產生、發展起來的。新中國成立后，根據《中央人民政府組織法》的規定，我國的各級司法機關作為同級政府的組成部分并完全隸屬于人民政府。到1954年9月，我國頒布了第一部憲法，并相應頒布了《人民法院組織法》和《人民檢察院組織法》，從而使我國的司法制度進入了一個新的發展時期，人民法院和人民檢察院已不再是同級政府的組成部分，而是獨立于政府部門的司法機關。文革結束后，1982年我國又頒布了新憲法，該憲法重述了審判機關和檢察機關地位的獨立性。但是，我國自1980年以來，基本上實行的是以“分灶吃飯”為主要內容的財政體制。這種財政體制雖然調動并刺激了各級地方政府發展地方經濟的積極性，在強化地方政府自治能力的同時，在某些領域或某種程度上減輕了中央政府的財政負擔；但與此同時，在“分灶吃飯”的財政體制下，一方面我國的行政機關掌握著整個國家的財權，各級司法機關的經費必須由同級政府決定；另一方面，司法機關在裝備、辦公條件、辦案經費等方面會因各地經濟發展及財政收入狀況不同而大相徑庭，導致了司法機關的財政與地方財政融為一體，而地方財政收入的好壞又取決于地方各公民、法人和其他組織的經濟狀況和納稅的水平，在這種情況下，地方司法機關更多地傾向于從發展地方經濟的角度去執行法律和行使司法權，而不是著眼于國家法制的統一性和嚴肅性。即使是在1993年以后的分稅制的財政管理體制下，地方各級司法機關在財政上仍然依附于地方。地方司法機關除了在財政上依賴于地方政府外，在人事制度等方面，不僅地方司法機關的司法行政職務由地方各級權力機關選舉、委任和罷免，而且司法人員也由地方權力機關任免。在實踐中，地方黨委和地方政府的人事部門擁有地方司法機關主要領導干部的推薦權或指派權。由于地方各級司法機關的財政和人事權都隸屬于地方，這種權力結構和權力隸屬、依附關系，使得地方司法機關無力抗衡地方政權的權力干預，其結果是除了破壞司法獨立和國家法制的統一外，還導致了司法權的地方化。目前，地方保護主義、部門保護主義已成為我國司法過程中無法自我克服的體制性通病。

（2）從對司法機關進行制約與監督的機制上看，一方面由于缺乏具體的操作規程致使國家權力機關無法對司法機關的司法行為進行法律監督，另一方面司法機關特別是地方司法機關以“司法獨立”為借口來對抗國家權力機關的法律監督。

我國的一切權力屬于人民，從主權的歸屬上看，它在本質上是統一不可分割的整體。但是人民組織國家機關行使權力、進行統治和管理國家的時候，須有嚴密的分工。根據我國現行憲法的規定，在我國的國家機關體系中，“兩院一府”由國家權力機關產生，并受國家權力機關的監督。應該說，代表全國人民行使國家權力的國家權力機關其權力是廣泛的，它有權對司法機關及其司法行為進行法律監督。但是在實踐中，各級權力機關與司法機關的關系僅僅停留在由各級權力機關根據同級黨委的意見來選舉或罷免同級司法機關的負責人；各級權力機關對司法人員的任免僅僅習慣于履行法律手續，沒有把對司法人員的任免與對他們具體的執法情況的考察有機地結合起來；各級權力機關對司法機關的監督只表現為“工作”監督，即聽取和審議司法機關的工作報告以及視察或檢查司法機關的執法工作情況。因此，我國憲法雖然賦予了國家權力機關的廣泛權力，但是目前國家權力機關尚無行使權力的具體程序，特別是在國家權力機關對司法機關的監督問題上，更是如此。由于缺少對司法機關進行法律監督的操作規則，一方面導致了國家權力機關特別是地方權力機關輕司法監督的傾向，另一方面又造成了司法機關特別是地方司法機關以“司法獨立”為借口來對抗權力機關的監督。近年來，針對司法機關在執法過程中存在的種種問題，有些地方權力機關為了強化司法監督，將法律監督深入到某些具體的案件，但這些做法遭到司法機關反對。有的地方司法機關認為，國家權力機關對司法機關的監督如果涉及到具體案件，這與“兩院”獨立辦案相矛盾，有悖于“人大”工作抓“大事”的原則，并且會導致地方人民代表大會及其常委會演變為“兩院”的上級主管機關。由于國家權力機關的監督不力，再加上我國現行司法體制中司法機關相互制約疲軟，檢察監督的作用發揮欠佳，上下級司法機關更是“和善相處”并一味開脫護短，這就使得司法工作中的許多問題難以通過現行的監督機制予以解決，并在客觀上為司法機關濫用權力以及司法腐敗等現象的產生提供了便利。

（3）從司法機關目前的管理體制、組織機構、工作程序和人員組成上看，我國現行的司法制度主要存在以下問題：

第一，我國現行的司法機關的管轄區域與地方黨委、地方權力機關、地方行政的管理區域完全重合，故而強化了司法權的地方化。我國是單一制國家，理應只能存在一套統一的國家司法系統，各級司法機關應是一脈相承、統一而完整地行使國家司法權，只有這樣才能維護國家法制和司法權的統一。然而，在現行的體制下，統一的司法權被地方黨委、地方權力機關、地方行政區域所分割，各級地方司法機關已演變為“地方的”司法機關。再加上在現行體制下，地方司法機關人財物都依賴于地方、受制于地方。顯然，要求司法機關獨立、公正地行使司法權，維護國家法制的統一和有效實施，無異于在緣木求魚。

第二，司法機關系統內的監督機制疲軟，致使司法機關無力通過自身的監督機制來糾正各種執法不嚴以及司法腐敗現象。目前，我國司法系統內的監督主要有檢察機關對審判機關的檢察監督和上級審判機關對下級審判機關的審級監督。就檢察監督而言，人民檢察院作為我國的法律監督機關，根據我國憲法和法律的規定，它有權對國家審判機關的審判活動是否合法進行監督。但是在實踐中，檢察監督的權威性和有效性從來就沒有真正確立和實現。這主要表現在：一是檢察監督的力度軟化，檢察機關的執法監督意識和監督行為由于受多種因素的困擾和束縛，出現了種種障礙，有些檢察機關認為當前法制不健全，監督手段不完備，致使檢察監督難以展開，即使對審判機關的審判活動進行監督，不僅審判機關不理解，一些黨政機關及領導對此也存在思想誤區，由于出力不討好，不如不監督；二是從我國現行法律規定的情況看，檢察機關對審判機關的審判行為所進行的監督只是一種事后監督，在實踐中檢察機關發現審判機關的審判行為違法時，只能以抗訴的形式要求審判機關糾正。如果審判機關拒絕糾正，檢察機關也無能為力。長此以往，必將嚴重損害檢察監督的權威性和有效性；三是檢察機關也是司法機關，我國現行法律只規定檢察機關有權監督其他司法機關，至于如何監督檢察機關的檢察權問題，除了國家權力機關的“工作”監督外，目前尚無其他明確規定，從而為檢察機關濫用權力提供了便利。就審級監督而言：根據憲法和法律的規定，上級審判機關有權對下級審判機關的審判行為實行審級監督，在實踐中，上級審判機關通過審級監督的形式對下級審判機關的違法行為確也進行了有效糾正。但是，審級監督是審判機關系統內部的監督，由于我國實行二審終審制，再加上審判機關的審判行為受地方保護主義的困擾，因此，在有些地方，上級審判機關對下級審判機關進行審級監督的著眼點已不再是法制的統一和國家法律的有效實施，而是地方利益是否受到充分的保護。第三，輕程序、司法機關不遵守程序約束的現象相當普遍。與西方社會所奉行的“程序優先”這一法律理念不同，我國有重實體、輕程序的法律傳統，往往把法律程序視為純形式的東西，甚至看成形式主義，或者認為它束手束腳。1979年至今，我國先后頒布了《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》和《行政訴訟法》等程序性法律。但是由于我國輕程序的法律傳統的影響，在這些程序法中，存在著濃厚的國家本位主義思想。比如：在各種訴訟中代表國家行使司法權的司法機關始終居于絕對支配地位；刑事訴訟中控辯雙方地位不平等和控告方的證據具有絕對效力；各種程序性規范對當事人和其他訴訟參與人來說是一些硬性的規范，而對司法機關則是一些軟化的約束等。由于我國在立法中輕程序以及程序法中國家本位主義思想的影響，有些司法機關及司法人員甚至認為程序法只是約束當事人和其他訴訟參與人的，司法機關則可以不受法定程序和制度的約束。實際上，在我國，司法錯案的發生往往不是適用實體法不正確，而是出現在程序法的執行不嚴格和程序法本身不完善上。由于受國家本位主義的影響和程序法中缺乏一套嚴密、具體、合理的程序規則，再加上司法機關在執法過程中輕程序，這樣就極易造成司法活動游離程序法所規范的軌道。程序不嚴謹必然導致執法不規范，執法不規范則必然帶來司法不公正。

第四，現行司法機關的內部管理體制不可能建立真正的司法責任制。由于長期受行政管理方式的影響，我國司法機關基本上是以行政管理的方式來管理司法工作，特別是審判機關往往習慣于以此方式來管理法院的審判工作。在我國的審判機關中，法官始終是以法院工作人員而不是以法官個人身份出現在審判程序中，他們對外代表法院履行職權，包括依法調查收集證據、組織并主持案件的開庭審理，但卻無權獨立對外作出裁判。目前，有相當一部分法院由審判委員會或者行政性質的庭務會以集體負責的名義行使對案件的裁判權，無論該案件是否重大或者是否疑難，均由審判委員會或庭務會討論決定。獨任庭、合議庭只對案件事實負責，失去了應有的職能作用，以致形成了審者不能判、判者又不審的局面，審理與判決嚴重脫鉤。由于庭務會和審判委員會擁有案件的實際裁判權，因此裁判的結果和相應的責任自然也由集體承擔，而所謂集體負責的結果是誰也不負責。這種采用行政管理的方式管理法院的做法，既違背了審判工作特有的規律性，也與法律規定不符。人民法院獨立行使審判權固然不等于法官獨立辦案，但是人民法院的裁判總是應由法律規定的審判組織以法院的名義作出的。目前，隨著審判機關的職能作用不斷擴大和案件大幅度的上升，法院工作的效率越來越成為影響法院形象的障礙，而法院系統內現行的管理方式又加深了法官責任心的缺乏和審判工作的低效率，產生了整個社會對審判機關的“信任危機”。

第五，司法人員法律專業水平偏低，司法腐敗問題相當嚴重。首先，與法治發達國家相比，我國對法官、檢察官任職資格條件的要求是比較低的。例如，我國《法官法》將法官的專業學歷起點確定為大學本科以上，《檢察官法》的規定也是如此。然而，我國現有司法人員學歷的實際情況離這一要求卻相距甚遠。在全國法院系統25萬多名法官中，本科層次的只占5.6%，研究生僅占0.25%.而在全國檢察機關系統內的20多萬檢察官中，本科層次的更少，只占4%.我國司法隊伍的絕大部分構成人員是在1979年后到司法機關的，從這支隊伍的來源上看，主要由三部分組成：一是政法院校的畢業生；二是復轉軍人；三是通過社會招干途徑考入司法機關的高中畢業生。從人數比例上看，后兩部分的人數遠遠超過前者的人數。在我國，司機可以轉干當法官，軍隊干部可以當法官，工人可以轉干當法官；沒有經過政法部門鍛煉、沒有辦過案子、沒有讀過法律的人，可以到法院當院長。（注：夏勇主編：《走向權利的時代》，中國政法大學出版社1995年版，第240頁。）可見，我國現行司法隊伍中非專業化的傾向是相當嚴重的。我國司法隊伍中的另外一個嚴重問題就是司法腐敗。應該說，我國司法隊伍在改革開放的初期還是相當廉潔的，但隨著社會上日益嚴重的腐敗現象向司法隊伍滲透，司法腐敗問題漸漸變得嚴重起來。近幾年來，雖然各級司法機關在廉政建設方面做了大量的工作，但是，在司法機關內部違法違紀的問題依然存在，其中有些性質和情節還很嚴重。一些地方甚至出現了違法違紀領域越來越寬，違法違紀的人職位越來越高，非法所得數額越來越大，手段越來越狡猾、惡劣的現象，（注：宗河：《譜寫好歷史的新篇章-記全國高級法院院長會議》，載《人民司法》1997年第2期。）嚴重地敗壞了司法機關的形象、損害了法制的權威。目前，我國司法腐敗的現象正在以驚人的速度蔓延，流傳在老百姓中的許多民諺，如“大沿帽、兩頭翹，吃了原告吃被告；原告被告都吃完，還說法制不健全”，等等。都說明了司法腐敗現象之嚴重，部分法官、檢察官等已經成了產生腐敗的污染源。（注：李曙光：《97法治：五個問題、五種趨勢》，載《法學》1997年第2期。）

我國司法制度的上述弊端，使得我國現行的司法制度已無法適應建設社會主義法治國家和有效實施現行法律的需要，它不僅無法使人民司法制度發揚光大，而且已嚴重地損害了司法形象和國家法制的權威與統一。所以，司法制度的改革勢在必行。

二、我國司法制度改革的原則

明確我國司法制度改革的原則，對于我們克服司法改革的盲目性，規范改革行為，加速改革進程，提高司法改革的實效，有著重要作用。我們認為，改革我國現行的司法制度，除了加強和完善黨對司法機關的領導、堅持司法主權的原則外，還應當圍繞以下幾個主要原則進行：

（1）司法統一的原則

司法統一的原則是現代法治國家所遵循的一條基本司法準則。其存在的理念在于：主權國家之法制統一的基礎是司法統一。為了確保國家法制統一，在當今法治國家中，無論是集權社會還是分權社會，無論是聯邦制國家還是單一制國家，在構建自己的司法制度時，都采用了“統一化”的做法。這種“統一化”首先是指司法體制的統一。我們知道，美國是一個分權性的社會，并實行聯邦制。它除了存在一個州司法系統外，還設臵了一個統一的聯邦司法系統。在聯邦司法系統中，將整個國家劃分為93個司法區，每個區包含一個聯邦區法院，它是聯邦司法系統內行使一般權限的一審法院。（注：（美）羅伯特〃考特等著：《法和經濟學》，張軍等譯，上海三聯書店1994年版，第111、112、115頁。）同時，根據美國憲法第三條的規定：聯邦區法院管轄的第一審案件包括聯邦問題管轄權的案件和不同州問題管轄權的案件，前者是指引用美國憲法、聯邦法律和條約而產生的案件和不同州問題管轄權的案件，后者則是涉及不同州公民間的案件。（注：（美）杰羅姆〃巴倫等著：《美國憲法概論》，劉瑞祥等譯，中國社會科學出版社1995年版，第13頁。）同時，對于各州下級法院（即一審法院）受理的案件，在經過各州最高法院審理后，還可以依法通過上訴和調卷令的形式要求聯邦最高法院審理。（注：參見龔祥瑞著：《西方國家司法制度》，北京大學出版社1993年版，第3頁。）顯然，美國盡管是一個聯邦制國家，但美國憲法的起草者們卻設計了一個統一的司法系統，以維護聯邦法制的有效實施和司法權的統一性。“統一化”做法的另外一種表現形式是司法人員的統一任命。在美國，只要是在聯邦司法系統的法官，無論該法官是在聯邦地區法院，還是在聯邦上訴法院或者聯邦最高法院，都由總統進行終身任命，但須經參議院的提名和批準。（注：（美）羅伯特〃考特等著：《法和經濟學》，張軍等譯，上海三聯書店1994年版，第111、112、115頁。）我國是一個單一制國家，理論上講只存在一個統一的國家司法系統（而不應存在獨立的地方司法系統）。但從我國現行司法機構的設臵、隸屬關系以及司法人員的任免上看，我們很難將現行的地方各級司法機關界定為“國家的”司法機關，從某種意義上講，新中國建立至今尚未形成一個統一的司法系統。我們認為，改革現行司法制度，首要的原則就是朝著司法統一的方向進行，只有這樣，才能維護國家法制的統一和有效實施。

（2）司法獨立的原則

司法獨立原則，追本溯源，是資產階級民主革命時期提出來的，其理論基礎是三權分立的學說，這一學說來自洛克和孟德斯鳩對西方早期思想家分權思想的總結和發展。三權分立作為一種體制，把國家權力分為立法、行政、司法。在現代資本主義國家中，都認為司法權是一項重要的權力，司法機關在行使司法權時，不受外界干擾，以保證案件處理的客觀性和公正性。司法獨立原則已被現今世界各國憲法和法律所普遍確立。西方國家一致推崇的司法獨立原則主要包含三個方面的內容：一是根據國家權力分配的原則，司法權由國家司法機關獨立行使，如美國憲法第3條第1款規定：“合眾國之司法權屬于最高法院以及國會隨時規定和設立的下級法院”；日本憲法第70條規定：“一切司法權屬于最高法院和由法律規定的下級法院”；德國憲法第92條規定“司法權賦予法院；它由聯邦憲法法院、聯邦最高法院、本基本法所規定的各聯邦法院和各州法院行使之”。二是司法機關和法官在行使司法權時，只服從法律，并不受行政機關和其他意見的影響，如意大利憲法第101條規定：“司法權以人民名義行使之，法官只服從法律”。三是司法獨立是在“三權分立”基礎上的獨立，因此，為了防止司法機關濫用權力，必須以其他權力來制約司法權。司法獨立的原則盡管為資本主義國家所創制，但也被我國憲法和法律所吸收。不過，我國的司法獨立與“三權分立”基礎上的司法獨立有所同：一是我國的司法獨立主要是相對于行政機關的行政活動而言的，即司法機關在行使司法權時不受行政機關、社會團體和個人的干涉；二是我國的司法獨立是在國家權力機關監督之下的司法獨立，司法機關依照法律行使司法權時應完整地臵于國家權力機關的監督之下，司法機關在行使司法權時并不排斥、否定國家權力機關的監督；三是司法機關在獨立行使司法權時，除了接受國家權力機關的監督外，還應接受社會的民主監督。在改革司法制度的過程中，堅持司法獨立，首先要建立一套真正獨立于行政機關和各級地方政權的司法系統，要改變目前地方司法機關在人、財、物等方面過多依賴于地方特別是地方行政機關的傾向，將各級地方司法機關的人權、財權由目前的地方政權管理轉變為由最高司法機關統一集中管理。

同時，由于司法程序乃是國家公平與正義的最后一道屏障，故在法治國家，均出于實現司法公正的理念而強調司法獨立，但這種司法獨立是構建在監督和制約機制上的司法獨立，而不是沒有任何制約和監督的司法獨立。人類歷史經驗一再表明：一切有權力的人都容易濫用權力，這是一條千古不變的經驗。（注：（法）孟德斯鳩著：《論法的精神》（上冊），張雁深譯，商務印書館1963年版，第154頁。）沒有監督的權力必然是腐敗的權力。因此，我們在堅持司法獨立的同時，還必須強化對司法機關的法律監督。在我國，從形式上看，司法監督的機制已經建立，并且這些機關或組織各司其職，各負其責，能夠對司法機關的司法行為進行監督。但實踐已經證明，我國目前的監督機制收效甚微，其原因在于，在這些監督中：有的是司法機關系統內的“自我”監督，如審判機關的審級監督，司法機關內設的紀檢部門和法紀監督部門的自檢、自醒式的監督，這種監督方式其實質是向人們展示了一個“我可以不是自我”的謬誤；（注：參見齊延平：《論法治：理論、制度、動作》，載李龍主編：《依法治國論》，武漢大學出版社1997年版。）有的雖然屬于系統外監督，但這種監督只是一種“事后”監督，至于具體如何監督，監督的程序和效力如何，法律對此并沒有作出明確的規定，如國家權力機關對司法機關的監督；有的系統外監督缺乏制度保障和法律效力，在實踐中監督力量不能形成合力，根本無法有效糾正司法機關濫用權力的行為。我們認為，對司法機關的司法行為進行制約，不僅要建立一套監督機制，而且這套監督機制必須具備科學性、權威性和有效性。

（3）司法民主原則

民主，是人類社會源遠流長的夢想之一。但是，由于不同的文化背景和歷史條件的影響，人們對民主的理解及實踐也有所不同。司法民主，作為一個國家司法制度中的重要原則之一，它包括公開審判、辯護、陪審、回避、上訴等內容。其中，公開審判源于資產階級革命。在中世紀的封建教會審判和領主審判制度中，司法機關的司法活動多半是在秘密狀態下進行的，司法過程既不曉于公眾，甚至也與當事人相隔離，曾興盛一時的書面審理程序正是這種秘密審判的直接產物。在資產階級革命時期，帶有“神秘”色彩的封建司法制度受到革命者和思想家們的激烈抨擊。他們以人權保障為理論，強調司法應當是公開的，以使社會輿論能夠制止暴力和私欲，最終實現司法公正。資產階級革命勝利后，審判公開作為司法民主原則的重要內容先后被各國所確認。同時，西方學者認為，審判活動不僅需要公開，而且要有民間代表參加，只有這樣才能實現司法民主，而只有司法民主才能促進權利平等，建立穩定的社會秩序，而民間的法律組織、律師職業團體和陪審團，則是司法民主的柱石。（注：轉引自任允正等主編：《司法制度比較研究》，中國社會科學出版社1996年版，第80頁。）結合西方學者對司法民主的理解及我國的具體國情，我們認為，我國的司法民主主要包括以下幾個方面的內容： 第一，司法民主的存在首先應當以承認公民、法人和其他組織獨立的權利為前提條件。古往今來，公民、法人和其他組織沒有權利，也就沒有司法及司法程序；同樣，在司法程序中，公民、法人和其他組織沒有獨立而又廣泛的訴訟權利，也就沒有司法民主。在沒有確立個人獨立和自由之基礎而建立的司法權力，只能是一種獨裁或專制制度；反之，才是一種體現了司法民主的司法權力。人類司法民主的實踐過程也就是當事人訴訟權利的擴張過程。因此，堅持司法民主，首先應堅持個人訴訟權利的獨立性和廣泛性，克服程序法中的國家本位主義思想。

第二，正如民主的首要含義在于“社會成員參與”（注：參見（美）科恩著：《論民主》，聶崇信等譯，商務印書館1988年版，第13頁。）一樣，司法民主的實質在于社會成員參與司法。而陪審制的建立與適用，則是司法民主的表現形式之一。（注：就陪審制的產生與發展上看，它實質上經歷了一個“以法庭上的見證人演變為具有司法權的裁決人”的過程。參見（美）贊恩著《法律的故事》，第200-329頁。）陪審制作為社會分享審判權力的基本手段，它“可以把人民本身，或至少把一部分公民提到法官的地位。這實質上就是陪審制度把領導社會的權力臵于人民或這一部分公民之手。”（注：（法）托克維爾著：《論美國的民主》（上卷），董果良譯，商務印書館1988年版，第314頁。）因此，用陪審制度實現審判權的社會分享，一方面能夠給予公民一種“參與”的感受，“賦予每個公民一種主政地位，使人人感到自己對社會成員有責任和參加了自己的政府”，（注：（法）托克維爾著：《論美國的民主》（上卷），董果良譯，商務印書館1988年版，第316頁。）另一方面，陪審制也為公民在一定程度上實際地把握審判過程提供了手段，由此形成了公民與法官之間的實際制約。所以，陪審制既體現了職業審判機構及人員與公民對審判權的共享，也反映了社會成員對審判過程的制約與參與，因此，陪審制度是司法民主的主要表現。（注：由于陪審制的極端重要性，因而托克維爾認為我們不僅僅只把陪審制當作司法制度看待，而應把它看作一個獨立的民主制度。參見托克維爾：《論美國民主》（上卷），第313頁。）在我國，陪審制度是憲法規定的一個基本原則，同時也是司法民主的主要表現形式。但在實踐中，我國陪審制度的適用不是著眼于司法民主和對法官進行制約的需要，而是用于解決法院審判力量之不足。鑒于這種現狀，有些學者認為，由于外國陪審制度的發展呈現出日益衰退的趨勢，建議在我國廢除陪審制。（注：參見陳桂明著：《訴訟公正與程序保障》，中國法制出版社1996年版，第33-36頁。）我們認為，在我國，陪審制不僅不能廢除，而且還應堅持和完善。國外學者主張廢除陪審制的理由主要有兩點：一是與法官相比，陪審員不懂法律；二是法官不易專橫，用不著陪審團來加以牽制。（注：參見任允正《司法制度比較研究》，第109頁。）上述兩點理由不能成為我國廢除陪審制的原因。首先，如果說陪審員不懂法律能夠成為廢除陪審制的理由的話，那么在我國法官素質普遍偏低的情況下，是否也意味著要廢除審判制度呢？答案是顯而易見的。在我國，正如法官素質偏低一樣，陪審員的總體素質也不高，從而影響了訴訟的質量和效率，但解決問題的關鍵在于提高陪審員素質，而不在于廢除陪審制；其次，西方學者主張廢除審陪制是以其已建立了對法官進行有效的制約機制為前提條件的，然而我國目前還沒有形成一套對法官進行有效制約的機制，法官專橫、司法腐敗等現象還普遍存在，因而需要適用陪審制來對法官進行制約，這種制度不僅不能廢除，而且還有待加強。第三，法律職業的“巴爾干化”（注：“巴爾干化”原指西方強國將某一地區分裂為若干對立的小地區，使其互相牽制。現指法律職業團體被分成彼此獨立的部門，并彼此制約。參見柴發邦主編：《體制改革與完善訴訟制度》，中國人民公安大學出版社1991年版，第122頁。）是司法民主在當今社會的主要表現形式。從法制史的角度上看，無論是早期的東方社會還是早期的西方社會，司法權與立法權都是不分的，它們與行政權和軍事權皆集于最高統治者一體。后來，隨著社會的發展，特別是國家機器的發展越來越趨于專業化，首先出現了司法權與行政權的分離。最典型的就是自公元前三世紀之后，在古羅馬出現了專職司法的法庭和“以法律為生”的職業律師。因此，羅馬法律機器得以創造的兩架發動機是程序完備的羅馬法庭以及由法學家和辯護者組成的律師階層。（注：參見（美）贊恩著：《法律的故事》，第152頁。）早期法律職業階層的出現不僅為法律的創制與完善提供了可能，而且法律階層內部的“分工”與制約也為司法民主的產生與發展提供了契機。由于人們普遍感到能從法律階層內部的“分工”與制約中獲得“好處”，故而法律職業的“巴爾干化”現已成為各國司法民主制度的共同特征，并在法律領域內出現了獨立并相互制約的審判制度、公訴制度、律師制度、仲裁制度以及民事調解制度等。法律職業的“巴爾干化”使早期在雅典形成的由法庭一統司法及法律職業階層、一攬子解決沖突的歷史宣告結束。盡管各國立法與實踐對于法律職業以及其分工的規定有所不同，但也不乏一些具有普遍性的做法：一是民間仲裁機構的出現以及仲裁裁決的終局效力，打破了由國家司法機關“壟斷”國家司法權的神化；二是國家司法行為由傳統的單一審判行為分離為偵查行為、公訴行為和現代審判行為，這種分化在附帶地提高司法效率的同時，其主要的功能在于制約傳統的司法行為-法庭的審判行為，[24]三是律師職業階層的出現與發展，是司法民主的奠基石，律師的職業使命與其說是為了當事人的利益，倒不如說是為了對抗司法機關的不當行為。律師在訴訟中所為的一切行為或者是通過論證當事人的主張以影響法官的判斷，或者是通過法定方式否定法官某種裁判的不合法性。法律的歷史表明，沒有職業律師階層就不可能存在法治和司法民主。（注：參見（美）贊恩著：《法律的故事》，第144頁。）

（4）依法裁判原則

司法裁判作為一種法律現象，它是以一定的法律規范的存在為前提的。因此在現代社會，司法裁判也就是依照法律規范的裁判。在大陸法系國家，由于法典化運動的影響，都把“依法治國”作為立憲的根本宗旨，反映在司法程序中則是要求依法裁判。法官的職責在于適用法律，司法裁判只能作為法律的準確復制品而不得用作其他目的，對此原則，已在大陸法系國家獲得普遍的接納。即使是在以判例法為其主要法律淵源的英美法系國家，“遵循先例”（staredicisis et non quieta mov-ere）也是司法程序中一個最為普遍的原則。在英美法系國家，遵循先例意味著，某個法律要點一經司法裁判所確立，便構成一個日后不能背離的先例，或者一個恰好有關的先前案例，必須在日后的案件中得到遵循。（注：（美）博登海默著：《法理學—法哲學及其方法》，鄧正來等譯，華廈出版社1987年版，第521頁。）我國憲法和法律也要求司法裁判必須以事實為依據，以法律為準繩。依法裁判作為現代法治國家司法程序中的一項普遍原則，它主要包括三個方面的內容：一是司法裁判必須根據現存的法律。國家現存的法律是司法裁判的前提和基礎，要求司法機關依據現存法律進行裁判的旨意在于：一方面便于當事人及其他關系人對司法裁判的結果作出預測，從而有利于穩定現有的政治結構和經濟秩序；另一方面，有助于對司法專斷起到約束作用，特別是對那些容易有偏見且既軟弱又動搖不定的法官來講，可以起到“后盾”的作用。二是司法裁判必須客觀地適用法律。司法裁判既是法官對于案件適用法律并進行個別性的法律判斷過程，也是一個“人為”的過程，由于現實生活關系千變萬化，為了保證適用法律的客觀性，現代法治國家在司法裁判上主要采用合議制，使合議庭的組成者即所有法官的判斷盡可能達到一致，從而克服法官的主觀性和個性，接近適用法律的客觀性。三是司法裁判必須遵守法律。司法裁判無論是在內容上還是在程序上都必須遵守法律；對于司法裁判因違法（包括違反實體法和程序法）而侵犯當事人和有關關系人權益的，除了由國家承擔賠償責任外，還應當追究法官個人的執法責任。在我國司法制度改革的過程中，除了堅持和完善依法裁判所須具備的上述內容外，還應特別注意以下兩個方面的問題：

第一，要遵守程序法并重新認識程序法的作用。我們知道，“程序優先”作為英美法系國家司法程序中的一個通用術語，它的產生及發展歸功于英美法中的陪審制以及作為其前提的當事人主義訴訟結構、遵循先例原則和衡平法的發展。（注：參見（日）谷口安平著：《程序的正義與訴訟》，王亞新等譯，中國政法大學出版社1996年版，第4頁。）根據英美法中“程序優先”的理念，司法結果是否正確并不以某種外在的客觀標準來衡量，充實和重視程序本身以保證結果能夠得到認可才是衡量司法結果是否正確的標準。因而，“程序優先”或“沒有程序就沒有權利”的理念在法律實施的過程中得到了英美法系國家的普遍認同和遵守。就大陸法系而言，對歐洲大陸產生深刻影響的羅馬法從未采用制定法制的形式，而且只含有相對來說數量很少的程式化法律規則，（注：參見（德）羅伯特〃霍恩等著：《德國民商法導論》，楚建譯，中國大百科出版社1996年版，第62頁。）因此，早期大陸法系只有程序而不存在制定法（實體法）的現象是存在的。作為大陸法系的源頭即羅馬法而言，最先發達的是訴權，并且訴權不同程序也不同，訴權的逐漸增加意味著實體法被創制。（注：（日）谷口安平著：《程序的正義與訴訟》，第8頁。）隨著法典化理論與實踐的發展，大陸法系國家則極度推崇制定法并認為制定法是完美無缺的。他們在理論上將程序法僅僅理解為如何實現實體法內容的手段性規范，有時還將程序法理解為實體法的“助法”或實體法的“附帶性規范”；在司法程序中，他們以“完美無缺”的實體法為前提，將司法程序僅僅看作是以判決的形式產生其結果的機械過程或者就是這個機器本身，孟德斯鳩作為法治理想而描繪出來的“自動售貨機”式的法官，正是這種程序觀念的象征。然而，在大陸法系國家，法律實施的實踐早已打破了實體法本身完美無缺的神化，實體法的實施更多地依賴于司法程序中的法官判斷這一點已是無可非議的事實。在法國，拿破侖所謂用一部包羅萬象的法典即可調整人間一切關系的豪言壯語已失去意義，法國民法典越來越依賴于被稱之為“一般條款”的立法技術來維護其體系，而作為一般條款的誠實信用、權利濫用、正當事由等本身并不具備明確的內容，而只能由法官在具體的司法程序中賦予其具體含義。在德國，盡管在所有的法典中，最博大精深的當首推《民法典》，但該法典實施不久人們便發現其不足之處，“法律的漏洞”要求法官在司法程序中根據具體的案情賦予實體法以具體的含義。由此而產生的結果是，在大陸法系國家對程序法與實體法相互關系的認識上出現了一種日漸被人們普遍認同的觀念，即程序法乃實體法發展之母體。（注：（日）谷口安平著：《程序的正義與訴訟》，第63頁。）大陸法系國家程序觀念的變化，與其說在程序觀念上出現了與英美法接近的明顯趨勢，倒不如說是傳統羅馬法中程序觀念的回歸與勃興。在我國，由于輕程序這一法律傳統的影響，司法程序中違反程序的現象比較普遍，盡管在目前人們對程序的認識還很難上升到上述的高度，但我們深信：隨著我國法制建設的不斷完善和人們對司法程序功能的認識加深，一種全新的程序觀念在不久的將來一定會展示在我們的面前。

第二，要科學地處理依法裁判與司法程序中“法官造法”的關系。從法制史的角度上講，法律必須穩定，但又不能靜止不變。一般完全的社會利益要求法律具有穩定性，而不斷變化的社會生活環境則要求法律作出相應的變化。這種要求反映在司法程序中則是司法裁判必須遵守國家現存的法律，但也不否認“法官造法”。如果說司法裁判必須遵守國家現存法律是為了保證法律的穩定性的話，那么“法官造法”則是法律變化性的需要。從歷史上講，“法官造法”的淵源始于羅馬法，在羅馬的第二個時代（公元1-3世紀），“裁判官作為最重要的法律淵源，以其告示（edictum perpetuum）成為榮譽法（ius honorarium）的制定者”。（注：（意）彼德羅〃彭梵得著：《羅馬法教科書》，黃風譯，中國政法大學出版社1992年版，第17頁。）因而，作為裁判官所制定的榮譽法或裁判官法（ius praetorium）生動地反映著公平原則，是對社會的具體要求的靈活適應；法律生活本身通過裁判官的司法活動而將這些具體要求加以匯集，并通過裁判官在司法程序中的裁量權加以解決。（注：參見（意）朱塞佩〃格羅索著：《羅馬法史》，黃風譯，中國政法大學出版社1994年版，第251、257頁。）如果我們以羅馬私法作為大陸法系的始端的話，那么，法國資產階級革命的法律成果就是要求建立簡單、無技巧、通俗易懂的法典，以使公民無需請教律師和法院就能讀懂法律，并要求將所有的立法權都交給代議制的立法機關，這就必然要求否定自羅馬法以來在法國所形成的司法機關享有立法權的傳統。立法權和司法權的這種區分，要求法典必須完善、清晰、邏輯嚴密，并把法官的作用縮小到僅對事實適用法律（即成文法規）的范圍。這種想把司法程序搞得過于簡單化的觀點，除了滋生上文所述的輕視司法程序的功能外，另外一個嚴重的后果便是否定了法官在司法程序中解釋法律和創造法律的權力。然而，法典化時期法律制度的設計者的這種設想是極不可靠的。“法規自動適用”理論所奉行的觀點（即立法機關制定的法規非常清楚，以致它的適用成了一個自動實現的過程），在法典實施的過程中很快就成了棄物，實際上，“完整、清晰、邏輯嚴明”并且具有“預見性”的法典在司法程序中并沒有使法官擺脫對法律條文進行必要的解釋和適用的負擔，他們在一個生動、復雜而又充滿困難的程序之中忙忙碌碌，法官必須填補立法的疏漏，解決法規之間的沖突，并使現存法律適應不斷變化的情況。（注：參見（美）約翰〃梅利曼著：《大陸法系》，顧培東等譯，知識出版社1984年版，第48頁。）法典實施的實踐除了重新喚醒人們的程序意識外，同時也形成了新的司法觀點，人們依賴歐根〃胡貝爾（eugen huber）在瑞士民法典開始所寫的文字，應有利于法官在司法程序中履行其職責，“如果在本法中無可適用的條款，法官應適用習慣法；如無習慣法時，適用法官作為立法者時所會制定的規則”。因此，在大陸法系國家中，人們現在承認，司法行為既是一種智慧行為，也是一種意志行為；法官負有不斷發展法律的義務。（注：（德）羅伯特〃霍恩等：《德國民商法導論》，第64頁。）這樣，通過司法解釋而表現出來的法律作為法的淵源之一，也就在大陸法系得到了確認。但是，基于“法官造法”容易使得法官成為具體案件的立法者，并有可能將案件的當事人臵于司法擅斷和不負責任的危險之中，因而對“法官造法”進行必要的限制就變得更為必要了。因此，1942年《意大利民法典》的有關規定對“法官造法”進行了限制。該法典第12條規定：“在適用法律時，只能根據上下文的關系，按照詞句的原意和立法者的意圖進行解釋，而不能賦予法律另外的含義；在無法根據一項明確的規則解決歧義（爭議）時，應當根據調整類似情況（案件）或者類似領域的規則進行確定；如果仍然存在疑問，則應當根據國家法制的一般原則加以確定。”（注：《意大利民法典》，費安玲等譯，中國政法大學出版社1997年版，第5頁。）《意大利民法典》的上述規定，為“法官造法”規定了立法性的指導方向，即：適用法律首先應當根據法律的直接意思；如果它的意思不明確，法官就應該參照立法機關制定法律的意圖；如果某一問題沒有明確規定的，法官則應從其它相近的法規中類推適用。如果上述方法均不能解決問題時，則應當根據國家法制的一般原則加以確定。我國由于受大陸法系的影響，無論是“依法治國”還是建設社會主義法治國家，人們都普遍認為應制定一套合理而又科學的成文法體系。但是，人類法律實施的歷史表明：“徒法不足以自行”，成文法并非解決人間爭議的“靈丹妙藥”。大陸法系國家從法典化運動時開始的對制定法的極度推崇，轉而對司法裁判功能的重視，以及在允許法官在具體的司法程序中“造法”的同時，對其“造法”行為進行必要的制約，顯然是值得我們重視的。因此，科學地處理好依法裁判與“法官造法”的關系是我國司法改革不可回避的重要問題之一。

三、我國司法制度改革的具體措施

針對我國現行司法制度中存在的問題，我們認為，我國司法制度改革除了必須遵循上述原則外，在具體措施上還應當圍繞著以下幾個方面進行：

（1）改革目前的人事、財政及領導體制，在全國范圍內建立一個統一而又獨立的司法系統，以確保司法權和國家法制的統一。

第一，在黨的領導方面，將目前由各級地方黨的組織對各級司法機關的領導改由黨的中央組織對最高人民法院和最高人民檢察院黨組的領導；最高人民法院和最高人民檢察院黨組根據黨的中央組織的授權代表執政黨負責領導全國各地的司法機關。

第二，改變目前司法人員（包括法官、檢察官以及地方各級司法機關的行政長官）的任免程序和方式。從一般理論上講，司法人員的任免程序和方式可以分為任命制、選舉制以及任命與選舉相結合的方式，但從實踐上看，無論是大陸法系還是英美法系國家，在司法人員的任免上大都采用任命制。（注：任允正：《司法制度比較研究》，第51、116頁。）即使是有些采用選舉制的國家或地區，目前也出現了轉而實行任命制的趨勢。（注：在美國，對于聯邦司法系統的司法人員，均采用任命制。但就各州而言，大部分州曾采用的是選舉制。但由于受“密蘇里計劃”的影響，各州目前出現了司法人員任免的任命制趨勢。參見（美）詹姆斯〃m〃伯恩斯等著：《民治政府》，陸震綸等譯，中國社會科學出版社1996年版，第1081-1101頁。）我國是單一制國家，從理論上講，各級司法機構的司法人員的任免理應由國家元首或者最高司法行政長官依據一定的程序任免，以體現司法權的統一性。我們認為，在司法人員的任免程序及方式上應充分考慮我國的國體并借鑒國外的有益做法，將地方司法機關的司法人員由地方權力機關選舉和任免改為由國家元首或者由最高司法機關的司法行政長官根據一定的程序任命。

第三，改變各級地方司法機關的財政體制，將目前由地方政府負擔地方司法機關的財政改為由中央政府負擔，并由最高司法機關集中統一管理全國各級司法機關的財政經費。

（2）改革監督機制，強化司法監督，確保司法公正。

對司法機關的司法權進行有效的監督，這既是我國司法民主的要求，也是我國司法制度改革的重要內容。我們認為，改革監督機制，強化司法監督，除了根據司法民主原則的內容來重塑我國現行的司法監督機制和加強社會民主監督外，目前主要應當強化國家權力機關對司法機關的監督。強化此種監督的首要任務是在制度上真正落實國家權力機關的權力。我們認為，國家權力機關對司法機關的監督不應僅僅停留在“工作”監督階段，而應深入到具體的案件中去。盡管在理論上人們對國家權力機關能否介入具體案件存在著爭論，甚至持否定態度，（注：參見李曉斌：《對“人大”質詢法院的質疑》，載《法學》1996年第9期。）但實踐證明：國家權力機關要監督好司法機關的司法活動，如果不涉及到某些具體案件，就談不上對司法活動的監督。為了強化國家權力機關對司法機關的監督，應賦予國家權力機關對一定范圍內的案件具有準司法權。在國外，議會對國家元首、政府首腦、最高司法行政長官具有準司法權。如日本憲法第64條規定，國會為審判受罷免控訴的法官，由兩議院之議員組成彈劾法院。法國議會也規定，參議院可以組成最高法院，以審判共和國總統和部長，并審理危害國家安全案。（注：轉引自董珍祥：《關于強化人大對司法案件監督的思考》，載全國人大辦公廳編《我國當前法律實施的問題和對策》，中國民主法制出版社1997年版。）我國在1980年對林彪、江青反革命集團案的審判就是全國人大常委會通過組織特別法庭行使準司法權的。當然，賦予國家權力機關準司法權，并不意味著國家權力機關替代司法機關，國家權力機關也沒有必要介入所有的司法案件。因此，國家權力機關行使準司法權時，應把握一個“度”的問題。我們認為，從國家權力機關對司法機關的司法活動進行監督的角度上看，國家權力機關可以對下列案件行使準司法權：

第一，涉及司法機關及其司法人員濫用權力的案件。這類案件包括兩類：一是司法機關以及司法人員在司法程序中的職務犯罪行為。對于這類案件，國家權力機關可以組織特別檢察廳和特別法庭，并根據刑事訴訟程序進行審理。另一類是司法訴訟錯案的賠償案件。司法訴訟錯案賠償是指在司法程序中，司法機關及其工作人員違法行使司法權，侵犯公民、法人和其他組織的合法權益時，由國家給予受害人賠償的一項法律制度。早在1954年憲法中，我國就確定了錯案賠償制度，1995年實施的《中華人民共和國國家賠償法》則對國家賠償制度作出了具體而又明確的規定，要求對司法錯案特別是司法訴訟錯案進行國家賠償。但是，我國的《國家賠償法》在對司法訴訟錯案進行國家賠償的程序方面卻存在重大缺陷。這種程序性的缺陷主要表現在以下二個方面：首先，未將司法訴訟錯案界定為一個需要通過訴訟程序來解決的訴訟案件。司法訴訟錯案其實質就是司法機關及其工作人員在司法程序中侵犯公民、法人和其他組織的合法權益，而需要對受害人進行賠償的案件，這與一般的民事侵權案件并無實質性差別。因此，將司法訴訟錯案認定為侵權賠償案件并通過訴訟程序來解決，這是現代法治國家的通例，如英國1947年的《王權訴訟法》、美國1946年《聯邦侵權行為法》、德國1981年的《國家賠償法》等等，（注：參見林準、馬原主編：《外國國家賠償制度》，人民法院出版社1992年版。）均將司法訴訟錯案界定為因侵權行為而引起的案件并通過訴訟程序來處理。但我國《國家賠償法》的做法是通過復議程序和賠償決定程序進行的，即：如果侵權人為檢察機關（賠償義務機關），首先由受害人向侵權人提出賠償請求，侵權人逾期不予賠償或受害人對賠償數額有異議的，受害人有權向侵權人的上一級檢察機關申請復議，經過該復議程序后受害人仍有異議的，可以向人民法院的賠償委員會提出申請；如果侵權人為人民法院的，則直接由受害人向人民法院的賠償委員會提出賠償申請。賠償委員會決定是否賠償采取不公開的方式進行，并且受害人對該委員會的決定不服的，不得向法院起訴。其次，是將司法訴訟錯案的確認權交給司法機關，甚至是實施侵權行為的原司法機關，從而使得侵權者成為自己案件的“法官”。我們知道，有一句古老的法諺叫做nemo judge in re sua，意為“誰也不能作為自己案件的法官”，現代術語叫做“回避制度”，其目的在于反對司法行為中的“偏私”。在對司法訴訟錯案進行國家賠償的過程中，由于司法機關是具體的侵權者，如果由其認定自己的行為是否構成侵權，其后果是不言而喻的。為此，各國為了防止上述“偏私”行為的發生，相繼進行了一系列的制度設臵，即給審判者設立審判者。反觀我國的《國家賠償法》，在對司法訴訟錯案的認定及賠償問題上，并未奉行“誰也不能作為自己案件的法官”這一理念，而是信守“自我批評”的政策。基于我國《國家賠償法》的上述程序性缺陷，我們認為將司法訴訟錯案的確認權交給國家權力機關，并由國家權力機關作為審判者的審判者，這對強化國家權力機關對司法機關的制約與監督，確保司法公正，無疑具有重要作用。

第二，對法律適用產生異議而要求作出立法解釋的案件。在法律適用的過程中，由于立法的質量缺陷或者當立法跟不上司法實踐的要求時，往往會出現法律適用上的空檔。在出現上述情況時，我國通行的做法是由具有解釋權的司法機關對法律適用問題進行司法解釋。但我國的司法解釋主要存在以下問題：從立法規定上看，我國的司法解釋只能是針對司法程序中的具體問題進行解釋，并且這種解釋沒有普遍的約束力，根據1981年全國人大《關于法律解釋工作的決議》第二條規定：凡屬于法院審判工作中具體應用法律、法令的問題，由最高人民法院進行解釋；凡是檢察院檢察工作中具體應用法律、法令的問題，由最高人民檢察院進行解釋。顯然，上述規定明確表明：司法解釋只能是對司法程序中的具體問題進行解釋，并且只能在本系統內有效。從實踐上看，我國的司法解釋往往傾向于對法律進行一般性解釋，而非在具體的司法程序中針對具體案件進行解釋，有的司法機關在行使上述解釋權時，往往傾向于為“擴充”自己的權力而進行解釋，有的甚至以損害或限制當事人及其他訴訟參與人的訴訟權利和違反我國法制的一般原則為代價。例如，我國現行的《刑事訴訟法》頒布后，司法機關竟相進行一般性解釋，作為基本法的《刑事訴訟法》只有255條，但最高人民法院的《解釋》則有342條，最高人民檢察院的《實施細則》更有414條，這些本應只能在本部門適用的“內部”規定，不僅條文的數量大大地超過了基本法，而且各自的解釋相互矛盾之處甚多，有許多解釋超出基本法甚至嚴重違反了基本法。對于司法解釋中的上述缺陷，我國目前尚無具體的制度對此進行糾正。我們認為，為了克服司法解釋中的上述弊端，在具體的司法程序中，如果司法解釋的適用可能會違反我國法制的一般原則時，有關案件的當事人或關系人即應可以就法律適用問題向享有立法權的國家權力機關提出申訴。享有立法權的國家權力機關根據申訴人的申訴，可以組成特別法庭，對司法解釋的合法性問題進行審理，并在糾正有司法解釋的同時，對有關問題作出一般性的立法解釋。

（3）改革司法機關內部的管理體制和工作程序。

改革司法機關內部的管理體制和工作程序，這對在新形勢下提高我國司法機關的工作效率和司法質量，杜絕目前日益漫延的司法腐敗現象，無疑具有重大的現實意義。由于審判程序是司法程序中的最后一道屏障，因此，在當前形勢下，改革司法機關內部的管理體制和工作程序的重點在于改革審判機關內部的管理體制和工作程序。

第一，改變審判委員會包攬過多的現象，實行審判委員會討論重大疑難案件的制度。人民法院組織法明確規定：審判委員會的任務是總結審判經驗，討論重大或者疑難的案件和其他審判工作的問題。但在實踐中，由于審判委員會包攬過多，因此無論是在理論界還是在司法實踐中人們對審判委員會均異議頗多，有的甚至主張取消審判委員會。就審判委員會工作范圍而言，法院組織法對此已作了明確規定，即只討論重大或者疑難案件。就審判委員會的工作而言，目前尚無明確而又統一的規則，因此必須加快制定。我們認為，審判委員會的工作程序應包括以下內容：一是到會的委員必須自始至終參加會議；二是委員在討論案件時，遇有法律規定的回避情形時，應依法回避；二是有關合議庭或獨任審判庭的意見與審判委員會不符，但案件的處理結果以審判委員會意見為準的，在制作裁判時，應由審判委員會的組成人員署名。

第二，加強和完善合議庭、獨任庭的職能，做到審與判的統一和權與責的統一。合議庭和獨任審判庭作為法院內部的兩種基本審判組織形式，理應由其代表法院依法獨立地行使審判權。但是，在實踐中卻人為地造成了審判過程中的審與判、責與權的分離，這既不利于提高審判質量和效率，也難以真正建立和實施錯案責任追究制。這種行政式的辦案做法必須堅決予以廢止。加強和完善合議庭、獨任審判庭職能，其關鍵在于讓案件的審理和判決的權力均集中在合議庭和獨任審判庭手中，真正讓他們有權審理和裁判案件；在落實合議庭或者獨任審判庭權力的同時，要真正建立執法責任制，做到權與責的統一。對于那些沒有能力行使審判權的人員，必須堅決地調離法院系統；對于那些濫用權力的人員，在把他們清除出法官隊伍的同時，要嚴肅而又認真地追究其法律責任。

第三，改革庭審方式，強化庭審功能。對案件進行開庭審理，作為一項重要的審判原則在我國的三大訴訟法中均有明確的規定。但是從實踐上看，法院庭審活動的形式主義現象相當嚴重，開庭審理所追求的“當庭認定事實和當庭作出裁判”的這一目標目前只能作為一種理想而留存在于人們的腦海中。由于庭審活動的形式主義傾向，許多案件的“事實”在沒有經過對方當事人當庭質證的情況下就由法官與一方當事人于“庭后”加以認定；而“定期宣判”制度的適用又為法院進行“庭后”裁判提供了有力的根據。“庭后”認定案件事實和“庭后”裁判在為司法腐敗提供溫床的同時，也是我國審判效率和質量不高、審判活動公開性不夠、法官素質過低的表現。為了強化庭審的功能，庭審方式的改革應包括以下幾個方面的內容：

一是要全面提高法官素質，使法官具備當庭認定事實和當庭作出裁判的能力。就我國目前數額龐大但素質偏低的法官隊伍而言，在提高法官素質方面可以采取以下方法：首先對那些明顯不能勝任審判工作的法官，要將其調離法院系統，由其另謀出路。目前我國的工人因產業結構調整和升級而面臨著再就業的選擇，行政工作人員因行政機構改革而面臨著“分流”的壓力，同樣，隨著我國司法制度改革的深入進行，將那些不能勝任法官工作的在職法官調離法院系統，這一趨勢將不可避免。其次是應面向社會特別是面向一些政法院校公開招聘一批業務素質好、政治覺悟高，既廉政又勤勉的法官。

二是實行當庭質證和當庭認證制度，即負有舉證責任的訴訟主體對自己主張的事實所提供的證據，應經對方當庭質證；庭審組織應根據雙方舉證、質證的情況當庭認證，對由法院依法收集、調查的證據也應當庭宣讀并由雙方質證。對于沒有經過當庭質證和當庭認證的證據，人民法院不得作為認定案件事實的依據。實行當庭質證和當庭認證制度的目的，在于公開法院認定事實的程序和理由，將法院對證據認定的過程和結果臵于當事人和社會的監督之下。

三是實行當庭裁判。所謂當庭裁判，是指合議庭或獨任審判庭將當庭認定的事實，經過評議后，立即在法庭上作出裁判。實行當庭裁判，除了有利于提高審判效率外，它還可以排除各種庭外因素對裁判結果的干擾，從而保證裁判結果的公正。人民法院在實行當庭裁判時，應當公開宣讀以下內容：各項證據證明效力的情況及相應理由；本案所適用的具體法律及理由；法院對雙方當事人所持主張的態度（支持或不予支持）及理由；當事人有無上訴權利及上訴的法院。

（4）建立錯案責任追究制度。

對司法訴訟錯案除了進行國家賠償外，還應當追究有關承辦人員的責任。實行錯案責任追究制度，其目的在于規范司法人員在具體司法程序中的司法行為，確保司法行為的合法性，這是社會主義法制原則的必然要求。司法機關及司法人員在執行法律的過程中出現錯案，在根據有錯必糾的原則來對案件結果或行為進行糾正的同時，對辦案的責任人也應追究其法律責任，這是法律面前人人平等原則和違法必究原則的具體體現。在法律面前，司法人員沒有任何特權，他們都應該忠于國家的法律并依法行使司法權，否則將承擔法律責任。自1988年以來，我國部分司法機關開始試行錯案責任追究制，有些地方司法機關制定了一些試行辦法。實踐證明，實施錯案責任追究制，對保證司法機關及司法人員嚴肅執法、秉公辦案起到了一定的作用。但是，由于我國目前對此尚無統一的立法，各地司法機關的做法不一，有些地方雖然制定了一些試行辦法，但由于種種原因使得該制度無法得到落實。建立嚴明的錯案責任追究制的關鍵在于加緊制定相關法律。我們認為，錯案責任追究制的大體內容應包括以下幾個方面：

（一）適用范圍。包括對哪些人適用，對哪些案件適用。

（二）錯案的界定、界定的標準以及認定的機關。就錯案認定的機關而言，盡管實踐中有些地方將導致錯案的原司法機關作為認定機關，但我們認為這種做法欠妥，并且缺乏科學性。同時，錯案界定的標準不應該僅僅以案件的實體結果即認定的事實錯誤和適用法律錯誤為限，還應當包括各種程序違法。

（三）歸責原則與責任的種類。就歸責原則而言，對司法人員追究法律責任應以過錯責任為限，只要司法人員在辦案過程中，因故意或過失導致錯案的發生，都應對其追究法律責任。至于司法人員承擔責任的種類，可參照我國《法官法》第十一章及《檢察官法》第十一章的規定加以制定。

（四）責任的劃分。應按案件處理的環節分別予以明確劃分，并且責任自負。

（五）追究的程序。應規定錯案由認定機關認定，責任人可以申辯、提出申訴或對處理結果要求復議等。

第三篇：當前我國企業文化建設中存在的問題與對策

當前我國企業文化建設中存在的問題與對策

摘要：隨著世界經濟全球化進程的不斷加快，我國市場經濟的建設的發展速度也越來越快，全球經貿市場的壓力越來越大，企業之間的競爭也日趨激烈。尤其是近幾年來，在世界金融危機和歐債危機的影響下，世界各國的經濟都不同程度的受到了打擊，許多的企業在這場危機中破產，還有些企業也是岌岌可危。人們逐漸認識到現代化的企業管理中企業文化管理的重要性，企業只有擁有健康向上、方向明確的企業文化，才能夠保證在市場競爭中不被淘汰。良好的企業文化能夠帶動企業不斷向前發展，能夠讓企業在發展的道路上擁有正確的目標和方向。本文通過對我國企業文化建設中存在的問題進行論述分析，提出了合理的對策，并得出了相關的結論，對我國的企業的文化建設具有一定的啟發和導向作用。關鍵字： 企業文化 建設 問題 現狀 對策分析

一、企業文化的定義與內涵，以及其在企業管理中的作用

企業文化是現代企業管理的一項重要內容，也是當今比較熱門的一個話題。隨著我國市場經濟的不斷發展，企業要在日趨激烈的市場競爭中生存和發展，就必須要加強企業文化建設。從定義上來說，企業文化是企業長期生產、經營、建設發展過程中所形成的管理思想、管理理論、管理方式、群體意識以及與之相適應的思維方式和行為規范的總和。通過對企業文化的定義我們可以看出，企業文化的形成是為了解決企業生存和發展問題，是企業在經營發展過程中創造的具有本企業特色的精神財富，對企業全體員工具有感召力和凝聚力；從內涵上來說，企業文化是企業的靈魂和精神支柱，代表著企業的核心競爭力。企業文化的核心是企業精神，在具備一定的價值觀的基礎上，發展以人為本，以制度為約束的企業文化管理方式，集經營理念、經營戰略、道德規范、品牌建設、發展目標等為一體的核心力量。

企業文化在企業管理中的作用可以分為兩個方面，一方面是積極作用，另一方面是消極作用。本文只討論企業文化的積極作用，良好的企業文化可以為企業的發展帶來積極地作用：第一，良好的企業文化有利于帶動企業職工的全面發展；第二，良好的企業文化能夠更好地促進企業管理者自身的發展；第三，良好的企業文化能夠幫助企業樹立品牌效應；第四，良好的企業文化能夠讓企業走向良性發展的道路。

二、我國企業文化建設中存在的問題

我國在發展市場經濟的同時，也在強調開展企業文化建設。幾十年來，我國的企業文化建設也取得了一定的成績，但是，仍然存在許多的問題，主要體現在以下幾個方面：

（一）、我國企業文化建設缺乏核心價值觀的引導 企業核心價值觀是企業文化的核心內容，對企業文化的健康向上發展具有導向作用，對于企業文化建設來說至關重要。但是，目前我國許多企業的管理人員不注重樹立和培養企業的核心價值觀，對企業核心價值觀沒有正確的認識。例如，許多企業所謂的核心價值觀就是將一些名人名言掛在企業的某個地方，當作一種精神上的鼓勵。這樣一種樹立核心價值觀的方式是表面化和形式化的，有時候可能僅僅是為了應付上級的檢查。如果是這樣的話，那么這些企業所謂的核心價值觀就沒有任何的實際意義。企業核心價值觀必須是真正影響企業運作的精神準則，是經得起時間考驗的，因此它一旦確定下來就不會輕易改變。缺乏核心價值觀的引導，很有可能導致企業寸步難行。

（二）、我國企業文化建設沒有與企業管理充分融合

企業文化建設是企業管理中十分重要的一個方面。從企業的建設與發展進程來看，企業管理大致可以分為三個層次：經驗管理、制度管理和文化管理。文化管理可以說是企業管理的重頭戲，現代企業管理越來越注重對企業文化的管理。但是，在國內很多的企業只注重企業管理中的經驗管理和制度管理，缺乏對企業文化的管理，使得一些企業難以做大做強。例如，近期國內出現的“毒膠囊”事件，一些黑心的醫藥企業至人們的生死與不顧，沒有良好的企業文化，管理者缺乏對企業文化的管理。

（三）、我國企業文化建設沒有全面實現以人為本的目標

以人為本就是要給予企業員工人本關懷，企業員工是為企業帶來利潤的生產者，如果他們能夠感受到企業管理者對他們的人本關懷，那么他們就能夠在自己的崗位上認真工作，而且一個良好的工作環境，能夠使人發揮出其最大的潛能，也能夠讓他的工作熱情高漲。但是，目前國內一些企業沒有做到以人為本。管理者單純為了企業的利益，讓員工超負荷的工作卻又得不到相應的報酬，有些企業的工作環境十分惡劣，使員工的身體和精神都承受著巨大的壓力。

三、當前我國企業文化建設中出現問題的對策分析

針對上述我國企業文化建設中出現的問題可以做出如下對策：

（一）、積極樹立和培養企業核心價值觀

國內外許多著名的企業都有著自身的企業核心價值觀，例如，Intel的核心價值觀是客戶服務、員工滿意、遵守紀律、質量至上、嘗試風險和結果導向。所謂核心，就是指最重要的關鍵理念，數量不會太多，通常是五到六條。樹立和培養自身企業的核心價值觀，有利于企業健康向上發展。

（二）、加強對企業文化建設的管理 對企業文化建設的管理是企業管理的最高層次，但也是企業管理最根本的要求。國內企業想要發展壯大，就必須要對企業文化進行科學的管理，以良好的企業文化來帶動企業員工的積極性，以良好的企業文化來帶動企業大發展。

（三）、企業要以人為本 “水能載舟，亦能覆舟”，企業員工與企業之間就是這種水與舟的關系。所以說，企業需要依靠員工來為其創造財富，需要員工來幫助企業發展，就必須要給員工更多的人本關懷，讓他們愿意為企業做出一份貢獻。

四、結束語

企業文化建設在現代企業建設與發展中扮演著十分重要的角色，企業的發展壯大越來越離不開優秀的企業文化的幫助。企業文化建設是一項系統工程，國內許多企業的文化建設還處于初級階段，需要找準方向，放眼未來，全心全力的建設出適合自身發展、積極向上的企業文化。

參考文獻：

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第四篇：淺析我國當前貨幣政策存在的問題與對策

淺析我國當前貨幣政策存在的問題與對策

河大經濟學院2012級保險潘煒迪

摘要：目前，我國實施穩健的貨幣政策有利于經濟平穩發展，但也存在著一定不足，特別是給中小企業的生存發展造成一定的難度。

加之“熱錢”流入蠢蠢欲動，期待我國能盡快出臺相應貨幣政策以維持我國經濟“穩健”發展！

關鍵詞：偏緊 拓寬公開市場業務 中小企業融資難 熱錢管控

當談到貨幣政策，我們一般會說是“擴張性的貨幣政策”或“緊縮性的貨幣政策”。而當下我國公布的貨幣政策是：“2013年我國要繼續實施穩健的貨幣政策”。“穩健”是一個偏中性的詞匯。但從我國現階段的發展狀況上看，我覺得我國實行偏緊的貨幣政策勢在必行。

眾所周知，貨幣政策的四個目標：穩定物價、充分就業、適度經濟增長和國際收支平衡。與之相對應的我國運用的貨幣政策工具主要是：公開市場業務、存款準備金、中央銀行貸款（再貼現、再貸款）、利率政策與匯率政策。為了“穩健”發展，我國自進入2010年以來，我國先后對法定存款準備金率進行了10次調整，使得當前的大型金融機構的法定存款準備金率達到了20.5%的歷史最高位，而對存貸款利率也進行了4次上調。這也是我國實行偏緊的貨幣政策的一個明顯信號。

而中國當前的經濟現狀是：2013年9月份，全國居民消費價 1

格總水平同比上漲3.1%。其中，城市上漲3.0%，農村上漲3.3%；食品價格上漲6.1%，非食品價格上漲1.6%；消費品價格上漲

3.1%，服務價格上漲2.9%。在全球金融危機重壓下，2013年上半年全國有6.7萬家民營企業倒閉，2013年1-9月份我國反映就業形勢的城鎮登記失業率，反而在9月底下降到4.04%，比之前3年多來的4.1%有所下降。10月30日，國家外匯管理局公布2013年三季度我國國際收支平衡表初步數據顯示，2013年三季度，我國國際收支經常項目順差397億美元，其中，貨物貿易順差871億美元，服務貿易逆差425億美元，收益逆差36億美元，經常轉移逆差11億美元。下面我將從以下幾個方面淺析一下我國實行的“偏緊”的貨幣政策存在的問題及對策：

一、在穩定物價方面存在的不足及對策

從近年來的數據來看，我國的CPI同比增幅在2008年8開始持續上漲到2011年7月最高為6.5％。而在2010年國家多次調高法定存款準備金率，為緊縮貨幣政策下一劑猛藥后我國的CPI同比增幅下降最低為2012年7月1.8％，之后一直穩定在2％~3％之間。由此可見我國的偏緊縮性的貨幣政策在穩定物價方面還是頗有成效的。

但從手段上看我國調節的有效手段還是太單一。目前我國主要還是調整準備金率，這也暴露出我國公開市場業務的規模太小，不足以有效的影響金融市場的調節。所以，我國應盡快完成金融市場的實質性改革。通過我們強有力的政府的參與監管、政

策優惠等措施盡快扶持起調查科學、評價公正、可信度高的信用評級機構。為社會企業、普通大眾參與金融市場（特別是相對于股票市場風險較低債券市場）提供一個可信度較高信息提供平臺。同時，優化證監會、銀監會結構，革除過于復雜的審批復核程序，加強對于金融市場波動的數據調查并能及時對外公布使其實質大于形式。以擴大我國的公開市場業務的影響力，從而方便我國盡可能以調整公開市場業務為主，調整利率為輔使我國現實中的貨幣量得以更精確的調控，實現經濟溫和由過冷或過熱恢復到正常水平。物價的穩定也會因此便于管控。

二、解決偏緊的貨幣政策下中小企業融資難的措施

中小企業是一個富有活力的經濟群體，是國民經濟的重要組成部分，在促進我國經濟繁榮、就業增加、推動創新、催生產業等方面，發揮著越來越重要的作用，然而，融資難的問題一直困擾和制約著中小企業的發展。

截止到2012年底，我國大約有中小企業4200多萬戶，占企業總數的99.8%，經工商注冊的中小企業數量460萬戶個體、私營企業達3800萬戶。中小企業所創造的最終產品和服務的價值占國內生產總值的60%左右，生產的商品占社會銷售總額的60%，上繳的稅收已經超過總額的一半，包括民營企業在內的中小企業成為擴大就業的主渠道，提供了大約75％的城鎮就業崗位，不僅安置了大量的城市下崗職工，還吸收了大批農村剩余勞動力，有效解決了農村剩余勞動力的轉移和就業問題，緩解勞動力供求矛盾，從而保證了社會的穩定和經濟的發展。

中小企業融資難問題是我國當前經濟發展不平衡的突出問題，而就當前的就業情況來看，中小企業正是能提供就業崗位的中堅力量；從技術創新方面它們正成為主力軍。由于中小企業自身諸多因素無法和國有大企業相比，使得它們在現行的政策下融資很難。

面對“融資難”問題，我認為政府可以以其強大的公信力為基礎，政府和中小企業聯合推出“中小企業短期、中長期發展系列債券”。這樣一方面可以拓寬我國的公開市場業務，有利于我國進行緩和的貨幣政策調節；另一方面，利用政府公信力發行的債券更容易聚集社會上的閑置資金，為中小企業的發展注入一劑強心針；與此同時，政府通過監控此系列債券可以直接發現中小企業發展中的問題，監督市場發展狀況并及時作出調整防止經濟過冷過熱。由此，如若我國的中小企業發展起來，不僅能大幅度解決就業問題，還可以引領我國經濟的進一步發展。

三、在實現國際收支平衡的同時，加強對“熱錢”的管控 2013年前3季度，我國經濟運行總體平穩，涉外經濟繼續平穩發展，國際收支交易繼續增長。根據國家外匯局10月30日公布數據，前3季度，我國國際收支經常項目順差1382億美元，資本和金融項目順差1624億美元，“雙順差”格局延續，國際收支有望繼續保持基本平衡。

但從另一方面，以美國、日本為首的國家繼續實行“量化寬

松”政策，人民幣升值問題依然不可小視。特別是由于“熱錢”的大量流入不僅使我國人民幣升值壓力不斷加大，更對我國實現經濟軟著陸形成考驗。面對“熱錢”的進一步流入，我認為我們應該效仿“大禹治水”采取“疏堵結合”：

1、“堵”，面對洶涌而來的“熱錢潮流”國家有關部門應急一部加強對海外涌入的資本進行評估、監控，對于風險較小、易于監管的海外資本可適當流入；而對于風險較大、不便監控的海外資本加大抵制力度。防止過高投機資本對我國現階段逐漸轉型的經濟體制產生較大的沖擊。

2、“疏”，面對已經進入我國市場的“熱錢”，我們應該通過調整實行有差別的“利率政策”合理疏導。逐漸從單一的投入到房地產業分流到航運、建材、煤炭等其他實力較為雄厚的實體經濟中。以實體經濟的較雄厚資本抵御沖擊。同時，也盡可能使其流入股票、債券等市場中，特別是上文提到的有關“中小企業的短期債券市場”，以我國數量龐大且“嗷嗷待哺”的中小企業分流吸收“熱錢”潮流。這樣既能解決廣大中小企業短期融資難問題，又吸收了熱錢流入的虛假繁榮。

綜上所述，結合我國的發展狀況，可看出我國在國際經濟形式逐步轉暖的外部條件和我國GDP增速逐漸放緩、國內經濟正處于轉型的內部條件下，我國的宏觀調控任務依然艱巨。而貨幣政策作為國家宏觀調控的重要措施，在實施時必須全面考慮、謹慎決策。但文中提到的拓寬公開市場業務、解決中小企業融資難、“堵疏結合”面對“熱錢”等問題已刻不容緩，期待我國能盡快出臺相應貨幣政策以維持我國經濟“穩健”發展！

第五篇：淺析當前新農村建設存在問題與對策

淺析當前新農村建設存在問題與對策

發布時間：2008-03-18 作者：梁旭 朱光金 張雪 訪問次數：1779

建設社會主義新農村是一項系統工程和長期任務，各地應因勢利導、因地制宜，積極探索適合自身實際的新農村建設之路。廣西壯族自治區社會主義新農村建設通過廣泛宣傳發動群眾，采取切實有效的措施，開拓創新，強化政府引導，加大幫扶力度，發揮農民群眾的主體作用，不斷地加快推進新農村建設步伐，取得了一定的成績。但是，新農村建設是一項極其復雜的系統工程，在推進新農村建設過程中，還面臨著許多制約因素和困難。現就如何有效推進廣西社會主義新農村建設，解決當前新農村建設中存在的主要問題，提出相應的對策建議。

一、廣西社會主義新農村建設的基本情況

2006年廣西自治區黨委、政府作出了“以富裕農民為中心，以發展現代農業為支撐，以加強公共設施建設為突破口，以提高農民素質為關鍵，以建立以工促農、以城帶鄉的長效機制為保障，做好總體規劃，有計劃、有步驟、有重點地推進全區新農村建設”的重大決策。并決定用兩年時間在南寧市武鳴縣和原邕寧縣所轄區域開展新農村建設連片試點工作，要求各市、縣選擇城市縣城周邊有條件的地方開展試點示范，帶動面上新農村建設，取得了初步成效。一是優勢產業發展步伐明顯加快。圍繞發展現代農業，各地把發展特色效益農業作為現代農業建設的核心內容，加快推進“一鄉一業、一村一品”優勢特色產業發展；二是農民收入大幅提高。2007年廣西農民人均純收入２００７年突破３０００元達３２２４元，同比增長１６．４%，增幅創１９９６年以來新高。；三是農村基礎設施建設有新突破。近年來，通過相繼實施的“村村通工程”、“萬村千鄉工程”建設，廣西農村基礎設施建設已初具規模，農村消費環境逐步得到改善。但要使農村消費環境能夠得到進一步改善，必須加快農村基礎設施建設。2006年來完成總投資65426萬元，其中生態能源、教育文體、醫療衛生、廣電通信、屯內綠化、村屯規范等投資8986萬元；四是新型農民培訓不斷深入人心。全區農民實用技術培訓超過300萬人次，培訓農民工130多萬人次，累計外出務工人數超過700萬，勞務創收約220億元；五是農村社會事業發生可喜變化。全區所有縣(市、區)提前一年完成“兩基“攻堅任務；63 l萬農村義務教育階段公辦學校學生免交學雜費，24．5萬家庭困難學生得到生活補助，真正實現了“上學不交費”；新型農村合作醫療試點縣達到40個，1809萬農民參加了“新農合“；全區有59個縣(市、區)建立了農村最低生活保障制度；農村貧困人口再減少了10萬人；六是村容村貌文明風尚呈新變化。全區各地在新農村建設中結合實施“城鄉清潔工程”，著力開展改路、改水、改廁、改房、改圈等“五改”活動，讓農民“走平坦路，喝干凈水，用清潔灶，上衛生廁，住整潔房”；七是基層組織民主建設不斷得到鞏固。全區深入開展和實施“三級聯創”、村級組織“五村、兩規范”建設、“四個培養”等活動和工程，農村基層組織建設得到了加強，黨群、干群關系明顯改善。

二、廣西社會主義新農村建設中存在的主要問題

(一)新農村建設領導機構上下不統一、不對應，職能不明確，不利于工作協調

廣西自治區新農村建設領導小組辦公室設立在自治區農業廳，辦事人員主要從其農業廳內抽調部分同志組成。新農村建設工作涉及到方方面面，從自治區農業廳職能來看，難以協調這項工作。全區部分市、縣只下一個文件成立新農村建設領導小組，但是新農村建設的辦事機構、人員、經費、設備沒有真正落實；新農村建設的日常事務工作，沒有專門機構、人員具體實施和操作。有的地方領導力量不到位，工作沒有思路，資金不落實，問題不解決，幾乎完全停留在農民自發建設的階段。

(二)一些地區的部分干部群眾對新農村建設的認識上存在偏差

一是對新農村建設存在認識上的誤區。部分縣(區)、鄉(鎮)、村領導干部對新農村建設熱情不高，存在畏難情緒，工作缺乏主動性、積極性和創造性。部分農民存在“等、靠、要”思想比較嚴重，認為新農村建設是上面撥的款，所有的建設項目資金都是上面扶持安排的，自覺主動地參與性不高。二是對新農村建設存在理解上的誤區。只重硬件建設輕生產發展，以為修了幾條村路，蓋了幾幢新房，清理了房前屋后的垃圾就是新農村建設，忽略了生產發展和鄉風文明建設。

(三)連片試點推進的新農村建設的過程中，存在急于求成、簡單粗糙的傾向

一是投入資金分散，難以有效整合資金。新農村建設涉及部門多，上級投入資金渠道按部門下達，一些單位對試點建設選擇和項目審查標準不一，投入分散資金不能有效整合，影響建設效果，且條條框框多，不利于實施單位具體操作。二是時間緊、任務重，準備工作不夠。新農村建設項目多而廣，缺乏規劃設計人員，規劃滯后，一些地方規劃進度慢或者根本無規劃，新農村建設無章可循；工程技術力量不足，特別是村、屯道路建設質量監管工作不到位，真正掌握技術的施工質量監管員少。有些村屯道路建設沒有施工質量監督員，全憑施工單位良心施工；有的在建道路路基坎坷不平，高低相差很大，達不到施工質量要求，施工人員照樣施工，使道路質量存在很大隱患。三是統一政府投入標準，工作方法簡單。無論是平原，還是丘陵山區，不分富裕村屯，還是貧困村屯，通村道路、通屯道路和沼氣池等建設項目的專項補助資金標準都是一個樣，致使新農村建設項目的建設質量參差不齊，農民群眾自籌資金負擔苦樂不均。

(四)新農村建設項目專項補助資金不足，農民群眾自籌資金負擔重

以農村道路建設為例，通屯的道路都是機耕路，路基不好甚至沒有路基，根據新農村道路建設的技術指標要求進行施工測算，通屯道路按路寬3．5米、18公分厚水泥算，水泥路造價在17萬元／公里左右，若按政府補助通屯道路12萬元／公里、群眾必須自籌3萬元／公里計，每公里資金缺口約2萬元左右。以村屯規劃為例，自治區、南寧市下達給邕寧區村屯規劃設計任務415個，目前實際完成規劃任務不到一半，原因是規劃設計經費不足。據規劃部門預算，每個規劃點所需規劃測量設計費不低于6500元，但自治區、南寧市僅補助每個村屯規劃測量設計費2250元，規劃資金缺口較大，城區財政困難，配套資金未到位，并且鄉鎮又無資金投入，較難完成上級下達的規劃任務。2006年，邕寧區完成村道建設17條137．5 1公里，屯道建設53條115．75公里，其中群眾自籌資金投入村屯道路建設已達1225萬元。2007年全城區要建設488公里屯道，農民還要集資1500萬元左右。同時，新農村建

設還要投資水利、生態能源、教育文體、村屯綠化、醫療衛生、廣播電視電信等項目，這些項目也都要農民按一定比例自籌資金解決，農民自籌資金負擔重。

(五)“重建設、輕管理”，農村公共基礎設施沒有規范性的維護管理措施

通過新農村建設，建成了一大批村屯道路、小型農田水利、人畜飲水等公共基礎設施。我們在試點區縣調研時看到，一邊是熱火朝天的修了通村道路，又修通屯道路，一邊是竣工不久的村屯水泥道路路面出現了破損、坑洼、翻沙等現象。問問一同調研的縣鄉同志，村屯道路的維護誰來做?大家相顧茫然，一臉無奈。農村公共基礎設施的迫切需要規范性的維護管理措施，不然一定會出現有新村沒村貌，建的起養不起的情況。

三、加快廣西社會主義新農村建設的對策建議

(一)建立完善領導機構，加強對新農村建設的領導

各級黨委、政府要切實將社會主義新農村建設作為頭等大事來抓，切實將建設社會主義新農村納入黨委、政府的重要議事日程，做到領導機構落實、工作任務落實。各級黨委、政府主要領導應當擔任新農村建設領導小組組長，明確新農村建設辦公室的相應責權，并作為新農村建設的總協調單位，具體負責社會主義新農村建設的規劃制定、綜合協調、工作指導、工作調度和監督檢查。建設社會主義新農村是一項長期的歷史任務，為了能夠使新農村建設提供有力的組織保證，建議自治區、市、縣(區)把新農村建設辦公室設立為一個政府議事協調辦事機構。

(二)探索建立一個政府、農民群眾和社會積極參與新農村建設的長效機制

應當正確處理國家扶持和農民自強的關系，既要保證國家扶持資金的到點到位，又要能夠充分調動廣大農民的積極性、主動性和創造性。可以引入參與式服務的方式，扶持經過村屯農民群眾討論，當前農民群眾最需要的建設項目，把目前新農村建設中的“為我建設”、“要我建設”變為“我要建設”。同時，營造一個全社會關心、支持和參與新農村建設的輿論氛圍，集中全社會的力量深入持久的共同推進全區新農村建設。

(三)因地制宜、切實加強對新農村建設的分類指導

根據中央關于社會主義新農村建設的“20字“方針，結合廣西農村發展中的不平衡性，視農村經濟發展的不同程度，采取不同的方法來推進新農村建設。一些農民人均純收入超過4000元的經濟比較發達，農民收入水平較高地區，在新農村建設中，應按照率先基本實現農業現代化的要求，著力在推進現代農業建設、完善公共服務設施、加大村容整治力度、加快農村社會事業發展等方面下功夫，為其他地區推進新農村建設探索經驗。同時，可以采取市場化的辦法，選擇3—5個大中城市富裕的城郊地區，開展引導房地產企業參與投資新農村建設的試點工作，允許房地產企業在農村集體建設用地和農民宅基地上，進行商品房小區和農民回遷房新區建設；農民人均純收入在3500-2500元的大部分地區，農村經濟發展自身積累能力還比較低，面臨的困難和問題也比較多，在新農村建設中，要把加強農田水利建設、提高農業綜合生產能力、改善農民生產生活條件、發展壯大農村經濟放到重要位置，同時協調推進其他各項建設，探索符合自身特點的新農村建設路子；一些農民人均純收入不足2500

元的地區，農業發展相對落后，農村生產生活條件較差，農民收入水平較低，在新農村建設中，應把工作的著力點放在改善基本生產生活條件、發展特色農業、提高農民素質、加快脫貧致富步伐、加強生態建設和保護等方面，確保農民群眾實實在在得實惠。

(四)建立長效投入機制，切實加大對新農村建設的投入

一是建立以工促農、以城帶鄉的投入機制。建立一個穩定的政府對農村投入增長的機制，堅持“多予少取放活”，重在“多予”。調整國民收入分配格局，自治區政府財政支出、預算內固定資產投資和信貸投放，按照存量適度調整、增量重點傾斜的原則，不斷增加對農業和農村的投入。擴大公共財政覆蓋農村的范圍，建立健全財政支農資金穩定增長機制。二是應當以縣域為單位對農業政府性投資進行整合。積極開展以縣域為主的財政支農資金整合試點工作，全面整合各項涉農資金，包括扶貧、以工代賑、農業、畜牧、林業、水利、能源、交通等專項資金，按照渠道不亂、性質不變、用途不改的原則，實行項目資金到縣一級的統籌使用和統一管理，變分散式投入為捆綁式投入；堅持因地制宜，分類指導的原則，通過整合資金，明確鼓勵、支持以縣域為單位根據當地實際，確定不同區域、不同村屯的建設項目專項資金補助標準，有多少錢就辦多少事，積極穩妥推進項目建設，保證項目建設質量，不斷提高資金使用效率。三是明確政府、農民和社會的職責，建立激勵機制。新農村建設必須轉變政府職能，加強社會管理，強化公共服務，教育引導農民。讓財政資金投入起到“四兩撥千斤”的作用，不要完全包辦。拓寬農民的思路，幫助農民熟悉市場、找準市場。抓好示范工作，培養起值得農民學習的“土專家”、“田秀才“、種養大戶、農民企業家，或為農產品開發、銷售服務的致富帶頭人等典范，逐步建立農村人才激勵機制，樹立起農民致富的信心和決心。四是加快建立吸引全社會廣泛參與的機制。充分發揮城市帶動農村發展的作用，加大城市經濟對農村的輻射，加大城市人才、智力資源對農村的支持，加大城市科技、教育、醫療等方面對農民的服務。要形成全社會參與新農村建設的激勵機制，自治區財政要通過直接補助資金、補助原材料、項目扶持或“以獎代補”等方式給予鼓勵，加快建立全社會參與的激勵機制，鼓勵各種社會力量參與農村基礎設施建設。加強輿論宣傳，努力營造全社會關心、支持、參與建設社會主義新農村的濃厚氛圍。

(五)搞好新農村建設規劃，確定重點投資項目

建設新農村，要有一個科學的規劃進行指導，必須遵循先規劃后建設的原則。各縣(市、區)政府要組織建設、土地、發展與改革、農業等有關部門，以村委為單位，以自然村為基本單元，以中心村為重點，以農村現代化為標準，對村莊、道路、學校、衛生所、商業網點、產業發展進行全面規劃，統一布局。規劃起點要高，布局要合理，突出特色，適應現代發展的需要。在規劃的基礎上，加強新農村建設項目的研究，按照輕重緩急的要求，確定建設重點，研究和提出一批重點建設項目。要將農民最需要、最迫切、影響最大、見效最快的項目作為重點建設項目，積極爭取上級和各個方面的大力支持。

(六)充實工程質量監督員，加強新農村建設項目工程質量

各級政府要高度重視、認真解決新農村項目建設質量監管不到位的問題。一是從市、縣有關部門抽調工程技術人員到鄉村指導項目工程建設；二是聘請大、中專理工類畢業生參加新農村項目建設，擔任項目建設質量監督員工作；三是從有項目建設任務的村屯選派政治素質好、身體健康、責任心強、有工作能力的村民或村委干部擔任質量監督員。政府和有關部

門要舉辦項目建設工程質量培訓班，培訓質量監督員。通過技術業務培訓，使監督員明確工程質量監督的標準、技術要求和工作方式方法等，能夠擔負起監督項目建設施工質量的重任，確保工程質量。

(七)繼續抓好試點，不斷探索建設社會主義新農村的途徑和方法

各級黨委、政府主要領導要建立自己的試點，并深入基層和農戶進行調查研究，與廣大干部群眾共同研究新農村建設藍圖。要從規劃做起，確定試點村的發展方向、目標、任務，明確當前和今后一個時期的工作重點、切入點，需要采取的對策措施，幫助群眾解決建設過程的困難和問題，在實施中逐步摸索建設社會主義新農村的方法、途徑，以便更好地指導面上的實踐，防止工作的盲目性。特別是連片試點區縣的領導同志，應當堅持農村公共基礎設施“三分建、七分管"的原則，高度重視已經建成的公共基礎設施的維護管理問題，通過調研，根據當地實際，按照通村道路、通屯道路、小型農田水利工程、人畜飲水安全工程等公共基礎設施不同的維護管理要求，建立完善農村公共基礎設施規范性的維護管理措施。(轉載請注明來源為資源網)