第一篇：政策分析

地方政府公共政策執行的研究

正文：

公共政策是一個內涵極廣的概念，從不同角度可派生出很多分支，如經濟政策、文化政策、財政政策、教育政策等許多方面。它們作為公共政策的一部分，其共通點是，是統一在公共政策概念中。

（一）地方政府政策執行現狀

經過幾千年歷史文化的沉淀，我們一直處于中央集權的統治體制下，在政策執行方面都習慣采取“自上而下”模式，注重上級對下級的指揮與控制，地方政府只是嚴格的去執行，沒有自主權，強調的是政策制定者的優越地位，政策執行者只有被動地接受，被動地實現上級的意圖。近年來，隨著改革開放和對公共政策研究的不斷深入，中央開始放權、分權，體現在政策執行上，出現了一些“自下而上”模式，強調政策制定與政策執行的互動性，注重地方政府和中央政府的合作，注重地方政府自身的利益，因此，地方政府有了較大的自由裁量權在政策執行上也偏向于自身利益，由于相對地融入了地方政府的利益，使得政策執行出現較大偏差，對于國家來說，這或許可以作為一個試點，效果好的就在全國推廣，不好則做出調整指導。但是，也由此產生了地方政府政策執行上的諸多問題，表現為有較大的偏差。出現這些偏差有主客觀的原因，如政策執行失真失范、政策本身存在缺陷、執行主體素質欠缺、目標群體對待政策的態度、執行環境不夠完善等，其表現形式是多種多樣的。地方政府對其轄區公共事務的管理是通過對政策執行而實現的，經濟社會發展協調與和諧程度依賴于其政策執行的效果。而一些地方政府或部門在政策執行過程中沒有嚴格執行政策甚至歪曲政策，產生了“上有政策，下有對策”現象。“上有政策，下有對策”是我國地方政府政策執行上普通存在的一種現象，主要與政策本身缺陷、利益追求、執行主體局限、環境因素制約有關。

存在問題與原因分析地方政府公共政策執行是在一定的區域環境下進行的，而這個環境又是復雜多變、各有差異的，也受到這個環境各個因素的影響與制約。從以上所列舉的地方政府政策執行現狀可以看出，政策執行確實存在著比較嚴重的偏差，有主觀因素與客觀條件的影響與制約。對上述現狀進行概括分析，地方政府政策執行存在問題與原因主要有以下幾方面。

1.地方利益追求失范從以上政策執行現狀可以了解，有些地方政府妄顧中央政策，為了自身利益而犧牲全局利益，造成“上有政策，下有對策”現象的頻繁發生，如地方政府在執行活動中常常出現自利行為，其主要表現為地方政府及其政府成員追求地方或個人利益，從而引起公共利益與個體利益的沖突。東陽市政府新圓明園項目工程也反映出地方利益至上的傾向。在自身利益驅動下，運用手中權力收取各種形式的管理費，從而衍生出眾多亂收費、亂罰款現象發生。造成這種現象，有主客觀的原因。在過去計劃經濟時代，社會資源全由國家及中央政府控制，形成一元化利益格局，但隨著市場經濟、改革開放的實行，中央政府逐步放權，地方也開始成為利益主體，利益格局也隨之打破，形成利益個性化、多元化格局。改革開放后，承認地方利益和個人利益存在的合理性，地方政府既維護全局利益，又代表地方利益；既是中央政策執行機構，又是在一定范圍內具有獨立決策權的機構。但是全局利益與局部利益在性質上是有差別的，在實現的過程中會發生沖突和矛盾，如果缺乏合理的調控機制，如果為了局利益而犧牲全局利益，那么代表全局利益的中央政策就不能貫徹實施。地方政府角色的轉換，已不再是中央的“傳聲筒”，而成為了一個相對獨立主體，通過資源配置可相對自主地決定和管理本區域的公共事務。這種角色的轉換在一定程度上促進了地方經濟的發展，但由于在政策執行中，存在地方與中央的利益沖突，出現了地方政府角色錯位、地方利益張、地方保護主義現象，這一方面與地方政府利益驅使有很大關系，另一方面與現實中中央權威弱化、宏觀調控力度下降力配置有關。2.政策欠缺科學合理性一項政策執行的成功與否，很大程度上取決于政策本身是否科學、合理，政策內容是否具有科學性。衡量一個公共政策是否具有科學性，有兩個標準：首先，它是否針對當前的政策問題，是否反映人們的政策需求，即政策目標是否科學性。其次，公共政策中的各種措施、方法、手段是否能夠有效地推進下政策目標的實現，即政策措施是否具有有效性、完備性和可操作性要進行反復論證，評估是行之有效的手段之一。評估要求對政策文本和政策出臺所處社會環境進行綜合分析，對政策可行性、有利因素、不利因素做充分的預測，從而排除主觀性影響，科學制定政策。東莞市治摩政策、發放臨時生活補貼政策，由于對所處社會環境、目標群體估計不足，政策執行顯得滯后。這與政策本身不完善、前缺乏科學評估有很大關系。可見，地方政府在政策制定過程中，對政策目標得當與否、執行方法可行與否、預期效益滿意程度如何、影響好壞與否都缺乏系統科學的評估，缺乏必要的分析與評價，缺乏正式評估組織與正確的評估標準與方法，體現了地方政府在政策評估制度上的缺失。對于公共政策本身，最主要的因素就是其質量，因此要重視政策制定的科學與合理性。公共政策執行本身是一個極為復雜的過程，公共政策本身的優劣是政策目標實現程度大小的先決條件。

3.執行主體意識淡薄、水平不高政策執行主體，是指負責落實政策的人或組織，主要包括政策執行者和政策執行組織。在我國，執行主體主要是指各級行政機關及其工作人員。執行主體擔負著政策執行的重任，是政策執行的基本資源之一，其作用是不言而喻的。因此，政策執行過程中，執行主體執行水平便顯得尤為重要。任何政策都是通過一定的政府機關及其執行人員來執行的，專職機構的人員、職責的明確、人員的素質，都是影響政策執行的重要因素，4.目標群體缺乏政策認同感政策執行是將公共政策付諸實施的過程，這一過程直接作用與影響的對象，即政策目標群體。政策能否達到預期目標，并不是政策制定者想當然的，它與政策目標群體有著直接關系。每一項公共政策的制定都有明確的目的，是因特定目標群體而產生的，公共政策能否順利執行，不僅取決于制定者和執行者，而且與目標群體有莫大的關聯，這是因為他們是直接接受方，這也是公共政策執行的又一個關鍵因素。5.政策執行環境與制度不完善

公共政策是依據一定的政治經濟等社會環境而制定的。它的制定、執行與成效，都是在一定的社會環境中，其執行肯定也會與社會各因素相互發生作用，也必然受到當時社會環境的影響與制約。公共政策執行環境，是制約地方政府公共政策執行的外部因素。影響政策執行的環境與配套因素主要是政治經濟環境、社會心理環境，也包括制度方面的保障，如監督機制等。因此，適宜的社會環境對政策執行有著積極的促進作用，使政策如愿達到預期目標，反之則起到障礙作用。地方政策執行無疑與地方的社會環境如政治經濟環境、執行環境、政策配套有著極大關系。綜上，從地方政府政策執行存在問題進行了一些分析，政策執行存在偏差有主客觀的原因，表現在政策本身、政策主體、目標群體、環境等的不完善上。這些都表明地方政府的現實政策執行中需要加大力度作進一步的改善，以保障政策執行有效進行，從而使地方政府更好地管理地方公共事務。

地方政府公共政策執行的研究

機單08—1

王前

0807699123

第二篇：政策分析

南京市發放“幼兒助學券”的政策分析

一、南京市發放“幼兒助學券”的政策背景分析

（一）政策內容：

2008秋季開學起，南京首次實行“幼兒助學券”制度，對六類經濟困難家庭子女就讀幼兒園進行政府資助，每個符合條件的在園幼兒每年可享受1600元政府補助。南京市教育部門將專項投入700多萬元，向全市經濟困難家庭在園幼兒就學發放“幼兒助學券”。按規定，“幼兒助學券”按月對幼兒保育教育費資助，資助標準是一般園保育教育費160元每月，全年按10個月計算，因此每個符合條件的在園幼兒每年可享受到1600元的政府補助。實行“幼兒助學券”制度后，所需資金由市和區縣兩級財政分擔。“幼兒助學券”制度的適用范圍是在南京市幼兒園就讀的經濟困難家庭幼兒：即具有南京市戶籍的城鄉最低生活保障家庭、低收入純農戶家庭和特困職工家庭在園就讀幼兒、孤殘幼兒、革命烈士或因工犧牲軍人(警察)子女、少數民族家庭經濟困難子女。

（二）政策背景

在當今的中國社會發展中，不可避免地存在著許許多多的問題，而作為公共事物的管理者和政策制定者必須面對解決這些問題的意見和要求。問題在于，這些意見和要求并不是都能夠順利地被政策制定者所接受，事實上只有少數意見和要求能夠被政策制定者納入政策制定的日程表中加以進一步考慮，這些少數的意見和要求我們稱之為政策議程。

1、進入政策議程的“入園難，入園貴”的問題：

學前教育是國民教育體系的重要組成部分，是基礎教育的基礎，對鞏固義務教育的成果，提高義務教育的質量和提高國民素質具有重要意義。學前教育是幼兒入小學前的準備，為九年義務教育的實施奠定基礎。但是由于目前幼兒教育在我國尚未納入義務教育體系，財政投入相對不足，使得“入園難、入園貴”成為全國范圍內的普遍現象。現在我國學前教育呈現出了“上個幼兒園，像考公務員；交的入園費，比大學還要貴。”這樣的情況，困擾著眾多的家長。

2、進入政策議程的各類困難家庭難以支付高昂的學前教育費用的問題：

因為學前教育投入缺位，公辦園壓力大以及民辦園費用高不能滿足公眾需求等原因所帶來的“入園難，入園貴”問題，使有些地方小孩子一出生就要托人找關系預約。公辦園人滿為患，民辦園費用昂貴，使得沒錢，沒關系的困難家庭的孩子只能望園止步，嚴重阻礙了教育機會公平。各地采取了多種措施來解決貧困家庭孩子學前教育公平的問題，其中南京市發放“幼兒助學券”也是其中方式之一。

二、南京市發放“幼兒助學券”方案的規劃分析

（一）政策目標

1、助學券定義

助學券，即教育券，是在教育領域中試行的一種代幣券。1955年，美國貨幣經濟學派的代表人物米爾頓·弗里德曼根據托馬思·帕因提出的設想，在他發表的《政府在教育中的作用》一文中提出了教育券理論。認為應該改變目前政府對公立學校的直接補助的教育投入方式，把原本應投人到教育中的資金經過折算發給每一位學生，學生憑券可“進行自由選擇．到政府認可的任何一所學校(無論是公立學校還是私立學校)就讀。學校在收到教育券后，可以憑教育券從政府那里兌換與券值等額的教育經費。

教育券有兩類，即“排富性”和“元排富性”模式。弗里德曼提出的教育券政策是純“無排富性”模式，所有適齡兒童可以獲得等面額的教育券，自由選擇不同收費標準的學校，不足的部分由學生家長自已支付。1964年，英國經濟學家皮科爾與懷斯曼對弗里德曼模型做了著名的修正，主張應將教育券與學生家長的收入聯系在一起考慮。美國社會學家詹克斯也提出了補償性教育券模型，認為教育券應該幫助低收人家庭的學生克服上學的困難，進而避免不同階層之間造成社會經濟的隔離，他建議給予貧困家庭兒童第二張補償性的教育券，這就是“排富性”的教育券模型。”可見，弗里德曼的教育券模型似乎更關注效率問題，卻較少考慮那些涉及入學機會的公平問題，而詹克斯的教育券模型則更多地強調將教育機會均等作為社會的政策目標。

2、“助學券”政策目標：

南京市向具有南京市戶籍的城鄉最低生活保障家庭、低收入純農戶家庭和特困職工家庭在園就讀幼兒、孤殘幼兒、革命烈士或因工犧牲軍人(警察)子女、少數民族家庭經濟困難子女發放“助學券”就是詹克斯所主張的“教育券”。教育應解百姓燃眉之急，教育專家表示，以政府當前的財力，不可能一下子解決所有問題，因此學前教育投入要分輕重緩急，有限的財力應該優先要解決的是“有園上”的問題，因此“幼兒助學券”的目標就在于幫助學前教育中由于家庭貧困無法公平的享受教育資源的適齡兒童。

3、政策可行性分析

政治可行性和社會可行性：發放“助學券”的政策符合我國國家利益和人民利益，也與我國解決學前教育“入園難，入園貴”問題的大政方針協調一致。不管從中央還是地方政府來看，“幼兒助學券都具有政治上的可行性。

經濟可行性市區：雖然“助學券”會增加市縣區兩級的財政支出，但是學前教育是義務教育的基礎，抓好學前教育可以從起點上使孩子健康地成長，打好基礎。從成本效益方面分析，發放“幼兒助學券”的社會效益的巨大的，所以具有經濟可行性。

技術可行性：南京市政府具備如何確定對助學券的申請程序、申領條件、實施細則等技術手段。所以具備技術條件。

（二）政策手段

“幼兒助學券”申請程序：符合條件的學生（幼兒）到所在學校（幼兒園）申請辦理“助學券”并提交《南京市“助學券”申請表》。提交申請表時，最低生活保障對象須持《城市居民最低生活保障金領取證》或《農村居民最低生活保障金領取證》，低收入純農戶須持各區縣農工辦開具的《低收入純農戶證明》，特困職工須持南京市總工會發放的《特困職工證》，其他困難類型學生（幼兒）也須持相關證明文件，并攜帶身份證、戶口本、新生幼兒出生證（在園幼兒）、小學生素質報告書或初中學生成績冊（義務教育階段）、成績冊（普通高中）、新生錄取通知書（新錄取學生）交學校（幼兒園）驗證。

“幼兒助學券”采用的政策工具類型是“自愿性工具”和“強制性手段”的結合，是依靠政策對象——政策中所規定的六類困難人群的自愿申請行為，政府有關機關進行審核登記以達到政策目的的措施。

三、南京市發放“幼兒助學券”的政策執行分析

（一）執行現狀分析

從2008年秋季開始，南京市將現行的“助學券”制度范圍擴大到幼兒教育階段，實現了從幼兒教育階段、義務教育階段到高中階段的全覆蓋。幼兒“助學券”制度實行按月對幼兒的保育教育費用資助的方式，實行標準為一般園保育教育費160元/月。全年按10個月計算，每個符合條件的幼兒每年可以享受1600元的“助學券”補助。適用范圍是在南京市幼兒園（含民辦）入園的家庭經濟困難幼兒，即具有南京市戶籍的城鄉最低生活保障家庭、低收入純農

戶家庭和特困職工家庭在園就讀幼兒以及孤殘幼兒，革命烈士或因公犧牲軍人、警察子女。“助學券”制度參照義務教育階段和高中階段的“助學券”的現行管理辦法進行申請和管理。每年7月底、11月底，市財政局根據核定金額將補助資金下達到區（縣），區（縣）財政局、教育局對所屬幼兒園經核定“助學券”的資金逐月撥付，確保幼兒園教育教學活動的正常運轉。

南京市實施了助學券制度后，學前教育中“入園難，入園貴”的問題得到了較大的改觀，貧困學生得到了政府的資助，入學有了保障，體現了政府對弱勢群體學生的關懷，在一定程度上促進了教育公平、協調發展。可見，南京市助學券的實施，一方面，調節了教育公平，使貧困適齡兒童都享有平等受教育權；另一方面，在未增加政府太多的財政負擔的情況下，促進了民間教育資金對教育的投入，并在扶助貧困生方面都發揮丁很好的政策導向作用，即在發揮政府的主導和宏觀調控的作用下，給予學生的是政府導向下的選擇權。

在此次學前教育政策的設計的基礎上，南京市政府現在已經預計按照每位適齡的學前兒童每年2000元的標準發放助學券。政策對象從只針對相對弱勢群體和貧困人口的助學券制度擴大到了整個社會，使南京所有適齡孩子的家庭都能享受到，同時，外來人口只要符合相關規定也都能享受到同城待遇。此項政策正逐步成為“普惠”政策。

（二）執行中出現的問題分析

1、對民辦、公立幼兒園是否一視同仁？

在執行“幼兒助學券”的過程中，并沒有明文規定是否公立園的民辦園都能同等接受“助學券”抵消入學學費，在這一點上，還應該給予明確。只有對公辦園和民辦園一視同仁，才能對民辦園起到使幼兒園多元多樣的目的，進而解決“有園上”的問題。幼兒園多元多樣化是指除了政府大力發展公辦園，還應積極鼓勵各種機構舉辦公益性幼兒園。如果允許民辦或者其他社會組織和慈善機構辦的幼兒園接受市政府發行的“幼兒助學券”，可以使得幼兒園更能滿足社會的需要。

2、是是否按照戶籍來發放？

按照戶籍發放意味著對南京市每位適齡兒童都發放助學券。由于幼兒教育助學券發放涉及人數多、政策性強，加之幼兒教育的社會需求差異較大，全部免費的條件目前尚不具備，所以，要對所有的適齡兒童實行“幼兒助學券”的話，可能的方案是先免除幼兒教育的基本費用，再逐步提高減免費的標準。而且必須在一定范圍內先行試點，然后再在全市全面推開，這樣的話實行的可能是比較大。

（三）執行中存在的問題的原因分析

1、對學前教育投入不夠，政府并沒有將學前教育經費列入專項的財政預算。

2、對民辦園的定位認識不清，民辦園應該要與公辦園處于同等的地位，公平競爭。

四、“幼兒助學券”政策的路徑選擇

1、實施對弱勢群體的弱勢補償，保證不斷增加并提供充足的財政性教育經費。即使“助學券”發展到對所有的適齡兒童都發放，也要保證對弱勢群體的更加關注，甚至可以在對所有人補償的基礎上實行詹克斯所說的“二次補償”。

2、鼓勵支持其他社會組織和慈善機構、企業等民辦園，在發放助學券上將公辦園與民辦園放在平等的位置，將擇校的自主權徹底的交給家長。

3、加強政府監管力度，如制定教育準市場的準入標準與教育質量標準、定時公平擇校信息、防止機會主義與敗德行為等，這些是實現教育公平的制度保障。

4、在實行“助學券”政策的時候要依財政允許合理計算發放額，使得助學券能達到最大的社會效用。并且要循序漸進地使政策對象從貧困生到所有的適齡兒童，并逐步將學前教育納入義務教育體系。

第三篇：房地產相關政策分析

房地產政策分析

一、保障性住房概念

保障性住房是指政府為中低收入住房困難家庭所提供的限定標準、限定價格或租金的住房。保障性住房包括限價房、經濟適用住房、政策性租賃住房以及廉租房。棚戶區改造也屬保障性住房建設的一種，在改造完成之后根據供應對象一般會分解為廉租房、經濟適用房以及中小套型商品房等。

二、保障性住房的開發政策

限價房、經濟適用住房、廉租房和公租房在保障對象、土地供給、產權、規劃設計等方面都有特別的規定。

類別限價房保障對象城市中低收入住房困難家庭經濟適用城市低收入住房困難家房庭廉租房城市低收入住房困難家庭公租房城市中等偏下收入住房困難家庭棚改房城市收入低、住 房困難家庭保障方式產權有無面積實物有限產權90平米以內實物有限產權60平米左右貨幣補貼無產權50平米以or 實物配內實物誰投資，60平米以誰所有內實物或貨有限或全50、60平幣補償部產權米 不等土地供給招拍掛出讓劃撥劃撥劃撥或出讓等劃撥或出讓等 此外，針對棚戶區改造還有一些特殊政策，比如：出讓收益專項用于支付銀行貸款本息，財政籌措補貼資金作為政府投入返還開發企業，在稅收、配套設施建設及物業管理方面通過減免、補貼方式予以扶持。

三、保障性住房的金融政策

2008年中國人民銀行、銀監會先后印發了《經濟適用住房開發貸款管理辦法》和《廉租住房建設貸款管理辦法》。2009年住房和城鄉建設部聯合其他部委及中國人民銀行引發了《關于推進城市和國有工礦棚戶區改造工作的指導意見》。根據相關意見，新建廉租住房項目資本金不低于項目總投資20%的比例；改建廉租住房項目資本金不低于項目總投資30%的比例，執行基準利率下浮10%。城市和國有工礦棚戶區改造項目執行廉租住房建設項目資本金占20%的規定。鼓勵金融機構向符合貸款條件的城市和國有工礦棚戶區改造項目提供貸款，創新金融產品，改善金融服務。

2011年7月，劉明康在銀監會年中工作會議的講話指出，支持設立省級、計劃單列市政府保障性住房融資平臺(原則上各1家)，負責統籌本省、計劃單列市的廉租房、公租房和棚戶區改造三類保障性住房的管理、融資和償債。該平臺公司負責項目的統一管理和向銀行統一借款、統一還款。所獲貸款根據各市縣建設任務和具體進度分配到各市縣保障房建設單位（用款主體)，相應市縣政府將貸款本息償還納入本級財政預算并通過省級政府融資平臺償還貸款，如發生拖欠貸款本息，則由省級(或計劃單列市)財政代為償還。已經向市縣政府公(廉)租房建設和棚戶區改造項目發放貸款的銀行，應立即采取相應行動，消除風險。同時明確貸款條件和要求。各銀行業金融機構應審慎評估地方財政的償還能力和意愿，在省級政府融資平臺上，對滿足條件的建設項目及時發放貸款：（l）項目資本金比例不得低于20%，必須真實、足額到位。（2）貸款期限原則上不超過15年，具體由借貸雙方協商確定，要明確80%的銀行貸款部分只是幫地方政府打時間差。（3）貸款利率應按中國人民銀行利率政策執行，根據風險原則定價，不準收任何其他費用。(4)項目建成(不是入住)之后，貸款必須實行一年兩次還本付息，利隨本清。（5）鼓勵以銀團貸款形式發放貸款，對于資本金足額到位、管理精細的，優先進行支持。

2011年8月中國人民銀行、銀監會下發《關于認真做好公共租賃住房等保障性安居工程金融服務工作的通知》，要求進一步落實劉明康上述講話精神。

四、河北省保障房融資信息

河北省保障住房投資有限公司于2011年4月成立。該公司是由省政府批準組建的省級保障住房融資平臺，注冊資金5億元。其運作模式是“省市連帶擔保，項目打捆，統一融資、統一調配、統一還款”。目前，該公司已與開發銀行簽訂了5年融資200億元的框架協議，今年計劃融資100億元以上。“十二五”期間，該公司還將向民生銀行融資200億元。

2011年9月，省政府下發辦字［2011］124號《關于印發河北省廉租房公租房住房建設資金融資使用償還管理暫行辦法的通知》，重點對“兩租房”建設中省房投及設區市保障房投融資平臺向開行申請用于補助或建設貸款進行了規范。明確了省房投和設區市融資平臺公司的兩種融資方式及還款保障方式。

2012年，我省共上報國家6家以支持保障性住房建設為目的企業債券的申請及申報材料，申請發行額度94.1億元。除“2012年遷安市興源水務產業投資有限公司公司債券”已通過審批并公開發行外，其余尚在審批過程中。其中，唐山市南湖生態城開發建設投資公司申報10億元。河北省完成保障性住房任務的資金缺口在300億元左右，其主體資金來源仍是商業銀行。

附：主要政策： 國家政策：

《國務院辦公廳關于促進房地產市場平穩健康發展的通知》（國辦發〔2010〕4號）

《國務院辦公廳關于進一步做好房地產市場調控工作有關問題的通知》（國辦發〔2011〕1號）

《關于推進城市和國有工礦棚戶區改造工作的指導意見 》（建保[2009]295號）《關于中央投資支持國有工礦棚戶區改造有關問題的通知 》建保[2010]56號 《 財政部積極推進城市和國有工礦棚戶區改造工作 》財綜[2010]8號 中國人民銀行、中國銀行業監督管理委員會

《關于認真做好公共租賃住房等保障性安居工程金融服務工作的通知》銀發〔2011〕193號

《經濟適用住房開發貸款管理辦法》（銀發〔2008〕13號文印發）《廉租住房建設貸款管理辦法》（銀發〔2008〕355號文印發）

《中國人民銀行 中國銀行業監督管理委員會關于做好城市和國有工礦棚戶區改造金融服務工作的通知》（銀發〔2010〕37號）河北省：

《關于加快保障性安居工程建設的實施意見》（冀政〔2011〕28號）

《中國人民銀行石家莊中心支行關于河北省金融支持保障性安居工程建設的指導意見》（銀石發[2011]84號）

第四篇：對外政策分析

國際關系學院外交學專業趙洋 學號：05222077

綏靖政策與第二次世界大戰

——二戰前的歐洲外交分析

綏靖（appeasement）政策由于其在第二次世界大戰之前所起到的反作用而聲明狼籍，也為后來的歷史學家和國際關系學者所聲討。但綏靖政策是特定的歷史時期的產物，而它的失敗也是在特定的歷史條件下產生的，是多組變量相互作用的結果。這些變量包括當時歐洲的國際局勢，英法和德國各自的國內局勢以及各國領導人的特質等。因此，對于一種外交政策，不應當簡單地判斷它是“好”或“壞”，而應當判斷它是否符合當時的歷史條件。如果綏靖政策不是出現在第二次世界大戰之前，而是出現在歷史上其它某個特定的時期，也許它就會成為一項成功的外交政策。而綏靖政策的可悲之處也在于它出現在了最不該出現的時代，以至于為后世的人們所詬病。

1二戰前的歐洲國際形勢

當代的學者已經將綏靖政策定義為“二戰前，英法統治集團對德，意，日法西斯侵略擴張所采取的姑息退讓，以犧牲弱小民族利益換取大國之間的和平，避免武力沖突和對抗的一種

1外交政策。”因此綏靖在現代已經成為對法西斯侵略者妥協退讓的代名詞。其實綏靖政策的本質就是一種以妥協為主的政策，但是在二戰前的特殊條件下，這種妥協政策失敗了，并且加速了戰爭的爆發。但是在外交實踐中，妥協是必不可少的，而且在多數情況下，應當采取妥協而不是對抗的政策，但是二戰前的國際環境決定了這種妥協是不合時宜的。

作為國際體系層次的變量可以包括兩個內容：結構和過程。所謂的結構就是體系中的權力配置，即國家依其國力在國際系統中相對位置的排列；而過程則是指單位（民族國家）之間的互動和互動方式。2一戰后，作為戰敗國的德國受到了凡爾賽和約的嚴重束縛。凡爾賽和約對于德國而言是一個極為苛刻的，帶有嚴重的掠奪性的條約；凡爾賽和約不僅在經濟上對德國進行掠奪，限制德國的軍備，分割德國的領土，而且將第一次世界大戰的道義上的責任完全歸罪于德國，而后者則更加難以令德國接受。因此，第一次世界大戰并沒有解決德國問題，相反還使得這個問題更加激化。《凡爾賽和約》一方面太苛刻，激起了德國的民族主義情緒；而另一方面又太寬容，讓德國擁有對抗該條約的能力。3作為一個帶有嚴重不平等條款的和約，凡爾賽和約缺乏相應的約束機制來確保和約的條款得以執行。和約缺乏相應的約束機制主要是因為即使是一戰的戰勝國也認識到這個和約是不合理的，因此在心理上便失去了維持該和約的信心，從而導致和約缺乏相應的約束機制。但任何一個國際條約都必須有相應的約束機制，無論其條款是苛刻或者是寬容，否則就是一紙空文。因此，凡爾賽和約的毀滅可以說是締造和約的戰勝國們所一手造成的。正如基辛格所言，“拿破侖戰爭的戰勝國定下了寬大為懷的和約，但也不忘組織四國同盟，以示保護此約的決心不容質疑。一次大戰的勝利者定下懲罰性的和約，繼而自行創造出修約最大的誘因，最后又同心協力將自己的杰作加以摧毀。”4凡爾賽和約的“先天不足”導致了這是一個不可能維持下去的條約，因此它的崩潰也就成為不可避免的了。

凡爾賽和約的苛刻條款極大的刺激了德國的民族主義情緒的發展，而1929——1933年的經濟大危機則更加速了這種民族主義的形成。民族主義本是國內層次上的因素，但它也是由國際體系層次的原因導致的，這一點在一戰后的德國體現得尤為明顯。民族主義的本意是“熱愛國家”，然而一戰后德國出現了一種“極端的民族主義”（Hypernationalism），即認為其他1陳樂民《西方外交思想史》，第209頁，中國社會科學院出版社，1995秦亞青《霸權體系與國際沖突》，第72頁，上海人民出版社，1999約瑟夫.奈《理解國際沖突——理論與歷史》，張小明譯，第148頁，上海世紀出版集團，2003 4 亨利.基辛格《大外交》，顧淑馨，林添貴譯，第304頁，海南出版社，2001的國家和民族都是低劣的和危險的。1正是這種極端民族主義的興起導致了希特在20世紀30年代初期的上臺。希特勒大肆攻擊以史特瑞斯曼為代表的魏瑪共和國的“軟弱”的政策，向飽受凡爾賽和約中所規定的賠償義務之苦的德國中下層人民宣傳納粹主義的思想。希特勒在這一時期的成功與當時歐洲的國際體系有很大的關系，可以說，是凡爾賽和約直接促成了德國極端民族主義的產生。

20實際30年代的歐洲國家之間的力量對比也明顯有利于德國，而不利于英法。盡管在一戰后初期德國的經濟面臨嚴重的困難，但它在30年代之后迅速地恢復，其經濟實力超過了除蘇聯之外的任何一個歐洲國家。20世紀30年代主要大國的經濟力量對比可如下圖所示：2

從上表中可以看出，到1938年為止，德國的工業生產能力已經超過了英法等歐洲傳統強國，僅僅落后于美國和蘇聯；而此時這兩個國家依舊游離于歐洲的均勢體系之外，并沒有加入到 歐洲國家之間的爭端之中。因此，在這一時期，歐洲國家之間的權力分配明顯有利于德國，而不利于英法。

當時的國際體系中存在的另外一個問題是國際體系的過程缺乏緩和性。3德國是一個力圖改變現狀的國家，而不是傳統的維持現狀的國家。但是當時的歐洲國家的領導人們并沒有充分認識到這一點，并且他們懼怕共產主義蘇聯的情緒甚于懼怕法西斯主義的情緒，從而導致他們不肯與蘇聯合作。然而從上面的統計數據中已經可以看出，沒有蘇聯，單獨憑借英法的力量已經很難遏制德國的擴張。由于英法和蘇聯之間缺乏有效的溝通，導致彼此之間的互動無法正常進行，從而導致了英法和蘇聯各自為自身的狹隘利益行事的局面，沒有遏制德國的侵略擴張，而這種缺乏有效互動的最終結果就是1938年《慕尼黑協定》的簽署以及1941年《蘇德互不侵犯條約》的生效。，國內政治因素的影響

傳統的國際關系理論傾向于將國家看成是一個“黑匣子”，即影響國家間關系的因素只在于國際體系的層次，而國內層次的因素則可以忽略不計，也就是說不用將這個“黑匣子”打開。但是在研究一項外交政策產生的原因的時候，國內層次的因素也是很重要的，因為對外政策是內政和外交結合的產物，任何一項對外政策都是有其國內的背景的。約瑟夫.奈認為有三個國內層次的原因導致了第二次世界大戰的爆發：第一，西方民主國家由于階級分化和意識形態分野而四分五裂，幾乎無法通過協商一致來制定對外政策；第二，20世紀30年代1 John Mearsheimer Why We Will Soon Miss The Cold War,The Atlantic Monthly ,August,1990 數據參見保羅.肯尼迪《大國的興衰》，陳景彪等譯，第322頁，國際文化出版公司，2005

約瑟夫.奈《理解國際沖突——理論與歷史》，張小明譯，第148——149頁，上海世紀出版集團，2003 23的大蕭條導致的經濟崩潰；第三，美國奉行孤立主義政策。1綏靖政策的產生可以說是這幾個國內層次的變量綜合作用的結果，而最為重要的則是西方民主國家內部的危機以及美國的孤立主義政策。

第一次世界大戰給即使是戰勝國的英法等國的民眾也造成了嚴重的心理陰影，導致了一種反對戰爭，要求和平的思潮的興起；可以說產生綏靖政策的第一個社會背景就是和平主義思潮的泛濫。2在英國，隨著國力的衰弱，昔日“日不落帝國”的風光早已不在，從而導致了民眾對戰爭的厭倦和失望；而法國對戰爭的慘痛教訓更是記憶猶新，由于法國在大戰中遭受的損失在戰勝國中是最大的，又有諸如“馬恩河戰役”一類的經歷，所以從官方到民眾對于戰爭都有一種畏懼之感。另一方面，法國自知自己的國力較弱，無法獨自抗衡德國，只有求助于集體安全政策。但是巴黎和會上美國對法國的安全保障由于美國國會拒絕批準凡爾賽和約而告吹，使法國在維護自身安全方面又面臨嚴重的挑戰。為了獲得暫時的安全，法國甚至放棄了黎塞留的傳統，它不再求自保，只盼望獲得德國的善意回應，以解除本身的危機。3其實法國在此時面臨著與黎塞留時代類似的局面——四鄰可能都是敵對的國家。但二十世紀三十年代的法國政府不及這位偉大的前輩，他們驚慌失措，無法判定是所面臨的危險還是接觸危險的手段更令人害怕。4對戰爭的懼怕導致了和平主義思潮的盛行，并且產生了一種希望避免戰爭，力圖實現和平的“烏托邦”主義的思想。然而，在二十世紀三十年代，權力政治并沒有過時，因此愛德華.卡爾在《二十年危機》一書的序言中說，“本書旨在反擊1919——1939年間英語國家國際政治思想中明顯危險的錯誤，即，幾乎完全無視權力因素。無

5論學界還是民間，幾乎所有的思想中都存在這種錯誤。”一戰后的二十年和平時間的確是充

滿危機的二十年，而造成這種危機的最深刻的根源就是和平主義的烏托邦思想。

美國在20世紀30年代的態度也是綏靖政策產生的一個重要原因。羅斯福總統在他的第一個任期之內，集中精力于國內的經濟恢復問題，在國內推行“新政”，因而較少關注歐洲正在發生的危機。從1935年，美國推出了《中立法》，之后又多次修改。《中立法》的目的是讓美國置身于歐洲的爭奪之外，但這也助長了法西斯的侵略擴張的情緒。1938年，羅斯福總統發表了《防疫隔離》的演說，提出在一個安全和秩序已經被破壞的世界中，美國無法保證自身的安全。羅斯福總統的“隔離”演說是一個最初的信號，表明他將對獨裁國家采取經濟制裁。6但是此時美國國內的孤立主義勢力仍然很強大，而羅斯福總統也在不斷地同孤立主義思潮進行斗爭；直到1941年珍珠港事件爆發后，美國才徹底擺脫孤立主義。3 決策者個人因素的影響

第三個層次的分析變量是決策者個人層次的因素。推行綏靖政策的責任當然不能完全歸結為張伯倫和達拉第等人的個人因素，但他們對法西斯的侵略擴張的確起到了推波助瀾的作用。促使英法領導人采取綏靖政策的原因也在于他們對戰爭的恐懼，他們害怕戰爭甚于擔心均勢出現不平衡，7同時，他們也錯誤地估計了希特勒的意圖。由于從心理上對于凡爾賽和約對德國的嚴厲懲罰感到內疚，因此英法的領導人認為德國在一定程度上沖破凡爾賽和約的束縛也是情有可源的，于是對此采取了妥協和讓步的政策。戰勝國領導人的錯誤在于，他們相信做出微小得到讓步就會滿足希特勒的要求，從而對希特勒采取妥協退讓的態度；而且他們在起初還相信希特勒的行為是出于維護自我安全的考慮，因而沒有對希特勒的擴充軍備和1同上，第149—150頁。唐賢興主編《近現代國際關系史》，第321頁，復旦大學出版社，2002

3亨利.基辛格《大外交》，顧淑馨，林添貴譯，第297頁，海南出版社，2001同上，第298頁。愛德華.卡爾《二十年危機（1919——1939）——國際關系研究導輪》，秦亞青譯，序言第7頁，世界知識出版社，2005

6保羅.肯尼迪《大國的興衰》，陳景彪等譯，第323頁，國際文化出版公司，2005

7亨利.基辛格《大外交》，顧淑馨，林添貴譯，第284頁，海南出版社，2001

沖破凡爾賽和約的行為采取針鋒相對的態度，但結果適得其反。決策者相信對方的行為是出于自我安全的考慮，就會認為沒有必要采取針鋒相對的態度對待對方的軍備和敵意。1英法領導人的心理弱點被希特勒恰當地利用，從而使德國能夠逐步沖破凡爾賽和約的束縛。但是希特勒的目標正在于發動戰爭，而不是僅僅滿足于戰勝國領導人的微小的讓步，而戰勝國的領導人直到慕尼黑協定時都沒認識到這一點。

從希特勒的角度而言，也有兩個錯誤是顯著的。第一個就是他對自己的稱霸世界的野心，從而打斷了之前的魏瑪政府所推行的漸進式的政策。在希特勒之前的史特瑞斯曼時期，德國所采取得是一種“順應”政策，即德國主動履行凡爾賽和約中的賠款規定，借以促使盟國主動解除凡爾賽和約中最苛刻的政治與軍事條款。2這種一種現實主義的漸進式的政策，它符合政治上的妥協和理性原則。這種政策已經顯著上取得了成功，其最明顯的標志就是1925年的洛迦諾公約，但是這種漸進式的政策被納粹的激進式的政策所打斷。希特勒所采取的是一種與史特瑞斯曼完全不同的政策，這主要取決于希特勒個人的特質。在希特勒的推動下，德國迫不及待地走上了重新武裝的道路，而這于戰勝國的妥協政策相結合，最終導致了戰爭的爆發。希特勒在慕尼黑會議之前的訛詐之所以能夠成功，在于他利用了戰勝國在心理上對于德國的愧疚感，而在慕尼黑會議之后，希特勒的繼續擴張則沖破了戰勝國的道德底線，因此在慕尼黑會議之后戰勝國沒有繼續對希特勒的訛詐采取綏靖的政策。

希特勒的另外的一個固有的缺陷則更是致命的，那就是他的種族主義情緒。這種所謂的“理論”將人類的種族分為文化的建設者，文化的維持者和文化的毀滅者三類，而雅利安人是唯一可以代表文化建設者的民族。因此需要建立一個日耳曼民族的德意志帝國，以此來征服和消滅劣等的民族。3他的種族主義思想的另一個表現是所謂的“生存空間”的學說，希特勒認為德國的生存空間太狹小，德意志民族面臨著生存危機要擺脫危機，使德意志民族永遠成為統治民族，必須擴展德國的生存空間。人類在永恒的斗爭中成長，在永恒的和平中毀滅，德國必須通過戰爭和流血來獲得“生存空間”。這是一種建立在達爾文的進化論的基礎之上的生物學式的現實主義，也是一種荒謬的理論。但希特勒正是以這種種族主義理論為基礎，對內蠱惑民眾，對外對戰勝國采取步步緊逼的態勢，而這種態勢再和戰勝國領導人對戰爭的懼怕和對德國在心理上的愧疚相結合，于是產生了綏靖政策。

4小結：綏靖政策的是與非

如上所述，二戰前的綏靖政策是在各個層次上的變量相互作用的復雜條件下所產生的互動的結果。隨著慕尼黑協定的簽署，綏靖政策從此也成為了妥協和退讓的代名詞。慕尼黑協定所產生的一個重要的影響就是使后代的政治家們認識到，綏靖政策是不可取的。正如羅伯特.杰維斯所說，一個人從國際關系史的重大事件中學到的東西是決定他的認識的重要因素，這種認識又影響到他對所接收到的信息的解讀。4作為現代國際關系史上的重大事件，慕尼黑協定對于后代的政治家們所產生的影響不可小視，從此在國際關系中再難以見到綏靖政策的蹤影。

但是綏靖政策的失敗只能說明它不符合二戰前特定的國際環境，而不能證明這種政策本身就是錯誤的。事實上，即使二戰前的戰勝國對德國采取強硬的政策，也并不能避免戰爭的爆發；因為希特勒的真正意圖就在于發動戰爭，因此他不可能被戰勝國所威懾。但是后世的政治家們從慕尼黑事件中得出的結論卻是綏靖政策是不可取的，這也直接影響了他們在后來所采取的政策。如果二戰后的政治家們能夠在一定程度上采取綏靖政策，那么冷戰有可能會被避免，或者美蘇之間的對抗不會那樣嚴重。這種“慕尼黑陰影”的影響包括：以一種先知先1羅伯特.杰維斯《國際政治中的知覺與錯誤知覺》，秦亞青譯，第83頁，世界知識出版社，2003 亨利.基辛格《大外交》，顧淑馨，林添貴譯，第260頁，海南出版社，2001王福春，張學斌《西方外交思想史》，第186頁，北京大學出版社，2005

4羅伯特.杰維斯《國際政治中的知覺與錯誤知覺》，秦亞青譯，第222頁，世界知識出版社，2003

覺的態度來看待世界事霧并將國際對抗人格化和妖魔化的強烈偏好；外交政策分析變成了不斷尋找新的希特勒的過程；以及國際道義淪為僅僅發現邪惡并與直斗爭。1二戰后丘吉爾的“鐵幕”演說，喬治.凱南的遏制政策以及艾森豪威爾的“多米諾骨牌”理論都是這種影響的體現，于是蘇聯和斯大林也就成為了第二個希特勒。如果杜魯門和喬治.凱南之類的西方政治家能夠認識到綏靖政策的可取之處，那么二戰后緊張的東西方關系是有可能避免的；但他們并沒有這么做，原因就在于二戰前歷史的慘痛教訓。

作為一種外交政策，綏靖政策本沒有對與錯，而關鍵在于要在恰當的時機實行這種政策。由于在二戰前這個錯誤的時期采取了綏靖政策，使得這種政策從此被世界所遺棄；但是冷戰的歷史又恰恰證明綏靖政策是有可取之處的。因此，這種不應當簡單地對這種外交政策下定義為“錯誤的”而將它徹底拋棄。在外交實踐中，妥協和讓步都是必不可少的，因此，也要客觀和歷史地來評判綏靖政策，肯定這種政策的合理之處。在未來的國際關系中，在恰當的時候采取綏靖政策也是一種明智的選擇。

第五篇：社會政策分析

社會政策分析

社會政策分析的參考框架

以《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》為例 過去是運用何種政策來處理該社會問題的？

政策的發展及推動力

過去的政策實施效果如何？

對舊政策的價值與法理分析

1、人身自由與正當程序

2、平等權

3、公平之差別待遇

目前的政策是如何處理社會問題的“救助管理制度”的合理性分析

1、對弱勢群體的人文關懷

2、救助者與被救助者之間的平等

3、維護受助者的基本生活權益

新舊政策的比較

“救助管理制度”運行的困境

1、救助對象目標與現實發生了偏離

2、應對職業乞討等類行為的效果欠佳

3、治安管理功能的缺位加劇了流浪乞討現象的復雜化

4、救助管理制度與相關制度的銜接不力