第一篇：我國政府行政審批制度改革的對策思考

湖北省高等教育自學考試本科畢業論文

我國政府行政審批制度改革的對策及思考

主 考 學 校：武 漢 大 學 專 業：行 政 管 理 準 考 證 號：232311100522 學 生 姓 名：雷爾靚 指 導 教 師：王少輝 工 作 單 位：無

二○一四年三月

鄭 重 聲 明

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本人簽名： 日期：

摘 要

改革行政審批制度是推進政府職能轉變的客觀需要，是建立和完善社會主義市場經濟體制的客觀需要，是從源頭上預防和治理腐敗的客觀需要，是轉變政府職能、改進工作作風的客觀需要。當前我國行政審批的制度存在一些問題：與現行體制嚴重脫節；與國際經濟嚴重脫軌；行政審批程序混亂、范圍界定缺乏科學性；設置過多過濫，種類繁多；缺乏公開性和公正性。從我國行政審批制度現存問題的原因分析，造成這種現象的原因是，受到經濟、行政、法律的制約。因此，必須以毛澤東思想，鄧小平理論，“三個代表”重要思想，科學發展觀以及黨的十八大和十八屆三中全會作為行政審批制度改革的指導思想，以堅決取消不符合政企分開以及政事分開、妨礙市場公平競爭和開放等原則以及實際上不易發揮有效作用的行政審批制度作為總體目標要求。以堅持依法行政的合法性、明確審批主體的效能性、規范行政行為的監督性、適應市場經濟的合理性、提高便民服務的責任性等作為基本原則，以行政審批制度的體制基礎要從根本上轉變、行政審批的范圍和標準要得到科學的界定、行政審批的方式要得到切實的改進、中央與地方應當同步進行行政審批改革、有效的管理制度應該得到建立等作為基本對策，推動我國行政審批制度的改革。

關鍵詞：行政審批制度；壟斷企業；權力制約；制度創新；社會組織

目錄

一、改革我國行政審批制度的重大意義................................5

（一）改革行政審批制度是推進政府職能轉變的客觀需要................5

（二）改革行政審批制度是建立和完善社會主義市場經濟體制的客觀需要..5（三）改革行政審批制度是從源頭上預防和治理腐敗的客觀需要..........6

（四）改革行政審批制度是轉變政府職能、改進工作作風的客觀需要......6

二、當前我國行政審批的制度存在的問題..............................7

（一）現行行政審批制度與現行體制嚴重脫節..........................7

（二）現行行政審批制度與國際經濟嚴重脫軌..........................7

（三）現行行政審批程序混亂、范圍界定缺乏科學性....................8

（四）現行行政審批設置過多過濫，種類繁多..........................8

（五）現行行政審批制度缺乏公開性和公正性..........................8

三、造成我國行政審批制度現存問題的原因分析........................9

（一）受到經濟體制制約............................................9

（二）受到行政體制制約...........................................10

（三）受到法律體制制約...........................................10

四、改革我國行政審批制度的思路和策略.............................10

（一）改革行政審批試制的指導思想、目標和原則.....................10

（二）改革行政審批制度的基本對策.................................12

五、結語

一、改革我國行政審批制度的重大意義

（一）改革行政審批制度是推進政府職能轉變的客觀需要

各級政府的一項最為廣泛的職能就是行政審批，在我國早期高度集中的計劃經濟體制下，政府就是利用行政審批權廣泛干預微觀經濟活動和社會事務，以致造成 “政事不分”、“政企不分”、“政社不分”。政府職能從總體上有所轉變，經過20多年來的經濟政治體制的改革，雖然總的發展趨勢在逐步縮小，但作為政府的一項最廣泛職能的行政審批并未從根本上有所觸動，權力因素的作用是其根本原因。

行政審批的濫用和無所不包，實際上是政府權力不斷擴張與膨脹和高度集中的結果。行政審批實質上是政府權力的具體運行，改起來很難的原因是，行政審批權的背后潛伏著不同的大大小小的利益。實踐已經得到證明，改革行政審批制度如果不從權力配置入手，那么就難以真正地轉變政府職能。這次行政審批制度的改革，就是真正按照國際市場經濟通行的規則，要從“權力配置”這個源頭上斬斷某些政府部門“增生”的權力觸角。這一改革實際上是在使政府真正從“全能”向“有限”轉變，從更大范圍和更深層次上轉變政府職能，從“運動員”角色向“裁判員”角色轉變，從“微觀經濟管理”向“宏觀調控”轉變。同時，通過這一改革，將進一步推進政府職能轉變，加速實現政事分開、政企分開，為社會主義市場經濟更好的發展創造良好的制度前提。

（二）改革行政審批制度是建立和完善社會主義市場經濟體制的客觀需要 當前市場經濟體制的運行和發展下，計劃經濟時期形成的行政審批制度已經無法適應，強化審批制度改革勢在必行。在市場經濟的發展背景下，只有政府從企業中退出，實現政府歸位，市場經濟才能夠煥發出更大的活力，才能夠實現自由發展。通過市場中資源的合理配置，各種企業或者生產組織充分發揮競爭機制，市場經濟的活力進而得到充分體現；通過深化改革行政審批制度，進一步縮小行政審批范圍。只有這樣，最終才能為社會主義市場經濟體制的完善和發展奠定重要的基礎。

改革開放以來，各部門、各地區結合各自的實際情況，對行政審批制度進行了不同程度的改革，并且取得了初步的成效?，F在科學技術發展迅猛，市場環境瞬息萬變，經濟聯系日益復雜，但是至今仍存在許多行政審批項目不符合社會主義市場經濟體制要求。如果仍沿襲過去的行政審批制度，過多采取行政審批的方式管理經濟，則會由于政府工作人員不充分了解市場情況，沒有全面掌握信息，而不能對一些項目做出科學決策，這些往往會給企業造成難以彌補的損失。因此必須通過改革，建立科學的行政審批制度，才能進一步完善社會主義市場經濟體制，推進政府經濟管理體制的創新，強化宏觀調控。

（三）改革行政審批制度是從源頭上預防和治理腐敗的客觀需要 腐敗，是公共職責的一種變異行為，其實質是一種不正式獲取政治影響的過程，是指依靠公共權力的存在，為當事人謀取個人利益的一種行為。在傳統計劃經濟向市場經濟轉變的過程中，腐敗現象尤為突出，這在一定程度上和市場有著密不可分的關系。很多“當權者”不愿意退出市場就是為了維持個人的既得利益。在我國實行改革開放和推進社會主義市場經濟的過程中，倍受人們關注的社會熱點就是懲治腐敗。從近年來許多政府干部的違法違紀案件的情況來看，大多數犯罪分子都是利用手中的行政審批項目權力，以權謀私、權錢交易，最終走上了犯罪道路。權力不是部門或個人的特權，是為人民、為社會服務的工具。進行行政審批首先應考慮的不是要得到什么，而是自己應該負什么責任。如果把自己掌握的權力作為可以用于牟取私人利益的手段，則很容易走上腐敗墮落的歧途。

因此，依法對權力進行有效的制約，從源頭上規范權力的行使，改革行政審批制度，有效簡化行政審批程序，既是黨對廣大干部政治上的關心，也是從源頭上預防和治理腐敗的一項基本之策。

（四）改革行政審批制度是轉變政府職能、改進工作作風的客觀需要 政府職能有待于進一步發展和完善，隨著我國市場經濟的深入發展，傳統政府職能必須要向服務型政府轉變。為了實現行政審批制度的改革和完善，要做到“政事分開”、“政企分開”，必須要取消妨礙改革開放以及市場公平競爭的行政審批。對政府職能轉變的一個重要突破就是實現這一個目標。使政府不斷強化在市場洪流中的“掌舵”能力，而不是“劃槳”能力，就要通過不斷完善行政審批制度，使政府從資源的計劃配置者以及社會資源的直接生產經營者逐步轉變為強大的服務者和宏觀調控者。

當前，政府部門還存在很嚴重的“精兵不減政”、“文山會?！钡膯栴}?，F在我們機關的同志工作量很大，都感到很忙。其中有很多事情我們要做好的也是應該做的，但也有很多事情是我們做不好的也不應該做的。例如有一些一些問題，本來是企業自身應解決的問題，就是因為有些是你審批的，它卻要找政府解決。政府管的多，很難管好，實際上就等于沒管，這樣能不影響工作質量以及工作效率嗎？要充分發揮市場的作用，讓企業成為真正市場的主體，政府部門應該切實轉變職能，本來該中介組織，該企業去管的事情，政府就不要大包大攬。政府只管必須管的事情，才能管得好，提高工作效率和工作水平。只有這樣，會議、文件自然也就減少了。所以，加快改革行政審批制度，也是進一步推進“一個提高，三個轉變”，解決“精兵簡政”和“文山會海”問題的突破口。

二、當前我國行政審批的制度存在的問題

（一）現行行政審批制度與現行體制嚴重脫節

在國家與社會分化的宏觀背景下，我國政府的職能發生了一些轉變：一是國家與社會分立，增強政府在社會發展和市場經濟中的行政能力；二是逐步推進國家權力向社會的轉移和回歸，由過去的權力型政府向服務型政府轉變；三是在政府機構的行政管理方式也在逐漸實現在制度上的創新。而作為根植于原計劃經濟體制土壤上的現行行政審批制度，已愈來愈同新的經濟體制發生尖銳的沖突，諸如現行的行政審批，如果還是沿用原計劃經濟體制下的審批制度，就會嚴重障礙有序市場體系的形成，也會阻礙全國統一大市場的建立；特別是權力膨脹的行政機關，這是由過濫的行政審批制度所造成的：對行政腐敗而言，不僅助長了其滋生，導致政企不分，也會嚴重混亂國家職能；對市場主體而言，嚴重影響其自主經營?，F行的行政審批的濫用，不僅影響整個社會的經濟效益，還會造成大量社會資源的閑置和浪費。所有這些都說明，我國現行行政審批制度與現行的“自主性”的市場經濟格格不入，已經到了非改不可的時候了。

（二）現行行政審批制度與國際經濟嚴重脫軌

我國原來的行政審批制度是僅從國內的情況考慮的。但是現在，我國的經濟運行必須全面與國際經濟接軌，因為我國已成為WTO的正式成員。它不僅要求政府必須根據國際慣例以及市場經濟的運行方式來轉變職能，來規范自己的行為，也要求我國的企業必須按照市場經濟的規范方式來運作。但是，無論從從制度層面看還是從實踐層面看，我國現行的行政審批制度都與國際慣例以及WTO的游戲規則嚴重脫軌。作為一種非經濟手段，現行的行政性審批為關貿總協定原則所不容，在實施中毫無透明度可言，甚至會產生許多弊端，因為有關系、有渠道的單位，總能得到批準，甚至會得到關稅的減免等優惠。上述這些說明，不改革我國的行政審批制度，就難以適應加入WTO之后所面臨的新形勢，就難于使我國的經濟融入世界經濟大潮。

（三）現行行政審批程序混亂、范圍界定缺乏科學性

首先，審批方式落后、程序混亂。對行政審批制度而言，其中不可缺少的重要組成部分就是行政主體實施行政審批的步驟、順序、時限和方式。從行政審批的性質來看，要求行政審批在程序上必須規范化的原因是，行政主體對相對方申請的批準與否，關系相對方能否從事某種活動以及能否取得相應的權利或資格，審批行為直接影響相對方權益的得失。

其次，審批范圍漫無邊界，沒有科學界定。一方面，一些行政主體將行政審批作為權力的象征，通過擴大行政審批范圍，企圖膨脹自己的權力，對行政機關來說，嚴重敗壞其威信，從而導致濫用行政權力。另一方面，很多國家機關和地方機關很難遏制相關部門要求出新行政審批項目的勢頭，導致現行行政審批的范圍愈來愈寬，項目愈來愈多；特別是這樣大范圍的行政審批，影響市場主體積極性的充分發揮，造成政企不分，束縛市場主體的手腳。

（四）現行行政審批設置過多過濫，種類繁多

審批種類繁多，審批權力膨脹，標準不統一。其具體表現是：（1）行政審批主體愈來愈多。由于我國行政審批的范圍沒有科學合理的邊界，造成群團、中介組織甚至各級政府部門都競相爭奪審批權，從中央到地方再到鄉鎮都擁有大量的審批權，其審批主體多如牛毛，造成行政審批主體數量龐大。（2）行政審批稱謂五花八門。比如行政審批的申請主體和主體雙方的權利以及義務；行政審批涵義的界定；行政審批的體制模式；行政審批的責任追究；行政審批客體的分類以及無效、有效的約束條件；行政審批的申請、復議與監督等等，給實際操作帶來極大困難，都沒有統一的法律規定。這種狀況的存在，出現重復交叉設置的現象產生，導致了行政審批設置過多過濫。（3）審批項目無所不包，事無巨細。（4）行政機關審批權交叉重疊。由于現階段普遍存在行政機關職能交叉重疊現象，多個機關對同一事務都有權管理，而管理的方法就是設置審批，同一事務由多個機關管理必然造成一項活動或一項事務有多項審批。這樣，對同類事項重復交叉設置行政審批的現象就必然存在。

（五）現行行政審批制度缺乏公開性和公正性

行政主體與相對人之間，在行政審批中的行政地位是不平等的。一些行政主體自認為高人一等，地位特殊，把行政過程看成是應該完全封閉的過程。由于不公開性的行政審批，對行政審批的有效監督就難于保證。一些政府官員，掌握審批權，進而把行政審批的全過程看成毫無監督的全封閉的權力運行過程，由于行政地位上的不平等以及信息占有上的不對稱性，行政主體的審批行為根本無法被行政相對人和組織監督。而行政組織內部的監督，一般由于擁有一致性的某些特殊部門利益，所以更加難以到位。在我國全封閉的行政審批面前，即使是比較有穿透力的新聞輿論監督，也是無能為力的，他們因為難以了解情況，也難以發揮新聞的監督作用。因此，我國的行政審批制度，普遍存在監控不到位以及監督體系不完善的問題。

三、造成我國行政審批制度現存問題的原因分析

（一）受到經濟體制制約

第一、運行雙軌經濟。目前在市場經濟體制方面，我國的經濟體制和東亞地區新興工業化地區及國家以及歐美并不相同。在我國，因為這種對于市場經濟的干預活動并沒有完全的消失，所以雖然計劃經濟已經不存在，但是并沒有完全消失。總之，我國的市場經濟體制具有半隨意行政干預、半市場的性質，中國眼前的經濟體制無法有效配置資源，攀附了中國現有的體制，不能充分犒勞勞動人員和經營者的勞動付出，有效融入到人民生活中，妨礙非國有部門的擴張。經濟活動具有一定的活躍性，因為無法讓這樣的經濟在市場機制部門產生機理作用。另外，在將來一段很長時間內都會存在這樣的雙重性質的經濟，因為它在承認并且保留了原來的權力結構基礎上，為這個結構減少了來自市場經濟的發育沖擊，注入新的經濟血液，新的利益，在雙軌制經濟運行的條件下，行政審批成為政府試圖控制微觀經濟領域資源配置的工具。

第二、政府的計劃偏好。我們可以從改革遇到的阻力著手進行分析。在計劃經濟體制下，行政審批作為政府實現其計劃的重要工具，被政府牢牢地抓在手里。政府通過下達計劃，來實現對國民經濟的控制。隨著建立社會主義市場經濟體制的目標日益明確，市場在國民經濟中發揮的作用被日益重視，與此同時，就要求政府相應的從對經濟的過多的干預中退出，運行市場發揮更多的作用。但政府往往不愿意主動退出，因為作為計劃經濟體制的受益者，政府是通過行政審批獲得了管控經濟領域以及支配社會資源的巨大權力，它是計劃體制的既得利益者。當然，面對來自中央和市場機制的壓力，雖然各級政府也做出了一定程度的退讓，但卻仍然具有較強烈的計劃偏好。

（二）受到行政體制制約

因為行政審批制度的運行以及設計都在行政體制內進行，所以在影響行政審批制度改革的諸因素中，行政體制制約占主導地位，因此我國行政管理體制改革的主要內容一直是政府職能轉變。但從確立社會主義市場經濟體制的目標到現在，我國政府職能一直存在著許多嚴重的問題，一些不良行為如政府缺位、政府越權和政府錯位時有發生。如果政府職能轉變不到位，那么必然會對行政審批制度改革的順利發展造成重大影響，政府在維護秩序、建設市場、市場監管等諸多方面表現不佳，更導致市場機制經常無法發揮本身的積極作用。

（三）受到法律體制制約

對行政法治而言，一個重要組成部分就是約束行政審批，行政法治不發達，對行政審批而言，行政法治的狀態有重要影響，則行政法對行政審批不能形成有力的制約。從微觀的層面看，行政審批對具體規定提出了要求；但是我國現有的行政程序規定，卻并沒有達到其具體規定的程度。目前，我國的行政法體系，規范與法律之間，法律和法律之間，或者規范與規范直接，比例并不是很協調，行政立法多局限在對行政救濟的規制以及制裁性行政行為中。雖然已經頒布《行政許可法》，但在實施過程中遭到既得利益集團的規避以及抵制，導致實施效果并不理想。

四、改革我國行政審批制度的思路和策略

（一）改革行政審批試制的指導思想、目標和原則

1、改革行政審批制度的指導思想

改革我國的行政審批制度，是進一步轉變政府職能，深化我國行政體制改革，解放和發展社會生產力的重大措施，有利于更快的完善社會主義市場經濟體制和適應WTO。這一改革，是要著眼于新的社會情況，而不是對原有審批制度的全盤否定，所以應該通過改革，總結歷史的經驗教訓，不斷實現制度創新和理論創新。因此，行政審批制度改革的指導思想是，必須解放思想，實事求是，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，努力突破影響生產力發展的體制性障礙，把制度創新擺在突出位置，促進經濟發展，加強和改善宏觀調控，推進政府機關的反腐倡廉建設，改變集權型的行政審批制度，提高行政效率，規范行政行為，促進社會主義市場經濟的可持續發展。

2、改革行政審批制度的總體目標

第一、審批行為要規范。這是針對我國原有行政審批制度的弊端提出的改革目標，同時也是改革的定性要求。

第二、監督機制要強化。這是改革的根本保證。這次改革，不僅要加強對改革過程的檢查和監督，還要從行政審批全過程上完善以及建立全方位的監督機制。特別要對審批制度本身強化監督，對不規范的行政審批行為才能起到約束以及震懾的作用。

第三、減少行政審批，這是改革的發展趨勢，也是改革的定量要求。也就是說，定量標準是改革必須有的，改革只能逐步減少行政審批項目，而不能增加。但是關系到人民生存行業如土地、安全、環保等要強化審批。根據這個目標和要求，必須對現有的行政審批項目進行清理，強化急需保留的，逐步退出該淡化的。但是，這個定量要求的根本目的，不是玩數字游戲，而是通過簡化，找到最佳的“度”，以促進社會經濟的發展。

3、改革行政審批制度的基本原則

隨著改革的不斷深入，還將會出現意想不到的困難和問題。行政審批制度改革是一項問題敏感，情況十分復雜和涉及面很廣的系統工程，因此，為了積極穩妥地搞好這項改革，必須堅持以下幾條基本原則：

第一、依法行政的合法性原則。行政法有一個基本原則，那就是依法行政原則。它要求，必須依據法律以及法規獲得行政權力的主體地位，對行使權力的行為要承擔法律責任并且要行使行政權力。市場經濟作為法制經濟，它的本質與這個要求是相符合的。法律必須明確授權行政審批，因為公民、法人和其他組織的合法權益與其息息相關，法律規定之外的任何特權不能由行政機關享有。因此，改革行政審批制度，要符合行政審批自身的要求以及規律，一些不合法以及不合理的審批事項必須得到堅決清除，必須符合國際經濟全球化的規則以及社會主義國家的法制。如果的確要政府審批有關事項和法定審批事項，一定要依法進行審批。為了在依法行政的基礎原則之上建立行政審批，要有法律依據來設定審批，使其規范、公開以及具有普遍法律效力。

第二、明確審批主體的效能性原則。在行政機關被賦予行政審批權時，必須按照“誰審批、誰負責”的原則，要規定其應負的責任。在實施行政審批的過程中，行政機關應當依法對審批對象承擔相應責任，并且實施有效的監督。如果行政機關不按照有關規定的審批程序和條件，徇私舞弊、越權審批、濫用職權來實施行政審批，以及不依法對被審批人履行監督責任或者監督不力、不予查處有關違法行為的，則相應的法律責任必須由審批機關直接責任人員以及主管有關工作的領導來承擔。

政審批，對行政審批機關行使審批權的時候，要進行有效制約和監督，行使行政審批權要保證公正、合法、合理，以保證相對人的合法權益得到維護。按照法律以及法規的有關規定，行使審批的內容、條件、程序、對象、時限以及審批結果要得到公布。如果相對人對審批有異議，書面答復要作出來，提起行政訴訟以及申請復議的權利必須告知相對人；投訴和舉報要得到有關審批機關的及時處理，有關審批機關必須通過適當方式，回復舉報人和投拆人處理的最后結果

第四、適應市場經濟的合理性原則。過去，在計劃經濟條件下，政府在資源配置中起主導作用，因此行政審批就成為了一個主要的行政管理手段。隨著社會主義市場經濟的發展，黨的十八屆三中全會的召開，市場在資源配置中由原來的基礎性作用逐步變為決定性作用，這就說明了必須進一步縮小行政審批的范圍，對于市場機制的調節，必須只起到補充作用。因此，必須按經濟規律改革行政審批制度，以行政審批為主要手段的政府管理模式必須進一步得到改變，市場機制的作用必須得到充分發揮，為了規范市場行為，以法律和經濟手段為主的各種手段必須得到綜合利用，以調節國民經濟的運行。必須做到，凡是市場機制能正常發揮作用、企業能自主決定的事項和領域，政府不再審批，要堅決放開，在充分發揮市場調節作用的基礎上，只有這樣行使行政審批，才會有利于發展新時期的市場經濟。

第五、提高便民服務的責任性原則。行政審批既是政府機關的形象工程，也是便民服務的“窗口”。因此，行政審批制度的改革，要結合過去的經驗以及教訓，把密切群眾關系和提高政府的行政水平以及工作效率結合起來，要改進工作作風，通過行政審批方式的改革，規范程序、簡化環節，提高服務質量和工作效率，要最大限度地方便企業、基層、公民和其他社會組織，使行政審批在改革后，真正地成為群眾稱贊的政府“形象工程”以及便民服務的“窗口”，（二）改革行政審批制度的基本對策

1、行政審批制度的體制基礎要從根本上轉變

市場經濟的條件下，政府的主要作用已經不再是審批，隨著逐漸轉軌的經濟體制，對行政審批制度而言，其體制基礎應該轉到市場經濟上來。因而對于政府而言，它必須從漫無邊際的審批制度下解脫出來。這些規則不應該由政府來親自制定，政府的主要作用是監督別人執行規則，是維系規則。但是，在對此問題的認識上，我國現在極為模糊，凡是制定規則就馬上交給政府來辦，其結果是，有些規則必然有利于以及偏向制定規則的政府部門的利益，容易形成國家利益部門化。按照現代法學理論的要求，制定規則屬于公眾自身的事情，通過自己的代表機關使民眾來決定規則，是現代民主社會的最基本內容。當前行政審批制度創新的框架如果從這一理論出發來設計，行政審批中的政府地位應當得到擺正，行政審批制度應當在新的體制基礎上得到進一步規范。同時，這一轉變的過程，也是進一步轉變觀念以及統一思想的過程，所以應當結合改革，加強相關的理論進行教育。

2、行政審批的范圍和標準要得到科學的界定

應當按照市場經濟的要求，行政審批范圍要結合科學的界定。充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，要全面清理現行的行政審批事項以及規章。切實減少審批，凡是能由市場調節的就堅決放開，對不屬于行政管理職能職責或者不符合市場經濟發展要求的，不應當通過行政審批管理。

3、行政審批的方式要得到切實的改進

應該科學界定行政審批范圍，在然后在此基礎上，應著力對行政審批方式進行改革，對行政審批程序要進行規范，以便通過改革來轉變政府職能，簡化審批的環節，改進工作的作風，提高服務質量和工作效率，最大限度地方便群眾，服務基層，服務社會，對行政審批制度而言，這也是改革的一項重要內容。

第一、避免多頭審批、久拖不決、重復審批、互相踢皮球，簡化審批環節和審批手續。要堅決理順那些已經存在的審批程序混亂現象，要堅決砍掉某些冗繁的多余環節，要使審批程序法制化、制度化。

第二、建設好便民服務窗口。

第三、規范行政審批程序應從源頭上抓起。

第四、增強行政審批的透明度，貫徹政務公開的原則。

4、中央與地方應當同步進行行政審批改革

以前，相當大的一部分行政審批是由國務院文件、國務院部門文件和法律、行政法規、部門規章規定的，為此在多次改革和清理行政審批制度上出現了不少問題，使中央和地方無法保持同步或者一致進行改革。根據《中華人民共和國行政審批法》，對于所有法律、法規、規章和其他規范性文件中涉及的行政審批項目，各地方政府應該進行一次大規模的清理。為了對《行政審批法》對行政審批的含義、范圍、標準、程序、原則、設定權、監督、法律責任等進行具體化，各地方政府應該制定出配套的法規和規章，從而得以貫徹執行《行政審批法》，使地方和中央保持一致。

5、有效的管理制度應該得到建立

第一、要按照WTO公開、透明的原則，建立有效的責任追究和運作的機制。同時，除少數不宜公開的審批外，應該公開其他的行政審批都應對行政審批的內容、程序、對象、條件，不得把未經公開的行政審批作為依據。

第二、有效的監督和補救機制應該得到建立。從實質上說，行政審批管理是以限制公民、法人或者其他組織的自由為代價的，如果濫用這一管理手段，既會損害相對人的合法權益，還會有違行政審批制度的本意，因此必須通過改革，建立完善有效的監督和補救機制。

五、結語

無論運用補救機制還是監督機制，落實措施才是關鍵。對行政審批主體的監督而言，與一般行使過程的監督不同，前者往往較難。對行政審批而言，非常有必要進行行政補救，因為在強大的行政權力面前，行政相對人一直處于弱勢的地位，為了落實和貫徹行政復議制度，切實措施有必要得到采取。對行政復議制度的認識水平，尤其是各級政府部門的主要負責人要得到提高。行政復議要保證不流于形式，不走過場，相應的具體措施要得到制定，行政補救的作用要得到真正的體現。要全面提高行政服務的效率和質量，嚴格按照規定時限完成審批工作，實行承諾制。對關系國家和人民生命財產安全的重大審批項目，事前廣泛聽取意見，要加強調查研究，充分論證，依法審批，嚴格把關，真正做到監督到位，管理到位，服務到位，避免審批工作出現偏差。

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①《中華人民共和國行政許可法》，第二條規定 ②金太軍、趙暉、高紅、張萬華：《政府職能梳理與重構》，廣東人民出版社2002年版，第106頁。③李鳳玲：《應對入世挑戰 加快管理創新》，《中國行政管理》2001年第十二期第8頁 ④李珊：《加快行政審批制度改革研討會綜述》，《中國行政管理》2001年第七期第4頁 ⑤張耀東：《行政審批改革中存在的問題及對策研究》，《中國行政管理》2001年第九期第9頁

第二篇：關于我國行政審批制度改革的思考

提 綱

關鍵詞：行政 行政審批

一、改革我國行政審批制度的重大意義

（一）改革行政審批制度是推進政府職能轉變的客觀需要

（二）改革行政審批制度是建立和完善社會主義市場經濟體制的客觀需要

（三）改革行政審批制度是與WTO規則接軌的客觀需要

（四）改革行政審批制度是從源頭上預防和治理腐敗的客觀需要

（五）改革行政審批制度是轉變政府職能、改進工作作風的客觀需要

二、我國行政審批的制度存在的問題

（一）現行行政審批制度與現行體制嚴重脫節

（二）現行行政審批制度與國際經濟嚴重脫軌

（三）現行行政審批程序混亂、范圍界定缺乏科學性

（四）現行行政審批種類繁多，設置過多過濫

（五）現行行政審批制度缺乏公開性和公正性

三、改革現行行政審批制度的思路和策略

（一）改革行政審批試制的指導思想、目標和原則

（二）改革行政審批制度的基本對策

內 容 提 要

在世界經濟一體化趨勢不斷加快的今天，在中國已成功加入世界貿易組織的21世紀，如何改革和完善行政審批，以適應新時代經濟發展的要求，已成為各級行政機關所面臨的一項艱巨任務。我國的行政審批制度要由適應原高度集權的計劃經濟體制轉變到社會主義市場經濟的基礎上來，無論在制度的內容或運行方式方面都需要進行系統的改革。

當今世界許多國家為適應市場經濟發展的要求，率先對行政審批制度進行了多次改革，并通過改革，提高了公共管理及服務的質量和效率。我國的審批制度改革，不能簡單地理解為審批事項的增減，或認為行政審批了，就不是改革了，行政審批少了，就是改革了。改革行政審批制度，絕不等于取消審批制度，審批的制度仍然是政府的實施行政管理的一種手段。應該說，改革行政審批制度的關鍵在于弄清哪些該審批，哪些不該審批，實質上是要突破傳統行政管理體制的束縛，使行政審批制度更好地適應社會主義市場經濟發展的要求。

正是從上述這一改革主要指導思想出發，全文共從三個方面分析和闡述：第一部分，論述了改革我國行政審批制度的重大意義。第二部分，對我國現行行政審批制度存在的突出問題進行了剖析。第三部分，針對我國現行行政審批制度存在的問題提出了改革的舉措。

論文注意廣泛吸收學術界研究的最新成果，同時在已經研究的基礎上，努力做到有所創新，并提出了一些有新意的觀點。諸如論文對我國行政審批制度缺陷分析，有一定的深度，從六個方面所作的概括有一定新意，特別是對行政審批制度的體制基礎所作的分析有自己的見地。文章提出“從根本上轉變行政審批制度的體制基礎”的觀點，在同類文章中更是不多見的。

引 言

行政審批是現代國家管理社會政治、經濟、文化等各方面事務的一種重要的事前控制手段。在我國，由于傳統的高度集中的計劃經濟體制的巨大影響，行政審批已被日益廣泛地運用于許多行政管理領域，對于保障、促進經濟和社會發展發揮了重要作用，成為一種國家管理行政事務的不可缺少的重要制度。根據統計，我國現有150多個法律、行政法規和規章對行政審批作出了規定，這些規定涉及國防、外交、公安、經濟、城市管理等20多個領域、50多個行業。但是，隨著我國社會主義市場經濟的建立和完善、正式成為WTO的成員的今天，而行政審批制度又缺乏有效的法律規范，在行政審批中長期存在的問題就越來越突出，有些已成為生產力發展的體制性障礙。因此迫切需要對行政審批制度進行改革，來自國內外改革的呼聲也愈來愈強烈。兩年前中國行政管理學會還在蘇州召開了專門的“行政審批制度改革”研討會，來自十多個中央部門和三十多個省、市、自治區政府部門的領導同志，以及行政管理研究機構和大專院校的專家學者共70余人參加了會議。近幾年來，我國各地也都陸續展開了行政審批制度改革，相繼出臺了不少具體的改革措施和辦法。黨中央和國務院對這一改革十分重視，2001年9月國務院成立了行政審批改革工作領導小組，積極、穩妥地推進行政審批制度改革，于2002年10月和2003年2月分兩批、共取消了1195項行政審批事項，對82項行政審批事項改變了管理方式，取得了顯著成效；2004年7月1日以中華人民共和國主席令第七號頒布出臺了《中華人民共和國行政審批法》，這說明行政審批制度改革已是我國政府、社會和民眾十分關注的一個熱點問題。

改革行政審批制度，是我國近十多年來行政管理制度改革的繼續和深入，這一改革歸根到底，是要突破傳統計劃經濟觀念的束縛，徹底從過去的所謂“審批經濟”中解脫出來，增強社會主義市場經濟的意識；突破部門既得利益的束縛、削平山頭，消除關卡，增強改革大局的意識；突破“官本位”思想的束縛，增強服務意識和人民公仆意識，進一步加快轉變政府職能，為我國經濟發展創造良好的制度環境。

出自對這一社會熱點問題的關注，我選擇對行政審批制度改革問題進行研究，這不僅在于我的專業偏好，更在于我對研究這個問題有著濃厚的興趣，同時也是一種參與。本文不打算重點研究這一制度的形成及其某些靜態的理論層面，而期盼把這一制度放在當前特殊的社會環境中，從動態的角度，更多揭示傳統行政審批制度的弊端，從而提出一些有價值的改革思路，以求教于國內同行和學術界的專家學者。

行政審批在世界各國都已得到了廣泛的應用，而早在建國初期，我國就已建立起了行政審批制度，如1951年由中央人民政府制定的《無線電器材管理暫行條例》、《城市旅棧業暫行管理規則》、《印鑄刻字業暫行管理規則》中規定，凡經營上述行業的，都必須持有公安機關頒發的特種行業營業審批證。隨著社會經濟、文化等建設事業的進一步發展，以及行政管理事務的增多，行政審批的應用范圍進一步增加，其作用也越來越重要，相應的法律制度也隨之逐步完善。

行政審批制度是國家行政機關依法處理相對方的申請，依法賦予行政相對方從事某種活動的法律資格或實施某種行為的法律權利的各項具體制度的總稱。具體包括規定審批機關、審批職權、審批范圍、申請、審查和頒發審批證的程序，可審批費用以及監督檢查、撤銷、變更審批證的方式等方面的制度。

行政審批制度是由法律和法規設定的，也是由賴以存在的經濟基礎所決定的。一旦經濟體制發生變化，其行政審批的范圍和方式也都要隨之發生變化。行政審批制度不是單項的制度，是規范行政審批行為的制度體系，多項具體制度構成的。

行政審批作為現代國家管理的重要手段，已被世界各國廣泛地運用于經濟、文化等各個領域。這一制度的建立有利于國家對社會經濟和其他事務的宏觀管理；有利于維護社會公共利益和保障公共安全；有利于保護相對方的合法權益。但它也有一定的消極作用，一旦駕馭不好，也會帶來一些負作用。

行政審批制度是國家行政機關依法處理相對方的申請，依法賦予行政相對方從事某種活動的法律資格或實施某種行為的法律權利的各項具體制度的總稱。具體包括規定審批機關、審批職權、審批范圍、申請、審查和頒發審批證的程序，可審批費用以及監督檢查、撤銷、變更審批證的方式等方面的制度。

行政審批制度是由法律和法規設定的，也是由賴以存在的經濟基礎所決定的。一旦經濟體制發生變化，其行政審批的范圍和方式也都要隨之發生變化。行政審批制度不是單項的制度，是規范行政審批行為的制度體系，多項具體制度構成的。

行政審批作為現代國家管理的重要手段，已被世界各國廣泛地運用于經濟、文化等各個領域。這一制度的建立有利于國家對社會經濟和其他事務的宏觀管理；有利于維護社會公共利益和保障公共安全；有利于保護相對方的合法權益。但它也有一定的消極作用，一旦駕馭不好，也會帶來一些負作用。

一、改革我國行政審批制度的重大意義

行政審批又叫行政許可，是指國家行政機關根據相對人（公民、法人和其他社會組織）的申請，準許相對人行使某種權利，獲得從事某種活動資格的一種具體行政行為①。它在世界各國都已得到了廣泛的應用，而早在建國初期，我國就已建立起了行政審批制度，如1951年由中央人民政府制定的《無線電器材管理暫行條例》、《城市旅棧業暫行管理規則》、《印鑄刻字業暫行管理規則》中規定，凡經營上述行業的，都必須持有公安機關頒發的特種行業營業審批證。隨著社會經濟、文化等建設事業的進一步發展，以及行政管理事務的增多，行政審批的應用范圍進一步增加，其作用也越來越重要，相應的法律制度也隨之逐步完善。

行政審批制度是國家行政機關依法處理相對方的申請，依法賦予行政相對方從事某種活動的法律資格或實施某種行為的法律權利的各項具體制度的總稱。具體包括規定審批機關、審批職權、審批范圍、申請、審查和頒發審批證的程序，可審批費用以及監督檢查、撤銷、變更審批證的方式等方面的制度。

行政審批制度是由法律和法規設定的，也是由賴以存在的經濟基礎所決定的。一旦經濟體制發生變化，其行政審批的范圍和方式也都要隨之發生變化。行政審批制度不是單項的制度，是規范行政審批行為的制度體系，多項具體制度構成的。

行政審批作為現代國家管理的重要手段，已被世界各國廣泛地運用于經濟、文化等各個領域。這一制度的建立有利于國家對社會經濟和其他事務的宏觀管理；有利于維護社會公共利益和保障公共安全；有利于保護相對方的合法權益。但它也有一定的消極作用，一旦駕馭不好，也會帶來一些負作用。隨著我國社會主義市場經濟建立和不斷完善，要使行政審批在國家管理中發揮積極作用，其制度必須進行不斷的改革，這也是歷史的必然選擇。

（一）改革行政審批制度是推進政府職能轉變的客觀需要

在我國原高度集中的計劃經濟體制下，行政審批是各級政府的一項最為廣泛的職能，政府就是利用行政審批權廣泛干預社會事務和微觀經濟活動，以致造成“政企不分”、“政事不分”、“政社不分”。經過20多年來的經濟政治體制的改革，雖然政府職能從總體上有所轉變，總的發展趨勢在逐步縮小，但作為政府的一項最廣泛職能的行政審批并未從根本上有所觸動，其根本原因在于權力因素的作用。行政審批實質上是政府權力的具體運行，行政審批的無所不包和濫用，也實際上是政府權力高度集中和不斷擴張與膨脹的結果。而行政審批權的背后又潛伏著大大小小的不同利益，因而改起來很難。一些政府部門在“轉變職能”的高談闊論下，卻死死守住“行政審批權”這塊樂于經營的“領地”，不愿改革，從而使轉變職能十分困難。政府機構精簡一次膨脹一次，形成惡性循環。實踐證明，不從權力配置入手改革行政審批制度，轉變政府職能就難以真正到位。這次行政審批制度的改革，就是要從“權力配置”這個源頭上嶄斷某些政府部門“增生”的權力觸角，真正按照國際市場經濟通行的規則，改革行政審批制度，大幅度篩選和減少行政審批事項，改進行政審批方式，規范審批程序和時限，將不必要的“審批制”改為 “登記制”或“備案制”、“核準制”，逐步與國際慣例接軌。這一改革實際上是在更深層次和更大范圍上轉變政府職能，使政府真正從“全能”向“有限”轉變，從“微觀經濟管理”向“宏觀調控”轉變，從“運動員”角色向“裁判員”角色轉變。同時，通過這一改革，將進一步推進政府職能轉變，加速實現政企分開、政事分開，更好地為社會主義市場經濟的發展創造良好的制度環境。

四川省人民政府公布近兩年共分七批取消行政審批項目749項，其中2002年至2003年底共六批取消行政審批項目585項，2004年7月1日根據《中華人民共和國行政審批法》和《國務院院第三批取消和調整行政審批項目的決定》第七批取消164項行政審批項目，同時提出了“人民是創財富的主體，政府是創造環境的主體”改革理念，從而進一步提高了對行政審批改革的認識，把改革行政審批制度同轉變政府職能、推進制度創新結合起來，逐步建立起了適應社會主義市場經濟和世貿組織規則要求的行政管理體制。

上海市政府公布第一批取消和不再審批的行政審批事項521項，其中上海市人大常委會發布公告終止執行60項以地方性法規為依據的行政審批事項，占現行審批事項2027項的25.7%，年內將達到精簡審批事項的50%。上海市政府原秘書長、市行政審批制度改革辦公室主任姜斯憲在接受記者采訪時說，這些項目停止審批后，不會影響政府對有關事務的管理，反而有利于提高行政效益和機關工作人員的責任心，克服以前存在的“重審批、輕管理”現象。

四川、上海兩地政府通過行政審批制度的改革，切實轉變了政府職能，建立了與社會主義市場經濟體制相適應的行政審批制度。實踐證明，改革行政審批制度，必須從轉變政府職能入手，而改革行政審批制度，又是推進政府職能轉變的關鍵環節。

（二）行政審批制度改革是建立和完善社會主義市場經濟體制的客觀需要。

行政審批是我國計劃經濟條件下政府管理經濟和社會的主要手段和方式，并由此實現政府在社會資源配置中的主導作用。過去相當長的一個時期內，我國實行計劃經濟，各級政府主要是依靠行政手段，用行政審批的辦法來管理經濟。從大到關系國計民生的重要產品，小到公園的門票價格，都需政府審批，有的企業為批一個項目有時要跑幾十個部門蓋上百個公章，少則幾個月，多則幾年，事情還不一定辦成，造成社會運轉效率非常低下。改革開放以來，特別是黨的十四大明確提出建立社會主義市場經濟體制以來，各地區、各部門結合各自的實際情況，對行政審批制度進行了不同程度的改革，取得了初步成效。但是至今仍存在許多不符合社會主義市場經濟體制要求的行政審批項目。

過多的行政審批對于充分發揮市場配置資源的基礎性作用是一大障礙，會扭曲市場運作規律。現在科學技術發展迅猛，經濟聯系日益復雜，市場環境瞬息萬變，如果仍沿襲過去的行政審批制度，過多采取行政審批的方式管理經濟，則會由于政府工作人員對信息掌握不全面，對市場情況了解不充分，而對一些項目不能做出科學決策，往往會給企業造成難以彌補的損失。即損害企業的市場主體地位，妨礙市場功能的正常發揮，又耽誤了時間，錯過了商機。同時，行政審批太多，使政府工作人員整天忙于審材料、批項目，部門之間為審批相互扯皮，心浮氣躁，滋生官僚主義作風，無法將主要精力放在深入研究和思考宏觀管理問題上，這樣在客觀上會嚴重阻礙市場經濟的健康發展?？梢哉f，不合理的行政審批，已經成為束縛社會主義市場經濟發展的體制性障礙。因此必須通過改革，建立科學的行政審批制度，才能進一步推進政府經濟管理體制的創新，完善社會主義市場經濟體制，強化宏觀調控。

社會主義市場經濟的健康發展要求政府部門做好宏觀政策的研究、制定和實施工作，要把工作的著力點放在健全和完善市場機制，監測市場運行狀況，及時清除各種市場機制運行的障礙，創造公平競爭的市場環境，充分發揮市場對資源的配置作用和對經濟的調節作用。

（三）改革行政審批制度是與WTO規則接轉的客觀需要

中國入世，既是機遇，又是挑戰，特別是政府首當其沖。因為世貿組織是以政府為主體的國際貿易組織，政府既是入世協議的締約者，又是WTO權利義務的承擔者，WTO的規則體系幾乎主要是針對政府的，是用來規范政府行為的。加入世貿組織，政府行為就要受到WTO規則的約束和規范，不可能也不應該存在相背離之處。世貿組織的法規體系從本質上說，是建立在世界市場經濟的基礎之上的，通行的是市場法則，其最終目的是要求各成員國政府都按市場經濟規則運作，取消行政壁壘，以促進貿易自由和經濟自由。由于我國過去長期實行高度集中的計劃經濟體制，從根本上排斥市場機制的作用，政府行政管理特別是經濟管理，也相應存在著許多與WTO規則不相一致的地方。最集中的表現是權力高度集中于政府，政府對社會經濟事務進行無所不包的干預，行政審批事項過多過細，影響市場主體的積極性和全國統一大市場的形成。由此可見，改革現行行政審批制度，也是與WTO游戲規則對接的迫切要求，不改革，我們就無法真正履行入世后所應承擔的各項義務，也不利于我們利用WTO的規則發展自己，保護自己，更難于使我國的經濟真正融于世界經濟的一體化。

（四）改革行政審批制度是從源頭上預防和治理腐敗的客觀需要。

在我國實行改革開放和推進社會主義市場經濟的過程中，懲治腐敗是倍受人們關注的社會熱點。中央紀委第五次全會和國務院第三次廉政工作會議對反腐敗、抓源頭工作作了全面部署，其中，行政審批制度改革是各項工作的重中之重，任務非常艱巨。從近年來許多政府干部，有的甚至是高級干部的違法違紀案件的情況看，大多數犯罪分子都是利用手中行政審批項目的權力，權錢交易、以權謀私，最終走上了犯罪道路。包括我們外經貿主管部門，前些年在紡織品配額分配、審批外資項目和外國政府貸款項目等方面也都出現過一些利用審批權受賄的案子，一些干部為此受到法律的制裁。

各級干部要正確看待手中的權力，正確看待審批。權力是為人民、為社會服務的工具，不是部門或個人的特權。進行行政審批首先應考慮自己應該負什么責任，而不是要得到什么。如把自己所掌握的權力當成可以用于牟取利益的手段，則很容易走上腐敗墮落的歧途。

因此，進行行政審批制度改革，從源頭上規范權力的行使，依法對權力進行有效的制約，有效簡化行政審批程序，既是黨對廣大干部政治上的關心，也是從源頭上預防和治理腐敗的一項十分重要的治本之策。

（五）改革行政審批制度是轉變政府職能、改進工作作風的客觀需要。

1998年機構改革以來，政府部門不斷推進轉變觀念，轉變職能，轉變作風和提高工作效率的工作，取得了積極成效。但是，由于思想觀念的轉變需要一個過程，一些不應該審批的項目沒有減下來，牽扯了大量的時間和人力，不但影響了我們集中精力去抓大事，想大事、議大事；也造成官僚主義滋生，阻礙政府工作作風的轉變。

另外，政府部門目前還存在嚴重的“文山會?！?、“精兵不減政”的問題?，F在我們機關的同志都感到很忙，工作量很大。其中有很多事情我們應該做，要做好的，但也有很多工作是我們不應該做，也做不好的。例如一些企業的問題，本來是企業自身應解決的問題，卻要找政府解決，就是因為有些是你審批的，它才來找你。管的多，很難管好，實際上等于沒管，能不影響工作效率和工作質量嗎？政府部門應該切實轉變職能，本來該企業，該中介組織去管的事情，政府不要大包大攬，要充分發揮市場的作用，讓企業真正成為市場的主體。政府只去做必須管的事情，管得少，才能管得好，提高工作效率和工作水平。這樣，文件、會議自然也就減少了。所以，加快行政審批制度改革，也是進一步推進“三個轉變，一個提高”，解決“文山會?！焙汀熬喺眴栴}的突破口。

二、近年來我國行政審批的制度存在的問題

（一）現行行政審批制度與現行體制的脫節

我國的經濟體制已經不是原來的計劃經濟，而是社會主義市場經濟，隨著我國市場化進程的不斷深化，我國社會已由原來的國家一元化社會逐步演變成國家——社會相互作用的二元化結構，現代社會在我國已經顯現。“事實上，改革開放后，我國在經濟生活中逐步引入市場機制，實行市場經濟，政治、經濟同構的社會結構特征已有一定的改變，國家與社會開始由高度同一向良性分化轉變?！雹谠趪遗c社會分化的宏觀背景下，我國政府職能已逐步發生轉變：一是由過去的權力型政府向服務型政府轉變，逐步推進國家權力向社會的轉移和回歸；二是國家與社會分立，增強政府在市場經濟和社會發展中的行政能力；三是在現代社會基礎上的政府機構的行政管理方式也在逐步實現制度創新（人治行政到法治行政的轉變、直接行政到間接行政的轉變、強制行政到指導性行政的轉變、暗箱行政到公開行政的轉變、部門行政到行業行政的轉變）。而作為根植于原計劃經濟體制土壤上的現行行政審批制度，已愈來愈同新的經濟體制發生尖銳的沖突，諸如現行的行政審批，沿用原計劃經濟體制下漫無邊界的審批范圍，嚴重阻礙了全國統一大市場的建立，也障礙了有序市場體系的形成，難怪人們把我國的經濟稱為“審批經濟”；現行的行政審批的濫用，不僅造成大量社會資源的閑置和浪費，而且影響整個社會的經濟效益；特別是過濫的行政審批制度所造成的行政機關的權力膨脹，既助長了行政腐敗的滋生，也導致國家職能的嚴重混亂，形成政企不分，嚴重影響市場主體的自主經營。所有這些都說明，我國現行的行政審批制度，已失去對原計劃經濟體制的依存性。而與現行的“自主性”的市場經濟格格不入，已經到了非改不可的時候了。

（二）現行行政審批制度與國際經濟嚴重脫軌

我國的行政審批制度，不僅是在原高度集中的計劃經濟基礎上建立起來的，而且是在帝國主義封鎖和極其封閉的環境下產生的。即使是20多年來實行改革開放，由于被關在WTO的門外，而與國外的交往，僅靠雙邊協議來進行協調。因此，我國的行政審批制度也是僅從國內的情況考慮的?，F在，我國已成為WTO的正式成員，因此，我國的經濟運行必須全面與國際經濟接軌。它不僅要求我國的企業必須按照市場經濟的規范方式來運作，同時要求政府必須根據市場經濟的運行方式和國際慣例來實行職能的轉變，規范自己的行為。我國現行的行政審批制度，無論從實踐層面或從制度層面看，都與WTO的游戲規則和國際慣例存在嚴重的脫軌現象。如WTO和發達國家實行“自由主義”貿易政策，一般對市場主體和客觀的市場準入，實行準則主義原則，比較寬松，而我國在這方面掌握較嚴，不少領域仍實行“核準主義”原則。所謂核準，就是要經過審批；WTO的游戲規則規定成員之間發生貿易糾紛，主要是通過雙邊談判和協商在WTO的規則基礎上求得解決，而我國的主要作法是：一旦市場主體之間發生貿易糾紛，得借助于行政權力，由政府機構出面當裁判，或通過行政審批予以裁決；WTO要求建立統一的國際大市場，主張消除貿易壁壘，反對分割市場，而我國過濫的行政審批，導致地區封鎖，關卡林立，市場分割，就連國內統一的大市場都難以建立起來。WTO實行行政管理透明的規則，許多協議都有貿易政策透明度條款，要求成員國在貿易和管理政策上實行公開化，并且在官方出版刊物上發布或者公開征求公眾意見，或者在多邊水平上通知世界貿易組織，以便于世貿組織、有關締約方和貿易商了解和監督。但目前我國的貿易政策還有相當一部分是以“內部文件”的形式下發和執行的，這種保密狀態與WTO的透明度原則也是格格不入的。現行的行政性審批作為一種非經濟手段，在實施中毫無透明度可言，也為關貿總協定原則所不容，甚至會產生許多弊端，因為有渠道、有關系的單位，總能得到批準，甚至會得到關稅的減免等。上述這些說明，不改革我國的行政審批制度，就難于使我國的經濟融入世界的經濟大潮，就難以適應加入WTO之后所面臨的新形勢。

（三）現行行政審批程序混亂、范圍界定缺乏科學性

1、審批范圍沒有科學界定，漫無邊界。諸如哪些事項該行政審批，哪些事項不該行政審批；哪些事項應該誰審批，哪些事項不應該誰審批；哪些規范性文件對哪些行業，哪些規范性文件不對哪些行業；哪些行為應設定行政審批，哪些行為不應當設定，等等，都沒有一個法定的清晰的邊界，這種情況在實施中已造成極其嚴重的后果。一方面，國家機關和地方機關不少部門要求出新行政審批項目的勢頭很難遏制，現行行政審批的項目愈來愈多，范圍愈來愈寬；另一方面，一些行政主體視行政審批為權力的象征，企圖通過擴大行政審批范圍來膨脹自己的權力，從而導致行政權力的濫用，嚴重敗壞行政機關的威性。特別是這樣大范圍的行政審批，嚴重造成政企不分，束縛市場主體的手腳，影響市場主體積極性的充分發揮。

2、審批程序混亂，方式落后。行政審批程序即行政主體實施行政審批的步驟、方式、順序和時限，是行政審批制度中不可缺少的重要組成部分。從行政審批的性質來看，審批行為直接影響相對方權益的得失，行政主體對相對方申請的批準與否，關系相對方能否取得相應的權利或資格，能否從事某種活動，所以要求行政審批在程序上必須規范化。但從我國的實踐來看，人們對行政審批的程序極不重視，規范行政審批程序的法律和法規也比較少，以致行政審批主體的做法很不統一，隨意性大，暴露出的問題很多。如有些行政主體視“審批”為“恩惠”，居高臨下，盛氣凌人，對申請人態度生硬，擺官架子；有的行政主體對相對方故意刁難，久拖不決，或者踢皮球，就連成立一個旅游公司也要拖幾個月，蓋幾十個章子；更有甚者，存在行政主體利用審批權受賄，向申請人索要金錢和財物。這些情況都說明，一旦行政審批程序混亂，就會為那些不法之徒留下可鉆的空子。

（四）現行行政審批種類繁多，設置過多過濫

審批權力膨脹，審批種類繁多，標準不統一。其具體表現是：（1）行政審批稱謂五花八門。有的把行政審批稱為審核、核準、同意、審批、批準等不同種類，而不同種類的行政審批之間在具體操作中又沒有明顯區別。比如行政審批涵義的界定；行政審批的體制模式；行政審批的主體和申請主體雙方的權利、義務；行政審批客體的分類以及有效、無效的約束條件；行政審批的申請、復議與監督；行政審批的責任追究等等，都沒有統一的法律規定，給實際操作帶來極大困難。這種狀況的存在，導致了行政審批設置過多過濫，出現重復交叉設置的現象產生，據有關資料統計，我國近年來，根據中央政府的規范性文件設置的行政審批近850項，根據省一級規范性文件設置的多達500至1500項。這樣，在一個省級行政區域內實施的許可審批最少也在1300項左右，最多的省份已經超過了2300項。這些許可審批項目分布在每個行政管理領域，貫穿于每個行業之中。（2）行政審批主體愈來愈多。由于我國行政審批的范圍沒有科學合理的邊界，造成各級政府部門甚至群團、中介組織都競相爭奪審批權，以致造成行政審批主體數量龐大。從中央到地方直到鄉鎮都擁有大量的審批權，其審批主體多于“牛毛”。難怪老百姓埋怨辦成一件事需要蓋十幾個甚至幾十個公章。（3）行政機關審批權交叉重疊。由于現階段行政機關職能交叉重疊普遍存在，同一事務多個機關都有權管理，而管理的方法就是設置審批或審批，多個機關管理同一事務必然造成一項事務或一項活動有多項審批或多項審批。這樣，必然存在對同類事項重復交叉設置行政審批的現象。（4）審批項目事無巨細，無所不包。大至國家重大工程，計劃部署，小至一人一事一物，到處可見審批權的運用，真所謂“審批經濟”、“管制經濟”。據北京經濟技術開發區統計，該區共有行政審批171項，其中管委會130項，市有關機構駐開發區分式41項。對企業的審批143項，占審批總數的84%。③改革后新建的開發區尚且如此，其他可見一斑。

（五）現行行政審批制度缺乏公開性和公正性

在行政審批中的行政主體與相對人之間，其行政地位是不平等的，特別在高度集權的計劃經濟體制下，更加強調權力的高度集中，從而更加強化了這種不平等性。一些行政主體自認為地位特殊，高人一等，并把行政領域作為自己的一塊“封地”，因而把行政過程看成是應該完全封閉的過程。在這樣的行政運行中建立起來的行政審批制度，其操作過程自然也是封閉的。近年來，行政體制改革雖然也強調實行政務公開，但有些行政主體仍習慣于過去那種“暗箱操作”，不愿意實行政務公開，其改革的實踐與改革的理論差距甚遠。不少行政機關仍把行政審批視為“保密”事項，除極少數環節外，諸如審批內容、審批依據、審批條件、審批程序、審批時限、收費標準和審批責任人等都是不公開的，特別是收費、市政、城管、環保等與人民群眾利益密切相關的事項的審批，很少公開充分聽取相對人的意見，獨斷專行現象嚴重。有些技術性較強的項目審批，行政主體自身的認識水平和專業能力有限，也不重視專家審查、行家咨詢，而自以為是，亂批錯批現象時有發生，為國家和人民造成嚴重損失。而一旦審批錯誤，又缺乏責任追究制度。

由于行政審批過程的不公開性，又往往造成某些審批結果的不公正性，這又主要表現在兩個方面：一方面，有些國家公務員在缺乏監督的情況下個人利益膨脹，想借審批項目大撈一把，因而，有“油水”的搶著批，沒有“油水”的拖著批，或借此對申請人敲詐勒索，明目張膽地違反公正執法的原則。另一方面，有些地方政府機關已形成為獨立的利益主體，他們的內在沖動就是將行為重點和主要精力集中在實現各自轄區內經濟利益最大化。因此，這樣的地方政府機關行為存在著嚴重的功利性，他們設定的行政審批標準就是對本地是否有利，有利的項目快批、積極批；不利的項目則拖著不批。這也是我國地方保護主義和行政區域本位產生的溫床。

由于行政審批的不公開性，就難于保證對行政審批的有效監督。一些掌握有審批權的政府官員，一般都具有較多的自由裁量權，進而把行政審批的全過程變為全封閉的毫無監督的權力運行過程，由于信息占有上的不對稱和行政地位上的不平等，行政相對人和組織，根本無法監督行政主體的審批行為。而行政組織內部的監督，更由于某些特殊部門利益的一致性，一般都更加難以到位。即使是比較有穿透力的新聞輿論監督，在我國全封閉的行政審批面前，也是無能為力的，他們迫于難以了解情況，也難以發揮新聞的監督作用。因此，我國的行政審批制度，普遍存在監督體系不完善，監控不到位的問題。例如南充大都會窩案就是因為審批不公開，沒能及時得到人民群眾的有效監督，從而給國家、社會巨大的財產損失。可見，現行的行政審批權基本上是一種不受制約的權力。

三、改革現行行政審批制度的思路和對策

（一）改革行政審批制度的指導思想、目標和原則

1、改革行政審批制度的指導思想

改革我國的行政審批制度，是更快的完善社會主義市場經濟體制和適應WTO的需要，也是深化我國行政體制改革，進一步轉變政府職能，解放和發展社會生產力的重大措施。這一改革，不是對原有審批制度的全盤否定，而是要著眼于新的社會情況，總結歷史的經驗教訓，通過改革，實現制度創新。因此，行政審批制度改革的指導思想，必須以黨的十五屆五中全會、六中全會、十六大和中央經濟工作會議精神，按照鄧小平同志的“三個有利于”和江澤民同志的“七一”講話與“三個代表”重要思想的要求，解放思想，實事求是，以充分發揮市場在資源配置中的基礎作用為基點，把制度創新擺在突出位置，努力突破影響生產力發展的體制性障礙，加強和改善宏觀調控，促進經濟發展，推進政府機關的廉政勤政建設，改變集權型的行政審批制度，規范行政行為，提高行政效率，促進社會主義市場經濟的可持續發展。

2、改革行政審批制度的總體目標

根據我國國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要的要求，這次行政審批制度改革的總體目標要求是：不符合政企分開和政事分開原則、妨礙市場開放和公平競爭以及實際上難以發揮有效作用的行政審批，堅決予以取消；可以用市場機制代替的行政審批，通過市場機制運作。對于確需保留的行政審批，要嚴格規范審批行為，建立健全監督制約機制，做到審批程序嚴密、審批環節減少、審批效率明顯提高，行政審批責任追究制得到嚴格執行。

第一、減少行政審批，這既是改革的定量要求，也是改革的發展趨勢。這就是說，改革必須有定量標準，改革不能增加審批項目，只能使行政審批項目逐步減少，但危急到人民生存行業要強化審批，如土地、安全、環保等。根據這個要求和目標，現有的行政審批項目必須進行清理，該淡化的要逐步退出，急需保留的一定要強化。但是，這個定量要求，不是玩數字游戲，根本目的在于通過精簡，找到最佳的“度”，以有利于促進社會經濟的發展。

第二、規范審批行為。這是改革的定性要求，也是針對我國原有行政審批制度的弊端提出的改革目標。鑒于我國原有行政審批制度存在的種種弊端，進行大刀闊斧改革，實現審批制度上創新，以及對行政審批這一政府管理行為做出宏觀的、理性的分析，順應和把握市場經濟發展的客觀規律，真正實現行政審批制度的科學化、法制化和規范化。

第三、強化監督機制。這是改革的根本保證。這次改革，不僅要從行政審批全過程上建立和完善全方位的監督機制，而且要加強對改革過程的檢查和監督。特別要對審批制度本身強化監督，才能對不規范的行政審批行為起到震懾和約束作用。

3、改革行政審批制度的基本原則

行政審批制度改革是一項涉及面廣，問題敏感，情況十分復雜的系統工程，隨著改革的不斷深入，還將會出現意想不到的困難和問題。因此，為了積極穩妥地搞好這項改革，必須堅持以下幾條基本原則：

第一、適應市場經濟的合理性原則

在原計劃經濟條件下，政府在資源配置中起主導作用，自然行政審批成為一個主要的行政管理手段。但在社會主義市場經濟條件下，市場在資源配置中起基礎作用，這就決定了行政審批的范圍必須縮小，只能對市場機制的調節起補充作用，決不能象過去那樣用行政審批取代市場機制的調節功能。因此，改革行政審批制度必須按經濟規律辦事，從根本上改變以行政審批為主要手段的政府管理模式，充分發揮市場機制的作用，綜合利用以經濟、法律手段為主的各種手段規范市場行為，調節國民經濟的運行。凡是企業能自主決定，市場機制能正常發揮作用的領域和事項，政府要堅決放開，不再審批，這樣才能使行政審批建立在充分發揮市場調節作用的基礎上，才會有利于市場經濟的發展。

第二、依法行政的合法性原則

依法行政原則是行政法的基本原則，它要求行政權力的主體地位必須依據法律、法規取得，行使行政權力并對行使權力的行為承擔法律責任。這與作為法制經濟的市場經濟的本質要求是相一致的。行政審批直接關系到公民、法人和其他組織的合法權益，必須取得法律的明確授權，行政機關不能享有法律規定以外的任何特權。因此，改革行政審批制度，要堅決清除一些不合理、不合法的審批事項，真正做到符合行政審批自身的規律和要求，符合社會主義國家的法制和國際經濟全球化的規則。對確實要政府審批的有關事項和法定審批事項，要依法審批。設定審批要有法律依據，公開、規范、具有普遍法律效力，這樣才能使行政審批建立在依法行政的原則基礎之上。

第三、規范行政行為的監督性原則。

行政審批要按照公開、公平、公正的原則對行政審批機關行使審批權進行有效監督制約，保證合法、合理、公正地行使行政審批權，維護相對人的合法權益。并按法律、法規規定，公布行使審批的內容、對象、條件、程序、時限、審批結果。相對人對審批提出異議，要作出書面答復，并告知有申請復議和提起行政訴訟的權利；審批機關要及時處理舉報、投訴，將處理結果通過適當方式回復舉報人、投拆人。

第四、明確審批主體的責任性原則

按照“誰審批、誰負責”的原則，在賦予行政機關行政審批權時，要規定其相應的責任。行政機關實施行政審批，應當依法對審批對象實施有效監督，并承擔相應責任。行政機關不按規定的審批條件、程序實施行政審批甚至越權審批、濫用職權、徇私舞弊，以及對被審批人不依法履行監督責任或者監督不力、對違法行為不予查處的，審批機關主管有關工作的領導和直接責任人員必須承擔相應的法律責任。

第五、提高便民服務的效能性原則

行政審批既是便民服務的“窗口”，也是政府機關的形象工程。因此，改革行政審批制度，要與總結過去的經驗教訓結合起來，與提高政府工作效率、行政水平和密切群眾關系結合起來，以通過改革行政審批方式，改進工作作風，簡化環節、規范程序，提高效率和服務質量，最大限度地方便基層、方便企業、方便公民和其他社會組織，使改革后的行政審批真正成為便民服務的“窗口”，群眾稱贊的政府的“形象工程”。

（二）改革行政審批制度的幾點策略

1、從根本上轉換行政審批制度的體制基礎

現行行政審批制度是伴隨我國原有的計劃經濟體制而形成的。其形成的體制基礎是計劃經濟。在這一體制下國家作為全民的代表，應該以所有者的身份不僅對經濟實施宏觀管理，還應加強微觀控制。國家集國有資產所有權和經營權于一身，直接干預全國企業的微觀經濟活動，企業沒有任何自主權，事無巨細當然都要政府審批。隨著計劃經濟向市場經濟的轉軌，上述行政審批的這一體制基礎不復存在了，應該結合行政審批制度的改革，從體制基礎上重新定位。作為“自主”經濟的市場經濟，其市場主體自我決策、自負盈虧、自我約束、自我發展，其經營行為主要靠市場調節，政府只需要進行宏觀調控，不應該直接干預企業的微觀經濟活動。因此，隨著經濟體制的轉軌，行政審批制度的體制基礎應該轉到市場經濟的基礎上來。市場經濟的條件下審批已經不再是政府的主要功能，因而政府必須從漫無邊際的審批制度下解脫出來。政府的主要功能應是維系規則，監督別人執行規則，而且這些規則主要不應由政府親自制定。但是，我國現在對此問題的認識極為模糊，一講制定規則就交政府來辦，其結果有些規則必然偏向和有利于制定規則的本部門的利益，形成國家利益部門化。按照現代法學理論的要求，制定規則應是公眾自身的事情，民眾通過自己的代表機關決定規則，是現代民主社會的最基本內容。從這一理論出發設計當前行政審批制度創新的框架，就應擺正行政審批中的政府地位，在新的體制基礎上規范行政審批制度。同時，這一轉軌過程，也是統一思想，轉變觀念的過程，應結合改革，加強相關的理論教育。

2、科學界定行政審批的標準和范圍

要順利推進行政審批制度的改革，必須根據上述五項原則的基本精神，對行政審批確立科學的標準和范圍。科學界定行政審批的標準和范圍，是給行政審批一個法定的邊界，也是解決當前行政審批過濫、種類繁多和隨意性大等問題的需要，同時也是一種遏制某些地方部門要求出臺新行政審批項目勢頭的限權措施。其目的在于規范行政審批行為，加強審批進程的監控，貫徹依法行政的原則，維護相對人的合法權益，有利于促進社會主義市場經濟的發展。

科學界定行政審批的標準和范圍，就是要解決哪些事項該行政審批，哪些事項不該行政審批這一關鍵問題。其界定行政審批范圍的標準，應在鄧小平同志的“三個有利于”和江澤民同志的“七一”講話與“三個代表”的思想理論指導下，堅持以下幾點：（1）直接涉及國家安全、公共安全、經濟宏觀調控、生態環境保護以及直接關系人身健康、生命財產安全等特定活動需要按照法定條件予以批準的事項必須堅持行政審批；（2）有限自然資源開發利用、公共資源配置以及直接關系公共利益的特定行業的市場準入，需要賦予特定權利的事項必須堅持行政審批；（3）提供公共服務并直接關系公共利益的職業、行業，需要確定具備特殊信譽、特殊條件或者特殊技能等資格、資質的事項必須堅持審批；（4）直接關系公共安全、人身健康、生命財產安全的重要設備、設施、產品、物品，需要按技術標準、技術規范，通過檢驗、檢測、檢疫等方式進行審定的事項必須堅持行政審批；（5）企業或其他組織的設定等，需要確定主體資格的事項必須堅持行政審批；（6）涉外管理和國際事務中的重大事項必須堅持行政審批；（7）法律、行政法規規定可以設定行政審批的事項必須堅持行政審批；（8）除上述這些必須堅持審批的標準外，其他事項一般不應列入行政審批的范圍。國內有學者還認為，行政審批項目的范圍應由技術的、經濟和倫理的尺度來框定。技術的尺度是從技術能力方面看行政審批能不能把審批的事務管住，如果能把相關事物管住管好，產生了社會效益，那它才有存在的理由；經濟的尺度主要是從成本收益方面看行政審批權益與成本是否相對稱，如果二者是對稱的，審批就是合算的；倫理的尺度是從行政價值方面看行政審批是否符合行政主導價值，符合的才可以存在。④這些建議很有政策咨詢價值。總之，科學界定行政審批范圍的標準設定，應根據政府職能的轉變，有利于規范經濟程序，有利于維護社會穩定。

結合科學界定行政審批范圍，應當按照市場經濟的要求對現行的行政審批規章和事項進行全面清理，充分發揮市場在資源配置中的基礎作用。凡是能由市場調節的就堅決放開，切實減少審批，對不符合市場經濟發展要求或者不屬于行政管理職能職責以及不應當通過行政審批管理的事項都應堅決進行清理，這些事項主要是：（1）作為市場主體的企業，可以自主決定的事項；（2）由市場機制可以正常發揮作用的自我調節的事項；（3）應由社會中介組織通過服務解決的事項；（4）實行公開招標、拍賣的事項；（5）已有法律、法令或規章明確禁止的事項；（6）國家已明令取消行政審批的事項；（7）無法定依據或已過時、失效的事項；（8）各部門自行規定的或不應當由政府管理的事項；（9）通過依法監管可以解決的事項；（10）屬于單位或部門的業務經營行為：諸如技術鑒定、內部工作、檢查評比、職稱評定等事項。即使應當堅持的行政審批事項，也應通過規范性文件劃定科學邊界，避免越權審批。同時，改革還不僅是刪繁就簡，只要有利于發展經濟和社會穩定的，存在需要審批的遺漏事項，經政府嚴格審查后，也還可適當增設，絕不可因改革行政審批制度而弱化行政管理職能，給社會發展帶來不利影響。更不能把界定審批范圍搞成應急性的“減量型的改革”，僅在數字上玩游戲，而應從制度創新和首先確立行政審批的價值取向上，提高這項改革的科學性和規范性，避免流于形式的錯誤做法。

3、切實改進行政審批方式

在科學界定行政審批范圍的基礎上，應著力規范行政審批程序，改革行政審批方式，以便通過改革轉變政府職能，改進工作作風，簡化審批環節，提高工作效率和服務質量，最大限度地服務基層，方便群眾，服務社會，這也是行政審批制度改革的一項重要內容。

第一、簡化審批環節和審批手續，避免重復審批、多頭審批、久拖不決、互相踢皮球。對已經存在的審批程序混亂現象要堅決理順，對某些冗繁的多余環節，要堅決砍掉，要使審批程序制度化、法制化。國內有些地方已經在這方面總結了不少好的經驗，如江蘇省政府法制辦為搞好便民服務簡化審批環節，設立行政審批中心，有關部門和單位走進中心聯合辦公，形成集中式的服務窗口，從實際出發開展多種形式的便民服務。特別對熱門項目，審批工作量較大的項目和需要多部門聯合審批的項目，采取上述方式極大方便了群眾。他們還大力推行審批工作“五辦制”：一是一般事項直接辦理制。凡屬程序簡便，可當場或當天辦理的事項，做到即收即辦；二是特殊事項承諾辦理制。凡須經其他部門審批或現場踏勘的項目，管理部門應作出承諾，嚴格按承諾時限辦理。三是重大事項聯合辦理制。凡涉及當地經濟和人民生活等重大事項，必須按聯合辦理的有關規定審批。凡涉及當地經濟和人民生活等重大事項，必須按聯合辦理的有關規定審批。四是上報事項負責辦理制。凡需上報審批的事項，承辦部門應限時辦理，并一包到底；五是核準項目明確答復制。⑤地方的這些改革經驗，是構建新的審批制度的實踐基礎，應從理論上加以總結提高，吸收帶普遍性的東西，補充、完善現行的行政審批制度。

第二、貫徹政務公開的原則，增強行政審批的透明度。透明度原則是世貿組織的一項基本原則，也是政府改進管理方式和作風的一項基本方法。各級政府應在管理過程中盡量做到決策公開、過程公開、結果公開，并建立相應的政務公開制度，如聽證制度、咨詢制度、信息發布制度等，增加政府政策、法規的透明度。要使今后保留的行政審批除個別保密項目外，都向社會公開，即要公開審批內容、辦事程序、審批依據、申報材料、承諾時限、收費標準等，讓基層單位和人民群眾“進一家門辦好，繳規定費辦理，按承諾制辦完”。有的地方除上述五公開外，還向社會搞“八公開”，增加“公開審批機關”、“審批責任清理人”和“審批條件”三項，主動接受人民群眾的監督。這些做法，都是政務公開的大膽實踐，應該大力提倡。要堅決糾正許多政府部門和地方仍習慣以“內部文件”、“行政命令”等隨意性大、透明度低的管理方式開展工作，杜絕“暗箱操作”、隨意裁決等問題的發生。特別對物價、收費、市政、城管、環保等與人民群眾利益密切相關的事項，要充分聽取和吸取社會各方面的意見，強化專家審查、咨詢制度，進一步提高政府決策的民主化和科學化水平。

第三、規范行政審批程序應從源頭上抓起。因為大量的行政審批是由法律和行政法規、部門規章或國務院文件、國務院部門文件決定的，不從這些源頭上抓起，就難以對具體項目進行清理。最好是著眼于制度創新，根據《行政審批法》對所有法律、法規、規章和其他規范性文件中涉及到的行政審批項目，進行一次大清理。《行政審批法》已對行政審批的定義、原則、設定權、范圍、標準、程序等做出明確規定，使行政審批真正實現法制化規范化。

第四、搞好便民服務窗口建設。設立行政審批中心，有關部門和單位進入該中心統一辦公，形成集中式的服務窗口。從實際出發開展各種形式的便民服務。特別是對熱門項目、審批工作量較大的項目和需要多個部門聯合辦理的項目，盡可能采取集中辦理的方式以方便群眾。結合政府上網工程，探索多部門聯網辦理的管理新模式，改進審批手段，提高工作效率。

4、中央與地方應當同步進行行政審批改革

2003年7月1日以前，相當大的一部分行政審批是由法律、行政法規、部門規章和國務院文件、國務院部門文件規定的，為此在行政審批制度多次改革和清理上出現了不少問題，使中央和地方無法保持一致或同步進行。各地方政府要根據剛出臺的《中華人民共和國行政審批法》對所有法律、法規、規章和其他規范性文件中涉及的行政審批項目，進行一次大規模的清理，并制定出配套的法規和規章對《行政審批法》對行政審批的含義、原則、設定權、范圍、標準、程序、監督、法律責任等進行具體化，從而使《行政審批法》得以貫徹執行，使地方和中央保持同步。

5、建立有效的管理制度

第一、建立有效的運作和責任追究機制。建立規范的運作機制，減少行政審批的人為因素，減少隨意性。對于清理中保留下來的審批事項，建立結構合理、管理規范、程序科學、制約有效的管理制度，最大限度地減少審批人的自由裁量權。同時，要按照WTO公開、透明的原則，除少數不宜公開的審批外，其他的行政審批都應對行政審批的內容、對象、條件、程序進行公開，未經公開的，不得作為行政審批的依據。還要努力改進審批方式，認真探索“窗口式”、“一站式”辦文制度，積極推行電子政務、聯合審批制度、社會聽政制度和專家審查制度，使行政審批制度化，規范化。

建立并實行審批責任追究制度。要按照“誰審批，誰負責”和“權責對等”的原則，明確審批單位、審批人對審批過錯的責任。不允許擅自變更、新設定或變相設定審批事項，不允許無故拖延審批時限。要研究制定企業對不按照規定審批行為的投訴制度和對越權審批的黨政紀追究制度。對于由于只審批不監督或者監督不力而造成嚴重后果的，以及濫用職權越權審批，甚至吃、拿、卡、要，徇私舞弊的，要追究行政審批主管領導和直接責任人的法律責任，并給予黨政紀處理。

第二、建立有效的監督和補救機制。行政審批這種管理從實質上說是以限制公民、法人或者其他組織的自由為代價的，如果濫用這一管理手段，即有違行政審批制度的本意，還會損害相對人的合法權益，在此，必須通過改革，建立完善有效的監督和補救機制。

建立有效的監督和補救機制，是同一行政過程的兩個方面。就監督來說，對行政審批的全過程都要實行全方位的監控，其中更主要的是加強對行政審批主體的監督。除上面所說的積極推行政務公開，自覺接受群眾監督外，還要加強組織內部的黨的監督、專門監督機構的監督和上、下級的相互監督。同時還要加強外部的新聞會計監督，特別是法律的監督。要逐步建立健全行政審批責任追究制度和檢查監管制度。就補救來說，即應建立健全相應的行政復議制度，以便及時發現和避免不規范的審批行為，并及時追究行政審批主體的相應責任，以維護相對人的權利，這也是完善行政審批制度的不可忽視的方面，其目的在于監督行政主體依法行使職權，糾正和防止違法行為。

無論監督機制還是補救機制的運用，關鍵在于措施落實。對行政審批主體的監督，不同于一般行使過程的監督。他們往往位高權重，使普通公民望而生畏，也因他們同時擁有掩蓋自己和實施報復的一切手段，常常使人們對他們的監督難以奏效。正因為這樣，對行政審批的監督，更應重視法律的監督、上級的監督和新聞輿論的監督。從法律監督來說，關鍵在于依法明確設定審批權限，對越權或濫用權力審批的行政主體，必須依法嚴懲，造成嚴重后果的，應依法追究刑事責任。從組織內部的監督來說，有審批權限的上級主管部門，應明確監督主體和責任人，定期或不定期地開展檢查，一旦發現問題，就應及時查處，不留后患。上級主管部門不重視監督或失之過寬以致釀成嚴重后果的，其主要負責人和監督責任人應負相應的連帶責任。要給予新聞輿論部門充分監督行政審批主體的權利，不論他們地位多高，權力多大，都應該是輿論監督的對象，新聞部門應該有權揭露那些違法違規審批的真實情況，實施“新聞曝光”。在行政審批的過程中，行政相對人在強大的行政權力面前始終處于弱勢地位，因而行政補救是非常必要的，要采取切實措施保證行政復議制度的貫徹和落實。特別要提高各級政府部門主要負責人對行政復議制度的認識，并制定相應的具體措施，保證行政復議不流于形式，不走過場，真正起到行政補救的作用。要嚴格行政審批責任制度，除法律、法規有明確規定的外，每項審批都應由一個部門負責，并在部門內落實具體科室或具體人辦理，避免多頭審批或重復審批。確需幾個部門聯合審批的，也應明確主辦和協辦單位，限時辦理完畢。特別是對技術性很強的審批項目，要制定具體的審批技術標準，最大限度地減少審批人員的自由裁量權，減少審批的盲目性。要嚴格按照規定時限完成審批工作，實行承諾制，全面提高行政服務的效率和質量。尤其對關系國家和人民生命財產安全的重大審批項目，事前要加強調查研究，廣泛聽取意見，充分論證，嚴格把關，依法審批，真正做到管理到位，監督到位，服務到位，避免審批工作出現偏差。

參 考 文 獻

1、《鄧小平文選》（第三卷），人民出版社1993年版。

2、王連昌主編：《行政法學》（修訂版），中國政法大學出版社，1997年版。

3、王惠巖主編：《行政管理學》，吉林大學出版社1996年版。

4、羅豪才主編：《行政法學》（新編本），北京大學出版社1999年版。

5、方世榮主編：《行政法與行政訴訟法》，中國政法大學出版社1999年版。

6、羅豪才主編：《行政法論叢》，法律出版社1999年版。

7、黃達強、劉怡昌主編《行政學》，中國人民大學出版社1988年版。

8、魏杰著：《市場經濟前沿問題》，中國發展出版社2001年版。

9、魏杰著：《市場經濟前沿問題》，中國人民大學出版社1993年版。

10、胡建淼主編：《行政法學》，法律出版社1998年版。

11、林準主編：《行政案例》，法律出版社1997年版。

12、張樹義主編：《行政法與行政訴訟法》，中國人民大學出版社。

13、楊官道主編：《入關給中國人帶來了什么》，時代文藝出版社1999年版。

14、彭和平主編：《公共行政管理》，中國人民大學出版社1995年版。

15、戴維·奧斯本、特德·蓋布勒主編：《改革政府》，上海譯文出版社出版，1996年版。

16、曾繁正編譯《美國行政法》，紅旗出版社1998年版。

17、任曉主編：《中國行政改革》，浙江人民出版社1998年版。

18、劉吉主編：《社會主義改革論》，上海人民出版社1998年版。

19、洪銀興主編：《現代經濟學》，江蘇人民出版社1998年版。

20、王維登、李連仲著：《社會主義市場經濟教程》，北京大學出版社2001年版。

21、楊瑞龍等著：《社會主義經濟理論》，中國人民大學出版社2001年版。

22、張錫嘏等著：《公務員世界貿易組織知識讀本》，對外經濟貿易大學出版社2001年版。

23、秦子言、李文龍主編：《如何建立現代企業制度》，經濟管理出版社1996年版。

24、李鳳玲：《應對入世挑戰，加快管理創新》，《中國行政管理》2001年第12期。

25、施紹祥：《如何認識行政審批制度改革》，《中國行政管理》2001年第11期。

26、張耀東：《行政審批改革中存在的問題及對策研究》，《中國行政管理》2001年第9期。

27、李珊：《加快行政審批制度改革研討會綜述》，《中國行政管理》2001年第7期。

28、鄭傳坤：《加入WTO與我國行政審批制度的改革》，《探索》2001年第6期

29、劉向東：《推進行政審批制度改革 進一步轉變政府職能》2002年

30、胡方水：《行政審批權力滋生腐敗現象的剖析思考》 2002年

31、金太軍、趙暉、高紅、張萬華：《政府職能梳理與重構》，廣東人民出版社2002年版，注解：

①《中華人民共和國行政許可法》，第二條規定

②金太軍、趙暉、高紅、張萬華：《政府職能梳理與重構》，廣東人民出版社2002年版，第106頁。

③李鳳玲：《應對入世挑戰 加快管理創新》，《中國行政管理》2001年第十二期第8頁

④李珊：《加快行政審批制度改革研討會綜述》，《中國行政管理》2001年第七期第4頁

⑤張耀東：《行政審批改革中存在的問題及對策研究》，《中國行政管理》2001年第九期第9頁

第三篇：行政審批制度改革

為貫徹執行《云南省人民政府關于第四輪取消和調整行政審批項目的決定》（云南省人民政府令第150號），進一步規范全省地稅系統行政審批行為，根據《中華人民共和國行政許可法》和國務院、省政府關于行政審批制度改革的相關規定，經云南省地方稅務局研究，決定對省政府第150號令決定調整的地稅行政審批項目作以下規范，請各局嚴格遵照執行；

一、調整的項目范圍

按照省政府150號令的要求，此次涉及調整管理實施機關的地方稅務非行政許可審批項目為：

（一）資源稅困難減免審批由云南省人民政府調整到縣級人民政府；

（二）延期繳納稅款審批由省局調整到州（市）地稅局、省直征局；

（三）城鎮土地使用稅困難減免審批由省局調整到州（市）地稅局、省直征局；

（四）2000萬元以下企業財產損失稅前扣除審批由省局調整到州（市）地稅局、省直征局；

（五）總機構提取管理費審批（跨州市除外）由省局調整到州（市）、縣（市、區）地稅局、省直征局。

二、調整時間

從即日起，省局不再審批以上調整的項目，由調整后的管理實施機關審批。

三、審批要求

除資源稅困難減免審批、總機構提取管理費審批以外的其他項目審批程序按以下規定執行：

（一）受理機關。審批事項的受理機關由納稅人自行選擇主管地方稅務機關或有審批權限的州（市）地稅局；對于符合受理條件的，州（市）地稅局不得以任何理由拒絕受理。

（二）受理申請。對申請人提出的申請，受理機關應分別作出以下處理：

1.不受理。如果申請事項屬于地稅機關管轄范圍，但不需要審批的，應當及時告知申請人不受理，同時告知其解決的途徑。

2.不予受理。申請事項依法不屬于地稅機關職權范圍的，應當當場書面作出《稅務行政審批不予受理通知書》（附件

1），并告知申請人向有關行政機關申請。

3.要求補正材料。申請人申請材料存在可以當場更正的錯誤的，應當告知并允許申請人當場更正；申請材料不齊全或者不符合法定形式的，應當當場或者在五日內出具《補正材料告知書》（附件2），一次性告知申請人需要補正的全部內容，逾期不告知的，自收到申請材料之日起即為受理。

4.受理。申請事項屬于本機關受理范圍，申請材料齊全、符合法定形式，或者申請人按照本行政機關的要求提交全部

補正申請材料的，應當受理申請，并出具《稅務行政審批受理通知書》（附件3）。

（三）審查。具有審批權的機關直接審查申請，但可以征求下級地稅機關意見；審查應當以書面審查為原則，依法或者根據實際情況需要對申請材料的實質內容進行實地核實的，應當指派兩名以上稅務機關工作人員進行核查。

（四）決定。行政審批決定應由有審批權的地方稅務機關書面作出，任何一個審批環節不得因不同意而自行終止。

為保障納稅人的合法權益，保護執法人員依法行使職權，遵循內外卷分離的原則，對作為“內卷”的各種審批表，審批機關按要求歸檔，不送達納稅人；對作為“外卷”的決定，審批機關按審批結果制作準予或不予的審批決定，并送達申請人。對于決定的形式，有法律文書的，統一使用法律文書；沒有法律文書的，暫由各州（市）地稅局和省直征局參照有關法律文書自行確定。

（五）時限。按照省政府第150號令的規定，本次調整的涉及我系統的審批項目審批期限均為26個工作日。調整項目26個工作日的時限原則上按以下標準分解：

1．主管地稅局受理申請的：基層管理分局（所）4個工作日，縣級地稅局6個工作日，州、市級地稅局16個工作日。

2．州市級地稅局受理申請的，需轉縣級地稅局實地核查和審核，核查和審核時限為10個工作日。

附件：1.《稅務行政審批不予受理通知書》

2.《補正材料告知書》

3.《稅務行政審批受理通知書》

4.《延期繳納稅款審批情況匯總表》

二○○九年三月九日

第四篇：行政審批制度改革

行政審批是現代國家管理社會政治、經濟、文化等各方面事務的一種重要的事前控制手段。

在中國，由于傳統的高度集中的計劃經濟體制的巨大影響，行政審批已被日益廣泛地運用于許多行政管理領域，對于保障、促進經濟和社會發展發揮了重要作用，成為一種國家管理行政事務的不可缺少的重要制度。根據統計，我國現有150多個法律、行政法規和規章對行政審批作出了規定，這些規定涉及國防、外交、[1]公安、經濟、城市管理等20多個領域、50多個行業。

但是，隨著中國社會主義市場經濟的建立和完善、正式成為WTO的成員的今天，而行政審批制度又缺乏有效的法律規范，在行政審批中長期存在的問題就越來越突出，有些已成為生產力發展的體制性障礙。因此迫切需要對行政審批制度進行改革，來自國內外改革的呼聲也愈來愈強烈。[2]

改革歷程編輯

改革概況

2001年9月24日，國務院辦公廳下發《關于成立國務院行政審批制度改革工作領導小組的通知》（國辦發〔2001〕71號），成立國務院行政審批制度改革工作領導小組，積極、穩妥地推進行政審批制度改革，改革工作全面啟動。[3]

國務院已分六批共取消和調整了2497項行政審批項目，占原有總數的69.3%。[4] 2013年6月，國務院明確行政審批制度改革工作牽頭單位由監察部調整為中央編辦，國務院審改辦設在中央編辦。[5]

實施改革

2001年10月9日，中華人民共和國監察部、中華人民共和國國務院法制辦公室、中華人民共和國國家經濟體制改革委員會、中央機構編制委員會辦公室提交《關于行政審批制度改革工作的實施意見》，2001年10月18日，國務院下發《國務院批轉關于行政審批制度改革工作實施意見的通知》【國發〔2001〕33號】。[6]

2002年4月，國務院行政審批制度改革工作領導小組辦公室下發了《關于對建立與社會主義市場經濟體制相適應的審批制度進行課題研究的實施方案》，確定了15個大中城市率先開展行政審批制度改革課題研究，此后又組織了國務院各部門開展這項工作。各地區、各部門領導高度重視，承擔課題研究的15個大中城市和一些國務院部門專門成立了課題研究小組，認真組織開展研究，結合實際，突出重點，增強針對性和有效性。一些地方和部門還聘請專家學者參與研究，多方協作，集思廣益，提高研究質量。[7]

展開研討

2002年5月，中國經濟體制改革研究會、中國社會科學院公共政策研究中心與焦作市委、市政府在焦作市聯合舉辦了全國首次行政審批制度研討會。圍繞如何促進政府職能轉變，深化行政審批制度改革，加快行政服務中心建設展開討論，來自全國13個省、市、自治區的有關負責人參加研討會。[8]

2002年6月6日～7日，由中國行政管理學會、天津市行政管理學會聯合主辦的“中國

[9]加入WTO與行政審批制度改革”研討會在天津市隆重召開。2012年2月24日，由中國社

會科學院法學研究所主辦、海南省人民政府政務服務中心承辦的“法治政府建設與行政審批制度改革研討會”在海南順利召開，國內14名專家教授匯集?？谝院Ｄ鲜⌒姓徟贫雀母锝涷灋榉侗?，探討推動法治政府、服務型政府建設以及行政管理體制改革的理論研究。[10]

國務院改革工作會議

2002年6月25日，在北京召開國務院行政審批制度改革工作會議。[11]

2011年11月14日，在北京召開國務院深入推進行政審批制度改革工作電視電話會議，會議總結行政審批制度改革工作，研究部署下一階段行政審批工作，進一步推進政府職能轉變和管理創新。中共中央政治局常委、國務院總理溫家寶在會上作重要講話。[2][12]

2012年8月23日，國務院批準廣東省“十二五”時期在行政審批制度改革方面先行先試，對行政法規、國務院及部門文件設定的部分行政審批項目在本行政區域內停止實施或進行調整。[13-14]

改革工作部際聯席會議

2008年8月5日，行政審批制度改革工作部際聯席會議在北京召開第一次全體會議。會議審議通過了《行政審批制度改革工作部際聯席會議工作規則》、《關于深入推進行政審批制度改革工作的意見》和《全國行政審批制度改革工作電視電話會議方案》三個文件，明確了當前及今后一個時期行政審批制度改革的工作思路和主要任務。馬馼主持會議并講話。

[15]

2009年5月19日，行政審批制度改革工作部際聯席會議在北京召開第二次會議，強調要認真貫徹落實第十七屆中央紀委第三次全會和國務院第二次廉政工作會議精神，充分認識行政審批制度改革工作的長期性、復雜性、艱巨性，以更加積極的態度和更加有力的措施，深入推進行政審批制度改革，下力氣再減少一批行政審批事項，切實加強對行政審批權力運行的監控，推動服務政府、責任政府、法治政府和廉潔政府建設，促進經濟社會又好又快發展。[16]

2009年7月16日，行政審批制度改革工作部際聯席會議在京召開第三次會議。馬馼主持會議并講話。她強調，要全面落實黨中央、國務院關于行政審批制度改革工作的部署和要求，把對行政許可事項的審核作為當前工作的重中之重，嚴格把好合法關、合理關、監督關，確保再取消和調整一批行政審批事項目標的實現，推動政府職能轉變，促進經濟社會又好又快發展。

[17]2009年12月25日，行政審批制度改革工作部際聯席會議在北京召開第四次會議，重點審議國務院部門擬取消和下放的行政審批事項。會議認為，聯席會議辦公室依據行政許可法等有關法律法規和各部門的職責，按照行政審批制度改革的原則，組織各地區各部門和管理相對人、有關專家對國務院部門行政審批事項進行了審核論證，與各有關部門作了充分溝通協商并達成了一致意見，提出的擬取消和下放的行政審批事項，既積極又穩妥，同意進一步論證后報請國務院審定。

[18]2010年9月25日，行政審批制度改革工作部際聯席會議在北京召開第五次會議，總結前一階段工作，研究安排下一步工作。會議強調，要認真抓好國務院關于第五批取消和下放管理層級行政審批項目決定的貫徹落實，繼續深入推進行政審批制度改革。

[19] 2012年4月25日，行政審批制度改革工作部際聯席會議召開第六次會議，聽取了國務院部門第六輪行政審批項目集中清理工作情況匯報，審議了建議取消調整的行政審批項目，研究了下一步工作。馬馼主持會議并講話。[20]

取消審批項目

（第一批）2002年10月，取消789項行政審批項目。[21]

（第二批）2003年2月，取消406項行政審批項目，改變82項行政審批項目的管理方式。[22]

（第三批）2004年5月19日，取消和調整495項行政審批項目，其中取消409項；改變管理方式39項；下放47項。在取消和調整的行政審批項目中有25項屬于涉密事項，按規定另行通知。[23]

（第四批）2007年10月9日，取消和調整186項行政審批項目。其中取消128項；下放29項；改變管理方式8項；合并21項。另有7項擬取消或者調整的行政審批項目是

[24]由有關法律設立的，國務院將依照法定程序提請全國人大常委會審議修訂相關法律規定。

（第五批）2010年7月4日，取消和下放行政審批項目184項。其中取消113項，下放71項。[25]

（第六批）2012年8月22日，取消和調整314項部門行政審批項目，其中取消184項；下放117項；合并13項。重點對投資領域、社會事業和非行政許可審批項目，特別是涉及實體經濟、小微企業發展、民間投資等方面的審批項目進行了清理。[26]

2013年5月15日，取消和下放117項行政審批項目等事項。其中，取消行政審批項目71項，下放管理層級行政審批項目20項，取消評比達標表彰項目10項，取消行政事業性收費項目3項；取消或下放管理層級的機關內部事項和涉密事項13項。[1]

推進改革

2003年9月18日，國務院行政審批制度改革工作領導小組辦公室下發《關于進一步推進省級政府行政審批制度改革的意見》。2003年9月19日，國務院辦公廳轉發國務院行政審批制度改革工作領導小組辦公室關于進一步推進省級政府行政審批制度改革意見的通知。[27] 2008年，中華人民共和國監察部、中央機構編制委員會辦公室、中華人民共和國國家發展和改革委員會、中華人民共和國工業和信息化部、中華人民共和國民政部、中華人民共和國財政部、中華人民共和國農業部、中華人民共和國商務部、人民銀行、中華人民共和國國家工商行政管理總局、中華人民共和國國家質量監督檢驗檢疫總局、國務院法制辦公室提交《關于深入推進行政審批制度改革的意見》。2008年10月17日，國務院辦公廳轉發監察部等部門《關于深入推進行政審批制度改革意見的通知》（國辦發〔2008〕115號）。

[28-29]

頒布行政審批法

2004年7月1日，以中華人民共和國主席令第七號頒布出臺了《中華人民共和國行政許可法》。[30-31]

地方政府首設機構

2013年8月14日，四川省人民政府辦公廳首設行政審批制度改革處。[32-38]

改革內容編輯

一要按照應減必減、該放就放的原則，進一步取消和調整行政審批項目。

凡公民、法人或者其他組織能夠自主決定的，市場競爭機制能夠有效調節的，行業組織或者中介機構能夠自律管理的，政府都要退出。凡可以采用事后監管和間接管理方式的，一律不設前置審批。以部門規章、文件等形式違反行政許可法規定設定的行政許可，要限期改正。探索建立審批項目動態清理工作機制。

二要積極推進行政審批規范化建設。

新設審批項目，必須于法有據，并嚴格按照法定程序進行合法性、必要性、合理性審查論證。沒有法律法規依據，任何部門不得以規章、文件等形式設定或變相設定行政審批項目。研究制定非行政許可審批項目設定和管理辦法。[39]

三要加快推進事業單位改革和社會組織管理改革。

把適合事業單位和社會組織承擔的事務性工作和管理服務事項，通過委托、招標、合同外包等方式交給事業單位或社會組織承擔。抓緊培育相關行業組織，推動行業組織規范、公開、高效、廉潔辦事。

四要進一步健全行政審批服務體系。

繼續推進政務中心建設，健全省市縣鄉四級聯動的政務服務體系，并逐步向村和社區延伸。加強行政審批績效管理，推行網上審批、并聯審批和服務質量公開承諾等做法，不斷提高行政審批服務水平。審批項目較多的部門要建立政務大廳或服務窗口。

五要加強政府監管。

對取消和調整的行政審批事項，要明確監管責任，制定后續監管措施，強化工作銜接，避免出現監管真空。各地區、各有關部門要把工作重點轉到依法監管上來，切實履行職責，制定政策法規、標準規范，加強日常動態監管，保證市場秩序，保障人民群眾生命健康安全。

六要深入推進行政審批領域防治腐敗工作。

深化審批公開，推行“陽光審批”。加快推廣行政審批電子監察系統。嚴肅查處利用審批權違紀違法案件。

七要把行政審批制度改革與投資體制、財稅金融體制、社會體制和行政管理體制改革結合起來。

進一步理順和規范政府與企業、與社會的關系，規范上下級政府的關系。進一步優化政府機構設置和職能配置，提高行政效能和公共管理服務質量。

總體情況編輯

一是大幅度削減行政審批項目，審批事項過多過濫的狀況明顯改變。2004年，監察部、國務院審改辦會同有關部門對審批項目進行了新一輪審核論證。經過嚴格審核和充分論證，國務院決定第三批取消和調整審批項目495項。至2006年，國務院部門分三批共取消和調整審批項目1806項，達到了國務院部門全部審批項目的50.1%。[40]

二是保持上下銜接，形成了國務院部門改革與地方政府改革良性互動的格局。國務院各部門加強對本系統行政審批制度改革工作的指導與協調，提出了審批項目上下銜接的意見和辦法；各?。▍^、市）對照國務院部門取消和調整的行政審批項目，從審批部門、審批對象、審批依據、審批內容等方面進行全面核對，根據不同情況對審批項目作了分類處理，并研究制定配套措施和辦法，防止管理上出現漏洞。[40]

三是創新管理方式，政府職能進一步轉變。相關審批項目取消和調整后，各地區、各部門積極探索新的管理方式和管理手段。對能夠通過市場機制解決的事項，采取招標、拍賣等市場運作方式；對應由統一的管理規范和強制性標準取代個案審批的事項，制定并組織實施相應的管理規范和標準；對轉為日常監管的事項，加大事中和事后檢查力度；對不再實施審批，轉由行業組織或社會中介組織自律管理的事項，積極穩妥地做好移交工作。[40]

四是加強對行政審批行為的監督制約，行政審批權力的運行逐步規范。不少地區和部門在改革中逐步建立了行政審批受理、實施、監督等環節的規章制度，比如，在受理環節，建立公示制度，對審批項目名稱、設定依據、實施主體、條件、程序等內容予以公示；在實施環節，嚴格限定審批時限，規范審批程序，并普遍實行首問負責、服務承諾、限時辦結等制度；在監督環節，完善內部層級監督機制，建立行政審批責任追究制度，對違規和不當審批行為予以糾正。[40]

重要意義編輯

國務院審改辦主任、監察部副部長李玉賦：

首先，推進行政審批制度改革，是完善社會主義市場經濟體制的客觀需要。我國社會主義市場經濟體制已經初步建立，但是還不完善。政府與企業、市場、社會的關系還沒有完全理順，政府還在管著許多不該管、管不了、也管不好的事。這些問題導致政府行政管理和社會資源配置的低效，限制了正常的市場競爭，成為阻礙生產力發展的體制性障礙。解決這些問題的關鍵，在于適應社會主義市場經濟的內在要求和運行特點，推進行政審批制度改革，更大程度地發揮市場在資源配置中的基礎性作用，加強和改善宏觀調控，促進國民經濟充滿活力、富有效率、健康運行。[41]

其次，推進行政審批制度改革，是建設法治政府的內在要求。建設法治政府的核心是促進各級政府依法行政，約束和規范行政權力，使行政權力授予有據、行使有規、監督有效。推進行政審批制度改革，以合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統一的要求規范審批權和審批行為，有助于促進法治政府建設。[41]

第三，推進行政審批制度改革，是提高政府行政能力的有效途徑。推進行政審批制度改革，有助于促使各級政府樹立和落實科學發展觀與正確政績觀，促進社會主義物質文明、政治文明、精神文明建設與和諧社會建設全面發展；有助于提高各級政府工作人員運用法律手段管理經濟和社會事務的能力，妥善協調各方面的利益關系；有助于正確處理中央與地方的關系，合理劃分經濟社會事務管理的權限和職責，在維護中央統一領導的同時，更好地調動和發揮地方的積極性。[41]

第四，推進行政審批制度改革，是從源頭上預防和治理腐敗的根本舉措。推進行政審批制度改革，規范行政審批行為，有利于建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制，有利于增強行政審批的透明度，便于公民、法人和其他社會組織對行政機關及其工作人員的監督，是從源頭上預防和解決腐敗問題的一項重大舉措。[41]

第五篇：行政審批制度改革探索與思考

行政審批制度改革探索與思考

行政審批制度改革探索與思考2007-02-10 16:46:

42一、行政審批制度改革是社會經濟發展的必然要求

行政審批制度在中國的廣泛運用與計劃經濟體制有緊密聯系。隨著改革開放的深化和社會主義市場經濟體制的確立，這種在計劃經濟體制下形成的行政審批制度已暴露出越來越多的問題，改革行政審批制度勢在必行。

1、現行行政審批制度不利于發揮市場在資源配置中的基礎性作用。審批是計劃經濟體制下政府管理經濟與社會的基本方式和手段，其最大弊端是限制了社會經濟資源的合理流動、市場主體的公平競爭和自主決策，妨礙了市場機制對社會經濟資源配置的基礎性作用的

正常發揮，嚴重影響了市場經濟體制的完善和社會生產力的發展。而市場經濟要求充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用，政府不再事無巨細地對經濟和社會實行直接管理。實行社會主義市場經濟，要求我們必須按經濟規律辦事，減少政府過多的、不規范的行政干預，最大限度地發揮市場機制的作用，調節經濟運行，提高社會經濟的運行效率。實踐證明，在很多方面，市場調節遠比行政審批更公正、更有效，對經濟和社會發展的促進作用更大。

2、現行行政審批制度不適應wto的有關規則。wto的基本原則及各項規定、協議都是基于市場導向基礎之上的，內在要求各成員國政府創造開放、統一、公平的市場競爭環境。我國現行的行政審批制度，給予審批者直接支配社會資源的權力、自由裁量的空間較大，加之審批標準公開度不高、審批程序不規范，隨意性較大，透明度較低。這與wto的依法行政、依法管理、平等競爭、開放

市場、非歧視性、公開透明等基本原則的要求有一定距離。改革現行行政審批制度已不再是改不改的問題，而是必須按照wto規則和中國政府的承諾，有計劃地依法進行改革的問題。

3、現行行政審批制度不利于建立一個高效、協調、規范的政府。長期以來，我們一直實行的是”大政府，小社會”模式，政府審批事項過多、范圍過廣。審批手續繁雜，存在多頭、重復、層層審批現象，導致審批時間無限延長，群眾和企業辦成一件事往往要跑幾十個部門，蓋幾

十、上百甚至更多的圖章。有的甚至搞”暗箱操作”，在外界因素的作用下，不少審批帶有一定隨意性，腐敗現象即由此滋生，損害政府應有的公正性和客觀性。重審批輕管理、重收費輕服務現象普遍。審批責任不明確，很多審批部門和審批人員的審批行為缺乏嚴格的監督制約機制，對審批后的執行情況也缺乏必要的后續監督。

總之，社會主義市場經濟在呼喚審

批制度的改革，并要求其不斷深化。

二、行政審批制度改革的探索

行政審批制度改革的進程有別于其他政治體制改革，因為它是一項自下而上、從地方再到中央的改革。2001年，國務院批轉了關于審批制度改革工作實施意見的通知，而在此之前，在計劃經濟非常薄弱的浙江省，很多縣市早已建立了以集中審批、承諾辦結為特點的審批便民機構，金華市更在1999年便將46個具有行政審批權的局委的審批辦證窗口全部集中于大廳，而因此獲得浙江省政府200萬元重獎。由于浙江省在審改中的先行者地位，吸引了眾多鄰近省市前來參觀取經，安徽的學浙江，鄰近的河南、山東學安徽、再遠的山西、河北又把河南、山東當成了老師，而最先起步的金華，又返過頭來向河北保定、河南焦作學習。各種經驗、做法被不斷的復制、完善、創新，雖然最后各地審改的結果都有大同小異之感，但畢竟在探索中成燎原之勢在全國鋪開。

行政審批制度改革的成果可以概括為：減、集、分、聯。

所謂“減”，就是審批項目的大量削減，這是審批制度改革的最大成果。在各級政府的強勢推動下，各個擁有審批權限的部門不論愿意不愿意，從削減比例上來看確實有大量的項目被減掉了。而在為這些數字歡欣鼓舞的同時，不禁心驚審批項目的如此之多！而且，從絕對量上來看，各部門仍然保留了數量不少的審批項目，而且這之中的一部分已經觸及了各審批部門的最敏感部分。從目前的情況來看，要想再有進一步動作，難度會顯著增大。

所謂“集”，就是各地方集中審批機構的成立。這是普通群眾最直接感受到審批制度改革成果的地方，使審批辦證從“你來這兒找我”變成了“我在那里等你”。耳目一新的運作模式、嚴格的內部管理、大大提速的工作效率使各種中心成為政府部門的示范單位。

所謂“分”，就是審批和監管的分

離。長久以來，審批人員和監管人員一套人馬，審批煩瑣而監管不力，事實上降低了行政審批的嚴肅性。前置審批承諾制推行以后，門檻進一步降低，審批變得簡易而監管的壓力增大。可以說，正是因為監管力度的增大，才使審批項目的精減、時限的縮短成為可能。

所謂“聯”，就是上下聯動，共同開通快速審批通道。浙江寧波、金華的不少地方已經組成了審批網絡，從市到縣，再從縣到鄉鎮，市縣一級普遍建立了集中審批機構，而在鄉鎮一級，則全面推行全程代理服務制，使更多的人享受到了審批制度改革的成果。

三、行政審批制度改革的思考

行政審批制度改革，實質上是政府機關的一場自我變革、自我完善，是為建立現代化行政管理體制而破舊立新的一項艱巨工程。這項改革涉及到部門權力和利益的重新調整，要注重市場規則的運用，充分發揮市場對資源的配置作用，依法逐步推進。

1、審批辦事機構的運作方式要在實踐中不斷完善和創新。目前，大多數縣市區成立了辦事大廳、審批中心、服務大廳等名稱各異、職責雷同的服務機構，實現了管理方式的轉變，并得到了群眾的好評，但不能認為就是改革的終點和目標。第一，進入中心的部門有限，而沒有進中心的部門把審批項目放進來是不可能的；第二，從項目上看，目前不可能所有審批項目都進中心，還有一部分項目游離于中心之外，縱然中心都建立了各種監督機制，但對未進中心的審批項目沒有約束力；第三，進了中心的部門，也沒有把所有的審批項目放入中心；第四，進了中心的項目，有個授權到位不到位的問題，就算授權全部到位，窗口能不能、敢不敢充分利用又是個問題。雖然歐美等國家也有類似的政務大廳，但其審批職能部門之少、審批內容之精是我們現階段不能相比的。對于審批辦事機構來說，也不能滿足于現有成績，在運作的方式方法上要與時俱

進、不斷創新，為最終建立與社會主義市場經濟相適應的行政審批體系提供實踐經驗。

2、審批制度改革不僅僅是削減審批項目。目前，審批制度改革正在各地轟轟烈烈的展開，某地某日削減多少審批項目的報道不時見諸報端。不少地方政府把審批制度改革的目標定為：削減審批項目、提高辦事效率、優化投資環境。但是只減項目不減機構，審批項目仍可能反彈，畢竟政府機構的存在總可發揮一些作用。審批制度的改革，不能只看減了多少項目，而要與轉變政府職能相結合，與公共管理機制相結合，加快培育與完善社會中介機構。原有的審批項目可以由市場機制去調節的，就交給市場?？梢杂芍薪闄C構解決的交給中介機構，把群眾自己可以解決的事情交給群眾，真正形成政府—行業中介組織和社會自律組織—社會和市場的三元社會結構。

3、行政審批不能僅限于政府內部

監督。目前進入中心的審批項目，已經實現了程序、資料、收費、依據、承諾期限的五公開，但是仍然可以看到有人可以完成“不可能完成的任務”，明知辦不了，但是可以打打擦邊球，知道條子辦不了減免，但是可以拿出政府文件來辦理。而未進入中心的項目自然不必說了，審批的隨意性大，領導的意圖有可能代替制度，成為了腐敗滋生的溫床。同時，對審批責任的追究不夠，對審批機構、審批人的失誤或錯誤過于寬容。

建立和完善行政審批程序，最重要的是應加強有關程序性的制度建設，包括建立情報公開制度、時效制度、聽證制度、告知制度等。其中，建立情報公開制度有著重要意義。只有對涉及審批的事項、條件、審批申請程序等都以適當的方式公布，使行政相對人能夠及時和全面了解相關的規定，才能有利于相對人對行政行為的理解、支持和監督，并且也有利于提高公務人員的行業自律，防止腐敗和行政任意行為的產生。

其次，對于一些重大項目或涉及相對人重大利益的審批，應設立聽證程序，允許當事人參與答辯與做出陳述，盡可能追求審批結果公正、公平。行政主體的審批決定一經做出，應在法定的時間內以法定的形式告知當事人，并應說明理由。這樣做不僅使當事人能夠及時知曉結果和原由，又便于當事人對行政審批的監督。

4、行政審批制度改革不能總由地方推動。目前，各地方特別是發達地區的行政審批制度改革事實上已經走在了中央的前面，但是改革的阻力已顯著增大。主要原因是這項改革沒有從源頭上抓起，已經涉及到法律、行政法規、地方性法規等本級政府無法解決的深層次矛盾。但是對中央來說，某些審批項目有地方性差異，即某些地方可以取消而某些地方將繼續保留，無法做出統一安排。而對地方來說，即使上級有了統一安排，也有一方結合當地實際，依法清理、規范的過程。不過，隨著《行政許

可法》2004年7月1日起的實施，相信會對下一步審改工作產生深遠影響。它必將進一步促進政府職能的轉變，使“審批”變成“服務”，提高行政效能，方便企業群眾。