第一篇：淺談高校學生權利救濟保障機制的完善

淺談高校學生權利救濟保障機制的完善

【字體 大 中 小 】 作者：許和山 時間：2010-11-17 來源：《中國科教創新導刊》 閱讀次數：1

關鍵詞：學生權利 高校救濟 保津機制

摘 要：高校在行使管理和辦學自主權時，應半重和保護學生權益。重視大學生權利救濟環境表機制的建設，不僅要完善校內申訴制度、健全行政申訴制度，還應該建立校國聽證制度，同時建立和完善教育仲裁制度。

我國大學生依法享有教育平等權、公正評價權、參加權、選擇權、申訴權、救濟權等，但在當前高校的管理中，由于法律制度不夠完善，管理機制不夠健全，政府監管不夠到位，救濟途徑不暢等原因，學生的實體權利、程序權利頻繁出現被侵害的現象，使大學生權利在一些層面無法得到應有的保護。

高校與大學生的關系應是一種教育契約關系，二者是擁有契約關系的平等主體。高校在行使管理和辦學自主權時，應尊重和保護學生權益，在處理違紀學生時，應當建立科學的規范和程序，真正將學生作為受教育者來對待，減少行政色彩，教育從嚴，處理從寬，堅持教育和懲戒相結合，懲戒的目的是為了教育，最終達到教育服務的目的。

為了加強學校辦學的科學化、規范化、法制化，構建和諧的育人環境，促進大學生的健康成長，必須重視大學生權利救濟環境和機制的建設。

1、完善校內申訴制度

2005年以來各高校按照教育部頒布的《普通高等學校學生管理規定》目繼成立了申訴機構，制定了申訴辦法。校內申訴制度作為內部學生權利救濟制度，在公正、合理的前提下，可以有效地把學校有關職能機構或人員與學生的糾紛消化在內部，既保障了學生的權益，也是對高校職能部門的一種監督。以前受處分的學生對處分若有異議，只有一條途徑一與學校對簿公堂，但作為學生，他們是有所顧忌的，并不希望母校成為被告，除非迫不得已，況且打官司也是件勞民傷財的事。而學生參與申訴本身是一堂最生動的法律法規教育課，不管最后是否能改變處分結果，都讓參與者感受到了高校學生管理中的民主與公正。

目前校內申訴制度在執行過程中仍存在許多問題，如程序不規范，人員組成不合理等，導致申訴制度形同虛設。應完善校內申訴制度，建議國家教育部下達統一的行政命令，要求各高校必須根據各自校情制定《學生申訴條例》，但是基本內容應當由教育部統一規定，學校不能做原則性的修改。這些基本內容包括：申訴主體、受理申訴的條件和范圍、受理申訴的單位、申訴應提供必要證據材料、申訴處理程序、申訴評議期限、申訴結論的文書要求、申訴的效力以及不服從申訴結論可采取的其他救濟途徑。學生申訴處理委員會的組成人員是申訴程序的直接執行者，申訴處理委員會應當除按照有關規定要求的學校負責人、職能部門負責人、教師代表、學生代表參加外，還應當吸納法律專門人士、校外知名教育專家共同參與申訴處理；在人員比例上還應該注意合理適當，學生、法律專門人士、校外知名教育專家應該至少占名額的一半，增加教師和學生代表，讓更多的人有話語權，防止學校為維護自身權威，左右申訴結果，影響學生權益的保障。申訴委員會的程序和規則應公開，不得暗箱操作；還應嚴格執行回避制度，被申訴方不得參與委員會的任何決定。

2、健全行政申訴制度

學生的行政申訴制度是政府、教育行政部門依法處理學生申訴請求的制度。這項制度在實行過程中也面臨著舉步維艱的尷尬局面。某些學校為了保證其行使違紀處分權的絕對權威，維護學校的形象、面子，從思想上就不愿意接受當“被申訴方”，往往千方百計維持其原處分結果；另一方面，《規定》第六十三條第二款規定“省級行政部門在接到學生書面申訴之日起30個工作日內，對申訴人的問題給予處理并答復”，這種處理規定太過籠統，沒有具體的申訴程序，沒有當事人的參與，僅憑內部討論就決定當事人的命運，不得不讓人懷疑它的公正性、合理性。況且學校與教育行政主管機關存有人事、資金等方面的關聯關系，教育行政主管機關擔心如果輕易改變或撤銷學校的處分結果，不但使學校管理工作不好開展，而且可能引起校方的抵觸情緒，影響其關聯利益，所以教育行政部門一般都會尊重學校行使違紀處分權，這將直接導致學生申訴被擱置，難以得到解決。更棘手的問題是：教育部門處理學生申訴的時候，往往做出“請學校重新做出處理”的決定，但如果原學校不予重新處理，或者“換湯不換藥”，學生應該怎么辦？“無救濟即無權利”，學生申訴中出現的問題若不解決，學生的權利仍然無法得到維護，因而完善申訴制度是必要而迫切的。

首先，應該加強行政申訴機構的建設。申訴受理機關不應當由省級教育行政部門擔任，建議國家教育部在全國范圍內設立一個專門處分評價委員會，各省設立分會，專門受理學生申訴案件。該委員會獨立于當地行政機關、高校，其資金、人事等關系由教育部直接管理，直接對國家教育部負責，委員會的成員應該由專業人員擔任，如法律工作者、教育專家、社會學者等等。由于該委員會獨立性高，處理申訴的中立性、專業性強，因此申訴處理結果更公平。其次，應明確其受案范圍。教育行政申訴的受理范圍應該主要包括：學生對學校做出的處理或處分不服的；學生因學校侵犯其人身權、財產權等合法權益提出申訴請求的。最后，對其處理申訴案件的程序加以規范。由教育部統一制定該處分評價委員會受理申訴案件的具體程序，申訴應以書面的形式提出，并附交有關的證據材料。申訴受理審查、申訴處理都應以書面的形式做出決定，通知申訴人和被申訴人，并在一定時限內完成。對有關申訴請求，委員會應當根據具體情況分別做出維持、責令限期改正、撤銷原處理決定和在管理權限內做出變更的決定，該申訴結論對學校有強制執行力。

3、建立校園聽證制度

所謂聽證是行政機關在做出影響行政相對人合法權益的決定前，由行政機關告知決定理由和聽證權利，行政相對人有表達意見、提供證據以及行政機關聽取意見、接納證據的程序所構成的一種法律制度。聽證制度為受處罰的當事人提供了一個法定的陳述和申辯的機會，從而維護自身的合法權益。近年來，聽證制度在我國逐漸流行，中央和地方的很多政府部門制定了專門的聽證程序或規則、辦法，聽證在價格決策、地方立法、行政處罰、國家賠償等諸多領域被廣泛采用。

學校管理許多方面都屬于行政行為，所以建立大學校園的聽證制度是現實可行的。2003年，中山大學舉行了我國首次學生食堂的價格聽證會。2004年初，北京市教育考試院舉行了全國首次關于處罰自考作弊者的聽證會。但至今沒有一所國內高校，在處罰學生和在招生、考試、學位、學費、教材、住宿等環節與學生發生糾紛時設立聽證程序，或給學生公開申辯的機會。

大學校園聽證制度應該從以下幾個方面人手：一是規則制定階段的聽證制度：主要是與學生相關的新規則制定方面的聽證制度，不是不宣而告地通知學生將實施什么制度，而是應該在學生的參與下制定規則，多方面征求老師、學生的意見；學校基礎建設重大項目等關系到學生利益的也應當建立聽證制度，公開征求意見，保護學生的知情權和參與管理權；二是規則實施過程中的聽證制度的建立，學校對學生處罰方面的聽證制度：對考試作弊或成績評定等方面對學校處理有異議的，對于學校不予頒發學位證的處罰不服的，對于學校給予記過等處分不服的等等；學校管理方面涉及到全體學生利益的行政行為，如在招生的過程中被認為有失公平的，學費、雜費等費用的收取被認為不合理的，食堂管理及飯菜價格被認為不合理的，獎學金、貸學金、助學金的評定被認為是不公平的，公寓的收費及管理被認為是不合理的方面，學生均有權提請公開聽證。

4、建立和完善教育仲裁制度

仲裁是仲裁機關根據當事人的協議或有關法律規定，對當事人雙方發生的爭議，以第三者身份進行調解，做出判定或者裁決的一種法律制度。教育仲裁是指是指根據教育法律的規定，當學生對學校做出的處理和處分不服或認為學校侵犯其權利，與學校發生糾紛時，依法向教育仲裁機構申請仲裁，由教育仲裁委員會依據教育法律法規對其進行調解、裁決的一系列活動。教育仲裁具有行政和司法雙重特征。教育仲裁制度具有公正度高、程序靈活與執行迅速等優點，為世界各國所普遍采用。但是目前國內對于教育仲裁制度的建設還相當落后，即使已建立這種機構，在實踐中也沒有發揮其應有的作用。

教育仲裁作為教育糾紛訴訟的前置程序，能及時、有效、公平、合法地對教育糾紛加以處理，有以下兩大優點：一是高效率。教育仲裁制度具有靈活性，只要當事人同意，可以避免很多訴訟程序的“繁文褥節”。由午學生在校就讀時間一般只有三、四年，如與學校產生糾紛，采用漫長的訴訟途徑會給學生心理上造成巨大壓力，也會給學習和就業帶來消極影響。采用仲裁可避免過多的教育糾紛進入訴訟程序，可以節約有限的司法資源。二是公正公平。教育仲裁不是“對簿公堂”，不像訴訟那樣具有強對抗性，又具有保密性，仲裁是召集各方專家、學者在一起，就爭議事項進行論證，在保證程序的可預見性的前提下，對當事人曉之以理、動之以情，保持獨立性的專家裁決。

進行教育仲裁的仲裁員應由高校與科研機構中具有高級職稱以上的專家學者受聘組成。教育仲裁機構可由政府授權設立在教育行政主管部門，其具有雙重身份和雙重職能。它既是仲裁委員會的日常辦事機構，組織仲裁事宜，又是教育行政部門的職能機構，督促學校履行生效的裁決。教育仲裁應有專門的仲裁法與仲裁規則，并以憲法、法律和教育類法規為裁決依據。教育仲裁制度的建立，在設置上是行政仲裁，在運行上是民間仲裁高等教育體制改革中出現的教育糾紛通過仲裁的方式加以解決，是高等教育管理專業性的要求。由于高等教育的復雜化和專業化，教育糾紛的解決需要具有專業知識的人員，教育仲裁方式下，仲裁機構組成人員的專業性可以為一些糾紛的正確解決提供良好的基礎，所以高等教育體制改革也應當把教育仲裁救濟制度的建立和完善作為改革內容的一部分。可以通過加強和完善教育仲裁立法等形式，使之成為和學生申訴制度、司法救濟制度等緊密配合的權利救濟制度。

《中國科教創新導刊》2010年01期

第二篇：關于完善高校學生權利救濟機制的理性思考

關于完善高校學生權利救濟機制的理性思考

來源：中國論文下載中心 [ 10-11-04 16:01:00 ] 作者：湯幫耀 岳柳 徐輝 編輯：studa090420

(二)加強教育立法

目前高校對學生行使處分權的法律依據主要是《中華人民共和國教育法》、《中華人民共和國高等教育法》和《普通高等學校學生管理規定》，還有各省、市、自治區、直轄市教育行政部門和各高等學校根據上述法律法規制定的實施細則。但是，上述法律法規與當代法治的發展要求還有很大差距，有些規定表述得過于抽象，缺乏具體程序規定；有些規定顯得過時，不能適應高等學校的發展。不少高校的實施細則存在著與高位階的法律法規相抵觸的情況：有些規定得過低，有些處分過嚴。為此，必須清理現有法律法規，及時進行有效的修補工作，有針對性地對過時的、不完整的內容進行全面修改和補充完善，將一些新的需要保護的權利義務關系適時納入法制軌道，將抽象的、原則性的表述明確化、具體化，增強教育法律法規的可操作性。同時，要進一步建立完備的高等教育法律法規體系，使高等教育法律關系主體及相互間的權利義務有明確的法律界定和運作規范，包括一方面加強教育立法工作，填補教育法律法規體系的空白，如制定專門的《學生法》和《學生申訴條例》等；另一方面對現有的法律和規章進行憲法審查，不得與《憲法》相抵觸。

(三)建立教育仲裁制度

教育仲裁制度作為學生申訴與訴訟的銜接制度，具有自身優勢，主要表現為：(1)有利于及時解決教育糾紛，化解學校與學生的矛盾。教育糾紛發生后，雙方當事人在協商不成的情況下，可以提起教育仲裁．教育仲裁委員會按照及時、有效、公平、合法的原則迅速地加以處理；(2)有利于節約訴訟成本。教育仲裁作為教育糾紛訴訟的前置程序，使得一部分教育糾紛案件在仲裁階段就得以解決，減輕了當事人的訴訟負擔，節約了訴訟成本；(3)有利于充分發揮教育行政機關的職能作用，更好地保護當事人的合法權益。建立教育仲裁制度是對教育申訴救濟后續的一種補救，是對行政訴訟和行政復議缺陷的彌補，是高校學生法律救濟制度的重要組成部分。在不違反司法最終原則的前提下，通過教育仲裁委員會處理教育爭議具備合憲性和合理性，這一方式既能維護國家權力的完整性和受限制性，又能充分體現現代法治對以受教育權為核心的學生合法權益的維護。

(四)完善現行高校學生權利救濟機制

我國針對受教育權實施行政救濟的途徑主要有學生校內申訴、行政復議、行政訴訟三種救濟渠道，但都存在這樣那樣的不足，需要進行完善。

1．完善學生申訴制度

各級教育行政主管機關應成立教育行政申訴機構，合理劃分教育行政申訴管轄范圍，規范申訴的程序，建立教育行政申訴聽證制度。高校學生對高校作出的紀律處分不服或因高校侵犯其人身權、財產權、受教育權等合法權益提起申訴，受理申訴機構應是教育行政申訴機構，否則學生遇到類似權利受侵害的情況便不知如何維權。同時，在高校學生行使申訴救濟權利的過程中，由于學生處于弱勢地位，教育行政機關不宜對教育糾紛進行封閉式處理，只告知學生申訴處理結果，不告知申訴處理的程序以及學生依法享有的各項權利。因此，應通過申訴聽證會等制度，保證申訴處理的公正、公開，保障學生應有的知情權、申辯權等各項權利。

2．擴大行政復議的范圍

國家要對教育行政復議的復議內容、處理程序、受理部門、受理時限、處理結果等作出明確規定，教育行政部門必須充分履行行政復議職責，遵循公正、合法、及時、準確等原則，應避免各部門相互推諉或官官相護的狀況；應嚴格按照法律規定的職責權限，對學生申請復議的具體行政行為進行審查，判明其是否合理、合法，處理結果要清楚明了，即或堅持、或改變或撤銷原處理結果。

3．充分發揮行政訴訟在大學生維權過程中的作用

目前理論界認為司法可以干預高校事務的范疇有：入學、轉學、退學、畢業、學位授予、勒令退學、開除學籍、社會活動(涉及憲法規定的政治權利部分)等。因此，法律部門必須明確大學自主管理范疇和司法能夠干預的范疇；同時也要明確司法受理部門、具體審查程序、處理時限、最后結果等，都要以法律的形式確立下來。只有將高校管理的司法審查范圍及其學生的權利救濟在立法上作出明確規定，教育行政訴訟才能對學生權利救濟予以最徹底、最權威的保障。

4．正確使用民事訴訟救濟手段

高校與學生的關系不僅有隸屬型的，也有平權型的。當處于糾紛中的校生關系為平權型關系時，這種糾紛則應采取民事訴訟途徑，這樣才能更好地對學生進行權利救濟。如在教學管理過程中教師對學生造成的傷害，學校教學設施對學生造成的傷害以及因高校的管理活動而侵害到學生的隱私權等。在這些糾紛中，學生對高校提起民事訴訟更能實現權利的充分救濟。

(五)建立高校學生教育救濟途徑之間的合理聯系

校內申訴機構受理高校學生的申訴后逾期未作處理的，或者久拖不決的，學生可向行政申訴機構提請申訴。行政申訴機構受理學生的申訴后，逾期未作處理的，或者久拖不決的，學生可以向其所屬的教育行政主管機關申請復議，或根據不同的情況分別采取以下的救濟渠道：一是申請教育仲裁；二是對涉及侵犯學生人身權、財產權的行為，可以直接向法院提起民事訴訟；三是對高校對其作出開除學籍的處分或作出拒絕發放畢業證書或學位證書的決定不服的，認為嚴重侵犯其受教育權的，應當向上一級教育行政機關申請復議或向法院提起行政訴訟；四是學生對高校對其作出一般違紀處分不服的(但未嚴重侵犯其受教育權的)，可向行政申訴機構再次申訴，行政申訴機構作出的處理決定應為終局決定。在建立起規范、有效的法律救濟制度后，鼓勵學生先窮盡申訴、復議的救濟途徑，再提起行政訴訟。

總之，實現高校學生權利救濟，首先須對我國教育法律法規體系和相關法律法規加以完善，這是根本之策。其次，應該徹底解決高校與學生權利糾紛的可訴性問題，在充分尊重學術自由和高校自治的前提下，明確界定司法審查的范圍，這是實現高校學生管理法治化的關鍵。

第三篇：試論我國行政信訪權利救濟功能的完善

論我國行政信訪權利救濟功能的完善

內容提要：行政信訪作為一種特殊的行政救濟方式，在我國的權利救濟系統中有著重要的補充作用。但是由于信訪機構的地位不獨立、人員素質不高、調查權限較小、信訪建議權威不夠以及與訴訟救濟關系模糊導致行政信訪救濟的作用受到很大限制。通過對日本行政苦情制度的考察與借鑒，吸收其合理因素，改革行政信訪來完善其救濟功能。關鍵詞：行政信訪 苦情制度 權利救濟

行政信訪作為我國土生土長的制度，具有源遠流長的歷史。新中國成立之初，作為黨聯系群眾的方式，行政信訪起到了群眾表達意見和政治參與的作用。近30年來，我國行政信訪制度逐漸承擔了日益繁重的權利救濟功能。雖然學界對于行政信訪制度是否應該承擔權利救濟功能產生爭議，但實踐中其在為權利受到侵害的個人提供救濟方面發揮了現實的積極作用。

一、行政信訪是一種特殊的行政救濟方式

從源遠流長的中國歷史來看, 信訪制度的結構及運作方式, 有著與之相適應的國家體制、文化和民眾心理的背景。從封建社會中的擊鼓鳴冤、攔轎告狀等到近現代的來信來訪,信訪活動可謂是歷史悠久。信訪的長期存在已經使人們在內心依賴于它, 成為類似于“習慣”的在人們頭腦中的固定化模式。一個值得注意的事實是: 盡管我國行政訴訟制度和行政復議制度已建立多年, 每年卻仍然有數以百萬計的人選擇信訪作為尋求行政救濟的手段。

1.信訪成本相對較低, 容易被接受

由于每一個司法判決都要消耗資源, 因此與行政訴訟相比, 信訪無論在心理上還是在實際花費上都占有絕對的優勢。我們暫且不考慮司法“尋租”、腐敗等額外需要負擔的成本, 僅考察訴訟正常程序。行政相對人遭受的損害越

①嚴重, 索賠就越高, 為了勝訴他相應所要承擔的訴訟費用就越高。而遭受損害的行政相對人多屬社會弱勢群體, 大多數人的經濟條件還不允許他們“打官司”, 自然而然地就被推到信訪部門。而信訪的“心理價位”則“便宜”得多, 各級政府受理來信來訪都是免費的, 甚至倒貼的情況也時有發生。當然,一部分上訪者不止上訪一次, 甚至是不斷逐級上訪, 可能實際費用會大大超過訴訟。但是, 這種花費并不是可預見的,所以信訪仍然在心理上使行政相對人更容易接受和采用。

2.信訪受案范圍更廣, 適用面更寬

* 作者單位：華中師范大學政法學院2010級法律碩士。① 應星：《作為特殊行政救濟的信訪救濟》，《法學研究》2004年第3期。信訪在受案范圍上明顯比行政訴訟更廣。我國行政訴訟法第11 條第1 款第8 項對受案范圍有明確規定, 權益保護的范圍僅限于行政相對人的人身權和財產權。而作為一個公民所應享有的政治權利、勞動權以及受教育權則都不在受案范圍內, 這樣就使行政訴訟的適用性受到了很大的制約。另外,根據行政訴訟法的相關規定, 行政訴訟僅限于對違法行政行為的救濟, 而對于行政行為的不當和合法情況下的救濟卻鮮有提及。而信訪則不然, 由于其程序模糊, 并無明確規定,反而適用面更寬, 幾乎可以涵蓋公民所有的合法權益。

行政信訪作為一種長期存在的制度，與行政訴訟相比，具有成本相對較低、受案范圍更廣、更容易緩和矛盾，更強調實體正義的實現等特點。2005年出臺的《信訪條例》對行政信訪作了盡可能詳細的規范，但是仍然給了信訪機構處理行政信訪事項留下了很多可以靈活處理的空間。行政信訪在實踐中也經常以黨政領導批條子的“人治”模式運行，表現出了一種法制化與非法制化并存的特點，被廣泛詬病為削弱了司法權威，動搖了法治國家的根基。但是一個值得注意的事實是：盡管我國行政訴訟制度和行政復議制度已建立多年，每年仍然有數以百萬計的人選擇信訪作為尋求行政救濟的手段。①由此得出從實踐層面上，目前還不能完全排除行政信訪權利救濟功能的必要性。應星教授在分析信訪制度時也認為“在目前行政訴訟制度與行政復議制度還存在種種缺陷的情況下，我們仍不能否認它在中國是一種較為有效的替代性權利斗爭方式。因此，行政相對人的權利斗爭與行政主體的秩序追求之間的張力及其平衡就構成了

②信訪救濟運作機制的核心。”

二、我國行政信訪救濟功能的定位

從現代法治思想、各國實踐來看，司法救濟無疑是首要的救濟途徑。新時期下行政信訪救濟是司法救濟的補充而非取代，是一種“底線救濟”的權利。但是實踐中的行政信訪的重要性已經被高層不斷強調并且滲入到司法救濟、行政監察等其他救濟領域之中，“在目前又新增了維護社會穩定的重要功能。信訪的功能不斷擴大，特別是其政治功能的擴大，已經遠遠超出了其本身的承受③能力。”與日益強調的維穩任務和政治功能形成對比的是，行政信訪的救濟功能存在著如下缺陷：

首先，信訪機構的地位不獨立、信訪機構專業化水平低。目前我國信訪機構的地位仍處于由“秘書機構”向“職能機構”艱難轉型的階段，其工作受外界干預較多。從機構設置上看，目前國內各級政府信訪局(辦)均由同級政府辦公廳(室)代管，主要還是根據領導批示處理信訪事項。此外，“目前信訪督查面臨兩大制約因素：一是缺人員，信訪機構人員少，專職從事督查工作的人員更少，人員長期不流動，年齡老化；二是缺權威，信訪工作人員法律、政策水平亟待提高，非法律專業人員所占比重較大。”④

其次，行政信訪救濟處于救濟體制中的模糊地位，其與法制化救濟手段存在一定的脫節。第一，對于信訪機構和政府部門對信訪事項“不作為”的案件 參見：王建華、李季、羅爾蘭：《四川省行政復議制度的現狀及對策》，《四川行政學院學報》2005年第2期。② 應星：《作為特殊行政救濟的信訪救濟》，《法學研究》2004年第3期。③ 朱應平：《信訪在實施憲法方面的成就與問題》，《華東政法大學學報》2009年第5期。④ 彭述剛：《信訪機構在信訪工作責任追究中的角色定位—中國信訪制度與各國（地區）申訴制度的比較分析》，《法治論叢》2007年第3期。①法院不予受理。①第二，對于政府工作部門可否按信訪程序受理復議、訴訟受案范圍，《信訪條例》的規定模糊，政府部門和地方規范性文件的規定也不相一致。《信訪條例》第21條明確排除了縣級以上人民政府信訪工作機構對已經或者依法應當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定救濟途徑解決的管轄權。但是《信訪條例》第14條卻并未規定政府工作部門對于相同事項的“不予受理”要求。一些規章也規定的不一致，比如《人事部信訪工作規定》、《國家體育總局信訪工作辦法》都規定了對此類事項“不予受理”，而《國土資源信訪規定》對此類事項采取了靈活的規定，對此類事項“可以決定終止辦理”。實踐中，一些政府部門實際上也受理了這些事項。

再次，信訪機構行使調查的方式較少，沒有主動展開調查的權力。《信訪條例》第六條規定了縣級以上人民政府信訪工作機構的地位及職責，其中“(五)研究、分析信訪情況，開展調查研究，及時向本級人民政府提出完善政策和改進工作的建議”籠統地提及了信訪機構的調查權；第十三條第二款規定“信訪工作機構應當組織相關社會團體、法律援助機構、相關專業人員、社會志愿者等共同參與，運用咨詢、教育、協商、調解、聽證等方法，依法、及時、合理處理信訪人的投訴請求。”提及了信訪機構有邀請其他單位協助調查的權力；第三十一條中第一款規定“必要時可以要求信訪人、有關組織和人員說明情況；需要進一步核實有關情況的，可以向其他組織和人員調查。”第二款規定“對重大、復雜、疑難的信訪事項，可以舉行聽證。聽證應當公開舉行，通過質詢、辯論、評議、合議等方式，查明事實，分清責任。”這條規定了信訪機構有要求有關組織說明理由的權力，以及對重大信訪事項有舉行聽證會調查事實的權力。從上述規定可以看出，對于信訪機構的調查方式、調查權規定較為籠統。實踐中信訪機構一般通過與政府有關部門組成聯席會議的方式來處理信訪事件，信訪機構自身并無獨立的調查事實的權力，它的調查權完全受制于政府部門的配合。

最后，信訪機構作出的建議缺乏約束力，信訪機構的督查權力缺乏實質性的效力。《信訪條例》第六條規定了縣級以上人民政府信訪工作機構的地位及職責，其中“(一)受理、交辦、轉送信訪人提出的信訪事項；(二)承辦上級和本級人民政府交由處理的信訪事項；(三)協調處理重要信訪事項”體現了信訪很大程度上是一種“中轉”性的工作，并不能像法院那樣要完全的“定紛止爭”。此外，第六條第二款中“(四)督促檢查信訪事項的處理”，第三十六條第一款中“縣級以上人民政府信訪工作機構發現有關行政機關有下列情形之一的，應當及時督辦，并提出改進建議”，第二款“收到改進建議的行政機關應當在30日內書面反饋情況；未采納改進建議的，應當說明理由。”體現了信訪機構的督查權和建議權的程序性，無權對行政行為的合法性、合理性進行評價。

三、日本苦情制度對我國信訪制度改革的啟示

（一）相關制度的借鑒

國外也有一些制度與我國的信訪制度相似，如瑞典的議會行政監察專員制度，日本的行政苦情制度，法國的調解專員制度等。特別是日本的行政苦情制度與信訪制度極為相似，且在許多方面比信訪制度要成熟，因此，通過比較兩制度，取長補短，對我國現行信訪制度的改革無疑具有積極意義。

① 參見：朱應平：《行政信訪若干問題研究》，上海：人民出版社2007年版。行政苦情制度，即行政苦情申訴與處理制度，簡稱苦情制度或怨情制度，它在廣義上是指行政機關受理國民有關對行政的不滿、不服等的苦情申訴，并為謀求對此的解決而采取的必要措施。這是作為面向國民窗口的各行政機關日常進行的事務, 是事實上的行為。狹義上的苦情處理, 是指特別設立的苦情處理機關根據來自國民的苦情申訴, 在進行必要的調查的基礎上, 將苦情內容通知有關機關, 為謀求其解決而采取勸告、調停等必要的措施。①

日本行政上的苦情處理的意義在于: 第一, 關于行政的所有事項, 任何人都可以簡便地提出苦情的申訴。由于正規的行政救濟制度中的行政不服審查制度和行政訴訟制度等的法律上的爭訟制度存在一種制度上的制約, 即如果不具備爭訟對象性、期限和爭訟當事人適格等要件, 就不承認爭訟的提起, 而且伴隨事實上的制約, 即執行爭訟需要大量的人力、費用和時間等。由于這種制度存在事實上的制約, 因此人們對行政的各種不滿和不服往往被置之不理, 而行政上的苦情處理制度對此則有可能提供簡易且迅速的解決方法。換言之,行政上的苦情處理制度是正式的法律上的行政爭訟制度的補充形式, 有可能發揮行政救濟職能。

第二, 苦情的申訴并非在法律上要求行政機關有義務處理一定的苦情申訴案, 而且處理機關的勸告和調停也不拘束有關行政機關, 但這些有可能成為行政機關自主謀求改善行政工作及糾正行政偏差的重要契機。

（二）日本苦情制度的特點

日本通過設立專門的苦情處理機關的方式，允許當事人對不服行政機關處理決定的各種事項進行苦情申訴，并發揮行政救濟的作用。

第一，功能的補充性。這有兩方面的體現：一方面，并非所有問題都可以進行苦情申訴，凡是涉及行政機關已經在處理的，或者司法機關正在或已經審理過的案件。另一方面，對于行政機關處理的所有事項，當事人都可以提出苦情申訴，即使按照行政不服審查制度和行政訴訟制度等正規的行政救濟制度不允許申請救濟的事項。②換言之，苦情制度是一項行政救濟制度，僅僅是一種補充性的行政救濟制度；而對涉訴等司法問題則不提供救濟，這也是尊重司法獨立的必然要求。

第二，機構的專門性。這有三個方面的表現：其一，日本的苦情處理設有專門的部門如行政監察局，并對其人員素質和能力都有特殊的要求，如行政商談委員、行政咨詢委員等。其二，苦情處理機構的隸屬關系明晰，分工明確，可有效防止出現互相推諉的情形。其三，針對不同類別的行政相對人，設有專門的處理機構，如許多地方公共團體設置了市民商談室、局、處，專門進行有關地方公共團體的苦情商談、調停和處理，從而有利于簡化工作，提高效率和化解矛盾。

第三，處理的主動性。日本行政法規定，苦情處理部門有主動發現問題以及主動采取措施予以救助的任務和使命。主動發現問題意味著行政機關能夠盡早掌握主動，更有利于對苦情的合理處理，以及能夠在一定程度上緩和與行政相對人之間的矛盾。這是我國信訪制度需要學習與借鑒的地方。

第四，程序的規范性。日本的法律是非常嚴密的, 不僅包括完整的對苦情處理程序和內容的規定, 甚至連一些配套措施都有正式的法律作后盾。如對于行政商談委員制度, 已經實現法制化, 出臺了相關的法律“行政商談委員會 ①② 郭松民：《信訪改革應制度演進》，《環球》2004年。

楊建順：《日本行政法通論》，中國法制出版社1998年版。‘1966 年法律第99 號’”①來保障行政商談委員制度的規范性以及保護行政機關的權威性。

第五，結果的非約束性。苦情申訴制度的設立，并沒有為行政機關設置了處理苦情申訴的法定義務，而且苦情處理機關的勸告和調停也不拘束有關行政機關，但這些勸告和調停有可能成為行政機關自主謀求改善行政工作及糾正行政偏差的重要契機。

（三）日本苦情制度對我國信訪制度的啟示

借鑒日本的苦情處理制度，并結合我國的具體國情，我國信訪制度的改革應放在整個社會體制改革的背景下來考慮，采取漸進方式實現以法治為內容的信訪制度改革，具體應從以下幾方面入手：

第一，有必要建立一個獨立、公正的信訪機構，并為其獨立、公正、及時、有效地開展工作提供充分的保障。第二，培養專業性的信訪人才，引入信訪人才培養長效機制，提升信訪干部處理信訪問題的素質。第三，明確信訪救濟與訴訟救濟的關系以及兩者之間的銜接。第四，加強信訪機構的調查權和建議權。豐富信訪機構的調查方式，建立配套制度加強信訪建議的權威性。

四、我國信訪制度完善的基本思路

鑒于目前無序的信訪現象源于中國國家治理方式中的結構性、系統性問題，必須從國家制度建設的宏觀層面，重新估價信訪的價值，整合職能，調整機構，在國家政治結構中重塑舒緩社會矛盾的通道，進而建立起社會穩定的長效機制。

從信訪的處理對象看,信訪問題來自各個國家權力機關,因此,要將不同國家機關產生的問題收集起來集中處理,信訪機關首先應當專業化。為此,就要有立法信訪、執法信訪和司法信訪。現在各個國家權力機關雖然都設有信訪機關,但其地位不夠高,職能不夠明確,最根本的是這些信訪機關不獨立于國家機關,最終形成自己修正自己的問題、自己做自己的法官的局面。要改變這種局面,就要將信訪機關獨立出來,成立專門的信訪機關,內設立法信訪、執法信訪和司法信訪三個大的內部機構。在設計新的信訪制度時要注意以下幾個基本原則：（1）獨立原則以確保其有效性。所謂獨立性原則指的是信訪委員會獨立于立法、執法和司法機關,不隸屬于這三個機關,自己成為一個獨立的事項處理系統,但這一系統又有與三個權力機關相對應的職能部門,專門處理專業信訪事項。這一原則的主要目的在于使信訪成為一個能夠處理三個權力機關產生的問題的機關,否則,如果信訪機關沉于任何一個機關,都會失去其應有的效能。（2）綜合原則以適應其職能的挑戰性。信訪機關之所以要遵守綜合性原則,主要基因于信訪是權力性質,信訪并不單一具有解決立法、執法和司法問題的功能,而是三者兼具,不論哪一種權力機關出現問題,都可能反映到信訪機關,因此單一的手段是難以應對現實挑戰的,所以特別需要超越立法的抽象性、執法和司法的具體性,而要以解決問題為中心,配置與其功能相匹配的方式。因此,不綜合的話就難以成就。

（3）被動原則以避免其權力膨脹性。信訪機關的職能設置以被動原則為基礎,所謂被動原則,是指沒有信訪人信訪,信訪機關不得主動干預信訪事項,這些事項仍然屬于立法、執法和司法機關的權力范圍。立法、行政、司法等權力屬于第一層次的權力,可以直接對相對方的利益做出分配。如果信訪制度直接 ① [日]室井力，吳微譯：《日本現代行政法》，中國政法大學出版社1995年版。干預利益分配,會對司法、行政、立法造成沖擊,帶來制度的混亂。與之相比,信訪機關的權力,是高于立法、行政、司法之上的第二層次的權力,在第一層位權力正常發揮作用的場景下,第二層位的權力不起作用。

（4）窮盡救濟原則以確保其終極性。所謂窮盡救濟原則指的是信訪人在現有的立法、執法或司法體制中,用盡應有的辦法,仍然得不到公平處理的情況下,才能向信訪機關投訴。這一原則是為了在國家各權力機關與信訪機關之間在職權上劃分清晰的界限。不將信訪作為最終性,就不能起到反思作用,立法、執法和司法的錯誤就仍然會繼續存在下去；同樣,不將信訪作為最終性,就不能解決立法、執法和司法中產生的種種問題。

綜上可見,是信訪的屬性決定了信訪制度具有重要功能。為此,我們需要依據信訪的這種性質確立信訪的功能,根據信訪的性質和功能來定位制度的結構,從而最終建立行之有效的基本原則和操作規程。信訪制度的性質實質上是由信訪人發動的、由信訪機關負責處理的、對國家先前行為的修復或糾正機制。一方面,通過信訪,信訪人對受到國家行為損害的權益要求重新處理,另一方面,通過信訪,信訪機關對被信訪機關的行為進行建議性和強制性的更正活動。信訪的這種性質,是確立和完善信訪制度的根基。正是這種性質,才決定了信訪是什么,然后信訪才有可能做什么,最后才是信訪制度能夠做成什么。可見,這是一個有著極強邏輯關聯的制度體系,是一個從理想到現實、從功能定位到現實結構設計、再到基本原則的連續動態過程。

參考文獻：

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【10】天文利：《信訪制度的性質、功能、結構及原則的承接行研究》，《行政法學研究》2011年第1期。

第四篇：如何使用稅收法律救濟權利

什么是稅收法律救濟權利? 稅收法律救濟，是指國家機關為排除稅務具體行政行為對稅收相對人合法權益的侵害，通過解決稅收爭議，制止和矯正違法或不當的稅收行政侵權行為，從而使稅收相對人的合法權益獲得補救的活動。稅收法律救濟途徑包括：稅務行政復議、稅務行政訴訟、稅務行政賠償。納稅人的法律救濟權，即稅務當事人認為自身合法權益受到侵害時，享有通過上述三種途徑要求國家機關進行救濟的權利。

稅務行政復議

什么是稅務行政復議？

稅務行政復議，是指公民、法人和其他組織認為稅務機關的具體行政行為侵犯其合法權益，可以向行政復議機關提出申請，行政復議機關依據申請進行依法審理并作出裁決的行政活動。

對哪些行為可以申請稅務行政復議？

申請沐漢寸稅務機關的下列具體行為不服，可提出行政復議申請。

1．征稅行為，包括確認納稅主體、征稅對象、征稅范圍、減稅、免稅、退稅、抵扣稅款、適用稅率、計稅依據、納稅環節、納稅期限、’納稅地點和稅款征收方式等具體行政行為，征收稅款、加收滯納金，扣繳義務人、受稅務機關委托的單位和個人作出的代扣代繳、代收代繳、代征行為等。2．行政許可、行政審批行為。

3．發票管理行為，包括發售、收繳、代開發票等。4．稅收保全措施、強制執行措施。5．行政處罰行為：‘

（1）罰款；

（2）沒收財物和違法所得；

（3）停止出口退稅權。

6．不依法履行下列職責的行為：

（1)頒發稅務登記；

（2）開具、出具完稅憑證、外出經營活動稅收管理證明；

（3）行政賠償；

（4）行政獎勵；

（5）其他不依法履行職責的行為。7．資格認定行為。

8．不依法確認納稅擔保行為。

9.政府信息公開工作中具體行政行為。10.納稅信用等級評定行為。

11．通知出人境管理機關阻止出境行為。12．其他具體行政行為。

申請人認為稅務機關的具體行政行為所依據的下列規定不合法，對具體行政行為申請行政復議時，可以一并向行政復議機關提出對該規定的審查申請，包括：

1．國家稅務總局和國務院其他部門的規定。2．其他各級稅務機關的規定。3．地方各級人民政府的規定。

4．地方人民政府工作部門的規定。（以上規定均不包括規章）如何申請稅務行政復議？ 1.復議管轄機關

對各級國家稅務局的具體行政行為不服的，向其上一級國家稅務局申請行政復議。對各級地方稅務局的具體行政行為不服的，可以選擇向其上一級地方稅務局或者該稅務局的本級人民政府申請行政復議，省、自治區、直轄市另有規定的，按照規定辦理。對國家稅務總局的具體行政行為不服的，向國家稅務總局申請行政復議，對行政復議決定不服，申請人可以向人民法院提起行政訴訟，也可以向國務院申請裁決，國務院的裁決為最終裁決。2．申請期限和條件

申請人可以在知道稅務機關作出具體行政行為之日起60日內提出行政復議申請。因不可抗力或者被申請人設置障礙等原因耽誤法定申請期限的，申請期限的計算應當扣除被耽誤時間。

申請人對稅務機關作出的征稅行為不服的，必須依照稅務機關根據法律、法規確定的稅額、期限，先行繳納或者解繳稅款和滯納金，或者提供相應的擔保，才可以申請行政復議；對行政復議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟。

申請人對稅務機關作出的其他具體行政行為不服的，可以申請行政復議，也可以直接向人民法院提起行政訴訟。但是，對稅務機關作出逾期不繳納罰款加處罰款的決定不服的，應當先繳納罰款和加處罰款，再申請行政復議。3.復議申請審查

行政復議可以書面或者后頭申請。書面申請的，可以采取當面遞交、郵寄或者傳真等方式提出。口頭申請的，行政復議機構應當依照規定事項，當場制作行政復議申請筆錄，交申請人核對或者向申請人宣讀，并由申請人確認。

復議機關收到行政復議申請以后，應當在5日內審查，決定是否受理，并書面告知申請人。4．復議決定

復議機關應當自受理申請之日起60日內作出行政復議決定。情況復雜，不能在規定期限內作出行政復議決定的，經復議機關負責人批準，可以適當延長，并告知申請人和被申請人；但是延長期限最多不超過30日。5．納稅人應注意的復議事項

(1）復議不加重原則。復議機關在申請人的行政復議請求范圍內，不得作出對申請人更為不利的行政復議決定。

(2）一級復議原則。對同一申請的行政復議只進行一次即終結，對行政復議決定不服的，可以提起行政訴訟。

(3）復議不停止執行原則。行政復議期間稅務機關的具體行政行為不停止執行，但是有下列情形之一的，可以停止執行：①被申請的稅務機關認為需要停止執行的；②復議機關認為需要停止執行的；③申請人申請停止執行，復議機關認為其要求合理，決定停止執行的；④法律規定停止執行的。

(4)稅務機關負舉證責任原則。被申請的稅務機關對其作出的具體行政行為負有舉證責任。

(5）對下列行政復議事項，按照自愿、合法的原則，可以和解或調解方式結案：①行使自由裁量權作出的具體行政行為，如行政處罰、核定稅額、確定應稅所得率等；②行政賠償；③行政獎勵；④存在其他合理性問題的具體行政行為。

稅務行政訴訟

什么是稅務行政訴訟？

稅務行政訴訟，是指納稅人或者其他稅務當事人認為稅務機關及其工作人員的具體行政行為違法或者不當，侵犯了其合法權益，依法向人民法院提起行政訴訟，由人民法院對稅務具體行政行為的合法性進行審理并作出判決的司法活動。什么情況下可以提起稅務行政訴訟？

1.認為稅務機關和稅務機關工作人員的稅務具體行政行為侵犯其合法權益的；

2.對稅務機關的征稅行為已經申請行政復議，對行政復議的決定不服的； 3．復議機關逾期不作決定的；

4．對稅務機關的征稅行為以外的其他具體行政行為不服，可以申請行政復議，也可以直接向人民法院提起行政訴訟。稅務行政訴訟的起訴時限和條件是什么？

對稅務機關的征稅行為不服的，必須先提出行政復議申請，對行政復議決定不服的，可以在收到復議決定書之日起15日內向人民法院提起行政訴訟。復議機關逾期不作決定的，可以在復議期滿之日起巧日內向人民法院提起行政訴訟。對稅務機關的征稅行為．以外的其他具體行政行為不服，可以申請行政復議，也可以在知道作出具體行政行為

之日起3個月內直接向人民法院提起行政訴訟。因不可抗力或其他特殊情況耽誤法定期限的，在障礙消除后10日內，可以申請延長期限，由人民法院決定。稅務行政訴訟的程序有哪些？ 1．起訴

納稅人和其他稅務當事人認為自己的合法權益受到稅務機關具體行政行為的侵害，向人民法院提出請求，要求人民法院依法作出裁決。2．受理

人民法院審查原告的起訴后，認為符合起訴條件予以立案。3．審理

人民法院對稅務行政案件進行實質性審查，確認、判決行政機關的行政行為是否合法。4一審判決

一審人民法院經過審理，根據不同清況，分別作出判決。5．上訴和二審裁判

對一審判決和裁定，當事人雙方均有權上訴。二審人民法院審理上訴案件，應對原審人民法院的裁判和被訴的具體行政行為是否合法進行全面審查。二審裁判是終局判決。6.再審

人民法院對已經生效的裁決，發現確有錯誤的，依法對案件再次審理。7．執行

稅務行政訴訟的當事人雙方必須履行人民法院的生效裁決。納稅人和其他稅務當事人拒絕履行判決、裁定的，稅務機關可以向第一審人民法院申請強制執行，或者依法強制執行。稅務機關拒絕履行判決、裁定的，第 一審人民法院可以采取相應措施強制、督促稅務機關執行。什么是稅務行政賠償？

稅務行政賠償，是指稅務機關及其工作人員違法行使職權侵犯公民、法人和其他組織的合法權益造成損害時，稅務機關負責向受害人賠償的制度。

稅務行政賠償

對哪些行為可以請求稅務行政賠償？

當稅務機關的職務違法行為給納稅人和其他稅務當事人的合法權益造成侵害時，納稅人和其他稅務當事人可以請求稅務行政賠償。主要包括：

納稅人和其他稅務當事人在限期內已繳納稅款，稅務機關未立即解除稅收保全措施，使納稅人和其他稅務當事人的合法權益遭受損失的；

稅務機關濫用職權違法采取稅收保全措施、強制執行措施或者采取稅收保全措施、強制執行措施不當，使納稅人、其他稅務當事人或者納稅擔保人的合法權益遭受損失的。

請求稅務行政賠償的條件和時效是如何規定的？

請求國家賠償，應當先向賠償義務機關提出，也可以在申請行政復議或者提起行政訴訟時一并提出。

賠償請求人請求國家賠償的時效為兩年，自其知道或者應當知道國家機關及其工作人員行使職權時的行為侵犯其人身權、財產權之日起計算，但被羈押等限制人身自由期間不計算在內。在申請行政復議或者提起行政訴訟時一并提出賠償請求的，適用于行政復議法、行政訴訟法有關的規定。如何請求稅務行政賠償？ 1．提出賠償申請

要求賠償應當遞交申請書，申請書應當載明下列事項：

（1)受害人的姓名、性別、年齡、工作單位和住所，法人或者其他組織的名稱、住所和法定代表人或者主要負責人的姓名、職務；

（2）具體的要求、事實根據和理由；

（3）申請的具體時間（年、月、日）。

賠償請求人書寫申請書確有困難的，可以委托他人代書；也可以口頭申請，由賠償義務機關記人筆錄。賠償請求人不是受害人本人的，應當說明與受害人的關系，并提供 相應證明。

賠償請求人當面遞交申請書的，賠償義務機關應當當場出具加蓋本行政機關專用印章并注明收訖日期的書面憑證。申請材料不齊全的，賠償義務機關應當當場或者在5日內一次性告知賠償請求人需要補正的全部內容。2．賠償申請審理

賠償義務機關應當自收到申請之日起兩個月內，作出是否賠償的決定。賠償義務機關作出賠償決定，應當充分聽取賠償請求人的意見，并可以與賠償請求人就賠償方式、賠償項目和賠償數額依照規定進行協商。

賠償義務機關決定賠償的，應當制作賠償決定書，并自作出決定之日起10日內送達賠償請求人。賠償義務機關決定不予賠償的，應當自作出決定之日起10日內書面通知賠償請求人，并說明不予賠償的理由。3．行政賠償訴訟

賠償義務機關在規定期限內未作出是否賠償的決定，賠償請求人可以自期限屆滿之日起3個月內，向人民法院提起訴訟。賠償請求人對賠償的方式、項目、數額有異議的，或者賠償義務機關作出不予賠償決定的，賠償請求人可以自賠償義務機關作出賠償或者不予賠償決定之日起3個月內，向人民法院提起訴訟。

賠償訴訟可以適用調解。4．賠償方式和計算標準

國家賠償以支付賠償金為主要方式。能夠返還財產或者恢復原狀的，予以返還財產或者恢復原狀。

賠償請求人要求國家賠償的，賠償義務機關、復議機關和人民法院不得要賠償請求人收取任何費用。對賠償請求人取得的賠償金不予征稅。

第五篇：關于高校處分與學生權利救濟制度的完善

關于高校處分與學生權利救濟制度的完善

【字體 大 中 小 】 作者：謝太洵 時間：2010-11-15 來源：《探索》 閱讀次數：4

摘 要：2005年3月教育部公布了新的《普通高等學校學生管理規定》，新規定將于2005年9月1日起施行。原國家教育委員會發布的《普通高等學校學生管理規定》(國家教育委員會令第7號)、《研究生學籍管理規定》(教學[1995]4號)同時廢止。盡管該規定對高校行使處分權與學生權利的救濟起到一定的規范作用，但是目前的高校處分與學生權利救濟制度存在諸多問題，應當完善。

關鍵詞：高校處分權 現實評價 學生權利 救濟制度

一、問題的緣起

在我國，近年來頻繁不斷的有關“受教育權”的訴訟案，引起社會廣泛關注和激烈討論。有資料統計顯示目前高等學校被訴主要案例按訴由不同可分為八類①：一是考試作弊被取消學位的；二是考試不及格被取消學位的；三是英語未過四級被取消兩證的；四是學校侵權未盡義務的；五是學生在校期間被無故侵害的；六是學生因違反校紀校規被退學的；七是學生非法定原因未被學校錄取的；八是學校亂收費的。上述八類糾紛涉及到了高等學校行政管理的各個方面，其中又以高等學校對學生的處分權爭議為主要表現。我們發現，在各種教育行政訴訟案件中，認為“學校侵犯學生的受教育權”幾乎是所有原告的共同理由，而以訟爭案件不屬于人民法院“行政訴訟受案范圍”，則是人民法院作出不予受理的裁定或裁定駁回起訴的基本理由。這說明，日益增多的教育糾紛迫切需要可以憑借的糾紛解決機制予以處理和疏通。雖然二十世紀八十年代《民事訴訟法》、《行政訴訟法》和九十年代《行政復議法》的頒布，以及《教育法》、《義務教育法》、《教師法》和《高等教育法》中有關教育權利救濟制度的規定，為教育法律糾紛解決的制度安排提供了多種備選方案和渠道，確定了制度選擇的范圍和空間。但這個貌似宏大的體系卻忽視了高校學生不服學校行政處分的救濟。學生在遭受學校開除、退學等處分時，不能提起行政訴訟尋求司法救濟。由于教育行政救濟制度的建設因為一些理論和實踐問題的激烈爭論而一再遲延。由于欠缺救濟的制度保障，學生在受教育的過程中幾乎無權利可言。這是令人遺憾的。

教育部在2005年頒發了新的《普通高等學校學生管理規定》(以下簡稱《規定》)，對學生與學校之間的權利義務作了一定的規定，但是，作為一部行政規章，它在解決涉及學校的辦學自主權和學生受教育權法律糾紛中的作用是有限的。限于篇幅，本文在各類教育糾紛中選擇高等學校行使行政處分權而產生的糾紛作為研究對象，以期對建立學生權益救濟制度提供一些思路。

二、高等學校對學生的處分權解析

高等學校對學生的教育管理權是高等學校自主權的組成部分，按其內容主要包括兩個方面：一是對學生的學籍管理權；另一是對學生的處分權。這種處分權是指高等學校依據法律、法規或其內部管理制度對違犯國家法律、法規和學校紀律的學生實施懲戒的權力，即通過法定事由和法定程序損害受教育權或者使學生喪失受教育權的一種權力。處分權與學生受教育權之間的關系是一個長期困擾大家的問題。目前，學界普遍接受的受教育權的概念是從公民與國家權利義務關系出發，強調受教育權概念中的國家積極作為的義務因素，把受教育權視為社會權。正如勞凱聲教授所言：“在法學理論中，盡管對權利的分類和表述存在不同看法和做法，但受教育權都屬于公民的基本人權這一范疇，是公民為自身利益，要求國家一定行為的權利，是公民從國家那里獲得均等的受教育條件和機會的權利。”因此，可以說“現代社會的受教育權，是指公民作為權利主體，依照法律規定，為接受教育而要求國家依法作出一定行為或履行一定義務的權利”對此，日本學者也有類似的看法，他們認為，受教育權是要求國家對教育的條件設施及對教育機會給予積極的關照，從而使之充分實現的權利。它與生存權一樣，具有要求國家給付的社會權的特點。因此，筆者認為高等學校對學生的這種處分權并不導致學生受教育權的徹底喪失，它只是對一個學生在一個特定教育機構接受教育的過程的終止。學生以侵犯受教育權為由對學校的處分提出起訴，理由并不充分。

一般認為，高校處分權的法律依據源于《教育法》和《高等教育法》的授權。《教育法》第28條規定，學校享有對受教育者進行學籍管理、實施獎勵或處分的權力。《高等教育法》第4l條進一步明確高等學校的校長有權“對學生進行學籍管理并實施獎勵或者處分”。教育部《規定》第52條也秉承法律的規定，明確要求高等學校對有違法、違規、違紀行為的學生，學校應當給予批評教育或者紀律處分。從上述法律和規章規定來看，高等學校的處分權是有明確的法律依據的。從司法實踐來看目前法院受理的主要是要求學校頒發兩證即畢業證和學位證的案件，對于學生不服學校處分而狀告學校的案件，法院一般不予受理，受理之后大多也駁回起訴。法院認為，學校根據《教育法》和《規定》，行使獨立的處分權，對犯錯誤的學生進行處分，屬于行使學校辦學自主權的內部管理行為，不屬于行政行為，自然也就不屬于人民法院行政訴訟受案范圍，學生只能按照《規定》進行申訴。因此從理論和實務來看，似乎存在這樣一種邏輯關系：如果高校處分權屬于行政權，那么就要接受司法審查，如果高校處分權屬于高校的內部管理權，那么就被排除在司法審查之外，因而高校處分權的性質究竟如何呢？筆者認為關于高校處分權的認識從以上兩個方面來理解都是可以的，把處分權認為是一種行政權的理論依據在于這種權力來源于《教育法》和《規定》的授權，既然處分權來源于法律與規章的授權，該行為就屬于行政行為，那么就符合《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》(以下簡稱《若干解釋》)中第一條所規定的“公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權的機關和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。”而把處分權認為是內部管理權，理由則在于對《教育法》、《高等教育法》規定的大學校長根據章程所獲得的學校管理權不同于行政管理權的認識，和法律對大學辦學自主權的認可和保護，因此要求司法機關尊重和保護法律賦予高等學校的辦學自主權，對不服行政處分的案件不予受理。

筆者之所以認為兩種認識都可以理解，是因為教育糾紛表現出明顯的特殊性：既不是一般的民事糾紛，也不是一般的行政糾紛，既有涉及到“基本關系”的糾紛，又有涉及到“工作關系”的糾紛。因此教育糾紛是一種特殊類型的糾紛，既有行政法律關系的糾紛又有行政管理關系的糾紛。因此將所有發生在教育領域的糾紛都納入司法救濟范圍是很不現實的。因為學校的行政管理關系畢竟有其特殊的目的和功能，應該允許學校作為享有辦學自主權的權利主體具有一定的不受司法干預的自治權限，但這種自治權限又必須受到合理的限制。學校自主權的行使應適用“法律保留”原則，其對權利的限制應遵循正當性、不貶損性和最低性原則，而不應實質性地損害或剝奪權利本身。公民的受教育權應由司法救濟作為最終保障，而不能僅由學校自行裁決。進一步研討，筆者還認為，高校處分權的不可訴性的直接原因不在于學校處分權本身的性質，而是在于對處分權行使沒有統一的評判標準。法治的原則要求，不管處分權的性質如何，只要是權力就應當接受監督，而且必須是該權力體系以外的監督。有關高校處分權法律救濟的問題長期得不到解決，一個重要的原因即在于對“有權利就有救濟”這一法律原則的漠視，還在于將高等學校的辦學自主權與尊重和保護學生的基本權利相對立。我們也欣喜的發現，透過法院對田永訴北京科技大學拒絕頒發畢業證、學位證案以及其他案件的司法活動，校紀處分不可訴的壁壘正在被打破。

三、高等學校處分權與學生權利救濟的現實狀況評價

2003年7月，教育部發布《關于加強依法治校工作的若干意見》，2005年3月發布新的《規定》，應該說在依法治校的背景下，上述文件對現行高校紀律處分制度、學生權利救濟制度起到重要的規范作用。但是，筆者認為有必要在對高校處分與學生救濟的現實狀況加以認識的基礎上，對現行制度進行客觀評價。

高等學校對學生處分的直接依據是自身制定的校規，而間接依據就是《規定》第五十二條“對有違法、違規、違紀行為的學生，學校應當給予批評教育或者紀律處分。”紀律處分的種類分為：警告、嚴重警告、記過、留校察看、開除學籍。具體處以什么樣的處分是由學校根據學生違紀的具體情況按照校規來處理的，具體到各個學校都有差別，按照《規定》中“學校給予學生的紀律處分，應當與學生違法、違規、違紀行為的性質和過錯的嚴重程度相適應”來看，這幾種處分是按照由低到高的懲罰程度遞增的，其中《規定》第五十四條單獨列舉了學校可以開除學生學籍的幾種情形，包括：違反憲法、反對四項基本原則、破壞安定團結、擾亂社會秩序的；觸犯國家法律構成刑事犯罪的；違反治安管理規定受到處罰，性質惡劣的；由他人代替考試、替他人參加考試、組織作弊、使用通訊設備作弊及其他作弊行為嚴重的；剽竊、抄襲他人研究成果，情節嚴重的；違反學校規定，嚴重影響學校教育教學秩序、生活秩序以及公共場所管理秩序，侵害其他個人、組織合法權益，造成嚴重后果的；屢次違反學校規定受到紀律處分，經教育不改的。

考察我國《教育法》、《高等教育法》的內容，對學生的處分決定程序以及學生不服處分的申訴程序的規范十分原則。教育部新《規定》學校對學生的處分決定程序作了重要的改進，《規定》要求，對學生的處分做到程序正當、證據充分、依據明確、定性準確、處分適當。并在具體條文中要求學校在對學生做出處分決定之前，應當聽取學生或者其代理人的陳述和申辯，最后在結合學生管理部門(一般為學校學生處或者學生工作辦公室)和學生申辯的基礎上由學生管理部門給予學生除開除學籍以外的一般處分，而開除學籍處分決定，由校長會議集體研究決定。按照《規定》要求，各高校若要對學生做出處分，需要出具處分決定書，并送交給被處分的學生。開除學籍的處分決定書同時要報學校所在地省級教育行政部門備案。處分決定書的內容應當包括處分和處分事實、理由及依據，并告知學生可以提出申訴及申訴的期限。各個高校還應當成立學生申訴處理委員會，受理學生對取消入學資格、退學處理或者違規、違紀處分的申訴。在組成方面，學生申訴處理委員會由學校負責人、職能部門負責人、教師代表、學生代表組成。按照《規定》要求，被處分學生如果對處分決定有異議的，可以在接到學校處分決定書之日起5個工作日內，向學校學生申訴處理委員會提出書面申訴。學生申訴處理委員會對學生提出的申訴進行復查，并在接到書面申訴之日起15個工作日內，做出復查結論并告知申訴人，需要改變原處分決定的，由學生申訴處理委員會提交學校重新研究決定。學生對復查決定有異議的，在接到學校復查決定書之日起15個工作日內，可以向學校所在地省級教育行政部門(省級教育行政管理部門一般就是省的教育廳或者教育管理委員會等屬于政府序列的行政管理部門)提出書面申訴，省級教育行政部門在接到學生書面申訴之日起30個工作日內，應當對申訴人的問題給予處理并答復。但是如果從處分決定或者復查決定送交之日起，學生在申訴期內未提出申訴，學校或者省級教育行政部門不再受理其提出的申訴。

以上是我國教育主管機關對高等學校處分學生和學生權利救濟的運行過程。教育部的《規定》表明教育行政管理機關規范高等學校處分權的態度，通過細分違紀行為的類型，嚴格處分的條件，規定明確的處分程序和學生校內申訴程序及向教育行政機關提起申訴的程序，對保障學生的權利和維護學校的教育教學活動都具有重要意義。但是，由于國家關于教育行政糾紛的救濟制度本身的不完備，新《規定》的努力與要求全面解決教育行政糾紛的呼聲相比，仍然是不充分的。

無論是開除學籍的處分或者是警告處分，學生不服處分除了能夠提出申訴以外，別無它法。已經在其他管理領域廣泛適用的行政復議制度、仲裁制度、調解制度等多元、復合的救濟方式并沒有在教育糾紛解決中被采用，反映出法律救濟體系的嚴重缺陷。現行制度為學生不服處分僅僅提供了一種救濟途徑，暴露出高等院校學生處分權的立法存在缺陷。

四、建立多元化學生權益救濟機制的構想

如前述，學校對學生的處分，并不是對學生憲法上的受教育權的剝奪，而僅僅是對該學生在一個特定教育機構接受教育的過程的終止，并不涉及學生憲法權利的保障問題，因此，在構建不服處分的救濟制度上，不必要考慮憲法上的救濟即憲法訴訟或其他違憲審查方式，同時，考慮到行政處分并不是高校可以任意行使的權力，法律、法規、規章對高校行政處分權的行使規定嚴格的條件，行政處分的法定性(與法的不抵觸性)的特征，具有對行政處分實施普通法律上的救濟的條件。訴訟救濟、非訴訟救濟是普通法律救濟的兩個主要方式。就高等學校行政處分糾紛案件而言，訴訟的方式專指行政訴訟，非訴訟的方式則包括教育行政復議、學生申訴制度、教育仲裁制度、調解制度等非訴訟機制。

1．將高等學校對學生的行政處分糾紛納入行政訴訟受案范圍

行政訴訟是司法介入高等學校行政處分糾紛的具體手段，也是解決行政糾紛最重要、最具權威的最后一環，最能實現社會正義。然而，我國教育法律規范沒有規定學校對學生管理行為的司法救濟途徑。行政訴訟法也只明確規定人身權、財產權的司法救濟，同時還明確排除行政處分的司法審查。可見，在現階段司法介入高等學校行政處分案件存在著法律依據嚴重不足的問題。因此，修改現行相關的法律法規勢在必行。修改的途徑包括直接修改《行政訴訟法》，或者通過對《教育法》相關條文的修改中作出明確規定“可以提起行政訴訟”，從而屬于《行政訴訟法》第十一條最后一款規定的“人民法院受理法律、法規規定可以提起訴訟的其他行政案件”的情形。對學籍管理規定進行細分也是必要的工作。學籍管理，簡言之，就是對學生身份、資格的管理。學籍管理的事項主要包括：入學注冊；成績考核與記載辦法、升級與留、降級；轉系(專業)與轉學、休學停學與復學、退學以及畢業等。學校有對違反校規、校紀以及違法犯罪的學生給予警告、嚴重警告、記過、留校察看、勒令退學和開除學籍等處分的權力。借鑒其他國家和我國臺灣地區的有益經驗，將改變學生身份的處分如取消學籍或入學資格、退學、勒令退學、開除學籍的處分列為對學生身份權的處分，被處分的學生不服的可以提起行政訴訟，給予最終的司法救濟；對其他不涉及改變學生身份的處分，如降級、警告、記過、留校查看等，只能尋求非訴訟方式解決，不能提起行政訴訟。

2．將高等學校對學生的行政處分糾紛納入行政復議范圍

教育行政復議，是指學校及其他教育機構、教師或學生認為具有國家職權的機關、組織及其工作人員作出的行政行為侵犯其合法權益，依法向作出該行為的上一級行政機關或法律、法規規定的機關提出復議申請，并由后者依法進行審查并作出復議決定的法律制度。我國《行政復議法》將教育行政行為納入行政復議的受案范圍并將保護公民的受教育權與人身權、財產權并列規定為行政機關的法定職責，這是我國法律上第一次以成文法的形式將受教育權的法律救濟納入法治化的軌道。但是，與現行行政訴訟制度一樣，行政復議機關卻不受理就行政處分提起的復議申請，這種狀況需要改變，建議將教育行政復議作為行政系統內部的監督和糾錯機制，將不服行政處分納入行政復議范疇，成為學生權益的一條重要法律救濟途徑。

3．建立開放的、具有明確程序規范的學生申訴制度

學生申訴制度是指學生在其合法權益受到侵害時，依法向主管的教育行政機關或學校，申訴理由請求重新處理的權利救濟制度。我國《教育法》第42條對此作了明確規定，學生有權“對學校給予的處分不服向有關部門提出申訴，對學校、教師侵犯其人身權、財產權等合法權益，提出申訴或者依法提起訴訟。”學生申訴制度是一項專門性的權利救濟制度，理應成為保護學生合法權益的一條重要救濟途徑。筆者認為，構建校內申訴制度和校外(行政)申訴制度相接合的開放式申訴制度，有利于規范學生申訴活動中的包括學校、行政機關、學生各方的行為，使申訴制度不至于流于形式。

轉自 《探索》