第一篇：取消農業稅后中國西部貧困地區財政自生能力研究

取消農業稅后中國西部貧困地區財政自生能力研究

陳新

（云南師范大學金融財政學院 云南昆明650092）1

內容提要：取消農業稅是解決“三農”問題，促進城鄉協調發展，全面建設小康社會的一項重要舉措。但就我國西部貧困地區而言，取消農業稅后使財政“雪上加霜”，財政收支缺口進一步加大。本文著重研究取消農業稅后如何提高和培養西部貧困地區財政自生能力，構建西部貧困地區財政可持續發展新機制。

關鍵詞：西部貧困地區財政自生能力

一、問題的提出

2004年3月5日，國務院總理溫家寶在十一屆全國人大二次會議上代表中央政府鄭重承諾“從今年起，要逐步降低農業稅稅率，平均每年降低一個百分點以上，五年內取消農業稅。”截止到2005年3月，全國已有27個省、自治區、直轄市先后宣布取消農業稅。取消農業稅是解決“三農”問題，促進城鄉協調發展，全面建設小康社會的一項具有歷史意義的舉措。從財政經濟理論分析，取消農業稅意味著政府將大幅度減少甚至基本取消來自農業的收入，財政需要通過收入和資源的再分配，將非農產業創造的資源向農業大規模轉移，以滿足農村公共服務的需要，用工業和服務業的收益反哺農業。由于我國東西部逐漸增大，東部經濟發達地區隨著市場化進程的加快和農業人口的減少，農業稅在地方稅收收入中所占比例呈下降趨勢，變成了稅收收入中可有可無的支流，這些地區完全有能力自行解決取消農業稅所造成的財政缺口。因此，取消農業稅對于經濟發達的東部地區的財政影響是微乎其微的。而西部貧困地區，農業稅成為縣鄉財政的主要收入來源，是縣鄉政府運轉的重要財力保障，取消農業稅，對于在農村稅費改革后就已存在的較大收支缺口的西部貧困地區財政無疑是“雪上加霜”，呈現出東西部財力分配的“馬太效應”。因此，如何提升農業稅取消后我國西部貧困地區財政自生能力，構建西部貧困地區財政可持續發展戰略創新新格局，成為當務之急。

二、取消農業稅后給我國西部貧困地區財政帶來的影響和原因分析

（一）取消農業稅后給我國西部貧困地區財政帶來的影響

取消農業稅的政策本意是要減輕農民負擔，保持農村穩定，促進農業發展，使“三農”問題得到較好解決，實現農村乃至整個中國的長治久安。但是任何事情都有它的兩面性，取消農業稅也給西部貧困地區財政帶來了巨大困難，降低了這一政策的執行效率。

1.取消農業稅后使捉襟見肘的西部貧困地區縣鄉財政更加困。在一些以農業為主的區、縣，農業稅一般占當地財政收入的30%以上，有的甚至可以達到70%-80%，有的地區農業稅收入直接并入鄉財政，有的地區則是上繳縣財政后再根據實際需要返還鄉里。“對于農業為主的地區和西部貧困地區來說，地稅和國稅收入所占比重是很低的，所以取消農業稅對當地財政影響很大”（華中師范大學，吳理財教授）。在這些地區，財政可調控財力較小，財政赤字不斷擴大，實際債務負擔日益增加，財政風險日益膨脹。

2.取消農業稅可能使西部貧困地區基層財力差距不斷拉大。一個地區財政收稿時間：

作者簡介：陳新（1967－）男，湖北人，云南師范大學金融財政學院財稅系系主任，副教授，主要從事稅

務、財政的教學和研究工作。

收入的增長受該地區經濟基礎、自然環境、稅種結構及財政管理水平等多方面因素的影響。如果在基層地區間財政收入不平衡的情況下取消農業稅，則有可能加劇這種不平衡狀況。因為受各方面因素的影響，富裕地區農產品商品化率高，其獲得的流轉稅收入多，西部貧困地區農產品商品化率低，其獲得的流轉稅收入少。因此，取消農業稅后西部貧困地區鄉鎮財政收入就會從落后地區流向富裕地區，進一步拉大基層地區間的收入差距。

3.取消農業稅后西部貧困地區中央和地方各級財政的轉移支付缺口進一步擴張。因為農業作為第一產業，它的經濟增長率遠遠落后于二、三產業，基數很小，但農村的自然人口增長率卻相當高，它對于各種公共產品的需求很大。尤其是在“非典”之后，政府提出要加大建立健全農村醫療衛生保障體系，這需要大量的資金；完善農村的義務教育也需要大量的資金；農村基層組織的運行同樣需要大量的資金。所以在這種情況下，需要研究如何通過這些資金的轉移支付來保證這些缺口得以解決。

（二）產生上述影響的原因分析

1.取消農業稅后，在一段時期內，西部貧困地區公共品供應的財政資金很大部分將來自中央及地方各級政府財政的轉移支付，從經濟學上講，無償地轉移支付資金具有更為明顯的“免費午餐”性質，對西部貧困地區財政而言，由于財政體制內部自生能力缺位，除非進行經濟結構優化，在原有的要素稟賦基礎上，通過外生或內生變量的發生，改變該地區的生產函數，導致該地區可分配的國民收入提高，西部地區財政自生能力才會形成。因此，自生能力是西部貧困地區財政可持續發展的必要條件，而非充分條件，依靠財政轉移支付必然會產生路徑依賴導致的自生能力的囚徒困境問題，為解決這一問題，該地區財政必須注重發展戰略，通過發展戰略的實施來構建這一地區財政自生能力。

2.發展后勁不足，地方財政收入增長乏力。對于西部貧困地區來說，自然條件較差，礦產資源貧乏，區位優勢不足，在客觀上制約了經濟的發展。在企業發展中，貸款難沒有得到根本解決，影響了企業的生產和經營，而且投融資環境較差，吸納資金、技術、人才等能力較弱，招商引資難度大，發展經濟成本高。隨著中央所得稅政策等的改革，財力向上集中，地方特別是西部貧困地區財政增長困難。

3.財政體制不盡完善，轉移支付力度不夠。分稅制改革，基本理順了中央同省的分配關系，但在中央同地方收入劃分以及省以下的體制還存在一些弊端。財權和事權不統一，責任不明晰，分稅制財力向上集中，而基本的事權卻下移，如義務教育、基礎設施、社會治安、環保、民兵訓練、武警消防、建設運轉等全部由地方財政承擔。國稅、地稅、工商、技術監督、藥監等部門上劃后，地方財政履行的事權所需支出基數大；在分稅制財政體制中，地方收入沒有穩定的支柱來源，上級集中過大，地方支出責任壓力過大；轉移支付不盡規范，獎快促慢機制還不健全，國家對西部貧困地區支持力度不夠，這些地區發展經濟的積極性不高，不利于非均衡發展的推進。

4.西部貧困地區財政剛性支出增長較快。一是財政供養人員過多，增長較快。盡管嚴格控制編制，進行了機構改革，但政府機構人員很難裁減，而且大中專畢業生分配、復退軍人安置等政策性增加人員將繼續存在，雖然進行了機構改革，財政體制改革，但這一矛盾在短時間內還難以消化；二是法定支出造成西部貧困地區財政支出增長較快，如農業、教育、科技、計劃生育以及國家對這些地區的一些考核文件都規定對這些事業的支出的增長要高于地方財政收入的年增長率，財政負擔不斷加重；三是要求地方匹配的專項資金項目不斷增多，也導致了西部

貧困地區財政支出的增長。上級專項資金管理部門在專項資金項目建設中，沒有考慮到西部貧困地區財力可能，不切實際要求項目配套，西部貧困地區在財政困難的情況下，為了爭取項目，發展地方經濟，不得不硬著頭皮匹配，導致了財政支出相應增長。

三、構建以自生能力為基礎的西部貧困地區財政可持續發展新機制

自生能力理論（EVT）是林毅夫教授及其合作者提出的（Lin and Tan，1999；林毅夫和劉培林，2001）。這里所謂自生能力，是指一個國家中的某一地區，在沒有外部扶持條件下，如果能夠獲得不低于社會可接受的正常財政發展水平，那么這個地區的財政就是有自身能力的；反之，如果一個國家中的某一地區的預期財政發展水平低于社會可接受的水平，這樣的地區財政就沒有自身能力，只有靠上級政府的扶持才能夠生存下去。取消農業稅后如何提高和培養西部貧困地區財政自身能力，逐步形成以公平為核心，以自生能力基礎，以可持續發展為目標的新機制具有重要的理論價值和現實意義。并且，對于定位中央政府與地方政府轉移支付的職能；政府、企業和相關群體在其中的不同作用，以及相關的制度對策同樣具有十分重要意義，對于建立相關的制度安排和政策體系，將會產生重要的理論和決策咨詢作用。

（一）基本思路：

堅持“一要吃飯，二要建設”的原則，分三個階段，即轉移支付階段、自生能力形成階段、自生能力保持和提升階段。推進自生能力的根本轉變，構建符合社會主義市場經濟要求的西部貧困地區財政發展新機制。具體來說是指促進和調動貧困地區財政發展方面多以政策傾斜，經濟扶持為主，強調區域經濟聯合，用經濟發達地區帶動欠發達地區，由原來的“輸血方式”逐步向“造血方式”轉化。在轉移支付階段，要加大中央直接對西部貧困地區轉移支付的資金水平，擴大總量，打破既得利益格局，科學合理地制定轉移支付制度，規范轉移支付形式，實現轉移支付均等化；同時要逐步建立以縱向轉移為主，橫向轉移為輔的轉移支付模式。在自生能力形成階段，首先要發展地方經濟，積極推進農業產業化經營，扶持農業龍頭企業發展，引導和鼓勵外商資本投向西部貧困地區農業領域；其次要完善地方稅制，對取消農業稅后，應按照國際慣例改征農用土地稅或農用土地使用稅，把農產品和種田的農戶納入增值稅和個人所得稅的征稅范圍；再次要優化地方財政支出結構，精簡機構，提高財政資金的使用效率，使西部貧困地區財政自生能力得到恢復和增強。在自生能力保持和提升階段，繼續推行對西部貧困地區的轉移支付制度，將轉移支付劃分為指定用途的款項和一般用途款項。指定用途款項用于西部貧困地區基礎設施，文化教育事業，重大工農業建設項目；一般用途款項用于扶持或解決其他直接關系到人民生活的問題。其次，要通過產業替代、資本流動改變西部貧困地區的生產函數，鞏固財政正常收入增長機制，按照公平、效能原則重新配置地方財力資源，使西部貧困地區財政超常增長。

（二）具體目標和戰略重點：

發揮國家財政轉移支付資金的引導作用，依靠增加財政投入和投資刺激，通過改善投資環境，提高投資回報率，廣泛吸引國內外民間資本的大量“西進”，進一步提升西部貧困地區財政自生能力；盡快解決極少數貧困人口溫飽問題，進一步改善西部貧困地區的基本生活條件，提高貧困人口的生活質量和綜合素質，加快貧困鄉鎮的基礎設施建設，改善生態環境，逐步改變西部貧困地區社會、經濟、文化的落后狀況，為全面建設小康社會而奮斗。

（三）實現途徑：

1.加快制度創新，促進西部貧困地區財政困難的緩解

通過加快制度創新，從戰略上逐步消除形成西部貧困地區財政困難的制度根源，不僅有利于促進財政的可持續發展，還有利于逐步增強中央政府的轉移支付能力。即通過增強地方財力，消除地方財政困難，一方面，減少西部貧困地區負債，增強財政對該地區特別是對農業的資金支持能力；另一方面，促進財政的良性運轉，借此增強財政對經濟發展和結構調整的政策引導和服務能力。財政要積極面向農業和農民提供農村公共品供給的活動，按照公共品受益范圍的不同，財政支農應由不同層次的政府層次承擔相應的事權和支出責任。在財政支農方面，如果縣鄉政府長期處于缺位或幾乎有名無實的狀態，是不利于提高財政支農資金的使用效果的。因此，一方面，要看到中短期內西部貧困地區的財政支農以中央和省級政府為主、（地）市縣鄉政府為輔的必要性和合理性；另一方面，也要看到從戰略上培養政府財政支農能力的緊迫性。從戰略上培育財政支農能力，需要從消除財政困難的根源做起。

2.發展經濟，培植財源

沒有經濟的發展，就沒有財政的增長，財政的增收作用于經濟的發展。作為西部貧困地區財政，要擺脫困境，主要的途徑是發展經濟，要把發展作為政府的重要工作來抓，只有做大“蛋糕”，解決財政困難才成為可能。在發展經濟中，要做好以下工作：第一，立足優勢，因地制宜。由于地理、區位、資源等不同，以及發展不平衡，要依托自身優勢，因地制宜制定發展規劃，確定發展思路、發展重點和發展目標。第二，要營造良好的發展環境。一是加大水、電、路、通訊等基礎設施建設，營造良好發展的硬環境；二是制定優惠政策，簡化辦事程序，實行“一站式”服務，降低準入門檻，搞好協調服務，營造發展政策環境，使企業引得進，留得住，才能促進經濟的發展。第三，突出重點，整體推進。財政的增收，要靠支柱產業來支撐，在發展經濟中，要突出重點，培植支柱財源，帶動流通、加工、飲食、修理等非公有制經濟發展，實現可持續發展。第四，加大招商引資力度，在投入經濟發展有限的情況下，要充分利用資源、區位等優勢，引進和吸納社會資金、技術、人才等投入地方經濟建設發展。同時，要做好項目論證，防止重復建設，嚴格控制高能耗、高污染的項目，促進可持續發展。第五，統籌城鄉經濟發展。調整農業產業結構，推進城鎮化和工業化，促進農業人口和剩余勞動力向非農業產業和城市轉移，這是解決“三農”問題的重要途徑。第六，推進非均衡發展。由于西部貧困地區發展不平衡，采取上臺階、以獎代補等激勵措施，鼓勵發展較快的地方加快發展，在財力上給予傾斜，保證既得利益，對貧困的縣、鄉，既不能養懶漢，也要保持社會穩定，實現非均衡推進。

3.完善轉移支付制度，加大西部貧困縣鄉轉移支付力度

針對我國轉移支付制度不完善的問題，應盡快完善轉移支付制度，滿足西部貧困地區財力需求，使各地財力相對均衡。一是中央和省建立西部貧困地區轉移支付制度，對經濟發展快而人均可支配財力少的地區，通過轉移支付給予一定傾斜，既要促進貧困地區的發展，又要調動發展快的地區的積極性。逐步完善轉移支付制度，縮小省區縣間的財力不均衡；二是提高一般性轉移支付規模，減輕對地方匹配資金責任，盡量減少對西部貧困縣鄉財政承擔的法定支出事項，減輕其財政負擔。

4.改革西部貧困地區鄉鎮行政體制

1991年撤區建鎮建鄉，從現有鄉鎮機構設置來看，一些鄉鎮區域小，大多是純農業鄉，人口只有幾千人，財政收入僅有四五十萬元，機構設置俱全，事權

有限，特別是取消農業稅后，這些鄉鎮事權更小，就會造成人力資源浪費和增加財政開支。對經濟基礎較弱的鄉鎮，可以并到相鄰的鎮，增強鄉鎮實力。撤村并村，擴大村自治范圍，將鄉站所人員分流到村或鼓勵興辦企業和實體，精簡人員，有效解決鄉鎮經濟薄弱與龐大鄉鎮機構和人員之間的矛盾，降低行政成本，減輕財政負擔。

5.規范西部貧困地區政府舉債行為，化解債務風險。

西部貧困地區由于財政困難，投入公共建設和事業發展的資金嚴重不足，而一些公共支出又不得不投入，于是政府采取向銀行舉債提前使用以后年度財政收入的辦法投入建設，形成了政府的債務，甚至有的是部門舉債，政府兜底。這種舉債如果沒有一個度，超過財政承受能力，將會加大政府財政風險。因此，制定政府舉債管理辦法，在財政承受能力內合理舉債，制定償債機制，使政府債務能夠按期歸還，提高政府信譽度，化解財政風險。

參考文獻：

1.林毅夫、劉培林，2001：《自生能力與國企改革》，《經濟研究》第9期

2.林毅夫，2002：《發展戰略、自生能力與經濟收斂》，《經濟學（季刊）》第1卷第2期

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7.茆英娥，2003：《農村稅費改革對鄉鎮財政的影響》，《財政研究》，第4期

8.蘇明，2003：《財政理論與財政政策》，《經濟科學出版社》

The research about the self-sufficient capability of the western poor

areas of China after agricultural taxes abolished

Chen xin

(Faculty of Finance, Yunnan Normal University)

Abstract: The abolishment of agricultural taxes is an important measure to solve issues concerning agriculture, countryside and farmers, accelerate the balanced development between urban and rural sectors and build a well-off society in all respects.However, in point of the western poor areas of China, the abolishment of agricultural taxes increases the local

government’s financial burden, the deficits between fiscal income and expenses increased further.The article focuses on researching on how to improve and cultivate the self-sufficient capability of the western poor areas of China, and build the fiscal sustainable development new mechanism in the western poor areas.Key words: The western poor area, Finance, Self-sufficient capability

第二篇：縣取消農業稅后的調查報告

**縣屬**市最北端的山區縣，是國家級的貧困縣，24個鄉鎮、188個村。2005年全部免征農業稅，農民基本上無負擔，但村級債務已成為廣大群眾關心、各級領導關注、基層干部焦慮的一個突出問題。化解村級債務是鞏固農村稅費改革成果，維護農村社會穩定的一項重要措施，刻不容緩。探索化解村級債務的途徑與對策，已成為農經工作的當務之急。

一、村級債權債務狀況。據調查，全縣村社1985年以前的積累作為生產底墊劃給農戶長期使用。1986年至今的新積累（提取公益金、公積金）一是被鄉鎮政府借支挪用；二是農戶欠繳。空殼村較為普遍。村級債權320萬元屬農戶歷欠款。債務384萬元，涉及130個村，占村總數69，村債務最高的12萬元。村級債務影響了黨群、干群關系，是農村不穩定的隱患。

二、村級債務形成的原因：一是稅費收繳“上清下不清”。近來年，鄉鎮稅費收取都是由駐村干部和村干部包干負責，在完成時間和金額方面實行嚴格的考核，且與年終獎金掛鉤。因此每年一到繳款截止時間，駐村干部和村干部不得不借款、貸款為尚未繳款的農戶墊交，這樣形成村級債務220萬元。二是興辦公益事業，如村級公路、村辦公室、興辦學校、“普九”、人畜飲水等項目建設借款形成村級債務120萬元。三是支付村干補助形成村級債務45萬元。根據鄉鎮調查情況，修建村辦公室和“兩基普實”鄉鎮資金缺口相當大，各鄉鎮全面實施這些項目，將形成較大的新一輪村級債務，從而增重農民負擔。

三、化解村級債務的對策

（一）加強領導、精心組織。化解村級債務涉及面廣、政策性強、工作量大、鄉鎮要成立領導小組。由黨委、政府主要負責人任領導小組組長，抽調鄉鎮財政所、農經站的工作人員組成。在化解村級債務過程中，首先各鄉鎮選擇1個村作試點，其次在開展試點的基礎上再制定化債實施方案，最后在各村全面推開。

（二）發動群眾、發揚民主。化解村級債務是涉及廣大農民切身利益的大事，只有充分發動群眾，堅持民主、公開、公平和公正的原則，才能順利推行。一是要相信群眾，把政策交給農民；二是在債權債務清理核實時，每個村都要成立村民代表參加的核查小組，依靠農民進行清理，清查結果要經過村民主理財小組和村民代表的逐筆核對、審查，并將審查的結果公布，農民有異議和反映突出的問題，要進一步調查核實；三是在制定化債措施時，要符合村實際和農民的意愿，認真征求群眾意見，得到農民的認可，取得大多數群眾的支持；四是在實施清收過程中，對農民稅費尾欠實施減免的，一定要經過村民代表評議，得到大多數群眾認可后才能進行減免。

（三）嚴格執行政策、規范操作。化解村級債務工作政策性強，各地在開展化債工作時一定要嚴格把握政策。一是對稅費改革前的農民稅費尾欠要登記造冊暫停清收（即2001年12月31日前），稅費改革后農民新欠繳的農業稅及附加，凡不符合減免條件的要依法逐步清收，在清收稅費欠款過程中注意工作方法，嚴防涉農惡性案件的發生；二是嚴禁超越農民的承受能力的突擊清欠；三是杜絕加重或變相加重農民負擔行為；四是禁止擅自立項籌資還債，不得平攤村級債務；五是不得收回農民承包地抵債；六是強化村級收費管理，嚴格執行籌資籌勞的管理規定，不準超限額籌資，不準強行以資代勞。在消化村級債務工作過程中，要嚴格按照“一清理、三核實、三公示、兩核定、一鎖定、再化解”的程序進行。“一清理”就是全面清理村級財務；“三核實”就是全面清理核實村級債權、債務和集體資產。“三公示”就是在清理前將村級財務進行第一次公示，清理后進行第二次公示，根據第二次公示情況和群眾的反饋意見對帳目進行核對、調整，并將結果進行第三次公示。“兩核定”就是債權債務公示后，經債權債務人確認，分別簽訂《村級債務核定書》、《村級債權核定書》。“一鎖定”就是建立村級債權債務臺帳，全面鎖定村級債務，切實控制債務增長，并逐村簽訂《債務鎖定化解責任書》。“再化解”就是利用可行措施，實現3至5年基本化解村級債務的目標。

（四）建立制度、規范管理。加強財務管理是防止新增債務的有效手段，各鄉鎮要按照有關規定進一步完善和規范村級財務管理制度，建立健全帳目。**鄉村分散偏遠幅員面積大，交通、通訊不便，經濟業務量發生少，且村帳應村管，鄉鎮加強監督，確保不發新增債務。

（五）因地制宜、突出重點。各村在化債工作中首先要制訂化債方案，其次要針對不同村情采取不同的化債措施。可采用財務清理化債，劃轉債務降債，削減高息減債，清收債權還債，債權債務抵沖化債，盤活存量資產、資源還債，發展村級經濟化債，落實減負政策清債，以及其它可被群眾接受且不違反法律、法規規定的措施化債。

（六）爭取項目、國家扶持。對于貧困山區因修村級公路、人畜飲水、“兩基普實”等原因形成的債務。要根據不同情況，鎮、鄉財政應積極

采取向上爭取項目資金的辦法，幫助村級化解債務。

（七）興辦事業、量力而行。**縣雖然扶貧驗收合格，但是農民整體收入水平還不高，地區之間、農民之間收入差距大，貧困農民比例不小，農民總體還是比較貧困，經濟承受能力很弱小。鄉村公益事業國家補助有限，鄉鎮政府無財力支持，村“一事一議”籌資籌勞有限且實施困難。因此鄉村公益事業發展

要分輕重緩急安排發展。讓農民修養生息，積極發展生產，增加收入，促進農村經濟發展，構建農村和諧社會。

第三篇：取消農業稅后農民負擔情況

取消農業稅后農民負擔情況

“>取消農業稅后農民負擔情況2007-02-02 21:56:06

隨著農村稅費改革的實施和深化，以減輕農民負擔為首要目標的農村新型稅費制度正在建立過程中，以稅費改革為契機的新的分配制度正在逐步完善。取消農業稅是減輕農民負擔的重要舉措，為從根本上減輕農民負擔奠定了一個良好的基礎。但是我們必須看到，制度建設是一個復雜的系統工程，尤其是稅費改革這樣的重大制度變遷，涉及面廣，牽涉到方方面面的利益，具有復雜性、長期性和艱巨性的特點。因此要鞏固稅費改革成果，切實減輕農民負擔還有很多工作要做。為了了解取消農業稅之后農民負擔的新情況和新問題，我們深入基層，在黔西縣的大關鎮和綠化鄉

以及畢節市的朱昌鎮走訪鄉鎮政府和農戶，對有關問題展開了實地調查，現將情況匯報如下。

一、取消農業稅是深得民心的重要舉措

農業稅是我國延續多年的制度，歷史上曾是封建統治階級剝削農民，壓迫農民的重要工具。新中國建立以后，農業稅對建立社會主義國民經濟體系作出了重大貢獻，對發展經濟和提高人民生活水平起到了舉足輕重的作用。但是我們必須看到的是，隨著改革開放和現代化建設的發展，尤其是隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立和完善，農業稅制度存在著很多自身難以克服的問題，成為農業和農村經濟發展的一個制約。尤其是一些地方，借收農業稅費之機，大興農村“三亂”之風，加重農民負擔，成為影響農村經濟發展和社會穩定的消極因素。為此，中央在關鍵時刻決定實施農村稅費改革，從制度建設著手，徹底消除農民負擔問題。經過農村稅費改

革前一階段的工作，農民負擔得到了減輕。我們在調查中，鄉鎮政府和農民都反映在稅費改革前一階段的工作過后，沒有亂收費的行為發生，遏制住了以前的農村“三亂”行為。這說明，制度建設富有成效。農民普遍反映，稅改過后，他們向政府交的錢比以前少了很多，確實獲得了實惠。而且不用擔心干部上門催款催糧了，心里踏實了許多，能夠專心做地里的農活了。農民群眾打心眼擁護和支持中央的稅費改革政策。很多農民聽說今年取消農業稅的政策之后更是歡欣鼓舞，他們當即表示要安心干好農活，一心一意發展生產，用自己的辛勤勞動為自己創造幸福生活。鄉鎮干部也表示，取消農業稅之后，他們將更加集中精力關注于為農業生產服務，為農民服務的工作，過去那種因為催繳農業稅費而緊張的干群關系必將進一步得到緩解和發展，工作上將更加投入。所以，取消農業稅的政策不僅得到了農民群眾的一致擁護和支持，而且受到了廣大基

層干部的積極響應。在調查中我們深切感受到取消農業稅政策確實給農民的生產和基層的工作增添了新的希望和活力，農村中積蓄已久的生產力正在逐步得到釋放，農業和農村經濟發展的后勁很足，農業和農村經濟正面臨著新的歷史機遇。

二、取消農業稅之后農民負擔問題仍然存在

通過我們的調查了解，應該說傳統意義上的農民負擔現象已經基本不存在，但是農業和農村中所表現出的一些問題還是反映了三農問題的很多共性。稅費改革前，農民負擔主要表現就是“三亂”導致的農民不滿意以及由此導致的基層干群關系緊張和政府以及部門與農民之間的沖突。隨著農村稅費改革的實施和農業稅的取消，伴隨著過去那種向農民伸手為主要表現的農民負擔現象的消失，新形勢下農民負擔就是表現為目前農民對很多問題依然存在疑慮甚至不滿意。一是對市場價格的變化，農民的

反映非常敏感。我們在調查中了解到，今年對農業生產影響最大的莫過于農產品價格的下滑和農資價格的上漲。從我們了解的情況看，今年初開始農產品價格持續下滑，以干辣椒為例，去年價格曾達到元斤，一些農民把家里的干辣椒存放起來，以期今年賣一個好價錢，但是今年價格不僅大幅度下跌，而且一直在低位徘徊，價格僅為元斤，很多農民叫苦不迭。此外，生豬價格也比去年同期下降了三分之一，上半年農民收入增長的確受到了農產品價格下跌的嚴重影響。與此相對應的是，今年農用物資價格漲幅較大，以尿素為例，去年多元的價格上漲到了多元，上漲了三分之一。這一降一升令農民大感困惑，很多農民對今年市場的變化猝不及防，蒙受了損失。上漲最厲害的是煤炭，與以前相比，漲了倍，今年烤煙生產的成本將因此大幅度上漲。市場價格的變化對于我區這樣的貧困地區來說，相對于發達地區影響更為嚴重，因為我區農民收入本來就

不高，尤其是現金收入更低，對價格變動非常敏感。另外，農資價格上漲不僅影響了農業生產和農民增收，還引發了其他問題，比如煤炭價格上漲的局面如果再發展下去，部分農戶就只有回到燒柴的時代了，到那個時候，上山砍柴將會成為一種生活方式，我區脆弱的生態又將面臨考驗。因此，市場價格的變化是我區農業和農村經濟在新形勢下必須面對的一個問題，很多農民希望政府能夠干預市場，穩定物價。二是承包土地政策和法律還有待落實。農村稅費改革前一階段的工作結束之后，隨著農民負擔的逐步減輕，農村承包土地在轉包、征用、權屬等方面的問題正逐步成為農村的熱點問題。在這次調查過程中我們也了解到了一些具有代表性的事件。綠化鄉小海子村三組農戶王發齊的部分承包土地被村組占用修建村組公路，沒有獲得補償，該村的另一位農戶謝開紅也反映了同樣的問題。他們對此很不滿意。朱昌鎮在農田水利基本建設過程中涉及

到對被占地農戶進行補償的時候，也引發了一些矛盾。另外，朱昌鎮與比鄰的千溪鄉還存在土地權屬爭議，曾一度引發兩地村民沖突，好在被兩地政府及時制止，是當地政府難以處理和解決的一個熱點。三是農村稅費改革前一階段工作結束后，農村公益事業缺乏資金來源。在朱昌鎮宋伍村，當地村委會為了修建田間便道和橋梁，向當地群眾每人收取了元的建設費，工程完工后沒有向群眾公開，群眾有意見。四是在朱昌鎮宋伍村，部分群眾反映已經公布過的農業稅減免款沒有兌現，而且存在救濟款物分配不公的現象，該得到救濟的沒有得到，不該得到救濟的得到了。五是宋伍村群眾反映，在農網改造過程中，他們交錢改造過后，舊變壓器不知去向，對此部分群眾還有疑慮。六是在沒有實行農網改造的地方，電費仍然很高，群眾用電負擔依然很重。

以上就是我們這次調研過程中農民和基層政府反映的主要難點和熱點問

題，從表面上看，這些問題的確與傳統意義上的農民負擔有很大的區別。通過進一步分析，我們會發現，傳統意義上的農民負擔是集中反映在政府或者部門“伸手要錢”導致了農民的不滿，這是傳統意義上農民負擔最重要的表象。我們此次調研發現的這些問題與傳統意義上的農民負擔現象相比，存在著同樣一個表象，那就是因為各種各樣的原因（不僅僅是政府或者部門“伸手要錢”）導致了農民對政府的意見或者期待。我們可以據此判斷：農民負擔問題并不因為稅費改革前一階段工作和取消農業稅政策的出臺就消失，相反，農民負擔問題是以另外的形式表現出來的，而且表現形式更加復雜，這個現象值得各級黨委和政府給予關注。

三、正確認識農民負擔問題，處理好政府與農民的關系

農民負擔問題不僅是一個經濟問題，更是一個政治問題。通過調查我們可以看出，影響農民生產和生活的因素

有很多，既有市場的也有政策的。我們其實很難完全理清楚到底哪些應該歸咎于農民的生產和生活決策，哪些歸咎于政府決策。但是農民在生產和生活中出現問題后往往把責任歸咎于政府卻是客觀存在的事實。這種現象的成因既有中國傳統文化的因素也與計劃體制長期形成的“萬能政府”息息相關。但是在實際工作中，政府確實對區域內經濟發展負有責任。我們不能以改革的滯后或者市場的變化莫測推卸自身責任。

（一）農村稅費改革前一階段工作以及取消農業稅過后，農民負擔問題仍然存在。

農村稅費改革前一階段工作過后，部分地方和部分領導確實產生了麻痹和松懈，認為稅費改革通過建立新的制度，封堵了農村“三亂”體制漏洞，農民負擔問題已經解決。這次我們省出臺的取消農業稅政策更加強化了這種心理。我們必須看到的是，我們在這次調研過程中所看到的問題卻不是這樣，正如前面說 的一樣，政府仍然對農村中的各種問題負有不可推卸的責任，因此農民負擔問題不僅沒有得到根本緩解，而且表現形式更加復雜化，監管難度更大，減輕農民負擔工作仍然任重道遠。同時，我們在這次調研中雖然沒有發現農村“三亂”現象；但是據我們通過了解，在其他地方，向農民身手要錢已經改頭換面悄然出現了；所以，減輕農民負擔的“四項制度”必須堅持，并且要經常化，制度化。

（二）為基層松綁，創造必要的工作條件是減輕農民負擔的重要保證

財政體制改革滯后是農民負擔問題的重要根源，我們現行的財政體制仍然是計劃體制下的“吃飯財政、建設財政”，還不是市場經濟體制下的公共財政。在這種體制下，基層政府為了完成上級下達的財稅指標疲于奔命，催錢催糧成為了工作中的重要組成部分。導致了基層政府一方面缺乏足夠的資金完成本職工作，另一方面引發了與農民的利益沖突，進一步導致了農民對政府的不

滿情緒，基層干群關系緊張。在這次調研中我們也發現了這個問題，在大關鎮，當地政府財力相對充足，有足夠的財力支持他們開展各種扶持農業生產的工作，農民群眾得到了實惠。在朱昌鎮，由于當地政府財力緊張，連正常的辦公經費都很困難，也就很難擠出經費用于支持農業生產。前面說過，當地在農田基本建設中引發的一些問題就與此有關，本來鎮政府為了改善農業生產條件，支持農業生產的發展，通過上級部門爭取到了資金用于基本農田建設。但是對于建設中的溝渠占地，上級并沒有配套相應資金，當地政府又沒有足夠財力進行補償，這就難免造成農民的不滿情緒。所以，我們必須看到的是，政府要落實各項方針政策，完成好本質工作，充分發揮政府職能，是需要足夠的財力來支撐的。現行制度下各級政府財權與事權的倒掛確實是基層政府正常開展工作的重要制約，取消農業稅后，部分此前以農業稅為主要財政來源的鄉鎮必然更加

感到財力緊張。所以，上級政府要從制度上和數量上提供基層政權正常運轉的財力保障是減輕農民負擔的重要保證。

（三）轉變政府職能，切實保證農民的合法權益是減輕農民負擔的重要措施

土地承包權和集體資產的收益權等權益是農民的重要合法權益，直接關系到農民從事農業生產和其他行業的收益。這些權益是否按照政策和法律得到落實是農民收入的重要制約，關系到農民是不是增收，農業是不是增效等重大問題。在這次調研中我們發現在這個問題上，我們還存在欠缺。重要表現就是土地承包工作還有待完善，土地承包的各項法律和政策還有待落實。綠化鄉小海子村的情況就是這樣，據我們了解，這個村在修建通村道路的過程中沒有按照規定辦理承包土地的變更手續，農民的合法權益就缺乏強有力的行政監督。不僅導致了農民的不滿，而且為以后的糾紛和沖突埋下了隱患，既制約了被占

地農戶增收，又不利于當地的社會穩定。朱昌鎮與千溪鄉的土地權屬爭議說明了上級政府部門的確沒有切實履行好相關職能。朱昌鎮農網改造過程中變壓器的歸屬也反映了這個問題，舊變壓器的產權歸屬本應有一個明確的界定，但是這種界定在實際工作中是非常缺乏的。在這里尤其要說明的是，計劃體制時期我們形成的一個觀念應該隨著市場經濟體制的建立相應進行調整：計劃體制時期，我們在利益分配上總是強調犧牲個人利益來保證集體利益，這種觀念對建設社會主義的確做出了重大貢獻，但是市場條件下，更加強調的是公平交易。中央反復強調“群眾利益無小事”無不與此關系密切。因此，我們在未來的工作中必須注重以土地承包權的界定、仲裁以及集體資產的登記和監管等為代表的產權保護工作，做好了這些工作就是保護了農民權益，就是增加了農民收入，就是減輕了農民負擔。

（四）搞好村民自治，建立基層減

輕農民負擔的制度

村民自治制度是我國農村的基本政治制度，這個制度可以保障群眾的知情權，把涉及群眾切身利益的鄉村事務置于群眾的監督之下。農村稅費改革前一階段工作結束后，農村公益事業建設資金的缺乏是一個大問題，各地普遍反映農村公益事業建設嚴重滯后。在這種情況之下，農業部門出臺了相關辦法。但是，我們必須看到的是，這些行政措施還有不足的地方，還存在監管困難等問題。各地在建設農村公益事業的過程中往往不按照規定辦理相關手續，又不履行有關程序，導致一些矛盾和問題。例如朱昌鎮宋伍村的例子，修建田間便道和橋梁本來是為了大家著想，而且事情也辦了，但是由于沒有按照相關程序辦事，結果反而引發了群眾的不滿情緒。該村在辦理民政救濟手續和農業稅減免過程中也缺乏透明度，導致了群眾的意見。在實際工作中，鄉村事務非常繁雜，情況千差萬別，政府很難一一理清其中 的是非。這就導致了鄉村事務難辦、難管更難斷。所以，切實落實村民自制制度，讓農民自己管理自己，做到自己的事情自己辦是彌補農村公益事業不足，切實保障農民權益，減輕農民負擔的重要舉措。

通過這次調研，我們總的感覺就是減輕農民負擔工作面臨著新形勢和很多新問題，總結起來就是不管什么工作都必須讓農民滿意，只要農民對政府的工作滿意了，說明減輕農民負擔的工作就是富有成效的。減輕農民負擔的工作要以取消農業稅政策的出臺為契機，繼承過去工作中好的傳統和作風，轉變工作思路，迎接挑戰。

第四篇：取消農業稅后中國農村的治理狀況

取消農業稅后中國農村的治理狀況

田雨露

取消農業稅后，農村工作發生了根本性的變化。在稅費時期，農村工作主要由鄉鎮政府負責管理，鄉鎮政府是一個全責政府，它包攬了一切，什么都管。后稅費時期，鄉鎮雖然也管理農村工作，但管理工作發生了一系列的變化，使鄉鎮工作由一個全責政府轉變成了“難為政府”。

取消農業稅后的農村工作現狀

1、取消農業稅后的財政分稅制，鄉鎮失去了公共服務的職能

鄉鎮財政是一級政府一級財政一級預算。在后稅費時期，特別是農業鄉鎮，它們的本級財政收入幾乎為零。財政經費主要是上級安排，鄉鎮沒有可以安排的本級經費，財政只是一個報賬制的單位，從職權上削弱了鄉鎮的權力。鄉鎮的公共服務和公益事業建設也只能由上級的安排來做，上級對鄉鎮小項目的公益事業建設是不可能做到的。在稅費時期，鄉鎮政府有農業稅減免款和提留款，可以預算安排公益事業建設，如農田基本建設、鄉鎮道路、橋梁、街道硬化、鄉鎮便道等。鄉鎮每年預算公益事業建設經費，并由人代會確立公益事業的建設項目。現在，鄉鎮財政沒有這些收入，鄉鎮政府的公共服務職能也就喪失了，鄉鎮政府很難為群眾提供公共服務和公益事業的建設，由從前的“全責政府”轉變為“難為政府”。

2、鄉鎮干部難以面對人民群眾

鄉鎮干部是低層次的公務員，他們同樣是為人民做事公仆。面對群眾的困難和公益事業建設的癱瘓，鄉鎮干部都十分揪心，個別心急的干部還明確表態，一定盡早為群眾辦好這些公益事業，讓群眾放心。一回到政府，才知道財政沒有這筆預算，他們的表態成為了一句空話。長此以往，他們在村干部和群眾中就失去信任和威信，進而對下一屆的選舉和進升都造成新的不利因素。因而害怕下村，不敢下村，怕面對群眾。這樣一來，我們的干部就同群眾失去了交流和聯系，從而脫離了人民。另一方面，一些鄉鎮干部也習慣了表態，沒有依法治鄉的理念，還沒有從“全責政府”轉移到“有限政府”和“服務型政府”上來，工作全憑個人的主觀情感去做，不了解財政的現狀和預決算報告，也不去了解。對工作沒有指導方向，把握不住原則，這也是鄉鎮干部中十分普遍的現象。

3、后稅費時期，鄉鎮失去了部分社會管理職能

在稅費時代，鄉鎮是什么都管，如計劃生育、收糧收款、播種收割、滅犬防疫、栽桑養蠶、抓賊防盜、群眾糾紛、毒魚電魚、溪河污染等等。現在這些社會管理工作，鄉鎮不知從何做起，就拿天下第一難的計劃生育工作也成了天下第一假了。一方面，群眾對計劃生育有了普遍的認識，生育二胎三胎的人少了。另一方面，計劃生育的內部運作，需要必要的管理經費，在鄉鎮財政沒有經費預算安排的情況下，鄉鎮政府也不得不睜只眼閉眼。對有一定經濟基礎的個別群眾懷孕放任不管，以保證經費來源。對于農業生產，因一家一戶的自由農業，農民完全按自己的意圖種植和生產，鄉鎮對農業的管理已不知從何下手。對于抓賊防盜、群眾糾紛、毒魚電魚、溪河污染等社會事務工作又推給派出所和法院。因而現在的鄉鎮干部處處處于“難為”和“無為”的尷尬的境界。

4、招商引資成為了農業鄉鎮經濟發展工作的一個神話

經濟發展本是鄉鎮的一大職能，但大多數鄉鎮只把招商引資作為發展本地經濟的唯一工作。從現象上來看，鄉鎮是在為本地經濟發展而努力工作。其實，鄉鎮招商引資大多是欺騙上級的晃子。作為鄉鎮，特別是農業鄉鎮。在市、區沒有規劃工業園區的地方，鄉鎮是沒有權力征占土地的，僅這一點招商引資豈不空談。別外，我們還是一個農業大國，不是什么企業都能引得來、安得下。還要受交通、環境、地形、地貌、能源等的限制。結果各鎮都在招商引資，屆屆都在招商引資，把工作時間花在了招商引資的考察、學習上，個別鄉鎮還敢想敢干，以各種名目侵占農民的耕地。實質上是以招商引資為名進行公費旅游，破壞和侵占農民耕地的做法。招商引資成為鄉鎮的一大神話，同時也是最能體現鄉鎮政績的一件工作，也能得到上級領導的認同。因而鄉鎮的經濟發展水平和上級的考核，僅僅體現在統計上。多年來，從臨近農業鄉鎮的情況來看，都沒有一個鄉鎮引進什么企業。農業的發展水平還僅僅保持在87年的水平上徘徊。在沒有農業新技術、新品種和新體制的情況下，農業的更高發展是不可能的。各鄉鎮的經濟發展水平，扣除物價因素，農業產值是沒有較大增長的。

后稅費時代鄉鎮怎樣走出“難為政府”這一困境

1、增強鄉鎮職能，進一步合鄉并鎮

從以上的分析來看，一方面，鄉鎮（特別是農業鄉鎮）不收稅費后，沒有了收入來源，鄉鎮財政成為了一個報賬制的出納單位，失去了一級政府一級財政一級預算的前提條件。從而削弱了鄉鎮的公共服務和管理的職能。要解決這個問題，就是進一步合鄉并鎮，增強鄉鎮職能和權限，讓有限的資金相對集中，增強鄉財財力，實現一級財政一級預算。另一方面，要加大對農業鄉鎮的投入，真正實現以城帶鄉以工補農的政策，給農業鄉鎮留有一定的財力空間，實現一級政府的管理和服務職能。

2、調整區劃結構，合理配置資源

從現在的區劃結構來看，分不清農業區縣和工業區縣。工業區縣在搞工業、在招商引資，而農業區縣也在搞工業，也在招商引資，甚至農業鄉鎮也在招商引資，大有全盤工業化之勢。他們（農業鄉鎮）把招商引資作為他們經濟發展和政績考核的唯一思路，忽略了作為一級政府的社會管理和公共服務職能。主要原因是，各省市沒有硬性規劃工、農業發展的區域。各地方政府為了抓政績，把經濟指標作為了政績考核的主要指標。因而，純農業的鄉鎮走入了這一工作誤區。這就要求我們必須再進行一次區域規劃，合理配置資源，明確農業鄉鎮必須以農為主，充分發揮農業鄉鎮的公共服務和公共管理職能，大力扶持農業鄉鎮的發展。

將工業鄉鎮和農業鄉鎮的考核條件區別開來。這更是走規模農業的前提基礎。

3、從具體工作上鄉鎮怎樣走出“難為政府”

總的來講，人民需要我們做的，才是我們的根本職責任和任務。在實際工作中，我們又該怎樣做呢。如農民賣菜難，農作物病蟲害防治，農民修建沼氣池，農業新技術推廣，群眾鄰里矛盾，田邊土角紛爭，打井治水，防洪抗災，村干部在職幾十年，離任后無生活保障和無生產技能、貧困農戶和貧困黨員的扶貧和養老，不孝子女的教育等問題。農民需要我們提供幫助，這些事我們現在做得很少，除了以上講的怕接觸群眾外，還有一個重要的原因是我們沒有從農民的需求出發，沒有把農民需要我們做的當作我們的根本任務。進而行成農民抗旱而無水、堰溝失修而斷流。江河湖泊毒魚、電魚而人管；溪河、湖泊污染而無人問，清泉之流成污水之源，蚊蠅生長之地。市霸、車霸獨享國家資源，阻止外來車輛載客，獨霸一方，嚴重超載危及人民安全而無人問津；強盜橫行霸道，發現后，竟與民抗橫，人民常驚惶于強盜進屋，報之而無人理之現狀。不孝子孫不盡贍養義務，致使老人留籬失所，造成嚴重的社會影響而無人管理的現象。解決好這些事，鄉鎮政府也就不再“難為”和“無為”了。

第五篇：賀雪峰著《組織起來——取消農業稅后農村基層組織建設研究》自序

農民如何組織起來？

一

毛主席在1943年所作著名講話《組織起來》中認為，“在農民方面，幾千年來都是個體經濟，一家一戶就是一個生產單位，這種分散的個體生產，就是封建統治的經濟基礎，而使農民自己陷于永遠的窮苦”，組織農民是人民群眾得到解放的必由之路。毛主席的這些話，現在讀來仍然發人深省。

新中國建立后曾通過“三級所有、隊為基礎”的人民公社體制將中國農民組織起來，在不長時間，為中國工業化提供了大量原始積累，同時也通過組織起來的力量，極大地改變了農業生產基礎設施落后的狀況，尤其是通過大量勞力投入修建了完善的水利設施，極大地提高了可灌溉耕地面積。人民公社的優點是可以集中力量辦大事，并為國家從農村獲取用于工業化建設的資源提供了有效組織手段。人民公社的問題是對農戶個體激勵不足，人民公社后期普遍出現了消極怠工和集體低效的問題。

分田到戶以后，人民公社解體，農戶的家庭經營主體地位重新確立，以家庭經營為基礎的統分結合的雙層經營體制成為具有合法地位的農村基本經營制度。農村土地的所有權歸村社集體，農民擁有土地的承包經營權，農民自主經營土地，“交夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的”，因為具有全部的剩余索取權，農民的經營積極性被極大地調動起來。

遺憾的是，分田到戶后不久，體制改革所煥發出來的生產力即釋放殆盡，而“交夠國家的，留足集體的”制度安排，雖然可以讓農民有全部的剩余索取權，卻使得兩個在中國歷史上從來就沒有解決好的頑疾再次出現，一是農民若不愿交夠國家的，留足集體的，怎么辦？二是國家和集體無度索取怎么辦？且越是農民不愿交，國家就越要多收，越多收，農民就越不愿交。農民剩余可能因為國家和集體無度索要而所剩無幾。到1980年代中后期，農業中幾乎已是活力不再，以致到1990年代，“三農”不僅成為問題，而且成為全黨和全國工作中的“重中之重”。

“三農”成為問題的一個重要原因是鄉村組織借雙層經營“統”的功能加重農民負擔。加重農民負擔，其中一部分負擔用于各級政府的政績工程，甚至被吃喝掉了，還有一部分用于解決農村的公共品供給。在1990年代，農村流行的說法是：一稅輕，二稅重，三稅是個無底洞。一稅是指農業稅，二稅指“三提五統”和各種集資，三稅指共同生產費。所謂共同生產費，是指村社集體用于共同生產的費用，比如用于集體灌溉和農業基礎設施建設的費用，在中央為減輕農民負擔而明確限制“三提五統”和社會集資的情況下，地方政府普遍通過增加共同生產費來加重農民負擔，以至共同生產費成了一個無所不包的框，沉重得農民根本就挑不動。

為解決農民負擔過重的頑疾，也為徹底解決三農問題，中央自2001年開始在全國試行稅費改革，并最終在2006年徹底取消農業稅。取消農業稅的改革，不僅徹底取消了數千年的農業稅，而且取消了“三提五統”，取消了共同生產費。取消農業稅后，如何籌集公共事業和共同生產費用？中央的建議是通過“一事一議”的辦法籌集資金，“一事一議”與“三提五統”和共同生產費的大不同在于，“三提五統”和共同生產費是帶有強制性的收費，“一事一議”則是“誰受

益、誰負擔”，采取自愿原則，強制性的因素很弱。因此，通過“一事一議”籌集公共事業和共同生產費用的辦法在全國絕大多數農村都無法落實，“統分結合，雙層經營”中，“統”的一層因為不再有行使土地集體所有權的能力，而徹底解體。

也是因此，在農村調查時，我們聽到農民講“單干以來”就有兩種指代的時點，一是分田到戶以來，二是取消農業稅以來。應該說，農民相當準確地把握了這兩個時點，分田到戶的單干主要是農民具有了經營自主權，村社集體也有一定能力來解決一家一戶“不好辦和辦不好”的公共事務。取消農業稅后，村社集體統的能力極大地削弱，有些地區甚至在稅費改革前后取消了村民小組長，單家獨戶小農因此不僅要直接面對市場，而且直接面對生產的所有環節。

二、當前中國農村的基本經營形式是以“人均一畝三分、戶均不過十畝”為基礎的小農經營，尤其重要的是，當前中國農村的小農經營是在“三級所有、隊為基礎”的生產隊基礎上，經過土地均分而來，這種土地均分，一般為了公平，而按土地肥瘦、遠近進行了細碎分割，一戶幾畝土地，可能會分散在10多處，每戶小農不僅耕地面積狹小，而且地塊分散。這樣的小農經濟，在如何解決生產協作問題上，就完全不同于美國式大農場經濟形態。中國式小農經濟需要有中國式上層建筑與之相適應，這個上層建筑的第一層是農民如何組織起來解決共同生產問題，典型是農田灌溉、機耕、植保等等方面需要的合作問題。

從目前中國農村情況來看，小農經濟還將長期存在，具體地講，9億農民和2億多戶小農中的絕大多數人還將在未來相當長一個時期依托于農業和農村，當前中國農村以代際分工為基礎的“半工半耕”家庭再生產模式也將長期存在。代際分工基礎上的“半工半耕”，即年齡比較大的老一代在家務農，年輕人外出務工，由兩代人同時務農和務工來獲取兩筆收入，從而獲取相對體面的生存條件。正是這種以代際分工為基礎的半工半耕家計模式，使小農經營具有極其強大的生命力：即年輕人進城務工，他們卻并不將耕地流轉出去，（更不用說會賣掉了），而是留給年老父母耕種，父母耕種小塊土地，收入不多，卻可以基本上應對家庭一般性人情社會支出，可以解決一家溫飽問題。有了父母的務農收入，年輕人在城市務工收入就可以儲蓄下來，中國外向型產業就可能具有廉價而高素質的勞動力，從而可以在全球化中立于不敗之地。

我們必須以小農經濟長期存在為前提來思考中國農村基層組織與基層治理。中國式小農經濟不同于美國式大農場經營，一個美國農場的耕地規模可能超過中國若干行政村，或者說，中國幾百戶小農經營面積只相當于美國一個農場主的經營面積。美國農場主的私人決策，對于中國小農來說，就成了數百農戶的公共決策。小農經營利潤微薄，風險很大，以自愿為基礎的集體決策成本極高，自下而上的決策成本幾乎會高到無法承受地步，因此，在當前中國農村，幾乎沒有真正自下而上小農合作成功的例子。美國農場主的合作，是三個農場主商議一條河流灌溉的分配，是就2億立方米的水源進行水量、水權的分配。中國小農經營規模太小，根本無法就河流進行流域管理與使用，農戶因此只能通過打井這樣的微型水利，通過私人品來解決灌溉問題。這種辦法不僅成本極高，而且難以持續。

分散的中國小農需要組織起來，除了應對生產中的需要以外，還有如何面對市場的問題。小農戶與大生產的矛盾以及小農戶與大市場的矛盾，是當前農業經營中的兩對基本矛盾。解決矛盾的方向有二，一是將小農戶組織起來，形成農戶的聯

合或合作，比如組織合作社，或形成有效率的集體經濟組織，二是隨著越來越多農民進城，而推動土地流轉，形成規模經營，從而解決農戶與大生產和大市場的矛盾。

在目前中國有9億農民仍然需要依托農業生產的現實條件下面，農民轉移進城是較為緩慢的，而更加緩慢的是農民真正將耕地流轉出去。也就是說，在未來30年，中國式小農經濟還將長期存在，這是我們思考中國農村基層治理的基本前提。小農經濟條件下，農民如何解決與大市場的矛盾？可行的辦法是合作。讓農戶通過合作，降低與市場對接的成本。但合作本身是有成本的，從事糧食作物生產的小農，利潤十分薄弱，小農合作成本高，利潤少，合作會很困難。實踐中，則幾乎沒有農民通過合作來生產糧食以對接市場的成功先例。相對來說，種植經濟收物，風險雖大，收益往往也比較高，農民通過種植經濟作物來獲得較多利潤，從而可以支付得起合作成本，并因此與市場形成有效率的對接。經濟作物多是鮮活農產品，不耐儲存，對市場銷售的要求高，對市場價格反應特別敏感，因此也有更高的合作需要。恰恰又是因為經濟作物價格波動幅度比較大，與利潤較高相對應的是風險比較大，風險大也就使得每有一次風險，農民合作即面臨一次解體的危機，最終，能夠在市場波動中維持下來的農民合作經濟組織寥寥無幾。

中國大國農業特征決定了中國耕地的90%要種植大宗農產品，絕大多數農戶也都是要生產糧食。與經濟作物不同，大宗農產品尤其是糧食作物的重要特點是耐儲存，價格穩定，品質相對單一，從銷售來看，基本上是國家保護價收購，從產前環節看，種子、農藥、化肥，基本上都是標準化的大宗商品，因此，從事大宗農產品生產的小農恰是對市場不敏感，而不存在與大市場對接困難（基本上沒有這個需要）的農戶，這部分農戶占全國農戶的90%，耕種大約90%的耕地。

這個意義上講，對中國絕大多數小農來講，小農戶與大市場的矛盾并非一個真實的問題，這個問題可暫時擱置。

但這個90%小農戶在產中環節，或生產環節中與大生產的矛盾，或他們需要的基礎生產條件的矛盾，卻是真問題。如何讓小農戶生產方便是取消農業稅后的關鍵問題。

生產領域的合作，在取消農業稅之前的“統分結合、雙層經營”體制中，恰是村社集體可以相對有效解決的問題。

三、通過集體統的層次不僅可以解決生產合作的問題，而且可以解決生活合作的問題。組織起來的重要方面還在于社會秩序的再生產。

進入21世紀，中國城市化速度明顯加快，農村人口大量流入城市。與人口進城相伴隨的是人財物流出農村，農村留下來的老弱病殘居多。在這個意義上講，作為一個社會系統，因為人財物的流出，農村內生秩序能力下降，系統穩定容易出現問題，更重要的是，外出農民并未融入城市，而大多與農村有千絲萬縷的聯系，比如父母和子女留守農村，他們僅僅是年輕時進城務工，年老時還要回來。也就是說，穩定有序的農村對進城農民也是極為重要的。在人財物流出的情況下，如何保持農村秩序是一個極其關鍵的問題。

在農業稅費已經取消、且雙層經營中集體一層基本解體的情況下，維持基層秩序的資源便大成問題，再加上農村人財物流失所導致農村內生秩序能力不足，使得外來資源變得極為重要。從某種意義上講，維持農村基本秩序的途徑有三個，一是發育農村社會組織，比如建設老年人協會等等，二是充分發揮基層組織的作用，比如配備相對健全的村組干部隊伍，三是配置必要的治理資源。遺憾的是，在當前農村政策的實踐中，健全的村組干部隊伍正在遣散，國家給農村投入的資源越來越多，但這些資源大多要么直接由各部門幫農民修建了公共設施比如水、電、路、橋和圖書館，要么直接發到農戶，村組集體除極低的村組干部報酬和極少的辦公經費以外，幾乎沒有任何可以支配的資源，由此導致農民自下而上的公共品需求偏好無法與國家自上而下的資源轉移對接起來，更無法讓基層組織在其中發揮關鍵作用并因此使基層組織得到能力的訓練與強化。

立足中國9億農民和農村人財物不斷流出將是一個長期過程的現實，基于農村構成了中國現代化的穩定器與蓄水池的戰略定位，在農村基層的內生秩序能力將長期不足的情況下，維持農村基本秩序是中國現代化所必需要面對的問題。解決問題的辦法，唯有自上而下自外而內，由國家和城市向農村輸入資源。這種資源的輸入，目標不是為了讓農民致富，也不是為了發展經濟，而是維持農村基本的穩定局面。其中最重要的是，要通過這種資源輸入，加強農村內生解決問題和保持穩定的能力。首當其沖就是要建設一個強有力的農村基層組織體系，以在農村發展中以不變應萬變。衡量國家對農村輸入資源效果的最重要標準是看這種資源輸入是否加強了農村基層組織：若加強了，這種資源輸入就是有效的，若沒有加強，這種資源輸入可能就是無效的。

取消農業稅后，在資源輸入方式和鄉村體制改革舉措上都存在著嚴重的方向性錯誤，從鄉村體制改革來看，普遍的思路是，既然不再向農民收稅了，還留下健全的基層組織干什么？因此，撤鄉并鎮、合村并組、減少鄉村干部、取消村民組長，將鄉鎮“七站八所”推向市場等等做法，都是在極大地削弱農村基層組織的力量。這種思路和做法的錯誤在于，他們沒有看到，在農村人財物流出的背景下，農村基本穩定與秩序的維持存在巨大困境；沒有意識到，健全的基層組織對于維持中國農村基本穩定與秩序的極端重要性。因此，現在不是要削弱農村的基層組織，而是要進一步加強農村基層組織建設。況且，進入21世紀，與農村人財物大量流出農村相關，城市工商業快速發展使國家也有了越來越多可以轉移進入農村的資源。不是將農村基層組織作為向農民提取資源的制度設施，而是作為向農民提供公共服務維持農村基本秩序的制度設施，我們就應該創造性地轉化既有的農村基層組織，使其服務于新時期的新需要。

因為對基層組織存在偏見，自上而下的轉移支付要么直接補到農戶，要么通過“條條”專政，由各部辦委局直接到農村建設公共品，這些公共品與農民需求脫節。因為農民無法有效表達對公共品需求偏好，公共品建設就成為政府部門的政績工程、形象工程。國家的錢花了，農民的事情卻沒有辦好。

鄉村基層組織這個塊塊，正是對接國家資源與農民需求的關鍵點和關節點。20多年村民自治制度建設也為這種對接提供了極好的實踐條件。河南鄧州發明的“4+2”工作法，被2010年中央1號文件吸收（本村重大事項由村黨支部提議、支委會和村委會聯席會議商議、全村黨員大會審議、村民代表會議或村民會議決議，以及決議公開、實施結果公開），就是一個比較好的以自上而下資源輸入為基礎的基層組織建設制度安排。遺憾的是，在實踐中，很多地方忽視了“4+2”是農民通過民主來表達其公共品需求偏好從而分配自上而下資源的辦法，而不是“一事一議”的改頭換面，也因此，一些地方推廣“4+2”出現了形式化的問題。有國家的資源輸入，這種資源輸入可以加強農村基層組織建設，同時又可以與農民自下而上的需求偏好相對接，則即使在農村人財物流出的背景下，農村仍然可以大體保持穩定。若是，則中國因為有了農村這個穩定的大后方和現代化的戰略

縱深，中國現代化的重心就穩，中華民族的偉大復興就一定可以實現。

四、當前農村基層組織建設的重點不在于發展經濟，不在于讓農民致富，而在于如何防止農村人財物流出背景下農村基層的失序。中國現代化是一個長期過程，農村是中國現代化的穩定器與蓄水池，維持農村基本秩序，就是要從中國現代化的結構性條件出發，從大局出發，從一般性方面出發，來建設好中國當前的基層組織，并以此為基礎，來將農民組織起來。

要達到此目標，農村基層組織建設和三農政策實踐應尤其重視以下幾點：

1、農民組織起來的核心問題不是與市場對接，而是在解決以農田灌溉為代表的產中環節的合作問題。

2、農民組織起來不是為了致富而是為了維持底線秩序。解決農民生產生活基本秩序，是當前基層組織建設的最重要的也最基礎的功能。

3、農村基層組織建設必須立足大多數。比如對富人治村要警惕，尤其是黨建部門不應再提倡誤導性的“雙帶”、“雙強”工程。再比如，對土地大規模流轉也要持謹慎態度。當前農村之所以可以保持穩定的一個原因是，大量農民進城，但是他們的土地仍然留在農村，這些土地在村莊內流轉，從而形成了主要依靠種地來獲取收入的“中農”階層，這個中農階層經營大約20畝土地，農業收入接近甚至超過外出務工的收入，且可以保持完整的家庭生活，他們的利益關系和社會關系都在村莊，他們也就十分關心村莊的公共事務和公益事業。正是這批利益關系和社會關系都在村莊的中農，可以成為新時期農村治理的骨干力量。政府推動大規模土地流轉的一個嚴重后果就是中農被消滅，從而導致當前農村人財物流出背景下村治基礎的喪失。

4、農村基層組織改革要慎重，切忌大撤大建。保守但穩妥的辦法是在保持既定結構不變的情況下進行組織功能的轉換。尤其是目前鄉鎮“七站八所”改革要慎重，要有智慧。

5、不要迷信外國經驗，包括不要迷信日本、韓國和我國臺灣地區的經驗。日韓臺的農業與農村組織與當前中國大陸農村基層組織的功能重點完全不同。假若說日韓臺的重點在于農業的話，中國大陸基層組織建設的重點就在于農村和農民。中國大陸的農業問題僅僅是附著在農村和農民問題之上的相對次要的問題。最近數十年，在解決農業問題上，中國大陸一直比日韓臺做得好很多！

2011年9月16日

本文為賀雪峰著《組織起來——取消農業稅后農村基層組織建設研究》自序，《組織起來》已由山東人民出版社2012年2月出版，30萬字，323頁，定價35元。