第一篇：行政管理學(xué)概論習(xí)題

行政管理學(xué)概論，張國慶版

張國慶, 行政管理學(xué), 概論

！！！！《行政管理學(xué)概論》學(xué)習(xí)指導(dǎo)緒 論一,學(xué)習(xí)要求:知識(shí)要點(diǎn):行政管理學(xué)與相關(guān)學(xué)科的關(guān)系;行政管理學(xué)的形成與發(fā)展;行政管理學(xué)的歷史與現(xiàn)狀;行政管理學(xué)的概念,研究對象,目的,方法與特點(diǎn).重點(diǎn)難點(diǎn):行政和行政管理的概念;行政管理學(xué)的形成與發(fā)展.二,作業(yè):選擇題被公認(rèn)為是行政學(xué)創(chuàng)始人的是()A,泰羅 B,法約爾 C,威爾遜D,古德諾對政府管理運(yùn)行職能包括的內(nèi)容提出七職能說(即POSDCORB)的學(xué)者是()A,法約爾 B,孔茨 C,奧唐奈 D,古立克 孟德斯鳩在《政府論》中提出把國家權(quán)力分為三種權(quán)力,下列選擇項(xiàng)中哪一種不是正確的選項(xiàng))A, 行政權(quán) B,監(jiān)察權(quán) C,立法權(quán) D,司法權(quán)簡答題行政管理學(xué)發(fā)展的經(jīng)過了哪幾個(gè)階段?

第二章 行政職能一,學(xué)習(xí)要求:知識(shí)要點(diǎn):政府職能的作用;政府職能的構(gòu)成;與政府職能相關(guān)的爭論;我國政府職能的轉(zhuǎn)變.重點(diǎn)難點(diǎn):政府職能的概念與特點(diǎn);我國政府職能的轉(zhuǎn)變.二,作業(yè):選擇題1,下列關(guān)于行政職能的說法不正確的是()A,國家行政職能是由國情環(huán)境,國家的根本制度和社會(huì)發(fā)展形勢等客觀條件決定的;B,國家行政職能是由領(lǐng)導(dǎo)人的主觀意志決定的;C,國家行政職能在不同時(shí)期是會(huì)變化的;D,國家行政職能總的來說是不斷擴(kuò)展的.2 ,環(huán)境保護(hù)屬于政府的()A,政治職能 B, 文化職能 C, 社會(huì)職能D, 經(jīng)濟(jì)職能簡要分析行政職能在行政管理中的地位和作用.第三章 行政權(quán)力一,學(xué)習(xí)要求:知識(shí)要點(diǎn):行政權(quán)力的含義和特征;關(guān)于行政權(quán)力的幾種學(xué)說;行政權(quán)力分配的原則;行政授權(quán)的方式;行政權(quán)力的發(fā)展和演變過程;我國行政權(quán)力的特點(diǎn)及面臨的問題.重點(diǎn)難點(diǎn):議行合一學(xué)說;我國行政權(quán)力的特點(diǎn)及面臨的問題.二,作業(yè):選擇題1,下列關(guān)于行政權(quán)力的特征的選項(xiàng)不正確的是()A,公共性 B ,手段性 C, 多元性 D, 時(shí)效性2 ,上級領(lǐng)導(dǎo)在行政授權(quán)時(shí)對于下屬的工作范圍,內(nèi)容,應(yīng)達(dá)成的績效目標(biāo)和完成工作的具體途徑都有詳細(xì)規(guī)定,下級必須嚴(yán)格執(zhí)行,這種授權(quán)屬于()A ,制約授權(quán) B, 彈性授權(quán) C, 不充分授權(quán)D,充分授權(quán)簡答題簡述行政授權(quán)分配的原則.第四章 行政組織一,學(xué)習(xí)要求:知識(shí)要點(diǎn):行政組織的含義和特征;行政組織的基本要素;行政組織的產(chǎn)生與成立;行政組織的種類;我國行政組織的基本原則;目標(biāo)管理;行政組織變革的阻力及克服.重點(diǎn)難點(diǎn):行政組織的基本要素;派出機(jī)關(guān)與派出機(jī)構(gòu)的區(qū)別;行政組織的原則.二,作業(yè): 選擇題1,下列關(guān)于國家行政組織產(chǎn)生與成立的依據(jù)錯(cuò)誤的是()A ,依據(jù)憲法 B, 依據(jù)法律 C ,依據(jù)個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)人的想法 D, 依據(jù)行政裁量權(quán) 2 ,下列行政組織中屬于派出機(jī)關(guān)的是

A ,市政府 B,地區(qū)行署 C, 公安局D,派出所簡答題簡述行政組織的基本要素.人事行政一,學(xué)習(xí)要求:知識(shí)要點(diǎn):人事行政的含義和特征;西方國家公務(wù)員制度的特征;我國國家公務(wù)員制度的特點(diǎn);我國公務(wù)員制度的主要內(nèi)容.重點(diǎn)難點(diǎn):西方國家公務(wù)員制度的特征;我國國家公務(wù)員制度的特點(diǎn);職位分類.二,作業(yè): 選擇題國家工作人員因公致殘,喪失工作能力的,按我國規(guī)定可以()A,辭職 B,辭退 C,退休 D,退職 2 ,關(guān)于職位的特點(diǎn)有如下說法,其中正確的說法是)A,職位是以人為中心確定的;B,職位是不穩(wěn)定的;C,職位的數(shù)量是有限的;D,職位上的行政領(lǐng)導(dǎo)人員擔(dān)任職務(wù)與責(zé)任的時(shí)間長短對職位本身有影響.11,下列職務(wù)中不屬于我國公務(wù)制度中規(guī)定的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的是A 巡視員 B 主任科員 C 調(diào)研員 D 行署專員簡答題西方國家公務(wù)員制度的基本特征有哪些?行政領(lǐng)導(dǎo)一,學(xué)習(xí)要求:知識(shí)要點(diǎn):行政領(lǐng)導(dǎo)的含義;行政領(lǐng)導(dǎo)的方式和類型;行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的來源;行政領(lǐng)導(dǎo)者的素質(zhì)要求;行政領(lǐng)導(dǎo)群體的結(jié)構(gòu).重點(diǎn)難點(diǎn):行政領(lǐng)導(dǎo)的方式和類型;行政領(lǐng)導(dǎo)群體的結(jié)構(gòu).二,作業(yè): 選擇題1,持這種領(lǐng)導(dǎo)方式的領(lǐng)導(dǎo)者認(rèn)為,只有工作人員身心愉快,才能產(chǎn)生最高的效率,領(lǐng)導(dǎo)者平時(shí)尊重工作人員的人格,注意積極的鼓勵(lì)和獎(jiǎng)賞,授予部屬應(yīng)有的權(quán)責(zé),發(fā)揮工作人員的積極性,給予工作人員合理的待遇.這種領(lǐng)導(dǎo)方式屬于()A,以事為中心的領(lǐng)導(dǎo)方式 B,以人為中心的領(lǐng)導(dǎo)方式C,人事并重的領(lǐng)導(dǎo)方式 D,放任自流的領(lǐng)導(dǎo)方式 答案:簡答題合理的行政領(lǐng)導(dǎo)群體結(jié)構(gòu)應(yīng)包括哪幾個(gè)方面?行政決策一,學(xué)習(xí)要求:知識(shí)要點(diǎn):行政決策的含義和特征;行政決策的幾種類型;行政決策的原則;行政

決策的基本步驟;行政決策的分析模型;現(xiàn)代行政決策體制的特點(diǎn);現(xiàn)代行政決策體制的構(gòu)成.重點(diǎn)難點(diǎn):行政決策的原則;行政決策的基本步驟;現(xiàn)代行政決策體制的特點(diǎn).二,作業(yè): 選擇題1,下列關(guān)于行政決策的特征的選項(xiàng)正確的是()合法性,綜合性,不易衡量型和贏利性;合法性,綜合性,普遍性和不易衡量型合法性,綜合性,普遍性和贏利性;合法性,不易衡量型,贏利性和普遍指導(dǎo)性.2 ,行政決策時(shí),客觀條件出現(xiàn)的概率無法知道的決策屬于哪種決策類型)A,確定性決策;B,風(fēng)險(xiǎn)性決策;C,不確定性決策;D,非理性決策.簡答題簡述行政決策的一般程序.第四章 行政組織一,學(xué)習(xí)要求:知識(shí)要點(diǎn):行政組織的含義和特征;行政組織的基本要素;行政組織的產(chǎn)生與成立;行政組織的種類;我國行政組織的基本原則;目標(biāo)管理;行政組織變革的阻力及克服.重點(diǎn)難點(diǎn):行政組織的基本要素;派出機(jī)關(guān)與派出機(jī)構(gòu)的區(qū)別;行政組織的原則.二,作業(yè): 選擇題1,下列關(guān)于國家行政組織產(chǎn)生與成立的依據(jù)錯(cuò)誤的是()A ,依據(jù)憲法 B, 依據(jù)法律 C ,依據(jù)個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)人的想法 D, 依據(jù)行政裁量權(quán) 2 ,下列行政組織中屬于派出機(jī)關(guān)的是A ,市政府 B,地區(qū)行署 C, 公安局D,派出所簡答題簡述行政組織的基本要素.人事行政一,學(xué)習(xí)要求:知識(shí)要點(diǎn):人事行政的含義和特征;西方國家公務(wù)員制度的特征;我國國家公務(wù)員制度的特點(diǎn);我國公務(wù)員制度的主要內(nèi)容.重點(diǎn)難點(diǎn):西方國家公務(wù)員制度的特征;我國國家公務(wù)員制度的特點(diǎn);職位分類.二,作業(yè): 選擇題國家工作人員因公致殘,喪失工作能力的,按我國規(guī)定可以()A,辭職 B,辭退 C,退休 D,退職 2 ,關(guān)于職位的特點(diǎn)有如下說法,其中正確的說法是)A,職位是以人為中心確定的;B,職位是不穩(wěn)定的;C,職位的數(shù)量是有限的;D,職位上的行政領(lǐng)導(dǎo)人員擔(dān)任職務(wù)與責(zé)任的時(shí)間長短對職位本身有影響.11,下列職務(wù)中不屬于我國公務(wù)制度中規(guī)定的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的是A 巡視員 B 主任科員 C 調(diào)研員 D 行署專員簡答題西方國家公務(wù)員制度的基本特征有哪些?行政領(lǐng)導(dǎo)一,學(xué)習(xí)要求:知識(shí)要點(diǎn):行政領(lǐng)導(dǎo)的含義;行政領(lǐng)導(dǎo)的方式和類型;行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的來源;行政領(lǐng)導(dǎo)者的素質(zhì)要求;行政領(lǐng)導(dǎo)群體的結(jié)構(gòu).重點(diǎn)難點(diǎn):行政領(lǐng)導(dǎo)的方式和類型;行政領(lǐng)導(dǎo)群體的結(jié)構(gòu).二,作業(yè): 選擇題1,持這種領(lǐng)導(dǎo)方式的領(lǐng)導(dǎo)者認(rèn)為,只有工作人員身心愉快,才能產(chǎn)生最高的效率,領(lǐng)導(dǎo)者平時(shí)尊重工作人員的人格,注意積極的鼓勵(lì)和獎(jiǎng)賞,授予部屬應(yīng)有的權(quán)責(zé),發(fā)揮工作人員的積極性,給予工作人員合理的待遇.這種領(lǐng)導(dǎo)方式屬于()A,以事為中心的領(lǐng)導(dǎo)方式 B,以人為中心的領(lǐng)導(dǎo)方式C,人事并重的領(lǐng)導(dǎo)方式 D,放任自流的領(lǐng)導(dǎo)方式 答案:簡答題合理的行政領(lǐng)導(dǎo)群體結(jié)構(gòu)應(yīng)包括哪幾個(gè)方面?行政決策一,學(xué)習(xí)要求:知識(shí)要點(diǎn):行政決策的含義和特征;行政決策的幾種類型;行政決策的原則;行政決策的基本步驟;行政決策的分析模型;現(xiàn)代行政決策體制的特點(diǎn);現(xiàn)代行政決策體制的構(gòu)成.重點(diǎn)難點(diǎn):行政決策的原則;行政決策的基本步驟;現(xiàn)代行政決策體制的特點(diǎn).二,作業(yè): 選擇題1,下列關(guān)于行政決策的特征的選項(xiàng)正確的是()合法性,綜合性,不易衡量型和贏利性;合法性,綜合性,普遍性和不易衡量型合法性,綜合性,普遍性和贏利性;合法性,不易衡量型,贏利性和普遍指導(dǎo)性.2 ,行政決策時(shí),客觀條件出現(xiàn)的概率無法知道的決策屬于哪種決策類型)A,確定性決策;B,風(fēng)險(xiǎn)性決策;C,不確定性決策;D,非理性決策.簡答題簡述行政決策的一般程序.行政實(shí)施一,學(xué)習(xí)要求:知識(shí)要點(diǎn):行政實(shí)施的概念和特點(diǎn);行政實(shí)施的原則;影響行政實(shí)施的因素;行政實(shí)施的步驟和環(huán)節(jié);行政溝通的注意事項(xiàng);行政控制的程序;行政不協(xié)調(diào)的原因;行政協(xié)調(diào)的方式.重點(diǎn)難點(diǎn):行政實(shí)施的原則;影響行政實(shí)施的因素;行政溝通的注意事項(xiàng).二,作業(yè): 選擇題體現(xiàn)行政實(shí)施活動(dòng)權(quán)威性和嚴(yán)肅性的執(zhí)行活動(dòng)的基本特征是)單方性 B,雙方性 C,支配性 D,強(qiáng)制性2 ,下列不屬于政府內(nèi)部的橫向協(xié)調(diào)的是)A,上下級政府間的協(xié)調(diào)B,地方政府與地方政府的協(xié)調(diào)C,同級政府部門間的協(xié)調(diào)D,同級政府內(nèi)部人員的協(xié)調(diào)簡答題簡述行政控制的類型.行政方法一,學(xué)習(xí)要求:知識(shí)要點(diǎn):行政方法的含義,特點(diǎn)及作用;行政程序的特點(diǎn);行政計(jì)劃的編制過程;行政基本方法.難點(diǎn):幾種常用的行政技術(shù).二,作業(yè): 選擇題1,背水一戰(zhàn)屬于下列哪種激勵(lì)類型()A,目標(biāo)激勵(lì) B,獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)C,反激勵(lì) D,競爭激勵(lì) 2,經(jīng)濟(jì)方法不同于指令方法等其他方法,它有自己的特點(diǎn),下列選項(xiàng)中不屬于經(jīng)濟(jì)方法的特點(diǎn)的是()A,關(guān)聯(lián)性 B,有償性C,間接性 D,直接性簡答題簡述行政程序的特點(diǎn).行政效率一,學(xué)習(xí)要求:知識(shí)要點(diǎn):行

政效率的含義及類型;績效評估;公共部門的特點(diǎn)和績效評估的困難;影響行政效率的因素;行政效率測定的途徑和方法.重點(diǎn)難點(diǎn):行政效率的含義;影響行政效率的因素;公共部門的特點(diǎn)和績效評估的困難.二,作業(yè): 選擇題1,下列關(guān)于公共部門產(chǎn)出的特征的選項(xiàng)中不正確的是()A,產(chǎn)出多為無形產(chǎn)品;B,產(chǎn)品的中間性質(zhì);C,最終產(chǎn)品的非商品性 D,產(chǎn)出多為有形產(chǎn)品.簡述行政效率在行政管理中的地位.第十一章 機(jī)關(guān)管理一,學(xué)習(xí)要求:知識(shí)要點(diǎn):本章主要了解機(jī)關(guān)管理的含義和原則;文書管理;檔案管理;會(huì)議管理.二,作業(yè): 選擇題1,下列哪一項(xiàng)不屬于狹義機(jī)關(guān)管理的內(nèi)容()后勤管理 B,人事管理 C,檔案管理D,會(huì)議安排簡答題機(jī)關(guān)管理現(xiàn)代化包括哪四個(gè)方面?第十二章 公共預(yù)算和財(cái)政管理知識(shí)要點(diǎn):公共預(yù)算的含義和功效;公共預(yù)算的內(nèi)容;公共預(yù)算的編制原則;財(cái)務(wù)行政的含義和特征;財(cái)務(wù)行政管理的內(nèi)容和任務(wù);財(cái)務(wù)行政的職能;財(cái)務(wù)行政的宏觀調(diào)控作用.重點(diǎn)難點(diǎn):公共預(yù)算的編制原則;財(cái)務(wù)行政管理的內(nèi)容和任務(wù);財(cái)務(wù)行政的職能;財(cái)務(wù)行政的宏觀調(diào)控作用.二,作業(yè): 選擇題1,下列哪個(gè)選項(xiàng)不是關(guān)于關(guān)于財(cái)務(wù)行政管理的特征()A ,連貫性 B, 基礎(chǔ)性 C ,依賴性 D, 控制性 簡答題簡述公共財(cái)政的主要職能.第十三章 法制行政和依法行政知識(shí)要點(diǎn):法制行政的含義;法制行政和法治行政的區(qū)別;法治行政的基本法則;現(xiàn)代法治行政的特征;廣義的行政監(jiān)督和狹義的行政監(jiān)督;行政監(jiān)督的四種監(jiān)督部類;如何完善我國的行政監(jiān)督;依法行政的含義;我國怎樣實(shí)現(xiàn)依法行政.重點(diǎn)難點(diǎn):法治的含義;法治行政的基本法則;如何完善我國的行政監(jiān)督.選擇題1,下列被稱為和立法,司法,行政權(quán)并立的第四權(quán)力是()A ,政黨 B,公民個(gè)人 C ,社會(huì)輿論 D,檢察機(jī)關(guān)2 ,我國監(jiān)察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督屬于()A ,一般監(jiān)督 B,職能監(jiān)督 C, 主管監(jiān)督 D,特種監(jiān)督簡答題廣義行政監(jiān)督的主體有哪些?第十四章 行政責(zé)任和行政倫理知識(shí)要點(diǎn):行政責(zé)任的含義和屬性;行政責(zé)任的特征;行政責(zé)任的構(gòu)成要件;行政責(zé)任追究存在的障礙;行政倫理的含義和內(nèi)容;加強(qiáng)行政倫理建設(shè)的途徑.重點(diǎn)難點(diǎn):行政責(zé)任的含義和屬性;行政責(zé)任的構(gòu)成要件;行政責(zé)任追究存在的障礙;加強(qiáng)行政倫理建設(shè)的途徑.選擇題1,下列屬于政府公務(wù)員不應(yīng)為行政責(zé)任的是()A ,遵守憲法和法律 B,履行自己的本職工作 C ,厲行節(jié)約 D,不得越權(quán)行使行政權(quán)力.2 ,下列關(guān)于行政責(zé)任的特征的選項(xiàng)錯(cuò)誤的是()A ,行政責(zé)任是一種責(zé)任 B,行政責(zé)任是一種任務(wù) C,行政責(zé)任是一種權(quán)利 D,行政責(zé)任是一種制度簡答題行政倫理失范的發(fā)生機(jī)制主要包括哪幾個(gè)方面?第十五章 行政發(fā)展知識(shí)要點(diǎn):行政發(fā)展的含義和原則;行政發(fā)展的模式;行政發(fā)展的環(huán)境分析;行政改革的含義和內(nèi)容;行政改革的阻力和動(dòng)力;中國的行政改革;當(dāng)代國外行政改革的新理論.重點(diǎn)難點(diǎn):行政改革的含義和內(nèi)容;行政改革的阻力和動(dòng)力;中國的行政改革;當(dāng)代國外行政改革的新理論.選擇題1,我國政府改革的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是()A ,經(jīng)濟(jì)的全球化 B,市場經(jīng)濟(jì) C ,計(jì)劃經(jīng)濟(jì) D,二元制經(jīng)濟(jì).2,當(dāng)代中國行政改革的核心問題是()A ,政府機(jī)構(gòu)膨脹 B,人員過多 C,國家行政權(quán)力的重新定位和劃分問題 D,利益問題簡答題簡述我國行政改革的價(jià)值取向.注:各位同學(xué)在復(fù)習(xí)時(shí),要將書本和老師講課內(nèi)容相結(jié)合,在仔細(xì)閱讀書本內(nèi)容后,再認(rèn)真聆聽老師的講課,考試時(shí)力求以書本內(nèi)容為主,但有些書本上沒有老師講課時(shí)重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的內(nèi)容大家也要掌握.對于一些理論前言的問題只要求大家了解,考試時(shí)可不作重點(diǎn)復(fù)習(xí).本著上述原則,進(jìn)行學(xué)習(xí)和復(fù)習(xí),相信大家一定能學(xué)好這門課程并取得好成績.

第二篇：行政管理學(xué)復(fù)習(xí)習(xí)題

行政管理學(xué)復(fù)習(xí)習(xí)題

一、填空題（10分，1×10）

1、20世紀(jì)60年代以來是行政學(xué)發(fā)展的科學(xué)化階段。

2、我國著名學(xué)者梁啟超提出了“我國公卿要學(xué)習(xí)行政學(xué)”的建議。

3、從不同的內(nèi)容來看，行政環(huán)境可分為經(jīng)濟(jì)環(huán)境、政治環(huán)境、文化環(huán)境、自然環(huán)境和人口環(huán)境。

4、行政領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)的年齡結(jié)構(gòu)要老中青比例合理，呈 梯隊(duì) 結(jié)構(gòu)。

5、西方文官制度首先在英國建立。

6、行政管理過程始終是行政決策——行政執(zhí)行——再?zèng)Q策——再執(zhí)行的反復(fù)循環(huán)過程。

7、政府機(jī)關(guān)內(nèi)部的自我監(jiān)督主要包括一般監(jiān)督、職能監(jiān)督和主管監(jiān)督。

8、行政監(jiān)督主要是以行政管理的效和效益為監(jiān)督目標(biāo)。

9、行政管理法制化的根本前提是有法可依，基本環(huán)節(jié)是有法必依，重要條件是執(zhí)法必嚴(yán)，重要保障是違法必究。

10、行政強(qiáng)制執(zhí)行以個(gè)人、組織不履行行政管理法規(guī)義務(wù)為前提。

11、我們政治體制改革的長遠(yuǎn)目標(biāo)是建立高度民主、法制完備、富有效率，充滿活力的社會(huì)主義政治體制。

12、被譽(yù)為行政學(xué)的鼻祖的是美國學(xué)者威爾遜。

13、我國機(jī)構(gòu)改革的三定方案是指定職能、定機(jī)構(gòu)與定編制。

14、行政首長的領(lǐng)導(dǎo)類型可分為集權(quán)型、分權(quán)型、放任性三種。

15、我國公務(wù)員考核內(nèi)容包括德、能、勤、績，以工作實(shí)績?yōu)橹攸c(diǎn)。

二、選擇題：（20分，2×10）

1、“行政”通常指執(zhí)行國家意志、推行政務(wù)、管理社會(huì)公共事務(wù)的活動(dòng)。在我國，這一活動(dòng)的主體主要是：

A.黨中央和各級黨委B.國務(wù)院和各級人民政府C.各級人民代表大會(huì)D.所有掌握公共權(quán)力的國家機(jī)關(guān)

2、從學(xué)科淵源上說，行政管理學(xué)是從（）“脫胎”出來的獨(dú)立的分支學(xué)科。

A.政治學(xué)B.法學(xué)C.管理學(xué)D.社會(huì)學(xué)

3、由于政府公共行政管理涉及的對象和事務(wù)幾乎無所不包，行政管理學(xué)研究的范圍具有廣泛性和跨學(xué)科特性，這體現(xiàn)了行政管理學(xué)的（）

A.獨(dú)立性B.應(yīng)用性C.綜合性D.系統(tǒng)性

4、（）是國家行政組織最本質(zhì)的特征。

A.階級性B.社會(huì)性C.權(quán)威性D.法制性

5、在我國，行政組織對（）負(fù)責(zé)，并匯報(bào)工作。

A.中國共產(chǎn)黨B.人民代表大會(huì)C.政協(xié)D.中國人民檢察院

6、（）是現(xiàn)代政府的主要結(jié)構(gòu)形式。

A.直線集權(quán)制B.直線參謀制C.直線職能制D.直線綜合制

7、下面關(guān)于行政組織體制的說法中，正確的是：

A.當(dāng)代行政組織一般都實(shí)行分離制B.我國在建國初期實(shí)行的是合議制C.1954年之后我國開始實(shí)行首長制D.矩陣組織結(jié)構(gòu)有助于解決工作中互相扯皮的現(xiàn)象

8、（）是行政組織產(chǎn)生與成立的基礎(chǔ)

A.憲法B.行政組織法C.行政法規(guī)D.行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)

9、以下關(guān)于行政權(quán)力的說法，不正確的是：

A.立法和司法機(jī)關(guān)中的某些機(jī)構(gòu)也可以成為行政權(quán)力的主體B.行政權(quán)力的作用方式主要

是強(qiáng)制性地推行政令

C.行政權(quán)力的客體囊括領(lǐng)土范圍內(nèi)的整個(gè)社會(huì)D.行政權(quán)力的性質(zhì)是一種由社會(huì)上少數(shù)人行使的管理權(quán)

10、以下關(guān)于行政權(quán)力分配原則的說法,不正確的是:

A.權(quán)利與利益的大小根據(jù)權(quán)力的大小而定B.應(yīng)該直接與行政責(zé)任相聯(lián)系C.權(quán)利必須明確

D.權(quán)責(zé)必須一致

11、“上級行政主體在下達(dá)任務(wù)時(shí)，允許下屬自己決定行動(dòng)方案，并能進(jìn)行創(chuàng)造性工作”描述的是何種行政授權(quán)方式？

A.充分授權(quán)B.不充分授權(quán)C.彈性授權(quán)D.制約授權(quán)

12、（）是政府效能的標(biāo)志。

A.行政權(quán)力的強(qiáng)度B.行政效率的高低C.行政管理范圍的大小D.行政權(quán)力的實(shí)現(xiàn)程度

13、（）是政府“維護(hù)職能”的核心問題。

A.維持民族團(tuán)結(jié)B.倡導(dǎo)和培植國民的主導(dǎo)價(jià)值觀C.維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定D.維護(hù)憲法和國家政治制度

14、（）明確指出，我國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制。

A.1984年《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》B.1990年《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十年規(guī)劃和“八五”計(jì)劃的建議》C.1992年黨的十四大D.1997年黨的十五大

15、在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，（）是政府管理經(jīng)濟(jì)的主要手段。

A.經(jīng)濟(jì)手段B.行政手段C.政治手段D.法律手段

16、在以下各項(xiàng)中，一般不能作為行政決策主體的是哪一個(gè)？

A.中央政府B.縣級政府C.行政人員D.政黨組織

17、在行政決策體制中，有行政決策體制的“外腦”之稱的是：

A.執(zhí)行系統(tǒng)B.咨詢系統(tǒng)C.信息系統(tǒng)D.執(zhí)行系統(tǒng)

18、“行政執(zhí)行即為行政執(zhí)法活動(dòng)”，這是從（）的角度上對行政執(zhí)行的解釋。

A.科學(xué)管理B.依法行政C.法制管理D.現(xiàn)代管理

19、行政監(jiān)控應(yīng)堅(jiān)持兩個(gè)基本原則，一是依法監(jiān)控，二是（）

A.實(shí)事求是B.發(fā)揚(yáng)民主C.集思廣益D.統(tǒng)籌兼顧

20、下面關(guān)于狹義行政方法的說法，正確的是：

A.不包括傳統(tǒng)行政方法B.不包括定性行政方法C.不包括定量行政方法D.既包括定性行政方法，也包括定量行政方法

21、中國的“政府上網(wǎng)年”是（）

A.1997年B.1998年C.1999年D.2000年

22、現(xiàn)代行政領(lǐng)導(dǎo)者產(chǎn)生的主要方式是選舉制、任命制、考試制和（）

A.聘任制 B.恩賜制C.分肥制D.調(diào)任制

23、按行政領(lǐng)導(dǎo)者作用于行動(dòng)人員的方式，可把領(lǐng)導(dǎo)方式分為四類：強(qiáng)制式、說服式、（）、示范式。

A.民主式B.專制式C.放任式D.激勵(lì)式

24、下列關(guān)于人事行政的說法正確的是：

A.人事行政是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)市場化和政治民主化的重要途徑B.人事行政就是關(guān)于政府官員的管理C.人事行政是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的決定因素D.人事行政包含了培訓(xùn)、激勵(lì)一保健、行為調(diào)控三個(gè)機(jī)制。

25、我國公務(wù)員制度正式確立的標(biāo)志是什么？

A.國家公務(wù)員法B.國家機(jī)關(guān)工作人員條例C.國家公務(wù)員暫行條例D.國家公務(wù)員條例實(shí)施辦法

26、《國家公務(wù)員暫行條例》正式頒布于哪一年？

A.1978 B.1990 C.1991 D.199327、與12個(gè)職務(wù)層次相對應(yīng)，我國公務(wù)員的級別分為（）級。

A.12 B.14 C.15 D.1828、考試錄用是指國家行政機(jī)關(guān)通過采取公開考試，擇優(yōu)錄用機(jī)關(guān)工作人員的制度。在我國，考試錄用主要用于哪一類人員的錄用？

A.擔(dān)任主任科員以下非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人員B.擔(dān)任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人員C.處長級以下的所有公務(wù)員D.科長級以下的所有公務(wù)員

29、行政文化對外向性行政的作用，主要表現(xiàn)在它是廉潔行政的保障，高效行政的條件和（）的條件。

A.行政現(xiàn)代化B.民主行政C.政府職能轉(zhuǎn)變D.科學(xué)行政

30、下面關(guān)于行政立法的說法，不正確的是：

A.其主體是有權(quán)的國家行政機(jī)關(guān)B.其結(jié)果是行政機(jī)關(guān)所制定的具有普遍約束力的規(guī)范性文件

C.其性質(zhì)是既有立法性質(zhì)又有行政性質(zhì)的行政行為D.其效力和法律等同

31、微觀行政效率可以用（）來解釋。

A.具體行政單位管理和服務(wù)活動(dòng)的產(chǎn)出和投入之間的比率B.不同國家中不同的制度安排所引起的總體發(fā)展速度

C.特定時(shí)點(diǎn)上投入和產(chǎn)出之間的比率D.投入產(chǎn)出比率在一定時(shí)期的變動(dòng)率

32、行政改革與行政發(fā)展的關(guān)系是一種（）的關(guān)系。

A.目標(biāo)和手段B.手段和目標(biāo)C.原因和結(jié)果D.結(jié)果和原因

三、名詞解釋：（20分，4×5）

1、行政管理學(xué)

答：是關(guān)于公共行政制度或行政體制及其運(yùn)行機(jī)制的比較系統(tǒng)的思想、理論、邏輯、知識(shí)和方法的體系。

2、行政職能

答：行政職能是政府依法對國家社會(huì)生活諸領(lǐng)域進(jìn)行管理所具有的職責(zé)和作用。

3、行政領(lǐng)導(dǎo)

?? ?答：是指國家行政組織系統(tǒng)中的各級行政首先和行政領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)通過決策、指揮、監(jiān)督、協(xié)調(diào)等手段依法行使其權(quán)力與影響，以完成行政目標(biāo)的活動(dòng)過程。

4、行政法制

答：是指國家機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)行政職能，按照法定程序而制定、實(shí)施的法律制度。

5、行政效率

答：是指國家行政機(jī)關(guān)和行政人員從事行政管理活動(dòng)所得到的勞動(dòng)效果、社會(huì)效益同所消耗的人力、物力、財(cái)力、時(shí)間的比率關(guān)系。

6、行政環(huán)境

答：行政環(huán)境即政府管理的環(huán)境，它是指圍繞行政活動(dòng)和行政現(xiàn)象這一主體的外部境況，是各種直接地或間接地作用和影響行政活動(dòng)的客觀因素的總和。

7、行政指令手段

答：是指各級政府機(jī)關(guān)憑借上下級之間的指揮與服從關(guān)系，采取自上而下層層下達(dá)指令及從下而上層層上報(bào)、請示、批準(zhǔn)的方式，實(shí)現(xiàn)行政職能。

8、國家公務(wù)員

答：是指依照法律在政府中行使國家行政權(quán)力、執(zhí)行國家公務(wù)的在編人員。

9、公務(wù)員申訴制度

答：是指公務(wù)員在受到涉及個(gè)人事情的處理時(shí)，如對處理決定不服，有權(quán)要求處理機(jī)關(guān)進(jìn)行復(fù)議的一種制度。

10、查辦

答：協(xié)助領(lǐng)導(dǎo)者檢查本機(jī)關(guān)和所轄下屬單位執(zhí)行黨和政府的方針、政策及本機(jī)關(guān)決議、計(jì)劃、指示的情況，敦促其落實(shí)的工作。?

四、簡答題：（30分，6×5）

1、行政管理學(xué)的研究方法有哪幾種？

答：1）規(guī)范研究方法2）經(jīng)驗(yàn)研究方法3）案例研究方法4）比較方法

2、行政組織的四大構(gòu)成要素是什么？

答：1）物質(zhì)要素2）精神（形式）要素3）環(huán)境要素4）目的要素

3、國家行政組織的特征是什么？

答：1）政治性2）社會(huì)性3）權(quán)威性4）系統(tǒng)性5）發(fā)展性

4、什么是組織沖突？組織沖突包括哪幾個(gè)要素？

答：是指組織內(nèi)部成員之間、成員個(gè)人與組織之間、組織中不同團(tuán)體之間，由于在利益上的矛盾或認(rèn)識(shí)上的不一致而造成的彼此抵觸、爭執(zhí)或攻擊的組織行為，它一般包括四個(gè)要素：敵對者、斗爭、目標(biāo)或利益、交互行為。

5、機(jī)關(guān)管理科學(xué)化的主要內(nèi)容有哪些？

答：主要有五個(gè)方面，即：

1）機(jī)關(guān)管理觀念的科學(xué)化

2）工作人員素質(zhì)的現(xiàn)代化

3）機(jī)構(gòu)設(shè)置的合理化及制度科學(xué)化

4）管理方法手段的現(xiàn)代化

5）后勤服務(wù)工作的社會(huì)化

6、我國人事行政應(yīng)堅(jiān)持的基本原則？

答：

1）任人唯賢、德才兼?zhèn)涞脑瓌t

2）揚(yáng)長避短、適才適用的原則

3）考試考核、晉升唯功原則

4）智能互補(bǔ)、結(jié)構(gòu)合理原則

5）不斷更新、合理流動(dòng)原則

6）依法管理、用人一致原則

7、我國建立國家公務(wù)員制度有何意義？

答：

1）有利于提高國家公務(wù)員的素質(zhì)，吸引一批人才從事行政管理，形成高效能的行政指揮系統(tǒng)，以適應(yīng)現(xiàn)代化建設(shè)的客觀要求。

2）有利于加強(qiáng)干部人事工作法制建設(shè)和公開監(jiān)督，使干部工作從“人治”走向“法治”，有利于形成人才脫穎而出的環(huán)境，糾正用人問題上的不正之風(fēng)。

3）有利于實(shí)現(xiàn)黨政分開，加強(qiáng)和改善黨對整個(gè)干部工作的指導(dǎo)。

4）有利于造就一大批德才兼?zhèn)涞恼?wù)活動(dòng)家和行政管理家。

8、簡述我國政府內(nèi)部監(jiān)督體系的構(gòu)成。

答：我國政府內(nèi)部監(jiān)督體系的構(gòu)成是：

???1）政府機(jī)關(guān)內(nèi)部的自我監(jiān)督

2）國家行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的專門監(jiān)督

3）國家審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督。

9、行政執(zhí)行活動(dòng)應(yīng)遵循的基本原則是什么？

答：1）民主原則2）準(zhǔn)確原則3）迅速原則4）創(chuàng)造性原則

5）跟蹤檢查原則6）毅力原則7）條理原則。

10、行政領(lǐng)導(dǎo)有何特點(diǎn)？

答：

1）時(shí)代性的特點(diǎn)。

2）行政領(lǐng)導(dǎo)具有綜合性的特點(diǎn)。

3）行政領(lǐng)導(dǎo)具有權(quán)威性的特點(diǎn)。

4）行政領(lǐng)導(dǎo)具有服務(wù)性的特點(diǎn)。

五、論述題：（20分，10×2）

1、試述提高行政效率的主要途徑。

答：1）改革機(jī)構(gòu)：建立合理的行政組織，優(yōu)化行政組織，是提高行政效率的一個(gè)重要條件。2）健全行政管理法規(guī)和工作制度。

3）提高領(lǐng)導(dǎo)者的素質(zhì)和領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)。

4）加強(qiáng)培訓(xùn)工作，提高行政人員素質(zhì)。

5）實(shí)行激勵(lì)機(jī)制，調(diào)動(dòng)人的積極性。

6）改善行政環(huán)境和工作條件。

7）逐步實(shí)現(xiàn)管理技術(shù)和工具的現(xiàn)代化。

2、聯(lián)系我國現(xiàn)階段的行政社會(huì)環(huán)境，談?wù)勎覈姓芾響?yīng)如何發(fā)展，以適應(yīng)要求。答：我國當(dāng)前行政社會(huì)環(huán)境表現(xiàn)出如下特征：

1）經(jīng)濟(jì)上，初步具備了社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度賴以存在的物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ)，但是，生產(chǎn)力水平比較低，經(jīng)濟(jì)力量也還比較薄弱。

2）政治上：確立和鞏固了人民民主專政，社會(huì)主義民主制度得以發(fā)展，但是，社會(huì)主義民主制度建設(shè)的任務(wù)還很重。

3）思想文化上：生產(chǎn)方式的多元化導(dǎo)致文化具有多元性的特點(diǎn)，雖然從整體上確立了馬克思主義的指導(dǎo)地位，但仍然存在著封建主義殘余和資產(chǎn)階級思想的影響。

綜合以上行政社會(huì)環(huán)境的特征，中國現(xiàn)階段社會(huì)環(huán)境對行政管理提出如下要求：

1）要從中國實(shí)際出發(fā)，堅(jiān)持對外開放，吸收國外行政管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，實(shí)施有中國特色的行政管理。

2）要堅(jiān)定地組織和領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)建設(shè)作為政府的最主要職能。

3）要根據(jù)各地區(qū)、各方面的不同情況和條件，實(shí)施行政管理。

4）要充分認(rèn)識(shí)我國現(xiàn)代化建設(shè)的艱巨性和長期性，從國力出發(fā)，量力而行，循序漸進(jìn)，積極奮斗。

5）以馬克思主義為指導(dǎo)，努力建設(shè)社會(huì)主義精神文明，要兩個(gè)文明建設(shè)同時(shí)抓，使它們互相結(jié)合，互相促進(jìn)。

6）要堅(jiān)持行政改革，在改革中不斷提高行政改革，實(shí)現(xiàn)行政職能。

3、試述提倡我國國家公務(wù)員職業(yè)道德的重要意義。?

答：1）公務(wù)員職業(yè)道德是公務(wù)員在行政管理工作中應(yīng)遵循的道德規(guī)范和行為準(zhǔn)則。2）我國公務(wù)員職業(yè)道德的內(nèi)容有：

① 全心全意為人民服務(wù)。

② 堅(jiān)持原則、實(shí)事求是。

③ 廉潔奉公、不謀私利。

④忠誠積極、以身作則。

3）在我國，提倡公務(wù)員職業(yè)道德具有重要意義：?

①公務(wù)員職業(yè)道德直接影響政風(fēng)和社會(huì)風(fēng)氣。

②加強(qiáng)公務(wù)員職業(yè)道德修養(yǎng)是公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)的一項(xiàng)重要任務(wù)。

③加強(qiáng)公務(wù)員職業(yè)道德教育，是治理我國當(dāng)前社會(huì)上存在的消極腐敗現(xiàn)象的一個(gè)主要手段，也是對行政人員提出的新要求。

4、聯(lián)系我國現(xiàn)階段的行政社會(huì)環(huán)境，談?wù)勎覈姓芾響?yīng)如何發(fā)展，以適應(yīng)要求。答：我國當(dāng)前行政社會(huì)環(huán)境表現(xiàn)出如下特征：

1）經(jīng)濟(jì)上，初步具備了社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度賴以存在的物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ)，但是，生產(chǎn)力水平比較低，經(jīng)濟(jì)力量也還比較薄弱。

2）政治上：確立和鞏固了人民民主專政，社會(huì)主義民主制度得以發(fā)展，但是，社會(huì)主義民主制度建設(shè)的任務(wù)還很重。

3）思想文化上：生產(chǎn)方式的多元化導(dǎo)致文化具有多元性的特點(diǎn)，雖然從整體上確立了馬克思主義的指導(dǎo)地位，但仍然存在著封建主義殘余和資產(chǎn)階級思想的影響。

綜合以上行政社會(huì)環(huán)境的特征，中國現(xiàn)階段社會(huì)環(huán)境對行政管理提出如下要求：

1）要從中國實(shí)際出發(fā)，堅(jiān)持對外開放，吸收國外行政管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，實(shí)施有中國特色的行政管理。

2）要堅(jiān)定地組織和領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)建設(shè)作為政府的最主要職能。

3）要根據(jù)各地區(qū)、各方面的不同情況和條件，實(shí)施行政管理。

4）要充分認(rèn)識(shí)我國現(xiàn)代化建設(shè)的艱巨性和長期性，從國力出發(fā)，量力而行，循序漸進(jìn)，積極奮斗。

5）以馬克思主義為指導(dǎo)，努力建設(shè)社會(huì)主義精神文明，要兩個(gè)文明建設(shè)同時(shí)抓，使它們互相結(jié)合，互相促進(jìn)。

6）要堅(jiān)持行政改革，在改革中不斷提高行政改革，實(shí)現(xiàn)行政職能。

教材：《行政管理學(xué)概論》，張國慶主編，北京大學(xué)出版社。

第三篇：行政管理學(xué)課后習(xí)題答案

第一章：導(dǎo)論

1.什么是行政管理？行政和政治有何區(qū)別？ 現(xiàn)代行政管理的含義：

a最廣義的：指一切社會(huì)組織、團(tuán)體對有有關(guān)事務(wù)的治理、管理和執(zhí)行的社會(huì)活動(dòng) b廣義的：指國家政治目標(biāo)的執(zhí)行，包括立法、司法、行政等

c狹義的：主要是指國家各級政府部門在執(zhí)行法定職能及其具體運(yùn)作的過程中，對于所 經(jīng)歷的程序、環(huán)節(jié)，以及所處理的事項(xiàng)和解決的問題等一系列的管理活動(dòng)。

區(qū)別：(1)兩個(gè)名詞的概念不同，適用范圍不同，蘊(yùn)含內(nèi)容也不同。

政治，泛指國家機(jī)關(guān)、政黨、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人在內(nèi)政和國際事務(wù)諸方面的活動(dòng)。政治是經(jīng)濟(jì)的集中表現(xiàn)，它產(chǎn)生于一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，并為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)服務(wù)，同時(shí)也極大地影響經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的發(fā)展。

行政，主要指行使國家權(quán)力的法律行為，也只機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)內(nèi)部的日常管理工作。

（2）行政工作是國家政治的組成部分，并受到政治制度和理念的影響與制約；政治的開明程度可以通過行政行為來體現(xiàn)。

（3）政治是國家意志的表達(dá)，而行政是這種意志的執(zhí)行。

2.行政管理學(xué)的主要研究對象是什么？學(xué)習(xí)行政管理學(xué)有什么意義？

行政管理學(xué)是研究國家行政機(jī)關(guān)及其官員依法管理國家事務(wù)、社會(huì)公共事務(wù)、機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)的客觀規(guī)律的科學(xué)。

意義：①對指導(dǎo)我國政府的行政管理實(shí)踐具有重要意義 ②有利于提高政府行政管理的水平和行政效率 ③有助于提高政府公務(wù)員的素質(zhì)

3.黨的十七大報(bào)告，對做好行政管理的指導(dǎo)意義體現(xiàn)在哪些方面？

十七大報(bào)告內(nèi)容的12個(gè)要點(diǎn)：P20

第二章：行政環(huán)境

1.什么叫行政環(huán)境？行政環(huán)境包括哪些方面？

行政環(huán)境即政府管理的環(huán)境，是指圍繞行政活動(dòng)和行政現(xiàn)象，能直接或間接作用和影響行政活動(dòng)的各種客觀因素的總和。

（1）自然環(huán)境（包括地理狀況、人口分布、人工生態(tài)系統(tǒng)）

（2）社會(huì)環(huán)境（包括經(jīng)濟(jì)環(huán)境、政治環(huán)境、文化環(huán)境、民族宗教環(huán)境和國際環(huán)境）2.經(jīng)濟(jì)和政治環(huán)境對行政系統(tǒng)的影響表現(xiàn)在哪些方面？

一、經(jīng)濟(jì)環(huán)境對行政系統(tǒng)的影響

（一）物質(zhì)生產(chǎn)與人口生產(chǎn)的發(fā)展?fàn)顩r對行政系統(tǒng)的影響：1.生產(chǎn)力發(fā)展?fàn)顩r決定行政系統(tǒng)的存亡和性質(zhì)2.生產(chǎn)力發(fā)展?fàn)顩r制約行政系統(tǒng)功能發(fā)揮和部門設(shè)置3.生產(chǎn)力發(fā)展?fàn)顩r提供了行政系統(tǒng)運(yùn)行的物質(zhì)基礎(chǔ)4.人口的發(fā)展?fàn)顩r影響著行政系統(tǒng)的發(fā)展戰(zhàn)略和人口管理功能

（二）生產(chǎn)關(guān)系與具體的經(jīng)濟(jì)體制對行政系統(tǒng)的影響：1.基本的生產(chǎn)關(guān)系直接決定行政系統(tǒng)的性質(zhì)和變化2.具體的經(jīng)濟(jì)體制影響行政體系的功能和運(yùn)行模式

二、政治環(huán)境對行政系統(tǒng)的影響

（一）國體直接決定著行政系統(tǒng)的基本性質(zhì)

（二）政體決定了行政系統(tǒng)的具體形式和地位

（三）政黨制度影響著行政系統(tǒng)的穩(wěn)定性和完善程度

（四）政治生活的民主、平等程度制約行政系統(tǒng)決策與執(zhí)行的民主化、科學(xué)化程度

（五）政治形勢的穩(wěn)定程度影響著行政系統(tǒng)的運(yùn)行狀態(tài)

（六）法律制度規(guī)定與保障著行政系統(tǒng)在整個(gè)國家機(jī)構(gòu)系統(tǒng)中的地位

（七）法律的完善化、科學(xué)化程度制約行政系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)的協(xié)調(diào)、規(guī)范水平

3.民族環(huán)境、自然環(huán)境和國際社會(huì)環(huán)境對行政系統(tǒng)分別有著什么樣的影響？

一、民族環(huán)境對行政系統(tǒng)的影響

（一）民族環(huán)境影響政府的民族政策及相應(yīng)的行政機(jī)構(gòu)設(shè)置

（二）民族環(huán)境影響著行政系統(tǒng)的體制

（三）民族環(huán)境制約行政系統(tǒng)權(quán)力的行駛

（四）民族環(huán)境關(guān)系著行政系統(tǒng)的凝聚力大小

二、自然環(huán)境對行政系統(tǒng)的影響

（一）地球環(huán)境影響著人類文明的形成與發(fā)展，制約行政系統(tǒng)的發(fā)展模式

（二）自然資源和國土面積影響各國綜合國力的強(qiáng)弱，從而制約其行政系統(tǒng)的財(cái)力基礎(chǔ)與功能發(fā)揮

（三）自然資源環(huán)境影響各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向與結(jié)構(gòu)，從而制約著其行政系統(tǒng)的部門設(shè)置與功能體系

（四）地理形狀影響國家的民族團(tuán)結(jié)、國家統(tǒng)一與行政系統(tǒng)穩(wěn)定狀況

（五）地理環(huán)境制約著政府的國際戰(zhàn)略及其相應(yīng)的功能組織

三、國際社會(huì)環(huán)境對行政系統(tǒng)的影響

（一）國家間的密切交往，影響各國行政系統(tǒng)的職能、政策和機(jī)構(gòu)

（二）重大國際事件的發(fā)生，促使各國設(shè)立處理這些事件的臨時(shí)機(jī)構(gòu)

（三）國際社會(huì)的共同問題，使各國相應(yīng)設(shè)置了解決問題的職能及機(jī)構(gòu)

（四）國際組織的出現(xiàn)，使各國政府產(chǎn)生了與之對應(yīng)的職能及機(jī)構(gòu)

（五）國家行政系統(tǒng)的活動(dòng)還要收到國際社會(huì)所公認(rèn)的行為準(zhǔn)則的約束

4.如何創(chuàng)建良好的行政外部環(huán)境？

一、創(chuàng)建良好的經(jīng)濟(jì)環(huán)境

（一）鞏固、發(fā)展和完善社會(huì)的基本經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)

（二）建立、健全符合本國國情的經(jīng)濟(jì)體制

（三）充分調(diào)動(dòng)一切人財(cái)物力，發(fā)展生產(chǎn)力，提高人民的生活水平

二、創(chuàng)建良好的政治環(huán)境

（一）積極穩(wěn)妥地推進(jìn)行政體制改革，實(shí)現(xiàn)行政系統(tǒng)民主化、科學(xué)化和法制化

（二）自覺接受人民代表大會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，讓人民群眾的意志和利益在國家行政管理中得到充分體現(xiàn)

（三）自覺地接受共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，重視發(fā)揮人民政府、各民主黨派、人民團(tuán)體的作用，保證其社會(huì)主義方向

（四）大力推進(jìn)法治建設(shè)

三、創(chuàng)建良好的民族環(huán)境

（一）堅(jiān)持民族平等，尊重少數(shù)民族的政治權(quán)利、語言文字風(fēng)俗習(xí)慣

（二）加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)，培養(yǎng)國家民族意識(shí)

（三）在多民族國家，解決民族問題的最好方式是實(shí)行民族區(qū)域自治

（四）積極幫助少數(shù)民族發(fā)展經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，縮小各民族間事實(shí)上的不平等

四、創(chuàng)建良好的國際社會(huì)環(huán)境

（一）培養(yǎng)行政系統(tǒng)成員的國際意識(shí)

（二）反對侵略、反對霸權(quán)主義，爭取和平的國際環(huán)境

（三）堅(jiān)持獨(dú)立自主的外交政策

（四）堅(jiān)持和平共處五項(xiàng)原則，積極發(fā)展國與國之間的關(guān)系

（五）堅(jiān)持對外開放，加強(qiáng)與國際社會(huì)的全方位交流

第三章：行政職能

1.什么是行政職能？從行政過程的角度論述行政職能體系。

行政職能是指行政機(jī)關(guān)在管理活動(dòng)中的基本職責(zé)和功能作用，主要涉及政府管什么、管到什么程度、發(fā)揮什么作用的問題，是行政職責(zé)和行政功能的辯證統(tǒng)一。

從行政過程看，包括計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)和控制四項(xiàng)運(yùn)行職能。

計(jì)劃職能：即決策職能，是行政管理過程的首要職能，計(jì)劃職能的要求是確定行政管理的目標(biāo)、任務(wù)及實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的具體程序、步驟和方法。

組織職能：組織職能的要求是，通過科學(xué)設(shè)計(jì)組織結(jié)構(gòu)和權(quán)責(zé)關(guān)系，合理安排和指揮組織系統(tǒng)內(nèi)各種機(jī)構(gòu)及各類人員的工作。

協(xié)調(diào)職能：協(xié)調(diào)職能的作用是加強(qiáng)組織與組織之間及組織內(nèi)部各個(gè)機(jī)構(gòu)、各個(gè)環(huán)節(jié)和各類人員的溝通、聯(lián)系和合作，保證計(jì)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。控制職能：指通過建立信息反饋和績效評估機(jī)制，按照行政計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)，衡量計(jì)劃完成情況并糾正計(jì)劃執(zhí)行中的偏差，以確保計(jì)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2.轉(zhuǎn)型時(shí)期我國行政職能轉(zhuǎn)變的主要內(nèi)容包括哪些方面？

（1）職能重心的轉(zhuǎn)變：黨和國家的工作重點(diǎn)從階級斗爭轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，實(shí)現(xiàn)了政府職能重心的根本轉(zhuǎn)變

（2）職能關(guān)系的理順：①理順中央與地方、上級與下級政府之間的職能關(guān)系 ②理順政企關(guān)系 ③理順政府與市場關(guān)系 ④理順政府與社會(huì)的關(guān)系 ⑤理順政府內(nèi)部各職能部門的關(guān)系

（3）職能方式的轉(zhuǎn)變：①由運(yùn)用行政手段為主轉(zhuǎn)向運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段為主 ②由微觀、直接管理為主轉(zhuǎn)向宏觀、間接管理為主 ③由重視計(jì)劃、排斥市場轉(zhuǎn)向把計(jì)劃與市場有機(jī)結(jié)合起來 3.什么是經(jīng)濟(jì)手段？

經(jīng)濟(jì)手段指政府按照客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律的要求，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿，來組織、調(diào)節(jié)和影響經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)管理任務(wù)。其特點(diǎn)在于間接性和誘導(dǎo)性。

第四章：行政組織

1.什么是行政組織？行政組織的基本要素包括哪些方面？行政組織具有哪些特征？

行政組織是靜態(tài)組織結(jié)構(gòu)和動(dòng)態(tài)組織活動(dòng)的統(tǒng)一。就靜態(tài)講，有狹義、廣義之分，狹義的行政組織即政府行政組織，專指為推行政務(wù)，依據(jù)憲法和法律組建的國家行政機(jī)關(guān)體系，是國家機(jī)構(gòu)的重要組成部分。我國的政府行政組織包括中央人民政府和地方各級人民政府。

基本要素：①組織目標(biāo)：是組織賴以建立和存在的前提和基礎(chǔ)，是組織活動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)和歸宿

②機(jī)構(gòu)設(shè)置：機(jī)構(gòu)是行政組織的實(shí)體，是履行行政職能、達(dá)成組織目標(biāo)的載體

③人員構(gòu)成：組織是由人組成的，行政人員的素質(zhì)及其組成結(jié)構(gòu)，是行政組織是一個(gè)重要因素 ④權(quán)責(zé)體系：是行政組織在組織中的地位、作用及其內(nèi)在聯(lián)系的具體表現(xiàn) ⑤法規(guī)制度：是行政組織依法行政的根本保障 ⑥物質(zhì)因素：是進(jìn)行行政管理活動(dòng)必須的物質(zhì)條件

特征：①政治性與社會(huì)性：行政組織是為推行國家政務(wù)而組建起來的，政治性是行政組織是本質(zhì)特征；行政組織承擔(dān)了管理社會(huì)公共事務(wù)的職能，它服務(wù)于社會(huì)，具有社會(huì)性。

②法制性與權(quán)威性：行政組織是設(shè)立、變更或撤消均須依據(jù)憲法和法律規(guī)定和程序進(jìn)行，具有法制性的特點(diǎn)； 行政組織是依法代表國家行使政權(quán)的機(jī)構(gòu)，以國家法律、權(quán)力為后盾，具有普遍的約束性和權(quán)威性。

③系統(tǒng)性和動(dòng)態(tài)性：行政組織是一個(gè)規(guī)模龐大、結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)纳鐣?huì)系統(tǒng)，具有系統(tǒng)性。但它不是一成不變，隨著社會(huì)的發(fā)展和環(huán)境的變化而變化。具有動(dòng)態(tài)性。

2.行政組織與非行政組織的區(qū)別表現(xiàn)在哪些方面？

①行政組織與共產(chǎn)黨組織的區(qū)別：共產(chǎn)黨是我國的執(zhí)政黨，居于領(lǐng)導(dǎo)地位，各級行政組織必須堅(jiān)持共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，而黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)，凡屬政府職權(quán)范圍內(nèi)的工作應(yīng)由各級行政組織討論決定

②行政機(jī)關(guān)與權(quán)力機(jī)關(guān)的區(qū)別：國家行政機(jī)關(guān)由國家權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生，并向其負(fù)責(zé)、受它監(jiān)督，行政機(jī)關(guān)的國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，它們之間是一種從屬而不是平等的關(guān)系。

③行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的區(qū)別：司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使審判機(jī)（法院）和檢察權(quán)（檢察院），行政機(jī)關(guān)無權(quán)干涉，司法機(jī)關(guān)既無權(quán)管理國家政務(wù)，也不負(fù)管理國家政務(wù)的責(zé)任。

④行政組織與民間組織的區(qū)別：行政組織是按憲法和法律程序組建的，行使國家行政權(quán)，對其管轄的社會(huì)團(tuán)體具有約束力。民間組織不具有國家權(quán)力的屬性，各社會(huì)團(tuán)體的章程、規(guī)定不得與憲法和法律相抵觸，且僅對其團(tuán)體成員有約束力。

⑤行政組織與非正式組織的區(qū)別（P76）：行政組織是法定的正式組織，而非正式組織是正式組織內(nèi)的若干成員由于生活接觸、感情交流、情趣相近等產(chǎn)生的交互行為和共同意識(shí)，并由此形成自然的人際關(guān)系。

3.什么是行政組織結(jié)構(gòu)？

行政組織結(jié)構(gòu)指構(gòu)成行政組織各要素的配合和排列組合方式。最重要的是縱向、橫向結(jié)構(gòu)，它是行政組織系統(tǒng)中的基本框架。

4.我國民主革命時(shí)期形成的行政組織理論（毛澤東的組織理論）包括哪些方面？ ①堅(jiān)持共產(chǎn)黨對政府組織的領(lǐng)導(dǎo) ②依靠人民大眾管政府 ③強(qiáng)調(diào)政府組織的設(shè)置必須適應(yīng)革命中心任務(wù)的需要 ④實(shí)行民主集中制的原則 ⑤實(shí)行精兵簡政 ⑥注重政府組織的作用建設(shè)，強(qiáng)調(diào)實(shí)事求是，密切聯(lián)系群眾 ⑦加強(qiáng)思想政治工作

5.什么叫編制？編制管理包括哪些具體內(nèi)容？

編制有狹義和廣義之分，狹義的編制是指一個(gè)法定社會(huì)組織內(nèi)人員的數(shù)額及職位的配置。廣義的編制也就本節(jié)研究的對象是指一個(gè)法定社會(huì)組織的職能范圍、機(jī)構(gòu)設(shè)置、隸屬關(guān)系、規(guī)格級別、人員數(shù)額、人員結(jié)構(gòu)及職位的配置。

編制管理的具體內(nèi)容：①制定編制方案 ②確定各部門職能范圍 ③審批機(jī)構(gòu)與人員 ④監(jiān)督機(jī)構(gòu)執(zhí)行情況 ⑤做好編制統(tǒng)計(jì) ⑥制定編制法規(guī)

第五章：行政領(lǐng)導(dǎo)

1.領(lǐng)導(dǎo)、管理專業(yè)化的意義表現(xiàn)在哪些方面？如何實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)、管理的專業(yè)化？ 領(lǐng)導(dǎo)、管理工作的專業(yè)化（P93）

2.行政管理者的職位、職權(quán)與責(zé)任分別指什么？行政領(lǐng)導(dǎo)者職權(quán)一般包括那些？

行政領(lǐng)導(dǎo)者的職位是指國家權(quán)力機(jī)關(guān)或國家人事行政部門根據(jù)法律、法規(guī)，按規(guī)范化程序選擇或任命行政領(lǐng)導(dǎo)者擔(dān)任的職務(wù)并賦予其應(yīng)履行的責(zé)任的統(tǒng)一體。

職權(quán)是職位上的權(quán)力。行政領(lǐng)導(dǎo)者的職權(quán)，是行政領(lǐng)導(dǎo)職位所賦予的權(quán)力，是因?yàn)樾姓I(lǐng)導(dǎo)者擔(dān)任一定職位而獲得的有法律效力的權(quán)力。

行政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任是行政領(lǐng)導(dǎo)者基于職權(quán)在行政上應(yīng)負(fù)有之責(zé)任，或在履行職務(wù)過程中應(yīng)盡的義務(wù)，或?qū)倚姓蔚娜蝿?wù)應(yīng)負(fù)的責(zé)任

行政領(lǐng)導(dǎo)者的職權(quán)范圍：人事權(quán)、物權(quán)（即對物質(zhì)資源的配置與使用權(quán)）、財(cái)權(quán)、組織權(quán)。3.什么是民主集中制？包括那些主要內(nèi)容？

民主集中制是民主制與集中制有機(jī)結(jié)合的一種制度。主要內(nèi)容：①全國人民代表大會(huì)和地方各級人民代表大會(huì)的代表，都由民主產(chǎn)生，對人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督 ②國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督 ③中央和地方國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則

4.什么是行政領(lǐng)導(dǎo)方法？請簡要闡述幾種最根本的行政領(lǐng)導(dǎo)方法。

行政領(lǐng)導(dǎo)方法是行政領(lǐng)導(dǎo)者在領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)中所采取的各種手段、辦法。主要包括實(shí)事求是、群眾路線、矛盾分析三種基本方法。

實(shí)事求是的含義：“實(shí)事”就是客觀存在著的一切事物，“是”就是客觀事物的內(nèi)部聯(lián)系，即規(guī)律性，“求”就是我們?nèi)パ芯俊?shí)事求是即找出周圍事物的內(nèi)部聯(lián)系，作為我們行動(dòng)的向?qū)А?jiān)持和運(yùn)用實(shí)事求是的基本要求： ①一切從實(shí)際出發(fā)，反對主觀主義 ②發(fā)揮主觀能動(dòng)性 ③堅(jiān)持用實(shí)踐檢驗(yàn)和發(fā)展真理

堅(jiān)持群眾路線方法的要求： ①虛心向群眾學(xué)習(xí)，有事和群眾商量 ②領(lǐng)導(dǎo)骨干和群眾相結(jié)合 ③一般號召和個(gè)別指導(dǎo)相結(jié)合

堅(jiān)持矛盾分析方法要做到： ①具體問題具體分析 ②全面看問題，學(xué)會(huì)抓關(guān)鍵 ③創(chuàng)造條件做好矛盾轉(zhuǎn)化工作

5.行政領(lǐng)導(dǎo)者的素質(zhì)結(jié)構(gòu)主要體現(xiàn)在哪些方面？一個(gè)優(yōu)秀的行政管理者應(yīng)具備什么樣的素質(zhì)結(jié)構(gòu)？

領(lǐng)導(dǎo)者素質(zhì)結(jié)構(gòu)的四個(gè)方面：政治、知識(shí)、能力、心理。

政治素質(zhì)的主要內(nèi)容： ①要有堅(jiān)定正確的政治方向 ②要有全心全意為人民服務(wù)的思想境界 ③要有廉潔奉公的政治道德

知識(shí)素質(zhì)的主要內(nèi)容： ①行政領(lǐng)導(dǎo)者要有豐富而結(jié)構(gòu)合理的知識(shí) ②行政領(lǐng)導(dǎo)者就具備比較系統(tǒng)的人文社會(huì)科學(xué)知識(shí)、相當(dāng)水平的專業(yè)知識(shí)和比較豐富的文化生活知識(shí)

能力素質(zhì)的主要內(nèi)容：能力要素主要包括創(chuàng)新能力和綜合能力 ①創(chuàng)新能力的具體要求：包括洞察力、預(yù)見力、決斷力、推動(dòng)力和應(yīng)變力 ②綜合能力的具體要求：包括信息獲取能力、知識(shí)綜合能力、利益整合能力和組織協(xié)調(diào)能力

心理素質(zhì)的具體要求：心理素質(zhì)主要包括氣質(zhì)、性格、意志等幾個(gè)主要方面，表現(xiàn)在： ①敢于決斷的氣質(zhì)②競爭開放的性格③堅(jiān)韌不拔的意志

6.要實(shí)現(xiàn)行政領(lǐng)導(dǎo)班子素質(zhì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化必須遵守哪些原則？

①要從著重考慮領(lǐng)導(dǎo)成員的個(gè)體素質(zhì)轉(zhuǎn)移到重點(diǎn)考慮領(lǐng)導(dǎo)成員的最佳組合

②要從著重考慮年齡、文化知識(shí)等靜態(tài)組合轉(zhuǎn)到重點(diǎn)考慮性格、氣質(zhì)等動(dòng)態(tài)組合 ③在選拔行政領(lǐng)導(dǎo)成員時(shí)，要從全面要求轉(zhuǎn)到因崗位不同而有所側(cè)重

④既要重視配備和調(diào)整行政領(lǐng)導(dǎo)成員，也要注重加強(qiáng)行政領(lǐng)導(dǎo)班子群體結(jié)構(gòu)的建設(shè)和培訓(xùn)

第六章：人事行政

1.什么是人事管理？人事管理包括哪些職能？ 人事管理指組織運(yùn)用一定的手段和方法，有效地把人的因素與物的因素合理地組合在一起，從而發(fā)揮他們各自的作用，實(shí)現(xiàn)組織管理目標(biāo)。

人事管理的職能：招聘、調(diào)配、培訓(xùn)、考核、薪酬、勞動(dòng)關(guān)系管理 2.什么是人事行政？

人事行政特指政府行政機(jī)關(guān)的人事管理，是指為實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)和社會(huì)目標(biāo)，通過各種人事管理手段對國家行政人員進(jìn)行的制度化和法制化管理。

3.什么是人力資源管理？人力資源管理與人事管理之間的區(qū)別主要體現(xiàn)在哪些方面？

人力資源管理是指對人力資源進(jìn)行有效開發(fā)、合理配置、充分利用和科學(xué)管理等活動(dòng)的總和。

（1）工作的性質(zhì)和地位不同。傳統(tǒng)的人事管理基本上屬于行政事務(wù)性工作，活動(dòng)范圍有限，短期導(dǎo)向，主要由人事部門職員執(zhí)行，扮演的是控制人工成本的“成本中心”的角色，而人力資源管理重視對人的能力、創(chuàng)造力和智慧潛力的開發(fā)和發(fā)揮，扮演的是增加產(chǎn)出的“利潤中心”的角色。

（2）內(nèi)容不同。傳統(tǒng)的人事管理主要存在于雇用關(guān)系從發(fā)生到結(jié)束的運(yùn)動(dòng)過程，而人力資源管理不僅涵蓋了傳統(tǒng)人事管理的基本內(nèi)容，而且縱深發(fā)展，大大拓寬了原有人事管理的內(nèi)容，形成了全方位的管理

（3）任務(wù)不同。傳統(tǒng)的人事管理把人看作是成本，主要任務(wù)是如何盡可能減少人工成本，而人力資源管理以人為中心，把人看作一種資源，把開發(fā)這種資源的潛力當(dāng)作重要的任務(wù)

（4）職責(zé)分擔(dān)不同。傳統(tǒng)的人事管理主要由人事部門承擔(dān)，造成管人與管事的脫節(jié)，而人力資源管理強(qiáng)調(diào)其放射性和滲透性，各部門主管承擔(dān)人力資源管理主要職責(zé)，實(shí)現(xiàn)管人與管事的統(tǒng)一

（5）管理方式和手段不同。傳統(tǒng)的人事管理強(qiáng)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)化式的管理，管理手段較剛性，主要運(yùn)用行政命令的辦法，而人力資源管理強(qiáng)調(diào)管理的人性化，理解員工的需要，采取柔性的參與式的民主管理，注重人文關(guān)懷。

4.什么叫國家公務(wù)員？什么叫國家公務(wù)員制度？

國家公務(wù)員：指代表國家從事社會(huì)公共事務(wù)管理、行使國家職權(quán)、履行國家公務(wù)的人員 國家公務(wù)員制度的含義：是指通過制定法律和規(guī)章，對國家公務(wù)員依法進(jìn)行管理的制度

5.中國公務(wù)員制度的特點(diǎn)和主要內(nèi)容分別是怎樣的？

特點(diǎn)：（1）不搞政治中立（2）分類管理與統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)相結(jié)合（3）宗旨是為人民服務(wù) 主要內(nèi)容：（1）公務(wù)員的義務(wù)和權(quán)力（2）職位分類（3）公務(wù)員的錄用（4）考核、獎(jiǎng)勵(lì)、紀(jì)律與懲戒（5）職務(wù)的任免與升降（6）培訓(xùn)、交流與回避（7）工資、保險(xiǎn)與福利（8）公務(wù)員辭職、辭退、退休與申訴控告（9）職位聘任

第七章：公共預(yù)算

1.什么是公共預(yù)算？公共預(yù)算的范圍包括哪些方面？公共預(yù)算的目標(biāo)是什么？

現(xiàn)代公共預(yù)算是指經(jīng)過法定程序批準(zhǔn)的、政府機(jī)關(guān)在一定時(shí)期的財(cái)政收支計(jì)劃，它不僅是財(cái)政數(shù)據(jù)記錄、匯集、估算和匯報(bào)，而且是一個(gè)計(jì)劃。

（一）公共預(yù)算的收入范圍：稅收收入；依照規(guī)定應(yīng)該上繳的國有資產(chǎn)收益；專項(xiàng)收入；其他收入。

（二）公共預(yù)算的支出范圍：經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出；教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)發(fā)展支出；國家管理費(fèi)支出；國防支出；各項(xiàng)補(bǔ)貼支出；其他支出。

公共預(yù)算的目標(biāo)：

（一）總額控制。總額控制是指對收支總額的控制，確保日常財(cái)政能平穩(wěn)運(yùn)行、財(cái)政在長期中有可持續(xù)性和財(cái)政健康。

（二）配置效率。為實(shí)現(xiàn)資源配置效率，不僅需要一個(gè)能夠有效率地配置資源的市場機(jī)制，還必須有一個(gè)理性的、負(fù)責(zé)的公共預(yù)算制度，將稀缺資源有效率地配置去實(shí)現(xiàn)公共利益，增進(jìn)人民福利。

（三）運(yùn)作效率。運(yùn)作效率是在預(yù)算執(zhí)行過程中通過有效率地組織和管理財(cái)政交易，防止資金被貪污、挪用和浪費(fèi)，確保立法機(jī)構(gòu)通過的預(yù)算能嚴(yán)格而有效地執(zhí)行，提高收入和支出管理的效率。

（四）財(cái)政問責(zé)。公共預(yù)算的最終目標(biāo)是財(cái)政問責(zé)，是指政府的財(cái)政活動(dòng)應(yīng)履行其對公民和社會(huì)的承諾，真正做到“取之于民，用之于民”。財(cái)政問責(zé)是建立責(zé)任政府的關(guān)鍵。

2.預(yù)算參與者中政府的主要職能有哪些？我國的預(yù)算周期一般包括哪些階段？

預(yù)算參與者及其職能（P164）

我國的預(yù)算周期包括四個(gè)階段：預(yù)算編制、批準(zhǔn)、執(zhí)行、決算編制及審批 3.我國預(yù)算的編制、審批程序是怎樣的？

我國預(yù)算編制審批程序主要是被稱為“兩上兩下”預(yù)算程序。（詳見P167）4.部門預(yù)算支出主要包括哪些方面？

部門預(yù)算支出主要包括：人員支出、公用支出和項(xiàng)目支出 5.什么是預(yù)算執(zhí)行？我國預(yù)算執(zhí)行存在的主要問題有哪些？

預(yù)算執(zhí)行是各部門根據(jù)批復(fù)的預(yù)算籌集財(cái)政收入，進(jìn)行支出，開展各項(xiàng)活動(dòng)，履行其職能的過程。預(yù)算執(zhí)行通常涉及預(yù)算收入執(zhí)行、預(yù)算支出執(zhí)行、預(yù)算變更。

我國預(yù)算執(zhí)行存在的主要問題：

（一）執(zhí)行進(jìn)度偏慢，導(dǎo)致大量的預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)

（二）收支過程中仍然存在違規(guī)行為，主要包括：1.違規(guī)撥付和支付財(cái)政資金 2.截留、挪用財(cái)政資金 3.無預(yù)算的支出；擅自擴(kuò)大支出范圍，提高開支標(biāo)準(zhǔn)；未經(jīng)批準(zhǔn)隨意調(diào)整基本支出預(yù)算

（三）預(yù)算變更的隨意性仍然比較大

第十章：政府公共關(guān)系與行政溝通、行政協(xié)調(diào)

1.什么是政府公共關(guān)系？政府公共關(guān)系有哪些特征？我國推行政府公共關(guān)系有什么意義？

政府公共關(guān)系特指政府在施政過程中運(yùn)用傳播溝通方法，促進(jìn)政府與公眾間相互了解、理解、信任與合作的管理活動(dòng)。

特征：1.主題的權(quán)威性 2.對象的復(fù)雜性 3．傳播的優(yōu)越性：政府的組織傳播嚴(yán)密有效；政府控制著大眾傳播媒體；在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下，電子政務(wù)的推行使政府網(wǎng)絡(luò)公關(guān)成為可能。4．目標(biāo)的獨(dú)特性：促進(jìn)公眾認(rèn)知；提高政府美譽(yù)度；提高社會(huì)效益

意義：1．有利于社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立與完善 2．有利于加強(qiáng)社會(huì)主義民主政治建設(shè) 3．有利于維護(hù)轉(zhuǎn)型期社會(huì)秩序的穩(wěn)定 4．有利于提高政府的國際形象

2.政府公共關(guān)系的任務(wù)體現(xiàn)在哪些方面？

（一）把握公眾輿論，為政府決策提供依據(jù)

（二）政務(wù)公開和信息公開，滿足公眾知情權(quán)，爭取公眾了解和支持

（三）開展社會(huì)溝通，建立完善有效地渠道，縮短公眾與政府的距離

（四）多辦實(shí)事，協(xié)調(diào)內(nèi)外部關(guān)系，創(chuàng)造“人和”的行政條件 3.政府公關(guān)的操作性業(yè)務(wù)主要有哪些方面？

（一）民意測驗(yàn)

（二）信訪工作

（三）信息公開和辦事公開

（四）新聞發(fā)布

（五）拓寬社會(huì)溝通渠道

（六）公共危機(jī)事件處理

（七）政府形象管理

4.什么是行政溝通？什么是行政協(xié)調(diào)？行政協(xié)調(diào)的作用主要表現(xiàn)在哪些方面？

行政溝通指行政過程中上下級間、各部門間行政信息的傳遞、交流與分享。行政溝通的基本要素包括溝通的主體（信息源）、內(nèi)容、渠道、對象和效果。

行政協(xié)調(diào)是指行政管理過程中的協(xié)調(diào)，是行政主題為達(dá)到一定行政目標(biāo)而引導(dǎo)行政組織、部門、人員間建立良好協(xié)作與配合關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)的行為。

作用: 1．有利于增強(qiáng)行政凝聚力 2．有利于合理利用資源 3．有利于提高行政效率

第十四章：公共危機(jī)管理

1.什么是公共危機(jī)？公共危機(jī)如何分類？ 公共危機(jī)是嚴(yán)重威脅與危害社會(huì)公共利益，并引發(fā)社會(huì)混亂和公眾恐慌，需要以主體的公共部門介入，運(yùn)用公共權(quán)力、公共政策和公共資源緊急應(yīng)對和處理的危險(xiǎn)境況和非常事態(tài)。

（1）根據(jù)公共危機(jī)產(chǎn)生的誘因，可分為：a.外生型危機(jī)：指由于外部環(huán)境變化帶來的危機(jī)。b.內(nèi)生型危機(jī)：指由于內(nèi)部原因所發(fā)生的危機(jī)。c.內(nèi)外雙生型危機(jī)：指由于外部環(huán)境與內(nèi)部原因交互作用而產(chǎn)生的危機(jī)。

（2）根據(jù)公共危機(jī)發(fā)生的領(lǐng)域，可分為：a.政治性危機(jī)：如戰(zhàn)爭、武裝沖突、恐怖主義活動(dòng)等。b.社會(huì)性危機(jī)：如社會(huì)騷亂、罷工等。c.宏觀經(jīng)濟(jì)性危機(jī)：如通貨膨脹或通貨緊縮、失業(yè)率居高不下、股票市場大幅變動(dòng)等。d.生產(chǎn)性危機(jī)：如工作場所安全事故，產(chǎn)品安全事故等。e.自然性危機(jī)：如地震、火山、流行性疾病等。

（3）根據(jù)公共危機(jī)中主體的態(tài)度，可分為：a.利益一致型：如天災(zāi)、大海嘯等。b.利益沖突型：如騷亂等。

（4）根據(jù)公共危機(jī)狀態(tài)復(fù)雜程度、性質(zhì)和控制的可能性等，可分為：a.結(jié)構(gòu)良好的：指危機(jī)并非歷史久遠(yuǎn)長期積累的問題，而且涉及核心的價(jià)值和根本原則程度較輕。b.結(jié)構(gòu)不良的：危機(jī)是歷史久遠(yuǎn)長期積累的問題，較大程度上涉及核心的價(jià)值和根本原則。2.公共危機(jī)如何分級？如何分期？

根據(jù)《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，按各類公共事件的性質(zhì)、嚴(yán)重程度、可控性和影響范圍等因素，可分為四級，即Ⅰ級（特別重大）、Ⅱ級（重大）、Ⅲ級（較大）、Ⅳ（一般），依次用紅色、橙色、黃色和藍(lán)色來表示。

中國的學(xué)者薛瀾、鐘開斌分為：預(yù)警期、爆發(fā)期、緩解期、善后期。

3.試論述公共危機(jī)的管理機(jī)制

高效的公共危機(jī)管理機(jī)制，包括預(yù)警機(jī)制、決策機(jī)制、應(yīng)對機(jī)制、新聞發(fā)布機(jī)制與善后機(jī)制。

一、公共危機(jī)的預(yù)警機(jī)制

（一）公共危機(jī)的預(yù)警，指公共危機(jī)管理的主體——主要是以政府為主的公共部門，根據(jù)本國或本地區(qū)有關(guān)危機(jī)現(xiàn)象過去和現(xiàn)在的數(shù)據(jù)、情報(bào)和資料，運(yùn)用邏輯推理和科學(xué)預(yù)測的方法技術(shù)，對某些危機(jī)現(xiàn)象出現(xiàn)的約束性條件、未來發(fā)展趨勢和演變規(guī)律等做出科學(xué)的估計(jì)與判斷，并發(fā)出確切的警示信息，使政府和民眾提前了解事件發(fā)展的狀態(tài)，以便及時(shí)采取相應(yīng)策略，防止或消除不利后果的活動(dòng)。

（二）公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制建設(shè)的基本內(nèi)容：1．制度、健全相關(guān)的法律體系 2．制定、健全預(yù)案體系 3．進(jìn)行信息監(jiān)測與分析 4．完善各項(xiàng)基本資源儲(chǔ)備 5．加強(qiáng)公共危機(jī)應(yīng)對的培訓(xùn)

二、公共危機(jī)的決策機(jī)制

危機(jī)決策是指：當(dāng)組織遇到某種緊急事件或處于某種緊急態(tài)勢時(shí)，為限制危機(jī)所帶來的危害，在有限的時(shí)間、信息、人力資源等約束條件下，打破常規(guī)，已盡快的時(shí)間做出反應(yīng)。

（一）公共危機(jī)決策的原則：1．權(quán)力集中原則 2．結(jié)果優(yōu)先原則 3．短期目標(biāo)優(yōu)先原則 4．強(qiáng)制原則 5．勇于承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)原則

三、公共危機(jī)的應(yīng)對機(jī)制

公共危機(jī)應(yīng)對的工作流程：

1.建立應(yīng)急小組，作為突發(fā)公共事件處理的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu) 2.迅速調(diào)查情況和收集信息，作為應(yīng)對決策的基礎(chǔ) 3．綜合分析、果斷決策、有序應(yīng)對、控制和隔離

四、公共危機(jī)的新聞發(fā)布機(jī)制

（一）公共危機(jī)新聞發(fā)布機(jī)制的重要性：1．是信息化社會(huì)的必然要求2．是妥善處理公共危機(jī)的必然要求3．可滿足公眾的知情權(quán)

（二）公共危機(jī)新聞發(fā)布的方式：1．新聞通告 2．新聞發(fā)布會(huì) 3．電視、電話、網(wǎng)絡(luò)連線采訪 4．官方網(wǎng)站 5．電話回復(fù)，如設(shè)立24小時(shí)咨詢電話等

五、公共危機(jī)的善后機(jī)制

（一）公共危機(jī)的善后管理，指公共危機(jī)的緊急情況被控制后，作為危機(jī)應(yīng)對者，以政府為主體的公共部門致力于危機(jī)后的恢復(fù)工作，盡快消弭危機(jī)帶來的損害，將社會(huì)財(cái)產(chǎn)，基礎(chǔ)設(shè)施，社會(huì)秩序和社會(huì)心理恢復(fù)正常狀態(tài)。

（二）公共危機(jī)的善后機(jī)制包括：恢復(fù)與重建；調(diào)查與評估；學(xué)習(xí)與改進(jìn)

第十五章：辦公室管理與后勤管理

1.什么叫辦公室管理？辦公室工作的基本任務(wù)有哪些？

辦公室管理是指作為機(jī)關(guān)單位綜合辦事機(jī)構(gòu)的辦公室，對本機(jī)關(guān)單位綜合性的日常事務(wù)、規(guī)章制度、工作秩序等所做的管理。

辦公室管理的基本任務(wù)包括：日常性工作、綜合協(xié)調(diào)工作、輔助決策工作 2.什么叫后勤管理？后勤管理有什么意義？后勤管理的主要內(nèi)容有哪些？

后勤管理是指對本單位的物資和日常生活事務(wù)的管理，任務(wù)是為保障機(jī)關(guān)正常運(yùn)轉(zhuǎn)提供良好的工作和生活條件

意義：

（一）后勤管理是其他部門工作的基本條件

（二）后勤管理是提高行政效率的重要條件

（三）后勤管理是維護(hù)職工利益的需要

（四）后勤管理改革具有重大的現(xiàn)實(shí)意義

后勤管理的主要內(nèi)容包括物資管理、財(cái)務(wù)管理、生活后勤管理、服務(wù)后勤管理和接待工作管理五大類。其中物資管理的主要內(nèi)容包括日常管理、使用與維護(hù)保養(yǎng)管理、檢查與檢修管理和物資設(shè)備的改造與更新。服務(wù)后勤管理包括車輛管理、水電管理、醫(yī)療衛(wèi)生管理。

3.為什么要進(jìn)行后勤管理體制改革？后勤管理體制改革的內(nèi)容包括哪些？

后勤管理體制改革的必要性

（一）適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求: 1．后勤資源配置市場化 2．經(jīng)濟(jì)利益市場化 3．管理方式市場化

（二）符合行政體制的發(fā)展: 1．機(jī)構(gòu)精簡 2．職能轉(zhuǎn)變 3．高校行政

（三）滿足后勤發(fā)展的需要

后勤管理體制改革的內(nèi)容:

（一）規(guī)范后勤行政管理職能

（二）進(jìn)一步明確機(jī)關(guān)服務(wù)中心的性質(zhì)和任務(wù)

（三）建立和完善結(jié)算制度(四）加強(qiáng)機(jī)關(guān)服務(wù)中心的資產(chǎn)與財(cái)務(wù)管理

（五）轉(zhuǎn)換機(jī)關(guān)服務(wù)中心管理機(jī)制

（六）打破界限、推動(dòng)聯(lián)合

第十七章：行政改革與發(fā)展

1.什么是行政改革？

行政改革是指國家行政機(jī)關(guān)為適應(yīng)內(nèi)外環(huán)境的變化，對行政管理的諸方面因素進(jìn)行的調(diào)整和變革。它包括行政責(zé)權(quán)的劃分、行政職能、行政組織、人事制度、領(lǐng)導(dǎo)制度、行政方式和行政運(yùn)行機(jī)制等方面的改革。2.當(dāng)代西方國家行政改革的基本趨勢是怎樣的？當(dāng)代西方國家行政改革主要有哪些特點(diǎn)？

基本趨勢: 優(yōu)化政府職能;重組政府機(jī)構(gòu);改革公務(wù)員制度;改革社會(huì)福利制度，完善社會(huì)政策;促進(jìn)第三部門發(fā)展，培育社會(huì)治理的多元主體;重視公共危機(jī)管理，建立有預(yù)見性的政府;精簡程序，改進(jìn)管理方式;調(diào)整中央與地方關(guān)系。

當(dāng)代西方國家行政改革的主要特點(diǎn)：

（一）堅(jiān)持有計(jì)劃、漸進(jìn)式的行政改革，使行政改革穩(wěn)步發(fā)展

（二）堅(jiān)持依法改革，重視配套立法

（三）注重政府管理內(nèi)涵的改革，追求政府管理的效益

（四）組建精干、高校的改革工作班子，重視發(fā)揮參謀咨詢機(jī)構(gòu)的作用

（五）強(qiáng)化監(jiān)督，形成立體的政府績效評估機(jī)制

3.中國的行政改革取得了哪些經(jīng)驗(yàn)？中國行政改革基本趨勢是怎樣的？ 經(jīng)驗(yàn)：（1）．立足中國國情，堅(jiān)持因地制宜、區(qū)別對待

（2）．堅(jiān)持以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為中心，與經(jīng)濟(jì)體制改革相配套

（3）.樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，正確處理改革、發(fā)展和穩(wěn)定的辯證關(guān)系

（4）廣泛吸收和借鑒國外發(fā)達(dá)國家的行政改革經(jīng)驗(yàn)及我國傳統(tǒng)的行政精華

（5）．堅(jiān)持分布實(shí)施、逐步到位的漸進(jìn)改革方式 基本趨勢：

1．建設(shè)服務(wù)型政府：（1）強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)職能（2）樹立以人為本的理念，培育公務(wù)員服務(wù)意識(shí)（3）深化行政審批制度改革

2．建設(shè)責(zé)任政府：（1）建立以行政首長為重點(diǎn)的行政問責(zé)制度（2）建立績效評估制度 3．建設(shè)效能政府：（1）提高政府行政效能（2）增強(qiáng)政府執(zhí)行力和公信力 4．建設(shè)法治政府：（1）加強(qiáng)政府立法（2）加強(qiáng)行政執(zhí)法及檢查

第四篇：張國慶《行政管理學(xué)概論》

行政管理學(xué)概論----中南大學(xué) 陳振宇 校對

行政管理學(xué)概論

張國慶

教案目錄 第一章

緒論

一、行政管理學(xué)的概念、研究對象、學(xué)科目的二、行政管理學(xué)的研究范疇、研究方法

三、行政管理學(xué)的學(xué)科特點(diǎn)及與相關(guān)學(xué)科的關(guān)系

四、現(xiàn)代行政現(xiàn)象與現(xiàn)代行政精神

五、行政管理學(xué)的演進(jìn)

六、我國行政管理學(xué)的歷史與現(xiàn)狀

七、國家行政管理的基礎(chǔ) 第二章

行政職能

一、現(xiàn)代政府行政職能問題的由來與發(fā)展

二、政府職能的涵義

三、政府職能的構(gòu)成 第三章

行政權(quán)力

一、行政權(quán)力的概念

二、行政權(quán)力的分配

三、行政授權(quán)

四、行政權(quán)力行使

五、行政權(quán)力的發(fā)展和演變 第四章

行政組織

一、行政組織概述

二、組織目標(biāo)

三、組織結(jié)構(gòu)

四、組織原則

五、組織環(huán)境

六、組織變革 第五章

人事行政

一、人事行政概述

二、現(xiàn)代人事行政制度：國家公務(wù)員制度

三、我國公務(wù)員制度

四、現(xiàn)代人事行政中的職位分類

五、現(xiàn)代人事行政的更新機(jī)制

六、現(xiàn)代人事行政的激勵(lì)—保健機(jī)制

七、現(xiàn)代人事行政的行為調(diào)控機(jī)制 第六章

行政領(lǐng)導(dǎo)

一、行政領(lǐng)導(dǎo)概述

二、行政領(lǐng)導(dǎo)的方式和類型

三、行政領(lǐng)導(dǎo)者

行政管理學(xué)概論----中南大學(xué) 陳振宇 校對

四、行政領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)

五、行政領(lǐng)導(dǎo)的群體結(jié)構(gòu) 第七章

行政決策

一、行政決策概述

二、行政決策體制

三、行政決策過程

四、行政決策的原則和方法(增補(bǔ))第八章

行政實(shí)施

一、行政實(shí)施概述

二、行政指揮

三、行政溝通

四、行政控制

五、行政協(xié)調(diào) 第九章

行政方法

一、行政程序

二、行政計(jì)劃

三、行政基本方法

四、行政技術(shù) 第十章

行政效率

一、行政效率概述

二、行政效率研究的歷史與現(xiàn)狀

三、績效評估的作用和意義

四、公共部門績效評估的實(shí)踐

五、行政效率測定的方法與技術(shù)

六、如何提高行政效率(增補(bǔ))第十一章

機(jī)關(guān)管理

一、機(jī)關(guān)管理概述

二、機(jī)關(guān)環(huán)境管理

三、機(jī)關(guān)物材管理

四、機(jī)關(guān)文書管理

五、機(jī)關(guān)檔案管理

六、機(jī)關(guān)日常工作制度和后勤管理 第十二章

公共財(cái)政

一、公共財(cái)政的職能與國家預(yù)算

二、公共財(cái)政支出

三、公共財(cái)政收入

四、公共財(cái)政政策 第十三章

行政行為

一、行政行為概述

二、行政行為的基本方式

三、行政行為的功能 第十四章

法制行政

一、法制行政概述

二、行政監(jiān)督

行政管理學(xué)概論----中南大學(xué) 陳振宇 校對

三、法制監(jiān)督

四、社會(huì)監(jiān)督 第十五章

行政責(zé)任

一、行政責(zé)任概述

二、行政責(zé)任的基本范疇

三、行政責(zé)任的確定 第十六章

行政倫理

一、行政倫理概述

二、行政倫理的結(jié)構(gòu)與功能

三、行政倫理制度化 第十七章

行政改革(增補(bǔ))

一、行政改革概述

二、當(dāng)代國外政府行政改革概況及發(fā)展趨勢

三、中國行政改革的回顧與反思 參考書目

行政管理學(xué)概論(教案綱要)

本教案以張國慶主編的《行政管理學(xué)概論》(2000年8月第二版)為基本參照教材，但在結(jié)構(gòu)上作了稍許調(diào)整，主要是合并和增補(bǔ)了個(gè)別章節(jié)和問題；也適當(dāng)參考了其他教材。第一章

緒論

學(xué)習(xí)本章重點(diǎn)掌握：行政管理學(xué)的概念；行政管理學(xué)的學(xué)科功效和特點(diǎn)；行政管理學(xué)與相關(guān)學(xué)科的關(guān)系；現(xiàn)代行政現(xiàn)象和現(xiàn)代行政精神；行政管理學(xué)在發(fā)展過程中出現(xiàn)的主要理論(科學(xué)管理理論、行為科學(xué)理論、系統(tǒng)科學(xué)理論)；新公共行政學(xué)的主要理論觀點(diǎn)；我國公共行政研究的特點(diǎn)和面臨的主要任務(wù)；學(xué)習(xí)行政管理學(xué)的重要意義。

一、行政管理學(xué)的概念、研究對象、學(xué)科目的

行政管理學(xué)是一門以狹義政府即各級國家行政機(jī)關(guān)為主要研究對象，涉及領(lǐng)域廣泛、內(nèi)容豐富、綜合性和動(dòng)態(tài)性較強(qiáng)的理論與應(yīng)用相結(jié)合的相對獨(dú)立的學(xué)科。但迄今為止，行政管理學(xué)自產(chǎn)生以來，人們在學(xué)科的稱謂和定義、研究對象和基本范疇等若干基礎(chǔ)性問題上，仍未形成一種被普遍接受的觀點(diǎn)。因此，首先從這些最基本的方面對行政管理學(xué)進(jìn)行必要的界定，對于學(xué)習(xí)這門科學(xué)是十分重要的。

(一)行政管理學(xué)的概念

1、行政管理學(xué)又稱為公共行政學(xué)、行政學(xué)、公共事務(wù)管理學(xué)、公務(wù)管理學(xué)等。其英文名稱Public Administration或Administration，來自拉丁文Administratre。這些名稱并沒有本質(zhì)上的區(qū)別。從一定意義上說，行政管理學(xué)是一門借用的學(xué)科。因?yàn)樾姓芾韺W(xué)在研究公共行政現(xiàn)象的過程中，大量應(yīng)用了不同時(shí)期許多學(xué)科的研究成果。從起源看，一般認(rèn)為行政管理學(xué)脫胎于政治學(xué)學(xué)科。早期的行政管理學(xué)雖然從一開始就強(qiáng)調(diào)行政執(zhí)行的特殊意義，但那時(shí)所涉及的主要領(lǐng)域是理論的、范疇的和邏輯思辯的，而不是技術(shù)的、過程的和實(shí)際運(yùn)作的，且有關(guān)公共行政的諸多問題常常是與政治學(xué)學(xué)科合并討論的。因此，早期行政管理學(xué)關(guān)于公共行政的研究，其政治理論傾向是比較明顯的。由于這種歷史的淵源，即使到了今天，有關(guān)公共行政的若干問題，也仍然是與政治學(xué)科交叉研究的。這種歷史的淵源以及行政管理學(xué)的國家公共行政的屬性，決定了它與政治學(xué)學(xué)科的必然的和內(nèi)在的聯(lián)系，以至于有人認(rèn)為，從基礎(chǔ)學(xué)科的角度來劃分，行政管理學(xué)是政治學(xué)的一個(gè)分支學(xué)科。

2、以1911年美國人弗雷德里克·泰羅的《科學(xué)管理原理》一文的問世為標(biāo)志，西方國家工商業(yè)界率先進(jìn)行了觀念、文化和管理技術(shù)的革新。在當(dāng)時(shí)，效率、成本、時(shí)間、動(dòng)作分析等觀念和方法，幾乎成為

行政管理學(xué)概論----中南大學(xué) 陳振宇 校對

提高產(chǎn)量、增加利潤的同義語，并以此為中心迅速在西方世界形成了一股革新潮流。在這一潮流的影響和推動(dòng)下，像其他領(lǐng)域里發(fā)生的情況一樣，“管理”的觀念和方法也開始逐漸注入關(guān)于行政問題的研究之中。這就為行政管理學(xué)的研究提供了新的領(lǐng)域和方法，并推動(dòng)行政學(xué)朝著實(shí)證研究的方向發(fā)展。3、60年代以后，以美國人赫伯特·西蒙為代表的全新決策理論的提出及其應(yīng)用，不僅從理論上對20世紀(jì)初期以美國人弗蘭克·古德諾為代表的政治與行政的“兩分法”的形態(tài)觀提出了挑戰(zhàn)，而且拓寬了行政研究的領(lǐng)域，提高和強(qiáng)化了“管理”在行政研究中的重要性。在這方面，無論是科學(xué)管理還是科學(xué)決策，都屬于技術(shù)的、運(yùn)作的和方法的性質(zhì)。

4、早期的行政學(xué)與后期的公共行政學(xué)的關(guān)系。早期的行政研究從宏觀上闡釋了公共行政管理的性質(zhì)，確定了公共行政管理的主體與客體及其相互關(guān)系，以及這種關(guān)系的總體特征，為公共行政管理設(shè)定了某些包括檢驗(yàn)尺度在內(nèi)的原則標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，后期的公共行政管理科學(xué)也為前期的政治性的公共行政管理提供了許多可以實(shí)證和運(yùn)作的規(guī)范及手段。因此，二者在國家公共行政研究的領(lǐng)域中融合成統(tǒng)一的、互補(bǔ)的和促進(jìn)的理論和方法體系是歷史的必然。這種統(tǒng)一的理論和方法體系就是我們所說的行政管理學(xué)。這種理論和方法體系經(jīng)過后來的行為科學(xué)、人際關(guān)系科學(xué)、管理科學(xué)、政策科學(xué)以及系統(tǒng)論、權(quán)變理論、新公共行政觀以至‘第五代管理“的充實(shí)和發(fā)展，正在變得愈來愈豐富多彩和行之有效。

5、一般認(rèn)為，最早使用“行政學(xué)”一詞的是德國學(xué)者馮·史坦因。他于1865年發(fā)表了《行政學(xué)》一書，但他當(dāng)時(shí)主要是在行政法的意義上使用“行政學(xué)”一詞的。作為一個(gè)行政管理學(xué)的概念，“行政學(xué)”一詞一般認(rèn)為始見于美國學(xué)者伍德羅·威爾遜1887年所著的《行政學(xué)之研究》一文。該文被認(rèn)為標(biāo)志著行政學(xué)的發(fā)端。從那時(shí)以來，許多研究者從不同的角度給行政學(xué)或行政管理學(xué)下過許多不同的定義。區(qū)別的關(guān)鍵在于對“行政”一詞的不同理解，區(qū)別的要點(diǎn)則主要集中在兩個(gè)層面，即“政治”的層面和“管理”的層面。這兩個(gè)層面恰好反映了行政管理學(xué)發(fā)展史上兩個(gè)不同時(shí)期研究的不同側(cè)重點(diǎn)。(1)持“政治”行政觀的人主要是一些早期的行政學(xué)者。他們根據(jù)三權(quán)分立學(xué)說和自然法原則、議會(huì)至上的原則認(rèn)為，凡國家立法和司法以外的政務(wù)總稱行政；政治是國家意志的表現(xiàn)，行政是國家意志的執(zhí)行；行政是政府行政部門所轄的事務(wù)，或是政府官吏推行政府功能的活動(dòng)。這種定義方法并沒有錯(cuò)，但不夠全面。因?yàn)椋闻c行政無論在法理上或?qū)嶋H過程中都存在很強(qiáng)的內(nèi)在聯(lián)系性和功能的交叉性，都不存在截然的職能劃分或不可逾越的界限。另外，僅就行政功能而言，政府公共行政管理的有效性在某種意義上更為重要。(2)持“管理”行政觀的人主要是科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)興起以后的一些行政學(xué)者。他們認(rèn)為，行政是如何使人民對政府的期望取得成功的各種方法；是完成或?qū)崿F(xiàn)一個(gè)權(quán)力機(jī)關(guān)所宣布的政策而采取的一切運(yùn)作；是一種活動(dòng)或程序；是通力完成共同目標(biāo)的團(tuán)體行動(dòng)；行政特別注重管理方法、程序具體操作，是研究政府做些什么和如何做的理論；是經(jīng)由集體合作實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)的藝術(shù)。從這些觀點(diǎn)中可以看出，他們將行政理解為一個(gè)實(shí)際而廣泛的運(yùn)作過程，注重的是行政管理實(shí)施過程中的方法及其有效性。這樣，行政就被理解成一個(gè)包括政府、其他公共權(quán)力機(jī)關(guān)甚至工商社會(huì)組織的、有著較為廣泛的內(nèi)涵和外延的概念。但一般來說，行政管理學(xué)仍以政府活動(dòng)及其科學(xué)化為主要研究對象，并據(jù)此設(shè)定研究范疇和研究方法，以區(qū)別于工商企業(yè)界的管理。

6、我們所說的行政管理學(xué)，是由“行政”、“管理”和“學(xué)”所組成的一個(gè)復(fù)合詞組。(1)其中“行政”通常指政府公共行政過程中的政務(wù)的研判和推行。(2)“管理”通常指政府(行政)運(yùn)用依法獲授的國家公共行政權(quán)力，并在法律原則規(guī)定的范圍內(nèi)運(yùn)用行政裁量權(quán)，以行政效率和社會(huì)效益為基本考量標(biāo)準(zhǔn)，處理公共行政事務(wù)的過程和活動(dòng)。(3)“學(xué)”則是與前面兩個(gè)方面相一致的比較系統(tǒng)化和有著獨(dú)特領(lǐng)域的理論、方法和知識(shí)的體系。

7、因此，行政管理學(xué)就是關(guān)于公共行政制度或行政體制及其運(yùn)行機(jī)制的合法性、合理性、有效性、發(fā)展性的比較系統(tǒng)的思想、理論、邏輯、知識(shí)和方法的體系。在一般情況下，它主要反映政府(國家行政機(jī)關(guān))管理國家事務(wù)、社會(huì)事務(wù)和自身事務(wù)的活動(dòng)，并通過對這些活動(dòng)的本質(zhì)與現(xiàn)象、主體與客體、觀念與技術(shù)、內(nèi)容與形式、制度與過程、歷史與未來的研究，開掘公共行政管理的規(guī)律性，幫助和推動(dòng)這些活動(dòng)的科學(xué)化、法制化、規(guī)范化、合理化、效率化和時(shí)代化的進(jìn)程。值得強(qiáng)調(diào)的是，政府公共行政管理在憲法意義上具有明確無誤的公共屬性和公共服務(wù)的職能，與此相一致，“合法性”和“有效性”構(gòu)成了政府一切行政思想和行政行為的基本價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。

行政管理學(xué)概論----中南大學(xué) 陳振宇 校對

(二)行政管理學(xué)的研究對象和學(xué)科目的。主要集中在：

1、研究關(guān)于建立和完善國家行政制度的理念、理論和方法；

2、研究關(guān)于提升政府公共管理的水準(zhǔn)和行政效率的思想、途徑和方式；

3、為政府公共行政管理提供系統(tǒng)的理論依據(jù)、論證方法和實(shí)證技術(shù)，為國家行政發(fā)展和發(fā)展行政提供專業(yè)性意見；

4、全面培養(yǎng)政府公務(wù)員，尤其是行政通才。

二、行政管理學(xué)的研究范疇、研究方法

(一)行政管理學(xué)的研究范疇。其中有代表性的觀點(diǎn)有：

1、懷特將行政管理學(xué)的范疇歸納為四大部分：組織原理，人事行政，財(cái)務(wù)行政，行政法規(guī)。

2、古立克提出了“七環(huán)節(jié)”理論：計(jì)劃、組織、人事、指揮、協(xié)調(diào)、報(bào)告、預(yù)算，以此概括行政管理的七大基本職能。

3、臺(tái)灣學(xué)者張金鑒提出了“15M”理論(即每個(gè)概念里面都有一個(gè)M)：目標(biāo)、計(jì)劃、人員、經(jīng)費(fèi)、物財(cái)、組織、方法、領(lǐng)導(dǎo)、激勵(lì)、溝通、士氣、協(xié)調(diào)、及時(shí)、空間、改進(jìn)。

4、一般來說，行政管理學(xué)的基本研究范疇，有以下幾個(gè)方面：行政原理、行政職能、行政權(quán)力(授權(quán))、行政組織、人事行政(公務(wù)員制度)、行政領(lǐng)導(dǎo)、行政決策、行政計(jì)劃、行政程序、行政執(zhí)行、行政技術(shù)、行政行為、行政效率(有效性)、機(jī)關(guān)管理、公共財(cái)政(財(cái)務(wù)行政)、物財(cái)行政、行政責(zé)任、行政監(jiān)督、行政道德、法制(治)行政、行政改革、行政能力、行政發(fā)展等范疇。

(二)行政管理學(xué)的研究方法。行政管理學(xué)使用的分析方法具有兩個(gè)方面的特征：其一，行政管理學(xué)使用的大多數(shù)分析方法是眾多社會(huì)科學(xué)共同使用的方法，例如，邏輯分析的方法，包括歸納和演繹等等，社會(huì)調(diào)查方法，社會(huì)統(tǒng)計(jì)方法等；其二，在實(shí)際的研究過程中，行政管理學(xué)使用的分析方法常常是交叉、交替和混合使用的。

一般來說，行政管理學(xué)常用的分析方法如下：(1)邏輯分析方法，又稱哲學(xué)研究法，主要從哲學(xué)的觀點(diǎn)出發(fā)研究公共行政現(xiàn)象，通過運(yùn)用理性判斷、非理性判斷、邏輯推理、因果關(guān)系分析等直接與哲學(xué)思想相關(guān)的分析方法，研究公共行政過程中矛盾的普遍性與特殊性、共性與個(gè)性的關(guān)系，一般規(guī)律與特殊規(guī)律的關(guān)系，進(jìn)而形成一定的普遍適用的有關(guān)公共行政的理論基礎(chǔ)和行為準(zhǔn)則。(2)法規(guī)分析方法，主要從法理、法律、法規(guī)的角度來研究政府和政府官員及其行政行為的合法性、規(guī)范性、合理性，研究政府行政行為的條件或局限性。(3)歷史分析方法，又稱史學(xué)研究法，注重公共行政和行政管理學(xué)的起源、發(fā)展及演變沿革的過程，不同時(shí)期的不同特點(diǎn)和歷史類型，以及歷史情形對現(xiàn)實(shí)行政的影響和借鑒意義。(4)實(shí)證分析方法，又稱事實(shí)研究法、行政調(diào)查法，指通過觀察、描述事實(shí)，進(jìn)而依據(jù)事實(shí)得出結(jié)論的分析方法，其特點(diǎn)是以實(shí)際、具體的行政事項(xiàng)或行政過程為研究對象，本著具體情況具體分析而不拘泥于通則或定律的原則，研究行政問題的癥結(jié)所在，并制定切合實(shí)際、行之有效的對策。(5)規(guī)范分析方法，又稱理論分析方法，主要指通過價(jià)值判斷作出結(jié)論的分析方法，即根據(jù)一定的理念、價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)或行為規(guī)范對“是非”作出一定的評價(jià)。(6)比較分析方法，主要通過對不同行政制度或行政模式、不同公共政策選擇等行政問題的對比分析，研究不同政府間在行政理念、行政思想、行政原則和管理職能、管理體制、管理方式、管理手段等方面的差異，研究實(shí)現(xiàn)高效、民主行政的途徑和方法，是一種既適用于空間序列，又適用于時(shí)間序列的分析方法。(7)系統(tǒng)分析方法，又稱生態(tài)研究法或環(huán)境研究法，其特點(diǎn)，是將相關(guān)行政活動(dòng)進(jìn)而整個(gè)行政過程乃至社會(huì)環(huán)境視為一個(gè)有機(jī)整體，著重研究各個(gè)相關(guān)部分的交互影響、雙向往來、動(dòng)態(tài)平衡、彼此關(guān)系，進(jìn)而尋求最優(yōu)化的行政選擇。(8)生理分析方法，主要研究政府官員的生理需要和生理狀況與物質(zhì)欲望滿足和物質(zhì)工作條件之間的關(guān)系，研究的目的在于建立二者之間的合理的對應(yīng)關(guān)系。(9)心理分析方法，在廣泛的意義上可以包括行為研究法或人際關(guān)系研究法。(10)資料分析方法，又稱間接研究或圖書館分析法，其研究方式主要通過查閱現(xiàn)有的法律法規(guī)、政策文件、文書檔案、書刊論文、研究報(bào)告等，尋求對一定行政問題或行政現(xiàn)象的理解。(11)案例分析方法，又稱案例研究法，其特點(diǎn)，是對已經(jīng)發(fā)生的真實(shí)而典型的行政事件，通過廣泛收集各種可能的資料，再以公正的觀察者的態(tài)度撰寫成文，以供分析研究和借鑒之用。(13)模擬分析方法，其特點(diǎn)是通過使用定量概念和方法，來模擬行政管理中的某些基本因素或條件，從中尋求行政管理合理、效率和效益的模式。(14)利益分析方法，主要研究利益在公共行政管理過程中的特殊作用。

三、行政管理學(xué)的學(xué)科特點(diǎn)及與相關(guān)學(xué)科的關(guān)系

(一)行政管理學(xué)作為一門理論與應(yīng)用相結(jié)合的系統(tǒng)科學(xué)，其特點(diǎn)比較突出。具體表現(xiàn)為：

1、綜合性，即它是交叉的、豐富的、廣泛的。這一特點(diǎn)是由政府公共行政管理的復(fù)雜性、廣延性所決定的。

2、實(shí)踐性，行政管理學(xué)概論----中南大學(xué) 陳振宇 校對

即它是實(shí)際的、應(yīng)用的、具體的。

3、系統(tǒng)性，即它是整體的、有序的、相互關(guān)聯(lián)的。

4、技術(shù)性，即它是方法的、工具的、手段的。

5、發(fā)展性，即它是動(dòng)態(tài)的、進(jìn)步的、創(chuàng)新的。

(二)行政管理學(xué)與相關(guān)學(xué)科的關(guān)系。行政管理學(xué)科的意義，是建立在與其他學(xué)科的相互聯(lián)系、相互比較、彼此相交的相互關(guān)系的基礎(chǔ)上的。它與相關(guān)學(xué)科具有密切的關(guān)系。

1、行政學(xué)與政治學(xué)。一般認(rèn)為，行政管理學(xué)源自政治學(xué)，其最初的目的是研究如何有效地保衛(wèi)憲法和執(zhí)行憲法。所以，從淵源上說，行政管理學(xué)是政治學(xué)的分支科學(xué)。但二者具有比較明顯的領(lǐng)域差別。政治學(xué)主要是研究國家的基本理論和制度，比如，國家的起源、構(gòu)成要素、體制，國家的政治原則、政治權(quán)力、政治制度，以及其他政治性的原理原則和實(shí)踐。行政管理學(xué)則主要研究政府體制和政府行為等行政現(xiàn)象，研究如何制定正確的政府目標(biāo)和有效地達(dá)到這些目標(biāo)。因此，實(shí)務(wù)是其基本內(nèi)容。就相互關(guān)系而言，“行政學(xué)是藉政治學(xué)指引其努力的方向，政治學(xué)則賴于行政學(xué)充實(shí)它的內(nèi)涵”。

2、行政管理學(xué)與行政法學(xué)。有的學(xué)者認(rèn)為，行政管理學(xué)源出行政法學(xué)，因?yàn)樾姓芾韺W(xué)的形成是從研究法律對行政活動(dòng)的規(guī)范開始的。后來由于行政活動(dòng)日漸繁多，行政管理學(xué)才逐漸分離獨(dú)立成一門學(xué)科。從現(xiàn)代學(xué)科的領(lǐng)域看，行政法學(xué)是以行政法律關(guān)系為研究對象的學(xué)科，其性質(zhì)和內(nèi)容是研究和規(guī)定公共行政管理的法律規(guī)范，比如，行政權(quán)力主體如何行使職權(quán)，以及在其對民權(quán)和其他行政權(quán)力有所侵犯時(shí)如何懲處和補(bǔ)救等。其典型表述方式，是各種行政法律規(guī)范。行政管理學(xué)則研究推行和執(zhí)行政務(wù)及如何使之有效的原理原則和技術(shù)方法，尤其注重在行政過程中的有效性。行政法學(xué)與行政管理學(xué)都是以國家行政為中心觀念的學(xué)科。前者有賴于后者不斷充實(shí)其內(nèi)容，后者則有賴于前者提供維護(hù)自身合法權(quán)威的規(guī)范，進(jìn)而加強(qiáng)自身的性能。因此，行政管理學(xué)與行政法學(xué)在現(xiàn)代社會(huì)中是緊密聯(lián)系、相互促進(jìn)的兩門學(xué)科。

3、行政管理學(xué)與企業(yè)管理學(xué)。企業(yè)管理學(xué)是科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)興起以來的有關(guān)企業(yè)管理的理論和方法的總稱。一般認(rèn)為，企業(yè)管理學(xué)較之行政學(xué)后起，它主要研究如何管理和改進(jìn)企業(yè)的經(jīng)營狀況，提高生產(chǎn)率和增加利潤。但它興起之后卻不斷對行政管理學(xué)產(chǎn)生重大、直接的影響和推動(dòng)。應(yīng)當(dāng)說，行政管理學(xué)借用或吸收了相當(dāng)多的企業(yè)管理學(xué)的概念、詞匯和方法，同樣，企業(yè)管理學(xué)也從行政管理率先借鑒了某些思想、理論和方法。因此，可以說，二者在本質(zhì)上是一致的，在方法論上也是相通的，但在研究對象、目的和范疇等方面卻存在明顯的差別。行政管理學(xué)與企業(yè)管理學(xué)是內(nèi)容上交叉、理論研究和研究方法上相互借鑒、學(xué)科發(fā)展上相互影響和相互滲透、研究領(lǐng)域上各異的兩門學(xué)科。

4、行政管理學(xué)與社會(huì)學(xué)。社會(huì)學(xué)是研究人類社會(huì)各種社會(huì)生活現(xiàn)象的學(xué)科，是社會(huì)科學(xué)的基本學(xué)科之一。從廣義上說，一切社會(huì)生活都是它的研究對象，其中包括社會(huì)公共管理的概念、方式和手段。行政管理學(xué)只有將行政現(xiàn)象置于廣大的社會(huì)環(huán)境中來考察，才能獲得比較符合實(shí)際的理論和解決辦法。從狹義上說，社會(huì)學(xué)則不以公共權(quán)力的成立和行使為特定的研究對象。就相互關(guān)系而言，社會(huì)公共事業(yè)的管理是公共行政管理的重要內(nèi)容，許多重大社會(huì)問題只有依靠國家行政機(jī)關(guān)的法權(quán)地位和特有的方式、手段才能解決。所以，行政管理學(xué)與社會(huì)學(xué)是相互促進(jìn)、相互支持的。

除了以上學(xué)科外，行政管理學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)、財(cái)政學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)、心理學(xué)、社會(huì)心理學(xué)、行為科學(xué)、運(yùn)籌學(xué)、高等數(shù)學(xué)、計(jì)算機(jī)語言學(xué)、公共關(guān)系學(xué)等學(xué)科都有著比較密切的關(guān)系。

四、現(xiàn)代行政現(xiàn)象與現(xiàn)代行政精神

現(xiàn)代行政現(xiàn)象是指第二次世界大戰(zhàn)以后，尤其是60年代以來，國際上，主要是發(fā)達(dá)國家所出現(xiàn)和形成的某些公共行政現(xiàn)象。現(xiàn)代行政精神則是指與現(xiàn)代行政現(xiàn)象相一致的，政府在實(shí)施公共行政管理過程中比較重視和強(qiáng)調(diào)的某些行政精神。

(一)現(xiàn)代行政現(xiàn)象。主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：

1、行政職能擴(kuò)展。西方國家的行政機(jī)關(guān)在相當(dāng)長時(shí)間里，遵循憲法規(guī)定行政活動(dòng)的限度和秩序，其一切行政行為都必須以法律為依據(jù)，受立法的嚴(yán)格控制，由此形成“無法律即無行政”的法治行政原理。行政被看作僅僅是國家官員依法行使職權(quán)和尋求行政效率提高的活動(dòng)。與這種國家理論相一致，西方國家政府的職能在相當(dāng)長一個(gè)歷史時(shí)期被限定在維護(hù)國家安全、社會(huì)秩序以及個(gè)人財(cái)產(chǎn)不受侵犯等方面。自從自由資本主義發(fā)展成為壟斷資本主義，特別是第二次世界大戰(zhàn)以至60年代以來，人類社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的節(jié)奏明顯加快，出現(xiàn)了大量的新思想、新觀念、新學(xué)科、新技術(shù)、新行業(yè)、新文化、新財(cái)富，推動(dòng)著人們形成新

行政管理學(xué)概論----中南大學(xué) 陳振宇 校對 的需求和新的價(jià)值觀念，同時(shí)給西方國家?guī)砹巳諠u增多、日益復(fù)雜的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題，這就需要一種能夠?qū)ψ兓皶r(shí)作出反應(yīng)并有效解決問題的力量。在這種條件下，具有較強(qiáng)機(jī)動(dòng)性、靈活性、伸縮性的國家行政機(jī)關(guān)，順理成章地要被推向國家的主導(dǎo)權(quán)。西方國家認(rèn)為，“法律有限、人事無窮”，純粹的法治行政已不再適應(yīng)變化的需要。因此，依法行政不應(yīng)是一切行政行為均須依照法律條款，而是必須符合法律原則。也就是說，在不違反憲法和法律的條件下，國家行政機(jī)關(guān)有自由裁量、采取行政行為的自主權(quán)力。上述行政觀念的變化，使政府不僅承擔(dān)起了保國衛(wèi)民的責(zé)任，而且承擔(dān)起了扶助各行各業(yè)均衡發(fā)展，普遍提高各個(gè)階層生活水準(zhǔn)和道德、文化水準(zhǔn)，防止個(gè)人私欲損害社會(huì)公益以及緩解社會(huì)矛盾的責(zé)任。政府行政職能的擴(kuò)展造成了“行政國家”的興起，行政國家的興起則造就了一個(gè)“大政府”。

2、不良行政現(xiàn)象增加。行政權(quán)力的擴(kuò)展和強(qiáng)化導(dǎo)致了行政國家的出現(xiàn)，行政國家的出現(xiàn)則進(jìn)一步大大加強(qiáng)了行政活動(dòng)。以行政權(quán)力的強(qiáng)化和行政職能的擴(kuò)展為基礎(chǔ)的政府行政活動(dòng)的加強(qiáng)相應(yīng)帶來了一系列的不良行政現(xiàn)象。(1)行政組織規(guī)模龐大，形成了許許多多結(jié)構(gòu)復(fù)雜、分工細(xì)致、門類繁多的專業(yè)部門和各種行政委員會(huì)，與此同時(shí)，政府公務(wù)人員也大量增加。(2)行政決策遲緩，使政府行政管理的效率和有效性受到影響。(3)政府人員專業(yè)化，主要是指政府大量招攬和使用專業(yè)人才的現(xiàn)象，造成了所謂“專業(yè)人員國家”的現(xiàn)象。(4)官僚化傾向滋長，導(dǎo)致了“程式化”行政現(xiàn)象出現(xiàn)，不僅使國家行政組織中人際關(guān)系淡薄，主動(dòng)進(jìn)取精神受到抑制，而且導(dǎo)致政府與公眾關(guān)系惡化。不良現(xiàn)象：“帕金森定律”和“彼德原理”介紹。(P19-23)

3、行政管理和行政管理理論現(xiàn)代化。這主要是指隨著社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步所形成的某些行政現(xiàn)象：(1)重視社會(huì)目的。從積極意義上說，重視社會(huì)目的、為國民利益服務(wù)是現(xiàn)代憲政國家政府的天經(jīng)地義的職守，從消極意義上說，輕視社會(huì)目的、不為或不能為國民利益服務(wù)的政府，則會(huì)為國民所不容、被國民所拋棄。(2)行政管理手段現(xiàn)代化，主要是指政府為適應(yīng)現(xiàn)代管理的需要，不斷和大量吸收、采取現(xiàn)代化的技術(shù)設(shè)備和技術(shù)方法的行政現(xiàn)象。(3)行政管理理論現(xiàn)代化。從科學(xué)管理理論開始，經(jīng)過人際關(guān)系-行為科學(xué)的激蕩、管理科學(xué)的充實(shí)、系統(tǒng)論-權(quán)變觀的發(fā)展，當(dāng)代行政管理學(xué)已經(jīng)成為一門內(nèi)容豐富多彩、分支學(xué)科眾多、研究領(lǐng)域獨(dú)特、實(shí)踐性較強(qiáng)的學(xué)科。為民服務(wù)、依法行政、高效管理、適應(yīng)發(fā)展成為其中心觀念。

(二)現(xiàn)代行政精神。主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：

1、主動(dòng)進(jìn)取。社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和一系列復(fù)雜的社會(huì)問題的出現(xiàn)，要求政府經(jīng)常地審時(shí)度勢，不斷地提出對策，進(jìn)而有效地解決面臨的各種問題。因此，只有那些銳意進(jìn)取的政府，才有可能獲得國民的支持，進(jìn)而獲得國家和民族的競爭優(yōu)勢。

2、追求卓越。作為一種行政精神，所謂追求卓越主要指現(xiàn)代政府在主觀意愿與客觀效果相統(tǒng)一的意義上追求出色的政府公共行政管理，在比較的意義上追求不斷提升并在實(shí)踐中表現(xiàn)出具有卓越品質(zhì)的公共政策能力、綜合實(shí)施社會(huì)公共行政管理的能力、有效地向公眾全面提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的能力、自律和自我更新的能力。這種精神直接表現(xiàn)政府的工作動(dòng)機(jī)、工作意愿、工作狀態(tài)。追求卓越涉及兩種相互聯(lián)系的價(jià)值取向，即效率與效果。

3、創(chuàng)新發(fā)展。創(chuàng)新發(fā)展是一個(gè)政府乃至一個(gè)國家、一個(gè)民族的生命力和適應(yīng)環(huán)境能力的主要標(biāo)志之一。在現(xiàn)代社會(huì)條件下，發(fā)展變化的節(jié)奏明顯加快，優(yōu)勝劣汰已經(jīng)成為一種隨處可見的社會(huì)現(xiàn)象。政府對國民負(fù)責(zé)，要使國富民強(qiáng)、永遠(yuǎn)立于不敗之地，就必須具有強(qiáng)烈的憂患意識(shí)，不斷創(chuàng)新發(fā)展。

五、行政管理學(xué)的演進(jìn)

行政管理學(xué)的演進(jìn)是指行政管理學(xué)的發(fā)展及其不同發(fā)展階段上的不同內(nèi)容和特點(diǎn)。一般認(rèn)為，行政管理學(xué)發(fā)端于19世紀(jì)末期，以威爾遜的《行政學(xué)之研究》一文為標(biāo)志，但自那以后的歷史分期，研究者們提出了許多不同的觀點(diǎn)。我們認(rèn)為，以新學(xué)派的創(chuàng)立、新理論的形成、新的研究方法的提出為主要?jiǎng)澐謽?biāo)準(zhǔn)，行政管理學(xué)的演進(jìn)大致可以分為：

(一)行政管理學(xué)的產(chǎn)生時(shí)期(早期公共行政研究時(shí)期)。這一時(shí)期是指1887年威爾遜發(fā)表《行政學(xué)之研究》一文到科學(xué)管理理論興起之前(1911年)的一段歷史時(shí)期。在這一時(shí)期里，行政管理學(xué)建立了基本的理論基礎(chǔ)，形成了初步的學(xué)科體系，產(chǎn)生了比較大的影響，為行政管理學(xué)的進(jìn)一步發(fā)展提供了條件。

1、行政管理學(xué)產(chǎn)生于這一時(shí)期的歷史必然性。這一時(shí)期是西方國家由自由資本主義向壟斷資本主義過渡的歷史時(shí)期。隨著各國工業(yè)化的迅猛發(fā)展、大型壟斷組織的形成等，各國在社會(huì)發(fā)展過程中出現(xiàn)了都市化以及隨之而來的一系列復(fù)雜的社會(huì)問題，矛盾沖突甚至對抗成為一種普遍的社會(huì)現(xiàn)象。這就對國家控制和管理提出了新的要求，要求通過國家干預(yù)，來有效地減少、緩和、解決矛盾。在這種情況下，政府地位

行政管理學(xué)概論----中南大學(xué) 陳振宇 校對 的增強(qiáng)、權(quán)力的加大、職能的擴(kuò)展、責(zé)任的加重、管理方式的科學(xué)化是不可避免的。因此，在這個(gè)時(shí)期提出公共行政問題、產(chǎn)生公共行政學(xué)是合乎邏輯的，它是社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的客觀要求，也是社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的一種表現(xiàn)。

2、行政管理學(xué)產(chǎn)生的理論淵源。不少學(xué)者認(rèn)為，它是在四種理論的基礎(chǔ)上或直接促進(jìn)下發(fā)展起來的。這四種理論是：(1)西方近代政治學(xué)尤其是國家學(xué)說，為行政管理學(xué)提供了有關(guān)國家權(quán)力(行政權(quán))、民權(quán)民意、政府結(jié)構(gòu)、政治過程等概念和范疇，提供了傳統(tǒng)的理論和思辯的研究方法。(2)君主制時(shí)代德、奧兩國的官房學(xué)。官房學(xué)又譯計(jì)臣學(xué)，主要研究如何有效地為國家(君主)管理財(cái)政、經(jīng)濟(jì)、行政等問題。官房學(xué)以后演變?yōu)楣藏?cái)政學(xué)。(3)普魯士的任官制度和英國的文官制度。18世紀(jì)初期，普魯士在西方首先創(chuàng)立了依據(jù)考試任用官吏的制度。1713年，普魯士規(guī)定必須經(jīng)過考試競爭才能任用法官，10年后進(jìn)一步明確此規(guī)定適用其他官吏。英國則在1805年設(shè)立了常任文官，1854年正式確立了常任文官制度。文官制度為公共行政學(xué)的公共人事行政的研究提供了最主要的范疇和最早的規(guī)范，因而對行政管理學(xué)的形成具有直接的推動(dòng)作用。(4)西方資產(chǎn)階級革命時(shí)代興起的行政法學(xué)。行政法學(xué)與資產(chǎn)階級革命幾乎同期產(chǎn)生，其最初的宗旨是要反對和制止封建君主對資產(chǎn)階級的強(qiáng)權(quán)的、粗暴的甚至是肆無忌憚的干涉和掠奪，后來則演變?yōu)檠芯啃姓申P(guān)系的學(xué)問。行政法學(xué)開創(chuàng)了“依法行政”思想源流，建立了“法制行政”的最初的理論規(guī)范，而這恰恰是迄今為止行政管理學(xué)的最重要的理論基礎(chǔ)之一。

3、早期行政研究階段的主要代表人物是兩位美國人威爾遜和古德諾。他們對行政管理學(xué)的最大貢獻(xiàn)，是突出和強(qiáng)調(diào)了公共行政活動(dòng)及其研究在所有國家現(xiàn)象中的特殊意義，并為此提出了一系列的理論觀點(diǎn)和某些范疇。

威爾遜。曾任美國普林斯頓大學(xué)教授和校長，后任美國新澤西州州長和美國第二十任總統(tǒng)。1887年，他在美國哥倫比亞大學(xué)《政治科學(xué)季刊》上發(fā)表了《行政學(xué)之研究》一文。一般認(rèn)為，該文是行政學(xué)發(fā)端的標(biāo)志，威爾遜本人也因此被認(rèn)為是行政學(xué)的創(chuàng)始人。威爾遜認(rèn)為：(1)傳統(tǒng)的論證主要集中在政治過程方面，而對如何實(shí)施法律則注意不夠，所以應(yīng)當(dāng)把研究的重點(diǎn)放到行動(dòng)的政府方面，即放到政府行政管理方面；(2)要發(fā)揮和實(shí)現(xiàn)政治的功能，就必須純潔政府的組織機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)執(zhí)行，提高行政效率；(3)國家的權(quán)力主要是掌握在決定政治的議會(huì)和執(zhí)行政治的行政部門手中，因此，從結(jié)構(gòu)上說，三權(quán)分立學(xué)說是不符合實(shí)際的，政治和行政的兩分法(后為古德諾所發(fā)揮)才是正確的；(3)一個(gè)良好的政府應(yīng)有兩大支柱，即堅(jiān)強(qiáng)有力的政務(wù)官和效能精干的文官。此外，威爾遜還論及了創(chuàng)造精神、行政責(zé)任、文職官員培養(yǎng)等問題。盡管《行政學(xué)之研究》并未涉及行政學(xué)的基本框架，也未規(guī)定其基本范疇，但因其擬定了行政學(xué)的內(nèi)涵，因而奠定了行政學(xué)的基礎(chǔ)，成為后來研究公共行政的必讀書目。

古德諾。曾任哥倫比亞大學(xué)教授和霍普金斯大學(xué)校長，以及美國政治學(xué)會(huì)的第一任主席和塔夫托總統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)與效率委員會(huì)顧問。古德諾長期教授行政法學(xué)。1893年出版了《比較行政法》一書，被許多大學(xué)視為教科書，但他的最有代表性的名著，是1900年發(fā)表的《政治與行政：對政府的研究》一書。古德諾認(rèn)為：(1)傳統(tǒng)的三權(quán)分立的學(xué)說不符合民主國家的實(shí)際，因?yàn)槊裰鲊业闹饕毮苤挥姓魏托姓煞N，司法只不過是行政的一小部分而已(對此進(jìn)行了全面系統(tǒng)的論證)，主張否定立法、司法、行政的三分法，而代之以政治與行政的兩分法；(2)行政學(xué)不研究政治問題，那是政治學(xué)的任務(wù)，也不使用民主或程序的標(biāo)準(zhǔn)，而是研究政府的行政效率、使用方法或技術(shù)的標(biāo)準(zhǔn)；(3)為了提高行政效率，最好將政黨的因素和政治權(quán)宜等政治排斥在行政之外，而將政府文職官員區(qū)分為政務(wù)官和常務(wù)官，并規(guī)定常務(wù)官在政治上中立。《政治與行政：對政府的研究》是最早的行政學(xué)專著之一，對后來的行政學(xué)有著深刻的影響。古德諾是行政學(xué)的奠基人之一。

(二)科學(xué)管理時(shí)期(傳統(tǒng)公共行政研究時(shí)期)。科學(xué)管理時(shí)期以美國人泰羅1911年的《科學(xué)管理原理》一文為標(biāo)志，到30年代行為科學(xué)興起之前。在這一時(shí)期里，行政管理學(xué)在前一時(shí)期研究的基礎(chǔ)上，同時(shí)受到科學(xué)管理理論的啟發(fā)和影響，開始轉(zhuǎn)向建立學(xué)科的基本框架體系的方向上來，其研究的重點(diǎn)，集中在謀求行政組織的合理化、行政過程的制度化、行政行為的效率化、行政方法的標(biāo)準(zhǔn)化。這一時(shí)期提出了行政管理學(xué)的研究目的、研究對象、理論范疇、管理原則、研究方法等一系列的規(guī)范，基本形成了行政管理學(xué)的學(xué)科體系，使之成為一門領(lǐng)域廣泛、內(nèi)容豐富、作用獨(dú)特的獨(dú)立學(xué)科。

行政管理學(xué)概論----中南大學(xué) 陳振宇 校對

1、科學(xué)管理理論的代表人物。科學(xué)管理理論是一個(gè)廣泛的概念，它是對這一時(shí)期一大批研究者的各種管理理論的總稱或概括，其中以美國人泰羅、法國人亨利·法約爾、德國人馬克斯·韋伯最具代表性。科學(xué)管理理論是在美國企業(yè)管理落后，企業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于當(dāng)時(shí)科學(xué)技術(shù)成果和國內(nèi)外條件所提供的可能性的歷史條件下產(chǎn)生的。面對這種情況，一批具有科學(xué)知識(shí)、又與企業(yè)管理有關(guān)的工程技術(shù)人員開始進(jìn)行各種試驗(yàn)，試圖將科技成果應(yīng)用于企業(yè)的生產(chǎn)和管理之中，從而形成了一套科學(xué)的理論和方法，并迅速在工商業(yè)界得到推廣，進(jìn)而引起各行各業(yè)，其中包括政府的廣泛的重視和吸收應(yīng)用。他們的理論和方法，直接對公共行政管理的理論和實(shí)踐產(chǎn)生了重大的影響。

弗雷德里克·泰羅。泰羅開創(chuàng)了科學(xué)管理的源流，因而被稱為“科學(xué)管理之父”。泰羅著眼于企業(yè)的基層管理，提出了以時(shí)間動(dòng)作分析、工作定額制度、標(biāo)準(zhǔn)化管理、對工人進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)和刺激性的差別工資等概念為核心的管理理論，因此被稱為管理技術(shù)學(xué)派。泰羅是以自己在米德威爾鋼鐵廠和伯力恒鋼鐵公司的基層管理經(jīng)歷為基礎(chǔ)，歸納出自己的組織管理哲學(xué)思想的。因此，在他的整個(gè)思想發(fā)展過程中，他始終注重從技術(shù)分析的角度研究工人的工作方式、工作過程和工作協(xié)作，試圖通過最合理最有效的組織配合，來達(dá)到提高工人的工作效率的目的。1895年，泰羅發(fā)表了第一篇說明自己觀點(diǎn)的文章《計(jì)件工資制》。1903年，泰羅發(fā)表了《工廠管理》一文。1910年，泰羅又發(fā)表了《科學(xué)管理原理》一文，直至1911年在美國國會(huì)的證詞，泰羅的組織管理理論完全形成，并成為這一時(shí)期組織管理思想和方法的主導(dǎo)學(xué)派。因此，他的理論被稱為“泰羅制”，泰羅本人也因此被尊稱為“科學(xué)管理之父”。泰羅組織管理思想的邏輯是：(1)勞動(dòng)生產(chǎn)率低下是工廠中存在的主要問題。(2)解決這一問題的途徑不僅在于解決勞動(dòng)力問題，更重要的在于解決低劣的管理問題。(3)為此，就需要建立一套完整的工作制度，而實(shí)施這套制度的主要辦法就是任務(wù)管理，即對工人在一定時(shí)間里的工作和完成工作所需要的技術(shù)手段做標(biāo)準(zhǔn)化的處理，并把工人的報(bào)酬與工作成績直接聯(lián)系起來。(4)為此，泰羅提出了一種富于技術(shù)性質(zhì)的、“有明確界說和原已經(jīng)確定基本原則”的職能主義理論，強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)把計(jì)劃與執(zhí)行區(qū)分開來，并加強(qiáng)專業(yè)化職能人員在組織中的作用，從而擺脫了傳統(tǒng)的、依靠個(gè)性進(jìn)行組織管理的舊模式，開創(chuàng)了科學(xué)組織管理之先河。

亨利·法約爾。早在1900年，法約爾就在國際采礦和冶金代表大會(huì)上提出了他的行政管理理論的思想。1908年，法約爾為礦業(yè)公會(huì)成立百年紀(jì)念會(huì)撰寫了《論一般管理上的原則》的論文，提出了他的行政管理的14項(xiàng)一般原則。1916年，法約爾又發(fā)表了《工業(yè)管理和一般管理》一文，首次和系統(tǒng)提出了他的行政管理的要素論。稍后，他的另一篇論文《國家的行政管理理論》于1937年被《管理學(xué)論文集》收集并在美國出版。法約爾注重管理人員管理方法的改進(jìn)，提出了以職能分工、統(tǒng)一指揮和14項(xiàng)管理原則等概念為核心的管理理論。因他以加強(qiáng)企業(yè)上層的行政管理為目標(biāo)，并自認(rèn)為其理論適用于一切組織，所以，他的理論被稱之為行政管理理論或一般管理理論。法約爾提出的14項(xiàng)管理原則是：分工，權(quán)力，紀(jì)律，統(tǒng)一指揮，統(tǒng)一指導(dǎo)，個(gè)人利益服從整體利益，報(bào)酬，集權(quán)，等級鏈(權(quán)力線)，秩序，平等，人員保持穩(wěn)定，主動(dòng)性，團(tuán)結(jié)精神。(P34-35)

法約爾首先確定，在所有的工商企業(yè)組織中都存在六大類基本活動(dòng)：技術(shù)活動(dòng)、商業(yè)活動(dòng)、財(cái)政活動(dòng)、安全活動(dòng)、會(huì)計(jì)活動(dòng)和行政管理活動(dòng)。這六大類基本活動(dòng)構(gòu)成一個(gè)組織的六種基本職能。其中行政管理活動(dòng)又分為計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制五種。他把管理的五種活動(dòng)稱為管理的五要素，并集中對其進(jìn)行了研究。組織是法約爾行政管理五要素的核心內(nèi)容之一。他在這方面的主要貢獻(xiàn)集中于組織的目的和結(jié)構(gòu)方面。他認(rèn)為，組織包括為各種活動(dòng)和各種關(guān)系以及人員的雇傭、評價(jià)和培訓(xùn)等作好準(zhǔn)備；組織一個(gè)企業(yè)就是為企業(yè)提供一切有助于實(shí)現(xiàn)其職能的東西。在這方面，管理人員和管理部門的職責(zé)，就是要設(shè)法使人員和物資的組織符合公司達(dá)成其目標(biāo)的需要，而做到這一切的途徑，是建立合理的組織結(jié)構(gòu)。而合理的結(jié)構(gòu)就是能保證公司在實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的過程中能進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的結(jié)構(gòu)。他主張?jiān)诮M織中把管理層次和幅度都保持在最低的限度內(nèi)。法約爾所提出的職能和等級系列的發(fā)展進(jìn)程及比例，是15名工人需要一名管理人員，往上各級則以4：1的比數(shù)為基礎(chǔ)。例如，60名工人要求4名工頭則又需要一名監(jiān)理人，如此類推。

馬克斯·韋伯。韋伯曾任維也納大學(xué)和慕尼黑大學(xué)教授，出任過魏瑪憲法起草委員會(huì)顧問。韋伯是一位興趣廣泛的典型知識(shí)分子，是當(dāng)代著名的社會(huì)學(xué)家、政治學(xué)家和行政學(xué)家。他的官僚科層組織理論被認(rèn)為是組織學(xué)的也是行政學(xué)的最重要的理論之一。韋伯認(rèn)為，官僚科層組織并不是文牘主義、效率低下的組

行政管理學(xué)概論----中南大學(xué) 陳振宇 校對

織現(xiàn)象，而是指一種組織形態(tài)及其結(jié)構(gòu)特點(diǎn)。合理合法的職權(quán)是官僚概念的內(nèi)涵。這種組織是應(yīng)用于復(fù)雜組織的最有效的形式，因而是已知的對人類進(jìn)行必要管理的最合理的形式。韋伯的官僚科層組織理論的形成曾經(jīng)借助于他對政府組織的大量觀察。對他來說，在大型行政管理工作中，官僚形式是不可避免的，在行政管理領(lǐng)域中，人們只能在官僚形式和外行之間選擇。盡管如此，韋伯還是將他的理論稱之為“理想的行政組織體系”。他從來沒有過治理組織的經(jīng)歷，其理論的出發(fā)點(diǎn)也不是為任何一個(gè)組織的實(shí)際需要而設(shè)計(jì)的，而只是組織的理想的、標(biāo)準(zhǔn)的、通用的形態(tài)。設(shè)計(jì)這種標(biāo)準(zhǔn)化組織形態(tài)的目的，也只是為了進(jìn)行理論上的分析，“以便說明從小規(guī)模的企業(yè)(‘世襲’)管理過渡到大規(guī)模的專業(yè)管理的轉(zhuǎn)變過程”。韋伯的最大貢獻(xiàn)，就是提出和建立了官僚模型的組織理論，并因此被稱為“組織理論之父”。在韋伯的概念中，“官僚”這個(gè)詞并不含有現(xiàn)在流行的“官僚主義”的意思，而只是表明組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)中的某些特點(diǎn)和規(guī)范。韋伯認(rèn)為，官僚集權(quán)組織是適用于一切復(fù)雜組織的最有效的組織形式。韋伯的理想組織形態(tài)是以他關(guān)于“權(quán)力”的觀點(diǎn)為基礎(chǔ)的，合理-合法的職權(quán)觀點(diǎn)是韋伯官僚概念的基本觀點(diǎn)。

2、科學(xué)管理思想在公共行政管理中的運(yùn)用。科學(xué)管理思想和方法在企業(yè)組織經(jīng)營領(lǐng)域里的成功運(yùn)用，鼓舞和推動(dòng)了人們在其他方面的實(shí)踐。首先在美國，人們開始把科學(xué)管理方式應(yīng)用于國家行政組織的職能范圍之內(nèi)。1906年，從紐約市政調(diào)查委員會(huì)開始，美國全國各地迅速推廣開展了市政調(diào)查運(yùn)動(dòng)。各級政府把科學(xué)管理的調(diào)查方法和效率的原則應(yīng)用到行政部門，將科學(xué)管理的技術(shù)方法推廣到行政乃至聯(lián)邦行政，實(shí)行調(diào)整機(jī)構(gòu)，精簡人員，簡化程序，從而促進(jìn)了政府工作的改革，提高了行政效率。1911年，美國又根據(jù)塔夫托總統(tǒng)的主張，設(shè)置了關(guān)于節(jié)約和效率的大總統(tǒng)委員會(huì)，開始用行政立法的形式來肯定和強(qiáng)調(diào)科學(xué)管理在國家行政領(lǐng)域里的重要性。市政調(diào)查運(yùn)動(dòng)和關(guān)于節(jié)約和效率的大總統(tǒng)委員會(huì)的設(shè)立，反映了現(xiàn)代化工業(yè)都市的興起及其對國家公共行政管理的新的要求，是美國也是資本主義世界致力于提高行政管理水平的的標(biāo)志。

這一時(shí)期行政管理研究的主要代表人物及其論著有：

美國人懷特。曾在芝加哥大學(xué)任教多年，還曾任美國文官委員會(huì)主席，有較高的政治地位。懷特于1926年出版了《行政學(xué)導(dǎo)論》一書。該書是全美第一本行政學(xué)教科書，因而有相當(dāng)?shù)挠绊憽烟卦跁刑岢觯M織原理、人事行政、財(cái)務(wù)行政和行政法規(guī)應(yīng)是行政學(xué)的基本內(nèi)容。懷特在行政學(xué)研究方面學(xué)力深厚，另有許多理論建樹，其中較重要的有《近世公共行政的趨勢》、《聯(lián)邦主義者》、《外國的文官制度》等。

美國人魏洛比。他曾任美國勞工部專家顧問和普林斯頓大學(xué)教授，擅長政治學(xué)和心理學(xué)，對經(jīng)濟(jì)和法律也頗有研究，后曾主持美國行政研究所及美國國會(huì)圖書館的行政書籍出版事宜。1928年，魏洛比發(fā)表了《行政學(xué)原理》一書。他認(rèn)為，財(cái)政、預(yù)算和物資管理是行政管理學(xué)的主要研究范疇之一，從而拓寬了行政管理學(xué)的研究范圍，成為他的主要貢獻(xiàn)。此外，魏洛比還有《現(xiàn)代國家的政府》等論著。

美國人費(fèi)富納。他多年在美國南加州大學(xué)任教，1946年出版了《行政學(xué)》一書。該書與懷特的《行政學(xué)導(dǎo)論》和魏洛比的《行政原理》齊名，在那些年代被稱為三足鼎立的三大行政學(xué)教科書。他的其他主要著作還有《行政組織理論》和《行政學(xué)研究方法》等。

美國人古立克。他從20年代到60年代一直擔(dān)任美國公共行政研究所所長和美國政府事務(wù)研究所主席等職。由他主持的研究報(bào)告甚多，其中相當(dāng)一部分被政府所接受并用于行政工作。他還在聯(lián)合國世界組織中先后擔(dān)任過政府計(jì)劃、組織、都市管理、財(cái)政、人事等部門的負(fù)責(zé)人。古立克在哥倫比亞大學(xué)任教20多年，學(xué)術(shù)研究內(nèi)容廣泛、成果豐碩，其中較著名的是他與厄威克合編的《行政管理科學(xué)論文集》。他的管理7職能論基本上概括了他那個(gè)時(shí)代有關(guān)管理的各個(gè)方面，因而成為以后同類研究的出發(fā)點(diǎn)。

英國人厄威克。他曾任設(shè)在日內(nèi)瓦的國際管理協(xié)會(huì)會(huì)長，一生編寫過許多管理方面的著作。較著名的有《作為一個(gè)技術(shù)問題的組織》、《管理的職能》、《科學(xué)的組織原則》以及與古立克合編的《行政管理科學(xué)論文集》等。厄威克是有關(guān)組織理論研究的代表人物之一，他的最重要的理論貢獻(xiàn)是提出了他認(rèn)為適合一切組織的8項(xiàng)組織原則。

(三)行為科學(xué)時(shí)期(修正公共行政研究時(shí)期)。這一時(shí)期以艾頓·梅奧1933年的《工業(yè)文明的人類問題》為標(biāo)志，到60年代系統(tǒng)管理學(xué)派起之前。這一時(shí)期是行為科學(xué)-人際關(guān)系管理理論盛行的時(shí)期。行為科學(xué)-人際關(guān)系學(xué)說并不是單獨(dú)以行政管理學(xué)為研究對象的，而是一種非常廣泛的社會(huì)科學(xué)研究對象。它使用反

行政管理學(xué)概論----中南大學(xué) 陳振宇 校對

傳統(tǒng)的研究方法，開拓了以人的行為和人際關(guān)系為中心的新的研究領(lǐng)域，所以有人稱之為“新社會(huì)科學(xué)”。

1、“行為科學(xué)”的概念。行為科學(xué)的概念最早是美國芝加哥大學(xué)的一些教授于1949年提出來的。起因于美國福特基金會(huì)資助該校“個(gè)人行為與人群關(guān)系”的研究計(jì)劃，該計(jì)劃簡稱行為科學(xué)。此后，行為科學(xué)就作為一種全新的社會(huì)科學(xué)概念而流行于世。

2、“行為科學(xué)”的發(fā)端。行為科學(xué)發(fā)端于美國的“霍桑試驗(yàn)”。從1927年到1932年，梅奧和羅特利斯伯格及懷特赫德三位美國哈佛大學(xué)的教授在美國西方電氣公司的霍桑工廠連續(xù)五年進(jìn)行了新的試驗(yàn)，即著名的“霍桑試驗(yàn)”。通過對組織中人的行為的實(shí)證性研究，他們開創(chuàng)了行為科學(xué)-人際關(guān)系學(xué)說的理論先河。他們認(rèn)為，對人格的尊重、參與、情緒發(fā)泄、社會(huì)平衡、士氣、小團(tuán)體及其制約、非正式組織等，是組織管理過程中決定性的因素，而法律、制度、規(guī)章、紀(jì)律、精密性等則是次要的。這樣，他們就是根本上背棄了傳統(tǒng)的管理學(xué)的主要理論，開創(chuàng)了一種新的管理理念和研究視角，進(jìn)而奠定了行為科學(xué)的基礎(chǔ)。“霍桑試驗(yàn)”分為三個(gè)階段：第一個(gè)階段，繼電器裝配室實(shí)驗(yàn)和云母剝離室實(shí)驗(yàn)。該階段證明：客觀的物質(zhì)性的變量，比如工廠環(huán)境、工作場所、工時(shí)長短、疲勞程度、勞動(dòng)強(qiáng)度、照明條件、身體狀況連同工資制度是造成勞動(dòng)生產(chǎn)率升降的原因，但不是主要的原因。主要原因是工人的態(tài)度與情緒的改變，以及與之相關(guān)聯(lián)的團(tuán)體社會(huì)關(guān)系的改變。第二階段，談訪計(jì)劃。該階段證明：士氣與監(jiān)督工作存在著因果關(guān)系，而士氣和監(jiān)督又與工作產(chǎn)量發(fā)生一定的因果關(guān)系。在這里，監(jiān)督是指以人(監(jiān)工)的行為方式出現(xiàn)的正式的組織監(jiān)督。因此，這種監(jiān)督關(guān)系實(shí)際上也體現(xiàn)了一種人際關(guān)系。改善這種人際關(guān)系，使之變得坦率、合理、善意，是改善工作環(huán)境中人際關(guān)系模式、實(shí)現(xiàn)人性激勵(lì)的重要方面。這種改善將直接影響到士氣以至工作成果。談訪計(jì)劃還證明：在組織中建立有效的信息溝通渠道，實(shí)行參與管理，可以使工人的工作態(tài)度和情緒好轉(zhuǎn)，從而使產(chǎn)量增加。第三階段，繞線機(jī)組實(shí)驗(yàn)。該實(shí)驗(yàn)證明：企業(yè)中不僅存在正式組織，而且存在非正式組織；企業(yè)成員不僅受正式組織的約束，而且受非正式組織約束。非正式組織以感情、地位和相互間的社會(huì)作用為基礎(chǔ)，形成特定的群體，并以群體特有的行為方式來保護(hù)或制約自身的成員，以使其行為符合群體規(guī)范，從而形成了一種把正式組織看成為一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的新的組織觀，進(jìn)而形成了一種在正式組織所要求的“效率的邏輯”與非正式組織所要求的“感情的邏輯”之間建立平衡，并通過滿足組織成員的某種社會(huì)-心理需要，來調(diào)動(dòng)其工作積極性的新的管理思想。

3、“行為科學(xué)”的主要內(nèi)容。在實(shí)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，梅奧等人對他們的理論進(jìn)行闡述：梅奧發(fā)表了《工業(yè)文明的人類問題》、《工業(yè)文明的社會(huì)問題》，羅特利斯伯格發(fā)表了《職工的生產(chǎn)率中的人的因素》，懷特赫德發(fā)表了《企業(yè)界的工人》，羅特利斯伯格和狄克遜合作發(fā)表了《管理與工人》等，從而奠定了人際關(guān)系-行為科學(xué)的理論基礎(chǔ)。梅奧等人開創(chuàng)了以人、人的行為和人的社會(huì)關(guān)系為中心的新的研究方向，以及用社會(huì)-心理的觀點(diǎn)和方法研究組織現(xiàn)象的先例，從而把組織管理過程中的活的因素——人及人際關(guān)系擺回到組織中來，并擺在最重要的位置之上。梅奧等人以實(shí)驗(yàn)的結(jié)果為依據(jù)，主要提出了三條原理：(1)工人是復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)的“社會(huì)人”，而不僅是“經(jīng)濟(jì)人”。所以，工人會(huì)追求金錢收入，但也會(huì)追求人與人之間的友情、安全感、歸屬感和受人尊重等，他們還有社會(huì)、心理方面的需求。因此，社會(huì)、心理因素是鼓勵(lì)工人提高勞動(dòng)生產(chǎn)率的基本途徑。(2)企業(yè)中普遍存在著經(jīng)常表現(xiàn)為某種團(tuán)體的“非正式組織”。這些團(tuán)體有自然形成而其成員必須服從的規(guī)范或慣例。并且，非正式組織同正式組織是相互依存的，對生產(chǎn)率存在直接的影響。(3)新型的領(lǐng)導(dǎo)能力在于，“要在正式組織的經(jīng)濟(jì)需求和工人的非正式組織的社會(huì)需求之間保持平衡”，即通過提高職工的滿足度而激勵(lì)職工的“士氣”，從而實(shí)現(xiàn)提高生產(chǎn)率的目標(biāo)。因?yàn)樵诼毠さ男枰校疱X只是其中的一部分，甚至不是重大的部分，職工更多的是感情、安全感、歸屬感等與人類情感、情緒相聯(lián)系的需求。

4、以西蒙為代表的決策理論學(xué)派。行為科學(xué)-人際關(guān)系學(xué)說直接影響了關(guān)于行政研究的進(jìn)程，許多行政學(xué)者開始使用行為主義的觀點(diǎn)和方法研究行政現(xiàn)象，其中，以西蒙為代表的決策理論學(xué)派較具影響。

西蒙曾任美國社會(huì)科學(xué)研究會(huì)主席，先后在芝加哥大學(xué)、伯克利大學(xué)和伊利諾伊工藝學(xué)院任教，1949年后則一直執(zhí)教于卡內(nèi)基-梅隆大學(xué)。西蒙在經(jīng)濟(jì)學(xué)、心理學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、組織學(xué)、計(jì)算機(jī)科學(xué)等方面都有所造詣，是當(dāng)代最著名和最有影響的行政管理學(xué)學(xué)者之一，也是1978年諾貝爾獎(jiǎng)獲得者。“行政行為”的概念就是在他的倡導(dǎo)下逐漸在行政管理學(xué)界流行的。

行政管理學(xué)概論----中南大學(xué) 陳振宇 校對

西蒙認(rèn)為：(1)傳統(tǒng)的理論對組織的說明只限于組織的結(jié)構(gòu)、權(quán)責(zé)和指揮，因而過分簡單和不切實(shí)際，要真正了解組織就必須對組織每一成員的邏輯抉擇和心理抉擇加以研究。傳統(tǒng)的組織理論把組織中的人看成組織的一個(gè)毫無生氣的既定因素而不是一個(gè)可變因素，因而忽略了人的行為的重要性。(2)組織是決策過程的復(fù)雜系統(tǒng)。他把組織成員的心理、行為與決策聯(lián)系起來，認(rèn)為決策充滿組織管理的全過程，是組織的中心因素。因此，領(lǐng)悟和把握一個(gè)組織的結(jié)構(gòu)和功能的最好辦法，就是對組織的決策進(jìn)行分析，這種分析以對組織內(nèi)影響成員決策和行為的因素進(jìn)行分析為前提。所有的管理活動(dòng)都是團(tuán)體活動(dòng)，決策是許多團(tuán)體活動(dòng)的共同結(jié)果，而不是等級系列中的個(gè)人決定。因此，團(tuán)體參與是組織管理的合理方式，而要實(shí)現(xiàn)團(tuán)體參與就必須首先實(shí)現(xiàn)組織平衡，即在成員對組織的貢獻(xiàn)與組織對成員的滿足之間建立平衡。這種平衡是以組織對其成員實(shí)現(xiàn)激勵(lì)而產(chǎn)生的誘因?yàn)榛A(chǔ)的。(3)傳統(tǒng)的行政研究的方法不能正確表現(xiàn)行政現(xiàn)象和反映行政過程，主張用行政行為的動(dòng)態(tài)的研究方法來取代傳統(tǒng)的法度體制的靜態(tài)的研究方法，從而使行政研究切實(shí)有效。他的理論稱為管理決策理論，亦有人稱之為邏輯實(shí)證學(xué)派。

西蒙的行政學(xué)說自成體系，大致可以分為三大部分：行政管理研究方法理論；決策理論；對行政組織及決策技術(shù)的實(shí)際研究。其中，決策理論影響較大。他的決策理論迄今為止仍是決策領(lǐng)域的主要流派之一。1944年，西蒙在美國《公共行政評論》上發(fā)表題為《決策與行政組織》的長篇論文，初步提出了他的行為主義的行政觀；在此基礎(chǔ)上，他又于1947年出版了他的成名著作《管理行為——管理組織決策過程的研究》，進(jìn)一步明確提出了他的行為主義的行政觀：(參見P45)西蒙一生著述甚多，除了《行政行為》外，主要著作還有：《經(jīng)濟(jì)學(xué)和行為科學(xué)中的決策理論》、《管理決策新科學(xué)》、《發(fā)現(xiàn)的模型》、《思維的模型》，以及與他人合著的《行政學(xué)》、《組織》等。“西蒙的貢獻(xiàn)主要在于他的中心思想，即：為了對組織進(jìn)行研究，就必須對影響人的行為的全部決策過程的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行研究”。這種研究的最終目的不是為了提高組織的效率，而是為了實(shí)現(xiàn)組織的效果。在這里，效率只是達(dá)到目的的手段。決策雖然也同效率相關(guān)，但更重要的是解決效果問題。(參見黃孟藩等：《決策的科學(xué)方法》，海洋出版社1983年版第8頁)

(四)系統(tǒng)科學(xué)時(shí)期(整合公共行政研究時(shí)期)。這一時(shí)期開始于60年代，沒有明顯的標(biāo)志，而是一種漸進(jìn)的過程。從提出新問題的角度劃分，該時(shí)期或許可以以孔茨發(fā)表于1961年的《管理理論叢林》一文為啟端。在該文中，孔茨用“叢林混戰(zhàn)”一詞來描述和形容管理理論的名詞、術(shù)語、定義、假設(shè)漫天飛舞，學(xué)派、理論、體系、方法林立的現(xiàn)象，由此提出了管理理論價(jià)值取向和價(jià)值目標(biāo)混亂，造成學(xué)術(shù)研究和管理務(wù)實(shí)困難或迷茫的問題。1980年，孔茨再著《再論管理理論的叢林》一文，認(rèn)為當(dāng)時(shí)至少可以概括出社會(huì)系統(tǒng)學(xué)派、決策理論學(xué)派、系統(tǒng)管理學(xué)派、經(jīng)驗(yàn)主義學(xué)派、權(quán)變理論學(xué)派、管理科學(xué)學(xué)派、組織行為學(xué)派、社會(huì)技術(shù)學(xué)派、經(jīng)理角色學(xué)派、經(jīng)營管理理論學(xué)派等學(xué)派。為了突破和擺脫“叢林混戰(zhàn)”造成的困境，人們開始試圖尋求一種能夠較為有效地整合各種管理理論的新的基礎(chǔ)。這就是后來的系統(tǒng)理論和權(quán)變理論。

1、新的研究是從對行為主義的批判開始的。1964年，伊斯頓在《政治學(xué)評論》刊物上發(fā)表了《政治學(xué)的革命》一文，對行為主義的理論進(jìn)行了抨擊，認(rèn)為制度研究與行為研究同等重要，研究方法與理論架構(gòu)不可偏廢，同時(shí)反對價(jià)值中立觀，主張后行為主義革命。受此影響，管理學(xué)的研究主流開始發(fā)生轉(zhuǎn)變。

2、關(guān)于系統(tǒng)的概念和系統(tǒng)論的主要觀點(diǎn)。人類早就有關(guān)于系統(tǒng)的概念，但多偏重于哲學(xué)的理解。一般認(rèn)為，最早提出一般系統(tǒng)理論的卻是奧地利生物學(xué)家L.貝塔朗菲。他在20年代末提出了有機(jī)系統(tǒng)理論的概念，其后，在1937年美國芝加哥大學(xué)的一次討論會(huì)上，他首次正式使用了“一般系統(tǒng)理論”一詞，并將系統(tǒng)(有機(jī)體)定義為“相互作用的諸要素的復(fù)合體”。這可以說是一般系統(tǒng)理論產(chǎn)生的標(biāo)志。1968年，貝塔朗菲出版了《一般系統(tǒng)理論的基礎(chǔ)、發(fā)展和應(yīng)用》一書，比較系統(tǒng)全面地闡述了他的動(dòng)態(tài)開放系統(tǒng)理論。該書被西方學(xué)者認(rèn)為是一般系統(tǒng)理論的經(jīng)典著作。美國人K.博爾丁1956年發(fā)表的《一般系統(tǒng)理論：一種科學(xué)的框架》，則被認(rèn)為是另一本一般系統(tǒng)理論的經(jīng)典著作。

系統(tǒng)論的主要觀點(diǎn)是：(1)系統(tǒng)論是對傳統(tǒng)的科學(xué)管理和行為科學(xué)各自偏頗的否定。前者過分看重制度、紀(jì)律、標(biāo)準(zhǔn)化在組織管理中的有效性，后者過分強(qiáng)調(diào)人性激勵(lì)、心理滿足、自我實(shí)現(xiàn)對組織管理的合理性，因而都在實(shí)踐中顯露了相當(dāng)?shù)木窒扌裕瑹o法普遍適用于各類組織。同時(shí)，科學(xué)管理和行為科學(xué)也忽視了組織管理與廣泛的社會(huì)環(huán)境之間的相互關(guān)系，因而限制了人們的視野。在這種情況下，用綜合的、全面的、行政管理學(xué)概論----中南大學(xué) 陳振宇 校對

相互關(guān)聯(lián)的觀點(diǎn)來看待、分析和研究組織管理現(xiàn)象，尋求一種能夠廣泛適合于各種組織的理論架構(gòu)，就成為一種歷史的要求，一般系統(tǒng)理論就是這種要求的產(chǎn)物。(2)系統(tǒng)論為人們研究世界提供了新的指導(dǎo)思想和方法論，也為各個(gè)學(xué)科的溝通提供了前提。它強(qiáng)調(diào)組織的部分、部分之間的交互影響、部分之和組成的整體的重要性，強(qiáng)調(diào)組織對環(huán)境的影響和環(huán)境對組織的影響，把組織看成一個(gè)相互聯(lián)系的、動(dòng)態(tài)的、開放的系統(tǒng)，從而使人們對組織的一般性質(zhì)和一般發(fā)展規(guī)律有了更深刻的認(rèn)識(shí)。但是，一般系統(tǒng)觀念卻包含著比較高的概括性，它更傾向于“原則性”而不是“技術(shù)性”。(3)系統(tǒng)管理理論提供了一種宏觀的關(guān)于普遍聯(lián)系和互動(dòng)作用的管理思想，這無疑是正確的，但這還不夠，必須同時(shí)強(qiáng)調(diào)組織管理的具體的、特定的特征。進(jìn)入70年代以后，西方經(jīng)歷了一個(gè)以社會(huì)不安、經(jīng)濟(jì)混亂、政治騷動(dòng)為特征的時(shí)代。在這個(gè)時(shí)代中，人們對生活和組織管理的準(zhǔn)則都變得不確定了。“最佳途徑”、“標(biāo)準(zhǔn)建議”和“通用方法”受到懷疑。正是在這種背景下，人們開始尋求更為具體、更為特殊的組織特征和相互關(guān)系的模式，尋求一般系統(tǒng)論在具體的組織管理過程中的作用和應(yīng)用。權(quán)變觀應(yīng)運(yùn)而生。

3、以系統(tǒng)論為基礎(chǔ)的權(quán)變觀。(1)權(quán)變觀是70年代形成于西方的一種管理理論。所謂權(quán)變，就是權(quán)宜通達(dá)，應(yīng)付變化。權(quán)變觀是以系統(tǒng)理論為基礎(chǔ)的，它否定一成不變、普遍適用的“最佳”管理理論和方法，認(rèn)為每一種組織都有其特定的社會(huì)環(huán)境和內(nèi)部條件，因此，隨機(jī)應(yīng)變，一切以時(shí)間、地點(diǎn)和條件為轉(zhuǎn)移是組織管理行之有效的關(guān)鍵。權(quán)變觀強(qiáng)調(diào)管理現(xiàn)象的多變性，但并不否認(rèn)“類型”的意義。相反，它主張通過大量實(shí)例的研究和概括，來建立管理關(guān)系的基本類型。因此，“權(quán)變管理就是依據(jù)環(huán)境自變數(shù)和管理思想及管理技術(shù)因變數(shù)之間的函數(shù)關(guān)系來確定的一種對當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)刈钣行У墓芾矸绞健薄?2)權(quán)變觀的中心思想是，在承認(rèn)系統(tǒng)關(guān)于組織與環(huán)境以及各個(gè)分系統(tǒng)之間存在相互聯(lián)系、互動(dòng)作用和一致性的基礎(chǔ)上，制定特定條件下組織的最有效的管理方式。在權(quán)變組織的概念中，“它取決于”具有決定性意義。這意味著每一個(gè)特定的組織，都必須確切地了解自己所處情境的各種可變數(shù)，以及這些變數(shù)之間的相互關(guān)系和相互作用，把握組織原則和組織模式，一切都取決于時(shí)間、地點(diǎn)和條件。但一般系統(tǒng)論并沒有被拋棄，而是在提供總體指導(dǎo)思想的基礎(chǔ)上，由原則性轉(zhuǎn)向靈活性，由標(biāo)準(zhǔn)化轉(zhuǎn)向多樣化。

這一時(shí)期管理理論的研究是十分活躍的。以卡斯特和羅森茨維克為代表的系統(tǒng)管理學(xué)派，以德魯克為代表的經(jīng)驗(yàn)主義學(xué)派，以伯法為代表的管理科學(xué)學(xué)派，以菲德勒為代表的權(quán)變理論學(xué)派，以明茨伯格為代表的經(jīng)理角色學(xué)派，以伯恩斯和斯塔克為代表的機(jī)械-有機(jī)組織管理理論等等，均在不同程度上對有關(guān)公共行政的研究產(chǎn)生了影響。

4、以系統(tǒng)論為基礎(chǔ)的生態(tài)行政學(xué)。一般系統(tǒng)理論與行政管理學(xué)相結(jié)合，形成了所謂的生態(tài)行政學(xué)。生態(tài)行政學(xué)原是研究生物與環(huán)境相互關(guān)系的一門自然科學(xué)。遵循系統(tǒng)論的觀點(diǎn)將其引入行政現(xiàn)象的研究，于是就有了所謂生態(tài)行政學(xué)。其研究的基點(diǎn)，在于政府賴以生存和運(yùn)作的生態(tài)系統(tǒng)的重要性，強(qiáng)調(diào)政府與其環(huán)境的互動(dòng)和動(dòng)態(tài)平衡。一般認(rèn)為，最早運(yùn)用生態(tài)觀點(diǎn)來研究公共行政現(xiàn)象的是美國人高斯。他在1936年和1947年分別發(fā)表了《美國社會(huì)與公共行政》、《公共行政的境界》和《政府生態(tài)學(xué)》等文著，闡述了政府及其行政行為與社會(huì)環(huán)境相互關(guān)系的重要性，強(qiáng)調(diào)政府與其生態(tài)環(huán)境的交互作用，從而開創(chuàng)了從社會(huì)文化的角度研究公共行政的先例。集生態(tài)行政研究之大成，用生態(tài)理論和模式來解釋行政現(xiàn)象的則是美國人雷格斯。他于1957年所著的《農(nóng)業(yè)型與工業(yè)型行政模式》以及于1961年發(fā)表的《行政生態(tài)學(xué)》都是當(dāng)時(shí)風(fēng)行一時(shí)、被引為典范的生態(tài)行政學(xué)論著。他認(rèn)為，迄今為止人類的行政模式可以分為融合型的農(nóng)業(yè)型行政模式、棱柱型的過渡行政模式、繞射型的工業(yè)型行政模式三種模式。這三種模式反映不同社會(huì)形態(tài)的發(fā)展水平，因而能夠適用和解釋現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)、傳統(tǒng)社會(huì)和開發(fā)中社會(huì)國家的行政現(xiàn)象。雷格斯的生態(tài)模式以及上述理論在比較中確定各種行政類型的特質(zhì)提供了一種研究框架。對這種特質(zhì)的正確理解，對任何一種類型的行政制度都是十分重要的。此外，費(fèi)富鈉和普林休斯1967年合著的《行政學(xué)》，奈格魯夫婦1973年合著的《現(xiàn)代行政學(xué)》等，當(dāng)時(shí)均產(chǎn)生了一定的影響。

在這個(gè)時(shí)期，基于共同的歷史背景，公共行政學(xué)提出和形成了兩種彼此相關(guān)的價(jià)值取向和理論——新公共行政學(xué)和公共政策分析，從而大大拓展了公共行政學(xué)的研究范疇，豐富了公共行政學(xué)的學(xué)科內(nèi)容，推進(jìn)了公共行政學(xué)的發(fā)展。

5、新公共行政學(xué)。亦稱新公共行政運(yùn)動(dòng)。1968年9月，由美國行政學(xué)家沃爾多號召和資助，32位年

行政管理學(xué)概論----中南大學(xué) 陳振宇 校對

輕的行政學(xué)者會(huì)聚于美國紐約州雪城大學(xué)的明諾布魯克會(huì)議中心，試圖通過回顧和檢討公共行政學(xué)的發(fā)展歷程，討論公共行政面臨的問題，尋求公共行政未來的發(fā)展方向。會(huì)議提出了“新公共行政學(xué)”作為區(qū)別以往行政理論的理論標(biāo)志，并以政府及其官員公共行政管理過程中的價(jià)值觀和倫理觀，作為新公共行政學(xué)的核心概念和關(guān)鍵性問題。弗雷德里克森成為新公共行政學(xué)的主要代表人物，其觀點(diǎn)主要集中在1980年發(fā)表的《新公共行政學(xué)》一書中。會(huì)后，會(huì)議的成果由馬林尼編輯成名為《邁向新公共行政：明諾布魯克觀點(diǎn)》的論文集，于1971年出版。1988年，即第一次明諾布魯克會(huì)議20年之后，認(rèn)同新公共行政觀點(diǎn)的學(xué)者再次會(huì)聚雪城大學(xué)，試圖總結(jié)第一次會(huì)議以來的發(fā)展變化，研討所面臨的新問題以及解決問題的途徑。第二次明諾布魯克會(huì)議之后，《公共行政評論》于1989年3、4月份以《第二次明諾布魯克會(huì)議：公共行政的變遷紀(jì)元》為題專號刊登了會(huì)議的觀點(diǎn)。概括起來說，新公共行政學(xué)的理論觀點(diǎn)主要集中在以下幾個(gè)方面：(1)主張社會(huì)正義和社會(huì)公平。(2)主張改革的、入世的、與實(shí)際過程相關(guān)的公共行政學(xué)。(3)主張構(gòu)建新型的政府組織形態(tài)。(4)主張突出政府行政管理的“公共”性質(zhì)。(5)主張“民主行政”，并以此作為新公共行政的“學(xué)術(shù)識(shí)別系統(tǒng)”。新公共行政運(yùn)動(dòng)對公共行政學(xué)發(fā)展的影響是重大的、持久的，其中不乏一些建設(shè)性的爭論。但他們的理論主張，尤其關(guān)于價(jià)值觀、道德觀和關(guān)注現(xiàn)實(shí)政策的主張，一直是當(dāng)代公共行政學(xué)的中心議題之一。(P50-52)

6、公共政策分析。公共政策分析也稱政策科學(xué)、系統(tǒng)分析、政策研究、社會(huì)工程、系統(tǒng)工程等。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，公共政策分析將成為公共行政研究的主要領(lǐng)域。公共政策分析興起的背景，在于現(xiàn)代政府政策條件和政策任務(wù)的復(fù)雜化：現(xiàn)代政府所面臨的已不再是個(gè)別的、單一的、簡單的和基本穩(wěn)定或一再重復(fù)出現(xiàn)的社會(huì)矛盾和問題，而是大量的相互關(guān)聯(lián)、相互制約的愈來愈具復(fù)雜性、尖銳性、普遍性、專業(yè)性、變化性和發(fā)展性的各種社會(huì)矛盾和問題。60年代至70年代，不少的西方國家先后出現(xiàn)了諸如暴力犯罪增加、經(jīng)濟(jì)停滯、環(huán)境污染、能源短缺、失業(yè)擴(kuò)大，以及住房、衛(wèi)生、社會(huì)保障、公共交通等眾多的社會(huì)問題。社會(huì)公眾因此對政府提出了強(qiáng)烈的轉(zhuǎn)變政策、擺脫困境、實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義和社會(huì)公平的訴求。與此相一致，社會(huì)公眾所關(guān)注問題的焦點(diǎn)，更多的不再是抽象的理念或原則問題，而是那些與自身現(xiàn)實(shí)切身利益密切相關(guān)的特殊的公共政策問題、公共管理問題、公共服務(wù)問題。這就使一批有一定學(xué)術(shù)素養(yǎng)，同時(shí)具備相當(dāng)實(shí)際經(jīng)驗(yàn)的學(xué)者、科學(xué)家和政府官員深切感到，應(yīng)當(dāng)建立一種能夠兼容各相關(guān)學(xué)科的優(yōu)勢，且能夠解決各種現(xiàn)實(shí)公共政策問題的全新的學(xué)科。由此產(chǎn)生了公共政策分析。與此同時(shí)，包括社會(huì)科學(xué)和自然科學(xué)在內(nèi)的諸多學(xué)科的不斷發(fā)展，為政策科學(xué)的形成提供了一定的理論基礎(chǔ)和實(shí)用技術(shù)，現(xiàn)實(shí)壓力和未來需要?jiǎng)t為其提供了有力的發(fā)展動(dòng)力。從一定意義上說，專業(yè)性、職業(yè)性公共政策分析的興起和發(fā)展是有其歷史必然性的。

一般認(rèn)為，最初把政策與科學(xué)直接聯(lián)系并賦之以現(xiàn)代意義的是美國政治學(xué)學(xué)者拉斯韋爾。人們通常把他與其同事于1951年合著的名為《政策科學(xué)：近來在范疇與方法上的發(fā)展》一文作為現(xiàn)代政策科學(xué)發(fā)端的標(biāo)志。60年代，美國聯(lián)邦政府率先吸收和采用了政策科學(xué)的研究成果，將其直接應(yīng)用于聯(lián)邦政府所面臨的若干大型、復(fù)雜國策問題的研究和處理，成功地大規(guī)模集中和組織了專業(yè)力量和生產(chǎn)力量，解決了諸如國防、空間探索、高尖新科技開發(fā)等領(lǐng)域里的某些問題，從而引起了各國政府和世界的普遍重視。70年代，政策科學(xué)被普遍接受且得到迅速發(fā)展，期間，不僅涌現(xiàn)了大量的有關(guān)政策科學(xué)的專業(yè)性的研究咨詢組織和學(xué)術(shù)刊物，而且政策科學(xué)無一例外地成為了各工業(yè)發(fā)達(dá)國家主要大學(xué)的進(jìn)修課程。在整個(gè)70年代，政策科學(xué)的理論和技術(shù)不但在許多國家的各級政府得到了廣泛的運(yùn)用，而且由于其潛力和普遍的適用性，同時(shí)也在私營部門得到了推廣。可以認(rèn)為，政策科學(xué)是第二次世界大戰(zhàn)以后，尤其是60年代之后最受注意的學(xué)科之一。進(jìn)入80年代以來，政策科學(xué)的理論和方法已經(jīng)成為工業(yè)發(fā)達(dá)國家政府乃至實(shí)業(yè)團(tuán)體管理決策的基本方式，以至于形成了這樣的現(xiàn)象：未作政策分析，不作政策決定。

公共政策(科學(xué))并不是一個(gè)或幾個(gè)學(xué)科的簡單的集合、發(fā)展或更新，而是一個(gè)幾乎全新的研究領(lǐng)域。由于它具有明顯的跨學(xué)科的特點(diǎn)并被廣泛應(yīng)用于各行各業(yè)、各個(gè)領(lǐng)域，因而迄今為止，它所涉及的學(xué)科邊界線是模糊的。但它的主體理論、主要技術(shù)方法以及基本的學(xué)科范疇，卻是清晰可辨的。一般認(rèn)為，公共政策所注重的，是應(yīng)用人類社會(huì)一切可能的知識(shí)以及與知識(shí)相關(guān)聯(lián)的直覺、判斷力、創(chuàng)造力來更好地制定政策。其基本的價(jià)值衡量標(biāo)準(zhǔn)，是要設(shè)計(jì)出既符合社會(huì)大眾的利益和政治、經(jīng)濟(jì)、文化、倫理觀念，即具

行政管理學(xué)概論----中南大學(xué) 陳振宇 校對

有社會(huì)可行性，又符合政策者的既得利益和意識(shí)、目標(biāo)，即具有組織可行性的政策。與此同時(shí)，公共政策十分注重對政策制定系統(tǒng)本身的研究和改進(jìn)。換言之，公共政策一方面強(qiáng)調(diào)政策適用者或社會(huì)對象的分析，另一方面則注重政策制定者及其所屬系統(tǒng)、程序、方法的優(yōu)化。

代表人物：(1)公共政策的創(chuàng)始人之一拉斯韋爾和卡普蘭認(rèn)為：公共政策是一項(xiàng)含有目標(biāo)、價(jià)值與策略的大型計(jì)劃。(2)政治學(xué)學(xué)者伊斯頓認(rèn)為，公共政策就是對全社會(huì)的價(jià)值做權(quán)威的分配。(3)政策論研究者戴伊認(rèn)為，公共政策是政府選擇作為或不作為的行為。(4)決策論者安德淼認(rèn)為，公共政策是政府的一個(gè)有目的的活動(dòng)過程，而這些活動(dòng)是由一個(gè)或一批行為者為處理某一問題或事務(wù)采取的。以上幾種關(guān)于公共政策的概念都有其合理之處，亦都有所缺憾。但我們可以看出，政策科學(xué)的邏輯過程至少包含了三個(gè)要點(diǎn)，即欲達(dá)到的目標(biāo)或目的，為達(dá)成目標(biāo)而作的宣示或擬采取的行動(dòng)，以及由政策聲明所引發(fā)的權(quán)威者的實(shí)際的政策行動(dòng)。它以現(xiàn)實(shí)、合理、有效、可行的政策為追求目標(biāo)，通過諸如理論與實(shí)踐、定性與定量、宏觀與微觀、規(guī)律與個(gè)別情況、必然與偶然、實(shí)際與假設(shè)、理念與創(chuàng)造力、想象與可行性、戰(zhàn)略與策略等一系列理論和技術(shù)方法的有選擇的應(yīng)用，并通過政策制定系統(tǒng)的改進(jìn)，來制定切實(shí)可行、行之有效的政策規(guī)范，以解決那些直接關(guān)系到社會(huì)公眾生存和人類社會(huì)未來的公共政策問題。

六、我國行政管理學(xué)的歷史與現(xiàn)狀

(一)我國行政管理學(xué)的歷史。

1、我國是世界上為數(shù)有限的文明古國之一。在漫長的封建社會(huì)發(fā)展史上，逐步形成了一套內(nèi)容豐富、特點(diǎn)突出、相對完善的封建行政管理制度，其中尤以中央集權(quán)的大一統(tǒng)國家行政體制、官吏制度和監(jiān)察制度見長于世。

2、現(xiàn)代意義上的行政管理學(xué)卻是從西方國家引進(jìn)和借鑒的。

3、新中國建立以后行政管理學(xué)研究的發(fā)展與挫折。

4、從1978年開始我國行政管理學(xué)的研究獲得迅速發(fā)展。

(二)我國行政管理學(xué)的現(xiàn)狀。

1、我國公共行政研究的特征。

2、我國公共行政管理研究近、中期面臨的主要課題：(1)從宏觀上研究與我國社會(huì)總體發(fā)展水平、所有制狀況、經(jīng)濟(jì)體制、傳統(tǒng)文化、權(quán)力關(guān)系相一致的政府行政管理的基本職能，并在此基礎(chǔ)上建立符合國情的、中國式的國別公共行政管理模式。(2)從結(jié)構(gòu)、比例與行為、運(yùn)作的結(jié)合上研究我國國家行政管理的內(nèi)部機(jī)制，其中的問題是：理順關(guān)系，分清權(quán)責(zé)，減少不必要的環(huán)節(jié)，降低成本，提高行政效率，不斷增強(qiáng)行政效果。(3)從憲法原則、國家制度、民族傳統(tǒng)、社會(huì)規(guī)范、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、全民文化素質(zhì)與世界通則結(jié)合上研究我國的公務(wù)員(文官)制度，關(guān)鍵是要能夠吸引、考選、任用、提拔優(yōu)秀人才，通過公平合理的競爭和職業(yè)保障制度，調(diào)動(dòng)政府公務(wù)員的積極性。(4)從觀念、思想、理論與制度、體制、紀(jì)律的結(jié)合上研究我國行政管理的民主化進(jìn)程，其主要問題是：實(shí)現(xiàn)公務(wù)員權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一，領(lǐng)導(dǎo)人決策與群眾參與決策、政府決策與公眾決策的統(tǒng)一，決策制定、實(shí)施與決策有效反饋的統(tǒng)一。(5)從歷史的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、社會(huì)發(fā)展的要求與世界有關(guān)國家范例的結(jié)合上研究我國公共行政管理的法制化進(jìn)程。其要義，是要制定一套能夠“依法行政”的制度，以及保證這種制度、使之切實(shí)有效的監(jiān)督、控制制度。(6)從現(xiàn)實(shí)與可能、目前與未來、國情與世界潮流的結(jié)合上研究我國的公共行政發(fā)展戰(zhàn)略，并制定相應(yīng)的規(guī)劃，使我國的行政研究后繼有人、繼往開來，不斷發(fā)展，為促進(jìn)我國國家行政的現(xiàn)代化、民主化、科學(xué)化、法制化進(jìn)程不懈努力。

七、國家行政管理的基礎(chǔ)

國家行政管理是一個(gè)政治的、經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)的、文化的、心態(tài)的綜合性概念、行為和過程。政府是這一概念、行為和過程的主體。這種主體地位是以合法合理的權(quán)力即行政權(quán)力為基礎(chǔ)的。政府從這種權(quán)力地位出發(fā)，通過履行特定的職能，實(shí)現(xiàn)國家對廣泛的社會(huì)生活的有效管理。“行政的第一個(gè)目標(biāo)就是獲得并保持權(quán)力，行政官員的職位就是建立在這個(gè)基礎(chǔ)之上的。這個(gè)目標(biāo)是完成其他目標(biāo)的先決條件。”

(一)國家公共行政管理的基礎(chǔ)。它實(shí)際上指作為國家公共權(quán)力機(jī)構(gòu)一部分的國家行政機(jī)關(guān)，以國家名義進(jìn)行的政府公共行政管理的基礎(chǔ)。在現(xiàn)代民主憲政社會(huì)中，這種基礎(chǔ)由兩大部分構(gòu)成：其一，經(jīng)由憲法、法律以及政治傳統(tǒng)、社會(huì)習(xí)慣合法認(rèn)定和授予的政府行政職能。其二，政府在名義上享有、在實(shí)際上行使的國家公共行政權(quán)力。

公共行政權(quán)力作為國家行政管理的基礎(chǔ)，其有效性主要取決于三個(gè)要素的交互作用，即合法、合理、實(shí)際運(yùn)用。(1)合法性是公共行政權(quán)力的第一要素。在現(xiàn)代民主國家中，無論是三權(quán)分立或是議行合一的國家體制，公共行政權(quán)力的合法性都表現(xiàn)為符合憲法和有關(guān)法律所規(guī)定的范圍、種類、程序和限度。(2)合理

行政管理學(xué)概論----中南大學(xué) 陳振宇 校對

性是公共行政權(quán)力的第二要素，其基本涵義，是指公共行政權(quán)力的存在和運(yùn)用，必須要符合國家、民族、國民的利益和有利于社會(huì)的發(fā)展。(3)實(shí)際運(yùn)用作為公共行政權(quán)力的第三個(gè)要素，主要是指公共行政權(quán)力所特有的實(shí)際操作性質(zhì)。公共行政權(quán)力操作不當(dāng)，必然不能實(shí)現(xiàn)其合理性，也必有悖于其合法性。從這個(gè)意義上可以說，公共行政權(quán)力的實(shí)際操作及其有效性，是公共行政權(quán)力的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。歸根結(jié)底，行政研究的全部任務(wù)，就是要尋求保證公共行政權(quán)力有效運(yùn)用的途徑和方法。

(二)國家公共行政管理的主體。在通常情況下，政府即國家行政機(jī)關(guān)代表國家，是這種行為的主體。政府通過實(shí)施公共行政管理，來履行國家的社會(huì)職能。在此基礎(chǔ)上，從名義享有公共行政權(quán)力和具體行使公共行政權(quán)力的角度分析，國家行政管理的主體又可以分為四種：

1、政府，包括中央政府和地方政府。

2、政府行政機(jī)關(guān)。政府機(jī)關(guān)的公共行政權(quán)力是通過法律規(guī)定以及在法律規(guī)定之下的政府內(nèi)部授權(quán)獲得的。

3、行政首長。各國政府即行政機(jī)關(guān)通常實(shí)行首長負(fù)責(zé)制。因而，行政首長無論在名義上還是在實(shí)際執(zhí)行上都是公共行政權(quán)力的一種主體。行政首長可以分為四種情況：(1)政府首腦。(2)政府首腦以下的高級政務(wù)類行政首長。(3)政務(wù)首長以下的各級常務(wù)首長。(4)由憲法和有關(guān)法律所特別授權(quán)的一部分官員，主要是指主持人事行政事項(xiàng)的少數(shù)首長。

4、政府普通公務(wù)員。

(三)國家公共行政管理的客體。國家公共行政管理是一種以全社會(huì)為對象的管理類型，這是它區(qū)別于其他任何管理的最顯著的特點(diǎn)之一。政府通過行使公共行政權(quán)、實(shí)施公共行政管理，與社會(huì)生活中的幾乎一切行為主體發(fā)生行政、法律關(guān)系。在通常情況下，所謂社會(huì)行為主體是指具有法人和自然人的資格和地位、且有一定行為能力的公民、公民團(tuán)體、社會(huì)組織。政府的行政行為是影響乃至決定它們社會(huì)生存條件的最重要的因素之一。概括地說，國家公共行政管理的客體大致可以分為以下六類：

1、經(jīng)濟(jì)性組織，包括制造業(yè)、服務(wù)業(yè)、金融業(yè)、科技業(yè)和其他一切以盈利為目的的組織。政府與它們的公共行政管理關(guān)系，主要表現(xiàn)在利率、稅收、正當(dāng)開支、工業(yè)衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、人身保障等方面。執(zhí)照、許可證等申請、登記、備案、審批制度，限期改正、吊銷營業(yè)執(zhí)照直至拘捕等懲處制度，是政府對經(jīng)濟(jì)性組織實(shí)施行政管理的經(jīng)常性方式。

2、社會(huì)性組織，包括教會(huì)、社區(qū)團(tuán)體、群眾團(tuán)體等一切非以盈利為目的的組織。一般來說，政府對它們的公共行政管理以不妨礙他人、不危害社會(huì)和公眾、不違反國家法律和公共行政管理法規(guī)為限度。登記制度和檢查制度是政府對其管理的主要方式。

3、政治性組織，包括政黨和一切以政權(quán)或政治性權(quán)力為目的的組織。政府對它們的行政管理主要是依據(jù)法律促使它們按照政治競爭的規(guī)則開展政治活動(dòng)，防止和制止它們顛覆國家的政治企圖。登記制度和檢查制度通常也適用于政治性組織。

4、教科文組織，包括學(xué)校、科學(xué)研究單位和各種文化團(tuán)體。政府在多數(shù)情況下對這類組織予以支持、財(cái)政資助和提供各種便利，但同時(shí)要求它們遵守國家法律和政府行政法規(guī)，不得危害公共安全和公共健康，在必要時(shí)，也可能對其采取強(qiáng)制性的行政措施。

5、新聞性組織，包括報(bào)社、新聞社、電臺(tái)、電視臺(tái)等一切新聞傳播媒介組織。政府對它們的公共行政管理也以不違背國家法律和政府行政法規(guī)為限度。新聞性組織是政府公共行政管理的一大難點(diǎn)，因?yàn)檎旧硎切侣劚O(jiān)督的主要對象之一。在實(shí)際過程中，新聞傳播的合法性，也常常是分歧最大的領(lǐng)域之一。

6、公民，是政府公共行政管理的最大量的行為對象。管理的原則仍然是依據(jù)國家法律和政府行政法規(guī)，其最經(jīng)常的標(biāo)準(zhǔn)是：履行對國家所承擔(dān)的義務(wù)，比如，繳納稅金、服兵役等；遵守社會(huì)生活的行為規(guī)范和道德規(guī)范，比如，不妨礙公共道德和他人私生活等。在對公民實(shí)施公共行政管理方面，政府可能采用的行政手段是多種多樣的。

(四)國家公共行政管理的主要方式。國家行政管理的根本目的是實(shí)現(xiàn)民富國強(qiáng)，推動(dòng)社會(huì)的均衡穩(wěn)定發(fā)展。為此，就必須正確地制定和有效地實(shí)施行政方略，其中，正確地選擇管理方式是至關(guān)重要的。因?yàn)橐欢ǖ男姓繕?biāo)和一定行政內(nèi)容是通過一定的行政管理方式來實(shí)現(xiàn)的。政府的公共行政管理方式是多種多樣的，也是發(fā)展變化的。不同的歷史文化傳統(tǒng)、不同發(fā)展階段、實(shí)行不同政治體制和經(jīng)濟(jì)體制的國家，其公共行政管理方式有著較大的差異。從世界各國政府公共行政管理實(shí)踐的情況看，常見的國家公共行政管理方式主要有以下幾種：

1、行政立法、行政司法、行政管理法規(guī)。

2、行政決策、行政決定、行政政策。

3、行政領(lǐng)導(dǎo)、行政指導(dǎo)、行政引導(dǎo)。

4、行政規(guī)劃、行政計(jì)劃、行政預(yù)算。

5、行政協(xié)調(diào)、行政溝通、行政平衡。

6、行政干預(yù)、行政檢查、行政制裁。

7、行政扶助、行政救濟(jì)、行政服務(wù)。

思考題：

行政管理學(xué)概論----中南大學(xué) 陳振宇 校對

1、行政管理學(xué)的一般涵義

2、行政管理學(xué)的學(xué)科功效

3、行政管理學(xué)的學(xué)科特點(diǎn)

4、行政管理學(xué)與相關(guān)學(xué)科的關(guān)系

5、現(xiàn)代行政現(xiàn)象和現(xiàn)代行政精神

6、行政管理學(xué)在發(fā)展過程中出現(xiàn)的主要理論(科學(xué)管理理論、行為科學(xué)理論、系統(tǒng)科學(xué)理論

7、新公共行政學(xué)的主要理論觀點(diǎn)

8、國家行政管理學(xué)的基礎(chǔ)

9、我國公共行政研究的特點(diǎn)和面臨的主要任務(wù)

第二章

行政職能

學(xué)習(xí)本章要重點(diǎn)掌握：行政職能問題爭論中的主要派別及其觀點(diǎn)；行政職能的涵義；行政職能的擴(kuò)展；行政職能的構(gòu)成。

一、現(xiàn)代政府行政職能問題的由來與發(fā)展

自有國家以來，政府職能問題就成為政府的基本問題之一。現(xiàn)代政府的行政職能問題則起始于20世紀(jì)30年代西方資本主義世界的經(jīng)濟(jì)大危機(jī)。其后，關(guān)于政府職能的爭論大體上沿著發(fā)達(dá)國家和后發(fā)展國家兩條軌跡發(fā)展變化。在西方，爭論發(fā)展于60年代的社會(huì)正義運(yùn)動(dòng)和70年代的經(jīng)濟(jì)“滯脹”，豐富于80年代反傳統(tǒng)思想、改革政府運(yùn)動(dòng)和90年代的再造政府運(yùn)動(dòng)。在東亞，起始于60年代的經(jīng)濟(jì)起飛，發(fā)展于70年代的經(jīng)濟(jì)高速增長，豐富于80年代的“東亞經(jīng)濟(jì)奇跡”，修正于90年代的“東亞金融危機(jī)”。

(一)羅斯福“新政”——現(xiàn)代政府行政職能問題的由來。

1929-1933年席卷資本主義世界的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，將整個(gè)資本主義世界推到了崩潰的邊沿。以美國為例，出現(xiàn)了：(1)經(jīng)濟(jì)持續(xù)衰退；(2)金融體系接近崩潰；(3)失業(yè)劇增；(4)生產(chǎn)相對過剩危機(jī)；(5)社會(huì)危機(jī)。傳統(tǒng)的“守夜人”政府面對這場大危機(jī)束手無策、一籌莫展。隨著凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)理論為基礎(chǔ)的、以國家干預(yù)為核心的羅斯福“新政”的推行，危機(jī)得到了控制，并逐步走出了困境。羅斯福政府通過兩個(gè)“百日新政”，在美國的法律中寫進(jìn)了美國歷史上最不尋常的一系列改革法案：緊急銀行法案、節(jié)約法案、啤酒法案、農(nóng)業(yè)法案、失業(yè)救濟(jì)法案、工業(yè)復(fù)興法案、以工代賑法案、社會(huì)保障法案、稅制改革法案、銀行法案等等。為了保證行動(dòng)的有效性，羅斯福“使現(xiàn)代總統(tǒng)職位恢復(fù)了生氣”，大大強(qiáng)化了政府職能：首先，大大擴(kuò)充了總統(tǒng)的立法職權(quán)；其次，大大擴(kuò)充了總統(tǒng)的行政職能；再次，大大擴(kuò)充總統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)職能。羅斯福新政開創(chuàng)了國家強(qiáng)力干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的先例，并因此結(jié)束了高度放任自由的時(shí)代，使“19世紀(jì)的個(gè)人自由主義讓位于強(qiáng)調(diào)社會(huì)保障和集體行動(dòng)”。羅斯福本人也因此成了那一時(shí)期美國人的共同領(lǐng)袖。1933年至1938年，標(biāo)志著美國制度上的劇變。

從大危機(jī)開始，人們一直討論這樣一個(gè)問題，即亞當(dāng)·斯密關(guān)于“看不見的手”的自由市場經(jīng)濟(jì)理論是否存在缺陷？如果存在缺陷，那么是哪些缺陷，又應(yīng)該如何克服呢？羅斯福新政有效地克服了大危機(jī)，但大危機(jī)后人們開始在討論，羅斯福新政是否存在缺陷？如果存在缺陷，那么是些什么缺陷，又應(yīng)該如何克服呢？自那以后，盡管西方國家圍繞國家干預(yù)主義還是自由經(jīng)營論形成了長時(shí)期爭論，先后出現(xiàn)了現(xiàn)代貨幣學(xué)派、理性預(yù)期學(xué)派、供給學(xué)派、公共選擇學(xué)派等自由經(jīng)營的理論和實(shí)踐，亦出現(xiàn)了新福利經(jīng)濟(jì)學(xué)、新凱恩斯主義等主張國家干預(yù)的理論以及克林頓的國家干預(yù)的政策實(shí)踐，但從整體上看，爭論的焦點(diǎn)已不是在理念上政府是否需要干預(yù)經(jīng)濟(jì)，而是在實(shí)踐上政府應(yīng)當(dāng)干預(yù)什么、什么時(shí)候干預(yù)、干預(yù)到什么程度和通過什么方式干預(yù)。人們至少已經(jīng)認(rèn)識(shí)到，在諸如財(cái)產(chǎn)和資源，壟斷、外部效應(yīng)、共用品、社會(huì)性收入分配、調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)一類問題上，政府的干預(yù)是不可缺少的。(參見朱光華主編：《政府經(jīng)濟(jì)職能和體制改革》天津人民出版社1995年版第34-44頁)

在政府與經(jīng)濟(jì)、國家與社會(huì)的相互關(guān)系方面，60年代以來西方國家先后出現(xiàn)了“混合經(jīng)濟(jì)”、“福利國家”以及“行政國家”的現(xiàn)象。其中，混合經(jīng)濟(jì)描述的是現(xiàn)代西方國家政府與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系，福利國家概括的是現(xiàn)代西方國家與社會(huì)的關(guān)系，行政國家表現(xiàn)的則是現(xiàn)代西方國家各個(gè)國家公共權(quán)力主體之間，以及政

行政管理學(xué)概論----中南大學(xué) 陳振宇 校對

府與經(jīng)濟(jì)、政府與社會(huì)之間的綜合關(guān)系。混合經(jīng)濟(jì)、福利國家、行政國家分屬于不同的范疇，但卻反映了一種共同的現(xiàn)象，即政府在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中的地位已不再是“守夜人”的角色，而是成為了其中一個(gè)積極的、不可或缺的重要組成部分，在某些情況下甚至是最主要的組成部分。例如，利用政府和政府首腦特有的影響力促進(jìn)本國企業(yè)與他國企業(yè)之間的貿(mào)易或合作；例如，發(fā)揮政府專署的權(quán)威制定對外經(jīng)貿(mào)政策，以推動(dòng)或保護(hù)本國企業(yè)的發(fā)展。總之，政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)事實(shí)上已經(jīng)成為西方國家的一種普遍的既定國策。但是干預(yù)的合理性或?qū)嵺`效用，則取決于政府的職能定位以及政府履行職能的能力。

(二)“東亞經(jīng)濟(jì)奇跡”——后發(fā)展國家政府行政職能問題的產(chǎn)生。如果說羅斯福新政的實(shí)踐效用主要表現(xiàn)在對付經(jīng)濟(jì)危機(jī)的話，那么自60年代以來，東亞經(jīng)濟(jì)奇跡的出現(xiàn)及其規(guī)模化、持續(xù)化，則從積極的意義上證明了政府職能擴(kuò)展對于后發(fā)展國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突出作用。東亞“儒文化”圈國家和地區(qū)在推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，普遍實(shí)行了政府主導(dǎo)(指導(dǎo))型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。政府通過制定經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和產(chǎn)業(yè)政策、實(shí)行金融和價(jià)格管理、確定外資外貿(mào)體系等方法，形成了“官、產(chǎn)、學(xué)”高度協(xié)同的一體化的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和運(yùn)行體制，進(jìn)而促成了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的超常規(guī)的高速發(fā)展，創(chuàng)造了舉世矚目的“東亞經(jīng)濟(jì)奇跡”。例如，日本通過組建通產(chǎn)省等方式對國民經(jīng)濟(jì)實(shí)行計(jì)劃管理，通過宣示產(chǎn)業(yè)政策實(shí)行政府導(dǎo)向，通過推行行政指導(dǎo)等方式實(shí)行政府微觀干預(yù)，并形成了獨(dú)特的政企關(guān)系。相比之下，韓國政府介入經(jīng)濟(jì)比日本政府程度更深、方式更直接；韓國政府通過六個(gè)五年計(jì)劃和進(jìn)口替代發(fā)展戰(zhàn)略、出口導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略、國際化自由化科技化發(fā)展戰(zhàn)略三次大的戰(zhàn)略調(diào)整，以及一系列的產(chǎn)業(yè)政策和行政規(guī)制，推動(dòng)了韓國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，日本、韓國基本上保持了社會(huì)的穩(wěn)定。如此驚人的總體社會(huì)效果，至少可以證明這一時(shí)期日韓兩國政府職能擴(kuò)展的現(xiàn)實(shí)合理性和歷史進(jìn)步意義。

東亞國家和地區(qū)在實(shí)踐方面的成功，不僅在于政府具有廣泛的權(quán)能地位，而且在于這種權(quán)能地位得到了社會(huì)的比較普遍的認(rèn)同和遵從，更在于政府從權(quán)能地位出發(fā)，通過發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、行政規(guī)制等合理的方式，有效地促進(jìn)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和國民生活水平的提高，并因此喚醒了國民的自尊心和自豪感。也就是說，在因果關(guān)系上，社會(huì)對政府權(quán)能地位的認(rèn)同和遵從，除了傳統(tǒng)文化觀念的影響以外，主要是以政府通過實(shí)踐表現(xiàn)出來的有效地發(fā)展社會(huì)經(jīng)濟(jì)的意愿和能力為基本前提的。總之，后起的工業(yè)化國家和地區(qū)，只有在強(qiáng)大政府既具有權(quán)威又具有卓越政策制定和政策執(zhí)行能力的基礎(chǔ)上，實(shí)行政府主導(dǎo)或指導(dǎo)型的、政府與市場相結(jié)合的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略、經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)政策，實(shí)行適度的政企分離，才有可能最快、最合理、最大限度地動(dòng)員、開發(fā)和組合資源，在較短的時(shí)間內(nèi)形成發(fā)展勢頭并及時(shí)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的快速增長和社會(huì)財(cái)富的快速積累，縮短與發(fā)達(dá)國家的距離，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國家經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化。它的經(jīng)驗(yàn)還證明，經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的過程不可能是純經(jīng)濟(jì)的過程，而只能是特定的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等諸方面因素互動(dòng)的過程。從基本價(jià)值認(rèn)同的角度說，如果將盡快實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化作為國家的最高目標(biāo)，那么，在一定歷史時(shí)期內(nèi)遵從政府的導(dǎo)向和經(jīng)濟(jì)規(guī)制，暫時(shí)放棄有關(guān)政治理念的紛爭，避免社會(huì)動(dòng)蕩，對于后發(fā)展的國家來說可能是最明智的選擇。

(三)“東亞金融危機(jī)” ——后發(fā)展國家政府行政職能問題的修正。東亞金融危機(jī)反映出，實(shí)現(xiàn)和初步實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化發(fā)展目標(biāo)的東亞國家和地區(qū)，其社會(huì)內(nèi)仍然蘊(yùn)藏著“傳統(tǒng)”與“現(xiàn)代化”之間的深刻矛盾，反映出在當(dāng)代人類社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的主流特征急劇發(fā)生質(zhì)量變換——工業(yè)化社會(huì)向信息化社會(huì)轉(zhuǎn)換、工業(yè)經(jīng)濟(jì)向知識(shí)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)換、區(qū)域經(jīng)濟(jì)向全球經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)換的歷史性過程中，東亞國家和地區(qū)對新的、正在形成的主流經(jīng)濟(jì)顯然認(rèn)識(shí)、準(zhǔn)備和參與不足，同時(shí)，在經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長的特有的樂觀氛圍中，顯然高估了國際金融資本對發(fā)展本國經(jīng)濟(jì)的積極意義，低估了國際金融資本和經(jīng)濟(jì)全球化對后發(fā)展國家可能造成的消極影響，以至于未能及時(shí)而有效地調(diào)整政府的職能和公共行政管理方式，未能及時(shí)而有效地改變經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)增長方式，未能及時(shí)而有效地修正政府的公共政策，因而失去了繼續(xù)引導(dǎo)和推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的契機(jī)，終于以金融危機(jī)及其引發(fā)的嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)衰退的方式付出了慘重的機(jī)會(huì)成本。

由東亞模式的特質(zhì)和屬性所決定，東亞金融危機(jī)與東亞國家和地區(qū)的政府職能、政府權(quán)力、政府體制、政府能力、政府管理方式有著直接的關(guān)系。在此意義上可以認(rèn)為，東亞經(jīng)濟(jì)危機(jī)實(shí)際上是一種政府公共政策的危機(jī)，一種政府公共行政管理的危機(jī)。換言之，在信息時(shí)代已經(jīng)到來，世界性的知識(shí)經(jīng)濟(jì)和國際金融格局初步形成，世界精神一體化程度不斷加深的新的歷史條件下，東亞各國和地區(qū)政府公共行政管理體制

行政管理學(xué)概論----中南大學(xué) 陳振宇 校對 的僵化、失效以及缺乏足夠的靈活性，政府公共政策的滯后、失誤以及缺乏應(yīng)有的前瞻性，政府公共行政能力的走低、弱化以及缺乏必要的堅(jiān)定性，是造成東亞金融危機(jī)的主因之一。

不同的國家關(guān)于政府職能有不同的規(guī)制，問題在于既定的規(guī)制是否有利于國家的發(fā)展進(jìn)步。東亞國家和地區(qū)政府職能重釋的要旨在于改變傳統(tǒng)的“政府替代”，轉(zhuǎn)而由市場和社會(huì)發(fā)揮更為重要、更為廣泛的功能。從發(fā)展的意義上說，政府職能只在于那些社會(huì)管不了、管不好、不能管、不愿管的各類公共事務(wù)。其中，承認(rèn)、維護(hù)市場在資源配置中的基礎(chǔ)作用，是重釋政府經(jīng)濟(jì)職能的核心問題，尊重經(jīng)濟(jì)主體“自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自我約束”的獨(dú)立法人地位，則是重釋政府經(jīng)濟(jì)職能的關(guān)鍵所在。

東亞國家和地區(qū)重釋政府經(jīng)濟(jì)職能的歷史必要性和必然性之一，就在于隨著市場主體的普遍發(fā)育成熟，而任其自由地選擇經(jīng)營方式和發(fā)展道路。政府的基本經(jīng)濟(jì)職能則相應(yīng)轉(zhuǎn)向通過制定和執(zhí)行公共政策實(shí)施宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控，轉(zhuǎn)向制定國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展規(guī)劃，轉(zhuǎn)向順應(yīng)市場、制定監(jiān)督市場規(guī)則。東亞國家和地區(qū)政府職能的重釋，只在于改變傳統(tǒng)政府職能的領(lǐng)域、范圍、方式，改變其強(qiáng)制力、主導(dǎo)力、壓迫力，而不是全面削弱政府的職能。

東亞國家和地區(qū)政府在新的歷史條件下的社會(huì)職能可以表述為：通過制定和執(zhí)行社會(huì)發(fā)展政策，從主要維護(hù)社會(huì)秩序轉(zhuǎn)向維護(hù)社會(huì)正義和公平、實(shí)現(xiàn)社會(huì)均衡發(fā)展，包括適時(shí)制定和執(zhí)行退休養(yǎng)老政策、醫(yī)療保健政策、安全和保險(xiǎn)政策、環(huán)境和資源保護(hù)政策、住房政策、物價(jià)政策、教育政策以及道德重塑等。破除資產(chǎn)占有的壟斷，尤其是借助公共權(quán)力實(shí)現(xiàn)資源占有的壟斷，衰減社會(huì)財(cái)富相對公平的分配，提高國民生活質(zhì)量水準(zhǔn)而不僅僅是富裕程度，是重釋政府社會(huì)職能的基本問題。

二、政府職能的涵義

(一)行政職能的概念。職能又稱功能、職責(zé)。行政職能又稱公共行政職能，在某些條件下亦稱政府職能。概括地說，行政職能是狹義的政府即國家行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的國家職能，是相關(guān)政治權(quán)力主體按照一定的規(guī)則，經(jīng)由一定的過程，通過多種表達(dá)形式實(shí)現(xiàn)彼此價(jià)值觀念和利益關(guān)系的契合，從而賦予國家行政機(jī)關(guān)在廣泛的國家政治生活、社會(huì)生活過程中的各種任務(wù)的總稱，是國家行政機(jī)關(guān)因其國家公共行政權(quán)力主體的地位而產(chǎn)生，并由憲法和法律加以明示規(guī)定的國家行政機(jī)關(guān)各種職責(zé)的總稱。考察公共行政職能可以有許多角度：(1)公共行政職能與國家的產(chǎn)生相聯(lián)系；(2)公共行政職能與公共行政目的相聯(lián)系；(3)公共行政職能與公共政策相聯(lián)系；(4)公共行政職能與制度創(chuàng)新相聯(lián)系。

(二)行政職能的擴(kuò)展。在現(xiàn)代國家中，政府的行政功能較之傳統(tǒng)行政得到了大大的擴(kuò)展。由于享有立法創(chuàng)議權(quán)，且獲得了廣泛的委托權(quán)，國家行政機(jī)關(guān)事實(shí)上已經(jīng)涉足于相當(dāng)多的立法功能、司法功能和檢察功能，即行政立法和行政司法。

行政職能的擴(kuò)展是一種世界現(xiàn)象，也是一種歷史的必然。從發(fā)展趨勢上說，當(dāng)代社會(huì)有三個(gè)較為突出的特點(diǎn)：(1)發(fā)展變化的節(jié)奏加快，發(fā)展變化的內(nèi)容趨向多元化、豐富化、復(fù)雜化；(2)各種新的事物層出不窮，譬如新思想、新觀念、新學(xué)科、新技術(shù)、新行業(yè)、新文化、新財(cái)富、新需求等等，并帶來了一系列的新問題；(3)競爭日趨激烈，并使各類主體之間的社會(huì)關(guān)系進(jìn)一步趨向復(fù)雜化。在這種歷史條件下，“法律有限，人事無窮”的現(xiàn)象明顯增多，造成和激化了傳統(tǒng)國家體制、領(lǐng)導(dǎo)制度、管理方式與現(xiàn)實(shí)需要之間的矛盾。這就需要一種能夠?qū)ΜF(xiàn)實(shí)變化及時(shí)作出反應(yīng)并有效解決問題、對未來需要作出前瞻性判斷并提前進(jìn)行戰(zhàn)略性規(guī)劃的力量。在傳統(tǒng)的國家公共權(quán)力主體的體系中，這種力量就是政府。這是因?yàn)椋趥鹘y(tǒng)的國家公共權(quán)力主體的體系中，唯有國家行政機(jī)關(guān)決策權(quán)力集中，并集合了管理現(xiàn)代社會(huì)所必須的各類專業(yè)人才。從這個(gè)意義上說，狹義政府即國家行政機(jī)關(guān)被推向國家權(quán)力的主導(dǎo)地位是合乎邏輯的。

(三)與政府職能相關(guān)的爭論。爭論的焦點(diǎn)在于政府到底應(yīng)該做什么，不應(yīng)該做什么。爭論的中心問題集中在以下三個(gè)相互聯(lián)系的問題上：

1、國家與社會(huì)的關(guān)系。這種關(guān)系主要涉及政府的政治職能，權(quán)威與民主的關(guān)系問題是其核心問題。自資產(chǎn)階級成功取得政權(quán)以來，政府的公共權(quán)威一直在上升，以至于成為名副其實(shí)的“大政府”。其對社會(huì)政治生活的影響突出表現(xiàn)在：(1)精英政治盛行；(2)公共支出增長等方面。

2、政府與市場的關(guān)系。這種關(guān)系主要涉及政府的經(jīng)濟(jì)職能。通常人們使用“市場失靈”與“政府失靈”來概括凱恩斯經(jīng)濟(jì)理論之后，關(guān)于政府與市場關(guān)系爭論過程中兩種幾乎是截然相反的價(jià)值取向。一般來說，行政管理學(xué)概論----中南大學(xué) 陳振宇 校對

所謂“市場失靈”，主要是指市場機(jī)制在實(shí)現(xiàn)資源配置方面存在許多的局限性或缺陷性，因而不能達(dá)到帕累托最優(yōu)，不能實(shí)現(xiàn)預(yù)期社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。“市場失靈”是主張實(shí)行政府干預(yù)的強(qiáng)有力的理由。所謂“政府失靈”，主要是指政府的政策干預(yù)措施不能實(shí)現(xiàn)預(yù)期的調(diào)節(jié)市場的作用，在某些條件下，甚至導(dǎo)致比“市場失靈”更壞的結(jié)果。“政府失靈”是主張實(shí)行更為徹底的市場經(jīng)濟(jì)的基本依據(jù)。(1)斯密以理性“經(jīng)濟(jì)人”假定為理論基礎(chǔ)，提出“自私的動(dòng)機(jī)、私有的企業(yè)、競爭的市場”是自由經(jīng)濟(jì)制度的三大要素，認(rèn)為不斷增加國民財(cái)富的最佳途徑就是給予經(jīng)濟(jì)活動(dòng)完全的自由，由一只“看不見的手”支配市場，概括地說，政府職能規(guī)范的基本價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，就在于成為一個(gè)好的“守夜人”。在這種意義上，管的最少的政府是最好的政府。(2)30年代的大危機(jī)催生了“凱恩斯革命”，凱恩斯主張：國家調(diào)節(jié)和干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活，實(shí)現(xiàn)國家公共經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與私人資本運(yùn)作的合作，指導(dǎo)社會(huì)消費(fèi)傾向；實(shí)行積極的公共財(cái)政和金融政策，通過有意識(shí)的國家財(cái)政歲入與歲出和貨幣供應(yīng)、利率等國家經(jīng)濟(jì)活動(dòng)影響有效需求和社會(huì)總就業(yè)水平，包括改變租稅體系、政府直接舉辦公共工程和投資非生產(chǎn)部門甚至擴(kuò)充軍備等；舉債支出，即政府舉債投資公共事業(yè)和彌補(bǔ)預(yù)算赤字，借此提高有效需求，增加總就業(yè)量。凱恩斯經(jīng)濟(jì)理論影響了一大批經(jīng)濟(jì)學(xué)家，30-70年代被稱為“凱恩斯時(shí)代”。(3)70年代以后出現(xiàn)了新的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，通貨膨脹和經(jīng)濟(jì)停滯同時(shí)出現(xiàn)，即所謂“滯脹”，凱恩斯主義陷入兩難選擇：如果采用擴(kuò)張性的財(cái)政政策，勢必加劇通貨膨脹，如果采用緊縮性的財(cái)政政策，又會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)停滯。在這種條件下，出現(xiàn)了所謂“新自由主義經(jīng)濟(jì)理論”，成為這一時(shí)期的主流經(jīng)濟(jì)理論。其重要理論觀點(diǎn)是：基于自由競爭的市場原理是正確的，只有市場可以對資源進(jìn)行有效的配置；政府的缺陷源自擔(dān)任政府公職者的有理性的自私人的人類特征，也就是說，基于人的理性地追求私利的本性，政治生活中人們同樣要對自己行為的成本與收益進(jìn)行計(jì)算；必須強(qiáng)調(diào)價(jià)值判斷和倫理規(guī)范的重要性。爭論還會(huì)繼續(xù)，但經(jīng)過大的歷史反復(fù)，問題將不會(huì)集中在是否需要市場或是否需要政府干預(yù)，而會(huì)集中在如何實(shí)現(xiàn)市場對資源的基礎(chǔ)配置與政府對市場的合理干預(yù)之間的平衡方面。

3、公平與效率的關(guān)系。這種關(guān)系主要涉及政府的社會(huì)職能。關(guān)于效率和公平的解釋是多種多樣的。一般而論，公平通常是指社會(huì)成員機(jī)會(huì)或收入均等化，以及社會(huì)權(quán)力的平等化。效率則是指資源的合理、有效的配置，在同一時(shí)間內(nèi)投入的最小化與產(chǎn)出的最大化是效率的恒定標(biāo)準(zhǔn)。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)家曼昆的解釋，效率是社會(huì)能從其稀缺的資源中得到最多東西的特性，平等則是經(jīng)濟(jì)成果在社會(huì)成員中分配的特性。“效率是指社會(huì)能從其稀缺資源中得到最多的東西。平等是指這些資源的成果公平地分配給社會(huì)成員。換句話說，效率是指經(jīng)濟(jì)蛋糕的大小，而平等是指如何分割這塊蛋糕。在設(shè)計(jì)政府政策的時(shí)候，這兩個(gè)目標(biāo)往往是不一致的。”公平與效率的問題與國家發(fā)展戰(zhàn)略的選擇相聯(lián)系，更是人類社會(huì)政治和道德問題的軸心。因此，直接與廣泛和深層次的人類價(jià)值判斷問題相聯(lián)系，進(jìn)而與政府的職能及宏觀公共政策選擇相聯(lián)系。公平與效率作為兩種價(jià)值取向，存在一種此長彼消的替代關(guān)系，在同一時(shí)間和空間可以有主次之分，卻很難做到并行不悖。這樣，作為一種宏觀公共政策選擇，政府事實(shí)上必須取舍維護(hù)社會(huì)公平抑或提高效率，作為政府基本的價(jià)值取向和政策標(biāo)準(zhǔn)。公平與效率的爭論是廣泛和持久的。“效率優(yōu)先論”、“公平優(yōu)先論”和“效率與公平平衡論”是關(guān)于公平與效率的三種典型的觀點(diǎn)。

三、政府職能的構(gòu)成

斯密認(rèn)為，政府最佳作用在于三大職能：“君主的義務(wù)，首先在保護(hù)本國社會(huì)的安全，使之不受其他獨(dú)立社會(huì)的暴行與侵略，??君主的第二個(gè)義務(wù)，為保護(hù)人民不使社會(huì)中任何人受其他人的欺侮和壓迫，換言之，就是建立一個(gè)嚴(yán)正的司法行政機(jī)構(gòu)，??君主或國家的第三種義務(wù)就是建立并維持某些公共機(jī)關(guān)和公共工程”。(亞當(dāng).斯密：《國民財(cái)富的性質(zhì)和原因的研究》郭大力、王亞南譯，商務(wù)印書館1994年版第254、272、284頁)

布坎南認(rèn)為，政府的職能可以分為三個(gè)層次：第一，執(zhí)行現(xiàn)行法律的那些行動(dòng)；第二，包括現(xiàn)行法律范圍內(nèi)的集體行動(dòng)的那些行動(dòng)；第三，包括改變法律本身和現(xiàn)行成套法律規(guī)定的那些活動(dòng)。(詹姆斯.M.布坎南：《自由、市場和國家——80年代的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》，平新喬、莫扶民譯，上海三聯(lián)書店1989年版第244頁)

臺(tái)灣張金鑒教授認(rèn)為，行政職能大體上可以分為六種：(1)維護(hù)職能，即維護(hù)國家法典和制度的職能。主要通過制定得到社會(huì)公眾較為普遍認(rèn)同的國家典章法令，建立、確定和鞏固國家的政治意識(shí)形態(tài)、國家

行政管理學(xué)概論----中南大學(xué) 陳振宇 校對 的基本社會(huì)制度、國家的基本價(jià)值范疇、國家的法統(tǒng)。(2)保衛(wèi)職能，即保衛(wèi)國家和民族獨(dú)立，保衛(wèi)公民生命、財(cái)產(chǎn)和公民權(quán)利，維護(hù)社會(huì)秩序的職能。(3)扶助職能，即扶助各界公民、公民團(tuán)體、工商組織均衡發(fā)展，扶助弱者生存的職能。(4)管制職能，即管制社會(huì)行為主體與國家公共權(quán)力主體的社會(huì)行為的職能。(5)服務(wù)職能，即通過興辦各類公共事業(yè)，直接造福于國民的職能。(6)發(fā)展職能，即運(yùn)用各種可能的方式啟發(fā)、誘導(dǎo)創(chuàng)新的意圖和積極性，促動(dòng)、推進(jìn)發(fā)展和進(jìn)步的行為的職能。

按照80年代以來革新行政學(xué)的觀點(diǎn)，政府的職能有一些新的、不同的理論觀點(diǎn)。思考題：

1、行政職能的涵義

2、行政職能的擴(kuò)展的現(xiàn)象及原因

3、行政職能的構(gòu)成(斯密、布坎南、張金鑒關(guān)于政府職能的理論)

3、國家與社會(huì)的關(guān)系問題

4、政府與市場的關(guān)系問題

5、公平與效率的關(guān)系問題

第三章

行政權(quán)力

學(xué)習(xí)本章重點(diǎn)掌握：行政權(quán)力的涵義；行政權(quán)力的結(jié)構(gòu)及其特征；行政權(quán)力分配的方式、途徑和原則；集權(quán)與分權(quán)、權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系；行政授權(quán)的方式與條件；行政權(quán)力行使中負(fù)效應(yīng)及其克服。

一、行政權(quán)力的概念

(一)行政權(quán)力的涵義。一般說來，權(quán)力是根據(jù)行使者的目的去影響他人行為的能力，其內(nèi)容包括主體、客體、目的、作用和結(jié)果等方面。按照性質(zhì)，權(quán)力可以劃分為政治權(quán)力、經(jīng)濟(jì)權(quán)力、社會(huì)權(quán)力等等。政治權(quán)力就是某一政治主體依靠一定的政治強(qiáng)制力，為達(dá)到某種目標(biāo)而在實(shí)際政治過程中體現(xiàn)出來的對于政治客體的制約能力，憑借這種制約能力，政治主體擁有對于社會(huì)價(jià)值的支配手段。在這里，政治主體主要指政府、政黨和其他社會(huì)政治集團(tuán)、社會(huì)政治人物等。行政權(quán)力是政治權(quán)力的一種，它是國家行政機(jī)關(guān)依靠特定的強(qiáng)制手段，為有效執(zhí)行國家意志而依據(jù)憲法原則對全社會(huì)進(jìn)行管理的一種能力。行政權(quán)力的這一定義包括五個(gè)方面的內(nèi)容：(1)行政權(quán)力的主體必須是國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員；(2)行政權(quán)力的根本目標(biāo)是通過貫徹執(zhí)行國家法律、法令和各類政策來有效地實(shí)現(xiàn)國家意志；(3)行政權(quán)力的作用方式主要是強(qiáng)制性地推行政令；(4)行政權(quán)力的客體具有普遍性，是以整個(gè)社會(huì)為對象的國家權(quán)力；(5)行政權(quán)力的性質(zhì)是執(zhí)行和管理性權(quán)力。

(二)關(guān)于行政權(quán)力的各種學(xué)說。

1、早期分權(quán)學(xué)說。人們對于行政權(quán)力的認(rèn)識(shí)，最早發(fā)端于分權(quán)學(xué)說。一般認(rèn)為，亞里士多德首開分權(quán)學(xué)說的先河。他在《政治學(xué)》一書中將國家權(quán)力分為三種機(jī)能：議事、執(zhí)行和審判。古羅馬的波利比阿又提出了元老院、執(zhí)政官和平民會(huì)議之間相互制約的思想。

2、三權(quán)分立學(xué)說。近代意義上的分權(quán)學(xué)說是從洛克開始的，他認(rèn)為國家有三種權(quán)力，即立法權(quán)、行政權(quán)和對外權(quán)。這里洛克實(shí)際上是把國家權(quán)力分為兩部分，對外權(quán)在很大程度上屬于行政權(quán)的一種。明確劃分國家權(quán)力的是孟德斯鳩，他把國家權(quán)力劃分三種：立法權(quán)代表國家的一般意志；行政權(quán)主要執(zhí)行國家意志；司法權(quán)主要在于保護(hù)民眾的利益。三權(quán)分立學(xué)說是適應(yīng)資產(chǎn)階級反對封建君主絕對專制權(quán)力的需要而產(chǎn)生的。現(xiàn)代政治學(xué)進(jìn)一步發(fā)展了以三權(quán)分立為代表的分權(quán)學(xué)說，通過研究分權(quán)之后出現(xiàn)的權(quán)力不平衡現(xiàn)象，強(qiáng)調(diào)了分權(quán)基礎(chǔ)上權(quán)力制衡的重要意義。

3、政治與行政二分法。德國學(xué)者J.K.布隆赤里較早提出了將政治與行政分開的思想，行政學(xué)創(chuàng)始人威爾遜以及社會(huì)組織之父韋伯都對此做了進(jìn)一步的繼承和發(fā)展。美國學(xué)者古德諾全面闡述了政治與行政二分法的原理。二分法與三權(quán)分立相對應(yīng)，它把行政權(quán)力作為一個(gè)獨(dú)立的領(lǐng)域來看待，促成了行政學(xué)的誕生，為對行政權(quán)力的專門研究奠定了基礎(chǔ)。但二分法對權(quán)力的分割過于簡單化，在解釋復(fù)雜現(xiàn)象時(shí)顯得力不從心。20世紀(jì)末期出現(xiàn)的新管理主義在二分法的基礎(chǔ)上，對于政治權(quán)力與行政權(quán)力之間的交互作用進(jìn)行專門研究，提出了國家治理權(quán)力問題，在一定程度上克服了二分法的局限性。

行政管理學(xué)概論----中南大學(xué) 陳振宇 校對

4、五權(quán)憲法學(xué)說。五權(quán)憲法學(xué)說是孫中山在三權(quán)分立學(xué)說的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國情況創(chuàng)立的一種學(xué)說。他把國家權(quán)力分為立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)和考試權(quán)五種。五權(quán)中的考試權(quán)就是指國家錄用公務(wù)員時(shí)要通過考試選賢任能，監(jiān)察權(quán)也就是對行政官員進(jìn)行監(jiān)督。

5、議行合一學(xué)說。巴黎公社開創(chuàng)了一個(gè)先例，馬克思對此給予肯定。在議行合一的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，民主集中制是權(quán)力運(yùn)行的基本原則。但議行合一在當(dāng)代并非議行不分，而是在現(xiàn)代社會(huì)權(quán)力的所有者與執(zhí)行者分離條件下解決二者關(guān)系，保證權(quán)力執(zhí)行者切實(shí)執(zhí)行權(quán)力所有者意志的重要理論。從理論上講，議行合一不僅可以克服行政權(quán)力失控的現(xiàn)象，而且更能夠體現(xiàn)民主原則，它把政治上的民主與行政上的權(quán)力集中統(tǒng)一特性有機(jī)地結(jié)合在一起。

6、組織權(quán)力學(xué)說。它從組織的角度來研究行政管理權(quán)力的各個(gè)層面。從一般組織的共同意義出發(fā)，這種學(xué)說把行政權(quán)力視為組織中的權(quán)力，著重研究行政權(quán)力作為一般組織權(quán)力的功能與特點(diǎn)，其明顯特征表現(xiàn)在對決策問題的重視，認(rèn)為行政權(quán)力不簡單表現(xiàn)為純粹的執(zhí)行，決策同樣是其重要的基本功能。這種學(xué)說并不專門對行政組織和一般組織做專門區(qū)分，也就看不到行政組織的特征。

(三)行政權(quán)力的結(jié)構(gòu)。行政權(quán)力結(jié)構(gòu)是指權(quán)力分工基礎(chǔ)上的行政權(quán)力整體性的關(guān)系狀態(tài)和有序性的活動(dòng)過程，既包括行政管理中權(quán)力安排的靜態(tài)結(jié)構(gòu)，也包括行政管理中權(quán)力運(yùn)行的動(dòng)態(tài)結(jié)構(gòu)。

1、行政權(quán)力的靜態(tài)結(jié)構(gòu)。是指行政權(quán)力與其行使主體結(jié)合之后所形成的一種網(wǎng)絡(luò)構(gòu)架。它表現(xiàn)為行政權(quán)力關(guān)系及其制度安排的總格局，是行政管理活動(dòng)賴以展開的基本框架，包括：(1)縱向的層級結(jié)構(gòu)(層級制)，這種結(jié)構(gòu)具有強(qiáng)制性的法規(guī)，明確的分工與責(zé)任，穩(wěn)固而有序的上下級制度和層級制原則。(2)橫向的部門結(jié)構(gòu)，這種結(jié)構(gòu)主要來自于行政管理活動(dòng)所需要的專業(yè)化分工。

2、行政權(quán)力的動(dòng)態(tài)結(jié)構(gòu)。是指由權(quán)力作用的方向、方式、軌道、層次、時(shí)間和結(jié)果等要素結(jié)合在一起所構(gòu)成的權(quán)力運(yùn)行模式。(參見李景鵬：《權(quán)力政治學(xué)》，黑龍江教育出版社1995年版第38-41頁)動(dòng)態(tài)結(jié)構(gòu)離不開靜態(tài)結(jié)構(gòu)的框架，但更能體現(xiàn)行政權(quán)力的實(shí)際內(nèi)容：(1)行政權(quán)力是一種矢量，其作用方向和軌道具有明顯的指向，呈現(xiàn)出自上而下的方向，其軌道呈傘狀放射，與行政權(quán)力金字塔式的組織結(jié)構(gòu)相一致。(2)行政權(quán)力的運(yùn)行呈現(xiàn)明顯的層次性，其中間過程存在許多中介。這種層次性使得行政管理的主體和客體之間不能簡單發(fā)生作用，而是要經(jīng)過若干中介的傳遞過程。因此，行政權(quán)力在實(shí)際運(yùn)行過程中“衰減”或“折射”就不可避免。(3)時(shí)間在行政權(quán)力動(dòng)態(tài)結(jié)構(gòu)中是一個(gè)必不可少的因素，它是行政權(quán)力的動(dòng)態(tài)結(jié)構(gòu)和靜態(tài)結(jié)構(gòu)之間的最大區(qū)別。行政權(quán)力的運(yùn)行必須在有效時(shí)間內(nèi)起到應(yīng)有的作用，否則將失去活動(dòng)的意義。所以，行政效率問題就成為行政權(quán)力運(yùn)行的基本原則和直接目的。(4)行政權(quán)力動(dòng)態(tài)結(jié)構(gòu)中還應(yīng)包括權(quán)力作用的結(jié)果，這是反映行政權(quán)力結(jié)構(gòu)效應(yīng)的因素。

(四)行政權(quán)力的特征。

1、行政權(quán)力的特性。(1)公共性；(2)手段性；(3)自主性；(4)一元性；(5)時(shí)效性；(6)膨脹性。

2、行政權(quán)力和其他政治權(quán)力的關(guān)系。(1)行政權(quán)力和立法權(quán)力的關(guān)系：從性質(zhì)和作用看，立法權(quán)力是各種社會(huì)權(quán)力集中的直接體現(xiàn)，其方向和軌道是多數(shù)人向少數(shù)人集中，是輸入的過程和階段；行政權(quán)力則是由少數(shù)人向多數(shù)人的擴(kuò)散，是輸出的階段。從功能看，立法權(quán)力的功能是制定國家的法律和政策，其作用是根據(jù)社會(huì)發(fā)展的情勢和規(guī)律，概括出社會(huì)活動(dòng)和各種集體行動(dòng)的準(zhǔn)則與規(guī)則；行政權(quán)力則是要執(zhí)行國家法律，推行政府政策，其作用在于將立法權(quán)力確定的制度規(guī)則和一般準(zhǔn)則具體應(yīng)用于行政權(quán)力客體，即行政權(quán)力對象。(2)行政權(quán)力和司法權(quán)力的關(guān)系。二者也同屬于國家權(quán)力，所不同的是：權(quán)力運(yùn)行方向不同，行政權(quán)力運(yùn)行的方向是自上而下的，司法權(quán)力的運(yùn)行則帶有某種平行性；主體在權(quán)力體系中獨(dú)立性不同，行政權(quán)力的下級主體受上級的指揮和控制，司法權(quán)力的各級主體獨(dú)立行使審判權(quán)；權(quán)力的作用和功能不同，行政權(quán)力是要積極地去實(shí)現(xiàn)國家意志，而司法權(quán)力主要在于消極地保障國家意志的實(shí)現(xiàn)不受干擾。(3)行政權(quán)力和政黨權(quán)力。行政權(quán)力與政黨權(quán)力的區(qū)別，屬于國家權(quán)力與其他政治權(quán)力的關(guān)系問題，其區(qū)別在不同社會(huì)制度下是不同的。在資本主義政黨政治條件下，區(qū)別相當(dāng)明顯：權(quán)力的目的不同，行政權(quán)力的目的是執(zhí)行國家意志，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益或保障社會(huì)利益的實(shí)現(xiàn)，即所謂普遍主義的目的取向，政黨權(quán)力的目的則是執(zhí)行本黨集體的意志，其所要實(shí)現(xiàn)的目的只能代表社會(huì)當(dāng)中部分人的利益，即所謂特殊主義的目的取向；權(quán)力結(jié)構(gòu)不同，行政權(quán)力是國家權(quán)力運(yùn)行回路的一部分，但政黨權(quán)力卻自成回路，本身就有一個(gè)權(quán)力輸入與輸出的回路；權(quán)力的合理合法度不同，行政權(quán)力作為國家權(quán)力的一部分，具有自然的合法性

行政管理學(xué)概論----中南大學(xué) 陳振宇 校對

基礎(chǔ)，政黨權(quán)力屬于一種集團(tuán)性權(quán)力，它沒有必然的合法性，需要由法律專門規(guī)定；權(quán)力客體不同，行政權(quán)力的客體是整個(gè)社會(huì)，而政黨權(quán)力的客體只限于黨內(nèi)；權(quán)力手段不同，行政權(quán)力擁有暴力威懾的后盾，且主要通過法律手段行使，而政黨則依靠意識(shí)形態(tài)等符號力量，主要通過紀(jì)律手段行使權(quán)力。在社會(huì)主義條件下，由于政黨具有特殊的地位和作用，其區(qū)別不象在資本主義條件下那樣明顯。

二、行政權(quán)力的分配

行政權(quán)力分配是行政組織的內(nèi)部分工問題，而行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置就是行政權(quán)力分配的外在表現(xiàn)。

(一)行政權(quán)力分配的方式與途徑。

1、行政權(quán)力的分配方式。(1)縱向?qū)蛹壗Y(jié)構(gòu)性分配；(2)橫向功能結(jié)構(gòu)性分配。

2、行政權(quán)力分配的途徑。(1)主要途徑是逐級授權(quán)；(2)權(quán)力下放；(3)地方自治；(4)權(quán)力“外放”(主要在于解決行政權(quán)力主體和社會(huì)之間的關(guān)系，實(shí)際上也就是行政權(quán)力與社會(huì)權(quán)力之間的關(guān)系問題，即政府與社會(huì)的關(guān)系問題)。

3、行政權(quán)力的再分配。一般有兩種情況：(1)外源型行政權(quán)力再分配，即隨著整個(gè)社會(huì)利益的調(diào)整和政治權(quán)力的再分配而進(jìn)行的行政權(quán)力的再分配；(2)內(nèi)源型分配，即在既定的政治經(jīng)濟(jì)體制之內(nèi)，由于行政體系內(nèi)部的權(quán)力主體或?qū)ο蟀l(fā)生了局部變化，行政權(quán)力需要做小幅度調(diào)整，在計(jì)劃、組織、人事和服務(wù)的產(chǎn)出等方面發(fā)生相應(yīng)變化，這種情況稱為行政改組。

4、行政權(quán)力的人格化問題。行政權(quán)力的主體和客體都包括人的因素，其運(yùn)行只有依靠人才能實(shí)現(xiàn)，因此在行政權(quán)力分配中，權(quán)力與人的結(jié)合就成為關(guān)鍵的一環(huán)。這種結(jié)合過程便是行政權(quán)力人格化的過程，此過程通常是通過人事行政實(shí)現(xiàn)的。行政權(quán)力人格化使得濫用職權(quán)的現(xiàn)象不可避免。所以馬克斯.韋伯特別強(qiáng)調(diào)行政權(quán)力非人格化的意義。他認(rèn)為，行政管理必須采取合理的形式主義，用義務(wù)的壓力取代感情的支配，用人人平等的觀念取代因人而異的做法，用非個(gè)人制度的規(guī)則取代個(gè)人號令，以對法和制度規(guī)范的服從取代對個(gè)人命令的服從。

(二)行政權(quán)力分配的原則。

1、程序必須合法，合理合法是行政權(quán)力的重要特征，也是其運(yùn)行的根本保證。

2、職權(quán)必須明確，每一個(gè)層次、每一個(gè)部門的權(quán)力都必須作出明確無誤的規(guī)定。

3、權(quán)責(zé)必須一致，而不能分離，其大小也應(yīng)相一致。比職權(quán)更本質(zhì)的東西是職責(zé)，也就是與職權(quán)相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)，權(quán)力與責(zé)任、義務(wù)是不能分離的，有權(quán)無責(zé)和有責(zé)無權(quán)的權(quán)責(zé)分離現(xiàn)象，都是在行政權(quán)力分配的過程中所應(yīng)防止的。

4、內(nèi)容必須全面，各級行政主體都應(yīng)和等于其權(quán)力層次及功能相一致的職權(quán)。權(quán)力主體在人權(quán)、財(cái)權(quán)和物權(quán)各方面只有齊全、完備，才能成為完整統(tǒng)一的體系而發(fā)揮作用。

(三)行政權(quán)力分配過程中的相關(guān)問題。

1、行政權(quán)力分配與政治授權(quán)的關(guān)系。行政權(quán)力是執(zhí)行性權(quán)力，來自人民及其代議機(jī)關(guān)的政治授權(quán)。行政權(quán)力的分配是行政權(quán)力體系內(nèi)部不同層次主體之間的權(quán)力分配，而政治授權(quán)則是行政權(quán)力的外部來源。不同層次的政治授權(quán)可以看成是對行政權(quán)力在多級分配過程當(dāng)中能量消耗的補(bǔ)充。

2、集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系。包括兩種情況，一是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部層級結(jié)構(gòu)中權(quán)力的集中與分散的問題，二是在功能性結(jié)構(gòu)中的集中與分散問題(包括主體與客體之間的關(guān)系)，前者是集與分的關(guān)系，后者是集與放的關(guān)系。

3、權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系問題。權(quán)力分配中有一種特殊現(xiàn)象，即行政主體因?yàn)槟撤N特殊需要具有一些不受一般行政法規(guī)約束的權(quán)力，即行政特權(quán)。行政特權(quán)也是一種法定的特殊權(quán)力，它也應(yīng)與特殊的義務(wù)相一致。

三、行政授權(quán)

(一)行政授權(quán)的性質(zhì)和特點(diǎn)。

1、行政授權(quán)的涵義。授權(quán)的一般意義是把權(quán)力委托給相應(yīng)的人或機(jī)構(gòu)代為執(zhí)行，任何一個(gè)組織當(dāng)其達(dá)到一定的規(guī)模或?qū)嵭新毮芊止ず螅捅厝灰M(jìn)行授權(quán)。行政授權(quán)乃是授權(quán)的一種形式，系指行政組織內(nèi)部上級機(jī)關(guān)把某些權(quán)力授予下級行政機(jī)關(guān)或職能機(jī)構(gòu)，以便下級能夠在上級的監(jiān)督下自主地行動(dòng)和處理行政事務(wù)。行政授權(quán)緣于兩個(gè)主導(dǎo)因素：一是處理復(fù)雜公共事務(wù)的需要，二是由完成行政任務(wù)所引起的建立行政組織的需要。行政授權(quán)由三個(gè)基本要素構(gòu)成：(1)指派工作任務(wù)；(2)授予行政責(zé)任；(3)承擔(dān)工作責(zé)任。從內(nèi)容上看，行政授權(quán)包括兩個(gè)層面：一是決策權(quán)力的授予，二是執(zhí)行權(quán)力的授予。

2、行政授權(quán)的特點(diǎn)。(1)行政授權(quán)在本質(zhì)上是行政組織內(nèi)部權(quán)力分配的特定方式。(2)行政授權(quán)實(shí)際上是行政領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)過程的一部分。(3)行政授權(quán)也是一種權(quán)責(zé)高度統(tǒng)一的管理行為。這三個(gè)特征，將行政授權(quán)與行政法律關(guān)系上的代理、助理和一般組織分工區(qū)別開來：第一，行政授權(quán)與行政代理不同。行政代理指的是代理人依法代替某一行政人員執(zhí)行其任務(wù)，并要自負(fù)全部責(zé)任；而行政授權(quán)則是被授權(quán)者負(fù)責(zé)行使其法定的職權(quán)，并非代替他人。第二，行政授權(quán)與行政助理不同。行政助理是有人來幫助負(fù)責(zé)者去處理行

行政管理學(xué)概論----中南大學(xué) 陳振宇 校對

政事務(wù)，接受別人幫助的行政人員仍負(fù)有其全部責(zé)任，而助理別人的人自己沒有多少責(zé)任；在行政授權(quán)中，被授權(quán)者則負(fù)有相當(dāng)?shù)呢?zé)任。第三，行政授權(quán)與行政分工不同。行政分工是指不同的行政機(jī)關(guān)或行政工作人員各負(fù)其責(zé)，彼此之間未必有上下級隸屬關(guān)系；而行政授權(quán)則包含上下級之間必須具有的監(jiān)控與報(bào)告關(guān)系。

(二)行政授權(quán)方式。

1、根據(jù)授權(quán)的性質(zhì)和內(nèi)容，可將行政授權(quán)劃分為：(1)充分授權(quán)，也叫一般授權(quán)，是指上級行政主體在下達(dá)任務(wù)時(shí)，允許下屬自己決定行動(dòng)方案，并能進(jìn)行創(chuàng)造性工作。具體包括柔性授權(quán)、模糊授權(quán)、惰性授權(quán)等。(2)不充分授權(quán)，也叫特定授權(quán)，或稱剛性授權(quán)，是指上級領(lǐng)導(dǎo)對于下屬的工作范圍、內(nèi)容、應(yīng)達(dá)成的績效目標(biāo)和完成工作的具體途徑都有詳細(xì)規(guī)定，下級行政主體必須嚴(yán)格執(zhí)行這些規(guī)定。(3)制約授權(quán)，又叫復(fù)合授權(quán)，這是把某項(xiàng)任務(wù)的職權(quán)分解授給兩個(gè)或多個(gè)子系統(tǒng)，使子系統(tǒng)之間產(chǎn)生互相制約的作用，以免出現(xiàn)疏漏。(3)彈性授權(quán)，亦稱動(dòng)態(tài)授權(quán)，是指在完成同一項(xiàng)任務(wù)的不同階段采用不同的授權(quán)方式。

2、根據(jù)授權(quán)的媒介和方式，可將行政授權(quán)分為：(1)書面授權(quán)，是上級行政主體以文字形式對下屬工作的職責(zé)范圍、目標(biāo)任務(wù)、組織情況、等級規(guī)范、分層負(fù)責(zé)辦法、處理規(guī)程等都有明確規(guī)定的形式。(2)口頭授權(quán)，是上級行政領(lǐng)導(dǎo)對下屬用口頭語言所做的工作交代，或者是上下級之間根據(jù)會(huì)議所產(chǎn)生的工作分配。

3、根據(jù)授權(quán)的合法程度，可將授權(quán)分為：(1)正式授權(quán)，是指行政主體依據(jù)法律規(guī)定并按照法定程序。(2)非正式授權(quán)，是指無法律特別規(guī)定、或組織體系之外的非程序性授權(quán)。

(三)行政授權(quán)過程。

1、行政授權(quán)的條件。至少應(yīng)包括：(1)良好的組織和人事基礎(chǔ)。包括管理目標(biāo)已經(jīng)確立，方向正確，任務(wù)明確；行政組織機(jī)構(gòu)已經(jīng)建立，組織結(jié)構(gòu)系統(tǒng)完善，要素完整，功能健全；組織內(nèi)部的人事安排已經(jīng)大致確定，不再擔(dān)心部屬的過分變動(dòng)；組織文化和工作環(huán)境良好，工作人員心情舒暢，忠于職守。(2)適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)。首長工作負(fù)擔(dān)過重時(shí)；指揮系統(tǒng)中有人暫時(shí)離開或者高層職位缺位時(shí)；機(jī)關(guān)力求開創(chuàng)新局面、解決新問題，首長必須集中精力專注于重點(diǎn)組織工作目標(biāo)時(shí)；當(dāng)有關(guān)工作人員不在一處工作時(shí)。(3)工作需要和一定界限。重復(fù)性、瑣碎性和經(jīng)常性工作，過于專業(yè)化的工作等都應(yīng)授權(quán)；但授權(quán)要堅(jiān)持例外原則，即上級主管把一般日常慣例性工作授給下級，但自己應(yīng)保留重大政策決定和重要人事任免權(quán)等。

2、行政授權(quán)的程序。(1)明確授權(quán)的工作內(nèi)容；(2)選擇授權(quán)的對象；(3)規(guī)定授權(quán)工作應(yīng)該達(dá)到的目標(biāo)、成果以及完成工作的權(quán)限和應(yīng)負(fù)的責(zé)任；(4)正式授予權(quán)力；(5)檢查評估授權(quán)成效。

3、行政授權(quán)過程中授受關(guān)系的處理。行政授權(quán)并不是單向的行為過程，而是一種權(quán)力授予和權(quán)力接受之間的雙向行為。作為雙向管理行為的行政授權(quán)，如果沒有被授權(quán)者的充分理解和明確表示，是很難取得成功的。因而要處理好授受關(guān)系。要注意排除授權(quán)方面的障礙：一是行政授權(quán)主體要克服心理方面的障礙；二是行政授權(quán)主體要克服能力方面的障礙；三是行政授權(quán)還要克服來自授權(quán)客體方面的障礙；行政授權(quán)也要克服來自組織方面的障礙；行政授權(quán)還必須克服來自環(huán)境方面的障礙。

四、行政權(quán)力行使

行政權(quán)力運(yùn)行的過程就是行政主體分配和行使權(quán)力的過程。行政權(quán)力的行使過程即行政權(quán)力主體對客體施加影響、并使客體按照主體意愿采取行動(dòng)的過程。這一過程包括計(jì)劃、組織、用人、指揮、執(zhí)行、控制、監(jiān)督和反饋等一系列具體行為。

(一)行政權(quán)力的基礎(chǔ)和手段。行政主體獲得了相應(yīng)的權(quán)力基礎(chǔ)，也就擁有了使行政客體服從的手段。按照應(yīng)有的基礎(chǔ)，大致可以概括出以下幾種情況：(1)報(bào)酬性權(quán)力；(2)強(qiáng)制性權(quán)力；(3)制度性權(quán)力；(4)人格性權(quán)力；(5)知識(shí)性權(quán)力；(6)關(guān)系性權(quán)力。

權(quán)力與權(quán)威的區(qū)別：第一，權(quán)力主要指一種力量，依靠這種力量可以造成某種特定的局面，使客體的行為符合主體的目的；權(quán)威則主要是一種社會(huì)心理過程，它依靠某種威勢或威望來取得信任與贊同。第二，權(quán)力通常是以強(qiáng)制力作為后盾，具有某種強(qiáng)制性；而權(quán)威則主要是以合法性、正當(dāng)性、合理性作為依靠，具有一定的影響性。權(quán)力的作用不一定帶來服從的結(jié)果，客體的對抗和不服從是時(shí)常發(fā)生的；權(quán)威所起的作用則往往是心悅誠服，客體一般是基于認(rèn)同而進(jìn)行的服從。

權(quán)力與權(quán)威有相關(guān)性，在多數(shù)情況下是一致的，但在特殊情況下可能發(fā)生分離，導(dǎo)致有權(quán)力而無權(quán)威現(xiàn)象的出現(xiàn)。在行使權(quán)力的過程中，行政主體應(yīng)該力求權(quán)力與權(quán)威的統(tǒng)一，并保證合法與合理的統(tǒng)一。

(二)行政權(quán)力行使的程度。

1、行政權(quán)力行使的程度與政府治理能力。行政主體對于行政客體施加影響

行政管理學(xué)概論----中南大學(xué) 陳振宇 校對 的過程，會(huì)表現(xiàn)出不同程度的差別，行政客體服從于行政主體的狀況，一般也就是社會(huì)成員對于政府的服從狀況。行政權(quán)力程度是一個(gè)綜合指標(biāo)，它不僅反映政府工作的效率，而且也反映政府工作的能力。效率與能力的統(tǒng)一便是政府的效能。所以有效政府必須是既有效率又有能力的政府。所謂政府能力，指的是政府推行管理活動(dòng)的可能性與效力，包括政府能否有效采取集體行動(dòng)和能否廣泛促進(jìn)社會(huì)的集體性行動(dòng)兩個(gè)方面，其判斷標(biāo)準(zhǔn)在于政府政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度中對于社會(huì)發(fā)展的推進(jìn)。所以政府能力實(shí)際上是行政權(quán)力主體在其與客體的互動(dòng)關(guān)系中所表現(xiàn)出的能動(dòng)性。政府能力在一方面體現(xiàn)了行政權(quán)力實(shí)現(xiàn)自主性目標(biāo)的潛能，在另一方面則體現(xiàn)了行政主體向客體提供服務(wù)的供給狀況。

2、影響行政權(quán)力行使程度的因素。(1)行政權(quán)力的目的與手段的合理性與正當(dāng)性是一個(gè)根本的因素；(2)影響行政權(quán)力行使程度的另一個(gè)因素是行政權(quán)力的強(qiáng)度；(3)影響行政權(quán)力實(shí)現(xiàn)程度的因素也包括行政客體的潛在能力問題；(4)影響行政權(quán)力實(shí)現(xiàn)程度的因素也包括行政權(quán)力作用的范圍；(5)影響行政權(quán)力實(shí)現(xiàn)程度的因素還包括行政環(huán)境問題。

(三)行政權(quán)力行使過程中的負(fù)效應(yīng)及其克服。

1、負(fù)效應(yīng)的表現(xiàn)。(1)利益錯(cuò)位，公仆變成主人；(2)權(quán)力角逐，手段變成目的；(3)權(quán)力僭越，職權(quán)擴(kuò)張為特權(quán)；(4)傳統(tǒng)慣性，導(dǎo)致權(quán)力濫用。

2、行政權(quán)力制約。(1)他律機(jī)制，也就是其他政治權(quán)力以及行政客體對于行政主體的制約，這主要包括立法權(quán)力和司法權(quán)力等行政權(quán)力之外的國家權(quán)力的監(jiān)控、政黨政治權(quán)力的監(jiān)督、輿論權(quán)力的監(jiān)督、公民和公民集團(tuán)的監(jiān)督等多種形式。(2)自律機(jī)制，即行政權(quán)力自信所應(yīng)具備的防范措施與制度等，這主要包括利益協(xié)調(diào)機(jī)制、行政責(zé)任機(jī)制和行政倫理機(jī)制。

五、行政權(quán)力的發(fā)展和演變

(一)行政權(quán)力的產(chǎn)生(略)

(二)傳統(tǒng)行政權(quán)力。傳統(tǒng)行政權(quán)力是指與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)的行政權(quán)力，其特點(diǎn)是：

1、傳統(tǒng)行政權(quán)力的社會(huì)職能與國家政治權(quán)力的傳統(tǒng)職能明顯地交織在一起。傳統(tǒng)行政權(quán)力的自主性表現(xiàn)得還不夠充分。

2、傳統(tǒng)行政權(quán)力與宗教權(quán)力或迷信權(quán)力等曾經(jīng)相互結(jié)合。

3、傳統(tǒng)行政權(quán)力與宗法權(quán)力等血緣關(guān)系權(quán)力也有根深蒂固的聯(lián)系。

4、傳統(tǒng)行政權(quán)力與經(jīng)濟(jì)權(quán)力有相當(dāng)直接的關(guān)系。

5、在傳統(tǒng)行政權(quán)力內(nèi)部，個(gè)人超越職位權(quán)力，人格權(quán)威大于職務(wù)權(quán)威。人的權(quán)威大于組織的權(quán)威，人的作用大于制度規(guī)則的作用。因此，人存政舉，人亡政息是傳統(tǒng)治理普遍的規(guī)律。一般認(rèn)為，傳統(tǒng)行政權(quán)力缺乏法治的主要表現(xiàn)是：(1)缺乏相應(yīng)的行政體制，行政人員沒有明確的職權(quán)范圍；(2)上下級之間的等級制度不合理，決定事務(wù)的權(quán)限不明確、不固定，有時(shí)依照先例，有時(shí)統(tǒng)治者派員決定或個(gè)人親自干預(yù)；(3)沒有基于自由契約的任用制度和法制化的晉升、獎(jiǎng)懲規(guī)則；(4)行政人員缺乏專門技術(shù)訓(xùn)練，對行政人員的委托也無視實(shí)際工作能力；(5)與上述幾點(diǎn)相聯(lián)系，各級行政人員的薪俸也缺乏規(guī)范。

(三)現(xiàn)代行政權(quán)力

1、現(xiàn)代行政權(quán)力與傳統(tǒng)行政權(quán)力的區(qū)別。現(xiàn)代行政權(quán)力是與現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)相適應(yīng)的行政權(quán)力，與傳統(tǒng)行政權(quán)力的區(qū)別是：(1)現(xiàn)代行政權(quán)力的社會(huì)管理職能日益突出，行政權(quán)力的自主性非常明顯，其主要表現(xiàn)是現(xiàn)代行政管理已經(jīng)成為專門的職業(yè)領(lǐng)域。現(xiàn)代行政權(quán)力的相對自主性和行政主體的一元性非常明顯，不僅行政權(quán)力在政治權(quán)力體系中的相對自主地位明顯提高，而且行政權(quán)力也開始同宗教權(quán)力、宗法權(quán)力和迷信權(quán)力相互分離，其與經(jīng)濟(jì)權(quán)力的直接聯(lián)系也被打破。(2)現(xiàn)代行政權(quán)力不僅實(shí)現(xiàn)同外部權(quán)力的分離，其內(nèi)部的功能分化也日趨發(fā)達(dá)。(3)現(xiàn)代行政權(quán)力是一種合理型的權(quán)力。行政客體的服從是以行政主體所擁有的合理合法權(quán)威為基礎(chǔ)的。與傳統(tǒng)行政權(quán)力相反，現(xiàn)代行政權(quán)力明顯地表現(xiàn)為職位權(quán)力大于個(gè)人權(quán)力，法律的權(quán)威高于人格的權(quán)威。現(xiàn)代國家的治理的重要特征是依法治國，現(xiàn)代行政管理是一種以法律為依據(jù)的公共管理活動(dòng)，而現(xiàn)代法律又是以正當(dāng)性與合理性為基本前提的。馬克斯.韋伯概括的現(xiàn)代官僚制的特征(P147)。

2、行政國家——20世紀(jì)行政權(quán)力發(fā)展的獨(dú)特現(xiàn)象。從發(fā)達(dá)國家開始，在世界范圍內(nèi)逐漸出現(xiàn)一種普遍的現(xiàn)象，即行政權(quán)力的急劇擴(kuò)張，公共事務(wù)的擴(kuò)張帶來了公共利益的擴(kuò)大化，行政機(jī)構(gòu)和行政自主權(quán)明顯增大，出現(xiàn)行政國家現(xiàn)象。行政國家的特點(diǎn)：(1)國家行政機(jī)構(gòu)的數(shù)量大大增多，其所管理的內(nèi)容異常龐雜，職能在日趨專門化的同時(shí)也更加復(fù)雜。(2)行政人員的隊(duì)伍日益龐大，行政事業(yè)費(fèi)用大量增加，公共管理的成本越來越高。(3)各種專門的行政委員會(huì)紛紛成立，與此相關(guān)，委任立法現(xiàn)象大量增加，這種趨勢導(dǎo)

行政管理學(xué)概論----中南大學(xué) 陳振宇 校對

致了行政權(quán)力的準(zhǔn)立法化。行政權(quán)力內(nèi)部的糾紛調(diào)停制度也不斷健全和完善，這又帶來了行政權(quán)力的準(zhǔn)司法化。(4)行政立法數(shù)量增加，自由裁量權(quán)的范圍不斷擴(kuò)大。(5)行政權(quán)力不僅自主性增強(qiáng)，而且地位日益提高，常常出現(xiàn)凌駕于立法權(quán)力和司法權(quán)力之上的情況。(6)行政權(quán)力的服務(wù)功能漸趨重要，公共福利措施明顯增多，福利主義政策波及全球。(7)行政權(quán)力不斷發(fā)生越軌現(xiàn)象，侵犯立法權(quán)力和司法權(quán)力，侵犯公民權(quán)利，甚至直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)。

如何認(rèn)識(shí)行政國家現(xiàn)象呢？(1)行政國家現(xiàn)象的出現(xiàn)，是近代科學(xué)技術(shù)突飛猛進(jìn)和生產(chǎn)力迅速提高所導(dǎo)致的結(jié)果。(2)與行政國家現(xiàn)象相伴而生的行政越權(quán)現(xiàn)象，是在行政權(quán)力增長過程中自身的惡性膨脹造成的。(3)行政權(quán)力在由“守夜警察”的消極身份轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)積極干預(yù)者身份的過程中，其本質(zhì)特征并沒有發(fā)生根本改變。

(四)轉(zhuǎn)型期行政權(quán)力與當(dāng)代中國行政權(quán)力所面臨的問題。在由農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)過渡的國家里，行政權(quán)力的發(fā)展?fàn)顩r更為復(fù)雜，此時(shí)，傳統(tǒng)行政權(quán)力的特征依然存在，而現(xiàn)代行政權(quán)力的特征已大量出現(xiàn)，但卻未完全具備。于是，在轉(zhuǎn)型期社會(huì)，行政權(quán)力的現(xiàn)代性與傳統(tǒng)性兩種特征就相互交織在一起。轉(zhuǎn)型期行政權(quán)力在歷史上的具體表現(xiàn)，以官僚權(quán)威制國家的行政權(quán)力最為典型。中國是發(fā)展中國家，中國的行政權(quán)力狀況異常復(fù)雜。其現(xiàn)代性不夠完善，受到各種傳統(tǒng)特征的影響；類似于行政國家的現(xiàn)象也開始出現(xiàn)，行政權(quán)力在實(shí)際運(yùn)行中時(shí)常僭越自己的位置，行政越權(quán)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；后現(xiàn)代的思想和實(shí)踐業(yè)已開始進(jìn)入各個(gè)行政領(lǐng)域，預(yù)示著行政權(quán)力新的變化。面對傳統(tǒng)、現(xiàn)代、后現(xiàn)代的混雜局面，中國行政權(quán)力的發(fā)展至少需要三個(gè)方面的進(jìn)程并行：革除弊端，排除其他權(quán)力對行政權(quán)力的干擾；防患于未然，控制行政權(quán)力自身的膨脹；引進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的價(jià)值。要使中國行政管理真正做到公正、廉潔、高效，中國行政權(quán)力的發(fā)展面臨以下幾個(gè)方面的任務(wù)：第一，適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，建立完善的制度化機(jī)制；第二，適應(yīng)社會(huì)分化的趨勢，建立相應(yīng)的自主性機(jī)制；適應(yīng)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化趨勢，建立有效的能力機(jī)制；第四，適應(yīng)民主政治要求，增強(qiáng)正當(dāng)性合法性機(jī)制；第五，適應(yīng)法治化治理需要，建立完備的制約機(jī)制，第六，適應(yīng)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，建立適應(yīng)性的價(jià)值體系。

思考題：

1、行政權(quán)力的內(nèi)涵

2、行政權(quán)力的特征和結(jié)構(gòu)

3、行政權(quán)力與其他政治權(quán)力之間的關(guān)系

4、行政權(quán)力分配的原則與途徑

5、行政權(quán)力分配中處理集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系

6、行政授權(quán)及其特點(diǎn)

7、權(quán)力與權(quán)威的關(guān)系

8、行政權(quán)力運(yùn)行中的負(fù)效應(yīng)及其克服

9、認(rèn)識(shí)行政國家現(xiàn)象

10、當(dāng)代中國行政權(quán)力轉(zhuǎn)型過程中的問題及對策

第四章

行政組織

學(xué)習(xí)本章主要掌握：行政組織的涵義；行政組織的特征；集權(quán)制與分權(quán)制的不同；行政組織的原則；行政組織的結(jié)構(gòu)；行政組織的一般環(huán)境；行政組織的目標(biāo)及目標(biāo)管理；行政組織變革的條件；加深對中國行政組織的認(rèn)識(shí)。

一、行政組織概述

行政管理學(xué)所說的行政組織特指國家行政組織，即狹義的政府組織。國家行政組織以其特有的公共管理方式，最直接地表現(xiàn)國家職能的性質(zhì)，一方面，在本質(zhì)上它是占據(jù)統(tǒng)治地位的階級推行其意志的工具，要保證反映國家性質(zhì)的憲法和法律的全部、正確地實(shí)施；另一方面，在形象上，它是社會(huì)和公眾利益的正式代表者，要實(shí)現(xiàn)國家對廣泛的社會(huì)生活的有效領(lǐng)導(dǎo)和管理。組織是管理的物質(zhì)存在形式，任何行政管理問題都與組織相聯(lián)系，因此，行政組織始終是行政管理學(xué)的最基本的問題之一。

行政管理學(xué)概論----中南大學(xué) 陳振宇 校對

(一)行政組織的涵義。有代表性的觀點(diǎn)大致有三種：(1)廣義和狹義的理解：從廣義上說，行政組織是指為執(zhí)行一定事務(wù)而將從事共同工作的人們通過權(quán)責(zé)和任務(wù)分配結(jié)成系統(tǒng)協(xié)調(diào)的組織機(jī)構(gòu)；從狹義上說，則指為執(zhí)行國家的政務(wù)所結(jié)成的有系統(tǒng)的組織機(jī)構(gòu)。(2)靜態(tài)與動(dòng)態(tài)的理解：從靜態(tài)上說，行政組織是指國家為執(zhí)行政務(wù)而依法組建的行政機(jī)關(guān)體系；從動(dòng)態(tài)上說，則指行政機(jī)關(guān)作為管理系統(tǒng)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)和管理國家政務(wù)職能而產(chǎn)生的各種組織活動(dòng)。(3)階級屬性與社會(huì)屬性：從階級屬性上說，行政組織是居國家政治生活主導(dǎo)地位的階級推行本階級意志的組織工具；從社會(huì)屬性上說，則是國家為實(shí)現(xiàn)社會(huì)目的而通過一定的法律程序所建立和規(guī)定的、有著一定行政目標(biāo)、人員設(shè)置、權(quán)責(zé)分配、結(jié)構(gòu)形態(tài)、財(cái)物所有的行政機(jī)關(guān)體系，其組織行為受國家強(qiáng)制力的保障。

(二)行政組織的特征。(1)政治性，包括階級性和決策性；(2)社會(huì)性，包括服務(wù)性和管理性；(3)權(quán)威性，包括約束性和強(qiáng)制性；(4)法制性，包括國家行政組織自身建設(shè)的法制性和國家行政組織對社會(huì)公共行政管理的法制性；(5)系統(tǒng)性，包括結(jié)構(gòu)性和有序性；(6)發(fā)展性，包括動(dòng)態(tài)性和適應(yīng)性。

資料：日本中央政府機(jī)關(guān)公務(wù)人員的配置，完全依法辦事，內(nèi)閣的官員和職員人數(shù)均由專門法規(guī)確定，不得任意增加，《內(nèi)閣法》限定，內(nèi)閣閣員不得超過21人，設(shè)內(nèi)閣官房長官1人，副長官2人，總理大臣設(shè)秘書官3人。其他國務(wù)大臣只設(shè)秘書官1人。《國家行政組織法》規(guī)定，政府各部門只設(shè)長官1人，政務(wù)次官1人，事務(wù)次官1人，唯有三個(gè)較大的省，即通產(chǎn)省、大藏省、農(nóng)林水產(chǎn)省可設(shè)政務(wù)次官2人。因此，日本中央政府12個(gè)省和12個(gè)廳委的正職長官只有24人(內(nèi)閣中21人由國務(wù)大臣兼任)，副職長官共44人，中央政府各省、廳內(nèi)設(shè)有113個(gè)局，許多局只設(shè)局長1人，整個(gè)中央政府機(jī)構(gòu)省(廳)級長官、副長官、局長三級官員共計(jì)181人。

日本國家行政機(jī)關(guān)的職員額數(shù)與官吏職位一樣，也有嚴(yán)格的法律規(guī)定，實(shí)行定員管理。1969年，日本政府公布的《行政機(jī)構(gòu)職員定員法》規(guī)定，中央政府各部門的文職官員和職員最高限額是506571人，在這個(gè)最高限額內(nèi)，由政府在一定時(shí)期發(fā)布政令，規(guī)定政府各部門的人員編制限額。以1979年發(fā)布的《行政機(jī)關(guān)職員定員法》為例，規(guī)定總理府(包括本府，9個(gè)廳，3個(gè)委員會(huì))的定員數(shù)量為55286人；內(nèi)閣直屬機(jī)關(guān)(包括內(nèi)閣官房、內(nèi)閣法制局、安全保障會(huì)議事務(wù)局)為188人；法務(wù)省為48854人(包括檢察廳職員10923人)；外務(wù)省為3400人(包括200多個(gè)駐外領(lǐng)事館人員2000多人)；大藏省為67618人(包括設(shè)在全國各地的稅務(wù)人員50000人)；文部省為116121人(包括國立學(xué)校教職員工12816人)；厚生省為57540人(包括國立醫(yī)院人員47000人)；農(nóng)林省為50640人(包括農(nóng)林和糧食管理人員30000人)；通產(chǎn)省為12834人(包括駐外人員)；運(yùn)輸省為32790人(包括海上保安廳局11000人)；郵政省為2971人(各地郵遞人員另計(jì))；勞動(dòng)省為22969人(包括設(shè)在各地的348個(gè)勞動(dòng)基準(zhǔn)監(jiān)督署人員)；建設(shè)省為28923人(包括679個(gè)派出機(jī)構(gòu)的25000人)；自治省為556人等，共計(jì)500690人。據(jù)1980年《讀賣年鑒》統(tǒng)計(jì)，日本中央政府各行政機(jī)關(guān)在職公務(wù)人員數(shù)量共計(jì)503815人。很明顯在職人員被控制在法定的限額之內(nèi)。

資料來源：鄒鈞著《日本行政體制和管理現(xiàn)代化》,法律出版社1994年版第94-95頁。

(三)行政組織的基本要素。國家行政組織是一個(gè)由若干要素組成的有機(jī)整體，了解要素的目的在于建立科學(xué)的分析單元。國家行政組織的構(gòu)成要素有：權(quán)責(zé)利、人財(cái)物、組織目標(biāo)和行為方式、法治思想和價(jià)值觀念、法律規(guī)范和自由裁量、結(jié)構(gòu)形態(tài)和運(yùn)作過程、功能和信息等等。這些基本要素及其合理狀態(tài)概括起來主要集中在以下幾個(gè)方面：

1、法規(guī)制度健全；

2、組織目標(biāo)明確；

3、人事調(diào)派恰當(dāng)；

4、權(quán)責(zé)分配合理；

5、財(cái)物數(shù)量適中；

6、運(yùn)行機(jī)制有效；

7、行為方式優(yōu)化；

8、價(jià)值觀念整合。

我國前幾次機(jī)構(gòu)改革沒能跳出怪圈循環(huán)，一個(gè)重要原因就是行政職能界定不明確，造成“刮胡子、割韭菜”式的改革，有人評價(jià)“機(jī)構(gòu)改革只是多掛了幾個(gè)牌子，多添了幾張桌子，多填了幾個(gè)位子，多造了幾幢房子，多購了幾部車子。”結(jié)果“肥了刻公章的，發(fā)了配鑰匙的，忙了搞印刷的”。“門口換了幾個(gè)牌子，出來進(jìn)去的還是那幫孩子”。反映了改革的淺層性、零亂性。

(四)行政組織的設(shè)立(產(chǎn)生與成立)。行政組織的設(shè)立一般指國家行政機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其合法性，包括依據(jù)、效力和規(guī)程等基本問題。國家行政組織是一種法定的組織形態(tài)，因此其設(shè)立必須有法律的依據(jù)，經(jīng)過法定的程序，得到法律的認(rèn)可，才能獲得和行使合法的權(quán)力。

1、行政組織設(shè)立的依據(jù)。(1)依據(jù)憲法；(2)依據(jù)法律；(3)依據(jù)行政裁量權(quán)。

2、行政組織設(shè)立的效力(合法性)。能夠行使行政組織設(shè)立并發(fā)生效力的法定權(quán)力主體主要有：(1)立法機(jī)關(guān)；(2)內(nèi)閣；(3)立法機(jī)關(guān)與內(nèi)閣。

3、行政組織設(shè)立的規(guī)程。一般情況下，行政管理學(xué)概論----中南大學(xué) 陳振宇 校對

行政組織設(shè)立的法定程序是：(1)由政府或立法機(jī)關(guān)提起創(chuàng)議案，說明設(shè)置特定行政組織機(jī)關(guān)的法律依據(jù)和現(xiàn)實(shí)原因；(2)由立法機(jī)關(guān)或政府領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)審議其合法性和合理性；(3)由批準(zhǔn)機(jī)關(guān)以法定方式向社會(huì)公布其設(shè)立，并賦予其相應(yīng)的公共權(quán)力。

(五)行政組織的種類。

1、首腦機(jī)關(guān)，是指中央政府或地方政府統(tǒng)轄全局的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)；

2、職能機(jī)關(guān)，亦稱本部機(jī)關(guān)或運(yùn)作機(jī)構(gòu)或?qū)嵶鳈C(jī)構(gòu)，是隸屬于領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)或行政首長、執(zhí)掌一定專業(yè)行政事務(wù)、由本身或督率其所述機(jī)構(gòu)實(shí)際實(shí)施的機(jī)關(guān)；

3、幕僚機(jī)關(guān)，亦稱輔助機(jī)關(guān)或辦公機(jī)關(guān)，通常指協(xié)助行政首長處理日常事務(wù)的綜合性辦事機(jī)關(guān)；

4、咨詢機(jī)關(guān)，亦稱智囊機(jī)關(guān)或參謀機(jī)關(guān)，是一種現(xiàn)代政府的組織形態(tài)，通常指匯集專家學(xué)者和有實(shí)際經(jīng)驗(yàn)的政府官員的專門為政府出謀劃策、提供論證和較佳政策方案的行政機(jī)關(guān)；

5、派出機(jī)關(guān)，是一級政府根據(jù)政務(wù)管理需要，按管轄地區(qū)授權(quán)委派的代表機(jī)關(guān)。

二、組織目標(biāo)

目標(biāo)是組織的構(gòu)成要素之一，它是組織預(yù)定在一定時(shí)間和空間內(nèi)所要取得的最后成果，或者是組織為之奮斗以爭取實(shí)現(xiàn)的一種未來狀況，也可以理解成是組織的一整套的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。

(一)目標(biāo)的功用與層次。

1、目標(biāo)的功用。目標(biāo)是組織及其成員行為的導(dǎo)向坐標(biāo)，是組織聚合力的內(nèi)在源泉。從管理的觀點(diǎn)看，目標(biāo)的功用有：(1)促進(jìn)組織結(jié)構(gòu)和權(quán)責(zé)體系合理化；(2)建立考核的公平和客觀的標(biāo)準(zhǔn)；(3)增強(qiáng)組織的協(xié)調(diào)能力和整合能力；(4)激發(fā)組織成員的工作熱情和合作意識(shí)。

2、目標(biāo)的層次。目標(biāo)作為組織的次級系統(tǒng)，本身又包含著一定的子系統(tǒng)，存在一定的結(jié)構(gòu)。(1)從時(shí)間序列上看，目標(biāo)系統(tǒng)可以分為長期-中期-后期目標(biāo)；(2)從空間序列上看，可以分為整體-部分-個(gè)人目標(biāo)；(3)從價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)上看，可以分為社會(huì)-組織-團(tuán)體目標(biāo)；(4)從性質(zhì)上看，可以分為綜合-技術(shù)-心理目標(biāo)，等等。組織目標(biāo)系統(tǒng)一般可以分為三個(gè)基本層次：第一，總目標(biāo)，也稱整體目標(biāo)，是由組織最高決策層制定并統(tǒng)帥全組織全力以赴的主體目標(biāo)；第二，分目標(biāo)，也稱機(jī)關(guān)目標(biāo)或部門目標(biāo)，一般指政府之下各個(gè)行政機(jī)關(guān)的工作目標(biāo)；第三，個(gè)人目標(biāo)，通常指行政公務(wù)人員個(gè)人的工作目標(biāo)。

(二)組織目標(biāo)的合理化與特征

1、組織目標(biāo)的合理化。組織目標(biāo)反映一定的客觀需求、客觀制約條件與組織對這種需求和制約條件的認(rèn)知程度，同時(shí)反映組織的決心和行為能力。認(rèn)知程度愈高則組織目標(biāo)設(shè)置愈合理。所謂組織目標(biāo)合理化，就是比較準(zhǔn)確和全面地反映了一定時(shí)空環(huán)境內(nèi)的客觀需求和組織決心的組織目標(biāo)，一般而論，組織目標(biāo)合理與否取決于四個(gè)方面認(rèn)知程度和條件：(1)社會(huì)承認(rèn)。這是衡量組織目標(biāo)合理與否的主要標(biāo)準(zhǔn)，這意味著組織目標(biāo)必須符合一定的社會(huì)需要或帶來的一定利益，同時(shí)還必須符合社會(huì)生活的一般準(zhǔn)則。(2)組織能力。目標(biāo)直接反映組織對社會(huì)環(huán)境和自身能力的判斷，尤其反映組織領(lǐng)導(dǎo)者的個(gè)性、學(xué)識(shí)和膽識(shí)。(3)團(tuán)體狀態(tài)。目標(biāo)的合理性直接受制于組織所包含的若干工作團(tuán)體的工作狀態(tài)，團(tuán)體目標(biāo)的形成取決于組織的正式規(guī)定性和以利益為基礎(chǔ)的對組織目標(biāo)的認(rèn)同。(4)成員意識(shí)。這主要表現(xiàn)為組織成員對組織目標(biāo)的了解程度、理解程度、關(guān)心程度和參與程度。

2、行政組織目標(biāo)的特征。主要有三個(gè)方面：(1)規(guī)定性。這種規(guī)定性集中表現(xiàn)為國家行政組織的目標(biāo)由憲法、法律、法規(guī)及行政上級所規(guī)定，行政組織本身不得自行其是。(2)服務(wù)性。按照現(xiàn)代民主政治理論，行政權(quán)源于全體國民，因此，國家行政組織的一切目標(biāo)都必須以全體國民的意志為轉(zhuǎn)移，對社會(huì)公眾負(fù)責(zé)，為大眾謀求利益，即為全體國民服務(wù)。(3)復(fù)雜性。國家行政組織行為的對象和管理事務(wù)的普遍性、廣泛性和自身組織規(guī)模龐大、部門橫生、人員眾多的特點(diǎn)，決定其目標(biāo)的復(fù)雜性和多樣性。

3、行政組織目標(biāo)合理性的標(biāo)志。主要有三個(gè)：(1)目標(biāo)明確；(2)目標(biāo)一致，是指組織目標(biāo)上下貫通、左右聯(lián)系、前后銜接，共同服從總目標(biāo)；(3)目標(biāo)組合，是指政府內(nèi)部各級各類組織目標(biāo)的層次性和差異性，并有機(jī)地組合為一個(gè)整體。

(三)目標(biāo)管理。目標(biāo)管理是一種化組織需要為個(gè)人奮斗目標(biāo)的管理哲學(xué)，也是一種組織實(shí)施計(jì)劃和控制的管理方法，其中心思想，就是要經(jīng)由集體的努力及自我控制來完成機(jī)關(guān)的共同目標(biāo)。

1、目標(biāo)管理的概念。它是一種過程，是上下兩級管理人員共同確定目標(biāo)的主要職責(zé)范圍的過程；是一種實(shí)施管理計(jì)劃和考核的方法；是一種個(gè)人與組織的關(guān)系。

2、目標(biāo)管理的性質(zhì)。是以行為科學(xué)為基礎(chǔ)的一種管理思想和管理方法，它強(qiáng)調(diào)管理人員應(yīng)該由他所要

行政管理學(xué)概論----中南大學(xué) 陳振宇 校對

達(dá)到的目標(biāo)而不是他的上級來指揮和控制，即目標(biāo)管理和自我控制，也就是說，應(yīng)當(dāng)用更嚴(yán)格、更精確、更有效的內(nèi)部控制來取代傳統(tǒng)的外部控制。目標(biāo)管理還強(qiáng)調(diào)參與，認(rèn)為只有本人參與并最終確認(rèn)的目標(biāo)，才能為組織成員提供持久的導(dǎo)向并調(diào)動(dòng)工作熱情。因此，目標(biāo)管理是一種以激勵(lì)代替懲戒，以民主代替集權(quán)的管理方式。

3、目標(biāo)管理的實(shí)施。一般來說，成功地實(shí)施目標(biāo)管理應(yīng)當(dāng)具備四個(gè)條件：(1)整個(gè)組織特別是各級管理人員，在理解的基礎(chǔ)上對目標(biāo)管理采取基本的支持態(tài)度。(2)各級管理人員應(yīng)當(dāng)比下級具備更高的協(xié)調(diào)、組織、領(lǐng)導(dǎo)能力和政策水平，以及訂立目標(biāo)的技能，以使目標(biāo)恰到好處，有機(jī)配合。(3)實(shí)行以精神鼓勵(lì)為主、物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)為輔的激勵(lì)制度。(4)目標(biāo)管理從組織的高層管理部門開始。

三、組織結(jié)構(gòu)

結(jié)構(gòu)是組織的基本屬性之一。組織的性質(zhì)不僅取決于它的構(gòu)成要素，而且取決于它的結(jié)構(gòu)方式。結(jié)構(gòu)方式不同，即使要素相同，組織的性質(zhì)也可能存在較大的差異。行政組織結(jié)構(gòu)是機(jī)關(guān)組織各部門各層次之間依據(jù)法定規(guī)則所建立的一種正式的各種相互關(guān)系的體制。

(一)組織結(jié)構(gòu)的性質(zhì)。結(jié)構(gòu)是組織的基本框架。它確定組織的總格局，描述和規(guī)定組織的法定權(quán)力、職責(zé)以及各種行為主體之間的相互關(guān)系。

1、結(jié)構(gòu)與功能。結(jié)構(gòu)是功能的結(jié)構(gòu)，功能是結(jié)構(gòu)的功能。結(jié)構(gòu)具有功能才有意義，功能依據(jù)結(jié)構(gòu)才能產(chǎn)生。因此，結(jié)構(gòu)與功能相互依存、相互作用、相互關(guān)聯(lián)、互為條件。結(jié)構(gòu)產(chǎn)生組織的靜態(tài)特性，功能產(chǎn)生組織的動(dòng)態(tài)特性。

2、結(jié)構(gòu)與職位。職位是結(jié)構(gòu)的基本元素，是組織體制的聯(lián)結(jié)點(diǎn)和支撐點(diǎn)。職位與職權(quán)、職責(zé)相聯(lián)系，從一定意義上說，職權(quán)與職責(zé)只是職位的特有屬性。職位的設(shè)置及其聯(lián)結(jié)方式直接表現(xiàn)機(jī)關(guān)權(quán)力及其連帶責(zé)任的分配形式，從這個(gè)意義上說，職位、職權(quán)、職責(zé)是一種一體化過程，三者以職位為基礎(chǔ)形成正比例關(guān)系。在國家行政組織中，強(qiáng)調(diào)職位、職權(quán)、職責(zé)的非人格化和統(tǒng)一，并以此保證組織結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性和持久化。因此，職位、職權(quán)、職責(zé)的組合方式，實(shí)際上反映了組織結(jié)構(gòu)的方式。

3、結(jié)構(gòu)與模式。模式即典型的組織結(jié)構(gòu)形態(tài)。成為模式的組織結(jié)構(gòu)有：(1)直線集權(quán)制，即一種較早、較簡單的金字塔等級結(jié)構(gòu)，其特點(diǎn)是將組織的各種職位按垂直系統(tǒng)直線排列，是一種以行政首長完全行使行政權(quán)力作為組織動(dòng)力和以指揮-服從關(guān)系為特征的結(jié)構(gòu)形態(tài)。(2)直線參謀制，是一種在直線集權(quán)制基礎(chǔ)上建立與行政首長相對應(yīng)的參謀系統(tǒng)的組織結(jié)構(gòu)(納入一批具有某種知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)和機(jī)能的管理人員并賦予他們一定的職能)，參謀系統(tǒng)直接為行政首長服務(wù)，其影響和作用是通過其思想被首長采用而實(shí)現(xiàn)的(思想庫)。(3)直線職能制，是在統(tǒng)一的指揮系統(tǒng)外，另設(shè)一套按專業(yè)化分工原則建立的職能機(jī)構(gòu)(實(shí)施部門管理)。(4)直線綜合制，是直線參謀制與直線職能制的混合體，其特點(diǎn)是在直線集權(quán)制的基礎(chǔ)上同時(shí)設(shè)立直接向行政首長負(fù)責(zé)的參謀機(jī)構(gòu)和職能機(jī)構(gòu)。(5)直線分權(quán)制，比較流行的是項(xiàng)目型結(jié)構(gòu)和矩陣型結(jié)構(gòu)等。(6)多維結(jié)構(gòu)，是一種大型化、復(fù)雜化組織設(shè)計(jì)的綜合式結(jié)構(gòu)。

4、結(jié)構(gòu)與差異。主要指不同的組織有不同的結(jié)構(gòu)和同一組織結(jié)構(gòu)的前后變化，模式表現(xiàn)結(jié)構(gòu)的共性，差異則反映結(jié)構(gòu)的個(gè)性。

(二)管理幅度與管理層次。管理幅度與管理層次是組織結(jié)構(gòu)的基本范疇。幅度構(gòu)成組織的橫向結(jié)構(gòu)，層次構(gòu)成組織的縱向結(jié)構(gòu)，水平與垂直相結(jié)合構(gòu)成組織的整體結(jié)構(gòu)。管理幅度與管理層次是影響組織結(jié)構(gòu)的兩個(gè)決定性因素。在組織條件不變的情況下，管理幅度與管理層次通常成反比例關(guān)系，即管理幅度寬，則管理層次少，反之亦然。

1、管理幅度，又稱控制幅度，是指一名主管人所能夠直接領(lǐng)導(dǎo)、指揮和監(jiān)督的下級人員或下級部門的數(shù)量及范圍。決定管理幅度寬窄的主要因素一般有三個(gè)：(1)管理者與被管理者的性格、知識(shí)、專業(yè)、技能、才干、精力、經(jīng)歷、經(jīng)驗(yàn)、習(xí)慣、性別、年齡、動(dòng)機(jī)、作風(fēng)等；(2)組織的正式規(guī)定，如規(guī)章、制度、規(guī)劃、計(jì)劃、程序、紀(jì)律、責(zé)任、待遇、慣例以及技術(shù)設(shè)備、氛圍、人際關(guān)系、權(quán)力的集中程度等；(3)社會(huì)的總體發(fā)展水平、社會(huì)對組織的需求、社會(huì)道德風(fēng)尚及意識(shí)形態(tài)，以及與組織有關(guān)的家庭或家族意志等。管理幅度與專業(yè)化的橫向分工相聯(lián)系，國家行政組織分工采用的基本標(biāo)準(zhǔn)主要有：(1)按功能劃分，即將性質(zhì)相同或相似的工作歸類組成一個(gè)組織單位，由該單位全權(quán)負(fù)責(zé)處理這一類行政事務(wù)。(2)按程序劃分，即按工

行政管理學(xué)概論----中南大學(xué) 陳振宇 校對

作程序或設(shè)備技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)組建單位。(3)按地域劃分，即按自然、社會(huì)和歷史條件劃分行政區(qū)域，在此基礎(chǔ)上組建行政單位，轄區(qū)一切行政事務(wù)均由其掌理。(4)按人或物劃分，即以管轄對象(人或物)為劃分標(biāo)準(zhǔn)組建行政單位。

2、管理層次。亦稱管理層級，是指組織的縱向等級結(jié)構(gòu)和層級數(shù)目。管理層次是以人類勞動(dòng)的垂直分工和權(quán)力的等級屬性為基礎(chǔ)的。不同的行政組織其管理層次的多寡不同，但多數(shù)可以分為上、中、下三級或高、中、低、基層四級。前者如通用的部、局、處三級建制，后者如國務(wù)院、省政府、縣政府、鄉(xiāng)政府四級領(lǐng)導(dǎo)體制。

(三)行政組織體制。行政組織體制即行政組織類型，通常指行政組織各層級、各部門之間行政關(guān)系的法制形態(tài)。大致可劃分三種類型：

1、首長制與委員制。(1)首長制，亦稱部長制或獨(dú)任制，指行政機(jī)關(guān)權(quán)力交由行政首長一人負(fù)責(zé)，并同時(shí)承擔(dān)全部領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的組織體制。(2)委員制，亦稱集體制或會(huì)議制，指行政權(quán)力交由若干人組成的集體共同負(fù)責(zé)，并集體承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的組織體制。[委員制可參照：龔祥瑞著《比較憲法與行政法》，法律出版社1985年版第366-367頁]。

2、分級制與分職制，是縱橫相交、相輔相成的兩種體制。(1)分級制，又稱層級制或系統(tǒng)制，指行政組織縱向結(jié)構(gòu)的各個(gè)層級的工作性質(zhì)相同，但管轄范圍隨層級下降而縮小的一種組織體制。組織的每一個(gè)層級在性質(zhì)上都是普遍的和完全的，在范圍上和領(lǐng)域上都是部分的和不完全的。指揮統(tǒng)一是分級制的精神。(2)分職制，又稱職能制或參與制，指橫向劃分部門的組織體制。分職制的特征是將組織一定層級上的職能，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)分配給平行的、不相統(tǒng)屬的機(jī)關(guān)去完成，與分級制相反，分職制所形成的每一個(gè)部門，在性質(zhì)上都是部分的和不完全的，在范圍上和領(lǐng)域上卻是普通的和完全的。技術(shù)分工是分職制的要義。

3、分權(quán)制與集權(quán)制。(1)集權(quán)制，亦稱獨(dú)立制或完整制，指行政權(quán)力集中于上級，下級處于被動(dòng)服從和嚴(yán)格受控地位，其行政行為基本上取決于上級指令的一種組織體制。(2)分權(quán)制，亦稱多元制或分離制，指將行政權(quán)力較多授予下級的一種組織體制。分權(quán)與集權(quán)歷來是一個(gè)重大政治問題，也是一大組織管理問題，所以它是有關(guān)行政研究的一個(gè)長期課題。

四、組織原則

組織原則是為行政行為提供指導(dǎo)的一種基本理論，是使行政組織長期穩(wěn)定、有效和充滿活力的一系列的一般性或共同性的規(guī)范和法則，是行政組織機(jī)關(guān)設(shè)置所應(yīng)遵循的范例。

(一)組織原則的形成與意義。能夠稱為原則的規(guī)范和法則至少應(yīng)具備四個(gè)條件：(1)理論前提，即原則必須建立在對一定客觀事物或現(xiàn)象的普遍性的觀察基礎(chǔ)上，即實(shí)踐是原則的前提。(2)理論概括，即原則應(yīng)有賴于對一定觀察所得的分析研究，進(jìn)而進(jìn)行理論概括，并以凝練的語言進(jìn)行準(zhǔn)確的理論表述。(3)理論規(guī)范，即原則應(yīng)當(dāng)具備相對明確的準(zhǔn)確性和規(guī)定性，一般應(yīng)附有原則的適用條件。(4)社會(huì)價(jià)值，即原則必須能夠?yàn)閷?shí)踐提供一定的規(guī)范性指導(dǎo)，原則必須具有實(shí)用性，這種實(shí)用性就是原則的社會(huì)價(jià)值。

(二)組織原則的主要內(nèi)容。

1、L.P.阿爾福特的工商管理組織原則理論(P177)。

2、L.厄威克的行政組織原則(P177)。

3、M.韋伯的理想行政組織的原則理論：勞動(dòng)分工的原則，層級節(jié)制的原則，公平合理的原則，職業(yè)訓(xùn)練的原則，法制的原則，職業(yè)化的原則，固定薪俸的原則，獎(jiǎng)懲制度的原則。

4、行為學(xué)派的組織原則：人格尊重的原則，運(yùn)用非正式組織的原則，參與管理的原則，優(yōu)化人際關(guān)系的原則，培養(yǎng)新型領(lǐng)導(dǎo)能力的原則。

5、系統(tǒng)學(xué)派的組織原則：整體性原則，有序性原則，結(jié)構(gòu)性原則，動(dòng)態(tài)性原則，相關(guān)性原則，開放性原則，最優(yōu)化原則，反饋原則。

6、權(quán)變觀的組織原則：一切以時(shí)間、地點(diǎn)和條件為轉(zhuǎn)移。

(三)我國行政組織的基本原則。

1、為民便民的原則，這是我國行政組織的第一的和最高的原則。

2、完整統(tǒng)一的原則，完整，既指各種行政行為所擁有的行政權(quán)力在其職責(zé)范圍內(nèi)應(yīng)當(dāng)完整，也指國家行政組織的結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)整齊劃一。統(tǒng)一則主要指國家行政組織所特有的層級節(jié)制的組織關(guān)系，應(yīng)當(dāng)在事權(quán)確實(shí)、上下貫通、政令歸一，同時(shí)按照各自的職守和功能實(shí)行有效的協(xié)作和配合，共同實(shí)現(xiàn)國家行政組織的大目標(biāo)。

3、權(quán)責(zé)一致的原則。

4、精干效能的原則。

5、依法行政的原則。

6、適應(yīng)發(fā)展的原則。

五、組織環(huán)境

每一個(gè)組織都是一個(gè)系統(tǒng)，每一個(gè)系統(tǒng)都只是一個(gè)更大系統(tǒng)的次級系統(tǒng)，更大的系統(tǒng)構(gòu)成次級系統(tǒng)的外部環(huán)境。對國家行政管理而言，外部環(huán)境通常是指社會(huì)環(huán)境大系統(tǒng)。組織與環(huán)境之間通過彼此間的交互作用和互動(dòng)過程，來影響對方的活動(dòng)和行為，爭取使對方服從自身的需要。組織不但受到外部更大社會(huì)系

行政管理學(xué)概論----中南大學(xué) 陳振宇 校對

統(tǒng)的影響，而且受到內(nèi)部更小結(jié)構(gòu)的制約，組織內(nèi)部諸因素的總和，構(gòu)成組織的內(nèi)部環(huán)境。內(nèi)外環(huán)境的交互作用，共同作用于組織的總行為。

(一)一般社會(huì)環(huán)境。是指對包括國家行政組織在內(nèi)的一切社會(huì)組織均發(fā)生影響或制約作用的宏觀的社會(huì)因素之和，它直接關(guān)系到國家行政組織的總體目標(biāo)、功能狀態(tài)和管理方式，其內(nèi)涵和特征主要有：

1、文化；

2、技術(shù)(物質(zhì)基礎(chǔ))；

3、教育；

4、政治；

5、法制；

6、自然資源；

7、人口；

8、社會(huì)；

9、經(jīng)濟(jì)(經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ))；

10、國防。

(二)特定社會(huì)環(huán)境。是指那些與行政組織的決策、轉(zhuǎn)換和輸出過程相關(guān)的更為具體的力量，或更為直接的因素。特定社會(huì)環(huán)境對組織的目標(biāo)和價(jià)值系統(tǒng)、結(jié)構(gòu)體系、技術(shù)系統(tǒng)、管理系統(tǒng)和社會(huì)心理系統(tǒng)都產(chǎn)生直接和具體的影響。在正常情況下，組織的宏觀指導(dǎo)思想和總體戰(zhàn)略反映一般社會(huì)環(huán)境的要求和制約，組織的管理制度、行為方式和策略思想反映特定社會(huì)環(huán)境的要求和制約。

(三)團(tuán)體社會(huì)環(huán)境。社會(huì)組織或團(tuán)體是當(dāng)代社會(huì)的一種普遍的現(xiàn)象。組織社會(huì)化是民主政治的產(chǎn)物，在當(dāng)今社會(huì)中，數(shù)不勝數(shù)的各種社會(huì)組織或團(tuán)體共同組成了一個(gè)復(fù)雜的團(tuán)體社會(huì)，國家行政組織正是處在這樣一個(gè)團(tuán)體和社會(huì)環(huán)境之中。組織的廣泛性使其成為政府解決當(dāng)代公共行政管理問題的關(guān)鍵之一，政府只有正確處理與各種社會(huì)組織或團(tuán)體的關(guān)系，才能有效地達(dá)成自身的目標(biāo)。政府與社會(huì)團(tuán)體相互作用的方式大致有三類：

1、國家行政組織從團(tuán)體社會(huì)環(huán)境輸入信息，經(jīng)過內(nèi)部轉(zhuǎn)換，變?yōu)橹甘尽⒁?guī)章、條例、意見、規(guī)劃、計(jì)劃等輸出給社會(huì)。

2、社會(huì)團(tuán)體從國家行政組織輸入信息，經(jīng)過內(nèi)部轉(zhuǎn)換，以態(tài)度、需求、意見等方式求得國家行政組織的理解、協(xié)助和和支持。

3、國家行政組織以公平仲裁者的立場、態(tài)度和方法來化解、調(diào)停、了結(jié)各社會(huì)組織或團(tuán)體之間的矛盾，以維護(hù)社會(huì)的安定和基本的社會(huì)秩序，并以此實(shí)現(xiàn)各社會(huì)團(tuán)體之間的有益互動(dòng)。正確處理與社會(huì)團(tuán)體的關(guān)系是國家行政組織適應(yīng)團(tuán)體環(huán)境、治國安邦藝術(shù)的一個(gè)重要標(biāo)志，處理與社會(huì)團(tuán)體之間的關(guān)系，則是現(xiàn)代國家行政組織社會(huì)管理職能的一項(xiàng)重要的和經(jīng)常的任務(wù)。

(四)組織氣候(氛圍、風(fēng)氣)。組織氣候是生態(tài)行政學(xué)的一個(gè)重要概念，它是指組織成員的個(gè)性、目標(biāo)與組織目標(biāo)融合一致的一種變化過程，也可以說是組織內(nèi)部環(huán)境的一種較具持久性的特質(zhì)或行為氣象，它由成員的工作感情、態(tài)度、思想、精神等所組成并通過上述因素表現(xiàn)出來。組織氣候是一種中介變量，它間接反映組織內(nèi)部環(huán)境的內(nèi)在特征和內(nèi)部環(huán)境諸因素相互關(guān)系的模式。組織氣候主要包括8個(gè)變數(shù)：(1)結(jié)構(gòu)：個(gè)人感受到的組織的法規(guī)和紀(jì)律的程度，如放任或拘謹(jǐn)?shù)龋?2)責(zé)任，個(gè)人在組織中自主處理事務(wù)的程度；(3)風(fēng)險(xiǎn)，個(gè)人在組織工作中所面臨的挑戰(zhàn)性及其程度；(4)獎(jiǎng)勵(lì)，組織在獎(jiǎng)勵(lì)方面的公平程度與個(gè)人對所享受的待遇的滿意程度；(5)人情，個(gè)人與組織融合程度，個(gè)人所感受到的他人所給予的關(guān)注、友情及社交機(jī)會(huì)和非正式組織的態(tài)度；(6)支持，個(gè)人所感受到的上司、同事和下級所給予的理解和協(xié)助；(7)沖突，個(gè)人所感受到的他人聽取不同意見的程度；(8)標(biāo)準(zhǔn)，個(gè)人對組織目標(biāo)以及組織所要求的績效標(biāo)準(zhǔn)的重視程度。

六、組織變革

國家行政組織由其性質(zhì)、地位和功能所決定，既需要連續(xù)性和穩(wěn)定性，又需要適應(yīng)性和革新性。在當(dāng)今迅速發(fā)展變化的社會(huì)環(huán)境中，組織唯有通過經(jīng)常性的自我調(diào)整和革新，才能保持自身的一體化進(jìn)程和履行社會(huì)職能。因此，變革是組織穩(wěn)定的基礎(chǔ)，是組織發(fā)展的動(dòng)力，也是衡量組織自我凈化、自我調(diào)控機(jī)能的重要標(biāo)志。一般來說，變革是一種以法制為基礎(chǔ)的嚴(yán)格組織行為。

(一)組織變革的動(dòng)力與過程。

1、組織變革的動(dòng)力。組織變革動(dòng)力的主要因素有：(1)環(huán)境，環(huán)境變化促進(jìn)組織變革；(2)目標(biāo)與價(jià)值觀，目標(biāo)與價(jià)值觀變化促進(jìn)變革；(3)技術(shù)，組織技術(shù)的提高促進(jìn)變革；(4)結(jié)構(gòu)，結(jié)構(gòu)改革是組織變革的形式；(5)管理，管理思想和方式的變化要求組織變革；(6)社會(huì)心理，組織成員的動(dòng)機(jī)、愿望、態(tài)度以及與此相一致的群體效應(yīng)，對組織變革具有推動(dòng)作用；(7)專家和專家群體，他們的豐富的系統(tǒng)化的知識(shí)、理論和方法，有助于推動(dòng)組織的變革。

2、變革的過程。可以分為幾個(gè)階段：(1)對組織的內(nèi)外環(huán)境進(jìn)行跟蹤監(jiān)視和分析研究；(2)找出組織的問題所在，認(rèn)識(shí)變革的必要性；(3)確認(rèn)變革的條件，盡可能克服不利條件和創(chuàng)造有利條件；(4)找到解決問題的方法，確定變革計(jì)劃和制定測量績效的標(biāo)準(zhǔn)；(5)根據(jù)已經(jīng)確定的方案實(shí)施變革；(6)對照計(jì)劃予以反饋和評價(jià)。

(二)變革的阻力與克服。

1、變革的阻力。(1)利益差別；(2)習(xí)慣性；(3)認(rèn)知模糊。

2、變革阻力的克服。(1)創(chuàng)造和諧的變革氣氛；(2)力場分析；(3)廣泛的參與；(4)建立群體規(guī)范，即利用群體的準(zhǔn)則、規(guī)范、壓

行政管理學(xué)概論----中南大學(xué) 陳振宇 校對

力和一致性意識(shí)來克服變革的阻力；(5)強(qiáng)制力；(6)利用個(gè)人威望；(7)講究領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)和領(lǐng)導(dǎo)方式；(8)加強(qiáng)組織溝通；(9)加強(qiáng)革新性行為，公開表現(xiàn)出對變革所必須的新觀念、新態(tài)度、新技術(shù)、新行為的充分肯定；(10)折衷妥協(xié)。

(三)成功變革的一般條件。

1、組織所面臨的情景壓力已將組織推到非改不可的境地，除非改革，組織將無法繼續(xù)生存下去。

2、有計(jì)劃的變革必須由組織管理部門來制定系統(tǒng)的規(guī)劃和模型，這一規(guī)劃和模型既要能適應(yīng)當(dāng)前的環(huán)境，又要能適應(yīng)未來的變化。

3、負(fù)責(zé)考察組織歷史、現(xiàn)狀和設(shè)計(jì)未來的人必須對變革承擔(dān)責(zé)任，他們必須了解職工的需要并把需要最終反映到解決問題的方案中來。

4、為避免重大失誤破壞變革的進(jìn)程和打擊人們對變革的信心，應(yīng)當(dāng)首先在小范圍進(jìn)行變革實(shí)驗(yàn)，待取得成功的經(jīng)驗(yàn)和失敗的教訓(xùn)后，再向大范圍推廣。

5、必須從組織外部引入一些新的思想和方法，以幫助組織內(nèi)的人們開闊視野、活躍思想、啟發(fā)創(chuàng)新思維，從而找到改善組織狀況和提高組織收益的途徑。

6、組織的各級領(lǐng)導(dǎo)層和變革的主持者應(yīng)當(dāng)經(jīng)常收集他人關(guān)于變革的新想法，并將自己關(guān)于變革的新想法介紹給他人，以實(shí)現(xiàn)相互促進(jìn)。

7、組織的管理人員應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確而全面地了解和把握變革的阻力，了解和把握主要矛盾所在以及各種阻力之間的相互關(guān)系。在此基礎(chǔ)上根據(jù)阻力的性質(zhì)和主要表現(xiàn)形式，正確地選擇克服阻力的方法，以有效而巧妙地克服阻力，推動(dòng)變革的不斷發(fā)展。

思考題：

1、行政組織的涵義

2、行政組織的特征和基本要素

3、集權(quán)制與分權(quán)制的不同

4、行政組織的一般原則，我國行政組織的基本原則

5、行政組織的結(jié)構(gòu)類型，管理幅度和層次的關(guān)系

6、行政組織的一般環(huán)境

7、行政組織的目標(biāo)及目標(biāo)管理

8、行政組織變革的一般條件

第五章

人事行政

學(xué)習(xí)本章重點(diǎn)掌握：人事行政的含義和作用；人事行政的發(fā)展過程；人事行政的基本原則；我國建立公務(wù)員制度的意義；我國公務(wù)員制度的基本內(nèi)容。

一、人事行政概述

(一)人事行政的涵義。所謂人事行政，是指政府為達(dá)成其職能，推行其工作，通過一定的人事機(jī)關(guān)及相應(yīng)的制度、法規(guī)、方法和手段等，對其所任用的國家工作人員進(jìn)行選拔、任用、培訓(xùn)、獎(jiǎng)懲、考核、調(diào)配、工資福利、退職退休等方面的管理活動(dòng)。人事行政概念包括以下幾個(gè)方面的要義：

1、人事行政是指政府對其所任用的工作人員的管理活動(dòng)，其范圍僅限于政府系統(tǒng)內(nèi)部。

2、人事行政的內(nèi)容主要體現(xiàn)為政府的人事管理機(jī)構(gòu)通過相應(yīng)的人事行政制度，對政府人事問題所做的規(guī)劃、決策、組織、指揮、協(xié)調(diào)、調(diào)控等管理活動(dòng)。

3、人事行政的總體目標(biāo)是力求政府中“人”與“事”的協(xié)調(diào)，是為了使政府中的人力資源得到充分利用，達(dá)到適才適用，人盡其才，事競其功。

4、人事行政的核心是行政人才的管理問題，包括取才、用才、育才和留才等環(huán)節(jié)，體現(xiàn)在實(shí)際運(yùn)作中，包含更新、激勵(lì)-保健、行為調(diào)控三個(gè)機(jī)制。

(二)人事行政的管理機(jī)構(gòu)。人事管理機(jī)構(gòu)是指主管或辦理政府人事行政業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)。當(dāng)代西方各國的人事行政管理機(jī)構(gòu)，按照功能可以劃分四個(gè)類型，即決策和綜合管理型，協(xié)調(diào)和咨詢型。監(jiān)督和仲裁型，部門執(zhí)行型。人事行政管理機(jī)構(gòu)類型

國別 決策和綜合管理型 協(xié)調(diào)和咨詢型 監(jiān)督和仲裁型 部門執(zhí)行型 美國 人事管理總署 勞工關(guān)系局 功績制保護(hù)委員會(huì)(略)英國 文官事務(wù)部* 惠特利委員會(huì) 勞動(dòng)仲裁法庭文官特別庭(略)日本 人事院**總務(wù)廳人事局

(略)

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法國 行政和公職總局 公職最高委員會(huì)行政對等委員會(huì)技術(shù)對等委員會(huì) 行政法院(略)聯(lián)邦德國 內(nèi)政部人事司 聯(lián)邦人事委員會(huì)*** 行政法院(略)注：*1981年，英國文官事務(wù)部撤銷，原負(fù)責(zé)的編制定額、薪金年金等業(yè)務(wù)劃歸財(cái)政部，其余業(yè)務(wù)由新成立的管理與人事局承擔(dān)。**日本人事院同時(shí)還具有監(jiān)督仲裁功能。***聯(lián)邦德國人事委員會(huì)還具有監(jiān)督仲裁功能。

從上述這些機(jī)構(gòu)與政府的關(guān)系看，可分為部外制、部內(nèi)制、折衷制三種類型。部外制也稱獨(dú)立制，是指人事行政的管理機(jī)構(gòu)設(shè)立于政府組織系統(tǒng)之外，不受政黨和行政首長的干涉和控制，獨(dú)立掌握整個(gè)政府的人事行政事宜。部內(nèi)制是指人事行政的管理機(jī)構(gòu)隸屬于政府機(jī)關(guān)系統(tǒng)，是政府機(jī)構(gòu)的組成部分之一。折衷制是指人事行政的管理機(jī)構(gòu)，既有一些獨(dú)立于政府部門系統(tǒng)之外，也有一些附屬于政府機(jī)關(guān)之內(nèi)。

我國的人事行政管理機(jī)構(gòu)主要是依據(jù)干部人事管理體制設(shè)置的。建國以來的演變?nèi)缦拢?1)政務(wù)院人事局(1949.10—1950.11)；(2)中央人事部(1950.11—1954.9)；(3)國務(wù)院人事局(1954.9—1959.7)；(4)內(nèi)務(wù)部政府機(jī)關(guān)人事局(1959.7—1969.12)；(5)文革期間內(nèi)務(wù)部撤銷，有關(guān)人事行政方面的事務(wù)移交中共中央組織部辦理；(6)民政部政府機(jī)關(guān)人事局(1978.3—1980.7)；(7)國家人事局(1980.7—1982.5)；(8)勞動(dòng)人事部(1982.5—1988.4)；(9)國家人事部(1988.4—現(xiàn)在)。

(三)現(xiàn)代人事行政的主要趨向及特征。

1、主要趨向：(1)人事行政中出現(xiàn)政務(wù)官和業(yè)務(wù)官的分化，并對其進(jìn)行分類管理。(2)由以恩賜官僚制和分贓制為核心的人事行政向以人才主義和功績制為基礎(chǔ)的現(xiàn)代人事行政演化。(3)從隨意性很強(qiáng)的人治式的人事行政發(fā)展到系統(tǒng)化、規(guī)范化的法治式人事行政。(4)人事行政的范圍日益擴(kuò)大，出現(xiàn)了新的業(yè)務(wù)范圍，如考任、培訓(xùn)、職位分類、保險(xiǎn)、撫恤等。(5)管理方法由非科學(xué)的經(jīng)驗(yàn)管理發(fā)展到崇尚理性和效率的科學(xué)管理。(6)人事行政由傳統(tǒng)的重視通才發(fā)展到通才和專才并重。

2、特征：(1)公平性，即人員進(jìn)退、賞罰和升降以客觀的法定的人才主義和功績原則為標(biāo)準(zhǔn)。(2)公開性，即人事行政的全過程向民眾公開，打破以前的隱秘性。(3)超然性，即人事任免和其他事宜，均以法規(guī)制度為依據(jù)。(4)適應(yīng)性，即具有相當(dāng)?shù)撵`活性和適應(yīng)性。

二、現(xiàn)代人事行政制度：國家公務(wù)員制度

(一)西方國家公務(wù)員制度的概念。現(xiàn)代意義上的公務(wù)員制度，最初形成于西方資本主義國家，國家公務(wù)員制度的出現(xiàn)，是人事行政制度走向現(xiàn)代化的標(biāo)志。在西方國家中，“國家公務(wù)員”一般是指通過非選舉程序(主要是通過競爭性考試)而被任命擔(dān)任政府公職的國家工作人員。

(二)西方國家公務(wù)員制度的基本特征。(1)實(shí)行職業(yè)常任制；(2)公共權(quán)力依附于公務(wù)職位；(3)貫徹用人唯賢原則；(4)實(shí)行功績考核制；(5)對公務(wù)員進(jìn)行統(tǒng)一管理；(6)注重專業(yè)技術(shù)人才；(7)講究職業(yè)道德。

(三)西方國家公務(wù)員制度確立的標(biāo)志。(1)標(biāo)志之一是常任的職業(yè)公務(wù)員制的建立。常任的職業(yè)公務(wù)員制的建立，使政府中職業(yè)政治家和職業(yè)公務(wù)員得以區(qū)分(即政務(wù)官與業(yè)務(wù)官的區(qū)分)，職業(yè)公務(wù)員若沒有重大過失即可永久留用，直至退休。(2)標(biāo)志之二是公開考試、擇優(yōu)錄用制的建立。這一制度的建立，給西方國家的政府工作帶來了活力。一方面，考任制把政府工作人員的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一化，吸納了大批社會(huì)精英人才進(jìn)入政府工作，把公平競爭的機(jī)制引入到政府人事行政體系中；另一方面，考試任用制又保護(hù)著公務(wù)員集團(tuán)的特殊利益，保證了公務(wù)員的統(tǒng)一來源及其共同的背景和基本相同的素質(zhì)，以及由此帶來的公務(wù)員之間的認(rèn)同感和共同利益的認(rèn)知，促使公務(wù)員隊(duì)伍形成了強(qiáng)大的凝聚力。

資料：能力主義成為改革的價(jià)值取向——美國政府的人力資源管理。1994年，美國政府組織了由37個(gè)部門人員組成的人力資源管理委員會(huì)，并委托專業(yè)機(jī)構(gòu)從事一系列專門研究，目的是提供成功的人力資源管理模式。這項(xiàng)研究的核心觀點(diǎn)是：在一個(gè)信息爆炸和技術(shù)超常更新的新時(shí)代里，成功的組織視人力資源開發(fā)為取得高回報(bào)的必要投資。報(bào)告徹底貫徹了講究效率的成本—收益觀念，并對提高能力的培訓(xùn)進(jìn)行了特別的設(shè)計(jì)。同時(shí)，它也把評估作為重要環(huán)節(jié)進(jìn)行了詳細(xì)的說明。報(bào)告認(rèn)為，政府機(jī)構(gòu)應(yīng)該至少從三個(gè)方面對它的組織體系進(jìn)行定期評估，包括：(1)自上而下——從管理的角度進(jìn)行評估；(2)從中間層——職業(yè)化的角度進(jìn)行評估，以確定辦公室人員、技術(shù)人員和專業(yè)人員具有必要的治理能力適應(yīng)他們的職業(yè)和專業(yè)的需要；(3)從雇員個(gè)體的角度進(jìn)行的評估，因?yàn)樗麄兊幕炯寄苄枰S工作部門的變化而變化。

在此基礎(chǔ)上，政府部門對政府職業(yè)階梯中不同層次的雇員，在他們的專業(yè)領(lǐng)域里所需要的特殊技能知識(shí)和能力

行政管理學(xué)概論----中南大學(xué) 陳振宇 校對

進(jìn)行了分析鑒定，并針對性地設(shè)計(jì)了培訓(xùn)對策。另一方面，經(jīng)過在公務(wù)員中進(jìn)行廣泛的問卷調(diào)查，將不同層次甚至不同部門工作人員需要的工作能力開列出了一份清單，以作為公務(wù)員培訓(xùn)和自我提高的指南，而且按照公共部門追趕私營部門工作效率的要求與荷蘭殼牌公司人力資源管理部的清單進(jìn)行對比，結(jié)果非常吻合。

在這份清單里，所有政府工作人員都應(yīng)該具備的基礎(chǔ)能力一共有9項(xiàng)，包括口頭講解能力、書面交流能力、領(lǐng)導(dǎo)能力、解決問題的能力、自我導(dǎo)向的能力、技術(shù)能力、人際關(guān)系能力、靈活性和果敢性等；基層管理人員的能力共有5項(xiàng)，包括管理不同類別工作人員的能力、沖突管理的能力、人力資源管理的能力、團(tuán)隊(duì)建設(shè)的能力和影響談判的能力等；中層管理人員的能力共有6項(xiàng)，包括創(chuàng)造性思維、計(jì)劃和評估、顧客導(dǎo)向、內(nèi)部管理、財(cái)務(wù)管理、技術(shù)管理等；高層管理人員人員的能力共有2項(xiàng)，包括洞察力、認(rèn)識(shí)外部環(huán)境的能力等。當(dāng)然，上級管理人員必須具備所有下層工作人員的能力，與那些能力“兼容”，這也是基本的要求。評估和能力主義使公務(wù)員管理中效率追求成為中心目標(biāo)。

資料來源：轉(zhuǎn)引自傅小隨《中國行政體制改革的制度分析》，國家行政學(xué)院出版社1999年版第209-210頁。

三、我國公務(wù)員制度

(一)我國公務(wù)員制度的建立。1993年8月14日，《國家公務(wù)員暫行條例》正式頒布，標(biāo)志著我國公務(wù)員制度的建立。

1、我國公務(wù)員制度建立的必要性。

資料：我國行政人才面臨的四大挑戰(zhàn)挑戰(zhàn)之一：國際經(jīng)濟(jì)的競爭。當(dāng)今世界格局變化的顯著特點(diǎn)，是從軍事抗衡轉(zhuǎn)向國際經(jīng)濟(jì)競爭，轉(zhuǎn)向綜合國力的競爭。在國際經(jīng)濟(jì)競爭勝敗、興衰的因素中，科技與管理是關(guān)鍵。根據(jù)世界經(jīng)濟(jì)政經(jīng)發(fā)展態(tài)勢和本國國情，各國制定以企業(yè)集團(tuán)與企業(yè)為先鋒(第一線)，政府為中流砥柱，學(xué)府和科研單位為后勤保障(第二線)的戰(zhàn)略部署。在資源、設(shè)備、技術(shù)和人才大致相當(dāng)?shù)膰抑g，管理水平的高低，可使其生產(chǎn)率相差30%以上。作為制定政策、間接調(diào)控、指揮第一線和第三線的政府，其管理和行政人才問題是競爭取勝的關(guān)鍵之關(guān)鍵。挑戰(zhàn)之二：知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代。當(dāng)今社會(huì)正在經(jīng)歷著由工業(yè)經(jīng)濟(jì)時(shí)代向知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方式特點(diǎn)發(fā)生變化，原來工業(yè)經(jīng)濟(jì)時(shí)代形成的行政適才模式漸漸暴露出弊端，人員知識(shí)結(jié)構(gòu)與思維方式單一化、僵化、老化。挑戰(zhàn)之三：“小政府、大社會(huì)”時(shí)代。90年代以來，各國在公共財(cái)政壓力的情況下，都在進(jìn)行政策與執(zhí)行分開運(yùn)行，進(jìn)行著市場化取向和分權(quán)化取向的實(shí)踐，使政府變“小”。但是這種“小政府”并不是政府撒手不管，而是管住影響國民經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行關(guān)鍵的極少數(shù)。這就對行政人員素質(zhì)提出了更高要求。

挑戰(zhàn)之四：中國經(jīng)濟(jì)體制改革。改革開放20多年，經(jīng)濟(jì)體制改革發(fā)生兩大轉(zhuǎn)變，一是由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制；二是由粗放型轉(zhuǎn)變?yōu)榧s型的經(jīng)濟(jì)增長方式。這兩個(gè)根本性轉(zhuǎn)變，迫切要求政府行政職能發(fā)生轉(zhuǎn)變，相關(guān)權(quán)力和利益要調(diào)整，政府官員觀念與能力要提高。政府及其官員，必須加緊調(diào)適，包括觀念、行政領(lǐng)導(dǎo)行為轉(zhuǎn)變。行政責(zé)任體制與運(yùn)行機(jī)制集約化轉(zhuǎn)型，政府集約化轉(zhuǎn)型是推進(jìn)政府行政人才素質(zhì)提高的動(dòng)力。

資料來源：韓繼志主編《政府機(jī)構(gòu)改革》，中國人民大學(xué)出版社1999年版第339-340頁。

2、我國建立和推行國家公務(wù)員制度的意義。(1)是適應(yīng)建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，深化改革的需要；(2)是保障公務(wù)員勤政廉政的需要；(3)是我國干部人事制度走向法制化的標(biāo)志；(4)是實(shí)現(xiàn)國家行政工作高效能的需要。

3、我國公務(wù)員制度建立的過程。(1)醞釀和探索階段(1980—1983年)；(2)《國家機(jī)關(guān)工作人員條例》的起草和修改階段(1984—1986年)；(3)明確提出建立國家公務(wù)員制度并進(jìn)行試點(diǎn)階段(1996下半年—1992年)；(4)正式確立階段(1992—1994年)。

(二)我國公務(wù)員制度的特點(diǎn)。

1、基本特點(diǎn)：(1)體現(xiàn)了分類管理的原則；(2)引入了競爭激勵(lì)機(jī)制；(3)強(qiáng)化了新陳代謝機(jī)制；(4)建立勤政廉政的保障機(jī)制；(5)建構(gòu)法治運(yùn)行機(jī)制。

2、我國公務(wù)員制度與西方公務(wù)員制度的區(qū)別。(1)從國家公務(wù)員的構(gòu)成范圍看，我國的公務(wù)員包括從中央到地方的各級政府首腦及除工勤人員以外的其他工作人員，而西方國家的公務(wù)員一般是不包括政府組成人員的。(2)從國家公務(wù)員制度施行的目的來看，我國的公務(wù)員制度是中國共產(chǎn)黨的組織路線和人事制度的一個(gè)組成部分；而西方的國家公務(wù)員制度，強(qiáng)調(diào)保證政府工作的連續(xù)性，要求“政務(wù)官”嚴(yán)格分開，成34

行政管理學(xué)概論----中南大學(xué) 陳振宇 校對

為兩個(gè)封閉的系統(tǒng)，并明確規(guī)定公務(wù)員對各政黨保持“政治中立”，不準(zhǔn)參與政治活動(dòng)，實(shí)際是限制了公務(wù)員的部分政治權(quán)利。(3)從公務(wù)員參與政黨的關(guān)系來看，我國公務(wù)員制度堅(jiān)持黨管干部的原則；而西方國家實(shí)行政黨政治，兩黨執(zhí)政或多黨競爭，輪流執(zhí)政，為了避免由于政黨的更替造成政府工作人員大換班的混亂，它們強(qiáng)調(diào)公務(wù)員是一個(gè)獨(dú)立的管理系統(tǒng)，不受政黨干預(yù)，與黨派脫鉤。(4)從國家公務(wù)員與政府和公民的關(guān)系來看，我國的國家公務(wù)員是人民的公仆，一切行政活動(dòng)必須堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的宗旨；而西方的公務(wù)員，相對公民而言是政府官員，相對政府來說是雇員，與政府是雇主與雇員的關(guān)系，經(jīng)過一百多年的發(fā)展，西方公務(wù)員已成為一個(gè)特殊的利益群體，與政府相抗衡。公務(wù)員為了維護(hù)自己的利益，常通過公務(wù)員組織向政府提出要求，與政府談判。政府設(shè)置專門的機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)與公務(wù)員的關(guān)系。(5)從國家公務(wù)員隊(duì)伍系統(tǒng)來看，我國的國家公務(wù)員不是一個(gè)封閉的系統(tǒng)，政府機(jī)關(guān)的公務(wù)員與黨的機(jī)關(guān)工作人員及企事業(yè)單位的人員之間，可以通過一定的程序相互交流，而且這種交流是經(jīng)常的；而西方的公務(wù)員隊(duì)伍本身是一個(gè)封閉的系統(tǒng)，一旦進(jìn)入這個(gè)系統(tǒng)，可以終身任職，而其他行業(yè)的人員卻難以進(jìn)入這個(gè)系統(tǒng)。

(三)我國公務(wù)員制度的基本內(nèi)容。

1、職位分類制度；

2、新陳代謝制度；

3、激勵(lì)約束制度；

4、職業(yè)發(fā)展和保障制度。具體包括：(1)科學(xué)的職位分類制度；(2)公開競爭、擇優(yōu)錄用的考試錄用制度；(3)以功績?yōu)榛A(chǔ)的考核制度；(4)公平合理的獎(jiǎng)懲制度；(5)系統(tǒng)化、正規(guī)化的培訓(xùn)制度；(6)嚴(yán)格有序的升降與任免制度；(7)健全的辭職辭退制度和退休制度；(8)規(guī)范的交流與回避制度；(9)全面的工資、福利與保險(xiǎn)制度；(10)義務(wù)基礎(chǔ)上的行為調(diào)控制度；(11)申訴與控告制度。

(四)我國公務(wù)員制度目前已取得的成就及發(fā)展趨勢。

1、公務(wù)員管理體系初步形成；

2、新的管理體制開始運(yùn)轉(zhuǎn)；

3、公務(wù)員制度成效顯著。

資料：我國公務(wù)員制度實(shí)施的狀況、存在的問題分析

首先是公務(wù)員范圍的準(zhǔn)確界定問題。世界各國公務(wù)員范圍的界定不盡一致，總體上看存在三種類型：一是以英國為代表的小范圍型，主要指中央政府系統(tǒng)中非選舉產(chǎn)生和非政治任命的事務(wù)官；二是以美國為代表的中范圍型，它們把中央政府機(jī)關(guān)中的所有公職人員都稱作文官，但適用公務(wù)員法的只是事務(wù)官。同時(shí)美國公營事業(yè)單位的人員和國營企業(yè)的管理人員也屬于公務(wù)員的范疇；三是以日本和法國為代表的大范圍型，包括了中央到地方政府機(jī)關(guān)所有公職人員，以及國會(huì)工作人員、審判官、檢察官、國有企事業(yè)單位的工作人員等。

我國的公務(wù)員界定是“各級國家行政機(jī)關(guān)中除工勤人員以外的工作人員。”這種劃分有三個(gè)特征：一是強(qiáng)調(diào)工作組織機(jī)構(gòu)的行政性；二是體現(xiàn)我國政治制度的特點(diǎn)，一黨執(zhí)政，所以沒有政務(wù)官和事務(wù)官的區(qū)分；三是薪金支付的來源不作為劃分公務(wù)員和非公務(wù)員的依據(jù)。這種劃分，理論上講的通，具體操作中行不通。

其次，是制度本身的完善與成熟程度問題。這突出地體現(xiàn)在考核、工資和職位分類上。在考核方面：一是考核標(biāo)準(zhǔn)籠統(tǒng)；二是等次少；三是不稱職人員確定難。在工資方面：一是與行政系統(tǒng)以外的人相比，工資關(guān)系不順；二是在行政系統(tǒng)內(nèi)部，基層公務(wù)員與工勤人員的工資關(guān)系不順；三是公務(wù)員與公務(wù)員工資關(guān)系不順，如縣長與處長；四是大平臺(tái)現(xiàn)象突出，職務(wù)工資是按工作年限7年、17年、27年、37年進(jìn)行級差劃分的，這意味著工齡懸殊在10年以內(nèi)的工資水平同處一檔。在職位分類方面：一是高職低就問題；二是非勞動(dòng)職務(wù)問題；三是職位說明書與輪崗交流問題。

再次，是來源、選拔、到位三個(gè)系統(tǒng)存在缺失。如來源上報(bào)考的數(shù)量多，但質(zhì)量差；客觀條件限制多。在選拔上，考官隊(duì)伍素質(zhì)不高；考試手段單一；考試的科目科學(xué)性差。在到位上，人才無法正常流動(dòng)，到位率差。

再其次，政治社會(huì)等消極因素制約問題。政府職能轉(zhuǎn)變滯后，機(jī)構(gòu)改革不到位；黨政關(guān)系不順，公務(wù)員管理體制矛盾重重；缺乏領(lǐng)導(dǎo)者的動(dòng)力支持，原有的封閉性、神秘性和人治色彩，合某些人的胃口；缺乏良好的社會(huì)競爭氛圍。

四、現(xiàn)代人事行政中的職位分類(略)

五、現(xiàn)代人事行政的更新機(jī)制：考任、退休與培訓(xùn)(略)

六、現(xiàn)代人事行政的激勵(lì)—保健機(jī)制：考核、獎(jiǎng)勵(lì)、晉升和工資福利(略)

七、現(xiàn)代人事行政的行為調(diào)控機(jī)制：義務(wù)、道德、監(jiān)督與懲戒(略)

思考題：

1、人事行政的要義，它在行政管理中的地位和作用

2、人事行政的原則

行政管理學(xué)概論----中南大學(xué) 陳振宇 校對

3、現(xiàn)代人事行政的趨向和特征

4、西方國家公務(wù)員制度的基本特征

5、我國公務(wù)員制度與西方的公務(wù)員制度的區(qū)別

6、我國公務(wù)員制度的基本內(nèi)容

第六章

行政領(lǐng)導(dǎo)

學(xué)習(xí)本章重點(diǎn)掌握：領(lǐng)導(dǎo)及行政領(lǐng)導(dǎo)的基本概念；行政領(lǐng)導(dǎo)的職責(zé)與權(quán)力；行政領(lǐng)導(dǎo)者的素質(zhì)；行政領(lǐng)導(dǎo)的方法與藝術(shù)；行政領(lǐng)導(dǎo)群體合理結(jié)構(gòu)的內(nèi)容及原則。

一、行政領(lǐng)導(dǎo)概述

(一)行政領(lǐng)導(dǎo)的涵義。行政領(lǐng)導(dǎo)是廣泛領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)象的一種復(fù)雜的類別，一般來說，它是指狹義政府即國家行政機(jī)關(guān)及其各級領(lǐng)導(dǎo)人為主體的領(lǐng)導(dǎo)。關(guān)于行政領(lǐng)導(dǎo)的定義，學(xué)者們見解不一，但概括起來可以看到，領(lǐng)導(dǎo)是一種行為過程，是組織中主管職能的承擔(dān)者在一定思想的指導(dǎo)下，通過一定的組織機(jī)構(gòu)，依據(jù)有關(guān)的規(guī)章制度，行使其職權(quán)，運(yùn)用各種方法和手段，有效地影響被領(lǐng)導(dǎo)者去共同努力，以實(shí)現(xiàn)既定的管理目標(biāo)的行為過程。而行政領(lǐng)導(dǎo)則是指國家行政管理中的領(lǐng)導(dǎo)，是國家行政機(jī)關(guān)中主管職能的承擔(dān)者依法行使國家權(quán)力，組織和管理行政事務(wù)所進(jìn)行的行政活動(dòng)的通稱。其要素有：(1)行為主體，即行政領(lǐng)導(dǎo)者，包括個(gè)體領(lǐng)導(dǎo)者和群體領(lǐng)導(dǎo)者。(2)行為客體，即行政領(lǐng)導(dǎo)者的部屬和行政管理的部分對象。(3)行為內(nèi)容，即包括決策、指揮、控制、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、檢查等行政活動(dòng)。行政領(lǐng)導(dǎo)是國家行政管理過程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其作用的發(fā)揮程度直接關(guān)系到行政目標(biāo)和國家職能的實(shí)現(xiàn)程度。

(二)行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的來源。領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力就是能夠使人服從或者能夠改變他人思想、行為的力量，有人把這種力量稱之為權(quán)威，有人則稱之為權(quán)力。那么，是什么因素使得這種權(quán)威或權(quán)力得以建立呢？一般來說，行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的來源有以下幾種：

1、合法的權(quán)力，又稱為法定的權(quán)力。指基于法定的地位或是組織的行為規(guī)范和命令，甚至于工作契約或非正式的協(xié)定所產(chǎn)生的權(quán)限。

2、獎(jiǎng)賞權(quán)，亦稱獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)。如果服從行政領(lǐng)導(dǎo)，可以獲得獎(jiǎng)勵(lì)，包括物質(zhì)的獎(jiǎng)勵(lì)和精神的鼓勵(lì)。

3、強(qiáng)制權(quán)，亦稱懲罰權(quán)。指基于行政組織內(nèi)各種法令、規(guī)章制度所表現(xiàn)的懲罰手段。

4、專業(yè)知識(shí)權(quán)，又稱為專家權(quán)。知識(shí)也是一種使人服從的力量。

5、歸屬權(quán)，又稱關(guān)系的權(quán)力。指行政組織中從屬者與領(lǐng)導(dǎo)者之間，由于部屬對領(lǐng)導(dǎo)者的認(rèn)同或敬慕而服從行政領(lǐng)導(dǎo)，這種服從基于領(lǐng)導(dǎo)者具有的人格、才能及領(lǐng)導(dǎo)者對待部屬的態(tài)度而定。

(三)關(guān)于行政領(lǐng)導(dǎo)的理論。可以歸納為以下幾大類型：

1、以人格特質(zhì)為研究對象的特質(zhì)理論。這種理論盛行于20世紀(jì)30年代至50年代，認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)者必須具有一定的人格特質(zhì)，才能成為成功的領(lǐng)導(dǎo)者。

2、以客觀環(huán)境為研究對象的情景理論。自50年代后，西方一部分學(xué)者著重研究領(lǐng)導(dǎo)者與其所處的客觀環(huán)境之間的關(guān)系。

3、以領(lǐng)導(dǎo)行為作為研究對象的互動(dòng)理論。這一理論認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)屬于動(dòng)態(tài)，是從整個(gè)組織的成員的交互行為過程中產(chǎn)生的。既然是交互行為，則不限于上級對下級的命令和服從的關(guān)系，領(lǐng)導(dǎo)不是權(quán)勢的運(yùn)用，而是一種影響力，誰能產(chǎn)生較大的影響力，誰便是領(lǐng)導(dǎo)者，而不一定是在機(jī)關(guān)組織中居于正式權(quán)力地位的人。

4、以領(lǐng)導(dǎo)功能為研究對象的功能理論。這種理論特別重視組織成員的功能或?qū)ｉT技術(shù)，輕視組織中的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力和地位。

(四)行政領(lǐng)導(dǎo)的功能。學(xué)者們提出許多不同的觀點(diǎn)，例如美國俄亥俄州立大學(xué)的學(xué)者認(rèn)為有三大功能，即保持團(tuán)體關(guān)系、達(dá)成團(tuán)體目標(biāo)、增進(jìn)部屬的交互行為。我國臺(tái)灣學(xué)者認(rèn)為行政領(lǐng)導(dǎo)的功能如下：協(xié)調(diào)；團(tuán)結(jié)；激勵(lì)；計(jì)劃；授權(quán)；指導(dǎo)；溝通；管制；公共關(guān)系等。概括多位學(xué)者的觀點(diǎn)，行政領(lǐng)導(dǎo)的功能主要有：(1)鼓舞部屬的工作情緒；(2)維持工作紀(jì)律；(3)維持組織的完整；（4）指導(dǎo)機(jī)關(guān)達(dá)成行政目標(biāo)；（5）保持組織對社會(huì)環(huán)境的適應(yīng)。

二、行政領(lǐng)導(dǎo)的方式和類型

(一)行政領(lǐng)導(dǎo)方式。有兩種分類：

1、通常將行政領(lǐng)導(dǎo)的方式分為四種，即：（1）強(qiáng)制方式；（2）說明方式；（3）激勵(lì)方式；（4）示范方式。

2、根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)的不同側(cè)重點(diǎn)，可分為三類：第一，以事為中心的領(lǐng)導(dǎo)方式；第二，以人為中心的領(lǐng)導(dǎo)方式；第三，人事并重的領(lǐng)導(dǎo)方式。

(二)行政領(lǐng)導(dǎo)的類型。通常可以劃分為三種，即：（1）領(lǐng)導(dǎo)者自決型，又稱集權(quán)型。（2）部屬參與型，36

行政管理學(xué)概論----中南大學(xué) 陳振宇 校對

又稱分權(quán)型。（3）領(lǐng)導(dǎo)者放手型，又稱放任型。

（三）行政領(lǐng)導(dǎo)方式及類型的運(yùn)用。

1、根據(jù)工作性質(zhì)和內(nèi)容的不同，采取不同的領(lǐng)導(dǎo)方式及類型；

2、根據(jù)工作環(huán)境、工作機(jī)構(gòu)的不同采取不同的領(lǐng)導(dǎo)方式及類型；

3、根據(jù)被領(lǐng)導(dǎo)者素質(zhì)的不同采取不同的領(lǐng)導(dǎo)方式及類型；

4、根據(jù)上下級關(guān)系的不同采取不同的領(lǐng)導(dǎo)方式及類型。

三、行政領(lǐng)導(dǎo)者

行政領(lǐng)導(dǎo)者是行政領(lǐng)導(dǎo)行為的主體，一切領(lǐng)導(dǎo)行為無不與行政領(lǐng)導(dǎo)者直接相關(guān)，而有什么樣的官吏，就有什么樣的政府。

（一）行政領(lǐng)導(dǎo)者的涵義。概括地說，領(lǐng)導(dǎo)者是社會(huì)組織中主管職能的承擔(dān)者，是在組織活動(dòng)中負(fù)責(zé)決策、組織、指揮、協(xié)調(diào)和監(jiān)督的人員，是實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的關(guān)鍵。行政領(lǐng)導(dǎo)者是指依照法律規(guī)定，通過選舉或任命等程序，在國家行政機(jī)關(guān)中擔(dān)任行政職務(wù)的人員。

(二)行政領(lǐng)導(dǎo)產(chǎn)生的方式。大致有：(1)選舉制，即行政領(lǐng)導(dǎo)者由被領(lǐng)導(dǎo)者或被領(lǐng)導(dǎo)者的代表選舉產(chǎn)生。(2)任命制，又稱委任制，即行政領(lǐng)導(dǎo)者由上級領(lǐng)導(dǎo)者或上級機(jī)關(guān)根據(jù)個(gè)人或少數(shù)人的意志和標(biāo)準(zhǔn)任命產(chǎn)生。(3)考任制，行政領(lǐng)導(dǎo)者由專門的機(jī)構(gòu)根據(jù)統(tǒng)一的、客觀的標(biāo)準(zhǔn)，通過考試擇優(yōu)錄用。(4)聘任制，臨時(shí)聘用一些外部人員擔(dān)任非常設(shè)性的行政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。

現(xiàn)代行政領(lǐng)導(dǎo)者可分為兩類，一類是公共行政部門的領(lǐng)導(dǎo)者，一類是非公共行政部門的領(lǐng)導(dǎo)者。公共行政部門的領(lǐng)導(dǎo)者又可以分為兩類，一類是決定國家或一個(gè)地區(qū)大政方針，把握重大決策的高級領(lǐng)導(dǎo)者，他們與政治的關(guān)系極為密切，是政治型領(lǐng)導(dǎo)者。另一類是在國家大政方針和重大政策的指導(dǎo)下，決定、安排、完成本部門、本單位的行政事務(wù)的中低級行政領(lǐng)導(dǎo)者，他們不能脫離政治，但又不是政治的化身，是行政型領(lǐng)導(dǎo)者。這兩類行政領(lǐng)導(dǎo)者產(chǎn)生的方式應(yīng)當(dāng)不同。政治型領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)由選舉和當(dāng)選者委任產(chǎn)生，以代表民意，并具有較大的權(quán)威性。行政型領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)主要由考試擇優(yōu)產(chǎn)生，以符合現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)、科技和管理專業(yè)化、現(xiàn)代化的要求。非公共行政部門由于具有經(jīng)濟(jì)獨(dú)立、集體性、合作性的特點(diǎn)，其行政領(lǐng)導(dǎo)者的產(chǎn)生應(yīng)采取選舉制、委任制及聘任制相結(jié)合的方式。

(三)行政領(lǐng)導(dǎo)者的素質(zhì)。行政領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)該具備比一般行政人員更高的條件，即具有勝任領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的素質(zhì)。主要表現(xiàn)的以下幾個(gè)方面：

1、政治方面；

2、品德方面；

3、知識(shí)方面；

4、能力方面；

5、性格方面；

6、作風(fēng)方面。

資料：腐敗的五大危害

“國家之?dāng)。晒傩耙玻还俸我孕埃繉欃T贓也。”(《左傳.桓公二年》)是故千古興亡事，皆與官員之腐敗有關(guān)。官吏腐敗，失民心，激民怨，毀國家之基石，最終導(dǎo)致國家之衰亡。

我國現(xiàn)代化過程中出現(xiàn)的腐敗現(xiàn)象，盡管在公職人員比例上不為眾多，但其危害卻十分嚴(yán)重，因之構(gòu)成當(dāng)代中國發(fā)展過程中的一大公害。何以稱之為公害？可以從以下五個(gè)大的方面顯示出來：

危害之一：社會(huì)資源的巨大浪費(fèi)。腐敗者將公共資源攫為己有，造成資金的外流和公共資源的流失；腐敗使政府的發(fā)展計(jì)劃不能完成，造成資源的浪費(fèi)；腐敗使政府管理的成本增加，造成資源浪費(fèi)；腐敗行為使外援資金不能真正用以發(fā)展的目的，造成資源浪費(fèi)；腐敗行為使外來投資者的信心受挫，阻礙投資來源。至于直接揮霍國家資財(cái)與玩忽職守，則是更明顯的資源浪費(fèi)。

危害之二：政府合法性危機(jī)。在現(xiàn)代社會(huì)，構(gòu)成政府合法性的基礎(chǔ)在于政府為民眾提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)(政府的效率)和社會(huì)稀有價(jià)值與利益的公正分配。腐敗使政府的效能降低和社會(huì)利益的不公正分配。由此，使公民對政府法律的權(quán)威表示懷疑，使政府的權(quán)威受到懷疑，對政府的公正性表示懷疑，從而引發(fā)發(fā)展中國家在傳統(tǒng)向現(xiàn)代化社會(huì)轉(zhuǎn)變過程中易出現(xiàn)的合法性危機(jī)。

危害之三：政府能力的削弱。腐敗行為使政府的發(fā)展計(jì)劃的實(shí)行受阻和不易推行；使政府的公共政策失真和調(diào)節(jié)失靈，特別是促使市場經(jīng)濟(jì)的政策變形，使政府的效率受到影響，使政府行政的代價(jià)或成本提高，腐蝕、影響甚至削弱行政工作人員的士氣，降低人民對政府權(quán)威的認(rèn)同和尊重，降低人民對政府的信心，鼓勵(lì)一種不合作的態(tài)度。由上述因素綜合作用，政府統(tǒng)治能力受到了削弱。

危害之四：誘發(fā)社會(huì)的不穩(wěn)定。從歷史上和世界各國的情況看，一個(gè)政府的腐敗意味著一個(gè)政府的誕生。一個(gè)社會(huì)的政治穩(wěn)定、政治秩序有賴于一個(gè)清廉的政府。腐敗行為引發(fā)合法性危機(jī)，削弱政府效能，也在同時(shí)削弱著政治秩序的基礎(chǔ)。從另一個(gè)方面來看，腐敗行為導(dǎo)致社會(huì)財(cái)富的分配不公，使公民產(chǎn)生一種相對剝奪的感覺，這種相對剝奪感是政治暴力產(chǎn)生的主要因素。

危害之五：政治與社會(huì)風(fēng)氣的敗壞。腐敗是一種對公共守則的破

行政管理學(xué)概論----中南大學(xué) 陳振宇 校對

壞。在基本的守則受到破壞的情況下，這對于遵守守則的人來講，無疑是一種打擊。當(dāng)腐敗的行為未受到打擊反而受到人們的默認(rèn)時(shí)，當(dāng)高層人物腐化時(shí)，當(dāng)社會(huì)中的人們感覺到不訴諸于腐敗而不能獲得服務(wù)時(shí)，當(dāng)忠誠的人員受到腐敗氛圍的壓力時(shí)，很難形成一個(gè)良好的政治風(fēng)氣。這種政治的風(fēng)氣對政府自身來講，會(huì)產(chǎn)生一種擴(kuò)大效應(yīng)，即相互模仿和攀比，致使腐化現(xiàn)象擴(kuò)散和蔓延。政府公職人員本應(yīng)為社會(huì)之楷模。當(dāng)這個(gè)楷模腐敗時(shí)，同樣也為社會(huì)樹立的是腐敗的形象。由此導(dǎo)致社會(huì)風(fēng)氣的敗壞和社會(huì)道德淪喪。俗言說，村看村，戶看戶，一般群眾看干部。干部如風(fēng)，公民如草，風(fēng)吹則草動(dòng)。開放時(shí)代所出現(xiàn)的道德滑坡與淪喪，實(shí)與公職人員腐敗有直接的關(guān)系。

由此觀之，反腐敗的成效將直接影響中國的長治久安與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的騰飛，其重要性不亞于中國現(xiàn)在進(jìn)行的全方位的改革事業(yè)。

資料來源：張成福：《大變革》改革出版社1993年版。

(四)行政領(lǐng)導(dǎo)者的職責(zé)。

1、行政領(lǐng)導(dǎo)者的職責(zé)和其行政職位、行政職權(quán)是統(tǒng)一的。行政領(lǐng)導(dǎo)者要有行政職位，要有行政職權(quán)，要履行行政職責(zé)。行政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任有兩種：(1)法律責(zé)任，即行政領(lǐng)導(dǎo)者如果違反一般民法和刑法的規(guī)定，則由法院依據(jù)民法和刑法的規(guī)定予以懲罰；如果違反了行政法規(guī)所規(guī)定的義務(wù)和職責(zé)，則由行政機(jī)關(guān)或其他特定機(jī)構(gòu)根據(jù)法規(guī)予以懲罰。(2)普通責(zé)任，即指行政領(lǐng)導(dǎo)者沒有觸犯正式的法律，而僅涉及職業(yè)道德和工作責(zé)任心的問題。履行行政職責(zé)，是行政領(lǐng)導(dǎo)者涵義的實(shí)質(zhì)和核心，作為領(lǐng)導(dǎo)者，責(zé)任是第一位的，權(quán)力是第二位的，權(quán)力是盡責(zé)的手段，責(zé)任才是行政領(lǐng)導(dǎo)的真正屬性。

2、行政領(lǐng)導(dǎo)者職責(zé)的內(nèi)容是非常豐富的，主要有：(1)負(fù)責(zé)貫徹執(zhí)行法律、法規(guī)以及權(quán)力機(jī)關(guān)、上級行政機(jī)關(guān)的決定。(2)主持制定本地區(qū)、本部門的工作計(jì)劃。(3)負(fù)責(zé)制定行政管理決策，決定行政管理工作中的重大問題。(4)正確地選拔、使用人才。(5)負(fù)責(zé)對本部門和下級行政機(jī)關(guān)的工作實(shí)行監(jiān)督檢查。(6)做好協(xié)調(diào)工作。

四、行政領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)

(一)行政領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)的涵義及特點(diǎn)。

1、行政領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)的涵義。行政領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)屬于領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)的方法論范疇。具體地說，領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)是指行政領(lǐng)導(dǎo)者在行政領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)中，為有效地達(dá)到行政領(lǐng)導(dǎo)目標(biāo)而靈活運(yùn)用的各種技巧、手段和特殊方法，它是領(lǐng)導(dǎo)者智慧、學(xué)識(shí)、才能、膽識(shí)、經(jīng)驗(yàn)的綜合反映，是領(lǐng)導(dǎo)者的素質(zhì)、能力在方法上的體現(xiàn)。

2、行政領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)的特點(diǎn)。(1)多樣性和靈活性。由于領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)的非規(guī)范性和非模式化，使它在實(shí)際的領(lǐng)導(dǎo)過程和領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)中，常常表現(xiàn)出多樣性和靈活性。(2)特殊性和偶然性。行政領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)是在特殊條件下，領(lǐng)導(dǎo)者采用的解決問題的特殊方式和手段，高超的領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)往往在特殊性和偶然性的事件中得到不平凡的顯示。(3)科學(xué)性和實(shí)踐性。從表面上看，領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)具有偶然性、特殊性和靈活性，似乎是領(lǐng)導(dǎo)者靈機(jī)一動(dòng)采取的，沒有什么科學(xué)性。其實(shí)，領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)是科學(xué)理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)相結(jié)合的產(chǎn)物，是建立在科學(xué)基礎(chǔ)之上的。杰出的領(lǐng)導(dǎo)者都是既具有大量的科學(xué)知識(shí)，又善于運(yùn)用領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)，只有把領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)建立在科學(xué)的基礎(chǔ)上，才能運(yùn)用自如。

(二)領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)的內(nèi)容。

1、從其發(fā)生作用的范圍和產(chǎn)生影響的大小來說，領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)可分為三種：(1)總體性的領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)，這是指對全局成敗產(chǎn)生直接影響的綜合性領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)。(2)局部性領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)，這是指為實(shí)現(xiàn)某一總體性目標(biāo)而采取的機(jī)動(dòng)靈活、隨機(jī)應(yīng)變的領(lǐng)導(dǎo)方式和方法，它影響到局部工作的的效果，對局部工作進(jìn)展的快慢和成敗，都起著重要的作用。(3)專業(yè)性的領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)，這是指在日常生活中，領(lǐng)導(dǎo)各項(xiàng)具體專業(yè)工作的藝術(shù)，它影響著專業(yè)工作的效果。

2、從領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)的指向來看，也可分為三種：(1)處理人際關(guān)系的藝術(shù)，其一般原則是：對待上級要爭取支持；對待同級要爭取配合、協(xié)調(diào)；對待下級要充分發(fā)揮其主動(dòng)性、創(chuàng)造性。(2)運(yùn)用時(shí)間的藝術(shù)。(3)工作方法上的藝術(shù)。

(三)行政領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)的運(yùn)用。運(yùn)用方式主要有：

1、突出重點(diǎn)，兼顧一般。做到中心突出，統(tǒng)籌兼顧。

2、全力抓大事。對領(lǐng)導(dǎo)者來說，重要的是要有全局眼光和戰(zhàn)略眼光，在大事方面精明，全力抓好大事，決不可陷于瑣碎的事務(wù)中。

3、專心務(wù)本職。應(yīng)該專心致志地做好本職工作，不要超越職權(quán)，管不該管、管不了、管不好的事情。

4、注重抓關(guān)鍵。關(guān)鍵環(huán)節(jié)不一定都是大事但卻是實(shí)現(xiàn)整個(gè)行政目標(biāo)不可缺少的環(huán)節(jié)。

5、善于用人。

資料：我國古代關(guān)于用人的言論

1、關(guān)于人才的重要性：

管子曰：“夫爭天下者，必先爭人。明大數(shù)者得人，審小計(jì)者失人，得天下之眾者王，得其半者霸。”(《管子.霸言》)

孫子曰：“夫?qū)ⅲ瑖o也。輔周則國必強(qiáng)，輔隙則國必弱。”(《孫子.謀政》)

墨子曰：“是故國有賢良之士眾，則國家之

行政管理學(xué)概論----中南大學(xué) 陳振宇 校對

治厚；賢良之士寡，則國家之治寡。故大人之務(wù)，將在于眾賢而已。”(《墨子.上賢上》)

李世民：“朕貴為天子，所乏者非財(cái)也。但恨無嘉言可以利民耳。與其多得數(shù)百萬緡，何如得一賢才。”(《資治通鑒》卷194)

朱元璋：“鴻鵠之遠(yuǎn)舉者，為其有羽翼也；蛟龍之能騰越者，為其能有鱗鬣也。人君之能致治者，為其有賢人而為之輔也。”(《明史.選舉志》)

2、關(guān)于人才的選用：

管子曰：“君之所審者三：一曰德不當(dāng)其位，二曰功不當(dāng)其祿，三曰能不當(dāng)其官。”(《管子.立政》)

孔子曰：“以貌取人，失之子羽。”(《論語》)

荀子曰：“口能言之，身能行之，國寶也；口不能言，身能行之，國器也；口能言之，身不能行，國用也；口言善，身行惡，國妖也。治國者，敬其寶，愛其器，任其用，除其妖。”(《荀子》)

韓非子曰：“內(nèi)舉不避親，外舉不避仇。”(《韓非子.說疑》)

曹操：“唯才是舉，吾得而用之。”(《三國志.魏書.武帝紀(jì)》)

諸葛亮：“問之以事非而觀其志，窮之以詞辯而觀其才，咨之以計(jì)謀而觀其識(shí)，告之以禍難而觀其勇，醉之以酒而觀其性，臨之以利而觀其廉，期之以事而觀其謀。”又曰：“知人之長，知人之短，知人之長中短，知人之短中長。”(《諸葛亮全書.七觀》)

《新唐書.選舉志下》：“一曰身，體貌豐偉；二曰言，言辭辯證；三曰書，楷法遒美；四曰判，文理優(yōu)長。四事皆可取，則先德行，德均以才，才均以勞。”

五、行政領(lǐng)導(dǎo)的群體結(jié)構(gòu)

政府行政領(lǐng)導(dǎo)存在并表現(xiàn)為一個(gè)由行政領(lǐng)導(dǎo)職位所組合成的領(lǐng)導(dǎo)者群體。行政領(lǐng)導(dǎo)的群體結(jié)構(gòu)長期以來一直是關(guān)于行政領(lǐng)導(dǎo)有效性的重要研究范疇。

(一)行政領(lǐng)導(dǎo)群體結(jié)構(gòu)的涵義及意義。行政領(lǐng)導(dǎo)群體結(jié)構(gòu)是指由行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)成員所組成的群體，是為了達(dá)到特定目標(biāo)、具有多種功能的整體。它是依照國家法律的規(guī)定，經(jīng)過國家權(quán)力機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后建立的，有法律規(guī)定的任期限制。行政領(lǐng)導(dǎo)的群體結(jié)構(gòu)是行政領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的主體，是行政管理活動(dòng)的組織者、指揮者和協(xié)調(diào)者。實(shí)踐表明，在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，能否建立起一個(gè)堅(jiān)強(qiáng)精干的行政領(lǐng)導(dǎo)群體結(jié)構(gòu)，能否充分發(fā)揮行政領(lǐng)導(dǎo)群體的整體效能，是關(guān)系到全局的根本性問題。低劣的行政領(lǐng)導(dǎo)群體結(jié)構(gòu)的癥結(jié)，往往不是由于其組成人員的個(gè)人素質(zhì)較差，二是成員之間的組合失當(dāng)，造成整體實(shí)力的內(nèi)部消耗。

(二)行政領(lǐng)導(dǎo)群體結(jié)構(gòu)的合理形式。其合理的形式是指，在行政領(lǐng)導(dǎo)的群體結(jié)構(gòu)中，各種不同素質(zhì)、經(jīng)驗(yàn)、年齡和各種不同專業(yè)、知識(shí)的人才，按比例的有機(jī)結(jié)合。要使其形式合理，就必須從行政領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的實(shí)際出發(fā)，充分考慮到完成行政目標(biāo)的需要，對行政領(lǐng)導(dǎo)的群體結(jié)構(gòu)進(jìn)行組合。一般來說，行政領(lǐng)導(dǎo)群體結(jié)構(gòu)的合理形式主要有以下幾個(gè)方面：

1、年齡結(jié)構(gòu)。(1)任何一個(gè)行政領(lǐng)導(dǎo)群體結(jié)構(gòu)的年齡結(jié)構(gòu)都應(yīng)該是梯形的，而不是平面的。一般應(yīng)是老中青合理搭配。(2)不同層次、不同類別的行政領(lǐng)導(dǎo)群體結(jié)構(gòu)應(yīng)該有不同的年齡格局。如越是高層，年齡構(gòu)成應(yīng)相對高一些。(3)保持正常的更新，實(shí)現(xiàn)行政領(lǐng)導(dǎo)群體結(jié)構(gòu)的動(dòng)態(tài)平衡。

2、知識(shí)結(jié)構(gòu)。知識(shí)結(jié)構(gòu)是指將具有較高的文化知識(shí)和專業(yè)知識(shí)水平的領(lǐng)導(dǎo)成員進(jìn)行合理組合，達(dá)到互相補(bǔ)充，使整個(gè)行政領(lǐng)導(dǎo)群體結(jié)構(gòu)成為具有綜合業(yè)務(wù)能力的整體。群體結(jié)構(gòu)應(yīng)具備的知識(shí)結(jié)構(gòu)的內(nèi)容包括：(1)基礎(chǔ)知識(shí)厚實(shí)、全面、新穎。(2)專業(yè)知識(shí)水平較高。(3)不同級別和類別的行政領(lǐng)導(dǎo)群體結(jié)構(gòu)，在知識(shí)水平和專業(yè)水平上要求不同，一般說來，層次越高的機(jī)關(guān)，其領(lǐng)導(dǎo)成員的平均知識(shí)水平應(yīng)該越高，科技專業(yè)程度越高的機(jī)關(guān)，其領(lǐng)導(dǎo)成員的專業(yè)知識(shí)水平應(yīng)該越高。

3、智能結(jié)構(gòu)。智能是指在工作中運(yùn)用各種知識(shí)分析問題和解決問題的能力，行政領(lǐng)導(dǎo)群體結(jié)構(gòu)的智能結(jié)構(gòu)是指不同類型智能的領(lǐng)導(dǎo)成員之間的協(xié)調(diào)組合。人們的智能不僅在水平上有高低之分，而且在類型上也有區(qū)別，因此，在建立行政領(lǐng)導(dǎo)的群體智能結(jié)構(gòu)時(shí)，既要考慮到領(lǐng)導(dǎo)成員之間智能水平的合理配置，更要注重領(lǐng)導(dǎo)成員之間智能類型的合理配置。一般來說，在行政領(lǐng)導(dǎo)群體結(jié)構(gòu)中，既要有富有遠(yuǎn)見卓識(shí)、善于分析綜合、有決斷魄力的主要領(lǐng)導(dǎo)者，又要有足智多謀、善于謀劃、深思熟慮的智囊人物，既要有善于識(shí)才、愛才、用才的具有組織人事工作能力的人才，又要有兢兢業(yè)業(yè)、埋頭苦干的實(shí)干家。

4、作風(fēng)結(jié)構(gòu)。工作作風(fēng)既同個(gè)人的思想品質(zhì)、工作態(tài)度有關(guān)，也與個(gè)人的性格、氣質(zhì)有關(guān)。有的人性格內(nèi)向，有的人性格外向；有的人魄力大但卻粗枝大葉，有的人謹(jǐn)小慎微但能深思熟慮；有的人敢做敢為但卻目中無人，有的人雖有自知之明但卻缺乏力爭上游的精神；有的人再三而求創(chuàng)新，但卻欲速則不達(dá)，有的人持重而求穩(wěn)妥，但卻墨守成規(guī)；有的人嚴(yán)肅有余，活潑不足，有的人幽默風(fēng)趣，平易近人等等。如

行政管理學(xué)概論----中南大學(xué) 陳振宇 校對

果行政的群體都由一種性格的人組成，即使其思想品質(zhì)和工作態(tài)度無可挑剔，在整體上也難以形成既生動(dòng)活潑又扎實(shí)緊湊的工作作風(fēng)。所以，在建立行政領(lǐng)導(dǎo)群體結(jié)構(gòu)時(shí)，要考慮到領(lǐng)導(dǎo)成員性格上的差異性，領(lǐng)導(dǎo)成員絕不能是同一性格的人，要注意他們在性格方面的互補(bǔ)。

(三)行政領(lǐng)導(dǎo)群體結(jié)構(gòu)優(yōu)化組合的原則。(1)要從著重考慮領(lǐng)導(dǎo)成員的個(gè)體素質(zhì)轉(zhuǎn)移到重點(diǎn)考慮領(lǐng)導(dǎo)成員的最佳組合。(2)要從著重考慮年齡、文化知識(shí)等靜態(tài)組合轉(zhuǎn)移到重點(diǎn)考慮性格、氣質(zhì)等動(dòng)態(tài)組合。(3)在選拔行政領(lǐng)導(dǎo)成員時(shí)，要從全面要求轉(zhuǎn)到因崗位不同而有所側(cè)重。人的才能是各異的，要量才使用。(4)既要重視配備和調(diào)整行政領(lǐng)導(dǎo)成員，也要注重加強(qiáng)行政領(lǐng)導(dǎo)群體結(jié)構(gòu)的建設(shè)和培訓(xùn)。行政領(lǐng)導(dǎo)群體結(jié)構(gòu)不是一成不變的，處于動(dòng)態(tài)中，其最佳組合是相對的。

思考題：

1、行政領(lǐng)導(dǎo)的概念

2、行政領(lǐng)導(dǎo)的方式與類型

3、行政領(lǐng)導(dǎo)者的基本素質(zhì)

4、行政領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)的特點(diǎn)和內(nèi)容

5、行政領(lǐng)導(dǎo)群體結(jié)構(gòu)的合理形式及其優(yōu)化組合的原則

第七章

行政決策

學(xué)習(xí)本章重點(diǎn)掌握：行政決策在行政管理中的重要意義；行政決策的主要模式；行政決策的一般過程；行政決策體制及其運(yùn)行優(yōu)化的內(nèi)容；行政決策的基本方法。

一、行政決策概述

(一)行政決策的涵義。學(xué)者們的觀點(diǎn)不同。按照行為科學(xué)學(xué)派西蒙的分析，包括：第一，它是一種行為，一種過程，而不是一種結(jié)果。第二，它是一種選擇的過程，是人類在實(shí)施一項(xiàng)改造自然和社會(huì)的實(shí)踐活動(dòng)之前，對多種可能的行為取向的一種判斷和選擇。綜合各種學(xué)派的觀點(diǎn)，可以概括為：行政決策是指國家行政機(jī)關(guān)工作人員在處理國家行政事務(wù)時(shí)，為了達(dá)到預(yù)定的目標(biāo)，根據(jù)一定情況和條件，運(yùn)用科學(xué)的理論和方法，系統(tǒng)地分析主客觀條件，在掌握大量有關(guān)信息的基礎(chǔ)上，對所要解決的問題或處理的事務(wù)，作出決定。

(二)行政決策的特征。國家行政管理的權(quán)力運(yùn)行的特殊性，決定了其有別于其他決策形式的特征：(1)行政決策的主體是具有法定行政權(quán)的國家行政機(jī)關(guān)或在國家機(jī)關(guān)中占據(jù)合法職位的政府官員。(2)行政決策的內(nèi)容涉及各個(gè)領(lǐng)域的廣泛的社會(huì)公共事務(wù)的管理。(3)行政決策的結(jié)果表現(xiàn)為國家的政策或法律、法規(guī)，具有特殊的權(quán)威性、強(qiáng)制性和普遍的約束力。(4)行政決策決定著社會(huì)價(jià)值的分配，各種社會(huì)政治力量都會(huì)對它施加影響，因而行政決策過程是權(quán)力運(yùn)用的政治過程。

(三)行政決策在行政管理中的地位和作用。行政管理具有多種功能，其中行政決策是最重要的、主導(dǎo)性的一項(xiàng)功能。行政決策是行政活動(dòng)的先導(dǎo)，一切行政管理過程和行政行為都離不開行政決策。行政決策是行政管理成敗的保證，因?yàn)樗谛姓芾碇姓紦?jù)核心地位。行政管理是圍繞著行政決策的制定、修改、實(shí)施和貫徹而進(jìn)行，行政管理總是通過一定形式的行政決策來實(shí)現(xiàn)。行政決策貫穿于行政管理的全過程和全部實(shí)踐。這就決定了它在整個(gè)行政管理發(fā)展中起決定性的作用。

(四)行政決策理論的發(fā)展(略)

(五)行政決策的種類。

1、按照決策主體在決策權(quán)力系統(tǒng)中的地位，可以把行政決策分為高層決策、中層決策和基層決策。

2、按照決策主體的人數(shù)和決策權(quán)力分配的情況，可以把行政決策分為群體決策、集體決策和個(gè)人決策。

3、按照所要解決的問題的范圍和重要性，可以把行政決策分為戰(zhàn)略決策和戰(zhàn)術(shù)決策。

4、按照決策者的思維反映模式，可以把行政決策分為理性決策和非理性決策。理性決策指在作出決定之前，根據(jù)所擬定的決策目標(biāo)，收集充分的信息，分析各種可能的選擇，擬定多個(gè)決策方案，經(jīng)過科學(xué)論證，然后予以抉擇的過程。理性決策表現(xiàn)了人類充分運(yùn)用思維能力和各種可能手段，選擇合理方案的追求。非理性決策則指在遇到疑難的決策問題，難以作出決斷時(shí)，例如決策者無法客觀判斷決策問題，或決策方案之間沒有明顯的優(yōu)劣差異，或者決策問題需要決策者迅速反應(yīng)，沒有收集信息、充分論證的機(jī)會(huì)等，決策者

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就可能依據(jù)自己的猜測、習(xí)慣反應(yīng)、條件反射、本能反應(yīng)等非理性的心理因素去抉擇，或者盲目遵從權(quán)威的分析意見去作出決斷。

5、按照決策權(quán)威的性質(zhì)，可以把行政決策分為傳統(tǒng)權(quán)威決策、超人魅力型決策和理性權(quán)威型決策。

6、按照決策問題的性質(zhì)，可以把行政決策分為確定型決策、風(fēng)險(xiǎn)型決策和不確定型決策。

7、按照使用的決策方法的先進(jìn)程度，可以把行政決策分為經(jīng)驗(yàn)決策和科學(xué)決策。

8、按照決策的時(shí)間先后，可以把行政決策分為原有決策和追蹤決策。

二、行政決策體制

(一)行政決策體制的概念。行政決策體制有兩個(gè)構(gòu)成要件：一是決策權(quán)力。決策權(quán)力可以定義為一種法律權(quán)力，它或者是在一系列可能行動(dòng)中作出選擇的權(quán)力，或者是影響決策者，推動(dòng)他去選擇自己所偏好的某一行動(dòng)的權(quán)力。決策權(quán)力會(huì)從各個(gè)角度進(jìn)行分化，如縱向分化和橫向分化，向決策者和決策參與者等。二是決策主體，決策者與決策參與者共同構(gòu)成決策主體。所謂行政決策體制，就是決策權(quán)力在決策主體之間進(jìn)行分配所形成的權(quán)力格局和決策主體在決策過程中的活動(dòng)程序的總體制度體系。

(二)行政決策體制的類型。

1、集權(quán)制模式和分權(quán)制模式。

2、個(gè)人決策模式和集體決策模式。資料：歷史上出現(xiàn)的公共決策體制類型

類型 最高決策權(quán)歸屬 最高決策者(集體/個(gè)人)主要存在時(shí)期 主要存在地點(diǎn) 主要決策方式

原始民主制 氏族等原始組織全體成員 全體會(huì)議 原始社會(huì)時(shí)期，現(xiàn)代 各原始氏族部落、古埃及等 合議 神權(quán)制 神 僧侶、宗教領(lǐng)袖(個(gè)人)古代、現(xiàn)代 現(xiàn)代海灣伊斯蘭教國家(如伊朗)獨(dú)裁

君主制 神或?qū)Ｖ凭?由宗教或傳統(tǒng)產(chǎn)生的皇帝(個(gè)人)古代、近現(xiàn)代 中國封建王權(quán)國家、現(xiàn)代君主制國家(如沙特)獨(dú)裁

議會(huì)制 總統(tǒng)議會(huì)制 名義上是“人民”，實(shí)際上是資產(chǎn)階級總統(tǒng) 議會(huì)(集體)總統(tǒng)(個(gè)人)近代、現(xiàn)代 美國等

內(nèi)閣議會(huì)制

議會(huì)(集體)英國等

委員會(huì)議會(huì)制

議會(huì)(集體)瑞士等

人民代表大會(huì)制 人民 全國人民代表大會(huì)制大會(huì)(集體)中國 合議、民主集中制 法西斯制 法西斯國家 政黨領(lǐng)袖、國家元首(個(gè)人)意大利法西斯、德國法西斯 獨(dú)裁

軍人獨(dú)裁制 神或君主或人民，實(shí)際上是獨(dú)裁者個(gè)人 軍隊(duì)首領(lǐng)(集體或個(gè)人)各軍人專政國家 獨(dú)裁

資料來源：伍啟元：《公共政策》，香港商務(wù)印書館1989年。

(三)行政決策體制中的咨詢權(quán)力。在現(xiàn)代，對重大問題作出正確決策所需要掌握的知識(shí)、信息量、使用的先進(jìn)手段，是過去無法比擬的。這樣，現(xiàn)代決策者所要解決的決策問題，所承擔(dān)的職責(zé)與他們的知識(shí)和能力之間的差距越來越大，要彌補(bǔ)這個(gè)差距，就必須開發(fā)社會(huì)科學(xué)家、自然科學(xué)家等各領(lǐng)域的專家的智慧，把他們的智慧有效地納入到?jīng)Q策過程中，使他們的智慧同決策者的智慧和權(quán)力結(jié)合起來。這樣就產(chǎn)生了咨詢因素的權(quán)力和功能問題。咨詢因素具有多種功能：

1、預(yù)測功能；

2、分析功能；

3、設(shè)計(jì)方案的功能；

4、論證功能。現(xiàn)代各國為了提高決策效能，普遍在政府系統(tǒng)內(nèi)建立了由各類專家組成的幕僚機(jī)構(gòu)；同時(shí)，在決策系統(tǒng)之外，還建立了以社會(huì)科學(xué)研究機(jī)構(gòu)為主體的決策咨詢機(jī)構(gòu)(思想庫)。

(四)行政決策體制及運(yùn)行的優(yōu)化。行政決策科學(xué)化；行政決策民主化；行政決策法制化。

三、行政決策過程

(一)行政決策的分析模型。

1、理性決策模型。

2、系統(tǒng)分析模型—政策為系統(tǒng)的產(chǎn)出。

3、漸進(jìn)決策模型。政府決策過程為漸進(jìn)調(diào)整過程的根本原因是：(1)社會(huì)有不同階層和利益群體組成，他們的目標(biāo)和政策要求各不相同，政府為保持社會(huì)穩(wěn)定和獲得支持，通常需要采用漸進(jìn)決策模型；(2)政治上的權(quán)宜之計(jì)，特別是引起極大損益的政策決定引起沖突時(shí)；(3)政黨與政治領(lǐng)袖對基本國策看法基本一致，僅需要對某些政策做漸進(jìn)性修改；(4)轉(zhuǎn)軌的困難；(5)技術(shù)上的困難。(可使用下面表格中的資料：戴高樂漸進(jìn)決策的例子)。

4、團(tuán)體決策模型。

資料：戴高樂將軍處理法屬阿爾及利亞問題

1958年6月，戴高樂將軍在法國再度當(dāng)政，當(dāng)時(shí)他面臨一個(gè)極其棘手的問題，這便是法國殖民地之一阿爾及利亞的歸屬問題。戴高樂當(dāng)時(shí)一方面鑒于阿爾及利亞使法國軍隊(duì)牽制過多，另一方面鑒于世界人民對法國的譴責(zé)，他明智地下決心要從阿爾及利亞的死胡同中擺脫出來。但他明白，過早暴露這個(gè)意圖，不僅會(huì)受到他的政府的攻擊，而且將失去以前許多支持他的41

行政管理學(xué)概論----中南大學(xué) 陳振宇 校對

受大國沙文主義及狹隘民族主義影響的法國軍隊(duì)和人民，這會(huì)使他喪失不久前取得的權(quán)力，因此，他把最終意圖秘而不宣，采取漸進(jìn)主義策略，決定先從輿論上打開缺口。他到阿爾及利亞去演講時(shí)，已經(jīng)不再用“法屬阿爾及利亞”這個(gè)說法，也不用“一體化”一詞。當(dāng)有人提出要求阿爾及利亞和撒哈拉完全合并時(shí)，他大發(fā)脾氣。他不時(shí)地暗示阿爾及利亞決不是受他國永久統(tǒng)治的，阿爾及利亞將來可以有選擇余地。為了削弱極端分子的勢力，他在組織上也采取了措施，他命令法軍駐阿爾及利亞總司令薩郎將軍禁止軍官在阿爾及利亞普選中當(dāng)候選人，而且又使薩郎將軍及許多軍官調(diào)離阿爾及利亞。他釋放了7000名阿爾及利亞俘虜，對阿爾及利亞民族解放陣線的領(lǐng)導(dǎo)人采取寬容政策。在各省的多次演講中，戴高樂不斷暗示他的阿爾及利亞政策。1959年9月，在一次達(dá)數(shù)百萬人聽眾的廣播和電視講話中，他終于冒險(xiǎn)公開提出在恢復(fù)和平后4年內(nèi)阿爾及利亞人自決。由于廣大民眾與士兵都經(jīng)過了反復(fù)思考，都有所準(zhǔn)備，因此感到理解。雖然不久法國軍隊(duì)中有一些強(qiáng)硬分子發(fā)動(dòng)了叛亂，但也被迅速鎮(zhèn)壓下去。大約經(jīng)過4年之久的漸進(jìn)努力，1962年阿爾及利亞經(jīng)過全民公決終于宣布獨(dú)立。

資料來源：孫錢章主編《現(xiàn)代領(lǐng)導(dǎo)方法與藝術(shù)》，人民出版社1998年版第64-65頁。

(二)行政決策的一般過程。

1、按階段劃分，一般經(jīng)過以下幾個(gè)階段：(1)情報(bào)活動(dòng)階段——發(fā)現(xiàn)問題和確定目標(biāo)。(2)設(shè)計(jì)活動(dòng)階段——擬定決策方案。(3)抉擇活動(dòng)階段——選擇最佳方案。

2、按步驟劃分，一般也可以概括為以下幾個(gè)步驟：(1)決策問題的界定；(2)決策目標(biāo)的確立；(3)決策方案的設(shè)計(jì)；(4)決策效果的測定；(5)決策方案的選擇。

四、行政決策的原則和方法(增補(bǔ))

(一)行政決策的原則。(1)目標(biāo)性與系統(tǒng)性原則；(2)信息與預(yù)測原則；(3)可行與優(yōu)化原則；(4)嚴(yán)密與明確原則；(5)時(shí)效性原則；(6)合法性原則。

(二)行政決策的方法。行政決策是一個(gè)方法序列。行政決策的方法舉例：(1)信息收集方法；(2)決策方案設(shè)計(jì)方法；(3)決策方案的評估方法。

資料：政策分析研究中的定量分析法及技術(shù)的范圍十分廣泛，美國學(xué)者R.M.克朗在《系統(tǒng)分析和政策科學(xué)》一書中，對這些定量分析方法及技術(shù)進(jìn)行了分類。他根據(jù)決策類型的不同將定量分析技術(shù)分為兩類，即確定型的分析技術(shù)和隨機(jī)分析技術(shù)，下面的表中介紹了與之相適應(yīng)的政策模型、應(yīng)用范圍和基礎(chǔ)知識(shí)。

確定型分析技術(shù)是指那些可用于只有一種勢態(tài)，并在做出可接受的假定之后其變量、限制條件、不同的選擇都是已知的、確定的，按一定的統(tǒng)計(jì)置信度可以預(yù)見的方法或技術(shù)。確定型的定量模型、方法和技術(shù) 模型、工具或技術(shù) 應(yīng)用 基礎(chǔ)知識(shí)

線性規(guī)劃 解決在商業(yè)、交通、庫存、建筑、后勤及網(wǎng)絡(luò)中的配置、分配和優(yōu)化問題 計(jì)算機(jī)科學(xué)、敏感性分析、代數(shù)解法、單純形表、經(jīng)濟(jì)學(xué)

排隊(duì)論 人或事物或事件的等待服務(wù)問題 蒙特.卡羅法、模擬、統(tǒng)計(jì)學(xué)

規(guī)劃管理技術(shù) 生產(chǎn)和建設(shè)計(jì)劃 PERT(成本和時(shí)間)、CANTT圖、網(wǎng)絡(luò)分析(CPN)、決策樹 馬爾柯夫分析 銷售經(jīng)營、預(yù)測 矩陣代數(shù)、經(jīng)濟(jì)學(xué) 對抗分析 商業(yè)、心理學(xué)、國防研究 博弈論 質(zhì)量保證 工業(yè)、國防 科學(xué)、技術(shù) 損益分析 資源分配 經(jīng)濟(jì)學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)

資料：隨機(jī)分析技術(shù)是應(yīng)用于不確定型或風(fēng)險(xiǎn)型決策的分析方法與技術(shù)。當(dāng)存在一個(gè)以上的態(tài)勢，并且需要估計(jì)和確定每一種可能的狀態(tài)時(shí)，就要碰到隨機(jī)模型問題。隨機(jī)定量模型、方法和技術(shù) 模型、工具或技術(shù) 應(yīng)用 基礎(chǔ)知識(shí)

動(dòng)態(tài)規(guī)劃 在生產(chǎn)、配置活動(dòng)中的多階段決策 計(jì)算機(jī)科學(xué)和概率論 計(jì)算機(jī)模擬 系統(tǒng)內(nèi)部的相互作用 計(jì)算機(jī)科學(xué)和蒙特.卡羅法 隨機(jī)庫存率 需求或提前時(shí)間時(shí)隨機(jī)的情況 概率論和期望值統(tǒng)計(jì)量 隨機(jī)模型 計(jì)算機(jī)系統(tǒng)轉(zhuǎn)換的概率 矩陣代數(shù)、微積分 取樣、回歸、指數(shù)平滑 大總體的問題解 統(tǒng)計(jì)學(xué)和概率論

貝頁斯定理 條件概率下的預(yù)測、相關(guān)和因果分析 代數(shù)、概率論以及有關(guān)先驗(yàn)概率的知識(shí)

行政管理學(xué)概論----中南大學(xué) 陳振宇 校對

損益分析 資源分配 經(jīng)濟(jì)學(xué)和統(tǒng)計(jì)學(xué) 決策樹 系統(tǒng)行為 代數(shù)和統(tǒng)計(jì)學(xué)

資料來源：R.M.克朗：《系統(tǒng)分析和政策科學(xué)》，北京商務(wù)印書館1986年第83-84頁

附錄：行政決策案例

沈陽市2001年9月出臺(tái)了一項(xiàng)政府令：如果因?yàn)樾腥诉`章而司機(jī)沒有違章，則司機(jī)撞人不負(fù)任何責(zé)任。這就是被俗稱了的撞了白撞。此舉引起強(qiáng)烈反響，中央電視臺(tái)幾檔節(jié)目皆有涉及。在廣州，也曾一度討論實(shí)行同類法規(guī)。以下提供6種說法，供大家參考：

1、交警說：在交通法規(guī)和設(shè)施的保障下，各類交通參與者都是平等的交通出行關(guān)系。車輛行人要各行其道，處理交通事故要以責(zé)論處，這是我國各交通法規(guī)中明確規(guī)定的原則。這之所以引起反響，說明了一個(gè)法與情的關(guān)系問題。但它是不公正的。這項(xiàng)措施出臺(tái)后，交通事故大量下降，取得了很好的社會(huì)效果。

2、司機(jī)說：早就應(yīng)這樣干了。做司機(jī)的不怕紅綠燈，最怕路上老是有人。行人可能不知道有的司機(jī)為了他們，連命都搭上了。再說，撞了白撞的目的是讓人注意交通規(guī)則，實(shí)現(xiàn)車速的提高，而不是讓司機(jī)到處撞人。

3、步行者說：現(xiàn)在總是把塞車的原因歸結(jié)到我們行人身上，總以為是行人亂闖馬路才造成塞車，我認(rèn)為不是行人問題，而是路口設(shè)計(jì)不合理。即使是行人不遵守交通規(guī)則，也是逼良為娼。你司機(jī)把原來屬于我的時(shí)間和路都占了，到頭來還說我不守規(guī)矩，要把我撞死，簡直是簧天下之大謬。

4、觀察家說：在我國，在處理“公平與效率”問題上，多是社會(huì)弱勢階層先付出犧牲。在現(xiàn)代社會(huì)中，無論什么法令法規(guī)，其本意都不能少了兩條：有助于城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；同時(shí)讓廣大市民階層滿意，而不是讓他們驚恐。

5、法學(xué)家說：民法通則123條明確規(guī)定，“從事高空、高壓??高速運(yùn)輸工具等對周圍環(huán)境有高度危險(xiǎn)的作業(yè)造成他人損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任；如果能夠證明損害是由受害人故意造成的，不承擔(dān)民事責(zé)任。”由民意機(jī)關(guān)制定的這一法律體現(xiàn)了法律的理性。立法者在此強(qiáng)調(diào)救助弱者，平衡各方利益的理性被執(zhí)法者修改，成為了弱者遷就強(qiáng)者。立法的理性被司法和執(zhí)法的非理性所修改，導(dǎo)致法律的公平和正義不能實(shí)現(xiàn)，在我國有太多的個(gè)案。

6、外商說：在加拿大，行人在路上永遠(yuǎn)擁有第一權(quán)利，這是法律，每個(gè)司機(jī)在拿駕駛執(zhí)照前都必須知道這一點(diǎn)。只要是司機(jī)撞了人，就得負(fù)全部責(zé)任，只有一種例外，就是司機(jī)有足夠的證據(jù)證明被撞的行人是自殺。分析責(zé)任是撞車時(shí)才會(huì)干的事。

對沈陽市政府的這一決策，試作評析。

思考題：

1、行政決策在行政管理中的地位和作用

2、行政決策的基本特征

3、行政決策的主要模式

4、行政決策的一般過程

5、行政決策的基本方法

第八章

行政實(shí)施

學(xué)習(xí)本章重點(diǎn)掌握：行政實(shí)施的意義；行政指揮的條件；行政溝通的類型；行政控制的類型；行政協(xié)調(diào)的意義。

一、行政實(shí)施概述

(一)行政實(shí)施的意義。

1、行政實(shí)施的概念。行政實(shí)施是從行政決策一經(jīng)形成或最后批準(zhǔn)時(shí)起，行政機(jī)關(guān)及其工作人員貫徹決策、實(shí)現(xiàn)決策的全部活動(dòng)或整個(gè)過程。行政實(shí)施的特點(diǎn)：(1)行政實(shí)施具有從屬性，或稱為目的性。行政實(shí)施的整個(gè)過程和一切活動(dòng)都是在實(shí)現(xiàn)某種決策，必須嚴(yán)格服從決策的目標(biāo)，是一種目的很強(qiáng)的活動(dòng)。(2)行政實(shí)施具有經(jīng)常性。(3)行政實(shí)施具有連續(xù)性。(4)行政實(shí)施帶有時(shí)效性。(5)行政實(shí)施具有靈活性。(6)行政實(shí)施具有層次性。

2、行政實(shí)施的地位和作用。(1)行政任務(wù)的最終完成，歸根結(jié)底

行政管理學(xué)概論----中南大學(xué) 陳振宇 校對

在于對政策具體貫徹實(shí)施得如何，任務(wù)完成的好，還要靠行政實(shí)施的效果來作出判斷。(2)在全部行政管理工作中，最實(shí)際、最經(jīng)常、最具體的活動(dòng)就是行政實(shí)施。可見，行政實(shí)施在行政管理中是非常重要的。

(二)影響行政實(shí)施的因素。

1、行政任務(wù)方面的影響因素。任務(wù)的重要性和復(fù)雜性不同，輕重緩急、難易程度不同，所需的人財(cái)物數(shù)量不同，受到的阻力也就不同。

2、行政實(shí)施主體方面的影響因素。行政實(shí)施主體包括行政機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)者和行政執(zhí)行人員，機(jī)構(gòu)設(shè)置和力量配備是否合理，都會(huì)影響行政實(shí)施。

3、行政實(shí)施客體的影響因素。群眾的文化程度、知識(shí)水平、政策水平、承受能力等，都會(huì)影響行政實(shí)施。

4、行政環(huán)境方面的影響因素。包括自然、文化、經(jīng)濟(jì)技術(shù)、政治和工作環(huán)境等。

(三)行政實(shí)施的步驟與環(huán)節(jié)。

1、行政實(shí)施的準(zhǔn)備階段。包括：(1)法律準(zhǔn)備；(2)組織準(zhǔn)備；(3)思想準(zhǔn)備；(4)物質(zhì)準(zhǔn)備；(5)技術(shù)準(zhǔn)備，技術(shù)問題既屬于物質(zhì)準(zhǔn)備又不完全是物質(zhì)準(zhǔn)備可以解決的。

2、實(shí)質(zhì)性工作階段。其主要功能性環(huán)節(jié)有：指揮、溝通、控制和協(xié)調(diào)。

二、行政指揮

(一)行政指揮的作用。行政指揮是行政實(shí)施的主要環(huán)節(jié)之一，是領(lǐng)導(dǎo)作用在行政實(shí)施過程中的直接體現(xiàn)。具體說，它是行政領(lǐng)導(dǎo)在執(zhí)行政策過程中，按照既定的目標(biāo)和計(jì)劃，對下屬和群眾所進(jìn)行的動(dòng)員和指導(dǎo)活動(dòng)。行政指揮具有重要的作用：(1)現(xiàn)代社會(huì)當(dāng)中的聯(lián)合勞動(dòng)、互相依賴的工作過程，正在取代各個(gè)人的獨(dú)立活動(dòng)，工作協(xié)作日益復(fù)雜，唯有高度統(tǒng)一的指揮，才能使行政目標(biāo)得以迅速地實(shí)現(xiàn)。(2)在準(zhǔn)備工作就緒的情況下，唯有行政指揮，才能把行政管理從靜態(tài)推向動(dòng)態(tài)，從觀念變?yōu)樾袆?dòng)。指揮可以被看作行政實(shí)施的發(fā)動(dòng)機(jī)。(3)有效的行政指揮可以使各種行政管理資源得以充分利用，尤其是人力資源。

(二)指揮者必須具備的條件。

1、足夠的權(quán)威基礎(chǔ)。權(quán)威基礎(chǔ)的第一個(gè)要件是權(quán)力；第二個(gè)要件是威望和影響力。

2、運(yùn)用權(quán)威的能力。權(quán)威基礎(chǔ)相同的人進(jìn)行指揮所帶來的效果也會(huì)有很大差別。指揮者應(yīng)具備的能力包括：(1)敢于指揮；(2)善于指揮；(3)精于指揮。

(三)行政指揮的方式。

1、口頭指揮；

2、書面指揮；

3、會(huì)議指揮。

三、行政溝通

(一)行政溝通的意義和作用。行政溝通是在行政管理活動(dòng)中，行政機(jī)構(gòu)之間或行政機(jī)構(gòu)與各有關(guān)方面之間所作的信息上的傳遞與聯(lián)系。行政溝通應(yīng)當(dāng)是雙向的，信息發(fā)出后，只有接受者作出了反應(yīng)，才能構(gòu)成一個(gè)完成的行政溝通過程。行政溝通的作用表現(xiàn)在：信息交流；行政傳遞；信息聯(lián)系；信息反饋。通過有效的行政溝通，可以保證在行政實(shí)施過程中統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一行動(dòng)，增強(qiáng)行政組織對外部環(huán)境的應(yīng)變能力，從而實(shí)現(xiàn)高效率的管理。

(二)行政溝通的構(gòu)成類型。行政溝通的構(gòu)成類型大致有三種分析方法：

1、行政溝通的線路結(jié)構(gòu)。可分為：(1)正式溝通；(2)非正式溝通。

2、行政溝通的方向。可分為：(1)向下的溝通；(2)向上的溝通；(3)水平的溝通。

3、行政溝通的方法。可分為：(1)口頭的溝通；(2)書面的溝通；(3)多媒體溝通；(4)其他溝通。

(三)行政溝通關(guān)系的處理。

1、行政溝通的關(guān)系模式。行政溝通在實(shí)踐中相當(dāng)復(fù)雜，往往是多種類型的綜合體。這些綜合體的雙方，有時(shí)是單向的溝通關(guān)系，有時(shí)是雙向的溝通關(guān)系；有時(shí)是直接的溝通關(guān)系，有時(shí)是間接的溝通關(guān)系。但主要有三種：(1)樹形溝通關(guān)系，即每個(gè)人只和一人單向溝通，如A分別與BCD溝通，但BCD之間無溝通關(guān)系。(2)星形溝通關(guān)系，即每個(gè)人只與相鄰左右兩人溝通。(3)輪形溝通關(guān)系，即每個(gè)人都與單位內(nèi)其他所有的人溝通。

2、行政溝通中應(yīng)注意的問題。任何形式的溝通，其目的都是在追求無誤率、速度和滿意率的最佳效果。但是在行政溝通中，也往往會(huì)出現(xiàn)溝通效果不佳的情況，主要的障礙是溝通的中斷或者失真。中斷是信息的停滯或殘缺，失真是信息的扭曲、錯(cuò)誤或虛假。溝通中斷主要是溝通網(wǎng)絡(luò)不健全或運(yùn)轉(zhuǎn)不靈而產(chǎn)生的，克服的辦法是從組織體系上解決問題。信息失真的原因就不那么簡單，往往比較復(fù)雜。現(xiàn)實(shí)生活中曾經(jīng)出現(xiàn)過的假大空作風(fēng)和報(bào)喜不報(bào)憂的欺上瞞下的手段，給行政管理活動(dòng)帶來極大的危害。為增強(qiáng)行政溝通的效果，美國管理學(xué)會(huì)曾經(jīng)提出“良好溝通的十戒”(P311)。

四、行政控制

(一)行政控制的涵義。行政控制指的是行政領(lǐng)導(dǎo)者和工作人員為了掌握所轄領(lǐng)域內(nèi)工作的局勢和進(jìn)程，使行政向前推進(jìn)，調(diào)動(dòng)所屬成員上下一心地努力完成任務(wù)所采取的措施。行政控制的前提是計(jì)劃，并要有組織機(jī)構(gòu)作保證。行政控制的過程一般包括三個(gè)步驟：第一步是確定標(biāo)準(zhǔn)，第二步是衡量工作成效，第三

行政管理學(xué)概論----中南大學(xué) 陳振宇 校對

步是糾正實(shí)際情況中偏離標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)劃的誤差。

(二)行政控制的種類。分為三大類：

1、預(yù)先控制，即在計(jì)劃實(shí)施的準(zhǔn)備階段就加以控制，以保證將來實(shí)際結(jié)果能達(dá)到計(jì)劃要求，盡量減少偏差。

2、過程控制，即在實(shí)施計(jì)劃過程中，直接對計(jì)劃執(zhí)行進(jìn)行觀察、檢查并糾正偏差。現(xiàn)場控制是過程控制的一種最常見的形式，它一般是由第一線的管理人員負(fù)主要責(zé)任，親臨現(xiàn)場，親自進(jìn)行觀察、判斷、檢查，并督促各種操作，發(fā)現(xiàn)偏差及時(shí)糾正。

3、成果控制，即反饋控制，亦稱事后控制，這種控制是針對最終成果的，它是在行為完成后進(jìn)行的窺視，盡力去檢查是否按期待的方式發(fā)生，衡量最終成果是否有偏差。成果控制主要不是為了保證現(xiàn)行決策的圓滿執(zhí)行，而是為了有利于下一個(gè)環(huán)節(jié)的工作得以順利開展。

(三)行政控制的方法。行政控制的方式大致有兩種，即上下對立的控制方式和上下協(xié)調(diào)的控制方式。前者是以力服人，采用管卡壓等手段，后者是以德服人、以理服人。要有效地進(jìn)行行政控制，首先必須統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，統(tǒng)一思想。進(jìn)行行政控制，領(lǐng)導(dǎo)者與管理者必須注意兩個(gè)基本問題：其一，是例外原則問題，指的是領(lǐng)導(dǎo)者為避免陷入事務(wù)堆中，亦應(yīng)盡可能把權(quán)限委讓給下級管理者或助理管理人員，自己只保留例外事項(xiàng)的決定權(quán)和控制權(quán)。其二，是關(guān)鍵性原則問題，領(lǐng)導(dǎo)者和主管人員在注意例外原則的同時(shí)，還必須把它與控制關(guān)鍵性問題的原則結(jié)合起來，把主要注意力放在績效評估時(shí)起關(guān)鍵性作用的那些問題上。

五、行政協(xié)調(diào)

(一)行政協(xié)調(diào)的涵義。所謂行政協(xié)調(diào)，就是為了有效地實(shí)現(xiàn)行政的總目標(biāo)，把各項(xiàng)行政管理活動(dòng)加以調(diào)節(jié)，引導(dǎo)各行政機(jī)關(guān)之間和國家工作人員之間分工協(xié)作、互相配合，同步地、和諧地完成任務(wù)和工作。重大的行政決策往往不是哪一個(gè)單位能夠單獨(dú)實(shí)現(xiàn)的，而是需要很多單位共同參加進(jìn)來，這樣就需要行政協(xié)調(diào)。在這里，行政協(xié)調(diào)與行政控制是有區(qū)別的。行政控制是針對行政活動(dòng)中計(jì)劃的實(shí)施與計(jì)劃的標(biāo)準(zhǔn)之間差異或背離現(xiàn)象而采取糾正或克服的行動(dòng)；行政協(xié)調(diào)則是強(qiáng)調(diào)在各個(gè)行政組織或部門之間的和諧化、合理化，其目的是為了獲得一致的關(guān)系，進(jìn)而達(dá)成行政目的。就行政協(xié)調(diào)與行政溝通的關(guān)系看，行政溝通可以說是行政協(xié)調(diào)的手段，而行政協(xié)調(diào)則可以看作是行政溝通的結(jié)果。從范圍上說，行政協(xié)調(diào)有廣義和狹義之分。廣義的行政協(xié)調(diào)不僅包括行政組織內(nèi)部的協(xié)調(diào)，而且包括外部的協(xié)調(diào)；狹義的行政協(xié)調(diào)專指行政組織內(nèi)部縱橫各方面的協(xié)調(diào)。就一個(gè)具體單位來講，其行政協(xié)調(diào)的范圍大致是：(1)本單位內(nèi)的協(xié)調(diào)；(2)上下級單位的協(xié)調(diào)；(3)與其他單位的協(xié)調(diào)。

(二)行政協(xié)調(diào)的作用。行政協(xié)調(diào)的主要目的和根本作用是要解決各個(gè)部門和人員之間所發(fā)生的矛盾和沖突。行政協(xié)調(diào)的作用表現(xiàn)在：(1)使各行政部門和行政人員之間在工作上的密切配合，和諧一致，避免內(nèi)耗和幻想沖突，從而達(dá)到政通人和。(2)消除各部門在人力、物力、財(cái)力和時(shí)間上的浪費(fèi)。(3)將分散的力量集中起來，使每個(gè)單位每個(gè)個(gè)人的個(gè)別努力成為集體努力，單位的行動(dòng)成為合作的行動(dòng)，做到眾人拾柴火炎高。(4)使每個(gè)部門職責(zé)分明，每個(gè)工作人員克盡職守，便于行政管理活動(dòng)的有序化進(jìn)行。總之，行政協(xié)調(diào)可以防止各自為政的現(xiàn)象，加強(qiáng)行政組織內(nèi)部的向心力，增強(qiáng)行政組織與外部環(huán)境的適應(yīng)力，從而順利完成任務(wù)。

(三)行政協(xié)調(diào)的原則和方法。

1、行政協(xié)調(diào)的原則：(1)出發(fā)點(diǎn)的整體原則；(2)計(jì)劃的周密原則；(3)領(lǐng)導(dǎo)者的自覺原則；(4)工作人員的參與原則；(5)溝通渠道暢通原則；(6)內(nèi)外關(guān)系的動(dòng)態(tài)原則。

2、行政協(xié)調(diào)的主要方法：(1)會(huì)議協(xié)調(diào)；(2)組織協(xié)調(diào)，通過在各機(jī)關(guān)之間成立組織，由各有關(guān)單位派代表組成小組或委員會(huì)，并成立聯(lián)合的辦公機(jī)構(gòu)，以加強(qiáng)聯(lián)系和協(xié)調(diào)工作；(3)信息協(xié)調(diào)；(4)網(wǎng)絡(luò)協(xié)調(diào)。思考題：

1、行政實(shí)施的意義

2、行政指揮需要的條件

3、行政溝通的類型，克服行政溝通中的信息失真現(xiàn)象

4、行政控制的類型

5、行政協(xié)調(diào)在行政管理過程中的意義

第九章

行政方法

行政管理學(xué)概論----中南大學(xué) 陳振宇 校對

學(xué)習(xí)本章重點(diǎn)掌握：行政程序的涵義與特性；行政工作程序化的內(nèi)容和意義；行政程序簡化及其步驟；以事為中心的行政管理方法和人本主義的行政管理方法；目標(biāo)管理和崗位責(zé)任制比較；中國政府上網(wǎng)工程評價(jià)。

一、行政程序

(一)行政程序的涵義。

1、行政程序。即依照時(shí)間將每項(xiàng)行政管理活動(dòng)的整個(gè)進(jìn)程劃分為若干例行性的次序、步驟與環(huán)節(jié)，以協(xié)調(diào)和促進(jìn)某項(xiàng)行政工作的完成的一種行政管理方法。其中有兩個(gè)要點(diǎn)：一是規(guī)范人們行政管理行為的規(guī)程；二是在時(shí)間上的先后次序。行政程序?qū)τ谛姓黧w來說就是工作的步驟與次序，對于行政客體來說就是辦事手續(xù)。理解行政程序，還必須把它與行政法律關(guān)系上所說的“行政正當(dāng)程序”區(qū)別開來。在美國等西方國家，為了保障公民權(quán)利和經(jīng)濟(jì)利益不受損害，便擷取司法程序的精華使之適用于行政情況的特性，這種經(jīng)過發(fā)展的程序條件，被稱為法律上的行政正當(dāng)程序，其基本條件是通告、審問、公證和復(fù)審。許多國家的行政程序法就規(guī)定了這方面的內(nèi)容。行政管理中的行政程序則是政府為完成其職能所采取的工作方法，其要件包括辦公制度、會(huì)議制度、審批制度、辦事制度、辦事時(shí)效、公文運(yùn)行規(guī)則以及監(jiān)督制度等。

2、行政程序的特性。行政程序從不同角度，可以劃分為若干類型。按照其重要性的程度，可分為手續(xù)性程序和決定性程序；按照其出現(xiàn)的概率，可分為常規(guī)性程序和特殊性程序；按照其對象，可分為內(nèi)部程序和外部程序；按照其特定的內(nèi)容，可分為人事程序、財(cái)物程序、機(jī)關(guān)事務(wù)程序等等。行政程序存在許多共同特點(diǎn)：(1)合理性；(2)有序性；(3)例行性；(4)穩(wěn)定性；(5)適應(yīng)性；(6)系統(tǒng)性。

3、行政規(guī)則與行政程序雖然都是行政章程，但行政規(guī)則是要求根據(jù)具體的情況規(guī)定行政活動(dòng)的作為和不作為，而不規(guī)定時(shí)間順序；行政程序則規(guī)定的是某項(xiàng)行政工作所應(yīng)該做到的，同時(shí)還有極其嚴(yán)格的時(shí)間次序。

(二)行政工作的程序化。

1、行政工作程序化的內(nèi)容。行政工作的程序化，就是使任何行政工作都要有一定的程序，并按照既定的規(guī)程和時(shí)序去進(jìn)行工作。行政工作程序化包括掌握和運(yùn)用資料、編制行政程序、行政程序分析、行政程序操作、行政程序檢查等內(nèi)容。行政工作程序化的關(guān)鍵是編制、設(shè)計(jì)行政程序。行政程序的目的是為了操作，所以，行政程序操作是實(shí)現(xiàn)行政工作程序化的主要內(nèi)容。

2、行政工作程序化的意義和作用。(1)有助于行政管理的科學(xué)化；(2)是行政管理制度化的重要組成部分；(3)是行政管理高效化的保證；(4)是考察一個(gè)行政機(jī)構(gòu)工作好壞的標(biāo)志。

(三)行政程序的簡化。行政程序本身不是目的，而是實(shí)現(xiàn)目的的手段。然而，在實(shí)踐中往往出現(xiàn)本末倒置的現(xiàn)象，即以行政程序取代行政目標(biāo)。目標(biāo)取代表現(xiàn)為極度僵化的辦事作風(fēng)，機(jī)械地堅(jiān)持原則，過分注重形式和常規(guī)，導(dǎo)致大量外來信息匯編的長期耽擱或滯后，其結(jié)果反倒貽誤了行政計(jì)劃的實(shí)現(xiàn)。目標(biāo)取代有時(shí)也表現(xiàn)為文牘主義。克服文牘主義首先必須準(zhǔn)確理解行政程序的內(nèi)容和特點(diǎn)，特別是要弄清行政程序穩(wěn)定與適應(yīng)性之間的關(guān)系。克服文牘主義的關(guān)鍵是如何保持穩(wěn)定性與適應(yīng)性之間的平衡。其中一個(gè)至關(guān)重要的問題是要不斷改進(jìn)和優(yōu)化行政程序，行政程序的簡化是核心內(nèi)容。

行政程序簡化是從工業(yè)管理中的工作簡化得來的。工作簡化所通過程序的變更或工作方法的改進(jìn)，以較簡捷的流程取得較高的工作效率。后來，在工作簡化的基礎(chǔ)上，發(fā)展起行政程序簡化的理論。行政程序簡化包括以下步驟：(1)選定準(zhǔn)備進(jìn)行研究的工作，被選定的工作應(yīng)具有一定的社會(huì)價(jià)值。(2)以直接觀察的方法，收集記錄選定研究工作的全部事實(shí)。(3)認(rèn)真分析記錄的事實(shí)，即以客觀和科學(xué)的態(tài)度，對程序圖上的記錄進(jìn)行嚴(yán)格的檢查，對工作的理由和目的、地點(diǎn)和時(shí)間、人員與方法等進(jìn)行嚴(yán)格的檢查。(4)全盤考慮現(xiàn)行的工作情況，在研討的基礎(chǔ)上加以改進(jìn)完善，以尋求最佳的工作程序。(5)衡量各步驟的工作量，認(rèn)真計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)工作時(shí)間，以確定工作進(jìn)度。(6)最后是對新的工作程序進(jìn)行科學(xué)操作。

二、行政計(jì)劃

國家公共管理的發(fā)展以及現(xiàn)代科技、國防等領(lǐng)域的重大工程項(xiàng)目建設(shè)的進(jìn)行，都需要運(yùn)用嚴(yán)格的計(jì)劃管理，行政計(jì)劃方式的研究因此成為了解現(xiàn)代政府運(yùn)行過程的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。

(一)行政計(jì)劃的概念。計(jì)劃是未來的行動(dòng)方案。它有三個(gè)主要特征：(1)它必須與未來有關(guān)；(2)它必須與行動(dòng)有關(guān)；(3)必須有某個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)促進(jìn)這種未來行動(dòng)，即有一個(gè)具體的計(jì)劃管理機(jī)構(gòu)。計(jì)劃工作則指制定這種方案的過程。行政計(jì)劃是計(jì)劃的一種主要形式，它是國家行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律或其他有關(guān)規(guī)定，為了實(shí)現(xiàn)一定的社會(huì)目標(biāo)或?yàn)閷?shí)現(xiàn)這些社會(huì)目標(biāo)準(zhǔn)備條件，所制定的行動(dòng)方案，這種方案一經(jīng)制定，便具有法

行政管理學(xué)概論----中南大學(xué) 陳振宇 校對

律效力，成為某個(gè)特定領(lǐng)域的政府活動(dòng)的根據(jù)和準(zhǔn)則。

一個(gè)完整的行政計(jì)劃，一般由以下要素構(gòu)成：(1)計(jì)劃目標(biāo)：計(jì)劃目標(biāo)是行政計(jì)劃的靈魂，行政計(jì)劃就是為了達(dá)成各種各樣的雙重目標(biāo)定制定的。(2)計(jì)劃主體：包括計(jì)劃的制定和執(zhí)行主體。(3)地理區(qū)域：一個(gè)地區(qū)的或全國性的，甚或是國際性的。(4)詳細(xì)程度：行政計(jì)劃可以制定得很詳細(xì)，也可以籠統(tǒng)地規(guī)定一些原則，具體取決于計(jì)劃目標(biāo)的要求。(5)達(dá)成計(jì)劃的手段：即方式或途徑。(6)計(jì)劃期限。(7)權(quán)力分布：這個(gè)因素是指各級政府組織分擔(dān)計(jì)劃規(guī)定和執(zhí)行的責(zé)任程度。(8)成本和收益：行政計(jì)劃的成本可以表現(xiàn)為各種形式，如計(jì)劃管理機(jī)構(gòu)的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)所要?jiǎng)佑玫娜素?cái)物力等；收益則表現(xiàn)為一定的經(jīng)濟(jì)增長、社會(huì)發(fā)展或某個(gè)工程的完成建設(shè)等等。計(jì)劃的完整性是計(jì)劃實(shí)現(xiàn)的可靠性和計(jì)劃有效性的保證。

(二)行政計(jì)劃的編制過程。邏輯上的行政計(jì)劃編制過程大致包括以下幾個(gè)基本環(huán)節(jié)：(1)確定目標(biāo)；(2)調(diào)查研究；(3)資料分析；(4)計(jì)劃方案的擬訂和評價(jià)；(5)方案的選擇；(6)計(jì)劃執(zhí)行過程的反饋和計(jì)劃的修正。

(三)行政計(jì)劃編制的技術(shù)方法。編制計(jì)劃，除了有明確的目標(biāo)、科學(xué)的指導(dǎo)原則和編制程序以外，運(yùn)用科學(xué)的方法是關(guān)鍵因素。(1)綜合平衡法，所謂綜合平衡，是指國民經(jīng)濟(jì)全局的平衡，而不是指單項(xiàng)的、局部的平衡，但它必須以單項(xiàng)平衡和局部平衡作為補(bǔ)充，才能保證其正確性。(2)規(guī)劃-計(jì)劃-預(yù)算系統(tǒng)，這種系統(tǒng)簡稱PPBS系統(tǒng)，是通過規(guī)劃把編制計(jì)劃和預(yù)算工作綜合起來進(jìn)行系統(tǒng)管理的一種方法。(3)行政計(jì)劃評審技術(shù)。(4)關(guān)鍵線路法。

三、行政基本方法

行政基本方法系一定的行政組織或行政人員，為了完成行政任務(wù)而在開展行政工作時(shí)所普遍采取的措施、辦法和手段。行政基本方法是達(dá)成行政目標(biāo)的途徑，是行政主體作用于客體的橋梁，是行政思想轉(zhuǎn)換為行政實(shí)踐的中介。

(一)強(qiáng)制性行政方法。

1、指令方法；

2、法律方法；

3、經(jīng)濟(jì)方法。

(二)誘導(dǎo)性行政方法。誘導(dǎo)性行政方法是一種以人為中心的人本主義管理方法，它通過利用非強(qiáng)制手段使機(jī)關(guān)工作人員和廣大群眾自覺自愿地去從事政府所鼓勵(lì)的工作或活動(dòng)。其特點(diǎn)是通過政府和管理者的循循善誘及諄諄教導(dǎo)，使人們自覺地、主動(dòng)地、積極地、和諧地去行動(dòng)。

1、思想教育方法。

2、行為激勵(lì)方法：目標(biāo)激勵(lì)，獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)，競爭激勵(lì)，反激勵(lì)。

(三)參與管理方法。參與管理方法是通過由下級行政主體或行政客體參加管理和決策來提高人們的積極性和管理效率的一種行政管理方法。參與管理方法分為宏觀的、中觀的和微觀的等不同層次。宏觀意義上的參與管理是政治民主的一個(gè)重要內(nèi)容。中觀意義上的參與管理是行政機(jī)關(guān)工作的一種方法，即行政人員都有對行政組織和個(gè)人目標(biāo)的確立，對行政工作計(jì)劃和程序的設(shè)計(jì)，以及對工作成果的評價(jià)發(fā)表意見的權(quán)利和義務(wù)。行政機(jī)關(guān)參與管理的主要途徑有：(1)團(tuán)體決策；(2)咨詢制度；(3)建議制度；(4)來信來訪制度；(5)其他途徑。

宏觀意義上的、中觀意義上的和微觀意義上的參與管理方法，都體現(xiàn)了民主管理思想主要的和根本的內(nèi)容。其積極意義表現(xiàn)在：(1)可以滿足人們的認(rèn)同感、責(zé)任感和成就感，從而激發(fā)起工作的主動(dòng)性和創(chuàng)造性；(2)由于集中了大家的正確意見，可以有效地避免決策和決定的片面性；(3)使行政領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者之間建立起一種合作關(guān)系，在同志式的民主氣氛中，大家互相支持，團(tuán)結(jié)友愛，齊心協(xié)力去完成任務(wù)；(4)可以維持人事安定，嚴(yán)肅勞動(dòng)紀(jì)律，形成心情舒暢、蓬勃向上的氣氛。

(四)行政責(zé)任方法。行政責(zé)任方法是現(xiàn)代行政管理當(dāng)中的一種綜合性管理方法，它用行政體制中職權(quán)劃分的機(jī)制將組織中的目標(biāo)與人事中的職位有機(jī)結(jié)合起來，從而使行政工作中的職權(quán)責(zé)利諸要素一致起來。行政責(zé)任方法的本質(zhì)內(nèi)容是權(quán)力與責(zé)任的關(guān)系。行政責(zé)任方法帶有濃厚的中國色彩。行政責(zé)任制包括機(jī)關(guān)責(zé)任制與崗位責(zé)任制兩個(gè)方面：機(jī)關(guān)責(zé)任制的實(shí)質(zhì)是要有效地解決各級政府機(jī)關(guān)上下左右間的工作關(guān)系；崗位責(zé)任制則著意揭示行政機(jī)關(guān)中各個(gè)崗位自身的特殊要求，以有效解決各崗位相互之間的工作關(guān)系。近年來，我國許多政府機(jī)關(guān)把行政目標(biāo)管理與行政責(zé)任制結(jié)合起來。

四、行政技術(shù)

行政技術(shù)是偏重于技術(shù)的行政管理方法，這與行政基本方法偏重于人是不同的。行政技術(shù)較之行政基

行政管理學(xué)概論----中南大學(xué) 陳振宇 校對

本方法更為具體，它主要是指行政方法當(dāng)中運(yùn)用自然科學(xué)與工程科學(xué)方面的技術(shù)，并逐步實(shí)現(xiàn)量化的那部分。現(xiàn)代行政管理方法的技術(shù)化趨勢與日劇增，現(xiàn)代行政技術(shù)種類也日益增多。其中比較常見的幾種有：

(一)系統(tǒng)工程。

1、系統(tǒng)工程的概念與由來。(1)系統(tǒng)工程的概念。系統(tǒng)工程是一種高度綜合的管理技術(shù)。行政管理系統(tǒng)工程是從系統(tǒng)論的觀點(diǎn)出發(fā)，運(yùn)用現(xiàn)代自然科學(xué)和社會(huì)科學(xué)中的有關(guān)思想理論，對整個(gè)行政管理系統(tǒng)的構(gòu)成要素、組織結(jié)構(gòu)、信息交換和反饋控制等功能，進(jìn)行綜合分析、設(shè)計(jì)、實(shí)驗(yàn)、實(shí)施，以及最大限度地發(fā)揮人財(cái)物的作用，以實(shí)現(xiàn)行政管理系統(tǒng)的整體優(yōu)化。(2)系統(tǒng)工程的由來。是社會(huì)化大生產(chǎn)發(fā)展到一定水平而要求管理現(xiàn)代化的產(chǎn)物。

2、系統(tǒng)工程的建立。其建立的技術(shù)基礎(chǔ)：(1)最優(yōu)化的理論和方法；(2)系統(tǒng)分析；(3)數(shù)控技術(shù)。

(二)電腦信息技術(shù)。

1、社會(huì)計(jì)算機(jī)化。

2、政府上網(wǎng)。如果說政府信息化是社會(huì)信息化基礎(chǔ)的話，那么政府上網(wǎng)可以說是政府信息化的基礎(chǔ)。所謂政府上網(wǎng)，指的是各級各地政府部門利用因特網(wǎng)等相關(guān)計(jì)算機(jī)通訊技術(shù)，在因特網(wǎng)上建立正式站點(diǎn)，推動(dòng)政府辦公自動(dòng)化與政府網(wǎng)上便民服務(wù)，實(shí)現(xiàn)政府在政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活諸多領(lǐng)域的公共管理和公共服務(wù)職能。通過政府上網(wǎng)，行政溝通水平可以大大提高，國家政策信息發(fā)布、行政客體對于主體的反饋都會(huì)更加便利。通過政府上網(wǎng)，政務(wù)公開原則可以得到更好的貫徹，政府與人民之間的關(guān)系也可以得到改善。

3、管理信息系統(tǒng)。行政管理要通過實(shí)施各種功能，合理地運(yùn)用人財(cái)物等資源，以充分發(fā)揮其效益來達(dá)到行政總體目標(biāo)，而這些資源在很大程度上來說主要是通過信息進(jìn)行管理的。管理信息系統(tǒng)便是如此產(chǎn)生的。它指的是使用電子計(jì)算機(jī)管理功能和控制功能的數(shù)據(jù)處理系統(tǒng)。

(三)PDCA循環(huán)技術(shù)。PDCA循環(huán)技術(shù)又稱“戴明循環(huán)”技術(shù)，是對制定和實(shí)現(xiàn)計(jì)劃的循環(huán)過程進(jìn)行控制的技術(shù)，屬于全面質(zhì)量管理的基本方法，稱其為“戴明循環(huán)”是因?yàn)樗怯擅绹y(tǒng)計(jì)學(xué)家戴明首先提出來的。PDCA循環(huán)包括四個(gè)階段、八個(gè)步驟。四個(gè)階段就是效應(yīng)控制系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)所經(jīng)歷的計(jì)劃、實(shí)施、檢查和處置四個(gè)階段的周而復(fù)始的循環(huán)，其中計(jì)劃階段是先導(dǎo)，是管理系統(tǒng)的各類目標(biāo)，是整個(gè)循環(huán)成敗的關(guān)鍵；實(shí)施階段是循環(huán)的主體部分；檢查階段是控制、把關(guān)；處置階段是進(jìn)行評價(jià)，總結(jié)提高，是循環(huán)的自我完善。八個(gè)步驟包括：(1)提出問題，收集資料；(2)用已掌握資料，進(jìn)行調(diào)查分析和預(yù)測，確定目標(biāo)；(3)按已確定的目標(biāo)進(jìn)行平衡，找出影響大的原因；(4)研究解決問題的措施，編制實(shí)施計(jì)劃；(5)按計(jì)劃方案和實(shí)施計(jì)劃進(jìn)行組織工作，將分工、時(shí)間、數(shù)量和質(zhì)量要求落實(shí)到部門與人員，來執(zhí)行計(jì)劃；(6)檢查與了解實(shí)施情況與效果，建立原始記錄和統(tǒng)計(jì)資料，并進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析；(7)對執(zhí)行中發(fā)生的問題提出解決方法，并為防止再度發(fā)生而采取鞏固措施；(8)提出尚未解決的問題，并提出對下一階段計(jì)劃的改進(jìn)意見。PDCA循環(huán)

階段 步驟 具體技術(shù)手段和方法

P

1、找出存在的問題 排列圖、直方圖、控制圖等

2、分析產(chǎn)生問題的原因 因果圖等

3、找出影響大的原因 排列圖、相關(guān)圖等

4、研究措施，制定計(jì)劃 制訂對策表 D

5、執(zhí)行措施 嚴(yán)格按計(jì)劃執(zhí)行、落實(shí)措施 C

6、調(diào)查效果 排列圖、直方圖、控制圖等

A

7、鞏固措施 標(biāo)準(zhǔn)化、制定作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、檢查標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則等

8、提出尚未解決的問題 反映到下一個(gè)計(jì)劃，再從步驟1開始

資料來源：中國管理現(xiàn)代化研究會(huì)編：《管理現(xiàn)代化研究和實(shí)用教材》第601頁。

采用PDCA技術(shù)，必須注意幾個(gè)問題。首先是遵循PDCA的工作過程，不超越階段，也不能止步不前。其次，是一個(gè)循環(huán)結(jié)束后，就開始第二個(gè)循環(huán)，將第一個(gè)循環(huán)中沒有解決或解決不夠完善的問題，通過下一次的循環(huán)來解決，經(jīng)過反復(fù)循環(huán)不斷提高。再次，PDCA循環(huán)要在行政機(jī)關(guān)中形成一個(gè)體系，把所有部門、所有人員都組織起來，形成不同層次的PDCA循環(huán)體系。最后，必須說明的是，PDCA循環(huán)技術(shù)需要廣泛地、靈活地運(yùn)用統(tǒng)計(jì)方法，一切都要有數(shù)量依據(jù)，由數(shù)據(jù)說話。

(四)ABC重點(diǎn)管理法。(略)

思考題：

行政管理學(xué)概論----中南大學(xué) 陳振宇 校對

1、行政程序的涵義與特性

2、行政工作程序化的內(nèi)容和意義

3、行政程序簡化及其步驟

4、試論述以事為中心的行政管理方法和人本主義的行政管理方法

5、試比較目標(biāo)管理和崗位責(zé)任制

6、試評價(jià)中國政府上網(wǎng)工程

第十章

行政效率

學(xué)習(xí)本章重點(diǎn)掌握：行政效率的涵義和類型；行政效率在行政管理中的地位；績效評估的作用和意義；行政效率測定的主要方法。

一、行政效率概述

(一)行政效率的涵義。效率最初是電學(xué)和機(jī)械學(xué)中所使用的概念，指的是產(chǎn)出的能量或功與投入和消耗的能量的比值或比率。后來，效率這一概念被引入到社會(huì)活動(dòng)中，泛指社會(huì)活動(dòng)所取得的結(jié)果和所消耗的勞動(dòng)量的比率。行政效率具有特定的涵義，指的是國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員從事行政管理活動(dòng)的產(chǎn)出同所消耗的人力、物力、財(cái)力等要素之間的比率關(guān)系。

效率概念的界定既是一個(gè)理論問題，也是一個(gè)實(shí)踐問題。從理論層面看，行政管理活動(dòng)的直接產(chǎn)出和最終社會(huì)效果之間的關(guān)系是十分復(fù)雜的。因?yàn)椋姓顒?dòng)的最終社會(huì)效果較其直接產(chǎn)出而言具有明顯的時(shí)間上的滯后性和評估的復(fù)雜性；對許多行政機(jī)構(gòu)而言，其行政活動(dòng)的產(chǎn)出是直接的，而產(chǎn)出的最終社會(huì)效果只能間接地反映出來；國家行政管理是一項(xiàng)龐大的社會(huì)工程，某一行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有賴于整個(gè)行政系統(tǒng)，或者至少一個(gè)子系統(tǒng)的整體努力，而一個(gè)子系統(tǒng)行政活動(dòng)的社會(huì)效果，又是它的各個(gè)“細(xì)胞”(即子系統(tǒng)內(nèi)各個(gè)具體的行政單位)的產(chǎn)出的綜合反映。這也就是說，產(chǎn)出具有局部性，是各個(gè)行政“細(xì)胞”的功效的展示；社會(huì)效益具有整體性，是一個(gè)行政子系統(tǒng)的功效的整體展示。從實(shí)踐層面看，行政效率的狹義界定更有利于管理操作。由于行政活動(dòng)的最終社會(huì)效果與其直接產(chǎn)出相比具有滯后性、間接性和整體性，效率和效益測定必然存在理論框架、運(yùn)用范圍、分析模型、應(yīng)用技術(shù)與方法上的差別。把效率和效益在概念上區(qū)別開來，也就承認(rèn)了這些差別，有利于在操作中因事制宜，靈活運(yùn)用。

(二)行政效率的類型

1、微觀效率和宏觀效率。微觀行政效率可以用特定政府機(jī)構(gòu)或公共組織提供相同單位的產(chǎn)品和服務(wù)所需要的相對成本來解釋。微觀行政效率即具體行政單位管理和服務(wù)活動(dòng)的產(chǎn)出和投入之間的比率。宏觀行政效率可以用不同國家中不同的制度安排所引起的總體發(fā)展速度來解釋。其中，制度安排包括政府與市場、政府與第三部門的相對規(guī)模和相互關(guān)系，政府與社會(huì)的關(guān)系及其政府結(jié)構(gòu)和不同政府部門的職能分工等；總體發(fā)展速度既包括經(jīng)濟(jì)增長率，又包括文化、教育、社會(huì)道德水平等方面的社會(huì)發(fā)展速度。

2、技術(shù)效率與配置效率。技術(shù)效率：導(dǎo)致無效率的一個(gè)主要原因是投入未得到充分利用，因而在投入為定值時(shí)，產(chǎn)出未達(dá)到最大可產(chǎn)出值。這種無效率稱為技術(shù)無效率。換言之，技術(shù)效率關(guān)注的是各項(xiàng)投入是否得到充分有效的利用。配置效率：導(dǎo)致無效率的第二個(gè)原因是多種投入要素未調(diào)整到最佳比例，由此引起的無效率稱為配置無效率。配置無效率亦稱為價(jià)格無效率。因?yàn)樵诖_定最佳投入比例時(shí)，每一單項(xiàng)投入的價(jià)格(即投入成本)是一個(gè)重要的考慮因素。配置效率關(guān)注的是各項(xiàng)投入是否達(dá)到最佳組合或最佳比例。提高技術(shù)效率(降低技術(shù)無效率)的方法是充分利用資源提高產(chǎn)出，而提高配置效率(降低配置無效率)主要靠調(diào)整投入要素之間的比例。只有當(dāng)技術(shù)效率和配置效率都達(dá)到較高的程度時(shí)，才可以說某個(gè)單位的工作具有高效率。

3、靜態(tài)效率與動(dòng)態(tài)效率。靜態(tài)效率關(guān)注的是，在特定時(shí)點(diǎn)上能否有效利用資源進(jìn)行管理和提高服務(wù)。測定靜態(tài)效率即測定特定時(shí)點(diǎn)上投入和產(chǎn)出之間的比率。動(dòng)態(tài)效率指在不增加投入的條件下，在一定時(shí)期內(nèi)提高管理、服務(wù)的能力和水平，即投入產(chǎn)出比率在一定時(shí)期的變動(dòng)率。

4、組織效率與個(gè)人效率。個(gè)人效率指特定行政人員在履行職責(zé)過程中所體現(xiàn)的時(shí)效、辦事速度等。組織效率指特定的行政單位從事行政管理活動(dòng)和提高公共服務(wù)的時(shí)效、辦事速度、投入產(chǎn)出比率等。在行政

行政管理學(xué)概論----中南大學(xué) 陳振宇 校對

管理實(shí)踐中，個(gè)別或少數(shù)行政人員的高效率并不一定帶來整個(gè)行政組織的高效率，而低效率的行政組織并不意味著每個(gè)行政人員都是低效率者。

(三)行政效率在行政管理中的地位。

1、行政效率是衡量整個(gè)行政管理活動(dòng)的重要標(biāo)準(zhǔn)。

2、行政效率高有助于建立政府與社會(huì)之間的良性關(guān)系。

3、行政效率高低關(guān)系到我國的現(xiàn)代化進(jìn)程。

4、行政效率是行政管理學(xué)研究的主題。

二、行政效率研究的歷史與現(xiàn)狀(略)

三、績效評估的作用和意義

由于效率是績效的構(gòu)成要素之一，效率測定就成為績效評估的一個(gè)組成部分。

(一)績效評估意義的負(fù)面闡釋。經(jīng)濟(jì)學(xué)家沃爾夫認(rèn)為，不進(jìn)行績效測定或測定不精確，會(huì)導(dǎo)致幾種消極后果：

1、公共物品的過渡供給，成本上升和浪費(fèi)。

2、鼓勵(lì)官僚的預(yù)算最大化傾向。

3、導(dǎo)致公共機(jī)構(gòu)內(nèi)部的私人目標(biāo)。

(二)績效評估意義的正面闡釋

1、績效評估體現(xiàn)了公共管理的新思維。進(jìn)行評估為公共管理新思維提供了有力的支持。(1)績效評估與市場模式。傳統(tǒng)行政管理模式的基礎(chǔ)是政府對公共事務(wù)的壟斷，現(xiàn)代管理模式則強(qiáng)調(diào)市場機(jī)制和個(gè)人選擇。市場機(jī)制主要是競爭機(jī)制。科學(xué)的績效評估對公共管理“市場模式”的作用在于：幫助高層決策者根據(jù)時(shí)期績效水平選擇理想的公共服務(wù)提供者；幫助決策者對合同實(shí)施情況進(jìn)行嚴(yán)密的監(jiān)督和控制；提供各個(gè)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)績效方面的信息，引導(dǎo)公眾做出正確的選擇；在公共部門內(nèi)部形成濃厚的競爭意識(shí)，提高服務(wù)質(zhì)量和工作效率。(2)績效評估與分權(quán)化改革。傳統(tǒng)的行政模式主要特征是高度集中。現(xiàn)代行政管理的新范式則是“分權(quán)的政府：從等級制到參與和協(xié)作。”(參見蓋.彼得斯：《政府管理與公共服務(wù)新思維》，載《西方國家行政改革述評》，國家行政學(xué)院出版社1998年版)。政府內(nèi)部的分權(quán)化改革實(shí)現(xiàn)了上下級關(guān)系由直接隸屬關(guān)系的契約關(guān)系的轉(zhuǎn)變，上級對下級的控制由著眼于工作過程到著眼于工作結(jié)果的轉(zhuǎn)變。因此績效評估是分權(quán)化改革的迫切要求，又是分權(quán)化改革得以順利實(shí)施的技術(shù)保證。(3)績效評估與結(jié)果為本的管理。傳統(tǒng)行政管理模式“注重的是投入，而不是結(jié)果”，而現(xiàn)代政府則是以結(jié)果為本的“講究效果的政府”。講究效果的前提是對效果進(jìn)行科學(xué)測定，現(xiàn)代政府要取得效果，就必須對效果進(jìn)行科學(xué)的量度。

2、績效評估是提高績效的有效工具。現(xiàn)代政府管理的核心問題是提高績效，測定是績效管理的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在公共部門管理中，績效評估具有計(jì)劃輔助、監(jiān)控支持、報(bào)告、政策評價(jià)和激勵(lì)等多項(xiàng)功能，對政府績效的提高具有重要意義。

3、績效評估有助于提高政府的政治合法性。績效評估是向公眾展示工作績效的機(jī)會(huì)，展示績效狀況，能推動(dòng)公眾對政府的監(jiān)督，能幫助政府提高信譽(yù)。因?yàn)榭冃гu估的實(shí)質(zhì)是一種信息活動(dòng)，其特點(diǎn)是評估過程的透明和信息的公開。提高公眾對政府的支持，就是提高其合法性。

四、公共部門績效評估的實(shí)踐

(一)公共部門的特點(diǎn)和績效評估的困難。

1、公共部門的壟斷性。公共部門的顯著特點(diǎn)是其產(chǎn)出的非市場性質(zhì)即壟斷性。這種壟斷性是由規(guī)模經(jīng)濟(jì)、公共服務(wù)的非盈利性等原因造成的。從而導(dǎo)致了信息的壟斷和制定評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的困難等。

2、公共部門的目標(biāo)多元性和目標(biāo)彈性。公共部門的目標(biāo)多元性主要表現(xiàn)在沒有一個(gè)統(tǒng)帥各項(xiàng)具體目標(biāo)的總目標(biāo)；目標(biāo)彈性即軟目標(biāo)，表述抽象籠統(tǒng)且難以量化為硬性指標(biāo)。這都帶來績效評估的困難。

3、公共部門產(chǎn)出的特征。產(chǎn)出多為無形產(chǎn)品；產(chǎn)品的中間性質(zhì)；最終產(chǎn)品的非商品性。

4、公共部門生產(chǎn)過程的特點(diǎn)。勞動(dòng)密集型特征；生產(chǎn)技術(shù)的不確定性。

5、公共管理環(huán)境的特點(diǎn)。公共服務(wù)不是公共部門的單向性活動(dòng)，而是在與社會(huì)和公眾的互動(dòng)過程中實(shí)現(xiàn)的。這種互動(dòng)具有相當(dāng)?shù)膹?fù)雜性、動(dòng)態(tài)性、多樣性和差異性。它要求公共管理有相當(dāng)?shù)撵`活性和管理手段的適應(yīng)性，這使得標(biāo)準(zhǔn)化很難實(shí)現(xiàn)。

(二)公共組織進(jìn)行評估的研究與實(shí)踐。

(三)績效管理與績效評估(增補(bǔ))

績效管理產(chǎn)生于80年代后期，它是在業(yè)績分等、目標(biāo)管理、業(yè)績評價(jià)基礎(chǔ)上發(fā)展起來的。業(yè)績分等的不足是自上而下，會(huì)流于形式；目標(biāo)管理則存在官僚方式和集中化、過于重視短期目標(biāo)、目標(biāo)缺乏靈活性等；業(yè)績評價(jià)主要是對過去表現(xiàn)的獎(jiǎng)懲，而不是面向未來的管理。績效管理與它們有相通之處，如強(qiáng)調(diào)目

第五篇：行政管理學(xué)概論綜合測試1答案

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行政管理學(xué)概論

課程綜合測試1 學(xué)習(xí)層次：專科

時(shí)間：90分鐘

一.單項(xiàng)選擇題(每空1分,共15分)1．“以工業(yè)生產(chǎn)力為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，整個(gè)行政管理制度市場化，行政官員通過出售‘服務(wù)’來換取‘職位’”，這是（）行政管理模式的基本特征。

A.融合型

B.衍射型 C.棱柱型 D.過渡型

2．行政管理的權(quán)力基礎(chǔ)是（）。A.社會(huì)權(quán)力 B.政治權(quán)力 C.公共權(quán)力 D.經(jīng)濟(jì)權(quán)力

3．行政管理必須堅(jiān)持（）的原則。A.公開.透明.競爭

B.公開.公正.公平C.公開.競爭.公正 D.公開.公平.正義

4．作為一門獨(dú)立的學(xué)科，行政管理學(xué)誕生于（）。A.美國

B.英國 C.德國 D.法國

5．有“組織理論之父”之稱的學(xué)者是（）。A.美國學(xué)者弗雷德里克·W·泰勒 B.法國學(xué)者亨利·法約爾 C.德國學(xué)者馬克斯·韋伯 D.德國學(xué)者L·V·史坦因

6．“管理就是決策，決策過程和決策行為存在于一切組織的行政管理過程之中”，這是（）主要觀點(diǎn)。

A.弗雷德里克·W·泰勒

B.E·梅奧

C.C·I·巴納德 D.H·A·西蒙

7．政府的本質(zhì)是（）。A.階級性

B.公共性

C.階級性和公共性的有機(jī)統(tǒng)一

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D.以上都不對

8．按照我國憲法規(guī)定，我國國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)體制實(shí)行（）。A.集體負(fù)責(zé)制 B.總理負(fù)責(zé)制

C.國務(wù)院全體會(huì)議負(fù)責(zé)制

D.國務(wù)院常務(wù)會(huì)議負(fù)責(zé)制

9．作為一般管理活動(dòng)的行政職能包括（）五種環(huán)節(jié)。A.決策.計(jì)劃.指揮.控制.監(jiān)督 B.計(jì)劃.領(lǐng)導(dǎo).控制.監(jiān)督.反饋 C.計(jì)劃.組織.指揮.控制.監(jiān)督 D.計(jì)劃.組織.指揮.協(xié)調(diào).控制

10．“目標(biāo)管理”這種管理方法最早是由（）在1954年出版的《管理實(shí)踐》一書中提出來的。

A.美國管理學(xué)家德魯克

B.美國學(xué)者弗雷德里克·W·泰勒 C.德國學(xué)者馬克斯·韋伯

D.美國學(xué)者古德諾

11．國務(wù)院和地方政府的辦公廳(室)屬于（）。A.領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān) B.輔助機(jī)關(guān) C.派出機(jī)關(guān)

D.職能機(jī)關(guān)

12．現(xiàn)代文官制度（公務(wù)員制度）最早產(chǎn)生于（）。A.美國 B.法國 C.德國 D.英國

13．在政府系統(tǒng)之外，設(shè)立獨(dú)立的人事主管機(jī)關(guān)，全權(quán)掌握一切人事行政大權(quán)。采用這種人事管理體制的國家是（）。

A.美國

B.法國 C.德國

D.英國 14．第十屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十五次會(huì)議通過的《中華人民共和國公務(wù)員法》于（）正式實(shí)施。A.1993年10月1日

B.2005年4月10日 C.2006年1月1日 D.2007年3月10日

15．最早運(yùn)用生態(tài)觀點(diǎn)來研究政府行政現(xiàn)象的學(xué)者是（）。A.弗雷德里克·W·泰勒 B.約翰·高斯 C.F·里格斯 D.C·I·巴納德

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二.名詞解釋（每題4分，共20分）

1.行政職能

2.行政組織結(jié)構(gòu) 3.行政目標(biāo) 4.行政改革 5.行政領(lǐng)導(dǎo)者

三.簡答題（每題7分，共35分）

1.行政管理活動(dòng)“公共性”特點(diǎn)的主要表現(xiàn)在哪幾個(gè)方面？ 2.我國“政府”的基本含義是什么？

3.相對于其他社會(huì)組織，行政組織有何特點(diǎn)？ 4.人事行政的任務(wù)包括哪些？

5.行政領(lǐng)導(dǎo)除了具備一般領(lǐng)導(dǎo)者的特點(diǎn)外，還具備哪些自身的特點(diǎn)？

四.論述題（15分）

結(jié)合實(shí)際，談?wù)勗诮ㄔO(shè)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的過程中，行政領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)當(dāng)具備的素質(zhì)。

五.案例分析題（15分）

“甜蜜事業(yè)”為何苦澀難言

說起甘蔗制糖業(yè)，湛江人已少了昔日那份舒心的笑容，從前引以自豪的甜蜜事業(yè)如今已變得十分苦澀。沉甸甸的數(shù)十億元糖業(yè)債務(wù)，使湛江人苦澀難言。

又是甜酸苦辣時(shí)

驅(qū)車在雷州半島廣袤的原野上，漫山遍野如青紗帳般的甘蔗林，處處飄溢著糖香，連空氣也是甜的。去年，湛江市甘蔗種植面積達(dá)13.75萬公頃，預(yù)計(jì)這個(gè)榨季的工業(yè)總產(chǎn)量可達(dá)890萬噸，產(chǎn)糖89萬噸。去年雷州半島遇連續(xù)干旱，甘蔗受災(zāi)面積達(dá)0.67萬公頃，仍然取得這個(gè)成績，無疑是可喜可賀的。

然而，蔗農(nóng)臉上的歡笑卻掩飾不了那份酸楚和無奈。從1991年國家放開食糖經(jīng)營以后，湛江糖業(yè)就一直不景氣，糖廠經(jīng)濟(jì)效益年年滑坡，幾乎每個(gè)榨季都拖欠農(nóng)民的蔗款。上個(gè)榨季到去年底止，全市糖廠仍拖欠農(nóng)民蔗款10多億元，占應(yīng)付蔗款的49.2%。蔗農(nóng)從年頭忙到年末，懷里仍揣著那張“白條”，他們能笑得開心嗎？

其實(shí)，苦的又豈止蔗農(nóng)，糖廠也苦不堪言。自從國家實(shí)行撥改貸和改變稅前還貸政策后，湛江在80年代后貸款興建的大部分糖廠還欠下貸款本息達(dá)19.7億元，企業(yè)無法償還銀行貸款，本息年年滾動(dòng)增加，歷史債務(wù)包袱越背越重。加上近年糖市維持低迷，糖廠已連續(xù)三個(gè)榨季大虧損，累計(jì)虧損達(dá)15.7億元，陷入了極其艱難的困境，新榨季怎么也輕松不了。更不輕松的是地方各級黨委和政府。榨糖業(yè)是湛江市國民經(jīng)濟(jì)的重要支柱產(chǎn)業(yè)，關(guān)系著全市300多萬農(nóng)民奔康致富和3萬多工人的生計(jì)。多年來，各級黨委政府領(lǐng)導(dǎo)對蔗糖業(yè)都不敢懈怠。每到開榨前，為兌現(xiàn)農(nóng)民蔗款，籌措資金，書記、市長以及各縣委書記、縣長都紛紛出馬籌錢，食不知味，睡不安席。

糖業(yè)生產(chǎn)是一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)工程，牽涉到政府、企業(yè)、農(nóng)民之間的關(guān)系。榨季對農(nóng)民.糖廠和各級領(lǐng)導(dǎo)以及有關(guān)部門，都是一個(gè)甜酸苦辣的季節(jié)。

有形無形“兩只手”

蔗糖業(yè)是農(nóng)業(yè)資源加工型產(chǎn)業(yè)，要以農(nóng)民種植和提供甘蔗為前提，否則糖廠就是“巧婦難為無米之炊”。可以說，糖廠與農(nóng)民.制糖與種蔗，緊密聯(lián)系，休戚與共。然而，在整個(gè)蔗糖生產(chǎn)過程中，他們卻分別被兩只不同的手操縱。

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在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，糖廠產(chǎn)糖由國家統(tǒng)購，農(nóng)民種蔗由政府安排，效益不見得很好，但仍過得平平穩(wěn)穩(wěn)。但從1991年跨1992年榨季開始，國家放開食糖經(jīng)營，糖價(jià)由市場自行調(diào)節(jié)后，產(chǎn)銷脫節(jié)，糖價(jià)暴升暴跌，加上企業(yè)管理不善，進(jìn)口糖和走私糖的沖擊，造成制糖業(yè)經(jīng)營性嚴(yán)重虧損。同時(shí)，每個(gè)榨季所需的甘蔗收購資金10多億元和啟動(dòng)資金近億元，大部分都要靠糖廠自行解決，糖廠只好以低于成本價(jià)賣“糖花”，年復(fù)一年，變成了惡性循環(huán)。

糖廠的經(jīng)營受市場“無形的手”操縱，農(nóng)民種蔗則仍是由政府“有形的手”指揮。為了保證全市33間糖廠“吃飽”，保證市.縣財(cái)稅收入，保證農(nóng)民增收，每年各級黨委.政府都花相當(dāng)大的精力抓種蔗，層層下達(dá)種植計(jì)劃，確保全市13萬多公頃甘蔗種植面積的落實(shí)。政府每年都要制訂公布當(dāng)年的甘蔗收購價(jià)，保護(hù)和調(diào)動(dòng)農(nóng)民種蔗積極性。甘蔗收購價(jià)從每噸100多元提到200多元，當(dāng)食糖銷售價(jià)從每噸4000多元跌至2000多元時(shí)，蔗價(jià)并沒有隨之下跌，增加了制糖的生產(chǎn)技術(shù)。

種蔗是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，完全是政府行為；制糖卻是市場經(jīng)濟(jì)，由市場自行調(diào)節(jié)。政府“有形的手”與市場“無形的手”無法協(xié)調(diào)，因此，多年來，湛江的蔗糖生產(chǎn)一直在困境中掙扎，日子過得十分艱難苦澀。

案例思考：

1.結(jié)合本案例，談?wù)勀銓φ褪袌鰞煞N資源配置手段的理解。2.結(jié)合有關(guān)的行政管理學(xué)知識(shí)，談?wù)務(wù)拷懈收嶂铺菢I(yè)的發(fā)展出路。

參考答案

一、單項(xiàng)選擇題

1-5 BCBAC 6-10 DCBDA 11-15 BDACB

二、名詞解釋

1、是指政府為了維護(hù)階級統(tǒng)治和促進(jìn)社會(huì)發(fā)展，在社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域中所承擔(dān)的職責(zé)和所發(fā)揮的功能，它反映政府活動(dòng)的范圍、內(nèi)容、過程和方式等。

2、是指構(gòu)成行政組織各要素的排列組合方式，具體指一個(gè)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的機(jī)構(gòu)設(shè)置及其相互關(guān)系的法定形式，主要包括行政組織內(nèi)的部門劃分、層級確定、職權(quán)分解、人員配備等內(nèi)容。

3、是行政組織在一定時(shí)期內(nèi)必須達(dá)到或期望達(dá)到的行政管理目的和指標(biāo)。

中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）遠(yuǎn)程與繼續(xù)教育學(xué)院

4、是指國家為使行政活動(dòng)更有效地適應(yīng)其內(nèi)外環(huán)境的變化，對行政組織的結(jié)構(gòu)、功能、行為方式進(jìn)行調(diào)整和變革，以達(dá)到預(yù)期行政效率的行為或過程。

5、是指在國家行政機(jī)關(guān)中擔(dān)任一定的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，從事領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的人。

三、簡答題

1、答：

（1）行政管理的權(quán)力基礎(chǔ)是公共權(quán)力。

（2）行政管理的基本職能是管理社會(huì)公共事務(wù)。（3）行政管理的宗旨是為公共利益服務(wù)。（4）行政管理必須承擔(dān)社會(huì)公共責(zé)任。

（5）行政管理必須堅(jiān)持公開、公正、公平的原則。

2、答：（1）國家和地方各級人民政府都由相應(yīng)的人民代表大會(huì)產(chǎn)生，是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。

（2）政府不僅要向本級權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，也必須向上一級政府負(fù)責(zé)并報(bào)告工作、接受其監(jiān)督。

（3）各級政府的行政管理范圍是全方位的。

（4）政府擁有法定的執(zhí)行和管理的行政權(quán)力，運(yùn)用行政手段進(jìn)行指揮活動(dòng)。（5）為人民服務(wù)是國家和各級政府的宗旨。

3、答：（1）政治性（2）公共性（3）權(quán)威性（4）法制性（5）系統(tǒng)性

4、答：（1）國家工作人員的錄用

（2）國家工作人員的培訓(xùn)、調(diào)配和交流（3）國家工作人員的考核和獎(jiǎng)懲

（4）國家工作人員的工資、福利和保險(xiǎn)

（5）國家工作人員的離休、退休和辭職、辭退。

5、答：（1）行政領(lǐng)導(dǎo)的行政性。（2）行政領(lǐng)導(dǎo)的執(zhí)行性。（3）行政領(lǐng)導(dǎo)的政治性。

四、論述題

答：（1）政治思想素質(zhì)：在政治上與黨中央保持一致；全心全意為人民服務(wù)。

（2）道德品格素質(zhì)：大公無私的高尚情操；秉公辦事的黨性原則；誠懇待人、寬宏大量；嚴(yán)于律己的自省精神。

（3）文化知識(shí)素質(zhì)：掌握政治理論、具有廣博的知識(shí)面、具有熟練的專業(yè)知識(shí)和技能。

（4）身體、精神素質(zhì)：健康的體質(zhì)、良好的精神狀態(tài)。

五、案例分析題

中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）遠(yuǎn)程與繼續(xù)教育學(xué)院

答案要點(diǎn)：

社會(huì)物質(zhì)資源的安排和搭配。資源配置合理，就能節(jié)約資源，帶來巨大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益；資源配置不合理，就會(huì)造成社會(huì)性資源浪費(fèi)。隨著社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對資源的需求在增加，而大多數(shù)資源是有限的，不能再生。因此，合理配置資源，使資源得到有效使用是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一項(xiàng)重大任務(wù)。

在社會(huì)化大生產(chǎn)條件下，資源配置有兩種方式：①計(jì)劃配置方式。計(jì)劃部門根據(jù)社會(huì)需要和可能，以計(jì)劃配額、行政命令來統(tǒng)管資源和分配資源。在一定條件下，這種方式有可能從整體利益上協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，集中力量完成重點(diǎn)工程項(xiàng)目。但是，配額排斥選擇，統(tǒng)管取代競爭，市場處于消極被動(dòng)的地位，從而易于出現(xiàn)資源閑置或浪費(fèi)的現(xiàn)象。②市場配置方式。依靠市場運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行資源配置的方式。這種方式可以使企業(yè)與市場發(fā)生直接的聯(lián)系，企業(yè)根據(jù)市場上供求關(guān)系的變化狀況，根據(jù)市場上產(chǎn)品價(jià)格的信息，在競爭中實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素的合理配置。但這種方式也存在著一些不足之處，例如，由于市場機(jī)制作用的盲目性和滯后性，有可能產(chǎn)生社會(huì)總供給和社會(huì)總需求的失衡，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，以及市場秩序混亂等現(xiàn)象。

我們要建立的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，就是要使市場在社會(huì)主義國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用，使經(jīng)濟(jì)活動(dòng)遵循價(jià)值規(guī)律的要求，適應(yīng)供求關(guān)系的變化；通過價(jià)格杠桿和競爭機(jī)制的功能，把資源配置到效益較好的環(huán)節(jié)中去，并給企業(yè)以壓力和動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰；運(yùn)用市場對各種經(jīng)濟(jì)信號反應(yīng)比較靈敏的優(yōu)點(diǎn)，促進(jìn)生產(chǎn)和需求的及時(shí)協(xié)調(diào)。同時(shí)也要看到市場有其自身的弱點(diǎn)和消極方面，必須加強(qiáng)和改善國家對經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控。我們要大力發(fā)展全國的統(tǒng)一市場，進(jìn)一步擴(kuò)大市場的作用，并依據(jù)客觀規(guī)律的要求，運(yùn)用好經(jīng)濟(jì)政策、經(jīng)濟(jì)法規(guī)、計(jì)劃指導(dǎo)和必要的行政管理，引導(dǎo)市場健康發(fā)展。

湛江市要走出困境，就必須放開市場，讓市場充分發(fā)揮資源配置的基礎(chǔ)性作用。首先，轉(zhuǎn)換企業(yè)的經(jīng)營機(jī)制，讓企業(yè)成為獨(dú)立的經(jīng)營實(shí)體；其次，政府退出甘蔗種植市場，取消對農(nóng)民生產(chǎn)的直接干預(yù)和甘蔗價(jià)格控制。農(nóng)民可以自由選擇企業(yè)出售甘蔗產(chǎn)品，并由甘蔗制糖企業(yè)按照價(jià)格規(guī)律進(jìn)行調(diào)整，形成良性競爭的格局；第三，放開資金來源，政府不再提供甘蔗生產(chǎn)經(jīng)營的資金，銀行可以根據(jù)企業(yè)的經(jīng)營狀況和信譽(yù)提供貸款；第四，政府對甘蔗制糖業(yè)市場進(jìn)行宏觀調(diào)控，扶持農(nóng)民的種植甘蔗積極性，同時(shí)制定優(yōu)惠政策，提高企業(yè)的產(chǎn)品競爭力，開拓國內(nèi)、國外市場。