第一篇：淺談持續搞好西部地區退耕還林

淺談持續搞好西部地區退耕還林

孫旺蓮李亞梅

（陜西米脂縣林業局718100）

摘要：退耕還林是一項提高人居環境可持續發展的重大工程，十多年來，陜西省退耕還林工作取得了顯著的成就，在解決水土流失、防風固沙以及提高農民受益方面成績斐然，我們在為已有的建設成就而欣喜的同時，應當切實鞏固好退耕還林工程的質量，以實現生態環境的持續發展。

關鍵詞：鞏固，退耕還林

實施退耕還林是西部大開發戰略的根本和切入點，是一項功在當代，惠澤子孫的大事，也是西部地區解決水土流失、實現農民致富的根本之路。它對于在開發西部過程中，有效治理水土流失，改善西部生態環境，實現可持續發展，從根本上造福于民，維護中華民族的長遠利益，具有十分重要的意義。自從1997年江總書記發出‘再造一個山川秀美西部地區’的偉大號召以來，廣大干部紛紛響應，在具體工作當中，各地認真貫徹“退耕還林、封山綠化、個體承包、以糧代賑”十六字方針，科學規劃，按序實施，盛況空前，進展喜人。如我們米脂人口僅為24萬人，現以退耕21.5萬畝，人均1.0畝。退耕中，由于米脂縣委、政府宣傳扎實，組織有力，廣大群眾爭著退，搶著退，不要補助主動提前退，已經蔚然成風，也表明了廣大群眾渴望改善生態環境，早日走出困境的巨大熱情和強烈愿望。

客觀地講米脂以及陜北地區乃至西部廣大山區，雖然土地數量多寡不均，自然環境多樣各異，但其核心的特征基本相同或相似，土地貧瘠，干旱少于雨，山禿窮而陡，水惡災害稠，三年兩頭旱，十種九不收，這就決定了西部山區的土地必須全部退下來。國家要求人均2.5畝基本農田，從實際情況來看，根本無法滿足農民糧食基本自給的要求，國家要被子，農民要票子的突出矛盾將更為棘手。人常說：“前事不忘，后事之師”。建國以來，我們年年加強植樹造林，歲歲控制水土流失，國家投入巨額資金，農民付出巨大勞動，其效益實在難如人愿，陷入了“年年種草不見草，年年造林不見林”的怪圈，以至沙塵暴肆虐，旱澇災害頻發，這個教訓實在太深、太重，令人刻骨銘心。反思失敗教訓，關鍵是我們在退耕還林的過程中，急功近利，沒有把解決農民的吃飯問題、增加農民收入問題放

在首位，認真加以考慮，扎實解決。解決農民吃飯問題，對于大部分農民來講，過去是頭等大事，現在仍然是，農民之所以廣種薄收，是因為在目前的農業生產水平和技術水平的條件下，僅僅耕種少量土地不能滿足需要，必須多種，才能多收，才能最低限度的解決吃飯問題、花錢問題。

退耕還林，封山綠化，個體承包，以糧代賑的方針提出后，給人們提出了這樣的問題。一是如果退耕還林后，沒有新的土地補償，生計問題得不到解決，勢必使一部分群眾因糧源缺乏長年躺在國家懷里；二是退耕還林后還上的林草如果在短時期內甚至更長時間里不能產生直接經濟效益，得不到實惠，則無法從根本上解決農民的自給問題，要從根本上改變廣種薄收習慣，實現退耕還林還草，只有農民自己解決了吃飯問題，這個目標才具備了心實現的基本條件，否則，失去生存條件的農民將會再度掄起嚼頭，毀草砍樹，開墾種糧，山川秀美就了空談。

那么這個問題如何才能解決，如何才能按要求全部退得下，還得上，保得住，我認為，必須因地制宜，從最根本的問題抓起，突出搞好“四個結合”。

一、要讓退耕還林與不斷提高農民思想認識水平相結合。

鞏固退耕還林成果是持續搞好西部環境的后續工作之重。退耕還林工程的實施，使農民對坡耕地資源的認識發生了根本性變化，重新認識到自己長期耕種的坡耕地的價值，耕地的使用也由傳統的農作物生產轉向林業生產。農戶關注退耕還林政策并自覺接受政策信息，強化青年農民離農進城務工的思想，富余勞力外出打工成為退耕農戶的首選出路，通過在青年農民中普及愛護環境保護還林地成果的教育，青年再利用簡單的家庭社會關系來宣傳擴大鞏固退耕還林成果的基本要求，從而做到全民動員，集體行動，共同保護還林地，共同保護家園。

如何提高農民思想認知水平，可從以下幾方面入手。

其一，開展科普宣傳活動，通過現場演講交流，發放愛護家園、禁止破壞山林活動手冊，設立案例警示宣傳欄等手段使農民深刻意識到保護環境的重要性。

其二，加強科技培訓，提高農民生產生活技能，消減農民對自然生物資源的依賴，轉變發展方式，推廣普及農村生態環保產業，發展農村循環經濟，走可持續發展的致富之路。著力推廣畜牧、果林、種植等農林牧相結合的生產勞作模式，以提高農村經濟效益。

最后，做好調研工作制定彌補方案。在經過認真調研基礎上，確定退耕還林

地的有效面積，若發現有死亡或空缺區域，應并根據退耕區實際制定出詳細的補救措施，再由專業人員組織農民現場鑒定林木死亡原因，普及科學知識，做出及時的調整，確保還林地的綠化質量。

二、要把退耕還林與持續增加農民收入相結合。

應該說，國家實施退耕還林、封山禁牧都是手段，其根本目的是使農民脫貧致富奔小康。因此，必須抓住這一機遇，千方百計調整農村產業結構增加農民收入，培養后繼產業，以避免國家補助期滿后群眾的生活產生問題。例如，大力發展飼養業就是一條很好的路子。西部的絕大部分省區養羊業歷史悠久。羊易飼養，適應性強，市場前景十分廣闊，是增加農民收人最直接、最有效的途徑。舍飼養畜，退耕種草，一舉兩得。據資料顯示，草本植被有良好的畜水功能，黃土高原坡度為20度的苜蓿地較同坡度耕地及經流量減少88.4%，沖刷量減少97.4%，徑流入滲率增加50%以上。同時，與種糧相比，坡耕地種植效益最好的是洋芋，每畝產值純收人僅有190元，而種植紫花苜蓿，每畝可產干草500公斤，純收入為280元，較洋芋高出47.4%。因此，國家在植樹種草的要求上，我認為應因區施策，在保證“被子”的條件下，適度放寬、放活，不宜高“一刀切”。只有農民收入有了提高，才能保證“退得下，還得上，不反彈”。

三、要把退耕還林與持續提高生態效益相結合。

米脂以及陜北地區乃至整個西部山區，雖然光照充足，但干旱少雨，大都位于干旱、半干旱地區，所以退耕應重點以耐旱灌木林為主，突出種植檸條、紫穗槐，經濟林適生長區，應以人均一畝為宜，喬灌木必須下溝，以零星栽植為主，要把好苗木的配置關，必須堵住盲目退耕，一哄而上，只圖數量不圖質量，只圖規模不圖效益的做法。要尊重自然規律，實行封山育林，禁止羊子上山放牧，充分利用自然條件和生態系統的自我修復功能來恢復林草植被，實行先封育后造林的辦法，使各種植被類型和樹草種合理配置，真正形成長期穩定的森林生態系統，達到涵養水源，保持水土和防風固沙的生態要求。

四、要把退耕還林與實現人居環境可持續發展相結合。

榆林地區也曾是水土肥美、山清水秀的一片綠洲，隨著時代的變遷，人們肆意砍伐樹木，從而造成黃風肆虐、水土流失、飛沙走石漫天飛的慘淡景象。發展到近代，隨著科學技術水平的提高，思想覺悟的改觀，人類在深受自然之害的同

時，終于從根本上認識到了保護環境、改造自然的顯著意義，那就是不能因為眼前的些許蠅頭小利而損壞了后代子孫的生存居所，即我們提到的可持續發展理論。

自1997年提出退耕還林至今，已有十幾個年頭，退耕還林這一偉大舉措也取得了顯著的成效，使得陜西省稱為全國面退耕還林積最大的省。在防風固土上成效突出，但是榆林地區依然是沙塵暴的肆虐點，如何持續提高環境的質量，必須在持續做好退耕還林工作的同時，加強土地使用的監督與考察。不少農村地區，地廣人稀，農民新建或擴建房屋居所的同時，砍伐大量林木，造成植被破損、沙土裸露的情形，一遇到刮風天氣，飛沙揚塵現象依然嚴重，甚至影響著城市的整體環境面貌。因此，必須加強退耕還林的后續跟進與監督，確保林地面積有增無減，為防止水土流失、風沙暴走提高有力保障。

退耕還林是一項規模宏大的系統工程，建設到今天，已經取得了輝煌的成就，但同時它也是一項長期而艱巨的任務，我們不能因為今天的成果而沾沾自喜停步不前，在保證已有成果的同時，時刻提高覺悟，加大調研力度，持續跟進后續考察與監督，確保還林地的有效面積與質量，為實現西部人居環境的可持續發展而不懈努力。

參考文獻：

[1]于澤民．我國的退耕還林研究進展[J]．內蒙古環境科學，2009，12(6)：119-124．

[2]呂金芝．中國退耕還林工程對糧食產量影響分析與測度[J]．林業經濟，2010(1)：78-90．

作者簡介：孫旺蓮（1971-）女陜西省米脂縣林業局林業工程師

李亞梅（1962-）女，陜西省米脂縣林業局林業工程師

第二篇：四川省人民政府關于搞好退耕還林試點工作的通知

【發布單位】82102

【發布文號】川府發[1999]66號 【發布日期】1999-11-19 【生效日期】1999-11-19 【失效日期】 【所屬類別】地方法規 【文件來源】中國法院網

四川省人民政府關于搞好退耕還林試點工作的通知

（一九九九年十一月十九日川府發〔1999〕66號）

為貫徹落實中央關于實行“退耕還林（草）、封山綠化、以糧代賑、個體承包”的指示精神，搞好我省退耕還林試點工作，經研究，特作如下通知。

一、一、充分認識退耕還林試點工作的重大意義

我省地處長江上游，治理水土流失，增加森林植被，對改善生態環境，促進長江流域經濟社會可持續發展，具有極其重要的意義。黨中央、國務院對長江上游的生態環境建設高度重視，去年批準在我省率先實施天然林資源保護工程，一年來，在廣大干部群眾的共同努力下，工程建設取得了階段性成果，得到了朱總理的充分肯定。但是必須看到，坡耕地種植造成的水土流失仍然十分嚴重，只有把退耕還林與荒山綠化、天然林資源保護結合起來，實行綜合治理，才能從根本上遏制水土流失，建設好生態環境。國家決定在四川開展退耕還林試點，是黨中央、國務院作出的又一重大戰略部署，也是我省調整農業結構、發展農村經濟、建設生態農業、實現可持續發展的一次重大機遇。各級領導一定要提高認識，統一思想，堅決按照黨中央和國務院的要求，把退耕還林試點工作切實抓好，抓出成效。

二、二、明確退耕還林的目標任務

按照中央的要求，全省陡坡墾植的坡耕地要有計劃、有步驟地退耕還林。今明兩年，先搞300萬畝試點。這次試點，以阿壩、甘孜、涼山三州和盆周山區貧因縣為重點，工程涉及全省21個市（地、州）、120個縣（市、區），今明兩年完成退耕栽植任務。

各地要把退耕還林與生態環境建設、產業結構調整、扶貧攻堅和旅游開發結合起來，深入調查研究，加強總結交流，積極探索符合本地實際的政策和措施，為指導、推動面上的退耕還林工作提供有益的經驗。

三、三、因地制宜科學規劃

各地要根據國家、省的部署和全省退耕還林試點實施方案，抓緊編制縣級規劃和作業設計。本著生態效益優先、三大效益兼顧和突出重點、先易后難的原則實施。規劃設計要到村到組，到戶到地；要根據退耕地的實際情況，宜林則林，宜竹則竹，宜草則草，實行多樹種、喬灌草結合，有條件的地方可發展名特優經濟林，做到因地制宜，科學配置，最大限度地發揮綜合效益。

四、四、認真落實有關扶持政策

要長期堅持我國現行的農村家庭承包責任制，穩定土地承包使用權。坡耕地退耕還林后，原定的承包關系保持不變，可將林地使用權延長至50年；堅持“誰造誰有”的林業基本政策，及時核發林權證；落實好對退耕農戶的糧食補助和造林種苗供應，嚴禁層層截留；對退耕地承擔的農業稅和定購糧，實行免交。

五、五、大力推行個體承包

退耕還林關系到千家萬戶農民的切身利益，必須依靠群眾，推行個體承包的新機制，充分調動廣大農民的積極性。采取分戶建卡、分戶實施的辦法，依托現有農戶，分戶簽定合同，明確面積、時間和質量要求，把退耕還林的責任與糧食補助、種苗供應掛起鉤來，確保退耕還林試點工作順利進行。

六、六、切實加強對退耕還林試點工作的領導

退耕還林涉及面廣，政策性強，是一項復雜的系統工程，必須加強領導，協同配合，分工負責，落實責任。這項工作由各級政府組織實施，實行行政首長目標責任制，主要領導要親自抓，分管領導具體抓，有關部門配合抓。林業部門要認真做好項目規劃、作業設計、種苗供應、技術指導和檢查驗收工作；計委、農委（辦）要加強有關政策研究與協調；以工代賑和糧食部門要做好補助糧食的調動與發放工作；有關職能部門要各司其職，各負其責，通力協作搞好退耕還林試點工作。

各地要按照省天然林資源保護和退耕還林工程領導小組制定的《退耕還林試點工程管理實施意見》，加強監督檢查，特別是對退耕面積、造林質量、保存成效要進行認真核實，確保工程建設的質量。對質量達不到要求的，可停發補助糧；對在工程建設中弄虛作假的，要追究有關人員的責任。

附：四川省退耕還林試點工程管理實施意見

附： 四川省退耕還林試點工程管理實施意見

（省天然林資源保護和退耕還林工程領導小組

一九九九年十一月十日）

黨中央、國務院決定在我省開展退耕還林試點工程建設，是加強長江上游生態環境建設、促進長江流域經濟社會可持續發展的一項重大戰略決策。為搞好退耕還林試點工程，確保工程建設任務的全面完成，提高造林質量和成效，盡快改善生態環境，充分發揮工程的綜合效益，根據國家、省有關法律、法規，特提出以下意見：

一、一、總體要求與建設原則

退耕還林試點工程管理必須堅持基本建設程序，按照基本建設工程項目要求進行。主要內容包括規劃設計、種苗供應、檢查驗收、糧食發放及有關政策、資金管理、科技管理、組織管理。

工程建設范圍、規模和內容：在全省21個市（地、州）、120個縣（市、區）開展試點，總規模300萬畝，1999年至2000年完成退耕栽植任務。

工程建設的指導思想：按照退耕還林（草）、封山綠化、以糧代賑、個體承包、驗收發證、落實兌現的原則，堅持天然林保護、荒山治理、退耕還林相結合，把退耕還林與生態環境建設、產業結構調整、扶貧攻堅和旅游開發結合起來，制定相關的政策和措施，總結、積累經驗，指導、推動面上的退耕還林工作。

工程建設的原則：統一規劃，因地制宜，突出重點，先易后難；生態效益優先，兼顧經濟效益和社會效益；多樹種、多方式造林，喬、灌、草結合；依靠群眾，尊重農民意愿，推行個體承包；依靠科技成果，確保工程建設質量。

二、二、規劃設計

退耕還林試點工程項目規劃設計必須經過審批同意后方可實施。規劃設計工作包括編制省級、縣級試點實施方案和鄉（鎮）作業設計說明書。

實施方案和作業設計的編制應由具有相應資質的規劃設計單位承擔。

省級實施方案由省林業廳負責編制，報省政府審批。縣級實施方案根據全省退耕還林試點工程確定的原則、計劃，由試點縣（市、區）政府組織，林業部門負責編制，經縣（市、區）政府審定同意后，報市、州人民政府、地區行政公署審批，送省林業廳備案。實施方案規劃到鄉，成果資料由報告書、統計表、土地類型表、造林類型表等組成。

各試點縣（市、區）根據縣級實施方案，由林業部門會同相關單位組織人員，按照適地適樹和尊重農民意愿的原則，編制鄉（鎮）作業設計說明書，經鄉（鎮）政府同意，報縣（市、區）政府審批，縣林業局存檔，作業設計以鄉（鎮）為單位，設計到村、組、戶，落實到地塊，作業設計統計表抄送試點鄉（鎮）糧食部門一份，作為發放補助、兌現糧食的基礎資料。

簽訂退耕還林合同書、填發分戶建卡卡片與作業設計結合進行。

退耕還林合同書的主要內容：戶主名、所在地名、退耕還林面積、上交農業稅和定購糧指標、承包期限、種苗供應、補助糧發放、林權證核發、農業稅和定購糧核減、違約責任等。合同書由鄉（鎮）政府與退耕農戶簽訂。

分戶建卡卡片的主要內容：戶主名、所在地名、退耕地塊名、四至界限、造林面積、樹種、方式、密度、時間、需苗量、林地撫育管護、檢查驗收結果等。卡片由作業設計人員填發，一式二份，退耕農戶和所在鄉（鎮）各持一份。

退耕還林合同書和分戶建卡卡片是供應種苗、檢查驗收、發放補助糧、核發林權證、核減農業稅和定購糧的主要依據。

三、三、種苗供應

林業部門要作好種苗供應工作。提前作好種苗準備，統一負責組織種苗培育、調運和作好余缺調劑，按每畝50元的啟動標準，根據作業設計和造林樹種要求，及時向退耕農戶供應合格種苗。種苗培育以現有國有場圃的技術力量和設施設備為基礎，實行固定苗圃與臨時苗圃相結合，國有場圃與專業戶育苗相結合；對交通不便的退耕還林地，可以規劃和建立臨時育苗點。林業部門負責無償技術服務指導，加強種苗質量檢測工作，育苗單位和個人按規定樹種、數量、質量培育合格種苗。

四、四、檢查驗收

縣級林業部門作好退耕還林試點工程造林的檢查驗收工作。檢查內容主要包括造林面積、質量、成活率、保存率、幼林撫育面積及質量等。造林檢查驗收在第二年春夏進行；幼林撫育檢查驗收在造林后第二至五年內，每年施工結束后進行。

人工造林質量標準：造林密度按國家《造林技術規定》規定執行。造林成活率達到85％以上，造林三年后保存率達到80％（高原丘陵區、高海拔區、干旱干熱河谷區70％）以上。

幼林撫育質量標準：無妨礙造林樹種生長的攀緣植物，無明顯病蟲為害。

檢查驗收首先由縣林業部門會同工程實施鄉（鎮）組織自查，驗收合格后，在分戶建卡卡片有關欄目填寫意見。驗收結束后編寫檢查驗收報告，上報市（地、州）林業局備案。驗收統計表抄送鄉（鎮）財政、糧食部門各一份，作為發放補助糧的基礎資料。

省級、市級林業部門將進行抽查核實。檢查指標主要有造林面積核實率、成活合格率、保存率等。

五、五、糧食發放與有關政策兌現

各級以工代賑、財政、糧食、林業部門要作好退耕還林補助糧食的調運、發放工作。退一畝，按啟動標準每年補助糧食200斤，一定五年。發放補助糧食采取糧食供應票和分戶建卡卡片相結合的形式。第一年實行預撥制，分兩次兌現。第一次由鄉（鎮）政府組織人員檢查確認退耕后，鄉（鎮）政府憑分戶建卡卡片發放50％的糧食供應票，農戶憑票和分戶建卡卡片到糧食供應點領糧；糧食供應票以縣為單位統一制發，加蓋鄉（鎮）政府印章。第二次在造林檢查驗收合格后，鄉（鎮）政府憑分戶建卡卡片和檢查驗收統計表發放余下50％的糧食供應票。以后每年農戶在幼林撫育驗收合格后，憑鄉（鎮）政府發放的糧食供應票和分戶建卡卡片，到糧食供應點領糧。糧食部門按月或按季度，憑收回的糧食供應票，向有關部門按核定的結算價格核銷糧食貸款和必要的費用。以工代賑部門要加強糧食兌現的監督管理。

縣級財政、地稅、糧食部門與鄉（鎮）政府一道，憑退耕還林合同書、分戶建卡卡片，作好退耕還林地農業稅、定購糧的核減工作。

在縣級政府的領導下，林業部門要及時作好退耕還林地林權證的核發工作。

六、六、資金管理

退耕還林試點工程資金實行專戶存儲，專款專用，專人管理，“一支筆”審批。

專戶存儲。安排或使用退耕還林試點工程資金的有關部門必須在銀行開設“以工代賑退耕還林”專戶。

專款專用，退耕還林種苗資金由林業部門安排，只能用于培育種苗和外購種苗，供應退耕還林農戶造林。各單位不得以任何方式擠占、截留或挪作它用；不得違規支出。

種苗供給應根據造林計劃和作業設計建立臺帳，并分解到退耕農戶，年終根據農戶在分戶建卡卡片上簽字領用的種苗量，進行匯總后予以核銷。嚴禁虛列開支，編制假賬。退耕還林種苗資金實行預、決算制度。根據國家、省下達的造林計劃和資金計劃，由各試點縣（市、區）林業部門編制預算。要嚴格控制開支，防止鋪張浪費，完善審核、報銷制度。年終各縣（市、區）林業部門要編制決算并逐級上報，根據上級決算批復逐級核銷。

要建立健全財務月、季報制度，各級財政、以工代賑、審計、林業部門要加強財務管理，及時劃撥資金。

加強財務監督。安排或使用退耕還林試點工程資金的有關部門，必須接受同級財政、審計等部門及上級主管部門的財務監督。對嚴重違反本辦法的，依據有關法律、規定，追究有關人員的責任。

七、七、科技管理

各級林業部門依托林業科技推廣體系結合退耕還林生產實際，作好技術推廣、科學研究工作。

科技工作的重點：大力推廣現有林業實用技術；建立高水平的科技示范林、科研試驗林；開展育苗、樹種選擇、干旱干熱河谷區造林、生物埂技術、高效營林模式等科研攻關；開展退耕還林效益檢測；對技術骨干、退耕農戶進行技術培訓。

建立檔案和信息匯報制度。按工程建設的程序，將實施和完成工程的時間、地點、數量、管護等內容詳細記載，連同實施方案、作業設計說明書、檢查驗收報告、工作總結及有關文件、合同書、圖表等資料、分年建立專門檔案。

各級林業部門要確定專人負責信息管理，隨時掌握退耕還林動態，定期匯報工程實施進度及有關情況。

八、八、組織管理

退耕還林試點工程實行行政首長目標責任制，層層簽訂責任狀，明確責任人，落實領導責任。

各級退耕還林試點工程由天然林資源保護和退耕還林工程領導小組負責領導和組織實施，成員單位各司其職，各負其責，共同抓好試點工程實施工作。

本內容來源于政府官方網站，如需引用，請以正式文件為準。

第三篇：宋才發：實施西部地區退耕還林還草決策措施的法律思考

宋才發：實施西部地區退耕還林還草決策措施的法律思考

實施西部地區退耕還林還草 決策措施的法律思考

1宋才發

(中央民族大學 法學院 北京，100081)

內容提要 自然生態環境是人類賴以生活的基本條件，是經濟發展的物質基礎。全面啟動西部地區“退耕還林還草”工程，就是為了建設山川秀美的新家園，為中華民族開辟生存和發展的新空間。要走出退耕還林還草誤區，確保林草成活率，就必須制定和完善西部地區退耕還林還草的法律法規，依法推進退耕還林還草的進程，完善環境保護法律機制和退耕還林還草的激勵機制。

關鍵詞 西部地區;退耕還林;退耕還草;決策措施;法律思考

 切實加強生態環境保護，把西部地區建設成山川秀美的新家園，既是實施西部大開發戰略的根本，也是提高西部地區人民生活水平，保持可持續發展的重要基礎和前提。因此，必須以法律法規為保障，把西部地區退耕還林還草的決策措施落到實處。

一

自然生態環境是人類賴以生活的基本條件，是經濟發展的物質基礎。森林又是陸地生態環境的主體，它不僅能涵養水源、保護水土流失、防風固沙，而且能凈化水質、空氣，為人類提供一個美好的生產、生活環境。森林的生態效益和社會效益超過了它提供的木材及其林副土特產品的價值。據資料顯示，今日“寸草不生”的黃土高原，在春秋戰國時代卻有4.8億畝原始森林，覆蓋率高達53%。歷經秦漢開始的2000多年的烽火蹂躪和墾耕破壞，到新中國成立前夕，殘余森林不足0.3億畝，覆蓋率僅為3%。西部地區又是素以遼闊天然草場著稱，草地畜牧業歷來是西部地區傳統的基礎產業。據《中華民族統計年鑒》記載，1995年我國草原面積達3億公頃，95%以上分布在西部與內蒙古地區，這是我國重要的生態大屏障。然而，西部地區單位草地面積的畜產品產出率很低，只相當于發達國家的十幾分之一到二十幾分之一。自然生態環境的不斷惡化，已成為制約西部地區持續發展面臨的嚴重問題之一。其突出表現就在于森林面積急劇萎縮，生物多樣性品種銳減，草地沙化加速，淡水資源嚴重污染等。全國1／3的水土流失發生在西部，譬如，1998年長江特大洪水的發生，就直接造成近1000億元的巨大經濟損失；1999年3月開始，伴隨著一股強大的冷氣流從境外進入西北地區，滾滾黃沙橫掃了大半個北方，給各族人民的生命財產帶來極大的損失。這不僅嚴重地影響了西部自身的發展，而且對全國在21世紀的發展也構成了新的威脅。

實行退耕還林還草措施，就是為中華民族開辟生存和發展的新空間。中國自古以農立國，歷代以治水為要政。大江大河多發源于西部，上游生態失調，沙漠化、水土流失嚴重，勢必成為中下游水患和其他自然災害的根源之一。黃河斷流，泥沙淤積，長江洪水泛濫，水患嚴重，已成為中華民族的心腹大患。只有恢復西部地區的生態環境，營造起一片片森林，種出一片片綠地，才能真正恢復秀美山川。只有從根本上改善生態環境，西部地區的豐富資源才 1作者簡介 宋才發(1953—)，男，1湖北武穴人，法學博士。現任中央民族大學法學院院長、民族法學研究所所長、教授、博士生導師，重點學科帶頭人、國家有突出貢獻的中青年專家、享受國務院頒發的政府特殊津貼專家，從事法學研究。能得到科學地開發和利用，才能改善投資環境，引進資金、技術和人才，才能完滿地實現西部開發的整體目標。正因為如此，1999年8月國務院緊急發出了《關于保護森林資源、制止毀林開墾和亂占林地的通知》，要求立即停止一切毀林開墾行為，大力植樹造林。國務院總理朱镕基在甘、青、寧3省考察時指出，西部大開發是一個全面的系統工程，要有重點、有步驟地推進。第一要把生態環境建設放在突出位置，要堅持不懈地搞好生態林工程和水土流失治理。“治理水土流失，要采取退耕還草、封山綠化、個體承包、以糧代賑的措施。當前最重要的是，要堅決實行坡耕地退田還林，要封山綠化，保護植被，發展林草業及相關產業，開展多種經營，開辟新的增收門路。退耕的坡地造林，可以實行個體承包的辦法，把造林任務承包到戶、到人，誰造林，誰所有，誰受益。對造林種草所需苗木、種子和用工，國家給予適當補貼。對退耕并達到造林要求的農戶的口糧，在一定年限內由國家采取以糧代賑、無償提供的辦法，以調動農戶退田還林的積極性。”［1］森林、草地，破壞容易恢復難。因此，自1998年開始，中央給西部地區生態環境建設重點縣的水土保持、生態林和天然林工程等建設投資增加了力度；西部地區的各省、區、市認真編制所屬縣、鄉、村的實施規劃，按山、水、田、林、路、園綜合治理的思路，體現大戰略、大農業的格局，力爭達到“山綠、水清、人富”的建設目標。據國家林業局資料顯示，第一批退耕還林還草試點的四川省等3省共完成退耕還林還草671.9萬畝，第二批試點省(區、市)和新疆生產建設兵團共完成退耕還林還草579.1萬畝，這些試點工作的實際成效已經過國家林業局組織的核查驗收［2］。在實施退耕的方法上，西部各省、區、市從實際出發，以基本農田為突破口，實施以改(坡改梯)促退，以調(大種經濟林、調整產業結構)促退，以移(把深山老林的人移出來)促退，以封(封育)促退，切實保持生態平衡。四川省西部的57個縣自1999年底全面停止了天然林采伐，實行常年管護，460多萬公頃原始森林得到救治；位于長江上游的云南省，自1998年底就封存了采伐工具，嚴禁砍伐森林，全面開展造林護林活動；位于長江、黃河源頭的青海省啟動源頭環保工程，以遏制草地退化趨勢，提高水源涵養能力，保護青藏高原特有的生態基因資源。

全面啟動“退耕還林還草”工程，建設山川秀美新家園。西部地區地處我國長江、黃河和珠江流域的中上游，幅員遼闊，資源豐富，已被確定為我國21世紀經濟社會發展的重點。根據西部大開發戰略部署和《全國生態環境規劃》，西部地區近10年水土保持和生態環境建設的主要目標是：完成綜合治理水土流失35萬平方公里，重點治理區生態環境建設初見成效，建立和完善預防監督體系，有效遏制人為水土流失，建設水土流失動態監測網絡，定期公布水土流失動態；“十五”期間要治理“三化”(草場退化、沙化、鹽堿化)草地1650公頃。為此，云南省9個國家退耕還林還草試點示范縣，2001年內退耕還林還草任務確定為50萬畝，其中退耕地還林還草10萬畝，荒山荒地退耕還林還草40萬畝。根據國家部署，2000年云南省已在金沙江流域的中甸、麗江、鶴慶、元謀等9縣退耕20萬畝，還林還草達79萬畝［３］。寧夏2000年加快了以國家生態環境重點建設縣、天然林保護工程和灌區二代林網等為重點的生態建設，全年完成人工造林合格面積101.7萬畝，封山(沙)育林育草102.9萬畝，分別比上年增長39.7%和365.5%。同時，5個試點縣還完成21萬畝退耕還林還草任務，并荒山造林種草26萬畝［４］。新疆近年加大造林種植面積，2000年造林合格面積為150萬畝，其中相當一部分是各類果樹。2001年后3年每年安排100萬畝以上面積退耕還林，10年內僅果木林面積就要開發1000萬畝。青海省到2000年已退耕還林547萬畝，荒山造林種草1093萬畝，增加林草植被1640萬畝，減少水土流失11256平方公里［５］。甘肅省到目前為止，共完成退耕還林還草工程87.95萬畝，占計劃90萬畝的97.72%。2001年甘肅有59個縣實現退耕還林還草試點任務，現已完成退耕還林還草3809萬畝，完成宜林荒山荒地造林49.86萬畝，分別占計劃任務的95.23%和99.72%，且建設質量和任務完成率都好于往年［６］。重慶市到1999年底，共治理水土流失面積1.4萬平方公里，累計營林造林1450萬畝，“四旁”植樹9億株，封山育林852萬畝，退耕還林100萬畝，森林覆蓋率已由10.3%上升到23.1%；改良草地45.5 2 萬畝，推行保土耕作措施38.8萬公頃，共建各級各類自然保護區15個，總面積1222平方公里［７］。廣西在“十五”期間將突出抓6個領域環保工作，森林覆蓋率達到44%，退耕還林3.5萬公頃，退耕還林率達70%。內蒙古赤峰市已連續多年開展牧草種子工程建設，草籽基地面積已達40多萬畝，年產優質牧草種子300余萬公斤，成為內蒙古最大的草籽產區，為內蒙古退耕還草作好了充足準備［８］。甘肅為提高造林成效，充分依靠科技力量，在造林過程中，采取生物措施和工程措施雙管齊下，運用多種整地方式、多樹種混交、喬灌草地結合等方法，以及推廣ABT生根粉、地膜覆蓋、容器苗造林、高效保水劑等抗旱造林新舉措，確保苗木成活率。總之，西部地區從建設秀美山川的目標出發，在退耕還林還草試點中，從實際出發，根據不同區域地理、氣候特點，積極探索新途徑、新模式，包括在尊重農牧民意愿的前提下，采取“公司＋農戶”的辦法，全力落實黨中央國務院關于“退耕還林還草”的決策措施，確保該項造福子孫后代的德政工程“退得下、穩得住、能致富、不反彈”。

走出退耕還林還草誤區，確保林草成活率。盡管我國在2000年9月頒發了《退耕還林還草暫行辦法 》，對退耕還林還草作出了許多具體規定，但是在全面啟動這項工程的過程中，確實存在一些誤區：(1)經濟林比重過大。從生態保護的角度看，農民在管理經濟林時習慣于施肥、除草、翻耕的辦法，這種作法損害了經濟林防止水土流失的作用，而且經濟林比重偏大不易于達到“還林”的目的。(2)種林種草缺乏科學性。國家已多次強調，要以“宜林則林，宜草則草”的原則進行退耕還林還草工作，但如寧夏某地政府就規定必須按照70%還林，30%種草的比例退耕，但該縣由北到南降水量從100毫米到500毫米不等，而林木在500毫米以下雨量的氣候中是難于成活的，應該說種草的成活率大于造林［９］。(3)政策落實不到位。在有些地方退耕還林要先交“門檻費”和村干部“跑腿費”，使退耕還林的農牧民遭受“拔毛之苦”。政府撥的“退耕還林還草補助糧食、管護費”不能兌現，中間被克扣，而且糧食只能作喂牛的飼料，以次充好，極大地挫傷了農牧民退耕還林還草的積極性。(4)以權謀私現象嚴重。如青海省黃南藏族自治州同仁縣在退耕還林還草建設中，少數干部就以權謀私，超標準盲目調入大量質量低劣的“關系苗”，2000年該縣共需退耕工程苗木533萬株，實際卻購進834.3萬株，而在全年造林中僅用去各類苗木286.5萬株，其余547.8萬株只好進爐膛；且150萬株“關系苗”，由于全部積壓、窖藏，致使栽下去后大部分苗木枯死［１０］。(5)粗放式經營管理。無論是造林還是種草，都需要精心經營和管理，但西部大多數地方僅把它當作國家規定的任務來完成，農民對退耕還林還草收益信心不大，對將來的使用權也放心不下。所以“有人種，無人管”現象嚴重，“年年植樹不見樹，年年造林不見林”，“種草盡長狗尾巴草”。針對上述誤區，必須依法實施退耕還林還草工程，建立起有利于種、管的激勵機制，把國家有關退耕還林還草政策落到實處。要通過普法和宣傳教育，讓西部地區干部群眾真正懂得，退耕還林還草的最根本目的，是要恢復生態的多樣性和綜合平衡，這是一件利在當代、功在千秋的事業；因為它不僅只是一個生態環境問題，而且關系到經濟增長、文化發展和人們生活方式的根本轉變。

二

必須制定和完善西部地區退耕還林還草的法律法規。(1)要妥善地處理好退耕還林還草與農牧民原簽訂的土地經營合同的關系。土地承包經營權是在我國經濟體制改革中產生的一種新型物權，應當受到法律保護。然而，土地又是最基本的生產要素，農民最可靠的生活保障，國家必須對土地的使用實行宏觀調控。1998年8月新修改的《中華人民共和國土地管理法》第14條規定：“農民集體所有的土地由本集體經濟組織的成員承包經營，從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產。土地承包經營期為30年。發包方和承包方應當訂立承包合同，約定雙方的權利和義務。承包經營土地的農民有保護和按照合同約定的用途合理利用土地的義務。農民的土地承包經營權受法律保護。”［１１］(P904)家庭經營是集體經濟內部的一個經營層次，3 是雙層經營體制的基礎，不能把它同集體統一經營對立起來。退耕還林還草并不是對原有土地承包合同的否定，只是國家行使土地用途管制權的具體表現，因為原土地承包關系、承包期限并沒有改變，承包人仍享有在該土地上種植和收益的權利。必須依據有關法律規定和現實情況，營造一個有利于退耕還林還草的法治環境，切實保障退耕還林還草決策措施的實施。(2)要進一步充實和完善退耕還林還草的具體法規文件。盡管我國有關自然環境保護的法律法規已達100多條，但針對西部開發的生態建設的法規卻寥寥無幾，無法依法解決當前存在的實際問題。我認為《土地管理法》第39條第2款可作為對承包土地實施退耕還林還草的法律依據：“根據土地利用總體規劃，對破壞生態環境開墾、圍墾的土地，有計劃、有步驟地退耕還林、還牧、還湖。”［１２］(P909)但規定的內容又過于原則、籠統，缺乏可操作性，各級立法職能部門應加快制定具體法規和規章，使退耕還林還草工程的實施有法可依、有章可循。(3)對“四荒”土地種樹植草要依法推進。在“四荒”(即農村集體所有的荒山、荒溝、荒丘、荒灘，也包括我們通常所說的荒地、荒沙、荒草和荒水)使用權承包、租賃、拍賣之前，必須做“四荒”界定、確認權等基礎性工作。“四荒”屬《土地管理法》規定的“未利用地”，對其一般應先承包、租賃或拍賣使用權，后進行治理。對在“四荒”使用權的承包、租賃或拍賣中涉及到的自留山、責任山問題，要穩妥慎重處理。“四荒”土地使用權承包、租賃或拍賣的期限最長不得超過50年。“四荒”治理開發必須以保護和改善生態環境、防止水土流失和土地荒漠化為主要目標，以植樹種草為重點，合理安排農、林、牧、副、漁各業。(4)對位于江河源頭、干支流兩側、湖庫周圍、石質山區、風沙干旱區、高山陡坡地帶、山脈頂脊部位、生物多樣性豐富地區和其他生態環境脆弱地區，適宜植樹種草的“四荒”地，要依法落實植樹種草任務。“對長江上游、黃河中上游重點生態治理區，要采取封山育林種草為主、人工促進天然更新與人工造林相結合的方式，配套節水工程等綜合水利設施建設，全面恢復和建設林草植被。”“對于治理進展緩慢，未達到合同或協議規定進度的，要提出限期治理的要求；對于長期違約不治理開發的，可以收回使用權。”［１３］（Ｐ10—11）

必須依法推進西部地區退耕還林還草的進程。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》規定，要組織實施重點地區生態環境建設綜合治理工程，推進長江上游、黃河中上游和東北內蒙古等地區的天然林保護工程，以及退耕還林還草工程。“在過牧地區實行退牧，封地育草，實施‘三化’草地治理工程。加快小流域治理，減少水土流失。”在十五期間，“新增治理水土流失面積2500萬公頃，治理‘三化’草地面積1650萬公頃。”［１４］《國務院關于實施西部大開發若干政策措施的通知》也明確規定：“對西部地區荒山、荒地造林種草及坡耕地退耕還林還草，實行誰退耕、誰造林種草、誰經營、認擁有土地使用權和林草所有權的政策。各種經濟組織和個人可以依法申請使用國有荒山荒地，進行恢復林草植被等生態環境保護建設，在建設投資和綠化工作到位的條件下，可以出讓方式取得國有土地使用權，減免出讓金，實行土地使用權50年不變，期滿后可申請續期，可以繼承和有償轉讓。國家建設需要收回國有土地使用權的，依法給予補償。對于享受國家糧食補貼的退耕地種植的生態林不能砍伐。”［１５］必須進一步完善法制配套措施，依法保障西部地區退耕還林還草決策措施的落實。要依據《中華人民共和國草原法》第10條規定：“嚴格保護草原植被，禁止開墾和破壞。草原使用者進行少量開墾，必須經縣級以上地方人民政府批準。已經開墾并造成草原沙化或者嚴重水土流失的，縣級以上地方人民政府應當限期封閉、責令恢復植被，退耕還牧。”［１６］(P1176)《中華人民共和國森林法》第5條規定：“林業建設實行以營林為基礎，普遍護林，大力造林，采育結合，永續利用的方針。”［１７］（Ｐ491）《中華人民共和國環境保護法》第44條規定：“違反本法規定，造成土地、森林、草原、水、礦產、漁業、野生動植物等資源的破壞的，依照有關法律的規定承擔法律責任。”［１８］（P1237）總之，我們要充分利用近年業我國糧食貯備豐足的狀況，用糧食來支持西部地區農牧民退耕退牧還林還草，增加對林地、草場的投入，改善樹種品種，增大光合面積和效率，延長草原生態系 4 統的食物鏈，擴大林草的生產能力。

必須依法實施林業重點建設工程。為落實退耕還林還草，再造山川秀美的戰略決策，國務院已批準國家林業局《關于認真組織實施林業重點工程、加速生態建設的意見》，決定自2001年起集中力量實施六大林業重點工程，使我國西部地區生態面貌有一個根本的改觀。國務院批準實施的六大林業重點工程是：(1)天然林保護工程。它包括三個層次：全面停止長江上游、黃河上中游地區天然林采伐；大幅度調減東北及內蒙古等重點國有林區木材產量；由地方負責保護好其他地區的天然林。(2)“三北 ”和長江中下游地區等重點防護林建設工程。該工程涉及28個省(區、市)的1696個縣(市、區)，計劃造林304億畝，并對工程區內的10.78億畝森林實行有效保護。(3)退耕還林還草工程。這是黨中央、國務院針對我國水土流失日趨加劇的現狀而作出的一項重大決策，現已突破原定區域和流域，成為一項全國性的生態建設工程。(4)環北京地區防沙治沙工程。主要解決首都周圍地區風沙危害問題，包括北京、天津、河北、內蒙古、山西5個省(區、市)的75個縣(旗、區)，計劃到2010年林草覆蓋率由目前的6.7%提高到21.4%。(5)野生動植物保護及自然保護區建設工程。實施范圍包括全國具有典型性、代表性的自然生態系統、珍稀瀕危野生動植物種的天然分布區、生態環境脆弱區等。(6)重點地區以速生豐產用材林為主的林業產業基地建設工程。為此就需要進一步調整和完善不適應的林業政策，逐步吸引社會力量來共同建設。要放手發展非公有制林業，強化林業產業，建立一批龍頭企業，名牌產品，帶動產業發展。要提升科教興林水平，推進依法治林進程，完成防沙治沙、濕地保護、天然林保護、退耕還林還草等方面的具體立法建設。對于水資源豐富的西南部分省(市)的未利用土地，宜按政府提出的“以糧代賑、以糧食換森林、免費提供苗木”的政策，鼓勵當地群眾加強對天然林等自然資源的保護，植樹種草，走生態環境建設與產業開發、農村扶貧致富、區域經濟發展相結合的道路。同時要逐步在西部地區建立一些“生態環境建設示范區”，探索出新型的林牧模式，試將傳統的以放牧為主的養殖方式改為舍飼養殖，使草地休養生息，天然次生林，水源涵養林達到封育與保護。

必須完善環境保護法律機制。西部大開發法制要先行，尤其是完善環境保護的法制勢在必行。我國已初步建立了以《環境保護法》為基本法，以環境保護管理單項法律為內容的國家法律體系。但環境保護的法律控制和協調能力還不夠，必須從如下幾個方面進一步完善：(1)法律體系自身內部的協調，消除內部矛盾；(2)環境法律體系必須與市場經濟相協調；(3)環境立法必須與環境執法相協調；(4)國內環境法必須與國際環境法相協調。在當前，進一步嚴格環境執法更是當務之急。為此就要進一步健全執法機構，改善執法手段和執法條件，提高執法人員素質和執法水平。就要進一步理順環境執法體制，解決執法機構之間的職責劃分不清的問題，尤其要建立有效的執法監督機制，切實規范環境執法行為。還需要加大執法力度，加強現場執法，嚴肅查處各種違法行為，推行環境執法責任制度。與此同時，還必須建立和完善生態環境綜合決策機制和宏觀調控制度，建立和完善綜合性生態環境許可制度，建立和完善公眾參與生態(尤其是護林護草)的環境管理制度，建立和完善生態環境稅、環境補償費，生態環境費制度，以及建立和完善生態效益和影響的評價制度。我國新修改的《刑法》特別設立了“破壞環境資源保護罪”，對故意或過失實施了污染環境、破壞資源并造成了人身傷亡或公私財產嚴重損失的各種犯罪行為，規定了相應的刑事責任。這對于退耕還林還草目標的實現，是強有力的法律保障。

必須完善退耕還林還草的激勵機制。國家確定退耕還林還草工程的根本目的，就是要恢復劣變的生態環境。為了確保這一根本目的的實現，必須逐步形成和完善一套有利于退耕還林還草工程的激勵機制，用它去吸引西部農牧民參與實際的退耕還林還草工程。為此就要允許和支持西部山區農牧民把退耕所還林草培育成優勢產業之一，把政府規劃變成農牧民的生產計劃。要保護農戶對造林種草退耕地承包使用權的連續性、長期性和有保障性。要推行政府機構、森林工人與村民共管的新模式，變現行的自查與檢查為當地農民參與式農村快速監 5 測評估。要鼓勵農牧民使用沼氣，節約和減少使用經濟林。譬如，廣西有1／10的農戶用上了沼氣，以沼氣為紐帶的生態農業建設，有效地解決了農村用能問題，保護了森林資源，改善了生態環境。據有關專家測算，廣西已建的沼氣池每年可節約薪柴138萬噸，相當于少砍了69萬畝的有林地面積［19］。與此同時，為保護西部地區林草地不遭破壞，促使生態平衡，還必須控制西部人口增長過快的狀況，因為控制人口增長是維護和發揮西部人均自然資本優勢的需要，是西部地區走向人口與經濟發展良性循環的需要。

參考文獻

［１］ 盧彥，劉建民．青海騰飛終有時［Ｎ］．青海：青海日報，1999—11—02(1)． ［２］ 鄭北鷹．退耕還林還草試點工作開局良好［Ｎ］．北京：光明日報，2001—07—19(A4)． ［３］ 武建雷，陳明昆．云南確定今年退耕還林還草50萬畝［Ｎ］．北京：中國市場經濟報，2001—06—08(6)．

［４］ 孫波．寧夏一年實現五個突破［Ｎ］．北京：中國市場經濟報，2001—04—10(11)． ［５］ 王漢中．讓生態農業點亮西部經濟［Ｎ］．北京：中國市場經濟報，2001—01—08(1)． ［６］ 肖敏．甘肅退耕還林還草試點工程進展順利［Ｎ］．北京：中國市場經濟報，2001—05—31(5)． ［７］ 包敘定．建設巴渝秀美山川［Ｎ］．北京：中國市場經濟報，2001—04—10(11)．

［８］ 李云平．內蒙古赤峰市成為重要草籽產區［Ｎ］．北京：中國市場經濟報，2001—06—01(6)． ［９］ 郭歆．退耕還林還草有誤區［Ｎ］．北京：光明日報，2001—06—04(B1)．

［１０］ 新華社．浪費林苗五百萬，只因“關系”在作怪［Ｎ］．北京：人民法院報，2001—06—04(1)． ［１１］［１２］ 中華人民共和國土地管理法［Ｊ］．北京：中華人民共和國國務院公報，1998(23)．

［１３］ 國務院辦公廳關于進一步做好治理開發農村“四荒”資源工作的通知［Ｊ］． 北京：中華人民共和國國務院公報，2000(5)．

［１４］ 中華人民共和國國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要［Ｎ］．北京：光明日報，2001—03—18(A2)．

［１５］ 國務院關于實施西部大開發若干政策措施的通知［Ｎ］．北京：中國市場經濟報，2001—01—12(11)．

［１６］［１８］ 中華人民共和國常用法律大全(下冊)［Ｍ］．北京：法律出版社，1996． ［１７］ 中華人民共和國森林法［Ｊ］．北京：中華人民共和國國務院公報，1998(11)．

［１９］ 劉水玉．生態農業使廣西農村面貌一新［Ｎ］．北京：中國市場經濟報，2001—03—22(6)．

載《西北第二民族學院學報》2003年第1期

2005年8月2日，宋才發教授攜夫人夏桂霞教授實地調研考察陜西西安碑林

第四篇：退耕還林規劃

Ⅳ《退耕還林規劃（2011—2015年）》

一、指導思想：

以胡錦濤總書記提出的“314”總體布局發展思路為指針，緊緊圍繞鎮黨委提出的“五個**”的目標，堅持以人為本的科學發展觀，認真貫徹和落實國家退耕還林政策，堅持實施退耕還林與調整產業結構相結合，大力培育和發展特色產業、綠色產業，大力改善和提高退耕農戶的生產、生活和生存條件，使退耕還林“退得下、穩得住、不反彈、能致富”

二、規劃意義

退耕還林工程是黨中央、國務院為改善生態環境做出的重大決策，也是惠民濟民的一項重要措施，是一項扎根農村、惠及農民、服務農民的工程，也為農村生產發展提供了重要的生態屏障。可以通過退耕還林有計劃、有步驟，因地制宜發展相關產業和后續產業，將大大改變工程去的土地利用結構，帶動產業結構的變化，通過退耕還林后，可實現工程區相關產業的建成，將實現農民多渠道的增收，從而加快農村產業結構的調整步伐，推動當地工程區社會經濟和諧發展，退耕還林后，由于土地面積減少，將促進農民形成“緊耕細作”的耕作觀念，在良田沃土投入更多的精力和智慧。同時，將部分勞動力從糧食生產中解放出來，從事相關產業和勞動力相對轉移，增加收入，三、規劃原則

1、堅持生態效益優先，兼顧農民吃飯增收及地方經濟發展的原則。

2、堅持政策引導和充分尊重農民意愿的原則。

3、遵循自然規律，堅持因地制宜，綜合治理，注重實效的原則。

4、堅持總體規劃和分布實施相結合的原則。

5、堅持退耕還林與生態、農村能源建設、基本口糧田建設和后續產業發展相結合的原則。

四、規劃依據

（一）《國務院關于進一步做好退耕還林工作的諾干意見（國發?2000?24號）》

（二）《國務院關于進一步完善退耕還林政策措施的意見（國發?2000?10號）》

（三）《退耕還林條例》（國務院第367號令）

（四）《貴州省國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》

五、規范建設要求及范圍：

因地制宜，結合我鎮實際，為壯大我鎮茶產業的發展，利用國家退耕還林政策，做好產業結構調整工作，在確保群眾增收的同時，也達到造林保護環境的要求。具體規劃要求范圍為：一是符合《退耕還林條例》第十五條之規定的坡度大于25度的陡坡耕地。二是可種或是以種植茶葉的耕地（田、土），全部規劃為退耕還林區域并享受相關退耕還林補償政策。全鎮擬在2011年—2015年期間規劃的退耕還林區域為：西關村、新場村、新光村、洋方村、谷壩村、平坡村、勝安村、里中村。面積為 畝。（具體見附表）

第五篇：退耕還林條例

中華人民共和國國務院令（第367號）《退耕還林條例》已經2002年12月6日國務院第66次常務會議通過，現予公布，自2003年1月20日起施行。總理朱镕基 2002年12月14日（新華社北京12月25日電）

第一章 總 則

第一條 為了規范退耕還林活動，保護退耕還林者的合法權益，鞏固退耕還林成果，優化農村產業結構，改善生態環境，制定本條例。

第二條 國務院批準規劃范圍內的退耕還林活動，適用本條例。

第三條 各級人民政府應當嚴格執行“退耕還林、封山綠化、以糧代賑、個體承包”的政策措施。

第四條 退耕還林必須堅持生態優先。退耕還林應當與調整農村產業結構、發展農村經濟，防治水土流失、保護和建設基本農田、提高糧食單產，加強農村能源建設，實施生態移民相結合。

第五條 退耕還林應當遵循下列原則：

（一）統籌規劃、分步實施、突出重點、注重實效；

（二）政策引導和農民自愿退耕相結合，誰退耕、誰造林、誰經營、誰受益；

（三）遵循自然規律，因地制宜，宜林則林，宜草則草，綜合治理；

（四）建設與保護并重，防止邊治理邊破壞；

（五）逐步改善退耕還林者的生活條件。

第六條 國務院西部開發工作機構負責退耕還林工作的綜合協調，組織有關部門研究制定退耕還林有關政策、辦法，組織和協調退耕還林總體規劃的落實；國務院林業行政主管部門負責編制退耕還林總體規劃、計劃，主管全國退耕還林的實施工作，負責退耕還林工作的指導和監督檢查；國務院發展計劃部門會同有關部門負責退耕還林總體規劃的審核、計劃的匯總、基建計劃的編制和綜合平衡；國務院財政主管部門負責退耕還林中央財政補助資金的安排和監督管理；國務院農業行政主管部門負責已墾草場的退耕還草以及天然草場的恢復和建設有關規劃、計劃的編制，以及技術指導和監督檢查；國務院水行政主管部門負責退耕還林還草地區小流域治理、水土保持等相關工作的技術指導和監督檢查；國務院糧食行政管理部門負責糧源的協調和調劑工作。

縣級以上地方人民政府林業、計劃、財政、農業、水利、糧食等部門在本級人民政府的統一領導下，按照本條例和規定的職責分工，負責退耕還林的有關工作。

第七條 國家對退耕還林實行省、自治區、直轄市人民政府負責制。省、自治區、直轄市人民政府應當組織有關部門采取措施，保證退耕還林中央補助資金的專款專用，組織落實補助糧食的調運和供應，加強退耕還林的復查工作，按期完成國家下達的退耕還林任務，并逐級落實目標責任，簽訂責任書，實現退耕還林目標。

第八條 退耕還林實行目標責任制。

縣級以上地方各級人民政府有關部門應當與退耕還林工程項目負責人和技術負責人簽訂責任書，明確其應當承擔的責任。

第九條 國家支持退耕還林應用技術的研究和推廣，提高退耕還林科學技術水平。

第十條 國務院有關部門和地方各級人民政府應當組織開展退耕還林活動的宣傳教育，增強公民的生態建設和保護意識。

在退耕還林工作中做出顯著成績的單位和個人，由國務院有關部門和地方各級人民政府給予表彰和獎勵。

第十一條 任何單位和個人都有權檢舉、控告破壞退耕還林的行為。有關人民政府及其有關部門接到檢舉、控告后，應當及時處理。

第十二條 各級審計機關應當加強對退耕還林資金和糧食補助使用情況的審計監督。

第二章 規劃和計劃

第十三條 退耕還林應當統籌規劃。

退耕還林總體規劃由國務院林業行政主管部門編制，經國務院西部開發工作機構協調、國務院發展計劃部門審核后，報國務院批準實施。

省、自治區、直轄市人民政府林業行政主管部門根據退耕還林總體規劃會同有關部門編制本行政區域的退耕還林規劃，經本級人民政府批準，報國務院有關部門備案。

第十四條 退耕還林規劃應當包括下列主要內容：

（一）范圍、布局和重點；

（二）年限、目標和任務；

（三）投資測算和資金來源；

（四）效益分析和評價；

（五）保障措施。

第十五條 下列耕地應當納入退耕還林規劃，并根據生態建設需要和國家財力有計劃地實施退耕還林：

（一）水土流失嚴重的；

（二）沙化、鹽堿化、石漠化嚴重的；

（三）生態地位重要、糧食產量低而不穩的。江河源頭及其兩側、湖庫周圍的陡坡耕地以及水土流失和風沙危害嚴重等生態地位重要區域的耕地，應當在退耕還林規劃中優先安排。

第十六條 基本農田保護范圍內的耕地和生產條件較好、實際糧食產量超過國家退耕還林補助糧食標準并且不會造成水土流失的耕地，不得納入退耕還林規劃；但是，因生態建設特殊需要，經國務院批準并依照有關法律、行政法規規定的程序調整基本農田保護范圍后，可以納入退耕還林規劃。

制定退耕還林規劃時，應當考慮退耕農民長期的生計需要。

第十七條 退耕還林規劃應當與國民經濟和社會發展規劃、農村經濟發展總體規劃、土地利用總體規劃相銜接，與環境保護、水土保持、防沙治沙等規劃相協調。

第十八條 退耕還林必須依照經批準的規劃進行。

未經原批準機關同意，不得擅自調整退耕還林規劃。

第十九條 省、自治區、直轄市人民政府林業行政主管部門根據退耕還林規劃，會同有關部門編制本行政區域下一退耕還林計劃建議，由本級人民政府發展計劃部門審核，并經本級人民政府批準后，于每年8月31日前報國務院西部開發工作機構、林業、發展計劃等有關部門。國務院林業行政主管部門匯總編制全國退耕還林計劃建議，經國務院西部開發工作機構協調，國務院發展計劃部門審核和綜合平衡，報國務院批準后，由國務院發展計劃部門會同有關部門于10月31日前聯合下達。

省、自治區、直轄市人民政府發展計劃部門會同有關部門根據全國退耕還林計劃，于11月30日前將本行政區域下一退耕還林計劃分解下達到有關縣（市）人民政府，并將分解下達情況報國務院有關部門備案。

第二十條 省、自治區、直轄市人民政府林業行政主管部門根據國家下達的下一退耕還林計劃，會同有關部門編制本行政區域內的退耕還林實施方案，經國務院林業行政主管部門審核后，報本級人民政府批準實施。

縣級人民政府林業行政主管部門可以根據批準后的省級退耕還林實施方案，編制本行政區域內的退耕還林實施方案，報本級人民政府批準后實施，并報省、自治區、直轄市人民政府林業行政主管部門備案。

第二十一條 退耕還林實施方案，應當包括下列主要內容：

（一）退耕還林的具體范圍；

（二）生態林與經濟林比例；

（三）樹種選擇和植被配置方式；

（四）造林模式；

（五）種苗供應方式；

（六）植被管護和配套保障措施；

（七）項目和技術負責人。

第二十二條 縣級人民政府林業行政主管部門應當根據退耕還林實施方案組織專業人員或者有資質的設計單位編制鄉鎮作業設計，把實施方案確定的內容落實到具體地塊和土地承包經營權人。

編制作業設計時，干旱、半干旱地區應當以種植耐旱灌木（草）、恢復原有植被為主；以間作方式植樹種草的，應當間作多年生植物，主要林木的初植密度應當符合國家規定的標準。

第二十三條 退耕土地還林營造的生態林面積，以縣為單位核算，不得低于退耕土地還林面積的80％。退耕還林營造的生態林，由縣級以上地方人民政府林業行政主管部門根據國務院林業行政主管部門制定的標準認定。

第三章 造林、管護與檢查驗收

第二十四條 縣級人民政府或者其委托的鄉級人民政府應當與有退耕還林任務的土地承包經營權人簽訂退耕還林合同。

退耕還林合同應當包括下列主要內容：

（一）退耕土地還林范圍、面積和宜林荒山荒地造林范圍、面積；

（二）按照作業設計確定的退耕還林方式；

（三）造林成活率及其保存率；

（四）管護責任；

（五）資金和糧食的補助標準、期限和給付方式；

（六）技術指導、技術服務的方式和內容；

（七）種苗來源和供應方式；

（八）違約責任；

（九）合同履行期限。

退耕還林合同的內容不得與本條例以及國家其他有關退耕還林的規定相抵觸。

第二十五條 退耕還林需要的種苗，可以由縣級人民政府根據本地區實際組織集中采購，也可以由退耕還林者自行采購。集中采購的，應當征求退耕還林者的意見，并采用公開競價方式，簽訂書面合同，超過國家種苗造林補助費標準的，不得向退耕還林者強行收取超出部分的費用。

任何單位和個人不得為退耕還林者指定種苗供應商。

禁止壟斷經營種苗和哄抬種苗價格。

第二十六條 退耕還林所用種苗應當就地培育、就近調劑，優先選用鄉土樹種和抗逆性強樹種的良種壯苗。

第二十七條 林業、農業行政主管部門應當加強種苗培育的技術指導和服務的管理工作，保證種苗質量。

銷售、供應的退耕還林種苗應當經縣級人民政府林業、農業行政主管部門檢驗合格，并附具標簽和質量檢驗合格證；跨縣調運的，還應當依法取得檢疫合格證。

第二十八條 省、自治區、直轄市人民政府應當根據本行政區域的退耕還林規劃，加強種苗生產與采種基地的建設。

國家鼓勵企業和個人采取多種形式培育種苗，開展產業化經營。

第二十九條 退耕還林者應當按照作業設計和合同的要求植樹種草。禁止林糧間作和破壞原有林草植被的行為。

第三十條 退耕還林者在享受資金和糧食補助期間，應當按照作業設計和合同的要求在宜林荒山荒地造林。

第三十一條 縣級人民政府應當建立退耕還林植被管護制度，落實管護責任。

退耕還林者應當履行管護義務。

禁止在退耕還林項目實施范圍內復耕和從事濫采、亂挖等破壞地表植被的活動。

第三十二條 地方各級人民政府及其有關部門應當組織技術推廣單位或者技術人員，為退耕還林提供技術指導和技術服務。

第三十三條 縣級人民政府林業行政主管部門應當按照國務院林業行政主管部門制定的檢查驗收標準和辦法，對退耕還林建設項目進行檢查驗收，經驗收合格的，方可發給驗收合格證明。

第三十四條 省、自治區、直轄市人民政府應當對縣級退耕還林檢查驗收結果進行復查，并根據復查結果對縣級人民政府和有關責任人員進行獎懲。

國務院林業行政主管部門應當對省級復查結果進行核查，并將核查結果上報國務院。

第四章 資金和糧食補助

第三十五條 國家按照核定的退耕還林實際面積，向土地承包經營權人提供補助糧食、種苗造林補助費和生活補助費。具體補助標準和補助年限按照國務院有關規定執行。

第三十六條 尚未承包到戶和休耕的坡耕地退耕還林的，以及納入退耕還林規劃的宜林荒山荒地造林，只享受種苗造林補助費。

第三十七條 種苗造林補助費和生活補助費由國務院計劃、財政、林業部門按照有關規定及時下達、核撥。

第三十八條 補助糧食應當就近調運，減少供應環節，降低供應成本。糧食補助費按照國家有關政策處理。

糧食調運費用由地方財政承擔，不得向供應補助糧食的企業和退耕還林者分攤。

第三十九條 省、自治區、直轄市人民政府應當根據當地口糧消費習慣和農作物種植習慣以及當地糧食庫存實際情況合理確定補助糧食的品種。

補助糧食必須達到國家規定的質量標準。不符合國家質量標準的，不得供應給退耕還林者。

第四十條 退耕土地還林的第一年，該補助糧食可以分兩次兌付，每次兌付的數量由省、自治區、直轄市人民政府確定。

從退耕土地還林第二年起，在規定的補助期限內，縣級人民政府應當組織有關部門和單位及時向持有驗收合格證明的退耕還林者一次兌付該補助糧食。

第四十一條 兌付的補助糧食，不得折算成現金或者代金券。供應補助糧食的企業不得回購退耕還林補助糧食。

第四十二條 種苗造林補助費應當用于種苗采購，節余部分可以用于造林補助和封育管護。

退耕還林者自行采購種苗的，縣級人民政府或者其委托的鄉級人民政府應當在退耕還林合同生效時一次付清種苗造林補助費。

集中采購種苗的，退耕還林驗收合格后，種苗采購單位應當與退耕還林者結算種苗造林補助費。

第四十三條 退耕土地還林后，在規定的補助期限內，縣級人民政府應當組織有關部門及時向持有驗收合格證明的退耕還林者一次付清該生活補助費。

第四十四條 退耕還林資金實行專戶存儲、專款專用，任何單位和個人不得擠占、截留、挪用和克扣。

任何單位和個人不得弄虛作假、虛報冒領補助資金和糧食。

第四十五條 退耕還林所需前期工作和科技支撐等費用，國家按照退耕還林基本建設投資的一定比例給予補助，由國務院發展計劃部門根據工程情況在計劃中安排。

退耕還林地方所需檢查驗收、兌付等費用，由地方財政承擔。中央有關部門所需核查等費用，由中央財政承擔。

第四十六條 實施退耕還林的鄉（鎮）、村應當建立退耕還林公示制度，將退耕還林者的退耕還林面積、造林樹種、成活率以及資金和糧食補助發放等情況進行公示。

第五章 其他保障措施

第四十七條 國家保護退耕還林者享有退耕土地上的林木（草）所有權。自行退耕還林的，土地承包經營權人享有退耕土地上的林木（草）所有權；委托他人還林或者與他人合作還林的，退耕土地上的林木（草）所有權由合同約定。

退耕土地還林后，由縣級以上人民政府依照森林法、草原法的有關規定發放林（草）權屬證書，確認所有權和使用權，并依法辦理土地變更登記手續。土地承包經營合同應當作相應調整。

第四十八條 退耕土地還林后的承包經營權期限可以延長到70年。承包經營權到期后，土地承包經營權人可以依照有關法律、法規的規定繼續承包。

退耕還林土地和荒山荒地造林后的承包經營權可以依法繼承、轉讓。第四十九條退耕還林者按照國家有關規定享受稅收優惠，其中退耕還林（草）所取得的農業特產收入，依照國家規定免征農業特產稅。退耕還林的縣（市）農業稅收因災減收部分，由上級財政以轉移支付的方式給予適當補助；確有困難的，經國務院批準，由中央財政以轉移支付的方式給予適當補助。

第五十條 資金和糧食補助期滿后，在不破壞整體生態功能的前提下，經有關主管部門批準，退耕還林者可以依法對其所有的林木進行采伐。

第五十一條 地方各級人民政府應當加強基本農田和農業基礎設施建設，增加投入，改良土壤，改造坡耕地，提高地力和單位糧食產量，解決退耕還林者的長期口糧需求。

第五十二條 地方各級人民政府應當根據實際情況加強沼氣、小水電、太陽能、風能等農村能源建設，解決退耕還林者對能源的需求。

第五十三條 地方各級人民政府應當調整農村產業結構，扶持龍頭企業，發展支柱產業，開辟就業門路，增加農民收入，加快小城鎮建設，促進農業人口逐步向城鎮轉移。

第五十四條 國家鼓勵在退耕還林過程中實行生態移民，并對生態移民農戶的生產、生活設施給予適當補助。

第五十五條 退耕還林后，有關地方人民政府應當采取封山禁牧、舍飼圈養等措施，保護退耕還林成果。

第五十六條 退耕還林應當與扶貧開發、農業綜合開發和水土保持等政策措施相結合，對不同性質的項目資金應當在專款專用的前提下統籌安排，提高資金使用效益。

第六章 法律責任

第五十七條 國家工作人員在退耕還林活動中違反本條例的規定，有下列行為之一的，依照刑法關于貪污罪、受賄罪、挪用公款罪或者其他罪的規定，依法追究刑事責任；尚不夠刑事處罰的，依法給予行政處分：

（一）擠占、截留、挪用退耕還林資金或者克扣補助糧食的；

（二）弄虛作假、虛報冒領補助資金和糧食的；

（三）利用職務上的便利收受他人財物或者其他好處的。

國家工作人員以外的其他人員有前款第（二）項行為的，依照刑法關于詐騙罪或者其他罪的規定，依法追究刑事責任；尚不夠刑事處罰的，由縣級以上人民政府林業行政主管部門責令退回所冒領的補助資金和糧食，處以冒領資金額2倍以上5倍以下的罰款。

第五十八條 國家機關工作人員在退耕還林活動中違反本條例的規定，有下列行為之一的，由其所在單位或者上一級主管部門責令限期改正，退還分攤的和多收取的費用，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依照刑法關于濫用職權罪、玩忽職守罪或者其他罪的規定，依法追究刑事責任；尚不夠刑事處罰的，依法給予行政處分：

（一）未及時處理有關破壞退耕還林活動的檢舉、控告的；

（二）向供應補助糧食的企業和退耕還林者分攤糧食調運費用的；

（三）不及時向持有驗收合格證明的退耕還林者發放補助糧食和生活補助費的；

（四）在退耕還林合同生效時，對自行采購種苗的退耕還林者未一次付清種苗造林補助費的；

（五）集中采購種苗的，在退耕還林驗收合格后，未與退耕還林者結算種苗造林補助費的；

（六）集中采購的種苗不合格的；

（七）集中采購種苗的，向退耕還林者強行收取超出國家規定種苗造林補助費標準的種苗費的；

（八）為退耕還林者指定種苗供應商的；

（九）批準糧食企業向退耕還林者供應不符合國家質量標準的補助糧食或者將補助糧食折算成現金、代金券支付的；

（十）其他不依照本條例規定履行職責的。

第五十九條 采用不正當手段壟斷種苗市場，或者哄抬種苗價格的，依照刑法關于非法經營罪、強迫交易罪或者其他罪的規定，依法追究刑事責任；尚不夠刑事處罰的，由工商行政管理機關依照反不正當競爭法的規定處理；反不正當競爭法未作規定的，由工商行政管理機關處以非法經營額2倍以上5倍以下的罰款。

第六十條 銷售、供應未經檢驗合格的種苗或者未附具標簽、質量檢驗合格證、檢疫合格證的種苗的，依照刑法關于生產、銷售偽劣種子罪或者其他罪的規定，依法追究刑事責任；尚不夠刑事處罰的，由縣級以上人民政府林業、農業行政主管部門或者工商行政管理機關依照種子法的規定處理；種子法未作規定的，由縣級以上人民政府林業、農業行政主管部門依據職權處以非法經營額2倍以上5倍以下的罰款。

第六十一條 供應補助糧食的企業向退耕還林者供應不符合國家質量標準的補助糧食的，由縣級以上人民政府糧食行政管理部門責令限期改正，可以處非法供應的補助糧食數量乘以標準口糧單價1倍以下的罰款。

供應補助糧食的企業將補助糧食折算成現金或者代金券支付的，或者回購補助糧食的，由縣級以上人民政府糧食行政管理部門責令限期改正，可以處折算現金額、代金券額或者回購糧食價款1倍以下的罰款。

第六十二條 退耕還林者擅自復耕，或者林糧間作、在退耕還林項目實施范圍內從事濫采、亂挖等破壞地表植被的活動的，依照刑法關于非法占用農用地罪、濫伐林木罪或者其他罪的規定，依法追究刑事責任；尚不夠刑事處罰的，由縣級以上人民政府林業、農業、水利行政主管部門依照森林法、草原法、水土保持法的規定處罰。

第七章 附則

第六十三條 已墾草場退耕還草和天然草場恢復與建設的具體實施，依照草原法和國務院有關規定執行。

退耕還林還草地區小流域治理、水土保持等相關工作的具體實施，依照水土保持法和國務院有關規定執行。

第六十四條 國務院批準的規劃范圍外的土地，地方各級人民政府決定實施退耕還林的，不享受本條例規定的中央政策補助。

第六十五條 本條例自2003 年1月20日起施行。