第一篇：民政推進山區(qū)災害應急救援體系建設(shè)調(diào)研思考

我國幅員遼闊，地理特征和地質(zhì)構(gòu)造差別很大，自然災害的種類和發(fā)生頻率各不相同，因此，在自然災害應急救助體系建設(shè)上，我們應該貫徹落實科學發(fā)展觀的要求，針對不同地區(qū)的實際，有所側(cè)重和創(chuàng)新。筆者僅以自己所在的湖北省**土家族自治縣為例，就推進山區(qū)自然災害應急救助體系建設(shè)談一些粗淺的看法和認識。

一、山區(qū)自然災害的特點

**土

家族自治縣位于鄂西南山區(qū)、清江中下游，境內(nèi)群山連綿，全縣氣候呈立體結(jié)構(gòu)，是一個典型的山區(qū)縣。其自然災害具有以下特點：

（一）災害種類多。除臺風、龍卷風、海嘯等海洋性氣候災害外，其他自然災害在**歷史上都曾經(jīng)發(fā)生。經(jīng)常發(fā)生的主要自然災害種類有風雹、洪澇、干旱、低溫冷凍和滑坡、泥石流等，尤其是風雹、洪澇和崩山滑坡幾乎是每年都會發(fā)生的自然災害。

（二）發(fā)生頻率高。由于特殊的地理地貌和氣候條件，致使山區(qū)自然災害發(fā)生頻率較高,尤其是局部地區(qū)的暴雨、風雹和滑坡、泥石流。就**而言，僅登記在冊的地質(zhì)災害點就有400余處，每到汛期和梅雨季節(jié)，受降雨影響，崩山滑坡和泥石流等地質(zhì)災害就會不斷發(fā)生。

（三）毀滅性較大。山區(qū)山大人稀，局部地區(qū)發(fā)生的山洪、滑坡等自然災害雖然受災范圍有時不是很大，但是災害的毀滅程度往往較重。如山洪沖毀或者滑坡掩埋都是毀滅性的，往往就是災民財產(chǎn)損失殆盡。

隨著國家突發(fā)公共事件應急管理體制的逐步建立和完善，山區(qū)自然災害應急救助體系建設(shè)在取得顯著成績的同時，也還存在一些薄弱環(huán)節(jié)。主要體現(xiàn)在四個方面：

（一）自然災害應急救助管理的機制基本建立，但全體民眾的危機應對意識需要進一步加強。**縣于2006年出臺了《**土家族自治縣自然災害應急救助預案》，縣人民政府成立了自然災害應急救助指揮部，負責全縣自然災害應急救助的統(tǒng)一指揮和協(xié)調(diào)；指揮部下設(shè)辦公室，負責具體日常工作。隨后，縣直相關(guān)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)也同時成立了自然災害應急救助的指揮機構(gòu)和辦事機構(gòu)，全縣自上而下的應急救助管理機制初步建立。相對于各級政府高度重視的而言，全體民眾應對自然災害的危機意識和自我防護意識還不夠，不少群眾存在一些諸如“聽天由命”、“與己無關(guān)”等落后意識，認為救災是政府的事，主動參與防災救災的積極性不高。

（二）自然災害應急救助預案體系的基本框架初步構(gòu)成，但不斷完善還需要一個過程。**在不斷修訂完善縣級《自然災害應急救助預案》的同時，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委會、社區(qū)自然災害預案體系建設(shè)作出了部署和安排，各地按照縣政府的統(tǒng)一要求，完成了預案制定工作，基本形成“縱向到底、橫向到邊”的自然災害應急救助預案框架體系。但多數(shù)預案由于出臺時間倉促，調(diào)查研究不夠，針對性和可操作性不是很強，還需要在實踐中不斷修訂完善；同時，上下級預案之間的銜接以及各類專門預案之間的銜接也還需要進一步加強，如何讓各級各類預案成為一個完整的有機結(jié)合的整體，今后的工作任務依然很重。

（三）自然災害應急救助保障體系正在完善，但如何真正做到保障有力還任重道遠。通過近幾年的努力，**自然災害應急救助的保障體系逐步得到完善，從救援物資保障到救援人員保障、醫(yī)療衛(wèi)生保障、交通通訊保障等各個方面，都制定了較為詳盡的應急保障預案，為應對突發(fā)自然災害做了充分準備。但也應該看到，山區(qū)多屬貧困地區(qū)，地方財力相當困難，在保障資金和物資的投入上，往往力不從心，現(xiàn)有保障水平還難以應對大的自然災害。

（四）自然災害監(jiān)測預警體系已具雛形，但監(jiān)測預警能力還不適應自然災害應急救助的需要。隨著人們對防災減災重要性的認識，自然災害監(jiān)測預警工作越來越得到重視，監(jiān)測預警體系建設(shè)逐步納入了議事日程。**縣建立了縣、鄉(xiāng)、村三級災害信息員網(wǎng)絡(luò)，氣象、水利、國土等相關(guān)部門完善了各類災害的監(jiān)測預警系統(tǒng)和信息發(fā)布辦法，加強了對各類災害信息的監(jiān)測和預警工作。但從總體來看，我們監(jiān)測預警體系的技術(shù)裝備比較落后，災害信息員網(wǎng)絡(luò)由于受主客觀條件的限制，其作用也沒有充分發(fā)揮，監(jiān)測預警能力無法滿足自然災害應急救助的需要。

三、山區(qū)自然災害應急救助體系建設(shè)的重點

根據(jù)山區(qū)自然災害的特點和應急救助體系建設(shè)的現(xiàn)狀，今后自然災害應急救助體系建設(shè)應該著重在下面“四個一”上下功夫。

（一）強化“一個機制”，即自然災害應急救助管理機制。要突出各級政府及其應急管理部門在自然災害應急救助管理中的主體地位，充分發(fā)揮其領(lǐng)導和協(xié)調(diào)作用，形成一種“政府領(lǐng)導、民政主管、部門配合、群眾參與、上下聯(lián)動、運轉(zhuǎn)高效”的應急救助管理機制，避免部門之間、地方之間銜接不夠緊密，多方協(xié)同處置重大或特大自然災害時，人員、信息、資源難以快速集成，以及突發(fā)自然災害應急處置與日常災害信息管理

脫節(jié)等現(xiàn)象，確保自然災害應急救助管理規(guī)范、協(xié)調(diào)、有序運行，提高自然災害應急救助管理效率。

（二）完善“一個預案”，即自然災害應急救助預案。我們要通過深入開展自然災害風險隱患排查，有針對性地編修、完善各級各類自然災害應急預案，不斷擴大應急預案的覆蓋面，力爭使應急預案覆蓋本地各種自然災害種類，延伸到所有的鄉(xiāng)村、社區(qū)、企業(yè)、學校，真正形成一個“橫向到邊，縱向到底”的預案體系，讓自然災害應急救助預案覆蓋本區(qū)域每一寸土地和每一個居民。同時，要學習發(fā)達國家的先進經(jīng)驗，加強基層單位的應急預案演練，并使之形成制度化，通過開展經(jīng)常性的自然災害應急演練，檢驗預案，鍛煉隊伍，磨合機制，不斷提高廣大干部群眾應對自然災害的組織指揮能力、應急反應能力、快速救援能力和自我保護能力。

（三）建好“一個網(wǎng)絡(luò)”，即自然災害監(jiān)測預警信息網(wǎng)絡(luò)。山區(qū)山大人稀，居住分散，而各類自然災害發(fā)生頻繁，因此，加強自然災害的監(jiān)測預警、最大限度降低災害損失尤其重要。一是要進一步完善災害監(jiān)測預警的微機管理網(wǎng)絡(luò)，加大硬件和軟件投入，擴大覆蓋范圍，形成覆蓋到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、社區(qū)并與氣象、水利、國土、農(nóng)業(yè)等有關(guān)部門上下對接、信息共享、縱橫貫通、協(xié)調(diào)統(tǒng)一、決策科學、先進高效的應急管理信息與指揮網(wǎng)絡(luò)，提高災情信息管理水平，滿足自然災害應急救助工作的需要；二是要進一步健全災害信息員網(wǎng)絡(luò)，加強對災害信息員的專業(yè)知識培訓，提高他們監(jiān)測和應對各類自然災害的知識水平和處置能力；三是加強與通訊和廣電部門的協(xié)作，充分發(fā)揮手機短信和廣播、電視等公共服務網(wǎng)絡(luò)在災害預警中的作用。

（四）提高“一個能力”，即自然災害應急救助的保障能力。一是提高應急救援隊伍的保障能力。要加大應急救援隊伍的培訓力度，增加應急裝備設(shè)備的投入，組建和完善各類自然災害應急管理專家隊伍、應急救助專業(yè)隊伍和志愿者隊伍，發(fā)揮應急隊伍在自然災害應急處置工作中的重要作用。二是提高應急救援資金物資保障能力。要建立完善特大自然災害救助預備金、自然災害救助財政預算自然增長機制和應急物資儲備、更新、輪換及損耗補償制度，確保應急物資儲備充足；要根據(jù)山區(qū)特點和各類自然災害救援的需求，合理安排部署救援物資儲備倉庫和儲備物資品種，為應急處置提供有力的物資保障。三是提高交通通訊保障能力。充分利用公路、鐵路、駐軍、民間已有的運輸能力，建立自然災害救助應急物資和隊伍的緊急快速運輸通道制度和協(xié)調(diào)機制，形成聯(lián)合運輸網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。充分利用現(xiàn)有的通信網(wǎng)絡(luò)資源，構(gòu)建自然災害救助應急管理機構(gòu)間的指揮調(diào)度通信網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)各級應急指揮通信網(wǎng)絡(luò)的連接。加強應急通信建設(shè)，提高緊急狀態(tài)下快速搭建現(xiàn)場應急通信平臺的能力。

四、推進山區(qū)自然災害應急救助體系建設(shè)的措施

自然災害作為一種特殊的自然現(xiàn)象與人類存在和發(fā)展相伴相隨。相對于平原和發(fā)達地區(qū)，自然災害給山區(qū)帶來的損失更加慘重，因此，做好“五個強化”，積極推進山區(qū)自然災害應急救助體系建設(shè)，是當前一項迫在眉睫的任務。

（一）強化領(lǐng)導。任何一項工作，領(lǐng)導重視是工作推進的關(guān)鍵。各級政府要從科學發(fā)展的高度，建立并強化自然災害救助應急管理行政領(lǐng)導負責制和責任追究制，把自然災害應急救助體系建設(shè)作為踐行科學發(fā)展觀的一項重要任務抓好、抓實，抓出成效。

（二）強化基礎(chǔ)。一是要加強預案編制、信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、救援隊伍建設(shè)等基礎(chǔ)工作；二是不斷改善自然災害救助應急管理的技術(shù)裝備，用科技支撐自然災害應急救助體系建設(shè)；三是加強救災倉庫等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高自然災害應急救助物資保障水平。

（三）強化基層。自然災害應急救助體系建設(shè)的重點在基層。要加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村和社區(qū)等基層組織自然災害救助應急預案制定的指導，切實提高基層預案的針對性和可操作性；要按照預案組織經(jīng)常性演練，提高基層群眾應對突發(fā)災害的能力。基層工作做好了、做扎實了，我們的工作也就落實了。

（四）強化投入。要把自然災害救助應急管理費用納入公共財政預算，給予優(yōu)先安排和保障。建立自然災害救助財政預算自然增長機制，科學合理地制訂或修訂自然災害救助補助項目和標準，逐步提高災民生活救濟補助標準。上級政府應該加大對山區(qū)尤其是貧困山區(qū)自然災害應急救助補助的力度，確保災民生活不出問題。

（五）強化宣傳。要將自然災害防范和應對知識納入中小學教育教學內(nèi)容，納入文化、科技、衛(wèi)生“三下鄉(xiāng)”活動，納入全社會的科普教育活動，利用各種形式進行多層面、全方位、經(jīng)常化的宣傳教育，全面提高城鄉(xiāng)群眾對自然災害的綜合防御能力。

第二篇：安全生產(chǎn)應急救援體系建設(shè)的思考

關(guān)于安全生產(chǎn)應急救援體系建設(shè)的思考

應急救援是安全生產(chǎn)工作的重要組成部分，加強安全生產(chǎn)應急救援體系建設(shè)，有效防范和減少事故，對于保障人民群眾的生命財產(chǎn)安全，維護社會穩(wěn)定和促進經(jīng)濟又好又快發(fā)展意義深遠，責任重大。要加強我市安全生產(chǎn)應急救援體系（以下簡稱應急體系）建設(shè)、增強安全生產(chǎn)事故災難應急救援能力，就要在充分發(fā)揮現(xiàn)有應急救援隊應急救援能力的基礎(chǔ)上，加快推進區(qū)域應急救援隊和大、中企業(yè)應急救援隊建設(shè)，形成結(jié)構(gòu)合理、上下貫通、縱橫銜接、互為補充的安全生產(chǎn)應急救援體系；就要加強資源整合和應急管理信息化建設(shè)，逐步實現(xiàn)互聯(lián)互通、信息共享，逐步提高應急救援快速反應、科學決策能力；就要進一步抓好基地、隊伍和應急救援能力建設(shè)，加大應急裝備建設(shè)的投入，配強配齊各類應急救援隊伍裝備和器材，確保關(guān)鍵時能拉得出、用得上、打得響；就要加強應急培訓教育，完善應急預案體系，搞好演練，不斷增強事故防范和應對能力。

一、加強安全生產(chǎn)應急救援體系建設(shè)的重要性和必要性

應急救援是防范事故災難，減少事故損失的關(guān)鍵一環(huán)，在安全生產(chǎn)和應急管理工作的總體布局中地位重要，受到黨和國家的高度重視。總書記強調(diào)：“接連發(fā)生的重特大安全生產(chǎn)事故，造成重大人員傷亡和財產(chǎn)損失，必須引起高度重視。人命關(guān)天，發(fā)展決不能以犧牲人的生命為代價。這必須作為一條不可逾越的紅線。”；“要始終把人民生命安全放在首位，以對黨和人民高度負責的精神，完善制度、強化責任、加強管理、嚴格監(jiān)管，把安全生產(chǎn)責任制落到實處，切實防范重特大安全生產(chǎn)事故的發(fā)生。”《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》第六十八條規(guī)定“縣級以上地方各級人民政府應當組織有關(guān)部門制定本行政區(qū)域內(nèi)特大安全生產(chǎn)事故應急救援預案，建立應急救援體系”。《突發(fā)事件應對法》規(guī)定：“國家建立統(tǒng)一領(lǐng)導、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制。”國家安全監(jiān)管總局印發(fā)的《安全生產(chǎn)應急管理

“十二五”規(guī)劃》（安監(jiān)總應急?2011?186號）規(guī)定：“到2015年，基本建成符合我國國情的安全生產(chǎn)應急管理體系，完善分類管理、分級負責、條塊結(jié)合、屬地為主的應急管理體制和統(tǒng)一指揮、反應靈敏、協(xié)調(diào)有序、運轉(zhuǎn)高效的應急管理機制，應急能力全面加強，適應有效應對各類生產(chǎn)安全事故災難的需要，并為其他災害的應急救援提供有力支持。在機構(gòu)、機制建設(shè)方面，建立完善國家、省、市、重點縣以及高危行業(yè)（領(lǐng)域）大中型企業(yè)應急管理機構(gòu)，形成完善的應急管理機制。”等等這些方針、政策、法律法規(guī)和規(guī)定要求，都充分體現(xiàn)了黨和國家高度重視安全生產(chǎn)工作，高度重視人民群眾和生命財產(chǎn)安全，把建立健全各種預警和應急機制、提高政府應付突發(fā)事件和風險的能力作為完善社會管理體制和一個重要方面和履行政府職能的一項重要任務。因此，加強安全生產(chǎn)應急救援體系建設(shè)，是當前乃至今后一個時期一項十分重要而且非常緊迫的戰(zhàn)略任務，并且與當前形勢及實際工作有著緊密而必然的聯(lián)系。

第一，加強安全生產(chǎn)應急救援體系建設(shè)，是提高政府部門應對突發(fā)事件和風險能力的必然要求。應急管理工作是社會管理和公共服務的重要方面，是各級政府必須履行的職能，安全生產(chǎn)應急救援體系作為突發(fā)事件管理的必要支撐和重要的組成部分，在事故搶險救災、排除重大隱患方面有著不可替代的作用。

第二，加強安全生產(chǎn)應急救援體系建設(shè)是完善安全生產(chǎn)監(jiān)管體系的迫切要求。安全生產(chǎn)應急救援體系與安全生產(chǎn)責任體系、管理體系、監(jiān)督體系共同構(gòu)成了安全監(jiān)管四大體系。安全生產(chǎn)應急救援體系的建立與否，直接關(guān)系到安全生產(chǎn)體系的完整性和有效性。如果應急管理體系不完善，工作滯后，整個安全監(jiān)管體系就存在著嚴重的缺失，影響安全生產(chǎn)工作的有效開展。

第三，加強安全生產(chǎn)應急救援體系建設(shè)，是全面建設(shè)小康社會的迫切要求。目前，我國正處于經(jīng)濟建設(shè)的高速發(fā)展時期，同時也是安全生產(chǎn)事故的高發(fā)時期，事故不僅造成人身傷亡和經(jīng)濟損失、影響人民群眾的工作生活，而且擾亂了正常的經(jīng)濟和社會秩序。因此，加強安全生2

產(chǎn)救援體系建設(shè)，努力保障廣大勞動者的生命權(quán)、財產(chǎn)權(quán)，健康權(quán)，保障社會生產(chǎn)和人民生活的正常進行，既是建設(shè)小康社會的重要內(nèi)容，也是建設(shè)小康社會的重要保障。

第四，加強安全生產(chǎn)應急救援體系建設(shè)是推進城市現(xiàn)代化進程的客觀要求。隨著城市化建設(shè)進程的加快，工礦商貿(mào)企業(yè)發(fā)展迅猛，建設(shè)項目逐年增多，道路通車里程不斷延伸，機動車保有量急劇增加，這些變化在推動城市現(xiàn)代化崛起的同時，也客觀地增加了事故的發(fā)生頻率。因此，建設(shè)運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、反映快捷的安全生產(chǎn)應急救援體系是加快城市建設(shè)進程的需求，也是城市應對突發(fā)事件快速反映能力的需求。

二、我市救援體系現(xiàn)狀

根據(jù)國家應急管理體系建設(shè)的指導思想，救援體系主要包括應急預案、法制基礎(chǔ)、應急體制和運行機制（簡稱一案三制）；根據(jù)國家對突發(fā)事件進行分類管理的指導思想，安監(jiān)部門負責事故災難救援的牽頭協(xié)調(diào)工作和組織參與生產(chǎn)安全事故救援工作。

（一）我市預案建設(shè)現(xiàn)狀

2009年-2013年，經(jīng)市政府同意，分別印發(fā)了《***市煙花爆竹事故災難部門應急救援預案》和《***市危險化學品事故災難部門應急救援預案》（部門預案）、《***市礦山事故災難應急預案》（2009年，政府專項預案）、《***市安全生產(chǎn)事故災難應急預案》（2010年，政府專項預案）、《***市突發(fā)事件總體應急預案》（2013年）。

（二）目前我市救援體制現(xiàn)狀

1、***市安全監(jiān)管局安全生產(chǎn)應急管理處（加掛***市安全生產(chǎn)應急救援指揮中心的牌子）

根據(jù)市編制辦公室****年的批文，在***市安全監(jiān)管局正式設(shè)立安全生產(chǎn)應急管理處（加掛***市安全生產(chǎn)應急救援指揮中心的牌子），核定**名行政編。

2、區(qū)、縣（市）安監(jiān)部門救援機構(gòu)

目前，區(qū)、縣（市）各級安全監(jiān)管部門普遍對應急救援工作和體系建設(shè)不夠重視，工作上只是應付，部分區(qū)、縣（市）安監(jiān)局未將應急救

援職責落實到位，認為應急救援工作不是安監(jiān)部門的事，存在多一事不如少一事的思想。

3、救援隊伍 ①****消防支隊

2009年，全省統(tǒng)一在消防隊加掛了應急救援隊的牌子，按照新修改的消防法和《國務院關(guān)于進一步加強消防工作的意見》（國發(fā)?2006?15號），消防隊除完成火災撲救任務外，要積極參加以搶救人員生命為主的危險化學品泄漏、道路交通事故、地震及其次生災害、建筑坍塌、重大安全生產(chǎn)事故、空難、爆炸及恐怖事件和群眾遇險事件的救援工作，并參與配合處置水旱災害、氣象災害、地質(zhì)災害、森林、草原火災等自然災害，礦山、水上事故，重大環(huán)境污染、核與輻射事故和突發(fā)公共衛(wèi)生事件。

②（略）

（三）近年來救援演練工作進展

從2011年以來，我市利用“安全生產(chǎn)月”活動契機，科學調(diào)度，周密部署，做到了早謀劃、早安排，基本上改變了原來每年只有2-3次應急演練的局面，明確了安全生產(chǎn)月應急演練周活動工作的主管領(lǐng)導、組成人員和辦事機構(gòu)，指定由市安監(jiān)局應急辦具體負責應急預案演練工作，近幾年基本上做到了演練周中天天有演練，安全生產(chǎn)月前后經(jīng)常有演練，基本上形成了區(qū)縣市、市直部門、各行業(yè)積極參與的局面。

三、目前救援體系建設(shè)工作中存在的主要問題

1、應急救援管理機構(gòu)不適應安全生產(chǎn)應急管理需要。迄今為止，專門的安全生產(chǎn)應急救援管理機構(gòu)比較少，未成立統(tǒng)一的專業(yè)應急救援隊伍，未建立專業(yè)的生產(chǎn)安全事故預測預警系統(tǒng)和事故應急救援指揮平臺。這與經(jīng)濟社會迅速發(fā)展的實際不相適應。

2、應急救援機制尚不健全。事故預警、報警、事故響應和傷員救治機制尚未形成，有可能造成一些事故報告不及時、采取救援措施不及時、傷員救治不及時。

3、應急救援體系不健全。許多行業(yè)還未建立事故應急救援隊伍，4

政府專業(yè)應急救援隊伍、企業(yè)專兼職救援隊伍和社會志愿者共同參與的應急救援體制還不完善，不夠?qū)I(yè)且力量分散，步調(diào)不協(xié)調(diào)。

4、應急救援預案不完善。許多企業(yè)未建立起適應本單位實際、處置有效的事故應急救援預案，各部門、區(qū)縣安全監(jiān)管部門和企業(yè)缺乏銜接；預案修訂、評審、備案、演練制度不健全，千篇一律，針對性和實效性有待于進一步提高。

5、應急救援設(shè)備設(shè)施欠缺。如缺乏應有的事故應急救援通訊設(shè)備、防毒用品等專業(yè)救援設(shè)備設(shè)施。

四、加強安全生產(chǎn)應急救援體系建設(shè)的幾點建議

1、建立完整的生產(chǎn)經(jīng)營單位地理信息系統(tǒng)。建立一個完整的安全生產(chǎn)地理信息服務平臺，包含生產(chǎn)經(jīng)營單位的坐標、基本情況、主要產(chǎn)品、廠區(qū)及周邊布局等應用服務的應用平臺，以滿足安全生產(chǎn)應急救援和各部門信息共享的需要。

2、健全和完善應急救援體系建設(shè)，實現(xiàn)部門信息集成。一是依托安全生產(chǎn)應急信息系統(tǒng)，整合利用安全生產(chǎn)通信信息系統(tǒng)和有關(guān)辦公信息系統(tǒng)資源，建立事故應急救援指揮平臺。與市應急辦及相關(guān)部門進行系統(tǒng)對接，實現(xiàn)各部門的信息集成、互通互聯(lián)和信息共享，從而加強事故應急救援的指揮、協(xié)調(diào)和監(jiān)控;二是整合力量，成立安全生產(chǎn)應急管理專家組，完善應急管理專家組管理制度，為應急管理、事故救援提供技術(shù)支持，設(shè)立生產(chǎn)安全事故應急救援物資儲備中心。

3、依托企業(yè)、社會，政府補貼，加強應急救援隊伍和基地的建設(shè)。安全生產(chǎn)應急救援隊伍是應急救援工作的基礎(chǔ)。結(jié)合我市的實際情況，在要以企業(yè)、社會的現(xiàn)有的專業(yè)隊伍為基礎(chǔ)，安監(jiān)部門申請政府給予適當補貼，補充裝備、擴展技能、加強訓練，達到“一專多能”，做到一方投資多方受益。在盤活和整合現(xiàn)有資源的基礎(chǔ)上，根據(jù)產(chǎn)業(yè)分布、危險源分部和交通地理條件，調(diào)整和完善應急救援隊伍的布局，使其適應經(jīng)濟和社會發(fā)展的需求。安全生產(chǎn)應急救援隊伍建設(shè)，不僅要考慮專業(yè)現(xiàn)場救援的工程搶險隊伍，更重要的是要考慮建立有效的協(xié)調(diào)、指揮機制，將其他救援機構(gòu)納入安全生產(chǎn)救援體系，充分利用和發(fā)揮社會救援

力量的作用，做到資源共享，達到安全生產(chǎn)應急救援體系的整體功能。安全生產(chǎn)應急救援隊伍的建設(shè)，最主要的一條必須理順管理體制、用人機制和經(jīng)費保障渠道。特別是人員工資、日常經(jīng)費、裝備費用，必須納入同級政府的財政預算。

4、加強應急預案的演練工作，使演練常態(tài)化、習慣化。“業(yè)精于勤，荒于嬉”。只有定期開展演練，不斷提高救援的業(yè)務素質(zhì)才是提高救援能力的根本。演練的目的一方面是檢查預案的科學性與可行性，并對應急預案的缺陷進行診斷；另一方面也是提高應急救援體系的反應能力、救援能力以及協(xié)同作戰(zhàn)能力的重要手段。應急演練的具體形式既可以是桌面演練，也可以是實戰(zhàn)模擬演練。無論哪種形式，都可以分為單項演練、組合演練和全面演練。單項演練是為了發(fā)展和熟練某些基本操作或完成某種特定任務所需的技術(shù)而進行的演練；組合演練是將具有較緊密聯(lián)系的多個應急任務組合在一起進行演練，其目的是要達到交流信息，加強各應急救援組織之間的配合和協(xié)調(diào)性；全面演練是應急體系內(nèi)所有承擔應急救援任務的組織或其中絕大多數(shù)組織參加的演練，主要目的是驗證各應急救援組織執(zhí)行任務的能力，檢查相互之間的協(xié)調(diào)能力，能否充分高效地調(diào)配和利用應急資源和應急力量。演練的目標應側(cè)重在現(xiàn)實應急能力評估和應急缺陷（包括脆弱性）分析上，以便通過持續(xù)改進，提高應急能力。

5、加強應急救援的教育培訓工作。教育培訓是提高應急救援業(yè)務隊伍素質(zhì)和提升公眾預防突出事故的意識的有效手段。按照“平戰(zhàn)結(jié)合”的方針，要在應急預案制訂和修訂的全過程以至完成后，不斷加強應急法規(guī)政策和有關(guān)應急預案的宣傳和教育。要通過對大量案例的分析，認真總結(jié)國內(nèi)外應對突發(fā)事故的經(jīng)驗教訓，定期對各級應急指揮人員、管理人員、現(xiàn)場救援人員進行專業(yè)培訓，形成有足夠數(shù)量、訓練有素、裝備精良的應急救援隊伍，培養(yǎng)和造就一大批沉著冷靜、科學決策、措施果斷的處置突發(fā)事故的指揮員。同時，加強對普通民眾、在校學生的應急知識培訓，根據(jù)不同培訓對象，采用不同的培訓教材，努力提高公眾預防突發(fā)事故的意識和知識，增強公眾應對突發(fā)事故的信心，并形成良6

好的公眾監(jiān)督機制。

五、實施步驟

調(diào)整應急救援體系建設(shè)的整體思路。將我局應急救援的工作職能定位在：綜合協(xié)調(diào)、指揮調(diào)度、指導幫助、應急培訓。即：對上級和有關(guān)部門的工作要求及時傳達貫徹，對有關(guān)部門密切協(xié)調(diào)和配合，對內(nèi)部相關(guān)處室有效地銜接；指導全市各單位各部門開展應急救援演練；遇到突發(fā)事件時有效地調(diào)度救援隊伍和內(nèi)部相關(guān)處室；對基層安監(jiān)部門和各救護隊進行檢查指導，爭取經(jīng)費支持。

1、安全生產(chǎn)應急救援體系是一個復雜、系統(tǒng)的工程，所需資金量大，建設(shè)工期長，要想在短時期內(nèi)投入大量資金建成一個完整的生產(chǎn)安全應急救援體系，做到一步到位、整齊劃一顯然是不可能也不符合現(xiàn)實的。應在保證應急救援體系基本功能的前提下，分步實施、穩(wěn)步推進，用2-3年的時間，逐步建成全市的生產(chǎn)安全應急救援體系。具體可以分三步走：2013年，先采購和建設(shè)資金需求量不大的急需的項目和設(shè)備，用不太多的資金，初步建成具有基本功能的應急救援指揮系統(tǒng)和技術(shù)裝備保障系統(tǒng)，如，人員配備、計算機、無線通訊等可先行建設(shè)，而車輛定位系統(tǒng)、衛(wèi)星現(xiàn)場圖像實時傳送系統(tǒng)等資金需求量大的設(shè)施設(shè)備可待以后有資金時再逐步投入；2014年，完善相關(guān)機制：建立內(nèi)部聯(lián)動機制，完善企業(yè)信息申報系統(tǒng)（增加電子地圖，完整錄入生產(chǎn)經(jīng)營單位的基本情況如重大危險源、應急預案、相關(guān)信息和圖片等），逐步完善安全生產(chǎn)救援的地理信息系統(tǒng)建設(shè)，并投入使用；2015年，分批、逐步投入后續(xù)資金對尚未建立的項目和設(shè)備進行建設(shè)，對先期投入不足的項目和設(shè)備進行完善，最終目標是要建設(shè)成為統(tǒng)一指揮、職責明確、結(jié)構(gòu)完整、功能完善、反映靈敏、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的地方生產(chǎn)安全應急救援體系，提高當?shù)厣a(chǎn)安全事故的搶險救援能力，最大限度地減少國家和人民生命財產(chǎn)的損失，促進經(jīng)濟社會的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

2、堅持整合資源、有效利用的原則。充分利用已建成的專業(yè)救援組織和力量，進行科學、有效地整合，實施應急聯(lián)動。通過市應急辦將110、119、120、122及礦山救護、水上救護、防化搶險、水電氣搶險、護林防火等應急救援系統(tǒng)，納入安全生產(chǎn)應急救援指揮中心統(tǒng)一指揮調(diào)度系統(tǒng)，實現(xiàn)跨部門、跨地區(qū)以及不同警種之間的統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)，實現(xiàn)統(tǒng)一應急、聯(lián)合行動。這樣可以節(jié)省大量資金，避免資源浪費、重復建設(shè)。

3、進一步完善預案的編制、備案、演練管理工作。全面啟動各相關(guān)單位的應急預案編制、備案、演練管理工作，在2014年聯(lián)合市應急辦在全市開展應急預案的綜合檢查，凡是有預按的就要按照預案進行演練。嚴格按照應急預案編制導則編制、審定、管理應急預案。全面收集各有關(guān)部門的預案，建立協(xié)調(diào)機制；按照國家安監(jiān)總局的17號令，開展預案的評審和備案工作，2014年年內(nèi)三大高危行業(yè)的應急預案的網(wǎng)上備案率提升到100%，同時，全面開展八大行業(yè)的應急預案的網(wǎng)上備案工作；2015年全面提升八大行業(yè)的應急預案的網(wǎng)上備案率，爭取網(wǎng)上備案率達到80%。

第三篇：應急救援預案體系建設(shè)情況匯報

大準鐵路應急救援預案體系建設(shè)情況匯報

為了積極應對可能發(fā)生的各類鐵路交通運輸事故，及時采取有效措施，高效、有序地開展事故搶險、救援工作，最大限度地減少人員傷亡和財產(chǎn)損失，維護正常的運輸生產(chǎn)秩序，降低社會負面影響范圍，大準鐵路公司在集團公司以及準能公司的正確領(lǐng)導下，根據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合公司實際情況，于2007年制定了《大準鐵路公司生產(chǎn)安全事故應急救援預案》。并嚴格按照預案的具體要求，積極開展各項應急救援演練，做到了按綱施訓，措施跟蹤落實。全面提升了救援能力，為保障鐵路運輸安全做出了重要貢獻。

一、大準鐵路應急救援預案體系建設(shè)情況

大準鐵路根據(jù)實際情況，不斷完善應急救援預案體系，建立健全應急救援預案制度，明確責任、細化分工。公司應急救援預案體系由綜合應急救援預案、專項應急處臵預案以及各段現(xiàn)場處臵方案三部分組成。其中，綜合應急救援預案一項，專項應急處臵預案十七項。現(xiàn)場處臵方案按照各段專業(yè)性質(zhì)的不同分為車務、機務、工務、車輛、供電、通信、信號現(xiàn)場處臵方案。

專項預案中屬于A類（自然災害類）4項、B類（安全生產(chǎn)類）11項、C類（公共衛(wèi)生類）和D類（社會安全類）各一項，無E類（其它類）。

二、全面推進應急預案體系建設(shè) 大準鐵路公司應急體系建設(shè)按照準能公司要求，建立公司級、段級、班組級三級應急體系，公司協(xié)調(diào)開展預案的協(xié)調(diào)貫徹及預案的培訓，并落實和檢查各有關(guān)部門的職責、程序和資源準備，由段級組織預案的演習。？

公司本著執(zhí)行統(tǒng)一領(lǐng)導、逐級負責、以人為本的原則，堅持“從難、從嚴、從實戰(zhàn)出發(fā)”的原則積極開展各項救援演練，以應對各種突發(fā)情況，防患于未然。從2006年開始，公司每兩年舉行一次較大規(guī)模的鐵路行車事故綜合應急救援演練，每年至少舉行一次專項應急救援演練。2011年，由公司及各段積極協(xié)調(diào)，并與消防隊、醫(yī)院等單位密切配合，組織開展了火災事故應急救援、鐵路信息系統(tǒng)應急協(xié)調(diào)以及鐵路處臵群體性事件應急救援。力爭盡快開通線路，恢復行車，盡量減少人員傷亡、財產(chǎn)損失及事故對運輸生產(chǎn)的影響。

為使預案有機地融入到安全保障工作中，真正將應急預案所規(guī)定的要求落到實處，公司組織定期評估和不定期評估。評估內(nèi)容包括演習中發(fā)現(xiàn)的問題，事故及災害應急經(jīng)驗與教訓，本單位危險源及環(huán)境變化。評估采取同專業(yè)評估、上級評估以及預案編制成員評估三種方式，以保證預案的完整性、準確性和可實施性。

評估后對預案及時進行更新，并于演練中不斷檢驗，形成演練、評估、改進的閉環(huán)系統(tǒng)。大準鐵路應急預案體系在2006年初步建立，經(jīng)過多年的實際生產(chǎn)情況的探索，不斷修 訂完善，于2010年新增七項專項預案，2011年新增兩項預案，2012年刪除一項，新增《大準鐵路危險貨物運輸事故救援預案》以及《火災事故應急救援預案》。

三、應急預案管理工作面臨的主要問題

1.大準鐵路運量增長迅速，組織救援演練困難較大,資源配臵不足，在突發(fā)事件的應急處臵過程中，救援人員、應急物資儲備點、設(shè)備、資金較為缺乏。尤其是救援列老化現(xiàn)象較為嚴重，技術(shù)落后。救援能力難以滿足當前生產(chǎn)的需求。

2.盡管大準鐵路應急預案在其詳細合適度和先進企業(yè)還有差距。具體說來：一是應急預案中應該對突發(fā)事件可能引起的風險類型、可能遭致?lián)p失及損失總體描述和把握存在不足。二是應急預案編制沒有充分吸取國鐵部門及其它同行企業(yè)已經(jīng)發(fā)生過的同類突發(fā)事件，設(shè)想出可能發(fā)生的情況。

3.應急預案體系的制定程序不夠完善，沒有成立由專業(yè)人員組成的應急預案編寫小組。

四、基層單位典型經(jīng)驗

大準鐵路公司舉辦的綜合應急救援演練較為成功，現(xiàn)將其經(jīng)驗作如下匯報：

1.崗位明確，職責分明。分別設(shè)立7個專業(yè)組（車務組、機務組、車輛組、工務組、供電組、信號組、通信組)；和6個綜合組（安全協(xié)調(diào)組、新聞報道組、會務接待組、后勤保障組、演練評議組、公安保衛(wèi)組），并明確了各組的職責。2.程序安排全面有序。演練過程假設(shè)了車輛臺車脫軌，線路水毀，信號電纜、通信電纜斷裂，供電接觸網(wǎng)支柱折斷的起復、搶修。對于救援列的開啟時間、救援人員的出發(fā)時間都做了嚴密的部署，各單位、各專業(yè)組根據(jù)承擔救援任務及本專業(yè)特點結(jié)合事故應急救援預案及現(xiàn)場實際情況開始搶險救援工作，并做好與公安、消防等單位之間協(xié)調(diào)配合工作。

3.評估分析，總結(jié)提高。對設(shè)定事故現(xiàn)場進行拍照及攝像、搜集事故現(xiàn)場資料、調(diào)查分析事故原因，組織各單位全方位，全過程對救援演練進行分析，總結(jié)經(jīng)驗不斷提高。

五、應急管理組織機構(gòu) 見附件

第四篇：淺談應急救援體系建設(shè)工作

**市地處祁—呂—賀山字構(gòu)造的脊柱頂部，具有發(fā)生中強地震的構(gòu)造背景，是自治區(qū)重點監(jiān)視防御高烈度地震地區(qū)。同時，**市又是一座資源型化工城市，煤礦、化工、易燃易爆企業(yè)眾多，存在大量危險源。5月12日14：28分發(fā)生在四川省汶川縣的8.0級地震，再次提醒我們，必須牢固樹立科學發(fā)展觀，加強城市應急救援體系建設(shè)。

**市

應急救援體系的現(xiàn)狀。

目前，國家各級災害事故的防治管理部門很多，如火災事故的防治歸公安機關(guān)的消防機構(gòu)管理，大氣、水資源污染等環(huán)境災害的治理歸環(huán)境保護部門管理，生產(chǎn)事故的防治歸安全生產(chǎn)監(jiān)督局管理，水災的防治歸水利部門管理，氣象監(jiān)測預報歸氣象部門管理，地震災害的防治歸地震部門管理。

以上各類災害事故防治管理部門，除了火災防治管理部門擁有專門的滅火和搶險救援隊伍外，其他部門均沒有專業(yè)應急救援隊伍，只有一些分散的救援力量和長期閑置的設(shè)備。從我國災害事故防治分部門管理的現(xiàn)狀看，雖然各有關(guān)部門都按照各自的職責分工做了大量工作，但從實踐來看仍存在諸多的問題。

1、管理上不統(tǒng)一：有的屬地管理，有的垂直管理。遇到緊急情況，由于職能交叉，力量分散，難以迅速調(diào)集，可能失去最佳的搶險救災時機。

2、接警出動不統(tǒng)一：有政府協(xié)調(diào)的、有公安協(xié)調(diào)的、有安監(jiān)協(xié)調(diào)的、有地震協(xié)調(diào)的等等。

3、各種設(shè)備和人力資源重復投入并且大量閑置，對國家現(xiàn)有的人力、物力、財力等資源造成了程度不同的浪費。

國外應急救援體系建設(shè)的做法

烏海是世界多地震國家之一，但不是受災最重的國家，通過不斷總結(jié)抗震救災的經(jīng)驗教訓，日本建立了防御以地震為主的各種自然災害的緊急救援與防災體系。日本十分重視防災訓練。重點訓練政府對防災機構(gòu)工作人員及各類救災人員，包括自衛(wèi)隊和消防廳等的領(lǐng)導指揮能力。

新西蘭、澳大利亞、新加坡在處理災害時，各級政府的災害協(xié)調(diào)小組（消防、警察、醫(yī)療救護、總理辦公室、民防等部門負責人組成）到民防與應急管理部（委員會）聯(lián)合辦公。

歐洲一些國家的緊急救援管理，均設(shè)有國家緊急救援的職能部門，統(tǒng)一負責、綜合管理國家緊急救援工作，救援隊多數(shù)建在軍隊或消防隊中。緊急救援實行專業(yè)組織和志愿者相結(jié)合。

縱觀國外的應急救援體系，救援力量絕大多數(shù)把消防放在首位。

**市建立應急救援體系的思考

無論自然災害、還是生產(chǎn)事故都會造成巨大的經(jīng)濟損失和人員傷亡，都會給公民的生命安全、財產(chǎn)安全及社會的穩(wěn)定和經(jīng)濟建設(shè)帶來嚴重影響。所以，建立科學、有效的應急救援體系是非常重要和必要的。

建立科學規(guī)范，反應靈敏，以公安消防部隊為主體的重大災害應急救援隊伍。

公安消防部隊實行軍事化管理，全天候執(zhí)勤備戰(zhàn)，出動迅速，器材裝備基礎(chǔ)好，指揮體系規(guī)范，指揮通訊先進，嚴格實行等級戰(zhàn)備制度。各類搶險救援器材、車輛較多，破拆、偵檢、防化、堵漏、生命探測等器材使用頻率較高。政府既可節(jié)省一大筆開支，又可有效縮短應急響應時間，提高防災救援能力。

目前，各省、自治區(qū)、直轄市普遍依托公安消防部隊建立危險化學品應急救援和地震救援隊伍。內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府（內(nèi)政字[2006]177號）《關(guān)于印發(fā)自治區(qū)危險化學品安全管理實施辦法的通知》第34、35、36條明確規(guī)定：自治區(qū)設(shè)立安全生產(chǎn)應急救援指揮中心，下設(shè)的火災及危險化學品應急救援指揮中心設(shè)在自治區(qū)公安廳消防總隊，事故應急救援由各級消防部門承擔。

2006年2月9日**自治區(qū)人民政府召開常務會議，研究通過了關(guān)于組建自治區(qū)地震緊急救援隊的方案。明確組建以公安消防部門為主，地震、人防、衛(wèi)生、民政等部門參加的自治區(qū)地震緊急救援總隊，各盟市依托公安消防部隊組建地震緊急救援分隊。裝備經(jīng)費按照自治區(qū)和盟市4：6的比例配套投入。

建立全面系統(tǒng)，重點突出，以特殊行業(yè)和地域為主的重大災害應急救援預案。

要建立本地區(qū)特殊行業(yè)、重點單位、部門、地域方面的應急預案。預案可依據(jù)突發(fā)事件的性質(zhì)、嚴重程度、可控制性以及影響的范圍等因素分為四級，ⅰ級（特別重大）、ⅱ級（重大）、ⅲ級（較大）、和ⅳ級（一般）。政府應每年組織一次綜合、實戰(zhàn)演習，以增強各有關(guān)方面組織指揮、協(xié)同配合、綜合實戰(zhàn)的能力。一旦發(fā)生事故，應根據(jù)事故類別啟動預案，政府領(lǐng)導應及時參與事故的處置。

要推動并建立政府統(tǒng)一領(lǐng)導，公安消防部門和公安有關(guān)警種、駐軍、武警、民兵、醫(yī)療衛(wèi)生等部門以及市政工程、水、電、氣、環(huán)保、安監(jiān)等公共事業(yè)單位共同參與的重大災害應急救援體系，明確各方面或有關(guān)單位的職責、任務，切實形成社會聯(lián)動機制。

建立政府財政為主、行業(yè)支持、社會募捐的重大災害應急救援保障體系。

根據(jù)2006年

發(fā)布的《國務院關(guān)于全面加強應急管理工作的意見》的精神和《國家總體應急預案》的規(guī)定，應逐步建立“各級政府財政部門分級負擔公共安全工作經(jīng)費，并納入本級財政預算，健全應急資金撥付制度”的應急救援保障經(jīng)費投入制度和保障機制。第一，重大災害應急救援的業(yè)務和裝備經(jīng)費納入政府財政預算。第二，要建立企業(yè)（行業(yè)）投入、社會募捐并重的措施籌措資金，改善裝備。第三，要充分發(fā)揮社會各方面在應急救援物資的生產(chǎn)和儲備方面的作用，實現(xiàn)社會儲備與專業(yè)儲備的有機結(jié)合。

第五篇：城市災害應急管理體系建設(shè)思考

方發(fā)達國家早在半個世紀以前就開始研究城市應急管理并建立政府應急管理機構(gòu)和機制。隨著全球城市化進程的加快，經(jīng)濟快速化發(fā)展、生態(tài)惡化、災害頻發(fā)和社會危機和沖突的加劇，給城市應急管理帶來了持續(xù)的新挑戰(zhàn)。因此，城市災害應急管理作為應急救援管理的重要領(lǐng)域，受到了特別的關(guān)注。西方發(fā)達國家從二十世紀七十年代開始，就逐步建立了一體化應急救

援管理機制和管理系統(tǒng)。二十世紀九十年代，應急救援管理機制和系統(tǒng)得到進一步的發(fā)展。

隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展、城市化水平的提高以及各種自然災害、突發(fā)公共衛(wèi)生事件、事故災難類事件的頻發(fā)，城市災害應急事件管理成為執(zhí)政為民要事。所以從我國1 1 0 報警服務臺成立到1 1 0、1 1 9、1 2 2 及1 2 0 等突發(fā)事件應急救助整合以及近年來各省市應急總體預案及專項預案的出臺等，標志著我國城市應急管理的發(fā)展和逐步完善的過程。在這個過程中，城市災害應急管理模式及機制的重構(gòu)是至關(guān)重要的，它直接影響到城市應急管理的快捷性、有效性和政府的公信力。

一、我國城市災害應急管理的發(fā)展歷程

我國城市的應急機制建設(shè)是以1 9 8 6年1 月1 0 el 廣州在全國率先開通了1 1 0 統(tǒng)一報警電話額為標志，其后全國各地相繼建立了1 1 0 報警服務臺。2 0 0 2 年3 月，南寧市投資1 ． 7 億元建設(shè)應急聯(lián)動中心大樓，成立了城市應急聯(lián)動中心。該中心將1 1 0、1 1 9、1 2 2、1 2 0、防洪、防震、防控以及水、電、氣等公共突發(fā)事件應急救助整合起來，采用同一接警、同一處警的方式實現(xiàn)了應急聯(lián)動，為城市應急管理提供了較成功的范例。2 0 0 4 年公安部進一步提出了將1 1 0、1 2 2、1 1 9 三臺合一的要求，有條件的城市甚至建立了城市應急聯(lián)動系統(tǒng)，全市只設(shè)一個號碼，統(tǒng)一受理市民緊急報警求助，在一定程度上提高了應急處理的反應速度。但是從總體上看，目前我國的城市應急管理仍處于起步階段，大部分城市是以公安機關(guān)1 1o為依托來建設(shè)指揮平臺，組織相關(guān)部門聯(lián)合行動，共同開展城市應急工作。

2004年5月在我國北京召開的“中國城市經(jīng)營與發(fā)展高峰會”上，城市應急與社會綜合服務系統(tǒng)作為主要的議題之一在大會上引起了廣泛的關(guān)注，并對統(tǒng)籌建設(shè)內(nèi)地大中城市社會應急聯(lián)動系統(tǒng)的有關(guān)問題進行了專門的研討，會議提出并建議我國爭取用三到五年在內(nèi)地主要大中城市建成城市應急和社會綜合服務系統(tǒng)，實現(xiàn)城市互聯(lián)互通和資源共享，并盡可能擴展系統(tǒng)覆蓋范圍。且認為目前我國內(nèi)地已具備技術(shù)及物質(zhì)基礎(chǔ)，推動信息系統(tǒng)連動建設(shè)的時機已然成熟。同年5月22日，國務院辦公廳關(guān)于印發(fā)《省(區(qū)、市)人民政府突發(fā)公共事件總體應急預案框架指南》的函(國辦函[2004]39號)，明確規(guī)定了各省市提交應急預案的編制原則、．組織機構(gòu)與職責、預測與預警、應急響應、后期處置、保障措施、宣傳培訓和演習等。這說明我國政府已高度重視應急管理在政府管理職能中的地位，也標志著城市應急管理全面正式納入到城市的常態(tài)化管理且進入到一個新的發(fā)展階段。

具體表現(xiàn)為，在國辦函[2004]39號文出臺前后，各省和直轄市相繼成立了突發(fā)公共事件應急委員會、應急管理辦公室、突發(fā)公共事件應急處置指揮中心和突發(fā)公共事件應急處置總指揮部。該機構(gòu)的第一責任人基本為省市主要領(lǐng)導負責，并有常設(shè)機構(gòu)，該機構(gòu)負責城市應急管理的日常管理工作，同時成立專項災害應急管理指揮部(如抗震救災指揮部；地質(zhì)災害應急指揮部；消防滅火指揮部；生產(chǎn)安全事故應急指揮部；特大危險化學品事故應急指揮部；防汛抗旱氣象災害指揮部；突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急指揮部； 突發(fā)社會安全事件應急指揮部； 交通事故應急指揮部；重大、特大環(huán)境污染事件應急指揮部等)，這些指揮部門則直接領(lǐng)導為政府對應部門的責任領(lǐng)導。從目前我國各省市建立的應急管理的行政架構(gòu)來看，已基本完成了應急管理體制。

2005年1月26日，國務院第79次常務會議通過了《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》，以及25件專項應急預案，8o件部門應急預案。預案將突發(fā)公共事件分為自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件四類；按照各類突發(fā)公共事件的嚴重程度、可控性和影響范圍等因素，分為特別重大(i)、重大(it)、較大(e1)和一般(iv)四級。按照不同的責任主體，預案體系設(shè)計為國家總體應急預案、專項應急預案、部門應急預案、地方應急預案、企事業(yè)單位應急預案五個層次。我國政府還根據(jù)風險分析結(jié)果，將可能發(fā)生和可以預警的突發(fā)公共事件用紅色、橙色、黃色和藍色表示。政府要求對發(fā)生的特別重大或者重大突發(fā)公共事件不得遲報、緩報、瞞報和漏報，并要在突發(fā)公共事件發(fā)生的第一時間向社會發(fā)布簡要信息。各省、自治區(qū)、直轄市也分別完成了省級總體預案的制定工作，許多市、區(qū)(縣)也制定了應急預案。

二、我國城市災害應急管理存在的問題

雖然已初步建立應急管理的架構(gòu)和基本制度，但還存在著以下方面的問題：

(一)城市應急管理模式不完善

突發(fā)公共事件應急管理模式已基本構(gòu)建，即應急管理領(lǐng)導體制及機制的框架已基本建立。但長期以來我國政府管理體制所限，普遍形成了條塊分

割行政管理體制，并形成了各自為政的單一災害管理模式，不利于統(tǒng)一指揮和調(diào)度，因此造成了缺乏統(tǒng)一、協(xié)調(diào)及有效的應急管理體制和機制，看似各司其職的災害管理體系，在面對重大災害及群災齊發(fā)的復雜局面時，卻無法形成統(tǒng)一應急力量，也不能及時有效地配置分散在各個部門的資源，勢必造成救援遲緩、應急低效、信息不暢等的被動局面。因此。需要政府及社會各界研究制定切實能夠形成應急高效、信息暢通、機制靈活的城市災害應急管理模式。

目前，國內(nèi)業(yè)已形成的有一定代表性的管理模式具有以下共性：其一，建立了城市應急管理中樞常設(shè)機構(gòu)，明確了職能權(quán)限；其二，基本建立起了城市的應急聯(lián)動機制； 其三，已開展了標準化管理和信息化管理。

北京市已構(gòu)建的大城市應急管理模式是目前比較超前且完善的管理模式之一

2004年4月，北京市成立了突發(fā)公共事件應急委員會，下設(shè)1 3-f-專項應急指揮部，統(tǒng)一領(lǐng)導全市突發(fā)公共事件應對工作。委員會主任由市長擔任，副主任按處置自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生和社會安全四類突發(fā)公共事件的分工，由分管市領(lǐng)導擔任，市委、市政府秘書長、分管副秘書長、市突發(fā)公共事件專項指揮部、相關(guān)委辦局、北京衛(wèi)戍區(qū)、武警北京總隊負責人為成員。市政府秘書長為總協(xié)調(diào)人，市委、市政府主管副秘書長配合，市委、市政府辦公廳主管副主任協(xié)助，協(xié)調(diào)突發(fā)公共事件應對工作。委員會下設(shè)辦公室，作為日常辦事機構(gòu)。辦公室設(shè)在市政府辦公廳，加掛市應急指揮中心牌子。市應急指揮中心備有指揮場所和相應的設(shè)備設(shè)施，作為突發(fā)事件發(fā)生時委員會的指揮平臺。

委員會聘請專家顧問組成市突發(fā)公共事件專家顧問組，整合與各類突發(fā)公共事件處置有關(guān)的各領(lǐng)導小組、指揮部，建立健全各類突發(fā)公共事件專項指揮部，補充其職能、強化其作用、規(guī)范其名稱，完善應急體制。各區(qū)縣建立相應的突發(fā)公共事件工作體制和工作機制。區(qū)縣成立突發(fā)公共事件應急委員會，委員會辦公室設(shè)在區(qū)縣政府辦公室。各突發(fā)公共事件專項指揮部、相關(guān)委辦局和區(qū)縣按照“統(tǒng)一指揮、分級負責、資源共享、條塊結(jié)合”的原則，開展突發(fā)公共事件應對工作。

為構(gòu)建北京市應急管理信息化平臺，北京市充分利用多年來信息化建設(shè)和科研的成果，建成了功能齊全、系統(tǒng)完善、便于指揮的技術(shù)支撐系統(tǒng)，并實現(xiàn)了信息共享：依托北京市電子政務專網(wǎng)，與各應急專項指揮部和各委辦局建立起信息溝通渠道；接入了公安信息網(wǎng)和因特網(wǎng)；初步整合了氣象、公安和遙感影像等信息資源等等。北京市政府面將這些已有的數(shù)字集群無線通訊系統(tǒng)、城市圖像監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)、有線電子政務專網(wǎng)和業(yè)務管理信息系統(tǒng)等相關(guān)資源進行整合，盤活了大量過去已經(jīng)建成的信息化基礎(chǔ)資源，迅速建設(shè)起具備六大功能的市級應急指揮平臺。

北京市的城市應急管理模式可簡稱為“三加二”應急管理模式。所謂“三加二” 應急管理模式，具體為： “三”是指市級應急管理機構(gòu)、區(qū)縣級應急管理機構(gòu)和1 3個市級專項應急指揮部；“二”是指分設(shè)以“1 l0”為龍頭的緊急報警中心和以市長電話(同市信訪辦)“12345”為統(tǒng)一號碼的非緊急求助服務中心。同時，從2005年開始至201o年，北京計劃建立市區(qū)(縣)街(鄉(xiāng))一社區(qū)(村)四級綜合減災應急管理網(wǎng)絡(luò)，并打造全市統(tǒng)一指揮調(diào)度平臺。另外，擬建立以預防為主，預防、處置、救援和善后相結(jié)合的突發(fā)公共事件應急管理體系。

必須看到北京在應急體系建設(shè)方面還存在的問題。如自然災害應急管理體系尚未完全建立；各災害管理部門問協(xié)調(diào)和配合的應急措施尚不完善；各種災害及其次生災害的預報準確率、精度和時效不高；預報預警作業(yè)流程和業(yè)務服務規(guī)定尚未真正建立；各種自然災害及其次生災害預警發(fā)布的覆蓋地區(qū)存在空白，特別是易受災害影響的農(nóng)村和山區(qū)；災情收集上報工作薄弱，各部門問的信息共享機制尚未建立，也很少進行災情的獨立和綜合調(diào)查；各種自然災害及其次生災害的災前、災中和災后評估工作尚未建立等等。北京市城市應急管理體系模式的建立和存在的問題，其實也必將是其他各省市今后面臨的問題。

(二)城市應急管理機制不健全

機制的建立，一靠體制，二靠制度。

有了完備的機制，才可保證城市應急管理的有效運轉(zhuǎn)。在我國業(yè)已完成的應急管理體系情況看，已具備了一定的應急管理能力和運行機制，如責任機制、決策機制等，但大部分的機制尚未建立，要達到應急管理的真正目標管理水平，尚有很大的距離，任重而道遠。

(三)城市應急管理理念不科學

所謂科學管理，一般遵循四大原則，即管理行為科學原則；科學選擇員工原則；協(xié)同合作原則； 責任劃分原則。

城市應急管理是一個龐大而復雜的管理系統(tǒng)，是考驗政府管理水平的風向標。須借助科學管理手段、理念和管理技術(shù)、管理隊伍、協(xié)同合作管理且責權(quán)清晰等才能使此龐大的管理系統(tǒng)正常、有效的運轉(zhuǎn)。對現(xiàn)行行政體制下的城市應急管理體系，需采用科學的管理制度、運行機制、責任體系劃分、協(xié)同管理信息技術(shù)平臺等進行全方位構(gòu)建，以期采用科學的管理理念和手段來保證此復雜管理體系的高效、協(xié)同運轉(zhuǎn)。

(四)城市應急管理系統(tǒng)不完備

科學的應急管理理念是應急管理實現(xiàn)科學化的基礎(chǔ)，要真正實現(xiàn)城市應急管理的科學化，需要有完備的城市應急管理信息系統(tǒng)作為科學化的關(guān)鍵平臺。我國目前城市應急管理系統(tǒng)的建立只是剛剛開始起步。

城市應急管理系統(tǒng)業(yè)務功能的實現(xiàn)主要依賴城市應急管理信息系統(tǒng)(em i s)。em i s包括信息資源共享系統(tǒng)、應急業(yè)務處理系統(tǒng)、應急管理決策系統(tǒng)、數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)、安全管理系統(tǒng)、gi s管理系統(tǒng)、災害評估系統(tǒng)、預警預報系統(tǒng)、監(jiān)控系統(tǒng)、應急預案管理系統(tǒng)、信息發(fā)布系統(tǒng)等。該系統(tǒng)是多種系統(tǒng)的集成。顯然是一個龐大而復雜的系統(tǒng)，對其建立并逐步完善需要一個過程。從系統(tǒng)功能上，em i s可以劃分為五層面：核心層：主要指政府應急決策中心的決策支持系統(tǒng)以及專業(yè)應急指揮中心的指揮調(diào)度系統(tǒng)。資源管理層：應急指揮需要許多應急資源，應急資源分為服務(應急)資源和信息資源。通訊層：通訊層聯(lián)結(jié)指揮中心、應急處置分中心及與現(xiàn)場指揮等。協(xié)助力量層：包括相關(guān)應急機構(gòu)力量，如氣象局、消防、醫(yī)療、交通、電信等提供相關(guān)資源和信息。處置力量層：進行突發(fā)事件應急處置的實力，如消防車輛、巡邏車、搶險車輛、醫(yī)療隊伍等。

要建立完備的e m i s信息系統(tǒng)，需要我國各級政府和社會力量通力合作。

在em i s信息系統(tǒng)的建立水平方面，目前上海、北京等省市已走在了全國前列。

(五)應急預案的可操作性待檢驗

目前，我國各省市都制定的應急總體預案和部分專項預案。在這些預案中也較詳細地對災害發(fā)生時的責任體系、應急方案、災害恢復及災害評估等方面有了較明確的規(guī)定，但有些應急預案最大的缺陷就是沒有通過演習或災害實際災害發(fā)生時的檢驗，缺乏可操作性，如遇突發(fā)事件難以有效應對。基本上是一項停留在制度層面上的預案。另外，應急預案還缺乏必要的靈活性和動態(tài)性。

(六)城市災害應急指揮通信系統(tǒng)不適應

城市災害應急本身就決定了需要以最快捷的速度來應對在城市中發(fā)生的任何災害，這勢必要求城市災害應急分指揮通信系統(tǒng)應該是目前各種先進通訊技術(shù)手段的聚集系統(tǒng)，包括有線通訊／無線通訊、影像／視頻、固定／移動、實時／動態(tài)等多種類、多渠道的高科技通訊系統(tǒng)的整合體。

同時，應確保應急指揮災害應急管理總系統(tǒng)和各分系統(tǒng)之間、總指揮部與各分指揮部之間、各分指揮部之間、城市應急接處警平臺和各應急指揮中心之間以及現(xiàn)場信息應急通信暢通，否則，應急指揮與管理很難做到快速、準確、及時。

(七)城市災害應急裝備與技術(shù)手段落后

我國的應急救援裝備普遍存在數(shù)量不足、技術(shù)落后和低層次重復建設(shè)等問題，即時在我國已經(jīng)非常完善的公安消防系統(tǒng)，在相當一部分城市存在應急裝備和器材數(shù)量不足、技術(shù)手段落后的現(xiàn)象，就更不用說裝備針對性強、特殊專用的先進救援設(shè)施。這些現(xiàn)象的存在一方面跟政府資金困難有關(guān)，但更重要的跟政府對城市應急救援的認識和重視程度有關(guān)。

(八)城市災害應急管理缺乏整體合力

該問題是我國應急管理體系存在諸多問題的一個客觀反映。條塊分割的政治體制和各自為政的管理模式是造成城市災害應急管理缺乏整體合力的關(guān)鍵之一。近年來我國災害應急管理機構(gòu)的構(gòu)建是重塑該管理體系的重要契機，是全面提升我國城市災害應急管理整體合力的機遇。

三、我國城市災害應急管理體系的重構(gòu)

所謂重構(gòu)(reconstructiol1)，就是根據(jù)系統(tǒng)的目標，對已有的制度、體制和模式等進行重新構(gòu)建，使其更具科學性和合理性。

(一)我國城市災害應急管理體系重構(gòu)的必要性

如上所述，日益頻繁的各種災害事件對城市災害管理提出的挑戰(zhàn)和需求，客觀上要求城市災害應急管理要能應對這種已逐步成為城市常態(tài)化管理的各種應急事件。另外，我國城市災害應急管理存在諸多的問題，與我國目前城市災害應急管理模式、管理機制、責任體系、法律法規(guī)、應急預案、應急管理信息系統(tǒng)等的不完備性有密切的關(guān)系。同時，城市災害的發(fā)生，往往對居民的生命及財產(chǎn)安全帶來巨大的損失，如汶川大地震等，為了真正落實政府執(zhí)政為民的宗旨，最大程度的減少災害給人民帶來的災難，我國城市災害應急管理重構(gòu)的必要性是顯然的。

(二)城市災害應急管理體系的重構(gòu)

主要指管理模式、管理制度及管理機制等方面的重構(gòu)。

就管理模式而言，鑒于城市災害應急管理在城市管理中的地位，目前已構(gòu)建的管理模式具有一定的共性，具體呈現(xiàn)為：

第一，已構(gòu)建了城市應急管理的層次和網(wǎng)絡(luò)管理結(jié)構(gòu)，明確了各自的職能權(quán)限，設(shè)置了專門的應急管理機構(gòu)，一般由主管最高行政領(lǐng)導擔任負責人，能做到統(tǒng)一領(lǐng)導、統(tǒng)一協(xié)調(diào)和統(tǒng)一調(diào)度等。第二，已初步構(gòu)建了城市的應急聯(lián)動機制，具備了統(tǒng)一接警、統(tǒng)一指揮、資源共享、快速反應、聯(lián)合行動的能力。第三，各省市已基本完成了應急總體預案和專項應急預案。第四，條件具備的省市已經(jīng)搭建了應急管理信息系統(tǒng)框架和部分功能。

應該說以上管理模式是我國政府初步重構(gòu)了城市應急管理的框架模式，各省市需結(jié)合本地區(qū)的情況進行更具針對性構(gòu)建，包括應急管理制度和管理機制的構(gòu)建。

管理制度和管理機制的重構(gòu)是對管理模式重構(gòu)的兩個主要方面。

具體地講，城市應急管理機制包括責任機制、決策機制、災害預警機制、災害評估機制、聯(lián)動機制、協(xié)調(diào)機制、信息溝通機制、資源(含信息、物資等資源)共享機制、財政機制、法律機制、培訓和演練機制、全員參與機制等管理機制。

要建立完善的城市應急管理體系，需在完善上述機制方面進行大量的工作。

(三)城市災害應急管理責任制的重構(gòu)

在我國現(xiàn)行行政管理體制下，執(zhí)行力不足是政府機構(gòu)常見的管理問題之一，其主要原因則與責任界定不清、相互推諉有直接關(guān)系，故制訂并界定完善的城市應急管理責任體系是提高其管理效率和執(zhí)行力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。

(四)城市災害信息管理系統(tǒng)的重構(gòu)

城市災害信息管理系統(tǒng)的重構(gòu)，主要指兩個方面的重構(gòu)：一是應急管理信息網(wǎng)絡(luò)的重構(gòu)；二是指應急管理信息系統(tǒng)功能應用軟件的重構(gòu)。

關(guān)于應急管理信息網(wǎng)絡(luò)的重構(gòu)，首先，我國主要大中城市目前已建立了電子政務專網(wǎng)，這為城市災害信息管理系統(tǒng)的重構(gòu)提供了必要的基礎(chǔ)；其次，各省市已基本建立了專項災害信息管理系統(tǒng)，包括地震、防汛、交通、公共衛(wèi)生、消防等，這為各單項災害信息管理系統(tǒng)的整合為綜合性的城市災害信息管理系統(tǒng)提供了關(guān)鍵的基礎(chǔ)。也就是說，要充分利用網(wǎng)絡(luò)下的分布式技術(shù)重構(gòu)原有不同城市災害應急管理系統(tǒng)的服務模式(包括指揮模式、信息共享模式、決策模式等)，同時城市應急聯(lián)動系統(tǒng)也將重構(gòu)為以網(wǎng)絡(luò)和空間信息技術(shù)的集成應用為支撐的分布式緊急響應救援系統(tǒng)。

關(guān)于應急管理信息系統(tǒng)功能應用軟件的重構(gòu)，其目的把應用多智能體系統(tǒng)(mu1ti-agent system，mas)的思想和建模技術(shù)，對業(yè)已建立的各專項災害管理部門孤立的、有限的資源和信息管理支持系統(tǒng)經(jīng)重構(gòu)后能夠集成為一個統(tǒng)一的整體，把剛性、單一的管理變成柔性、綜合的管理，使系統(tǒng)經(jīng)重構(gòu)后能充分有效地利用各應急救援部門的信息、資源，從而實現(xiàn)應急管理的適應性和有效性，真正實現(xiàn)“統(tǒng)一報警、統(tǒng)一指揮、快速反應、聯(lián)合行動”的應急管理。

上述兩方面的重構(gòu)，其實是其他所有重構(gòu)的載體和平臺，是實現(xiàn)現(xiàn)代化城市應急管理的出發(fā)點和歸宿，其重要性是不言而喻的。因此，建議我國各省市有關(guān)部門將城市災害信息管理系統(tǒng)的構(gòu)建作為城市應急管理的重點工作進行開展。

四、結(jié)束語

隨著我國現(xiàn)代化步伐的加快，城市發(fā)展為城市應急管理提出了更高的要求，而我國目前城市災害應急管理的水平已不能適應該要求，這就需要對現(xiàn)有的管理模式、體制和機制進行變革和重構(gòu)，才可應對日益復雜的城市災害應急_管理的需求。本文針對目前存在的問_題，有針對性地提出了我國城市災害應急管理需要進行重構(gòu)的主要內(nèi)容，意在為我國城市災害應急管理執(zhí)政水平的不斷提高提供有益的思路。