第一篇：1我國職業病監管及防治中存在的問題與對策

我國職業病監管及防治中存在的問題與對策

河南新密市劉寨鎮農民工張海超“開胸驗肺”事件曾一度引起社會各界的高度關注，該事件充分暴露了我國職業病鑒定防治體制的弊端。隨著我國工業經濟的快速發展，各種職業病已成為危害勞動者身體健康和生命安全的重要因素，也成為我國經濟社會協調可持續性發展的一個嚴重障礙。我國接觸職業危害人數、職業病患者累積數量、職業病人死亡數量和新發現病人的絕對數量均居世界首位，成為職業病危害最嚴重國家之一，而我國職業病的鑒定與防治工作卻與世界先進國家有較大差距。

所謂職業病，是指企業、事業單位和個體經濟組織的勞動者在工作中因接觸粉塵、放射性物質和其他有毒、有害物質等因素而引起的疾病。2002年4月18日，衛生部、勞動保障部發布《職業病目錄》，包括塵肺、職業性放射性疾病、職業中毒、物理因素所致職業病、生物因素所致職業病、職業性皮膚病、職業性眼病、職業性耳鼻喉口腔疾病、職業性腫瘤和其他職業病等十大類115種。

我國的職業衛生監管工作經歷了3個階段：從建國初期到1998年，職業衛生監管主要由勞動部門負責；1998年機構改革后，原勞動部承擔的職業衛生監察職能劃轉至衛生行政部門；2003年，衛生部承擔的作業場所職業衛生監督檢查、職業危害申報、職業危害事故調查處理等職能劃轉到原國家安全生產監督管理局，2005年又明確將此項職能劃歸國家安全監管總局，職業衛生監督管理的職能由衛生部門和安監部門共同承擔。

我國職業病的現狀及特點

我國職業病的現狀。近十年來，我國職業病發病情況呈現明顯的凹形反彈傾向。發病人數從20世紀90年代初逐年下降，1997年降至最低后又呈反彈趨勢，其中主要是塵肺病檢出率顯著回升，塵肺病又以煤工塵肺、矽肺最為嚴重。

據有關部門粗步估算，我國現有1600萬家企業存在著有毒有害的作業場所，受不同程度危害的職工總數超過2億人，每年因職業病危害造成的直接經濟損失約達1000億元，間接經濟損失2000億元；平均每年新發職業病人數高達2萬，其中塵肺病發病數占80%，急、慢性中毒約占20%；現存累計患者67萬余人，而實際病例遠遠高于報告數字。因職業危害給我國造成的經濟損失要大于因工傷事故造成的經濟損失。

我國職業病的特點。一是接觸職業病危害人數多(數以億計)，患病數量大，發病年齡下降，新職業病不斷出現，專家估計今后10年至15年我國職業病發病總數還將呈繼續上升趨勢； 二是職業病危害分布行業廣，鄉鎮企業、外資企業職業危害嚴重，農民工成為職業危害的主要受害者； 三是職業病危害流動性大、危害轉移嚴重；四是職業病具有隱匿性、遲發性特點，危害往往被忽視；五是職業病危害造成的經濟損失巨大，影響長遠。

我國職業衛生工作中存在的主要問題

國家法律制度不健全，執法力度不夠。2001年，全國人民代表大會常務委員會審議通過的《中華人民共和國職業病防治法》和《中華人民共和國安全生產法》。由但于體制上的原因，我國還沒有實現職業安全與職業衛生的統一立法，職業安全和職業衛生的分別管理自然不利于提高行政效率和降低行政成本。

此外，法規標準體系與國外工業化發達國家職業衛生法規標準體系相比存在諸多不足，如我國法定的職業病目錄中僅列致癌性因素8種，而美國2005年公布的《致癌物》報告中致癌物質種類達到246種，國際癌癥研究所

(IARC)2004年公布的確定的人類致癌物為95種，很可能是人類的致癌物66種，可能的人類的致癌物多達241種。職業衛生監管體系嚴重缺陷，監管職責不明。我國在進行機構改革時，將職業衛生監管職能從勞動部轉歸到衛生部，后又將作業場所的職業衛生監督職能劃轉到安監部門。我國分割了職業安全與職業衛生，由安監和衛生兩部門從不同方面履行職責，給實際工作帶來嚴重困難。2003年機構調整后，衛生部門失去了執法權，不能再到企業進行現場執法，而《職業病防治法》中又規定它是執法主體。安監部門由于職能劃分不合理，缺少執法主體法律依據，尚未完全承接此項職能。

職業衛生監管和技術服務力量薄弱、職業病監測網絡不完善。目前，全國有毒有害企業超過1600萬家，而接受職業衛生監督的卻不足10萬家。國家對職業衛生管理方面的培訓少，企業對職業衛生管理人員的培訓更是鮮有，導致職業衛生監督和管理人員的斷層。實際工作中，從事職業衛生管理的人員常常是兼職工作，特別是企業，常配備一些對工藝和毒物知之甚少的人員從事管理。

我國的社會保障、保險體系不健全。我國雖在《工傷保險條例》中將職業病患者也納入工傷保險范圍內，但工傷保險機制不完善，實際執行情況較差。特別是廣大進城農民工，用人單位違法用工情況普遍存在，農民工享受不到“五險一金”等社會保障的待遇，甚至無勞動合同，遇到職業病等工傷需要保險賠付時缺乏法律依據，已經構成了新的社會問題。此外，農民工的大病醫療保障、養老保險也處于欠缺狀態。

企業防治觀念淡薄，責任意識薄弱。用人單位對職業病防治工作重要性的認識嚴重不足，不履行職業病防治責任。很多企業的生產過程中存在的職業危害依然嚴重，衛生防護設備陳舊，職業衛生條件惡劣；用人單位有意無意地忽視職業病危害的存在，不履行職業病告知義務，不組織職業病防治知識培訓和勞動者體檢；勞動者發生健康損害時，立即辭退或中止與勞動者的勞務合同，嚴重損害勞動者的健康權益。

職業病診斷鑒定過程復雜。由于勞動合同制度不健全、用工管理混亂，使相當多的用人單位在職業病診斷鑒定中存在不規范行為，勞動關系、職業史、職業健康監護資料和工作場所職業病危害因素檢測等資料不全造成職業病診斷機構難以受理勞動者的職業病診斷申請，一些職業病患者不能及時進入法定診斷程序。此外，職業病防治法及其配套法規、規章中對用人單位在職業病診斷鑒定中負舉證責任沒有明確的規定，引發了很多爭議和糾紛。

國外職業病監管的啟示

國外發達國家經過200多年的努力，工傷事故已經得到有效遏制，職業安全問題已得到較好解決，而職業衛生工作則成為這一領域工作的重點，越來越走向高度專業化，逐步形成了防止職業健康傷害的三位一體(工程技術、個體防護和精細管理)的綜合格局。

美國——1970年，美國頒布了《職業安全與衛生法》, 是世界上最早建立職業安全衛生法的國家，并成立3個永久性機構：職業安全與衛生監察局(OSHA)、職業安全與衛生復審委員會(OSHRC)、職業安全與衛生研究所(NIOSH)。NIOSH是隸屬于疾病控制與預防中心(CDC)的一個研究機構，負責編制職業病識別指南、疾病與工作關聯指南等指導性文件，但并不作為國家標準發布，而是為了配合有關法規提供的一種技術咨詢服務，已受到參與職業病判定有關醫生的肯定。OSHA隸屬于美國勞工部，負責頒布并實施工作場所安全與衛生法規，制定了一系列的戰略方針和對策，并實施強制檢查，對違反職業安全衛生的行為進行處罰。OSHRC獨立于美國政府部門，對OSHA的工作進行監察和監督。與職業衛生統計有關的工作則由勞工統計局(BLS)負責，采用由下至上(企業雇主記錄和報告)和由上至下(OSHA和BLS年度調查)相結合的調查統計方式。

近年來，美國職業安全健康局將最危險的工作場所和傷害率與職業病發生率高的企業的雇主確定為重點監管對象，實施3種不同的執法計劃：加強執行計劃(EEP)--跟蹤具有嚴重、故意或反復違反美國職業安全健康局相關

規定的歷史記錄的雇主；特別工地關注計劃(SST)--重點關注傷害事故率和職業病發生率最高的工作場所的實施效果；國家重點計劃(NEPs)--關注公認的全國性重大健康或安全風險。同時輔以教育、培訓和合作計劃，使工作場所傷害事故、職業病患者和死亡事故數量下降。

歐洲——將職業病的診斷納入工傷賠償或保險系統，其體系與美國基本相似。

英國于1974年頒布了《職業安全與衛生法》，其職業衛生的法規、監管和調查統計體系與美國具有一定的相似性。所不同的是，英國的職業衛生監管機構和統計主管機構為專門的職業安全與衛生執行局(HSE)和地方當局(LAs)，1998年頒布的《安全和衛生(執法機關)規章》規定LAs主要管理批發、零售、辦公、休閑和餐飲的職業安全和衛生，HSE和LAs通過執法聯絡委員會(HELA)進行協同；并成了負責衛生和安全相關規章制度制定的職業安全衛生委員為(HSC)。

德國的勞動醫學是在早期的德國企業內醫療保健醫師體制的基礎上發展起來的。德國的法律規定：雇員超過20人的企業必須建立勞動保護委員會，由一名雇主或雇主委托的代理人、兩名企業雇員委員會的代表、企業醫生、勞動安全專員和現場安全員組成。企業醫生和勞動安全專員的任務分別是：在勞動保護和事故預防涉及到有關健康保護或勞動安全(包括使勞動更加符合勞動者的要求)的所有問題上向雇主提供支持。德國還針對生產事故建立了很多職業協會，法律法規規定了工業企業工傷者由職業協會負責，具體由職業協會勞動保護所執行；職業協會要對職業事故進行登記和調查，對符合條件的人員給予職業事故保險賠償；雇主參加職業協會是強制性的，是開辦企業的前置條件，職業事故保險費由雇主全部支付，其他的公共保險由雇主和雇員各承擔一半。

日本——于1947年頒布了《勞動基準法》，規定在厚生勞動省設立勞動基準局作為監督機構；1972年頒布《勞動安全衛生法》也規定了勞動基準監督官的權限和司法警察的職權，并在需要專業知識的勞動安全衛生領域設立了產業安全專員及職業衛生專員，對企業、工人等進行指導。各大型產業集團內部設有勞動科學研究所，除負責本集團內部的勞動衛生和勞動保護工作外，還負責職業病鑒定工作。

解決我國職業病監管中問題的根本方法

（1）盡快完善職業病防治法律法規及職業衛生標準，完善《職業病防治法》實施細則，明確執法主體，使職業病防治工作操作性更強；調整政府機構在職業衛生監管方面的職能分工，將職業安全和職業衛生納入統一管理，形成職業病防治工作的長效聯動機制。

(2)落實《國家職業病防治規劃(2009－2015年)》。各級政府和有關部門要重視并切實履行職業病防治職責，將定職業病防治規劃納入國民經濟和社會發展計劃，并進行考核。同時，要增加職業病防控的經費投入，堅持預防為主原則。

(3)相關部門要加大執法力度，特別是對職業病危害嚴重企業的整治，提高企業的違法成本。與此同時，切實有效的執行職業病危害預評價和控制效果評價，落實“三同時”審查，從源頭上控制和消除職業病危害。

(4)建立完善的職業衛生保障機制。如充分發揮職業病工傷保險體系的作用，強化我國工傷保險行業差別費率和費率浮動機制的作用，并將職業病的診斷和康復同時納入工傷賠償(保險)系統。

(5)建立完善的勞動衛生與職業病檔案管理，建立健全職業病報告的組織系統，將現有職業病防治信息網絡重新整合，整體規劃、進一步完善職業病監測體系；統一職業病、工作相關疾病統計口徑，并與國際接軌及互認。

(6)積極開展職業衛生健康教育與促進，加強用人單位的職業衛生知識的宣傳普及，提高勞動者的自我防護

第二篇：防治職業病存在五個問題

據衛生部網站消息，衛生部部長陳竺日前在保護農民工健康高層論壇上演講時指出，由于中國目前還處在社會主義初級階段，隨著經濟快速發展以及工業化、城鎮化和經濟全球化不斷推進，職業病危害問題也日益突出，當前職業病危害形勢十分嚴峻。

一是嚴重職業病危害沒有得到有效控制。我國正處在職業病高發期和矛盾凸顯期，塵肺、急性職業中毒等重點職業病發病居高不下。截至2008年底，各地累計報告職業病70多萬例，其中塵肺病累計發病近64萬例。近幾年，平均每年報告新發塵肺病1萬例左右，同時塵肺病發病工齡明顯縮短，急、慢性職業中毒呈上升趨勢。由于一些勞動者特別是農民工職業健康體檢率低，再加上職業病具有遲發性和隱匿性的特點，我國每年實際新發職業病情況要遠高于現有報告數字。據專家估計，在今后一段時期，我國職業病發病總數還將繼續呈上升趨勢。

二是農民工職業病危害問題突出。目前，我國有近2億5千萬農民工。據調查顯示，大多數農民工在職業病危害嚴重的中小企業工作。工資偏低，勞動時間長、職業病和工傷事故多等等。由于勞動關系不固定，流動性大，接觸職業病危害的情況十分復雜，其健康影響難以準確估計。近年來，在一些地區，群發性職業病危害事件時有發生。如河北省高碑店市農民工苯中毒事件，福建省仙游縣、安徽省無為縣、云南省水富縣農民工患塵肺病事件等。由于塵肺病和慢性職業中毒的潛伏期較長，往往不受重視，而一旦發病往往難以治愈，病死率高。在一些地方農民工家庭因職業病致貧、返貧問題十分突出，農民工健康問題已經成為影響社會穩定與和諧的公共衛生問題和嚴重社會問題。

陳竺指出，當前，職業病防治工作存在的主要問題：一是用人單位職業病防治責任落實不到位。一些用人單位片面追求經濟利益，忽視對勞動者的健康保護。二是一些地方片面強調經濟發展，忽視職業病防治工作，引進建設項目時把關不嚴，在經濟發展的同時出現了嚴重職業病危害。三是職業病防治監管沒有形成合力，存在監管不力甚至缺位的問題。四是職業病防治監管和技術服務網絡建設有待進一步加強。另外，職業病防治技術服務機構數量少、分布不均，而且長期以來公共財政投入不足，工作重點沒有放在職業病防治工作上，不能適應當前職業病防治工作的需要。五是職業病防治工作還沒有引起社會的足夠重視。

第三篇：我國糧食安全存在的問題與對策

我國農產品質量安全存在的問題

今年 我們的形勢與政策教育學習中，沈一中老師給我們講了題為‘當前我國農產品質量安全的形勢為題’為主題的講座。在這篇講座中，沈老師給我們講到了農產品質量已經越來越危急到了我們的日常生活當中。同時，也給我們講了農產品質量安全形成的原因、發展等。這次的講座是我印象深刻，也許是因為在我們的日常生活中，食品是不可或缺的原因吧。下面，我就來談談自己對食品問題的見解。

在我的了解里，我們中國一直是一個人口大國，可以想象一下，如果產生農產品質量安全問題，對于我們的國家是具有致命的傷害力的。我們國家本來就有十三億的人口，現在隨著經濟的發展，我們的農業土地已經越來越少了，而我們的人口卻越來越多。按這個形式下去，我們國家的糧食和產品相對來說也會越來越少了，面對這個嚴峻的問題，身為大學生的我們，就非常有義務來關注與致力于解決這個問題。第一，我覺得，我們必須要堅持生產與在利益面前要做到自律，生產要效率 也要安全 第二，我覺得我們應該改變農業的生產模式，我們中國現在還是處于粗放型的農業生產模式，這種 模式使得農產品的產量得到增加，如果發展集約型的農業，就可以大大提高單位面積的糧食產量 并且還節約了大量的資源。同時應該大力發展科學農業，增加農業的補貼，是越來越多的人能發展農業事業。第三，我們現在的農產品生產環境堪憂，生產無法從根源上上保證質量和安全，所以我們大學生要從自身做起，保護環境。第五，隨著資源的越來越少，我們大學生也應當大力發展可再生能源與生態燃料，還土地一個美好的未來，這樣才會產出優質的農產品。

在觀念上，我們要從戰略高度上重視農業和農產品，事關民族復興，國家穩定。在政策上，我們要明確農業現代化的目標是；努力實現科技又生態的農業生產，科技與生態并不矛盾。在技術上，我們要努力實現農業標準化，從源頭上保證農產品質量安全。

農產品質量安全問題是一個長久的問題，我們大學生的道路也是任重而道遠的，希望我們的國家會一直糧食富足，遠離糧食危機。

第四篇：當前我國土地管理中存在的問題與對策分析

當前我國土地管理中存在的問題與對策分析

摘要：土地是農業發展的根本，是人類賴以生存的基礎。現階段我國土地管理中存在的主要問題是土地產權模糊、規劃管理滯后、執法力度不夠、違規占地嚴重；明確產權關系、強化規劃管理、完善保護制度、加大執法力度是加強我國當前土地管理的對策建議。關鍵詞：土地管理,問題,對策

一、現階段我國土地管理中存在的主要問題分析

1、土地產權模糊。根據《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國土地管理法》的規定，中國現行的土地所有制為社會主義公有制，包括社會主義全民所有制和社會主義集體所有制兩種形式，即由社會主義國家或集體經濟組織代表勞動人民占有土地，行使占有、使用、收益、處分等權利[1]。但在實際操作中，國家土地所有權得不到實現，造成了事實上的土地地方或部門所有制。土地的集體所有權主體“虛置”，淡化了土地的公有制意識，集體所有權弱化，對土地的利用開發缺少統一的規劃和必要的管理，使土地的管理利用存在盲目濫用和掠奪式經營等短期行為。

2、規劃管理滯后。城鄉土地管理缺乏宏觀規劃，土地使用存在著嚴重的情緒化和意志化傾向。農村土地規劃及其管理還存在薄弱環節，大多數農村土地沒有制定出更加詳細的專項的農村土地利用規劃，大多數只按照缺乏科學依據的自創規劃去執行，從而導致農業用地結構不合理，利用率下降，土地退化嚴重。如毀林開荒、過度開發等掠奪性經營，導致土地質量下降，水土流失、土地沙漠化、鹽漬化等問題的發生。城市則大搞“圈地”運動和形象工程，擴建開發區、建造大學城、盲目上大廣場、大馬路，功能分區不科學、布局不合理，重復建設現象突出，土地浪費嚴重。

3、執法力度不夠。土地管理有法可依，但執法難以從嚴，經常出現有法不依的情況。部分單位或者個人執法能力不強，執法處罰不嚴，甚至在利益驅使下，為了滿足局部利益，以各種方式和理由去征用土地，竟然超越土地管理法律法規的范圍，對某些所謂重點工程項目“特殊關照”，這樣就使土地管理執法工作難上加難，因而導致大量土地資源的流失。同時，土地法律法規不健全導致執法過程中無法可依，現有的法律法規相關規定過于原則化、可操作性差，偏重于保護基本土地的數量，忽視了質量的保護，難以發揮強制性的約束力[2]。總之，依法行政障礙多、難度大，執法水平不高，監管不力，導致非法占用、轉讓、出租、買賣土地，超標用地、土地閑置撂荒等違法現象嚴重。

4、違規占地嚴重。目前，我國正處于城鎮化的快速發展期，但是，在城鎮化進程不斷加速的今天，有些地方政府不顧當地客觀實際，貪大求洋，盲目跟風，大搞形象工程和政績工程，對城鎮化建設缺乏科學合理規劃，違背城鎮發展正常規律，城鎮建設用地一再擴大，導致土地資源浪費嚴重。同時，隨著我國經濟不斷發展，國家出于經濟、文化、教育、科技、交通等發展的需要，每年需征用大量的土地。但是，在利益的驅動下，一些地方政府為了自身利益，也“順水推舟”，大搞開發區再賣地，一些地方政府為了引進外資，政府領導往往不惜一切代價拉攏客商來本地投資，在選址問題上，完全遵從客商意愿，用地先用后征、邊用邊征問題突出，土地利用隨意性大，隨意改變土地用途的現象普遍存在，造成大量招商引資項目成為“圈占土地項目”。

二、加強土地管理的對策建議

1、明確產權關系。農村理順土地產權關系，強化集體統一管理職能，避免土地利用的無政府狀態，促進土地合理利用，有條件的地方可適度放開土地使用權流轉，試行土地合理流動，適當規模經營，促進土地的集約利用和機械化、專業化程度，減少土地的撂荒閑置現象，提高土地的經濟效益。城市加強土地產權制度建設，明確土地所有權代表機構，實行財產法人代表制度，確保國家土地所有權在經濟上和法律上得以實現。

2、強化規劃管理。規劃是土地管理的靈魂，是指導建設與發展的基本依據和行動指南。隨著我國經濟發展的不斷加速，建設與發展已越來越受到人們的關注，規劃亦顯得愈益重要。因此，管理者應遵循發展規律、集合領導、專家和群眾的智慧，認真編制土地利用規劃。規劃是政府管理的法律和經濟手段，涉及廣大居民的切身利益，因此，通過規劃首先建立和完善建設指標體系和強制性標準，完善基礎設施和社會文化服務配套設施。其次，在規劃方向上要把握好形態的走向，盡最大可能保留和維護其特色風貌，并使其與周邊環境有最佳的過渡、銜接關系，體現中間區帶的整體和諧美。最后，在規劃建設中，尊重客觀的規律，走可持續發展的道路，努力促進人與自然的有機統一。

3、完善保護制度。建立“最嚴格的耕地保護制度”，為生產發展提供高效土地。所謂“最嚴格的耕地保護制度”，首先必須是“最嚴格的財產保護制度”，而這種保護需要法律和政府來提供；其次才是嚴格規范政府對土地使用的規劃和審批管理[3]。完善耕地保護責任制度，層層落實政府耕地保護責任，完善考核辦法，獎懲兌現，考核結果向社會公示，作為黨委政府領導晉升任用的依據。同時建立動態巡查、衛片檢查、有獎舉報等制度，聘請鄉村郵政員作為違法用地信息員，強化國土資源部門的執法監察職能，力爭土地管理預防到位、責任到位[4]。實行最嚴格的耕地保護制度，要嚴格土地執法，依據土地管理法，嚴肅查處各種土地違法行為。完善農村集體土地產權制度，保護農民群眾的土地權益，充分調動廣大農民保護耕地的積極性。把最嚴格的耕地保護制度落到實處，各級政府應嚴格依據土地利用總體現劃，按照“供給引導和制約需求”的原則，合理確定各項非農業建設用地的規模和布局，嚴格建設用地審批程序，對建設用地依法進行審批。

4、加大執法力度。針對目前非法占地或土地隱性市場交易所造成的制度外農民土地大量流失，并且在土地產權制度改革和國家土地管理制度改革不到位的情況下，應該加大打擊力度，嚴厲查處違法占地和整治土地隱性交易，使違法犯罪分子都受到應有的懲罰。同時，要建立土地執法監察巡查制度、聯絡員制度、批后跟蹤監督制度，結合體制改革，還將建立土地執法監察大隊，進一步強化執法力度。嚴格農用地非農化約束機制，把農用地轉為非農用地的權利集中統一到中央政府和省級政府，實行兩級下達控制指標。要加強基本農田保護。建立基本農田監測體系，實施基本農田保護區的分級監控管理，層層建立責任制，切實保護好已經劃定基本農田，積極開發耕地，落實土地整理項目，嚴格控制鄉鎮企業占地和農村居民點規模，減少耕地占用；嚴格執行耕地占用與開發復墾掛鉤制度，穩定耕地面積落實“占一補一”要求，確保占補平衡，實現耕地總量動態平衡，保證經濟建設和社會發展的需要[5]。嚴格控制城鎮建設規模和建設用地審批制度。城鎮規模應實行集中統一的整體控制，合理規劃城市的用地規模和增長速度，促進城市土地利用由粗放型向集約型轉變；進一步嚴格建設用地的審批管理，加強閑置土地的再開發利用，盤活土地存量資產，提高土地利用率。

總之，我國目前土地問題十分嚴峻，人地矛盾日益突出，嚴重阻礙了經濟社會的可持續發展。作為一個人多地少的發展中國家，土地問題將始終是我國現代化進程中一個帶有全局性、戰略性的重大問題。因此，加強土地資源保護是一個根本性的問題，我們必須嚴肅對待。

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第五篇：我國農村土地制度變革中存在的問題與對策

我國農村土地制度變革中存在的問題與對策

內容摘要：我國農村土地產權制度作為政治、經濟制度的重要組成部分，其變革值得深入研究。本文以農村土地產權制度變革為主線，對每個時期農村土地變動的內容、重新分配的原因、制度得失加以探討，旨在從當前的實際出發，進一步總結經驗教訓，為當前農村土地制度的改革提供參考性建議。

關鍵詞：農村土地制度 承包責任制

我國農村土地制度的歷史沿革

農村土地制度屬于社會經濟制度。它是約束人們土地經濟關系規則的集合，是人們圍繞土地所有、使用、收益而發生的生產關系制度，反映人與人之間的經濟關系。具體地說，我國農村土地制度的演變分為以下兩個階段：

（一）改革開放前農村土地制度的演變

1.廢除封建土地所有制，建立土地的農民私有制。新中國的成立初期的土地改革，中國共產黨依靠政權的強制力量，廢除了舊中國的土地私有制，建立起土地農民私有制，國家沒收封建地主、官僚資本家土地所有權，無償分給農民，到1952年土地改革結束時，新政府給3億多無地或少地的農民，按照“當地平均標準”無償分配了7億多畝土地，基本實現了“均田式”的農民土地私有制。

2.農業合作化運動，農民土地私有制向土地的集體所有制過渡階段。從1953年至1957年期間，根據《關于農業生產互助合作的決議（草案）》和《關于發展農業生產合作社的決議》，農村開始進入合作社時代，也就是土地集中經營，通過建立互助組、初級社、高級社把土地的農民私有制過渡到土地的集體所有制。

3.土地的 “三級所有，隊為基礎”制度的建立。為了鞏固和發展農業合作化，從1958年開始在全國掀起了人民公社化運動。人民公社運動主要是通過對農業生產合作社的合并，對土地加以集中，實行公社集體所有。由于這種形式的生產關系脫離了當時的生產力發展水平，結果對農業生產造成了很大的破壞。1960年11月，黨中央進一步提出了“三級所有，隊為基礎”的土地制度，即土地歸公社、大隊和生產隊三級集體所有，土地的使用權歸生產隊，也就是土地集體所有，共同勞動。這種土地制度一直延續到1978年。

（二）改革開放后農村土地制度的變革

改革開放三十多年來，我國的農村土地政策經歷了一個循序漸進的過程，也可分為三個階段：

1.“公地私營”的農村土地承包責任制。20世紀70年代末，農民為了實現自己的基本生活保障，把目光聚焦在了農地制度的變革上。1977年安徽鳳陽縣小崗村18位農民冒著生命危險，搞起了“包產到戶”。至此，我國農村的人民公社體制被事實撕開，加速了農村土地制度變革。國家逐漸認識到，農村經濟體制改革勢在必行，確立了農村土地集體所有，把土地經營權賦予農戶的農村土地承包責任制。這是一次由農民引導的土地制度創新，不僅帶來了農業和農村經濟社會的發展和繁榮，而且還引發了我國整個經濟體制改革的啟動。1978年12月黨的十一屆三中全會，中共中央作出了《關于加快農業發展若干問題的決定》(草案)，推動了土地的家庭承包責任制在全國范圍內的實行。

2.土地集體所有，家庭承包經營和統分結合的雙層經營體制。這一階段農村土地制度的大方向是由原來的集體所有、集體統一經營轉變為集體所有、農戶承包以后獲得經營權和收益權，實行土地所有權和使用權的分離。由于經驗不足，出現了諸如土地按人口均分、地塊

過小、承包期過短、頻繁調整、無承包合同或承包合同不健全等問題。為此，中央在1984年1月出臺的《關于1984年農村工作的通知》中提出，土地承包期一般應在15年以上，鼓勵土地向種田能手集中，允許土地轉包。這使得家庭聯產承包制和統分結合的雙層經營體制作為農村經濟的一項基本制度長期穩定下來。1986年，中央又制定通過了《中華人民共和國土地管理法》，對農村集體土地的所有、使用、管理做出了明確規定，促進了農村集體土地管理的法制化。

3.農村土地家庭承包經營制度的完善。中共中央、國務院在1993年11月《關于當前農業和農村經濟發展的若干政策措施》中提出了再一次延長土地承包期30年不變的政策，目的是穩定農業土地承包關系，鼓勵農民增加投入，提高土地生產率；提倡在承包期內實行“增人不增地，減人不減地”的辦法；在堅持土地集體所有和不改變土地用途的前提下，經發包方同意，允許土地使用權依法有償轉讓；1999年1月1日起施行的新土地法，使對土地承包關系的管理逐步過渡到法治軌道，對抑制農村土地的過快非農化、更好地保護耕地起到了積極作用；2008年10月召開的十七屆三中全會審議通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，是當前和今后一個時期全黨全國推進農村土地制度改革發展的指導性文件。

現階段我國農村土地政策存在的主要問題

（一）“農村土地集體所有”模糊了土地的產權定位

我國農村的土地歸農民集體所有在《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》、《農業法》等重要法律中都有明確規定。但對“集體”應如何理解和界定，法律規定較為含糊不清。在《憲法》中，只是籠統規定為土地歸集體所有。在《民法通則》中，界定為鄉（鎮）、村兩級所有。在（農業法）和《土地管理法》中，則是鄉（鎮）、村或村內農業集體經濟組織所有。可見，集體土地產權的主體有三種形式：鄉（鎮）農民集體經濟組織、村農民集體經濟組織、村內農業集體經濟組織，可簡稱為“鄉（鎮）、村、組”三級。在這里，“集體”的概念比較模糊，哪一級組織是哪些集體土地的產權主體，很不清晰。都使農民權益無法保障。

（二）農地承包期的不穩定導致農地利用短期化

一般而言，對土地所有者來說，其希望出租土地的期限越短越好；對土地經營者而言，則希望土地承包的期限越長越有利。自農地實行家庭承包制以來，國家先后規定了15年、30年不變的承包期。農民在承包期內，為了追求土地利用效益的最大化，對承包土地進行掠奪性的墾殖，包括化學肥料的濫用，破壞了土壤植被環境，加劇了土地的沙漠化、鹽堿化程度，導致農村耕地面積下降。另外表現在隨意改變土地的性質和用途。土地產權的模糊和管理上的失控，導致農民對承包土地的隨意性開發，突出表現在隨意改變耕地用途，將農業用地改為非農業用地。

（三）“征地價格的剪刀差”嚴重損害農民利益

按照現行的土地政策，征占農村土地的辦法是，農村集體向征地用地單位出讓土地，不能直接買賣，村民委員會只能把土地賣（出讓）給國家土地管理部門，再由土地管理部門出讓（賣）給征用部門或企業，而且由政府單方確定征地價格。一般來講，政府的征地價格低，而其出售給征地單位或企業的市場價格高，即是“征地價格的剪刀差”。而微薄的土地轉讓費，農民也不能全部獲得。在政府和農民處于市場不平等地位的情況下，盡管隨著經濟的發展，土地價值日益凸顯，農民的利益卻沒能隨著城市化的進程而同步增長，嚴重損害農民利益。

（四）缺乏嚴格的土地管理和耕地保護制度

在農地轉為非農用地方面，土地市場管理的法律法規和各項制度未能有效落實，政府對土地市場的宏觀調控還不夠有效。一些地方違反規劃和用地審批程序，擅自下放土地

審批權，特別是開發商與鄉（鎮）、村違法私自簽訂用地協議，圈占土地搞房地產開發，嚴重影響和干擾了國家對土地供應總量的控制和耕地保護目標。不同區域之間，為創造政績吸引投資，競相壓低地價，造成土地資源浪費、土地資產流失。如何建立和完善最嚴格的土地管理和耕地保護制度是一個遠沒有解決的問題。

改革和完善我國農村土地制度的措施

（一）健全嚴格規范的農村土地管理制度

土地是國家的寶貴資源，一定要建立與生產力發展相適應的土地制度和法律，才能保護好、發展好。如果這樣的制度不建設好，僅靠人治是不行的。農村基層干部是國家和農民之間的橋梁紐帶，但是，他們中間有一部分人素質不是很高，在現行體制下，管好用好土地存在問題較多，所以，農村的土地應該收歸國家所有，使用權屬農民，農民享有獨立的土地使用權、收益權、處分權。國家應設立專門的農村土地管理機構，負責對農地的分配、經營和管理。土地的承包、轉讓、征占都要制定嚴格的法規、制度。按照產權明晰、用途管制、節約集約、嚴格管理的原則，進一步健全嚴格規范的農村土地管理制度。

（二）確立長久的土地承包制度

十七屆三中全會審議通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）特別強調要賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有的農地承包關系要保持穩定并長久不變，因此，應完善《土地承包法》，在土地承包責任制的基礎上，依法保障農民土地的承包權利，制約鄉、村集體的權利，制止土地承包向“集體化”回歸。為此，要搞好農村土地確權、登記、頒證制度。以確保農地承包的“長久不變”。這種方法可叫“永包制”。實行“永包制”，如果鄉、村干部要再調整農民承包地的話，第一要征得承包人的同意，實行自愿原則；第二要談妥價格，實行等價交換。農民就有了保護自己承包耕地的權利，才能和國家一起保護住農業耕地。這有利于調動農民積極性、遏制城鄉上下的圈地風，實現農業可持續發展。

（三）完善規范征地制度

中央應抓緊完善相關法律法規和配套政策，完善規范征地制度。要求嚴格界定公益性和經營性建設用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制。首先，《土地管理法》規定“國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”。《決定》明確界定政府征地權，主要限于公益性征地，不能征用經營性用地。所謂公益性用地，是指國家財政出資、完全用于公共事業、非贏利性的建設用地。其次，《決定》強調逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制，按照同地同價原則及時足額給農村集體組織和農民合理補償，解決好被征地農民就業、住房、社會保障。也就是在減少征地、保護耕地的同時，提高補償標準，妥善安置失地農民。

（四）完善土地承包經營權的流轉制度

堅持“依法、自愿、有償”的土地流轉原則。具體政策上要注意三點：要確保農戶在土地流轉中的主體地位。堅持土地流轉雙方自愿協商，互惠互利。自行選擇流轉形式、流轉期限和補償標準等。保障農民在土地流轉中的利益，切實做到流轉收益歸農戶。要堅持“因地制宜，形式多樣化”的土地流轉方式。在形式上，可根據當地發展水平和群眾意愿，采取反租倒包、轉包（轉讓）、租賃、股份合作、互換等形式；在價格上，可以通過招標經營等形式，由市場確定，也可以在堅持公平合理前提下，由雙方協商或市場評估而定；在期限上，既可以長期流轉，也可以季節流轉。土地承包經營權流轉要做到“三不”。即不得改變土地所有制性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益，就是要確實保障農民對承包土地的占有、使用、收益等權利。堅守18億畝耕地紅線，保證國家糧食安全。

參考文獻：1.張宣國.中國農村土地制度變革再探與新思考[J].科技咨詢導報，2007(16)2.王振中.轉型經濟理論研究[M].中國市場出版社，20063.劉冰，辛波.中國農村土地制度改革的路徑和戰略選擇[J].東工商學院學報，2008(4)