第一篇：專門立法的不必要性

專門立法的不必要性

見義勇為是中華民族的傳統美德,但也需要法律的支撐和保障。然而,發揮法律的作用并不意味著應當制訂一個專門的法律。首先,見義勇為是一個社會問題,不是一個獨立的法律問題,它在法律上牽涉甚廣,絕對不是哪一個法律能夠一攬子解決的。其次,通過以上分析也不難看出,現行法律對見義勇為行為有著完備的規定,因見義勇為而引發的糾紛完全可以在現行法律的框架下解決。再次,從經濟學角度出發,立法的經濟成本是極高的,盲目的立法不僅會浪費有限的立法資源,而且會導致法律的重復乃至混亂。其實,社會需要的不是立法,而是普法。比如,編寫相關的法律指南提供給大眾和法律工作者。使公民和法律工作者對見義勇為有正確充分認識,并且完善見義勇為的民事救濟制度,大力宣傳見義勇為的行為,喚醒社會對見義勇為的支持,提高公民道德水平,從而實現人性的回歸,凈化社會空氣,不再讓“英雄流血又流淚”的悲劇重演

實踐中,見義勇為者最大的尷尬莫過于“英雄流血又流淚”,其合法權益得不到保障?！睹穹ㄍ▌t》及其《意見》對正當防衛的有關規定是無助于消除這種狀況,但并不意味著需要修訂法律或者進行專門立法,因為見義勇為者的合法權益可以通過無因管理制度得到很好的保護。

無因管理人即見義勇為人的合法權益主要表現為一定的費用請求權。根據我國現行立法中對無因管理的規定,無因管理人享有必要費用償還請求權和損害賠償請求權。民法通則

第93條規定:管理人為本人管理事務所支付的必要費用,有權請求償還。《意見》第132條規定:《民法通則》第93條規定的管理人或者服務人可以要求受益人償付的必要費用,包括在管理或者服務活動中直接支出的費用,以及在該活動中受到的實際損失。因此,見義勇為者如果為了被救助者而支出的必要費用,例如,搶救落水者并雇車送醫院救治且墊付醫療費用,則可以向被救助者要求償還雇車費用及墊付的醫療費。

“我今天做了一件好事”

2011年11月5日上午，泰興“羌溪花園論壇”出現一則“我今天做了一件好事”的帖子，發帖人稱，4日中午，泰興宣堡北側往孔橋方向的三岔路口發生一起車禍，一輛三輪車撞上了大卡車，三輪車上的一名老婦受傷嚴重，躺在地上不能起來，路過的群眾都不敢多事。他當時開車正好經過此地，隨即把老婦抱上了車，送往當地宣堡醫院，由于該醫院沒有CT設備，他又開車把傷者送到了泰興人民醫院。記者注意到，截至5日18時，在不到一天的時間內，該帖已有1108人瀏覽，近百人跟帖?！昂萌撕檬拢頁P一下”“救人如救火。贊一個！”發帖人的善舉得到了眾多網民的贊揚。但跟帖者中也有對發帖人做好事表示擔心的，網民“芭蕉夜雨”就跟帖說：“好事做不得。我經歷過，差點被訛詐。”記者看到，發帖人自己跟帖稱：“事后想想自己也很后怕。”“做十次好事，哪怕一次被訛就完了。”接電話害怕是“訛錢的”5日下午，記者輾轉聯系上了做好事的李先生。李先生回憶說，當日中午，他開車路過事故現場時發現，三輪車側翻在地，一名老婦躺在地上一動不動，同車的老漢站在一旁不知所措，而肇事的貨車司機也被眼前發生的一切驚呆了。他當時并沒有多想，意識到“得趕快救人”，一邊催促貨車司機報警，一邊用手機簡單對現場進行拍照，其后便和貨車司機一起將躺在地上的老婦抱上他的車，送往當地宣堡醫院。到醫院后，老婦喊頭疼，而該醫院沒有CT設備，他又開車火速將老人送到了泰興人民醫院。途中，他和貨車司機交換了手機聯系方式。老婦進入搶救室后，他便開車回家了。當天下午，他把他救人的壯舉告訴了朋友，誰知竟被朋友責怪了一通。朋友稱他不該魯莽救人。朋友還用另一個朋友的親身教訓提醒他。原來，他朋友的朋友前不久也是好心救人，結果反被獲救者的家人“訛”去3.9萬元。李先生說，鑒于此，當天下午，他接到貨車司機的電話時，心里就怦怦直跳，擔心是“訛”他的電話。結果是貨車司機專門致電感謝他的，并告訴他老婦斷了6根肋骨，肺部輕微積血，由于搶救及時，沒有生命危險。

第二篇：反壟斷法立法的必要性和可行性

內容摘要：【摘要】反壟斷法與反不正當競爭法是競爭法律體系的兩大組成部份。從1994年開始，反壟斷法就已經進入到國家的立法日程，但一直以來，由于社會各界對其立法的必要性和可行性爭議非常大，直到現在反壟斷法仍未出臺。我國要建立公平、競爭、統一的市場秩序，需要一部適合我國國情且具有可行性的反壟斷法。這部反壟斷法中應該包含禁止行政壟斷、禁止壟斷協議、控制企業合并、禁止濫用市場優勢地位四個方面內容，而在自然壟斷、知識產權和特定的卡特爾協議適用除外，同時要建立一個獨立、高效、權威的反壟斷執法體系，明確設置壟斷違法行為的法律責任。

【關鍵詞】反壟斷 立法 必要性 可行性

一、反壟斷法立法必要性和現狀

競爭法律在市場經濟法律體系中占有極其重要的地位，國外稱之為經濟憲法或經濟基本法。據聯合國以及經濟合作與發展組織（oecd）統計，當前世界上約有80多個國家制定了競爭法律[①]。競爭是市場經濟的靈魂，運用法律手段確保市場經濟主體平等、公平、自由地參與市場競爭，是世界各國通行的作法。反壟斷法被西方國家稱為“經濟憲法”，主要原因是反壟斷法所維護的是競爭自由，完善的是有效競爭的市場結構，制止的是限制競爭、不公平交易的行為。反壟斷法在維護競爭秩序、促進經濟發展中發揮了積極的作用。反不正當競爭與反壟斷是競爭法律的兩大部份，我國第八屆全國人大常委會第三次會議于１９９３年９月通過了《中華人民共和國反不正當競爭法》，但是《反壟斷法》卻至今沒有出臺。我國需要一部能確保市場經濟主體平等、公平、自由競爭的《反壟斷法》。

（一）反壟斷法立法的必要性

1、維護競爭自由和保護消費者權益需要一部反壟斷法

打破行業壟斷和地區封鎖，促進商品和生產要素在全國市場自由流動，健全統一、開放、競爭、有序的現代市場體系，創造公平競爭的市場經濟環境，切實保護經營者和消費者的合法權益，就必須完善競爭法律制度，這是建設中國特色社會主義市場經濟體制的需要。只有維護公平和自由競爭的市場經濟機制才能使社會資源得到優化配置，企業才能具有創新和發展的動力，消費者才能得到較大的社會福利。

2、制定反壟斷法對中國加入ｗｔｏ具有重要意義

隨著我國加入世界貿易組織和國內市場進一步對外開放，更多的外國企業和外國商品將會進入我國的市場，競爭將越來越激烈。跨國公司對中國經濟的影響越來越大，遏制跨國公司在中國的壟斷違法行為，保護民族工業和國家經濟安全，促進中國市場經濟體制的建立和市場結構的完善，亟需制定反壟斷法。

3、不合理壟斷行為需要法律制約

我國要建立公平、競爭、統一的市場秩序，但一些壟斷現象，如限定價格、價格歧視、劃分市場、壟斷協議、掠奪性定價、搭售、強制交易、公用企業限制競爭的行為等，嚴重地干擾了市場經濟的正常運行，破壞了競爭和市場秩序。現行法律規定不健全，需要一部明確的反壟斷法，對不合理壟斷行為予以制約。

4、反壟斷與發展規模經濟不矛盾

反壟斷法禁止的是壟斷違法行為，而不是壟斷狀態。壟斷組織作為經濟組織形式，沒有合法與違法之分，是中性的，只有當壟斷組織是以限制競爭、取消市場為目的而成立，或壟斷組織實施了破壞競爭秩序的行為時，才是違法的，反壟斷法才予以禁止或抑制。反壟斷法不反對經濟規模和大企業，只是反對限制競爭的大企業濫用其市場支配地位的行為。反壟斷法在保護自由、公平競爭的同時，也會促進規模經濟的發展。

5、反壟斷法具有促進經濟體制轉軌和完善市場結構的特殊作用

我國當前正處于從計劃經濟向市場經濟的過渡階段，政企不分的現象尚未完全改變，來自政府方面的行政性限制競爭的情況仍然十分嚴重，特別是地方保護主義。行政性限制競爭遠比經濟性的限制競爭嚴重得多，這也是我國當前建立有效競爭市場模式的主要障礙所在。反壟斷法的出臺有助于政府及其所屬部門建立公平、公正、自由的市場觀念，具有促進經濟體制轉軌和完善市場結構的特殊作用。

（二）反壟斷法立法的現狀

反壟斷法的制定波折不斷，我國早在1994年開始《反壟斷法》的制定，起草工作由國務院法制辦、國家工商行政管理總局和原國家經貿委聯合負責，當時該法被列入第八屆全國人大常委會立法規劃，但并未出臺。４年后，再次被列入第九屆全國人大常委會立法規劃，但期間仍未出臺。２００３年１２月份，全國人大常委會又將該法列入十屆全國人大立法規劃，并作為本屆人大要出臺的重要經濟立法項目。國務院也將該法列入２００４年立法計劃，《反壟斷法》草案終于在05年6月上交國務院法制辦。由于對其中的一些問題爭議過大，原計劃在2005年10月由全國人大常委會審議的草案被安排在今年6月進行初審。根據全國人大常委會2006年立法計劃的安排，制定《反壟斷法》將是今年6月全國人大常委會會議的重要議程之一。

其實反壟斷法的醞釀，時間更早。1980年，國務院就發布了《關于開展和保護社會主義競爭的暫行規定》，從此揭開了我國反壟斷立法的序幕。１９８７年８月，原國務院法制局成立了反壟斷法起草小組，１９８８年就提出了《反對壟斷和不正當競爭暫行條例草案》。我國1993年開始實施的《反不正當競爭法》是一部制約不正當競爭行為和限制競爭行為的法律，該法禁止的11種不正當競爭行為中有5種屬于限制競爭或者說是壟斷行為，主要包括公用企業或者其他依法具有獨占地位的經營者限制競爭行為，行政性壟斷行為、低于成本價銷售行為、搭售行為和串通招投標行為。據統計，全國已有25個地方性立法機關制定了《反不正當競爭法》的實施條例或實施辦法。這些地方性法規依據法律規定不僅對工商部門履行反壟斷職能作了細化，還做出了補充規定，特別規定了禁止一些聯合操縱市場的卡特爾行為的反壟斷法律法規等。[②] 現行反壟斷法規是分散在價格法、反不正當競爭法、招投標法、國家各部委對壟斷問題所作的行政性法規等眾多規范性文件之中，缺乏一部統一和系統的法律規定。在這種情況下，中國目前也缺少一個獨立和權威的反壟斷執法機關。

二、現行反壟斷法的特點

1、沒有反壟斷基本法，而涉及反壟斷的相關規定不健全、雜亂零散

現行的反壟斷立法大多以規章、地方性法規的形式體現。如1989年國家體改委、國家計委等聯合發布的《關于企業兼并的暫行辦法》，國家工商行政管理局1993年發布的《關于禁止公用企業限制競爭行為的若干規定》等。在缺少基本法的情況下，各個部門的立法的統一性就很成問題，各個地方性法規規定也相互不同，而且，這些法規的解釋也缺少相應的標準。沒有一部基本法，這是一個法律體系統一和完整性的問題。其次，對一些壟斷行為沒有規定或者規定不健全，對濫用市場優勢地位的其他限制競爭行為及經營者之間卡特爾協議限制競爭行為沒有規定，造成監管缺位，而對于低成本銷售行為、搭售和附加不合理條件行為，都沒有明確規定法律責任，對行政壟斷行為的處理力度弱，不具操作性。

2、部門立法，爭議不斷

目前我國并沒有一個統一的反壟斷執法機構，而同時各行政部門為獲取法案執行權，進而獲得相應的機構設置權和財權，都在努力爭取立法主導權。2004年3月，商務部將《中華人民共和國反壟斷法(送審稿)》單獨提交了給國務院法制辦，在關審稿中商務部將反壟斷的執行權劃歸自己所有；發改委則在2003年通過了自己制定的《制止價格壟斷行為暫行規定》，規定中明確賦予發改委對價格壟斷行為的認定、處罰、解釋等權力。2004年年末，發改委研究機構發布題為《當前經濟形勢及2005年的政策取向》的報告，呼吁“盡快制定和出臺《反壟斷法》，從依法管理、提高信息透明度和價格監管等方面加強對壟斷行業的管理”。國家工商總局的表現相對較為低調，除了在2004年6月推出一份《在華跨國公司限制競爭行為表現及對策》的報告外，別無其它行動。實際上，早在10年前，國家工商總局就在其公平貿易局下設了反壟斷處。自1999至2004年，全國工商行政管理系統依據《反不正當競爭法》查處的壟斷案件就有5200多起。[③] 目前我國對反壟斷立法主要是由各部門根據其職責針對各種壟斷現象進行分別地規定，如對兼并問題、公用企業的限制競爭問題、價格壟斷問題等。這當然與轉軌時期經濟狀況復雜多變，不能用統一的規則進行調整有關。而且各部門對反壟斷的認識也有待深化。首先，它違背了市場經濟統一規則的要求。不同的部門立法和對各個問題的分別立法會使對某一共同的社會關系形成不同的判斷標準。其次，它違背了法律的整合性的要求。再者，它使各部門的權限模糊以及法律權威性降低。這些缺陷都使得這種反壟斷放在一起進行規定。

3、經濟壟斷與行政壟斷不分

我國現階段是處于計劃經濟向市場經濟的過渡階段，尚不具備成熟的市場條件，特別是由于體制的原因，我國當前經濟生活中形形色色的壟斷主要地不是來自經濟壟斷，而是行政性壟斷。目前法規都將經濟壟斷和行政壟斷放在一起進行規定，這是有歷史原因的，在傳統的計劃體制下，經濟壟斷與行政壟斷的區分是很困難的，國家既是經濟的參與者，又是經濟的管理者，都是國家職能的表現，具體的表現就是國營企業。用行政的方法安排和管理企業及其生產是原有體制的基本特點。因而在社會主義市場經濟改革實踐中，對兩種壟斷進行截然區分是困難的，這也成為我國反壟斷法長期難以產生的一個重要的原因。而行政壟斷對市場競爭的危害更大，其最典型的表現形式是行業壟斷和地方保護。

三、反壟斷適用范圍的可行性

壟斷能帶來規模效益，它是商品經濟高度發達和科學技術進步的產物，本身就是社會進步的標志。同時依照國家的產業政策和其他經濟政策，在某些領域是需要避免過度競爭，在這些領域里進行自由競爭無益于公共利益，在特定領域實行壟斷更有利于資源的合理配置，這時就不再適用反壟斷法。所謂反壟斷法適用除外，亦稱適用豁免，系指在某些領域對某些事項不適用反壟斷法。具體而言是指在某些特定行為或領域中法律允許一定的壟斷狀態及壟斷行為存在即對某些雖屬限制競爭的特定協調或聯合或單獨行為，反壟斷法不予追究的一項法律制度。為了規范我國社會主義市場經濟的競爭秩序，建立有效競爭的目標模式，對禁止行政壟斷、禁止壟斷協議、控制企業合并、禁止濫用市場優勢地位四個方面內容，我國反壟斷法應予以規定，同時根據我國的實際情況并借鑒一些國家的立法，在部份自然壟斷行業、知識產權領域、特殊的卡特爾協議方面，反壟斷法適用除外。

（一）應適用反壟斷法的范圍

1、禁止行政壟斷

行政壟斷是指政府及其部門濫用行政權力限制競爭的行為。目前經濟生活中形形色色的壟斷主要地不是來自經濟壟斷，而是來自舊體制下的行政性壟斷。行政壟斷的本質是以權經商，即依靠手中的權力與民爭利，其不僅阻礙市場的發育和發展，導致社會資源的浪費，而且破壞了國內統一市場的形成，既損害了消費者的利益，也嚴重損害了企業的利益。此外，濫用行政權力的行為還為某些政府官員以權謀私和權錢交易提供了機會，在一定程度上引發了腐敗，損害了政府的形象。行政性壟斷經過多年整治，并沒有得到有效遏制，一個突出的表現是，石油、煤炭、鋼鐵等壟斷程度原本就很高的資源性、基礎性行業，近年來紛紛通過提高準入門檻、實施強制合并等手段，排斥中小企業和民營企業參與競爭，向大型國有企業集中。是否將反行政壟斷區別于反經濟壟斷作為重要章節列入《反壟斷法》，是當前爭議的焦點。有觀點認為不應將反行政壟斷內容列入反壟斷法中，因為通過行政手段提高國有企業的壟斷水平可以提升企業的競爭力、可以保證管理水平防范生產事故、可以維護國家經濟安全。然而這種觀點經不起推敲，企業的規模和效益應當通過市場競爭來實現，而不是靠行政手段整合。另外生產事故和國家經濟安全與企業的大小、所有制也沒有必然聯系。還有另外一種觀點認為，行政性壟斷雖然是當前對中國正常市場競爭的最大制約，需要著力解決。但是，行政性壟斷是轉軌過程中的政治經濟體制造成的，必須依靠進一步經濟體制改革和政治體制改革，從源頭上加以治理，一部《反壟斷法》無法承擔這個任務。這種觀點的確有道理，我們不能指望一部《反壟斷法》能夠一勞永逸地消除各種壟斷。但是，完善社會主義法制要求將禁止行政壟斷列入法律規定，而不能僅通過人為決策的行政手段來解決。通過立法才能正確地向政府部門及社會傳遞禁止行政壟斷的信號，才有助于行政壟斷問題的解決。其次，將“禁止濫用行政權力限制競爭”列入法律規定，可以明確行政壟斷的法律責任，有助于加強對政府及政府部門行使權力介入商業競爭的監督。

第三篇：對反腐敗國家立法必要性的思考

對反腐敗國家立法必要性的思考

李永忠

2013-3-26 6:48:55來源：2013年03月25日08:42 北京日報

習近平同志在十八屆中紀委二次全會上強調，要健全權力運行制約和監督體系，加強反腐敗國家立法，加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里。加強反腐敗國家立法，是依法治國、依法執政、制度反腐的題中之義，也是十八大依法治黨、保障廉潔政治的新要求。應緊緊圍繞十八大確立的黨的建設主線，重新審視反腐倡廉法規制度建設現狀，加強反腐立法工作整體規劃。

現有法規制度體系難以打贏反腐敗戰爭

改革開放30多年來，我們已基本建成了中國特色的反腐倡廉制度體系。但現有的法規制度體系難以保證干部清正、政府清廉、政治清明。

一是戰略規劃上的制度反腐一直欠缺。鄧小平同志不止一次地從制度層面（主要是權力結構）一針見血地指出，我們犯各種錯誤的“總病根”是“權力過分集中”，并強調“制度問題不解決，思想作風問題也解決不了”?，F今，腐敗滋生蔓延的“總病根”，無疑還是“牛欄關貓”式的法規制度體系，權力脫離“籠子”導致大面積蛻變腐敗，直至“腐敗愈演愈烈”。以吏治腐敗為主征的權權交易發展為對執政黨的公信力和生命力危害。

長期以來，我們不僅對中國歷史上反腐倡廉法規制度建設成果挖掘、整理和轉化不夠，而且對清廉指數高的國家和地區反腐

倡廉法規制度成果學習、借鑒、汲取也不夠。從人性善、共產黨員道德高、無產階級素質好等理想主義的思維定式中，進行立法規劃和制度構建，致使制度上的漏洞和風險仍大量存在，反腐敗的目標紅線不斷壓低。

同時，反腐敗立法和制度構建在一定程度上存在著追蹤腐敗現象或腐敗手段的誤區，使反腐倡廉法規制度建設如同“急診室”、“消防隊”，處于一種應急和被動的狀態。制度成本過高，制度效能過低。如公款吃喝問題，黨中央、國務院及各省、市、自治區黨委和政府反復強調,下發文件幾百個,制定的“不準”多達千條。不僅始終未能根除，反而演變成“灰色腐敗”。

二是法制體系上的失衡性——重實體輕程序。改革開放以來，我們相對重視實體性法規制度的構建，但程序性法規制度建設明顯滯后，制度體系失衡，導致空監、虛監、弱監的問題大量存在。反腐敗立法工作和法規制度建設，習慣于將重點放在診治和矯正之上，偏重于追懲性、實體性制度，忽視程序性、防控性制度；偏重于工作成績的計算，忽視對工作程序的監督；偏重于對公權力的行使保障，忽視對民權利的程序保障；偏重于腐敗行為的查處，忽視對職責權限的界定和自由裁量權的約束，無法切實保證法規制度不因領導人的改變而改變，不因執法者的看法和注意力的改變而改變。

三是制度效能上的有限性——決策力不足、公信力不高、保障力不強。一是制度的決策力不足。由于整體規劃不夠，加之封建崇權、拜權、怕權思想的深遠影響，“人治”思維和現象盛行，監督者不敢監督、不愿監督，被監督者不要監督、不受監督，有法不依、違法不究的情況時有發生，以言代法、以權壓制的現象大量存在。二是制度的公信力不高。由于制度設計不科學，或過于宏觀，過于籠統，尤其是關于執行程序、違章責任追究等規定不多，對一些具體問題未界定或量化；或制度創建不夠謹慎和嚴肅，草率出臺，頻繁修改，致使制度的公信力大打折扣。同時，落實制度的責任制度、保障制度、再監督制度也不健全，使一些本來很好的制度得不到貫徹執行，未能發揮制度應有的威力。三是制度的保障力不強。由于制度的決策力不足，公信力不強，制約了制度效能的發揮，特別是專門監督機構被置于執行機關的統制范圍，缺乏應有的獨立性和權威性，始終處于同體監督的空置、弱置境地，無法發揮監督保障功能。

反腐敗立法工作目標是構建制度鐵籠子

反腐敗立法工作必須以“權力過分集中”這個“總病根”為原點，以權力結構改革為核心，構建防治消極腐敗的制度鐵籠子。

一是加強反腐敗的戰略規劃，確立權力結構改革原則。制度建設涉及黨和國家生活的各個方面，內容十分豐富。但核心是權力結構問題，即以權力結構為核心的黨和國家制度改革問題。應加強反腐敗立法工作的頂層設計和統籌規劃，依據作為國家根本大法的憲法和作為黨內最高規章的黨章，將權力結構改革列入反腐敗國家立法五年規劃。厘清權力與權利的授受、制衡和回歸的關系，逐步建立

起能夠很好體現社會主義本質要求的反腐敗權力結構，真正以制度之籠關住權力之虎。

二是提高制度耦合力，形成不敢腐、不能腐、不易腐的制度鐵籠子。應把法規制度建設與政治體制改革結合起來，把健全淺層意義上的規章、守則與改革深層意義上的組織體系（即權力結構）結合起來，把黨內立法（黨內決策程序、表決規程等）與國家立法（財產審報法、反腐敗法等）結合起來，把構建不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制與不易腐的保障機制結合起來，做到反腐敗立法工作與改革開放和市場經濟建設的總體要求相適應，與黨和國家制度改革的頂層設計相適應，與黨的先進性、純潔性建設的總體目標相適應，與防治消極腐敗危險的總體部署相適應，做到制度與制度之間相互銜接、相互配套，耦合力強、體系化程度高。

三是提高公眾參與力。反腐敗立法工作必須實行開門立法，注重發揮群眾在反腐倡廉和反腐敗法制建設中的深厚偉力，不能搞專業人員閉門造車式的立法，不能搞專門機構單打獨斗式的建制。務必依靠群眾，轉換權力結構，探索黨和國家制度改革的途徑和方法；依靠群眾，推進黨風廉政建設和制度反腐，創新反腐倡廉法規制度體系；依靠反腐立法，調整權力與權利的關系，支持和保障人民當家作主；依靠法規制度，改善黨群和干群關系，保持黨的先進性和純潔性，維護黨的肌體健康。

（作者為中國紀檢監察學院副院長）

第四篇：安全生產立法的必要性及其重要意義

安全生產立法的必要性及其重要意義

大綱要求：

第二節 安全生產立法的必要性及其重要意義

一、了解安全生產立法的意義、安全生產執法的原則；

二、了解安全生產立法的必要性。

第三節 我國安全生產法律體系的基本框架

熟悉我國安全生產法律體系的基本框架。大綱變化情況：無變化。本講要點：

１、安全生產立法的必要性及其重要意義 ２、我國安全生產法律體系的基本框架 內容講解：

第二節 安全生產立法的必要性及其重要意義

一、安全生產立法的必要性(一)安全生產立法的含義 1．安全生產的含義

安全生產是指通過人一機一環境三者的和諧運作，使社會生產活動中危及勞動者生命安全和身體健康的各種事故風險和傷害因素，始終處于有效控制的狀態。

注：安全生產是為了使生產過程在符合物質條件和工作秩序下進行，防止發生人身傷亡和財產損失等生產事故，消除或控制危險、有害因素，保障人身安全與健康、設備和設施免受損壞、環境免遭破壞的總稱。（引自“安全生產管理知識”）2．安全生產立法的含義

立法有兩層含義，廣義的立法泛指國家立法機關或其授權的其他機關按照立法程序制定、修改或者廢止法律的活動。狹義的立法專指國家制定的現行法律、法規、法令、規章等規范性文件，與“法規”同義。如經濟立法特指國家制定的有關經濟管理方面的法規。

安全生產立法亦有兩層含義，一是泛指國家立法機關和行政機關依照法定職權和法定程序制定、修訂有關安全生產方面的法律、法規、規章的活動。二是專指國家制定的現行有效的安全生產法律、行政法規、地方性法規和部門規章、地方政府規章等安全生產規范性文件。安全生產立法在實踐中通常特指后者。

加強安全生產立法的必要性(二)加強安全生產立法的必要性

安全生產事故頻繁，死傷眾多，不僅影響了經濟發展和社會穩定，而且損害了黨、政府和我國改革開放的形象。導致我國安全生產水平較低的原因是多方面、深層次的，安全生產法制不健全是其主要原因之一，突出表現在： 一是安全生產法律意識淡薄。

二是安全生產出現了新情況、新問題，亟待依法規范。隨著我國社會主義市場經濟體制的建立，大量非國有生產經營單位的比重增加。在我國社會生產力總體水平比較低下的條件下，這些非國有生產經營單位存在著生產安全條件差、安全技術裝備陳舊落后、安全投入少、企業負責人和從業人員安全素質低、安全管理混亂、不安全因素和事故隱患多的嚴重問題。

三是綜合性的安全生產立法滯后。

四是政府機構改革和職能轉變后，沒有依法確立綜合監管與專項監管相結合的安全生產監管體制，尚未建立健全依法監管的長效機制。

五是缺乏強有力的安全生產執法手段。

加強安全生產立法，制定《安全生產法》的必要性 加強安全生產立法，制定《安全生產法》的必要性，主要體現在4個方面：

1．它是依法加強監督管理，保證各級安全監督管理部門依法行政的需要.2．它是依法規范安全生產的需要

隨著社會主義市場經濟體制的建立，社會經濟活動日趨活躍和復雜，各種經濟成分、企業組織形式趨向多樣化，生產經營單位已由國有企業、集體企業為主，變為國有企業、股份企業、私營企業、外商投資企業、個體工商戶并存。這些生產經營單位的生產安全條件千差萬別，安全生產工作出現了許多復雜的情況，存在著5個突出問題：

一是非公有制經濟成分增多，對其安全生產條件和安全違法行為沒有明確的法律規范和嚴厲的處罰依據。相當多的私營企業、集體企業、合伙企業和股份制企業不具備基本的安全生產條件，安全管理松弛，大多數老板“要自己的錢，不要別人的命”，違法生產經營或者知法犯法，導致事故不斷，死傷眾多。

二是企業安全生產管理缺乏法律規范，企業安全生產責任制不健全或者不落實，企業負責人的安全責任不明確，不能做到預防為主，嚴格管理；事故隱患大量存在，一觸即發。三是安全投人嚴重不足，企業安全技術裝備老化、落后，帶病運轉，安全性能下降，抗災能力差，不能及時有效地預防和抗御事故災害。據初步統計。目前僅國有重點煤礦“一通三防”欠賬就高達40多億元。民營企業的安全投入就更少甚至沒有。

四是一些地方政府監管不到位，地方保護主義嚴重。有的地方政府和部門對安全生產不重視，工作不到位，熟視無睹，疏于監管。有的官員甚至與企業相互勾結，搞權錢交易，徇私枉法，為不具備安全生產條件的企業和民營企業老板違法生產經營“開綠燈”。五是國家關于安全生產的基本方針、原則、監督管理制度和措施未能法律化、規范化，許多領域的安全生產監管無法可依。

要解決這些問題，必須依法對生產經營單位的安全生產保障條件、主要負責人和從業人員的安全責任、作業現場和安全設備的安全管理、事故防范和應急措施以及政府和安全生產監管部門的監督管理措施等做出全面的法律規范，使生產經營單位明確應當怎樣確保安全生產以及安全生產違法的后果。

3.它是制裁安全生產違法行為，保護人民群眾生命和財產安全的需要。

4、它是建立健全我國安全生產法律體系的需要。

第五篇：《校車安全管理條例》的立法必要性分析

王 冰

（華東政法大學，上海 200042）

摘 要：關于校車安全，我國已有相關法律規定，《校車安全管理條例》的相關規定違反了法律優位原則，與我國已有法律相抵觸，且《校車安全管理條例》在實施后會造成校車服務性質的紊亂，產生過大的實施成本，也不能從根本上解決校車事故的發生，故通過制定《校車安全管理條例》以解決校車安全問題是不必要的。要保障校車安全，除了完善我國現有的相關法律外，還應注重公民守法意識和交通安全意識的培養，發揮道德在解決校車安全問題的重要作用。

關鍵詞：校車安全管理條例；法律；合法性；實施效果；守法

中圖分類號：D923 文獻標識碼：A 文章編號：1673-2596（2012）08-0106-03 2011年的甘肅校車等悲劇震痛了每一個國人的心，校車安全已經成為社會上普遍關注的問題，甘肅校車事故之后一個多月國務院發布了《校車安全管理條例（草案）》，在2012年的全國兩會上，校車安全問題被首次寫入《政府工作報告》，要求加強校車相關事項立法，國務院于2012年4月10日公布并實施《校車安全管理條例》（以下簡稱為《條例》）?！稐l例》作為校車安全管理的專門法規，主要包括7個方面的內容：一是對確實難以保障就近入學且公共交通不能滿足需要的農村地區，要采取措施保障學生獲得校車服務。二是明確校車安全管理體制，強化政府及有關部門的校車安全管理責任。三是明確學校和校車服務提供單位保障校車安全的責任。四是設定了校車使用許可，對校車安全技術條件和校車駕駛人資格條件規定了比一般客車更為嚴格的要求。五是嚴格校車駕駛人的資格條件和駕駛行為規范。六是賦予校車通行優先權。七是明確包括刑事責任在內的法律責任?！稐l例》以明確校車安全管理體制、強化校車通行的安全保障、保障學生的乘車安全為主要內容，重在解決保障校車安全的制度、措施問題。但該條例在我國是否有制定和實施的必要，仍是需要探討的問題。

一、我國關于校車安全已有法律的分析

法律制定，又稱法的創制、法的創立，最通常的稱之為“立法”，它是指有法的創制權的國家機關或經授權的國家機關在法律規定的職權范圍內，依照法定程序，制定、補充、修改和廢止法律和其他規范性法律文件以及認可法律的一項專門性活動?！坝嘘P法律的目的，乃是法律制定者工作中的一個具有頭等重要意義的要素?！盵1]任何法律在創制時都具有目的性，明確立法目的是立法的基本要求，也是立法的必要性所在?！胺傻哪康氖欠ǖ恼斉c否、合理與否的評價規則和標準,具有明確的指向性即通過實施法律來規范人們的行為，有效地約束和規范社會生活。”[2]因此，檢驗一部法律制定的必要性，就是要看這部法律是否能進行有效的社會規范作用，是否被公眾普遍遵守和認可?！皼]有信仰的法律將退化成為僵死的教條”[3]，法律如果得不到應有的尊重，得不到普遍的遵守，創制得再多也可能淪為一紙空文，法的創制也失去了其必要性。

雖然之前國家沒有出臺專門的校車條例為保障校車安全，但校車在本質上還是交通工具，道路交通安全方面的法律的一些規定同樣適用于校車，同樣可以為校車的安全行駛提供必要的保障。我國對交通工具的法律規范主要就是《道路交通安全法》，校車作為交通工具之一，也應當受到《道路交通安全法》的調整。在最近發生的幾起校車安全事故中，司機醉駕、超載、逆行是校車事故發生的主要原因。而關于超載、逆行，我國《道路交通安全法》第35條規定，機動車、非機動車實行右側通行；第49條規定，機動車載人不得超過核定的人數。禁止超載、逆行，這一近乎常識性的規則，卻被無情的漠視。在甘肅正寧校車事故中，校車駕駛人員安全意識淡薄，左道超速逆行并嚴重違規超載，校車核載9人，實載64人，對此觸目驚心的超載，包括幼兒園的開辦者、司機在內，甚至幼兒的家長都一再放任。從校車安全事故案例來看，引起校車安全事故的校車幾乎都違反了《道路交通安全法》的規定，是違法上路行駛，換言之，保障校車安全和乘坐校車的孩子安全的關鍵，不是有沒有專門的法律為校車的安全行駛提供規范和約束。校車事故的發生，并不能全部歸咎與校車安全法律的缺失，而是各相關方對現行法律的隨意違反和肆意漠視才導致的慘劇。

二、《條例》違反法律優位原則并有違法之嫌

根據《立法法》規定，為執行具體法律法規的需要，國務院可以制定行政法規?！靶姓ㄒ幨菄鴦赵焊鶕椃ê头芍贫ǖ挠嘘P國家行政管理活動的規范性法律文件。”[4]《條例》由國務院法制辦負責起草，以管理校車安全為內容，具有行政法規的性質。該條例的相關規定違反了法律優位原則，有違法之嫌。

法律優位原則，也稱法律優先適用原則，這一原則要求當法律已經對某個事項做出規定時，法規、規章都不能與之相抵觸。我國《憲法》和《立法法》明確規定“法律的效力高于行政法規、地方性法規、規章”。在我國，有關車輛通行特權的規范已經由《道路交通安全法》和其它法律規定。我國現行的《道路交通安全法》第53條規定：“警車、消防車、救護車和工程救險車在執行緊急任務時，使用警報器、標志燈具，并在確保安全的前提下，不受行駛路線、行駛方向、行駛速度和信號燈的限制，其他車輛和行人應當讓行?！备鶕F有的法律規定，享有車輛通行特權、不得被超車的車輛只有4類，即“執行緊急任務的警車、消防車、救護車、工程救險車”。另外，《中華人民共和國消防法》第47條也規定了“消防車、消防艇前往執行火災撲救或者應急救援任務，其他車輛、船舶以及行人應當讓行，不得穿插超越”這一特權。而《條例》第31規定“運載學生的校車優先通行”、“在公共交通專用車道以及其他禁止社會車輛通行但允許公共交通車輛通行的路段行駛”，第33條規定“校車在同方向只有一條機動車道的道路上?？繒r，后方車輛應當停車等待，不得超越。校車在同方向有兩條以上機動車道的道路上?？繒r，校車?？寇嚨篮蠓胶拖噜彊C動車道上的機動車應當停車等待，其他機動車道上的機動車應當減速通過。校車后方停車等待的機動車不得鳴喇叭或者使用燈光催促校車。”《條例》這兩條的規定，實質上是賦予了校車享有“三大特權”，即校車優先通行、在公交專用車道上行駛、停車上下學生時后方車輛應停車等待并不得超越的特權。

我國《立法法》明確了不同形式的法律規范之間的層級效力。根據《立法法》的規定以及法律優位原則，在不同層級的法律規范之間發生沖突時，層級高的法律規范優先適用，層級低的法律規范應服從層級高的法律規范，換句話說，當上位法與下位法對某一問題都有規定時，下位法不得與上位法沖突或相矛盾，若發生沖突，必須適用上位法的規定。《道路交通安全法》和《中華人民共和國消防法》都是由全國人大及其常務委員會制定，是狹義的法律，而《條例》作為行政法規其位階在憲法和法律之下，它應遵從《道路交通安全法》和《中華人民共和國消防法》有關特權的規定而不能超越，其規定的“三大特權”實質上是違背了法律優位原則，與其上位法相沖突。

三、《條例》缺乏現實必要性和可操作性

第一，《條例》實施會造成校車服務性質的紊亂。界定公共服務的含義是明確校車服務性質的前提，現在社會所公認的公共服務是指國家以公共權力和公共資源為手段向社會公眾所提供的社會經濟、政治、文化活動等各項服務。公共性是公共服務最鮮明的特點，即要求國家在提供服務時要具備廣泛的公益性和服務對象的社會性，體現社會普遍的共享性和必須性?！芭袛嘁环N服務是否屬于公共服務，關鍵在于其提供方以及其所使用的權力與資源的性質?！盵5]在我國，校車服務不全是公共服務。校車服務本身只是特定專業性服務，根據學校性質是公立還是私立，校車可以劃分為公共校車與私立校車。雖同是校車服務，但二者的性質是不同的：前者體現的是公民權利與國家責任之間的公共關系：公立學校是國家提供公共服務的一部分，公立學校的校車也應當屬于公共服務范疇；而后者在性質上可歸為一種市場經濟關系：私立學校不屬于公共服務，其校車資金應由學校和擇校家庭自行承擔，國家沒有為私立學校的校車提供資金等服務的義務。換言之，只有使用了公共權力或公共資源所提供的校車服務才是公共服務，而為了個人牟利使用私人資源所提供的校車服務是營利性的私人服務，所以，不應將校車這一專業性服務本身籠統地看作是公共服務來予以立法。

第二，《條例》實施及完善相應基礎設施所需的成本過大?！熬屯粋€法律規則而言，法學家維護的是公正，經濟學家維護的是效益。但在絕大多數情況下，經濟方法和法律方法常常是殊途同歸”[6]，2002年3月22日國務院頒布的《全面推進依法行政實施綱要》規定：“積極探索對政府立法項目尤其是經濟立法項目的成本效益分析制度。政府立法不僅要考慮立法過程成本, 還要研究其實施后的執法成本和社會成本?！盵7]也就是說，國務院在制定行政法規時，應當對其實施和執行產生的成本進行分析。

那么在全國范圍內實施條例的成本是多少呢？首先《條例》第14條規定“取得校車使用許可應當符合下列條件：

（一）車輛符合校車安全國家標準，取得機動車檢驗合格證明，并已經在公安機關交通管理部門辦理注冊登記”。以上海市為例，要想獲得校車證，有兩個硬性條件必須要滿足：一是車輛具有上海牌照；二是駕駛員具有本地戶籍[8]。上海牌照動輒數萬元，加上汽車的維護、油費、司機工資、教師工資，需要不少的成本。據統計，上海浦東新區某小學一輛校車一年的收支情況的調查，一年需要的成本高達58500元，如此高的成本實在令許多學校對合法身份的校車望而卻步。

其次，根據《條例》規定，接送小學生的校車應當是按照專用校車國家標準設計和制造的小學生專用校車。而據統計，截止2011年4月，全國各級各類幼兒園、小學、初中一共用于接送學生上下學的車輛是285000多輛。但是在這285000多輛里，符合《專用小學生校車安全技術條件》的車輛只有大約10%左右，也就是29400多輛[9]。如果以《條例》的規定來看，絕大多數現有校車都不合格，這些校車如果摒棄不用則造成資源的巨大浪費，若是加以改造，則需要消耗大量的人力和財力。

另外，提供校車服務還需要完善其所需要的基礎設施。如果基礎設施不能跟進，即使再完善的校車服務，最終也會癱瘓。而為在全國范圍內實施《條例》所需要完善的基礎設施的資金是巨大的。以道路設施為例，校車雖然是學生用車，但本質上講還是公共交通工具，在我國的一些偏遠地區，連最標準的村級公路都沒有，作為較大的公共交通工具，要在這些地區發展校車，就必須對該地區的道路進行改造，這也將產生的不可估計成本。

第三，《條例》的立法目的并不能實際解決其立法原因。立法目的是指具有法的創制權的國家機關或經授權的國家機關制定法律所期待達到的效果；而立法原因是指引發有法的創制權或經授權的國家機關制定法律的事項，兩者在一定情形下并不具有統一性，要解決立法原因，還需要立法以外的方式。

《條例》第1條規定，“為了加強校車安全管理，保障乘坐校車學生的人身安全，制定本條例”，這是《條例》的立法目的，即通過對校車進行管制來保護學生的人身安全。而近幾年來頻繁發生的校車安全事故是推動《條例》制定的最根本的原因。那么對校車進行管制是不是就能解決校車事故的發生？在最近發生的幾起校車安全事故中，多數校車并沒有質量安全問題，醉駕、超載等交通意識的淡薄已成為事故發生的主要原因，這些道德素質的缺失并不是靠對校車進行法律管制就可以解決的。

制定《條例》并不是解決校車安全事故的唯一方法，保障校車安全不是只能依靠立法。亞里士多德認為：“法治應包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家服從的法律又應該本身是制定良好的法律。”[10]可見，一個社會的倫理道德不健全，良好的法律和制度就難以建立和完善；即使有了良好的法律和制度，人們也不會普遍遵守，在現實生活中就會走樣和失靈。當交通意識淡薄到一定程度，設備再齊全的校車也不能阻止校車事故的發生。道德作為規范人們思想和行為的重要手段，更應當在解決校車安全問題中得到重視。

四、有關如何解決校車安全問題的分析

有關校車的路權優先問題，國外與我國存在立法規定的不同。在美國，根據美國教育法規定，兒童必須接受免費的義務教育，乘校車上學是為保障兒童免費義務教育而制定的具有強制性的制度。美國大多數州都立法規定了校車的優先權，其在公路的特權甚至高于消防車和救護車，在美國，公路上隨意超越校車是違法的，如果校車要停車上下車學生，后面的所有車輛必須停下來，等校車上下完了學生后面的車才能繼續走。在加拿大，校車安全有很完善的法律和規章保障。以安大略省的《高速公路交通法》為例，該法規定了在校車到站停車前，在校車后方行使的與其方向相同和在校車前方顯示的與其方向相反的車輛，都必須停在離校車不少于20米的地方，否則將面臨高額罰款。

國外通過制定法律確定了校車的路權優先，其立法不存在與上位法的沖突問題。而我國以制定行政法規的形式規定校車的優先通行，存在著法律位階上的沖突，有違法之嫌。所以首先要完善我國現有的法律。我國現有的《道路交通安全法》并未對校車安全有明確規定，尚缺乏規定校車管理的系統性法律規范，責任主體不明確，管理不到位，而這些規定的缺少，都是為解決校車安全問題所必須明確的。建議在道路交通安全法中增加一章關于校車的專門規定，明確對校車的管理、駕駛員資質、校車優先通行和法律責任等方面作出詳細規定，以法律的形式來保障校車安全。

另外還要加強公民守法及交通安全意識的培養，美國和加拿大有關校車的法律制度固然很完善，但其校車的安全更來自公民的自覺遵守。就我國現實而言，除完善現有法律之外，更應當重視對公民守法意識和交通安全意識的培養，不斷提高全體公民的素質。如果校車的相關方，包括學校、司機及相關管理部門在內都自覺遵守《道路交通安全法》等法律法規，具備一定的交通安全意識，那么這一系列的校車事故就不會發生。

綜上所述，關于校車安全，我國已有法律規定，而《條例》的相關規定違反了法律優位原則、與已有的法律相沖突，并且《條例》在實施后會造成校車服務性質的紊亂，產生過大的實施成本，也不能從根本上解決校車事故的發生，故通過制定《條例》以解決校車安全問題是不必要的。要保障校車安全，除完善我國現有的相關法律外，還應注重公民守法意識和交通安全意識的培養，發揮道德在解決校車安全問題的重要作用。