第一篇：地方財政困難

為什么到今天地方財政困難的問題依然存在？

答：

一、目前我國地方財政運轉(zhuǎn)艱難,具體表現(xiàn)在以下幾個方面:

1、地方財政收支失衡,財政赤字問題嚴重。我國《預算法》不允許地方財政實行赤字預算,但預算執(zhí)行結果卻經(jīng)常出現(xiàn)赤字,不能實現(xiàn)收支平衡,尤其是中西部地區(qū),情況更為嚴重。在我國,地方財政收入和支出存在巨大缺口,使得地方財政收支失衡,赤字問題嚴重。

2、地方財政債務數(shù)額較大,致使財政風險加大。由于地方財政收支缺口較大,為了維持地方政府公共職能的正常履行,保證財政目標的正常實現(xiàn),各級政府不得不大量借債彌補缺口。

3、地方財政無力維持基本運轉(zhuǎn),基本保障不能正常實現(xiàn)。地方財政所面臨的巨大困難,使得地方政府無法維持正常的運轉(zhuǎn)需要,更談不上履行自身的職能和提供必要的公共產(chǎn)品和服務了。縣鄉(xiāng)財政危機使縣鄉(xiāng)政府無力提供農(nóng)村最基本的公共服務,因而不能較好地造福于民。

二、綜合分析我國地方財政困難存在的原因,主要包括以下幾個方面:

1、我國當前經(jīng)濟運行中存在的問題轉(zhuǎn)移到財政上來。從1998 年國家實施積極的財政政策以來,我國經(jīng)濟一直以較高的速度發(fā)展。但是,我們也發(fā)現(xiàn),經(jīng)濟總量增長的壓力漸漸轉(zhuǎn)

嫁到財政上來,財政支出對經(jīng)濟增長的貢獻率明顯偏高,個人消費、投資并沒有像我們預期的那樣在公共支出增加的帶動下活躍起來。相反地,個人儲蓄總額依然保持較大的規(guī)模,并以一定的速度穩(wěn)步增加。經(jīng)濟增長需要多種因素共同發(fā)揮作用,而不僅僅是某一方面單獨起作用就可以帶來快速、高效增長的。但現(xiàn)在我國經(jīng)濟發(fā)展的實際情況是,財政政策的支持、財政支出的流向和地方財政能力狀況都在很大程度上影響經(jīng)濟發(fā)展,換句話說,我國的經(jīng)濟增長已經(jīng)出現(xiàn)了片面的、不良的路徑依賴現(xiàn)象。這種依賴造成了地方財政承擔了巨大的本不應該承擔的經(jīng)濟增長壓力,從根本上,造成了現(xiàn)在地方財政能力不足的局面。

2、現(xiàn)有的財政體制的影響。1994 年的稅制改革,只是構建了一個公共財政體制大致而粗略的框架,無論是從形式上還是從內(nèi)容上都留有很大的發(fā)展余地。現(xiàn)有的政府間職責劃分和支出范圍不明確,是財政體制的一大弊端。在實際的財政體制運行過程中,事權下放而財權上劃的事實,使得各級地方財政不堪重負,財政能力嚴重不足。一方面,在中央政府集中財力,加強宏觀調(diào)控能力的同時,省、市也盲目仿效中央,不斷加大對下級的財政收入集中程度,省級年均提高集中度2 % ,從1994 年的16.8 %提高到2000 年的28.8 %;另一方面,縣、鄉(xiāng)兩級政府擔負的事權則很大,包括義務教育、基礎設施、社會治安、環(huán)境保護、行政管理、經(jīng)濟發(fā)展、社會保障等等,這些事權大都剛性強、欠賬多、所需支出基數(shù)大,無法壓縮。財權上收、事權下放的結果是縣鄉(xiāng)財政困難與日俱增,工資欠發(fā)普遍、赤字規(guī)模不斷擴大、實際債務負擔沉重、財政風險日漸膨脹。就普遍而言,省、市級財政狀況較好,略有結余,縣級以吃飯財政為主,部分負債,鄉(xiāng)鎮(zhèn)則以負債為主。

同時,現(xiàn)行地方稅稅種的設立也很不合理,應改的未改,應立的未立,應廢的未廢,不能滿足我國當前市場經(jīng)濟快速健康發(fā)展的客觀需要。主體稅種如增值稅、所得稅是中央和地方共享,消費稅全部歸中央,營業(yè)稅實行省級和地方共享,真正留給縣級及以下的只有房產(chǎn)稅、印花稅、土地使用稅、農(nóng)業(yè)稅等收入少、征收難的稅種。

3.轉(zhuǎn)移支付制度仍有缺陷。1994 年實行分稅制財政管理體制改革后,我國為了解決地區(qū)收支均衡的問題,確保貧富不均的人們獲得均等水平的教育、衛(wèi)生防疫以及環(huán)保等公共服務,開始試行財政轉(zhuǎn)移支付制度。操作方法是中央政府向地方政府、地方政府向下級財政無償劃撥資金,有時各地財政之間也發(fā)生少量的橫向轉(zhuǎn)移支付。1999 年,對中央與地方的稅收和財政分工做了調(diào)整后,中央對地方轉(zhuǎn)移支付的財政投入逐年增加。2000 年投入800 億,2001 年多于1000 億,2002 年的投入已經(jīng)大于4025個億,約占當年國民收入的33 % ,而2003 年又計劃在此基礎上新增140 個億。如此數(shù)額巨大的轉(zhuǎn)移支付款項卻缺乏規(guī)范中央轉(zhuǎn)移支付的法律法規(guī)。發(fā)達

國家對轉(zhuǎn)移支付資金的管理都有一套嚴格的法律、法規(guī)。而我國對幾千億轉(zhuǎn)移支付資金的管理卻只有一個由財政部制定的部門規(guī)章性質(zhì)的《過渡期財政轉(zhuǎn)移支付辦法》,并且這個轉(zhuǎn)移支付辦法的行政色彩非常濃厚,缺乏科學確定轉(zhuǎn)移支付的規(guī)定、辦法,支付的自由性和隨意性很大。

第二篇：2008年中央財政對地方緩解縣鄉(xiāng)財政困難獎勵和補助辦法

2008年中央財政對地方緩解縣鄉(xiāng)財政困難獎勵和補助辦法

財預[2008]364號

為鞏固和發(fā)展緩解縣鄉(xiāng)財政困難的成果，根據(jù)《財政部關于印發(fā)〈關于切實緩解縣鄉(xiāng)財政困難的意見〉的通知》（財預[2005]5號）精神，特制定本辦法。

一、調(diào)節(jié)省以下財力差異的獎勵

2008年為繼續(xù)引導省、市政府加大對財力薄弱縣鄉(xiāng)政府的投入，縮小地區(qū)間財力差異，增強縣鄉(xiāng)基層政府提供公共服務的能力，中央財政對調(diào)節(jié)省以下財力差異工作做得好的地區(qū)予以獎勵。按照各省（自治區(qū)、直轄市）2007年人均一般預算支出水平（總?cè)丝谄骄⒖紤]分縣成本差異，下同）較低的40%縣（市、旗，不含市轄區(qū)，下同）進行考核，對人均支出占全省平均水平的比重高于2006年水平的地區(qū)，按一定的系數(shù)并考慮各地財政困難程度予以獎勵。為體現(xiàn)公平原則，對2007年財力水平較低的40%縣人均支出占全省平均水平的比重高于全國平均水平的地區(qū)，按一定的系數(shù)并考慮各地財政困難程度進行獎勵。

二、對縣鄉(xiāng)政府精簡機構、人員以及保障重點支出給予獎勵

為推動縣鄉(xiāng)政府精簡機構和人員，提高行政效率，減輕財政包袱；鼓勵縣鄉(xiāng)政府調(diào)整支出結構，提高重點支出保障水平。中央財政對縣鄉(xiāng)政府精簡機構、人員以及保障重點支出給予獎勵。

（一）中央財政對各地2007年縣鄉(xiāng)政府精簡機構和人員給予一次性獎勵。撤并1個鄉(xiāng)鎮(zhèn)或區(qū)公所獎勵50萬元；按縣算賬，比2006年減少財政供養(yǎng)人員1人獎勵4000元,同時對人員增長超過全國地方平均水平的縣，超過部分按照每人扣減500元。

（二）中央財政考核各縣重點支出占一般預算支出比重（不含上級專項補助，下同）情況。重點支出包括“教育”、“醫(yī)療衛(wèi)生”和“農(nóng)林水事務”。對2007年重點支出占一般預算支出比重比2006年水平提高的縣，按一定的系數(shù)并考慮各地財政困難程度給予獎勵;同時，對2007年重點支出占一般預算支出比重高于全國平均水平的縣，按一定的系數(shù)并考慮各地財政困難程度給予獎勵。

三、對產(chǎn)糧（油）大縣給予獎勵

為了保證國家糧食安全，促進我國糧食、油料產(chǎn)業(yè)發(fā)展，逐步緩解產(chǎn)糧（油）大縣財政困難，調(diào)動地方政府抓好糧食、油料生產(chǎn)的積極性，2008年中央財政繼續(xù)對產(chǎn)糧大縣按一定因素給予獎勵，建立存量與增量結合、激勵與約束并重的獎勵機制。同時中央財政將產(chǎn)油大縣獎勵資金測算分配到省，由省級政府按照“突出重點品種、獎勵重點縣（市）”的原則統(tǒng)籌考慮對產(chǎn)油大縣的獎勵。

四、對以前的財政困難縣獎勵基數(shù)予以補助

對于2005-2007年核定的獎勵基數(shù)繼續(xù)補助地方。

五、建立健全監(jiān)督約束機制

地方各級財政要按照財預[2005]5號文件以及中央完善獎補政策的精神，結合本地區(qū)縣鄉(xiāng)財政運行中出現(xiàn)的新情況、新問題，調(diào)整本地區(qū)省以下緩解縣鄉(xiāng)財政困難獎補辦法，合理分配和妥善使用中央獎勵補助資金，提高縣鄉(xiāng)政府提供公共服務的能力。

（一）要建立地方財政運行監(jiān)控和支出績效評價體系，準確、全面地掌握財政運行情況，科學、客觀地評價地方緩解縣鄉(xiāng)財政困難的能力、努力程度和工作實績。

（二）省、市和縣級財政部門要在財政預、決算報告中，分別向本級人民代表大會或人大常委會報告中央獎勵補助資金的使用情況和緩解縣鄉(xiāng)財政困難的措施與成效。省級財政部門要將有關情況匯總后報送財政部。

（三）中央財政對地方上報數(shù)據(jù)資料、獎補資金分配和使用情況進行專項檢查。各地不得編報虛假信息，采取改列支出科目、先征后返或列收列支虛增收入等方式騙取中央獎勵補助資金，不得截留、挪用中央獎勵補助資金，不得拖欠國家機關事業(yè)單位職工工資，違規(guī)購買、更新小汽車、新建辦公樓、培訓中心，不得搞“政績工程”、“形象工程”等。否則，一經(jīng)查實，中央財政要扣減獎勵補助資金，情節(jié)嚴重的，取消享受獎補政策的資格。

二OO八年八月四日

第三篇：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難原因的探討

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的原因探討

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國最基層一級政府，是基本公共服務提供的前線。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運轉(zhuǎn)狀況直接關系到農(nóng)村的公共服務水平，直接影響到基層的行政管理水平。當前我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難已成為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的突出問題。本文將就鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的原因進行初步的探討。

根本上來講，我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難源自鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的欠發(fā)達。經(jīng)濟增長緩慢，發(fā)展后勁乏力，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的根本原因。一個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平越高，地方財力就越雄厚，財政狀況便運轉(zhuǎn)的越流暢。中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難最嚴重的地區(qū)是中西部的落后地區(qū)，由于沒有自己穩(wěn)定獨立的財源，只能等靠要，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政淪為典型的吃飯財政。具體來講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難主要有以下幾方面的原因：

一、財權與事權不匹配

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權在農(nóng)業(yè)稅改革前后經(jīng)歷了一個顯著的變化。農(nóng)業(yè)稅改革之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政有三分之一左右是通過“三提五統(tǒng)”等方式自籌的，另三分之二來自上級財政撥款、稅收分成等。農(nóng)業(yè)稅改革之后，“三提五統(tǒng)”等并入農(nóng)業(yè)稅，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的自籌部分逐步減少并取消，現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的主要來源是一部分的稅收分成和財政轉(zhuǎn)移支付。另，靠近城市的郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)賣地收入亦占很大一部分。事權方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是最基層一級政府，首要的事權就是行政經(jīng)費，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾套班子各部門各所各辦公室的運轉(zhuǎn)經(jīng)費，然后是農(nóng)村治安維護費用、基層基本建設費、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道維護費用等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財權與事權嚴重不匹配是導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困

難的首要原因。每一級政府都力求財權大事權小，這導致財力越來越集中于上級政府，事權越來越多的攤到基層，作為最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，財權太小，要管的事太多，必然導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難。

二、歷史遺留問題

上世紀八九十年代，蘇南模式盛行，一時間各地都在積極發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，很多地區(qū)不尊重基本經(jīng)濟規(guī)律，盲目借款，大干快上，最終企業(yè)辦成了，工人進來了，產(chǎn)品卻銷不出去。很快，這批企業(yè)改制的改制，破產(chǎn)的破產(chǎn)。初始投資的大量借款淪為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的沉重負擔。另一方面，我國的財政體制監(jiān)管不夠完善，這也導致因基層政府公款吃喝等現(xiàn)象所積累的財政債務問題日趨嚴重。例如，現(xiàn)在幾乎每個財政困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都欠當?shù)仫埖甑膫鶆铡５谌枪べY制度、社會保障體制改革以前，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政兜底的一部分未被支付，形成至今鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的直接負債或者隱形負債。

三、分稅制改革的影響

實行分稅制之前，地方實行財政包干制度，經(jīng)濟發(fā)展水平較高的地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的日子是比較好過的。自1994年國家實行分稅制后，中央加大了財政集中度，主體稅收上劃中央，即大部分稅收歸中央所有，地方政府的財政收入占整個國家財政收入的比重明顯下降。在中央加大財政集中度的同時，地方省市縣各級亦想方設法增加自己的財政集中度，辦法是盡可能多地從基層財政抽取資金，將入庫數(shù)量多、增收潛力大的稅種全部或高比例地上收。于是，分稅制呈現(xiàn)越往下越無稅可分的局面。每年鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)稅收分成中，中央和地方拿大頭，稅

收超額的部分，中央、省、市、縣各級又要按比例拿走許多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所剩無幾。而在財政轉(zhuǎn)移支付的過程中，每級政府又克扣，最終導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力嚴重不足。分稅制改革對經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政沖擊尤其巨大。

四、取消農(nóng)業(yè)稅造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源的枯竭

我國自2001年開始農(nóng)業(yè)稅改革，2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅和除煙葉稅外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。這對以農(nóng)業(yè)稅費為主要自主財力來源的中部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政影響尤為巨大。以湖南為例。農(nóng)村稅費改革前的2001年，湖南全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政系統(tǒng)組織的收入達到62.17億元，2002年稅費改革，取消“三提五統(tǒng)”將之并入農(nóng)業(yè)稅，實際減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入29.4億元，2004年降低農(nóng)業(yè)稅稅率三個百分點，2005年全面取消農(nóng)業(yè)稅和除煙葉外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政自行組織的收入又減少了28.91億元，當年全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政系統(tǒng)組織的收入僅33.87億元，只及2001年的 54.48%。收入減少，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔的職能并沒有減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政入不敷出，背上沉重的債務包袱。

以上各方面原因，共同導致了我國當前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難問題。破解這一問題，亦須從各原因入手，如改革財稅體制，力促財權與事權的匹配，加大財政對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移支付力度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革等。但最根本一條，是大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟，只有經(jīng)濟基本面好轉(zhuǎn)了，財政困難問題才能得以破解。

第四篇：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的成因及對策

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的成因及對策

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是我國現(xiàn)行五級財政的基礎環(huán)節(jié)，也是最薄弱環(huán)節(jié)。隨著農(nóng)村稅費改革的深化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)征收稅費及組織地方財政收入的職能逐步萎縮，鄉(xiāng)鎮(zhèn)開支主要依賴于縣級補助，加上巨額的債務，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行難度越來越大，問題和矛盾日趨突出，嚴重影響了基層政權和社會穩(wěn)定。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政現(xiàn)狀

2004年，陜西省商南縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方財政收入795萬元，占全縣地方財政收入的34.5%。鄉(xiāng)鎮(zhèn)累計債務1 742萬元，人均負債86元，財政自給率39.7%。農(nóng)村稅費改革以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員工資上劃，統(tǒng)一實行銀行代發(fā)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出主要表現(xiàn)在公用經(jīng)費支出上。2004年鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出2 003萬元，其中公用經(jīng)費支出464萬元。當年縣財政對鄉(xiāng)鎮(zhèn)公用經(jīng)費補助416萬元，剔除專項支出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在職干部人均公用經(jīng)費4 500元，最高人均7 500元，最低的人均3 200元。年底仍有部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)費困難，政權運行難以保障，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)還形成了新的債務。

據(jù)調(diào)查，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)2003、2004年公用經(jīng)費實際支出水平在15-42萬元之間，實際支出遠遠超出縣財政對其經(jīng)費補助數(shù)。縣財政對鄉(xiāng)鎮(zhèn)補助的公用經(jīng)費，80%用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)維持政權運轉(zhuǎn)，20%用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心站（所）經(jīng)常性開支。2004年超支部分多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要依靠罰沒收入予以彌補。以前主要靠向省、市及縣級有關部門爭取專款，將專項資金的部分或全部挪作公用經(jīng)費開支。同時采取挪用干部職工工資補助、三費和清欠農(nóng)業(yè)稅收尾欠的辦法解決。所屬中心站（所）主要通過向縣上對口部門爭取部分資金和依靠職能收取部分行政事業(yè)收費彌補本單位經(jīng)費開支。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的主要原因

（一）預算管理弱化，財經(jīng)制度松弛，造成了資金的損失和浪費。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算觀念不強，在財政支出上不堅持量力而行、量財辦事、量入為出、收支平衡、節(jié)儉辦事的原則，資金的調(diào)度與使用缺乏預算約束，隨意性大，很難做到統(tǒng)籌兼顧，“寅吃卯糧”現(xiàn)象時有發(fā)生。

（二）縣上財政困難，年初預算標準低，預算難以執(zhí)行。由于財力增長遠遠低于財政支出的剛性增長需求，中、省、市都不斷出臺政策性增支因素，教育、科技、農(nóng)業(yè)、水利、政法、綜治、信訪、宣傳等都要求有法定的增長比例，致使縣財政缺口越來越大，很難聚集財力向鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務沉重，還債擠占當年經(jīng)費。據(jù)統(tǒng)計，商南縣16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)外欠顯性債務高達647萬元，其中因基礎設施建設形成的債務為465萬元，因調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構，推廣袋料香菇等形成的債務為23萬元，因經(jīng)費不足維持政府運轉(zhuǎn)而形成的債務為157萬元。之所以債務如此繁多沉重，主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)在維持“吃飯”的基礎上，運轉(zhuǎn)難以保證，更談不上發(fā)展。對農(nóng)業(yè)、水利、教育、衛(wèi)生、交通等基礎設施建設的投入除上級下達項目專項資金來保障外，基本上都是靠向農(nóng)民集資和負債來支撐。甚至為了保運轉(zhuǎn)、填缺口等，靠借新債來維持，財政窟窿越來越大，陷入舊債未還又借新債的惡性循環(huán)之中。

（四）農(nóng)村稅費改革后，基本上從制度上堵死了面向農(nóng)村收費的渠道。“稅不夠，費來湊”是前幾年鄉(xiāng)鎮(zhèn)解決經(jīng)費不足的主要辦法。稅費改革后國家從政策上、體制上杜絕了向農(nóng)民收取的各種費用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)陷入了“無米之炊”的困境。而作為一級政府的事權并未減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔的財權與事權的不對稱，缺乏與責任相對應的財力支持，自身調(diào)控能力差，一些沒有預算而必須開展的工作就無財力保障。

（五）制度建設滯后。現(xiàn)行管理體制上人、財、物的使用與管理不盡合理，大搞“政績工程”和“形象工程”，加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難。而一些干部不顧實際，財務管理制度滯后，支出審批權缺乏監(jiān)督，相互攀比，助長了“領導消費型”財政現(xiàn)象的蔓延。加上沒有建立有效的舉債責任追究制度，缺乏嚴格的監(jiān)督處罰辦法，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)債臺高筑，使經(jīng)費本不寬裕的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雪上加霜。

（六）缺乏穩(wěn)定財源，收入增長乏力。1994年財政體制改革后，中、省、市不斷把財力向上集中，將收入多、潛力大的稅種上收，收入的大頭上劃，嚴重制約了基層財力的增長。零散稅源征收難度大，增長彈性小，征收成本高，難以成為地方財政收入的主要來源，加上收入結構不合理，非稅收入所占比重大，財政收入中收入的增長對投資的依賴性大，缺乏高附加值、高稅率產(chǎn)業(yè)，收入渠道窄，收入極不穩(wěn)定。

三、解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的對策

（一）加強預算編制改革，合理制定分類定額標準，增強預算執(zhí)行的可行性。按照“財力下移，缺口上移”的辦法，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)“輸血”，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算經(jīng)費。預算安排上，綜合考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權在運轉(zhuǎn)過程中所需的電費、電話費、打印費、宣傳費、招待費、會議費、車輛費、差旅費、報刊費等費用，來確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人均公用經(jīng)費定額，最大限度地做到公開、公平、公正、透明，并接近鄉(xiāng)鎮(zhèn)年正常經(jīng)費實際支出水平，以增強預算執(zhí)行的可行性，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權正常運轉(zhuǎn)。同時，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出改革步伐，提高資金使用效益，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金建設的信息網(wǎng)絡、大型儀器設備、打印設備、辦公用品及車輛等固定資產(chǎn)，實行“一家購置，數(shù)家共享，市場運轉(zhuǎn)”的方式，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)公共設施資源共享，打破部門界線，實現(xiàn)優(yōu)勢互補。

（二）建立嚴格的公用經(jīng)費內(nèi)控制度和完善的管理辦法，增強節(jié)支意識。制定和完善車輛費、會議費、招待費、電話費、辦公費用管理辦法，明確財務人員崗位目標責任制。公用經(jīng)費開支實行政務公開，每月或季度在黨委會或職工會上予以通報，一次性公用經(jīng)費支出金額超過1 000元的支出單據(jù)一律實行書記、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長雙簽制；支出金額超過3 000元的必須通過黨委會議研究，報鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委備案。推行招待費支出實名制和“廉政灶”；推行車輛租用制；辦公費、電話費、電費按預算實行定額個人使用包干制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)年初應根據(jù)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收入來源和批復預算情況，向縣政府上報本的詳細財務支出計劃，并嚴格按審批的支出計劃執(zhí)行。每季度縣上組織監(jiān)察、財政、審計等部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財務收支情況進行檢查通報。

（三）推行“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”財政管理體制改革，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算的約束力。遵循預算管理權、資金所有權和使用權、財務審批權“三權不變”原則，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為獨立的核算主體，實行“預算共編，賬戶分設，集中支付，采購統(tǒng)辦，票據(jù)統(tǒng)管”的財政管理方式，由縣財政部門直接管理并監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支。“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”可進一步提高縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移支付的透明度，有效防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)截留、挪用、坐收坐支應上解的各項收入，從根本上規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務支出行為，防止轉(zhuǎn)型項資金的截流和挪用，增強非正常開支的約束力，扎住鄉(xiāng)鎮(zhèn)舉債口子，防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)新的債務發(fā)生。

（四）采取綜合措施，控制和化解債務。積極開展對鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的摸底工作，全面掌握債務規(guī)模、結構、范圍，準確界定債務性質(zhì)、分清責任，加強對債務風險的監(jiān)測、分析和預警，并據(jù)此建立化解債務的工作方案。建立債務報告制度，定期向人大報告減債工作，并作為政務公開的重要內(nèi)容；建立基礎設施建設和固定資產(chǎn)購置預算上報一級審批制度，根據(jù)資金來源情況控制規(guī)模，防止產(chǎn)生新債務；建立舉債責任追究制度，對盲目舉債營造政績工程的視為違紀，并追究相關人員責任；實行減債行政首長負責制，樹立正確的政績觀，強化“還債也是政績”的觀念，將減債納入政績考核范圍，鼓勵積極化解債務。當前，一是由監(jiān)察、財政、審計部門按債權債務發(fā)生時間、形成原因、約定利率、還本付息等情況進行一次全面準確的審計，建立債務臺賬，界定債務范疇。二是按照債權的性質(zhì)分類，制定詳細的償債計劃，積極收欠還債，并建立償債資金。三是實行“兩獎兩補一罰”制度，鼓勵督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)償還債務。對當年實現(xiàn)收支平衡、完成化解債務計劃的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行獎勵和補助，對形成新債務的，按債務責任追究制予以處罰。

（五）建立激勵機制，促進財政收入的穩(wěn)定增長。理順稅收征管體制，鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)對車輛使用稅、非稅收入的協(xié)查、征管和促收，并在政策允許范圍內(nèi)，對以前稅費尾欠進行清收。建議車輛使用稅按鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成征收數(shù)的8%補助征收經(jīng)費；鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織的非稅收入實施部門預算改革后，暫不執(zhí)行收支脫鉤，仍按入庫數(shù)的60%返還鄉(xiāng)鎮(zhèn)，用于償還債務和發(fā)展經(jīng)濟；清收以前尾欠按一定比例上解，補充償債資金，用于化解墊交稅費形成的政府債務；對鄉(xiāng)鎮(zhèn)圍繞“茶、藥、畜、果、礦產(chǎn)、旅游”六大主導產(chǎn)業(yè)，發(fā)展非公有制經(jīng)濟實現(xiàn)的地方稅收每年比上年增加部分，以財政轉(zhuǎn)移支付補助的形式全額返還鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入體制調(diào)整后發(fā)展非公有制經(jīng)濟的積極性。

（六）加強基層組織建設，推進干部管理體制改革。從根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難，單靠財政部門無法完成，必須采取綜合措施。比如控制財政供養(yǎng)人口增長，解決行政“鏈條”延長問題；制止“高消費”，解決資金浪費和緊缺并存的問題；整合財政專項資金，解決財政資金使用散、亂、差的問題等，都需要黨委、政府下決心綜合治理、各職能部門密切配合才能解決。一是建議組織部門改革干部考核、任用機制；二是嚴格審計制度。認真執(zhí)行領導干部離職審計制度，推行任內(nèi)經(jīng)濟責任審計制度和審計結果公示制，建立審計、紀檢、監(jiān)察信息交流制度，把審計結果作為干部調(diào)整的依據(jù)，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支、平衡的真實性和合法性。三是抓好干部監(jiān)督，促使廣大干部自覺執(zhí)行群眾紀律、財經(jīng)紀律、自覺勤儉節(jié)約，自覺為農(nóng)民增收、財政征收、經(jīng)濟發(fā)展做貢獻。

（七）加快經(jīng)濟發(fā)展，打牢基層財政的基礎。要使鄉(xiāng)鎮(zhèn)從根本上走出困境，就要完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為一級財權與事權相對稱的政府。最根本的一點是要支持和鼓勵發(fā)展縣域經(jīng)濟，培植稅源，做大財政蛋糕，壯大財政實力。在支持經(jīng)濟發(fā)展方式上，從一般競爭性領域中退出，轉(zhuǎn)到為企業(yè)提供公平、優(yōu)良的財稅環(huán)境上來。優(yōu)化支持手段，注重發(fā)揮財政資金的導向作用，通過貼息、擔保、參股等形式引導社會資金向企業(yè)投入，促進縣域經(jīng)濟發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要按照“工業(yè)強縣”和發(fā)展非公有制經(jīng)濟的具體要求，搶抓機遇，解放思想，優(yōu)化環(huán)境，吸引外資，大力發(fā)展非公有制經(jīng)濟，形成各具特色的產(chǎn)業(yè)格局，增強自身“造血”功能，從根本上擺脫困境，步入良性循環(huán)。

作者簡介

王曉虎，陜西省商南縣財政局局長。

第五篇：縣級財政困難的原因

縣財政困難映射出現(xiàn)行財政體制存在內(nèi)在缺陷

如果說縣財政普遍困難是“果”，那么，財政體制的缺陷則是“因”。反思現(xiàn)行財政體制，至少有以下缺陷：

一是財政體制的要素組合處于不確定性狀態(tài)，尤其是省以下。

財政體制涉及方方面面，但歸結起來，主要是三要素：事權、財權、財力，各種不同類型的體制都是這三要素不同的組合而形成的。所謂事權，簡單地說是指一級政府在公共事務和服務中應承擔的任務和職責。財權是指一級政府為滿足一定的支出需求而籌集財政收入的權力（要注意的是，這是指單一制下的財權，與聯(lián)邦制下的財權有質(zhì)的不同），包括稅權和費權，形成自籌的財力。在我國分稅制財政體制下，財權主要與稅種劃分相關。財力則是指一級政府可支配的財政收入，包括自籌的和上級轉(zhuǎn)移的。一般而言，事權、財權、財力三要素達到匹配，才能使一級政府運轉(zhuǎn)正常。但在不同的情況下，其匹配方式是不同的。相對于事權，財權和財力都是手段，是為履行特定事權服務的。但這兩個手段之間無必然的連帶關系，是彼此獨立的，財權與財力之間無匹配關系。

一般地講，只要財力、或者財權與事權相匹配即可，不要求三要素一一匹配。

但在現(xiàn)行體制中，事權、財權與財力這體制三要素對于各級政府來說，具有雙重不確定性：其一是各個體制要素不確定，即有什么樣的事權、多大財權和多少財力都不確定；其二是體制三要素在各級政府如何組合不確定。表面看來，各級政府都有一定的事權、財權和財力，但在時間維度上是不斷變化的，無法預期。而無論是哪一個體制要素變化，最終的結果都會體現(xiàn)在減收和增支兩個方面。例如調(diào)整工資，全國性的政策一出臺，哪怕是邁出一小步，但對縣財政來說都是沉重的負擔。全國約有４０００萬財政供養(yǎng)人口，而其中約有７４％是由縣一級來負擔的。對已經(jīng)納入城市體系的縣級市和區(qū)來說，其負擔能力相對較強，而對尚處于農(nóng)村狀態(tài)的縣而言，幾乎無負擔能力。加上各個部門經(jīng)常出臺各種各樣的“達標”任務，使事權總是處于不斷擴增的狀態(tài)，使縣財政的支出壓力也隨之不斷增長。盡管有些政策的出

臺配套了相應的轉(zhuǎn)移支付措施，如工資性轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付等等，但并非足額，縣財政總是要承擔一定的比例。這使縣財政受到減收和增支的雙重擠壓而陷入困境。照理說，事權變化，財權或財力要相應調(diào)整。或者相反，財權和財力變化了，事權應相應調(diào)整。可在現(xiàn)實生活中，事權多掌握在各個部門，財權和財力主要在財政部門，在部門林立，且其權力運作約束不嚴的情況下，事權、財權和財力三個體制要素在改革中要實現(xiàn)動態(tài)的匹配是非常困難的，現(xiàn)實的情況是經(jīng)常處于不匹配的狀態(tài)。由于各個體制要素及其組合極其不確定，縱向財政不平衡就成為一種常態(tài)。

而且這種不確定性程度，隨著政府層級的降低而遞增，在縣級的不確定性程度要遠遠大于省一級。這就是說，層級越低，事權、財權與財力及其組合的不確定性程度就越大，到了基層，也就達到了最大。如縣財政，既要受中央政策和改革措施的制約，也要受市一級、省一級的政策和改革措施的影響，多重影響疊加到縣財政，其不確定性也就達到了頂峰。俗話說，“上面千根線，下面一根針”，無論上面那一根“線”稍微動一動，那下面就是“大動”，事權、財權或財力都會受到大影響，增支或者減收。在這種情況下，以農(nóng)業(yè)為財源基礎的縣財政也就變得十分脆弱，上級部門的一根稻草也可以使之壓得趴下。

二是在省以下實行了扭曲的分稅制。

應該說，１９９４年推行分稅制改革是一大進步，改變了地方財政包干制帶來的區(qū)域封鎖和市場分割，有利于全國統(tǒng)一市場體系的發(fā)育和形成。這主要是改變了按照企業(yè)行政隸屬關系來劃分各級財政收支范圍，從而有助于全國經(jīng)濟的一體化。但我們卻誤讀了西方國家的分稅制，把“財權與事權相匹配”變成為中國分稅制的基本原則，并套到每一個政府層級。這是強調(diào)各級財政自治的一種理念，從而扭曲了分稅制，實質(zhì)上仍回到了過去的“自求平衡”，各級政府各過各的日子。其實，即使在西方國家，省以下各級政府都沒有做到“自求平衡”，都離不開轉(zhuǎn)移支付。由于理論上的誤導，在１９９４年開始的分稅制改革過程中，強調(diào)省以

下層層要“財權與事權相匹配”，要求每一級政府都有自己的財源、財權，認為只有這樣分稅制才是完整的。后來縣財政的普遍困難，與此有極大的關系。

其道理十分簡單。因為“財權與事權相匹配”的原則與中國區(qū)域發(fā)展條件存在巨大差異和差距的現(xiàn)實相悖。對于那些以農(nóng)業(yè)為財源基礎的縣來說，即使賦予其一定的財權，那不過是“畫餅充饑”，稅源單薄，無法組織到與事權相匹配的財力。尤其是對那些發(fā)展條件不好，或者不具備發(fā)展條件的地方，更是如此。在這種原則下，只能是兩種結局：要么造成許多縣有財權而無財力，當?shù)刎斦o法正常運轉(zhuǎn)，甚至發(fā)不出工資；要么是為了財力而進行掠奪性開發(fā)和破壞性發(fā)展，導致生態(tài)、環(huán)境不斷惡化。在現(xiàn)實中，這兩種結局同時都出現(xiàn)了。現(xiàn)在全國都在學“浙江經(jīng)驗”，推行省直管縣。其實，浙江的真正經(jīng)驗不是省直管縣，而是打一開始，就從本省實際出發(fā)，省以下財政體制沒有照搬分稅制。現(xiàn)在，不少省份已經(jīng)開始意識到了這個問題，改變了以前機械地套用分稅制的做法，而是采用了更適合本地實際的省以下體制。現(xiàn)實，修正了理論，準確地說，是修正了誤導實踐的理論。但在實踐中要全面矯正扭曲的分稅制帶來的后果，則還需時日。

進一步考慮到主體功能區(qū)建設規(guī)劃，國土空間開發(fā)分為四類：優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)，不言而喻，省以下財政體制改革需要加快推進。這就要盡快改變“財權與事權相匹配”的觀念，按照“財力與事權相匹配”的原則來推進省以下體制改革。三是轄區(qū)財政責任的缺失。

這與前一個問題有密切的關聯(lián)。按照“財權與事權相匹配”的思維邏輯，每一級政府都應該是各過各的日子，自求平衡，追求各級財政自治這樣一種理想狀態(tài)。如此一來，每一級政府就都要有自己的財源、稅源、財權，以與其事權相匹配。這使每一級政府都把焦點對準了本級財政，而不是轄區(qū)財政，導致各級政府的轄區(qū)財政責任缺失，尤其是省級政府。這種重視本級財政，而輕視轄區(qū)財政的格局，使較低層級的政府財政處于十分不利的地位。在現(xiàn)行政治框架下，上級控制下級，下級服從上級。延伸到財權劃分上，層級高的政府

占有優(yōu)勢，而層級低的政府處于劣勢。上級政府出于本級財政利益的考慮，自然會把較大稅種、有增長潛力的稅種劃歸本級政府，而把小稅種或增長潛力不大的稅種劃歸下一級政府。這樣一來，基層政府剩下的就只有“骨頭”了。“省級財政喜氣洋洋，市級財政勉勉強強，縣級財政哭爹喊娘，鄉(xiāng)級財政沒爹沒娘”。這首廣為流傳的民謠形象地反映了這種狀況。財權上移，這本身不是錯，尤其是區(qū)域發(fā)展差距較為懸殊的情況下，更是有必要，也只有這樣才能平衡各地的公共服務水平。但有一個前提條件：上級政府重視轄區(qū)財政，也就是一級政府必須對所轄區(qū)域的財政負有縱向平衡和橫向平衡的責任。例如，省級政府，對于省、市、縣、鄉(xiāng)之間的縱向財政平衡和各個地市州之間的橫向財政平衡負有明確的責任；到市一級也應是如此。只有在這個前提條件下，財權上移的同時，財力才會下移，基層財政才不會“哭爹喊娘”。可問題恰恰就出在這里，省市的轄區(qū)財政責任缺失。

縣鄉(xiāng)財政困難，許多縣、鄉(xiāng)陷入困境，甚至一度有上千個縣發(fā)不出工資。這種情況不是突然產(chǎn)生的，省市政府不知情嗎？不大可能。完全沒有財政能力嗎？似乎也不是。那為什么直到社會關注、總理多次批示、中央政府三令五申，并給予財政激勵的時候，各省市才動真格的呢？在中國的公共治理中，有一種奇特的現(xiàn)象：一些問題早已存在且相當嚴重，明明是政府的轄區(qū)責任，但往往要等到總書記、總理作了批示，地方政府才會去重視、并著手解決。這只能是說明，省以下體制缺乏明晰的轄區(qū)責任，尤其是財政責任。

照理說，一級政府應當是既強調(diào)本級財政，又重視轄區(qū)財政，也就是既要本級財政平衡，也要實現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)的縱向和橫向財政平衡，二者不可偏廢。尤其是在當上下級財政利益出現(xiàn)矛盾而又缺乏第三者來當裁判的情況下，這種“雙重財政平衡”責任就更加重要。但我們的分稅制理論卻對此視而不見，而是用傳統(tǒng)的“分灶吃飯”思維生吞了西方市場經(jīng)濟國家的分稅制，結果變成了一個扭曲的而不是中國化了的分稅制。當問題變得相當嚴重的時候，我們沒有反思分稅制推行中的誤區(qū)，而是把目光再次投向了西方，通過減少政府層級來解決問題。可以這樣說，如果省市政府的轄區(qū)財政責任依舊缺失，政府層級無論扁平到什么程度，都將是無效的。只要是依舊只看重本級財政，以本級財政為中心，哪怕是簡化到只有兩級政府，基層政府的財政困難將是“濤聲依舊”。即使在中央政府的督促下，一時得以緩解，在轄區(qū)財政責任機制沒有建立起來以前，也會再次反彈成為社會關注的公共性問題。

在中國這樣一個發(fā)展中大國，僅僅依靠中央政府來行使縱向和橫向財政平衡的責任是遠遠不夠的。由中央政府直接去解決縣鄉(xiāng)財政困難，這表明我國的省以下體制出現(xiàn)了嚴重的功能性障礙，長期這樣下去，其后果不只是行政效率的低下，而是會導致進一步的集權和公共治理的復歸。作為大國，省一級的重要性是不言而喻的。我國的一個省相當于國際社會中一個國家的規(guī)模（人口、面積），應當在法律上賦予其明晰的轄區(qū)財政平衡責任。對于這一條，至少應當寫入《預算法》，以改變省級政府僅強調(diào)本級財政平衡的傳統(tǒng)觀念和認識。