第一篇：中國職業教育興衰的制度主義分析—“市場化”制度變遷的考察

【摘要題】職教史

【關鍵詞】職業教育/興衰/制度分析/市場化

職業教育是以培養能夠適應社會需要的、具有專門職業技能的人才為目標的。因此，職業教育是整個教育體系中，最容易與社會、市場相聯系的教育種類。但是，回顧我國職業教育的發展歷程，我們卻發現這一原本能夠最好適應市場的教育種類卻沒有得到興旺的發展，筆者以為這是一

個值得我們關注和思考的問題。我們把興辦和從事職業教育的院校作為一個組織群落進行研究，揭示我國職業教育的發展歷程，并分析其制度學含義。職業教育具有內容多元化、結構多層次、城鄉發展不均衡等特點，因此，我們只能擇其具有代表性的部分進行研究。我們以中等職業教育為主要研究對象，分析過程中也會涉及少量的高等職業教育發展的內容。

在考察中國職業教育發展歷程的基礎上，利用新制度主義的分析視角對其市場化取向的興衰加以分析，我們發現，中國職業教育之所以會走出這樣的軌跡，是外部力量和內部力量相互作用的結果。外部力量包括：政府的作用、高等教育“市場化”制度變遷的影響以及市場的作用；內部力量則表現為職業教育組織內部一些重要條件的缺失。

中國職業教育的興旺依靠的是政府的扶持和市場的需求，以及高等教育因自身發展不完善而留下的發展空間；中國職業教育的衰落則緣于自身缺少制度化的努力以及高等教育“市場化”制度變遷的穩扎穩打和成功完成。也就是說，中國職業教育始終沒有完成市場化的制度變遷，只是單純地依靠并滿足于政府的傾斜政策和資金劃撥，以維持存在和發展。這使得它既無法長期穩定地從市場中吸納資源（生源、辦學力量、信息等），也無法有效地將資源（畢業生、信息等）反饋市場。而中國職業教育依賴并滿足于這基礎不牢的興旺的原因在于，其內部沒有形成壓力團體，沒有精英力量的支持。對此，下文將予以詳細分析。

一、中國職業教育的興衰過程

文革期間，以江青為代表的政治集團批判劉少奇提出的兩種教育制度和兩種勞動制度，使得各種形式的職業技術教育停辦下來。中等教育前期和后期的銜接，由多項變為單項，幾乎所有的初中畢業生都升入普通高中。20世紀70年代末，中國進入新的發展時期，中國的職業教育也開始恢復和發展。我們將中國職業教育的發展過程分為三個階段，但是需要說明的是，階段的劃分是以全國的整體情況為依據的；由于各省市、各地區的職業教育有起步早晚、發展快慢之分，所以個別地區和事件并不完全與之對應。大致說來，中國職業教育的發展經歷了以下三個階段：

1.恢復階段

這一階段從1978年開始，至80年代中期結束。這一階段的特點可以概括為政府和市場共同要求并推動了職業教育的恢復和發展。

(1)政府恢復了職業教育的合法地位，并在政策和資金予以扶持。

五屆人大二次會議政府工作報告也提出：“中等教育要有計劃地多舉辦各種門類的中等職業教育，這是社會主義建設的多方面的迫切要求，同時也有利于解決大量中學畢業生的就業問題，”（注：中國教育年鑒1949-1981，1986:182.）之后，中共中央就職業教育發展的問題頻繁發布文件。最重要的文件是1981年5月批轉的《關于中等教育結構改革的報告》。《報告》明確了職業中學的性質、學制、教學內容以及培養目標等。各地方政府也出臺了很多政策，如北京市《關于當前中等教育結構改革的幾點意見》、遼寧省《關于中等教育結構改革情況和今后意見的報告》。這些文件不僅使我國職業教育的發展有了政策依據，還有效地為職業教育創造了寬松的發展環境。如在招工用人方面給予傾斜性政策。

各級政府還切實地給予職業教育以資金支持。1983年6月中共中央發布《關于追加發展城鄉職業技術教育開辦補助費的通知》規定，1983年由中央財政對教育部門辦的職業技術教育追加一次性開辦補助經費，各地政府要把錢用在發展職業技術教育最急需的方面。1983年—1985年中央財政每年劃撥5000萬元的職教補助費，各省、地、縣財政也相應增加了職教補助費（注：中國教育年鑒1982-1984，1986:97.）。

(2)我國的職業教育開始面對市場，走出多樣辦學的道路。

在政府決策的同時，市場的指揮棒也開始發揮作用。20世紀70年代末80年代初，土地承包責任制在農村得以落實，城市經濟改革開始啟動，小城鎮發展也呈現興旺的態勢，市場上需要大量的實用性技術人才。以農村為例，農民們普遍反映普通高中的畢業生“不頂用”、“啥也不是”，他們文化底子薄，又不會科學種田等勞作技術（注：遼寧教育科學研究所.農村公社中學教育情況的調查[J].教育研究.1980，(5).）。市場要求一部分學校改革教育模式，采用文化課與技能課相結合、理論與實踐相結合的教學方式，按需設科，有針對性地培養實用性專業技術人才。

事實上，從恢復發展之初職業教育就堅持走多樣辦學的道路。除原有的辦學力量——

教育部和學校外，社會上的辦學力量也被動員起來。企業與教育部簽訂辦學協議，爭取雙贏；社辦職業中學贏得好評；政協動員各民主黨派、全國工商聯興辦各類職業教育和補習班。而農村的職業教育學校，教育部門可以辦，公社、聯隊和生產大隊集體可以辦，各單位自己可以辦，私人也可以辦（注：匡計洪.農村經濟變化給教育提出的問題[J].教育研究，1981.(3).）。

2.發展階段

從80年代中期到90年代初的中國職業教育基本上屬于這一階段。這一階段的突出特點表現為職業教育的招生數逐年上升，畢業生的就業形勢喜人，形成良性循環的態勢。

進入這個發展時期，我國中等職業教育的學校數大量增加，招生數和畢業生數也有大幅增加。

表1　1982-1992年全國職業中學統計表

職業學校數（所）招生數（萬人）在校生數（萬人）

1982年310442.670.41983年548175.7122.0

1984年700293.9174.51986年8187112.83256.0

1988年8954119.59279.37

1989年9173118.30282.27

1991年9572137.82315.5

21992年9860152.14347.76

資料來源：《中國教育年鑒1982-1984》，湖南教育出版社，1986年

《全國各級普通學校基本情況》，《中國教育統計年鑒》(1988-1992)，人民教育出版社

職業學校的畢業生符合用人單位的要求，受到市場的歡迎。1982年，北京市首屆職業高中班畢業生有707人，他們蠃得了社會各方面的贊揚和歡迎。人才需求之緊迫，甚至出現了提前預定的爭搶局面（注：陳樸、金寶成.發展職業技術教育的重要意義和作用[J].教育研究，1983(4).）。

喜人的就業形勢刺激了職業教育的招生。1985年沙市職業技校在校生比普通高中多（注：丁炳昌.沙市職業技校在校生比普通高中在校生多[N].光明日報，1985-4-4(2).）；常州市職業學校在校生比普通中學多（注：毛榮方.吧中等教育機構改革納入經濟發展軌道常州市職校在校生比普通中學在校生多[N].光明日報.1985-12-16(2).）。北京、武漢等市的初中畢業生流向大變：普高招不滿，職業學校成熱門（注：武漢今年初中畢業生流向大變：普高招不滿，職業學校成熱門[N].人民日報，1988-7-3(2).）。過去倍受冷落的職業高中如今變得門庭若市，嘗到了面向市場辦學的甜頭。

此時，政府的態度是再接再厲，繼續推進。1991年11月，國務院發出決定，要繼續大力發展職業技術教育。各地方政府也積極推動職業教育的發展。1992年2月，陜西省政府對培訓與就業做出明確規定：要就業嗎？先參加職業技術教育（注：陜西隊培訓與就業做出明確規定：要就業嗎？先參加職業技術教育[N].人民日報，1992-2-19(2).）。

如此興旺的發展態勢，使得職業教育在1993年實現了7年前提出的發展目標，即中等職業學校與普通高中學生數的比例達到1:1（注：張殆復.七年前提出的職業教育發展目標已實現中等職教和普通高中學生數1:1[N].光明日報，1993-2-5(1).）。

3.發展停滯階段

20世紀90年代中期以后，中國職業教育的發展開始出現停滯狀態，后來甚至出現衰落的跡象。表現為招生人數減少，招生后不報到的人數增加，畢業生在就業市場上的競爭力迅速減弱。

表2　1996-2001年全國職業中學招生數和畢業生數統計表

招生數（萬人）畢業生數（萬人）

1996年188.9

11997年211.22162.29

1998年217.57166.76

1999年194.14177.0

2000年182.66174.522001年185.02140.72

資料來源：《中國教育統計年鑒》(1996-2002)，人民教育出版社

2000年和2001年的職業中學的招生情況甚至不如1995年；反觀普通中學的招生情況，招生數量逐年增加，增長的幅度也比較蟆Ｒ虼耍詬咝！⑵脹ǜ咧欣┱械那榭魷攏耙笛Ｐ律荒鼙ǖ降娜聳興黽印Ｒ?999年的北京市為例，中專學校統計未報到的新生達2500多人，職業高中未報到的新生達6200人（注：中國教育年鑒，2000:386.）。此外，更值得指出的是職業教育的整體規模效益不高。1998年我國中等職業學校約2200所，除普通中專校均約1200人以外，其他幾類學校校均規模只有500人左右（注：中國教育年鑒，2000:153.）。這似乎也說明了我國職業教育的發展困境。

二、中國職業教育興衰過程的制度分析

中國職業教育的發展經歷了恢復、發展和發展停滯這三個階段，為什么會有如此的發展軌跡呢？筆者以為，這是職業教育在“市場化”制度變遷過程中的得失所致。下文對這一過程將予以詳細分析。

1.政府協助職業教育完成了初步市場化

(1)為職業教育奠定合法化基礎

文革結束后，政府看到了市場與普通高中及高校人才培養能力之間的張力，并試圖以國家的力量來解決這一問題，提出了改革中等教育結構的思路。出臺政策，落實撥款。

1978年之后，鄧小平等中央領導相繼發表講話、中央政府也陸續發布了不少文件，如《關于中等教育結構改革的報告》、《關于經濟部門和教育部門加強合作，促進就業前職業技術教育發展的意見》等，表明中央政府對發展職業教育的意見。在《關于中等教育結構改革的報告》中，明確規定發展中等職業教育的途徑是將普通高中改辦成中等職業學校。這樣就使職業教育以改革中等教育結構的名義恢復和發展起來了。

地方政府制定的傾斜性文件更加具體化。北京市出臺了“六優先”分配政策，即勞動就業優先安排；招工招干指標優先安排；畢業生不參加招工考試，優先直接錄用；允許聯辦單位、委托代培單位、預定畢業生單位，按協議優先挑選畢業生；允許優秀畢業生挑選工作崗位；個體開業者，經工商行政管理部門批準優先發給營業執照。另外，各地政府還組成中等教育結構改革小組，切實解決職業教育辦學經費和校舍等問題（注：中國教育年鑒1982-1984,1986:96.）。

這些傾斜性政策對于穩定招生、合理分配畢業生等起到了很好的作用，為職業教育的發展開辟了空間。這些政策憑借政府獨有的強制力增強了市場對中等職業教育的認可度，使畢業生的就業形勢一度呈現喜人的局面。

(2)推動職業教育走向市場

對職業教育的發展，政府一方面直接給予撥款支持，1983年—1985年中央財政每年劃撥5000萬元的職教補助費；另一方面，政府以優惠政策鼓勵、吸引社會力量辦職業教育，如減免校辦工廠的稅收，使一些企業愿意投資職業教育。政府還出面為學校和社會力量牽線搭橋。政府以這樣的方式將職業教育推向了市場，使職業學校和市場直接面對面，從招生到畢業生就業都以市場導向為主。

政府通過發布傾斜性政策和提供辦學資源的做法，使職業教育獲得了合法化地位，也使職業教育從市場中吸納了辦學資源，并將其畢業生順利投放回市場。由此，職業教育獲得了一個相對穩定的市場，完成了初步市場化。但是依靠政府營造發展環境也為職業教育的后續“市場化”發展埋下了危機。要徹底完成“市場化”的制度變遷，終歸要依靠組織內部的力量，而這正是中國職業教育所缺乏的。

2.職業教育的內部力量缺失使其發展喪失后續力

組織內部力量的缺失以及組織自身利益目標的尚未形成是造成中國職業教育走向衰落的根本原因。

(1)組織內部缺少精英力量

我國中等職業教育的辦學力量是在高等教育的控制下選擇出來的。1977年高考制度恢復，這意味著中等教育要遵照高考指揮棒的指示行事。在此情況下，只有那些升學率高、教學質量高的中學才能生存。而所謂的“四低學校”——師資水平低、學生起點低、教學質量低、高考升學率低——則面臨著嚴峻的生存危機。他們想繼續生存和發展，就要另辟蹊徑，提供社會所需的教育內容，即開辦中等職業教育。

由“四低學校”作為中等職業教育的辦學力量，決定了其組織內部缺少精英力量。這一點在與高等教育的對比中，顯得愈發清楚。職業教育中缺少有實力的人物——充當國家的智囊團、甚至本身就是國家政策的制定者。這樣，職業教育與國家討價還價的機會就很少，沒有能力像高等教育那樣提出明確的市場化要求，又不敢冒然放棄政府提供的扶植，否則連僅有的合法化地位以及初步的市場化成果也可能喪失殆盡。

職業教育對政府的依賴使其無法突破原有的制度框架，只能承受框架的約束，這突出地表現為，在政府配套改革滯后的狀況面前，職業教育發展受阻。由于勞動準入制度不完善，一些用人單位繼續招聘未經職業教育和培訓的低素質勞動力，擠占了職業學校畢業生的就業機會。又由于在政府有關部門的管理職能方面，出現職業技術培訓、國家技術等級考試、安置就業三者合一的現象，因此導致了內招和名義上“培訓”的弊端。由于內部缺乏精英力量，職業教育無法解決這些問題，只能默默惺堋?br>(2)缺少合法化的根本依據，未形成組織利益

職業教育始終都沒有憑借自身能力完成其真正合法化的過程。我國職業教育的狀況是，學歷、文憑的等級認可程度低，且沒有形成貫通的職業教育體系（這一點在下文中將做詳細闡述）。高等教育合法地位的鞏固、“萬般皆下品，唯有讀書高”的社會心態以及缺乏貫通的職業教育體系等問題都迫切地要求中等職業教育建立起強大的認可體系，這既是其進行合法化的根本依據，也是其組織群落形成明確而堅實的組織利益的前提。可是，即使在職業教育發展到鼎盛的時期，這一過程也沒有能夠完成，而只是單純滿足于對國家技術等級考試這一制度的依賴。但是，這一資格考試制度卻由于人事制度等配套改革的滯后而缺乏效力。

3.高等教育“市場化”制度變遷帶來的競爭效應：職業教育的生存和發展空間被進一步縮小

我國的教育制度是以高等教育為主導的，因此高等教育的“市場化”勢必會引發職業教育組織群落生存環境的相應變化。筆者以為，我國高等教育“市場化”制度變遷的基本完成，不僅縮小了職業教育的市場生存空間，而且還表現出對職業教育體系發展的控制性特點：

(1)選擇職業教育的辦學力量

高考制度的恢復意味著教育制度的篩選功能開始啟動。只有教學質量高、升學率高的普通高中才能在這樣的教育制度環境中生存，而面臨生存危機的“四低學校”則轉而以開辦職業教育為突破口尋求新的生存空間。這就是高等教育為職業教育選擇辦學力量的過程。在這一過程中，職業教育恢復和發展的途徑也同時被確定下來，即由普通高中改辦為職業學校。

在巨大的市場力量面前，在急需大量實用性技術人才的現實面前，自身發展尚不完善的高等教育不可能完全壓制職業教育的發展，但它卻可以為其選擇低下的辦學力量，使職業教育的組織內部缺少精英力量，從而限制職業教育的發展潛力。

(2)控制職業教育生源的整體水平

眾所周知，要進入高等院校，就必須經過層層篩選，其形式是通過各個層次的選拔考試——從中考到高考。如果以職業教育為考察對象，我們就不得不承認職業學校接收的都是逐級“淘汰”下來的學生。

(3)對職業教育辦學空間的影響

高等教育對職業教育辦學空間的影響，在不同時期是不同的，這與高等教育自身發展的程度有關。職業教育的興起期正是高校改革的嘗試期，此時，高等教育中存在的很多問題還沒得到解決。這對職業教育來說無疑是一個很好的發展時機。具體說來，高等教育存在以下問題：①專業設置過細過窄，與社會經濟發展相脫節；②忽視對學生實踐操作能力的培養；③包分配使學生的學習積極性降低，上進心受到削弱，畢業生不受市場歡迎。

而這些問題在職業教育中得到了克服：①職業大學的專業設置是與當地經濟發展需要緊密相聯的，許多專業都是老高校的缺門或薄弱環節。如金陵大學的檔案、商業會計、工業會計、給水排水等22個專業，都是事先與省、市財政、城建等廳、局以及石油化工公司等20多家單位共同調查協商確定的。專業設置靈活，針對性強（注：我國短期職業大學已達52所[N].光明日報，1984-3-5(2).）。②職業大學改革了一切都由國家“包下來”的做法。如南京熱能工程學院就是依靠社會學術團體的力量辦起來的，不要國家一分錢。職業大學的學生繳納一定的學費，實行走讀，生活社會化，畢業后不包分配。克服“大鍋飯、鐵飯碗”的弊端，激發學生的上進心。③畢業生在社會上供不應求，普遍反映肯干、好學、頂用。

但是當高等教育的組織利益確立之后，高校漸漸實施擴大招生、自主擇業等政策，改革過細過窄的專業設置，密切聯系社會上的各種組織，力爭使其培養的人才符合社會的多樣需求。高等教育在提高自身實力的同時縮小了職業教育的發展空間。

(4)對職業教育合法化的影響

在高等教育的利益穩固形成后，它切斷了職業教育貫通發展的道路，進一步降低了社會對職業教育的認可度。如果說高等教育對職業教育發展途徑的選擇是自下而上的——利用普通高中與職業中學的競爭關系，那么它對職業教育合法化的影響就是自上而下的——造成職業大學對普通高校的依附關系。

高等教育對職業教育后續發展能力的限制是通過兩種途徑完成的。一是借助普通高中與職業學校競爭優秀的生源和良好的師資。從最初的“四低學校”我們就可以看出職業教育辦學力量之薄弱、辦學力量地位之低下。二是使職業大學依附于它，途徑是為職業大學中通過自學考試的學生頒發普通高校的文憑。職業大學并非提供我們期待的“高等職業教育”，而是成為了自學考試的培訓基地。這樣，高等教育就截斷了職業教育從中等到高等的貫通發展之路。這意味著進入中等職業教育，就進入了一個孤島，因為其畢業生在職業技術方面繼續深造的后續可能性很小，他們很難走向高級技術領域，很難得到更高的技術學歷。由于缺少持續發展的機會和能力，社會給予他們及其畢業學校的認可度就十分有限了。而市場的需求與市場的認可度是共同起作用的，只有當需求增加、認可度提升同時具備的時候，職業教育的發展空間才能得以保證和拓展。這二者缺一不可。

這一點通過職業教育興起時期和沒落時期情況的對比，可以清楚看出。70年代末80年代初，隨著土地聯產承包責任制在農村的落實、城市經濟改革的開展以及小城鎮的興起，市場對職業技術人員的需求量猛增。此時，市場對職業教育的認可度也很高，這是由于政府在穩定招生、促進就業、籌集資源等方面的大力扶持；還因為高等教育在人才培養等方面存在弊端，其畢業生不符合市場的要求。在這種情況下，職業教育雖然還遠遠未達到真正合法化的程度，但已經足夠調動社會力量的參與——投資辦學、接受畢業生。然而，90年代中期以來，職業教育一直面臨市場認可度降低的困境，因此，即使市場對實用性技術人才的需求依舊迫切，職業教育的發展空間還是在急劇縮小。造成市場認可度降低的因素包括，職業教育自身沒有高等學歷授予資格、高等教育的快速發展、政府配套改革的滯后等。

三、總　結

20世紀70年代末，我國進入新的經濟、社會發展模式的探索時期，國家選擇同時發展職業教育和高等教育，以滿足不斷加大的人才需求。前者培養大量的實用型專業技術人才；后者則為社會提供另一類型的專業人才。二者本應是齊頭并進、共同發展的，但是高等教育卻由于其既往的優勢地位，迅速而扎實地形成了組織利益，在教育資源的爭奪過程中排擠了了職業教育的發展空間。但是職業教育沒能形成自身的利益才是其發展停滯乃至衰落的根本癥結所在。我國職業教育最初的興旺靠的是政府的扶植和市場的需求，占據的是高等教育因自身發展不足而留下的發展空間，并非自身開拓的結果。由于職業教育組織內部缺少精英力量，無法提出明確的市場化要求，仍然禁錮在原有的制度框架之中；加之職業教育沒有建立起強大的認可體系，缺少合法化的根本依據，因此始終沒有取得真正的合法化地位，無法完成其“市場化”的制度變遷。

當然，在看到正規的學校職業教育衰落的同時，也應看到社會上各種職業培訓開展得如火如荼的事實。如何整合這部分市場資源，對這些社會培訓加以規范以保證其質量和秩序，并使之與正規的職業教育體系結合是我國職業教育發展的一個很好的出路。當然，還要力爭為職業教育營造一個更有利于其建立合法地位的、更有利于其健康發展的制度環境，這是我們在研究中認識到的重要結論。

第二篇：農村個體經濟的制度變遷分析

農村個體經濟的制度變遷分析———以膠東張村為例

作者：孫穎,周如美來源：經濟研究導刊 2007年第7期發布時間：2010年11月2日 摘要:個體私營經濟是農村經濟發展的重要形式,它在吸納農村剩余勞動力,增加農民收入,開辟新的農業投資來源等方面發揮著日益重要的作用。但是,農村個體經濟尚存在規模小、抗風險能力低、技術改進慢等缺點,因此,有必要從農村個體經濟制度的變遷過程中探尋改進的方法。農村個體經濟既然是從過去的集體經濟逐漸分化出來的,那么未來的發展趨勢必然也會向集體規模經濟回歸。加強農民的合作意識有利于打破目前個體經濟過于分散的均衡狀態,從而向更有效率的規模經濟發展,達到加速農村工業化進程的目的。

關鍵詞:個體經濟;農村;制度變遷

一、案例簡介及問題的提出

張村是位于膠東半島的一個村莊,現有243戶農戶,一直以糧食生產和果樹種植為主。1978年,改革開放的春風吹遍神州時,張村也受改革的影響,開始嘗試新的發展思路,興辦村企業———織襪廠。20世紀80年代初,為了適應市場新的需求,織襪廠又引入了新的設備,成立三十余人的針織小組,生產針織衣物。這三十余人后來成為村里個體戶的發起者。1983年,村里開始實行家庭聯產承包責任制,村辦針織廠也開始有人退出單干。他們利用自己的技術,采用作坊式的經營辦法,自產自銷針織衣物,其中,有的不斷擴大規模,開始雇傭本村或周邊的農民。在市場需求的沖擊下,村織襪廠宣布破產,針織小組也因成員的退出而解散。此時,村中的個體戶卻發展得如火如荼。但隨后村委又決定適應個體戶生產的需要,集資建立了織布廠和印染廠,為個體戶的織衣提供原料和印染服務。兩家村辦企業起初還是有些許贏利,也解決了本村部分剩余勞動力的就業。1994年,村大隊將所有果園進行承包,農民有了更可靠的經濟來源,再次對村集體企業產生沖擊,最終織布廠和印染廠也不得不以承包的方式轉給個體戶經營。從此,張村再也沒有興辦過村集體企業。而今,村里個體戶已經發展到近五十戶,規模較大的雇傭人數達三四十人,每年的就業人數總和近千人,流動運轉資金近千萬元,年贏利總和四百余萬元,成為遠近聞名的針織大村。縱觀張村發展過程,我們不禁要問,為什么村辦企業屢辦屢敗,而個體經濟卻日益壯大,是什么因素促使個體經濟取代集體經濟?現在的個體經營總規模已經達到了一個中小企業的規模,那么它們有沒有可能重新組合建立企業呢?本文將針對這幾個問題展開分析。

二、農村個體經濟的制度變遷分析

在新制度經濟學中,制度就是與人的經濟活動相關的規則,既包括直接的市場制度,也包括與市場制度有關的法律制度和政治制度等。制度可以分為制度安排和制度結構,制度安排是指在特定領域內約束人們行為的一組行為規則,而制度結構是指經濟社會中所有制度安排的總和,它包括組織、法律、習俗和意識形態。制度變遷通常指的是某一制度安排的替代、轉換與交易過程。在新制度經濟學的視角下,張村的個體經濟的興起與發展實際上也是一個制度變遷的過程,具體表現在以下幾個方面:

(一)張村個體經濟的發展是在強制性制度變遷推動下的誘致性制度變遷過程

新制度經濟學派將制度變遷分為強制性制度變遷和誘致性制度變遷。所謂強制性制度變遷是指由政府命令及法律引入和實行的制度變遷。誘致性制度變遷是指現行制度安排的變更和替代,或者是新制度安排的創造,它由個人或一群人,在響應獲利機會時自發倡導、組織和實行[1]。具體到張村的個體經濟發展,強制性制度變遷主要是指中央推行的包括家庭聯產承包責任制在內的一系列農村改革。①

家庭聯產承包責任制對農村個體經濟的影響主要表現在:首先,它為個體經濟提供了較為自由的勞動力市場。家庭聯產承包責任制將農民從集體經濟中徹底解放出來,可以自主地支配自己的勞動力,同時,也可以自主地制定自己的生產計劃,因此,個體經濟就成為農民的可能的選擇。其次,家庭聯產承包責任制是對農民私有財產的承認,為個體經濟的發展提供了資金支持。包產到戶之后,生產工具和生產資料都歸農民自己所有,農民有了更高的生產積極性,當生產收入達到一定程度后,農民就會選擇擴大投資途徑,個體經濟自然成為較優的選擇。再者,隨著家庭聯產承包責任制的深入,農村的商品市場也得到了相當程度的釋放,這也為農村個體經濟的發展提供了市場條件。而這些影響均在張村的個體經濟的發展事實中得到印證。張村個體經濟發展的契機恰好就是在家庭聯產承包責任制之后,隨著果園的進一步承包,許多農戶有了一定的積蓄,從而擴大了個體戶的隊伍。而正是由于棉紗、機械等生產原料市場和針織衣物的需求市場的擴張和完善使得張村個體經濟得以持續的發展壯大。

(二)技術進步是支持張村個體經濟持續發展的根本動力

技術進步在制度變遷中的作用歷來受到制度經濟學家的重視。馬克思認為,社會制度結構基本上以技術為條件。拉坦認為,導致技術變遷的新知識的產生是制度發展過程的結果,技術變遷又反過來代表了一個對制度變遷需求的有力來源。對制度變遷需求的轉變是由要素與產品的相對價格的變化以及與經濟增長相關聯的技術變遷所引致的;對制度變遷供給的轉變是由社會科學知識及法律、商業、社會服務和計劃領域的進步所引致的[2]。技術對農村個體經濟的作用主要表現在生產和交易兩個方面。從生產角度來看,個體經濟的生產具有靈活性和可復制性。現代的新型技術和設備的產生為農村個體經濟的發展提供了技術支持。另外,一些電信、交通、銷售網絡等一系列配套技術的發展也為個體經濟提供了更為便利的條件和廣闊的發展空間。在交易方面,個體經濟采用了家庭作坊式的生產模式,雇用人員少,管理靈活,便于監督,監督成本很小甚至為零。而且,在交易方面,與買方通常進行的是點對點的談判,節約談判成本,提高了交易效率。

(三)農村個體經濟是農民理性選擇的結果

舒爾茨曾經說過:“全世界的農民都在與成本、利潤和風險打交道,他們都是時刻算計個人收益的經濟人。在自己那個小小的個人的分派領域里,這些農民都是企業家。”

[3]在面對村集體企業、農業生產和非農業的個體經濟的多重選擇時,農民的理性起到了至關重要的作用。他們會充分地衡量自己的成本和收益,像一個“企業家”一樣去思考。當集體經濟與土地承包時,他們會看到集體的弊端,選擇給自己帶來直接收益的土地承包,做自己生產的主人。而當農產品價格下降,土地邊際收益遞減時、他們自然會選擇另

謀出路,發展個體經濟,自己做老板。因此,農村個體經濟是農民在經濟發展過程中的自發選擇,是被農民認可的可以增收的重要途徑。

三、村辦企業失敗的原因及再次建立企業的可能性

個體經濟雖然生產經營方式比較靈活,是農民致富創收的好途徑,但它自身也存在很多的弊端,制約著其進一步的壯大。在生產經營上,農村個體經濟仍然承襲著小農生產的一些習慣。個體經濟大都以家庭為單位,生產規模比較小,沒有統一的生產質量標準;投資保守,對生產資料價格比較敏感,在價格談判上處于弱勢地位;在需求市場上,面對的也是小批量的散戶,對市場需求沒有準確的把握,抗風險能力差;技術改進緩慢,無法獲得品牌效應,只能從事技術較低的重復生產。同時,由于農村個體經濟的各自為政,存在很多重復勞動,不能對勞動力資源進行優化配置。

既然個體經濟存在這么多的弊端,那為什么在張村村辦企業卻屢辦屢敗呢?在現有的規模基礎上有沒有可能重組企業,實現規模經濟呢?

(一)村辦企業失敗的原因

張村這樣的村辦企業失敗的主要原因是因為它不是真正意義上的現代企業,存在很多問題。

(1)管理行政化。張村是在集體經濟時就興辦工廠的,因而在生產經營上不免會產生路徑依賴,沿襲了集體經濟中的指令經濟,依靠行政命令而不是市場手段來管理企業,調整生產計劃。當市場開放時,卻沒有及時地調整生產結構,引進新的管理模式。因而村集體企業在生產經營上比較死板,這也是大多農村村辦企業失敗的重要原因。

(2)缺乏有效的監督激勵機制。“在一個強迫的集體組織中,勞動激勵取決于監督的有效性。”[4]一是對員工的激勵。在村辦集體企業中,對員工實行固定工資制,搞“平均主義”,雖然這樣實行起來比較方便,但是,對于一些員工的偷懶投機行為做不到有效的監督。這些做法都極大地傷害了村民參加村辦企業的積極性。因而,一旦有了自主經營的選擇,農民就會馬上退出集體企業,自謀發展。二是對管理者激勵監督不足。村辦企業屬于村集體財產,管理者大都由村干部擔任,給予他們的報酬也是采取固定工資制。而且村辦企業不同于鄉鎮企業,雖然鄉鎮企業也很多是由鄉鎮干部擔任,但是,鄉一級干部除了企業報酬之外還有升遷的激勵,而村干部是不在國家的官員編制里的,他們就沒有升遷的動力,一旦企業報酬低于他們的期望時,他們就不會好好地管理和經營。在張村就是如此,一旦村干部發現承包果園或干個體經濟收益更大,他們就會將主要精力轉向自家生產,這就使得村辦企業最終被個體承包成為必然了。

(3)產權不明晰。作為農村集體經濟很多都存在這樣的問題。村集體企業與鄉鎮集體企業相比更具有社區性,不但要注重發展本企業,更要注意改善和提高村集體的公共事業水平。村集體企業是全體村民共同所有的,村民能更直接地要求集體財產給自己帶來效益。但是,如果在日常經營的過程中一般都是由村干部說了算,而且村民也沒有直接地感受到村企業給自己帶來的收益。于是村民就會質疑村企業存在的合理性。而現在發展得很好的一些村集體企業大都是在經濟發展的同時重視村民福利的提高,將村企業的發展與本村的公共事業和福利水平緊密聯系在一起。

(二)張村有可能再次建立企業嗎

顯然答案是否定的。雖然目前張村的個體經濟已經具有一定的規模,但是要想對其進行重組,建立企業還是困難重重的。除了上面所說的村集體經濟的弊端以外,主要還有以下幾個方面:

(1)目前尚未形成對集體經濟的制度需求。制度服務需求的改變是制度變遷的一個重要原因。由于農民自身的謹慎和保守,張村的個體經濟一直是在低技術小規模的重復生產,因此,他們目前尚未遇到大的市場風險。而農民規避風險是村莊組織的一個重要原因[5]。也就是說,只有在需要集體經濟來抵御風險時,他們才會有組織企業的沖動。而目前來看,無論是擁有幾十人的大戶還是只有幾人的小戶,他們都很滿足于現有的狀態,大戶的風險抵御力較強,認為他們不需要和小戶聯合,而小戶一般只是把個體經濟作為副業,并沒有放棄土地的使用權,一旦遇到市場風險,他們會選擇退出市場,回歸農業生產。因此,張村短時間內不會有建立企業的要求。

(2)政治冷漠導致領導弱勢。熊彼特認為,企業家的創新精神是經濟發展的重要因素。要建立一個好的企業,必須要有一個強勢的企業家。這在需要精神領袖的農村更是如此。張村要建立企業,企業家要么是由村干部擔任,要么是從精明強干的大戶中推選。但是,張村經過二十多年的個體經濟的發展,村民對村集體事業已經失去了熱情,無論是選舉還是村務決議都表現出了漠不關心的態度,這極不利于一個強勢領導的出現。大凡村集體企業發展比較好的,都少不了一個核心人物的存在,如華西村的吳仁寶,南街村的王宏斌等。但是,這樣的領導在張村是不存在的,沒有一個能將大家團結在一起的核心人物,要建立企業顯然是很困難的。

(3)農民的小農意識尚存。歷史上的農民就是分散多于合作,他們更注重謀求自身的利益。張村個體經濟中的大戶和小戶之間明顯的存在著智豬博弈,大戶認為,合作會讓小戶搭便車,并不會給自己帶來明顯的收益;小戶的實力不夠,也不會想聯合起來擴大規模。大戶與大戶之間存在的更多的是競爭,各自擁有自己的品牌,滿足于現在的利潤。對于理性的農民來說,只有讓他們切實地感受到一加一大于二的好處,才會真正地參與合作,但是卻沒有人會主動打破目前的均衡狀態。

(4)市場需求的散戶狀態也是制約聯合企業產生的原因。市場需求是影響生產的重要因素。而張村的個體經濟目前所面臨的需求市場卻是分散的,大多是小量的批發,沒有形成規模。沒有需求的壓力,個體經濟就沒有改進技術、建立品牌的壓力,自然就更沒有聯合起來建立企業,進行統一生產的要求。張村的個體經濟有一定的特殊性,但是,仍然可以作為眾多類似的農村個體經濟發展的一個縮影。從張村的發展我們可以看出,農村個體經濟是農民增收的重要途徑,也是實現中國農村工業化的可行之路。當然,對于農村整體的工業化而言,個體經濟只能是初級階段,它還存在著不可避免的缺陷。但對于張村這樣的眾多農村來說,個體經濟雖不是好制度,卻不是最壞的制度。合理的發展個體經濟對于農村工業化、城鎮化都有至關重要的意義。在以后的發展中,要對農村個體經濟給以正確引導,培養他們的凝聚力,使其更早地打破目前的均衡狀態,以取得更大的規模效應,這也是進行新農村建設工作中的重要一環。當然,如何整合農村分散的生產力還有待進一步的研究和探索。

四、結語

張村的個體經濟有一定的特殊性,但是,仍然可以作為眾多類似的農村個體經濟發展的一個縮影。從張村的發展我們可以看出,農村個體經濟是農民增收的重要途徑,也是實現中國農村工業化的可行之路。當然,對于農村整體的工業化而言,個體經濟只能是初級階段,它還存在著不可避免的缺陷。但對于張村這樣的眾多農村來說,個體經濟雖不是好制度,卻不是最壞的制度。合理的發展個體經濟對于農村工業化、城鎮化都有至關重要的意義。在以后的發展中,要對農村個體經濟給以正確引導,培養他們的凝聚力,使其更早地打破目前的均衡狀態,以取得更大的規模效應,這也是進行新農村建設工作中的重要一環。當然,如何整合農村分散的生產力還有待進一步的研究和探索。

作者單位：山東大學經濟研究中心

第三篇：中國農村土地制度變遷的交易環境分析

中國農村土地制度變遷的交易環境分析

作者：張悅 來源：《改革與開放》2009年第5期 發布時間：2011年10月20日

所謂交易環境，是指由影響交易費用的相關因素所構成的外部環境。這里有必要將交易環境與制度環境加以區別。按照諾斯和戴維斯的定義制度環境“是一系列用來建立生產、交換與分配基礎的基本的政治、社會和法律基礎規則。支配選舉、產權和合約權利的規則就是構成經濟環境的基本規則類型的例子”。而本文所提出的交易環境則著眼于那些與交易費用有直接關系的因素，是一種微觀概念。

土地作為最基本的生產要素在農業生產乃至經濟社會發展中具有舉足輕重的地位，土地的占有、使用和分配關系不僅影響著農業生產和農村經濟發展，而且關系全社會的經濟和社會發展，這決定了農村土地制度是農村乃至整個社會的一項基本制度，而這又進一步決定了農村土地制度本身也必然會受到來自其他方面的多種因素的影響。這些因素可以分為兩大類:一是正式制度，二是非正式制度。這些因素構成了農村土地制度的交易環境，影響著農村土地制度變遷的交易費用。下面將逐一進行分析。(一)正式制度

影響農村土地制度變遷的交易費用的正式制度主要是經濟體制。經濟體制對農村土地制度的影響主要體現在兩個方面: l、制約著農村土地制度的選擇集合。計劃經濟是以公有制為基礎的，消滅私有制是推行計劃經濟的前提條件。建國初期國家為了集中力量恢復和發展經濟，照搬蘇聯的計劃經濟模式，由國家對國民經濟實行集中統一管理。農業在國民經濟中處于基礎地位，在當時的情況下擔負著為非農人口提供口糧和為國家工業化提供農業剩余兩大任務，為了實現這兩大任務，必須加強對農村經濟和社會的控制，將農業納入計劃經濟體制。在當時農村土地歸農民所有的情況下，實現這一目標顯然是十分困難的。解決這一問題，就必須改變原有的所有制形式。改革開放以后，隨著計劃經濟向市場經濟轉變，一方面，農民的財產權利得到承認，農民作為一個獨立的利益主體，成為農村土地制度安排中必須考慮的對象，這種狀況改變了計劃經濟下只強調國家和政府利益、忽視農民利益的局面，使農村土地制度有了更多的選擇；另一方面，經濟運行方式由計劃指令調控向市場自發調節轉變，市場規律日益發揮著更加重要的作用，農業資源包括土地資源配置的市場化程度逐步增加，也促進了農村土地制度安排的創新，從而擴大了制度選擇集合。

2、影響著農村土地制度變遷的交易費用。經濟體制決定著經濟運行和調節的方式。計劃經濟的特點是高度集中。市場經濟的特點是自主經營，主要依靠價格機制來調節生產，強調發揮各類經濟主體的作用。計劃經濟和市場經濟作為兩種不同的經濟體制，都是通過一系列具體的制度安排來實現的，而這兩種體制所構成的制度環境又反過來作用于其中的制度安排，并影響著這些制度安排的交易費用。從這一點推論，農村土地制度作為特定經濟體制下的一種制度安排，其運行和變遷過程中的交易費用應該受到經濟體制的影響。新中國成立以來農村土地制度變遷的歷程可以證明這一推論。從合作化運動到人民公社，農村土地制度經歷了由農民所有制向人民公社公有制的變遷，盡管造成這種變遷的原因是多方面的，但經濟體制的影響不可忽視。計劃經濟體制的建立和完善客觀上要求對農村的土地、生產力和農業剩余等資源進行集中控制、統一調配，而農民土地所有制的實質是一種土地私有制，農民不僅擁有土地所有權，而且擁有處分權和收益權，也就是說農民是一個相對獨立的經濟主體，這種狀況與高度集中的計劃經濟的要求顯然是格格不入的，這種體制上的內在矛盾將導致協調成本的增加，成本的增加來自兩個方面，既意味著計劃經濟體制運行費用的增加，也意味著農民所有制運行費用的增加。合作化運動完成之后，隨著社會主義改造的完成，國營經濟在國民經濟中的比重大幅增加，農村也己完全消滅了農民土地所有制，通過建立糧食統購統銷制度和國民經濟計劃和五年計劃等制度，國家壟斷了企業管理權、基本建設審批權、財權和物資分配權，通過安排指標、落實計劃來平衡和協調國民經濟發展，從而使計劃經濟體制得到進一步完善。1957年合作化運動之后，高級社的平均規模為159戶，這樣的規模符合當時的經營管理水平，但還不能符合計劃經濟集中管理的要求，特別是在“大躍進”發動全民興修水利的過程中，由于組織和協調費用的增加使中共中央認為高級社的規模已經束縛了生產力的發展。這一結論背后所隱含的事實是高級社在計劃經濟體制下運行費用的增加，增加的費用不僅來自興修水利、推行耕作機械化等生產環節，而且來自計劃經濟體制要求對農村經濟實行統一管理，正如毛澤東后來在討論建立人民公社制度時所說，“大，好管，好納入計劃”。如果說計劃經濟體制的影響主要體現在集中管理導致原有制度交易費用的增加上，那么市場經濟體制的影響則恰恰相反。市場經濟體制為創新農村土地制度安排，降低制度變遷和運行的交易費用開拓了更為廣闊的空間。農民財產權利和主體地位的確立以及土地所有權和承包權的分離，都得益于從計劃經濟向市場經濟的轉變，而這一轉變的結果導致了土地經營過程中交易費用的降低。(二)非正式制度

構成農村土地制度變遷交易環境的非正式制度主要包括意識形態和傳統觀念，之所以將這兩個方面列為交易環境的構成因素，是因為它們制約制度選擇集合以及影響制度變遷交易費用。下面將進行具體分析。

1、意識形態

意識形態屬于上層建筑的范疇，是在一定的經濟基礎上形成的。當一個社會的意識形態不統一或者有沖突時，人們對同一件事的認識必然是不一致的，處理問題的行為和方式必然也是不一致的，這將導致社會協調成本增加，甚至產生無法調和的矛盾和沖突。意識形態對交易費用的影響主要體現在兩個方面:

（1）限制制度選擇集合的范圍。大多數社會的意識形態并不是自發產生的，而是統治階級創造并大力推行的結果。由于意識形態能夠影響人們的世界觀和價值觀，通過塑造意識形態可以降低社會協調成本，加上意識形態又是一種公共產品，需要巨大的建設投資，且具有很強的外部性，一般來說只有統治階級才有動力和實力來投資建設意識形態，所以在一定社會中經濟上或政治上占主導地位的階級的思想體系，往往是這個社會中占主導地位的意識形態。這決定了意識形態具有鮮明的階級性，并對人的行為和制度具有約束作用。意識形態越是高度集中，其約束作用越強。這一點在農村土地制度變遷中得到了充分體現。在意識形態高度統一階段，主流意識形態強調的是以公有制為基礎的統一經營，與此配合的是“斗私批修”、“割資本主義尾巴”的政治運動和“寧要社會主義的草、不要資本主義的苗”的輿論宣傳。在這種政治氛圍下，農村土地制度選擇集合是非常有限的。在合作化運動時期，關于合作化運動的爭論本來是經濟領域的問題，但由于受到左的思想路線的影響，這種爭論被看作是兩條路線的斗爭，對合作化運動的不同觀點被批判為“右傾保守思想”，甚至被加上“破壞社會主義”的罪名。在這種高壓的意識形態下，快速推進合作化運動成為當時的唯一選擇。合作化運動完成之后，接踵而至的“大躍進”不僅帶來了浮夸風，也進一步強化了左的思想路線，政治上的反右派斗爭和經濟上的批判反冒進使黨內外談“右”色變，人們寧左勿右，受這種思想路線的影響，加上“大躍進”造成的錯誤判斷，在農村除了通過實行人民公社制度向共產主義更進一步以外，已別無選擇。只有經過時間和實踐的檢驗，當人民公社走向衰落，國家不堪重負，特別是政治權威出現更替，意識形態悄悄松動之后，農村土地制度變遷的選擇集合才得到擴大，家庭承包經營才作為一種可以接受的選擇被納入制度選擇集合。而隨著市場經濟體制改革的深入，意識形態約束相對寬松，可以接受的制度安排逐漸增多，制度選擇集合進一步擴大，土地制度安排多樣化才成為可能。

（2）影響著對不同制度安排的評價。按照諾斯的行動集團理論，制度變遷五個步驟中很重要的一個步驟是對方案進行評價和選擇。這也是一個認識過程，需要運用意識形態的有關評判標準進行分析和比較。同一個方案在不同的意識形態下會有不同的評價結果。例如在意識形態高度統一階段，人民公社土地公有制曾被予以高度評價，而土地家庭經營哪怕是一點苗頭都被視為政治上的反動;而在意識形態相對寬松階段，對人民公社制度的評價是“生產力遭到空前破壞”，而對家庭承包經營的評價則是中國農業的“第一次飛躍”。通過以上分析可以看出，不同的意識形態下對土地制度的評價是如何不同。

2、傳統觀念

這里的傳統觀念是指在長期歷史進程中形成和發展起來的、相對穩定的價值觀念、道德規范、倫理框架、思維方式的總和。傳統觀念與意識形態既有相同之處，又有不同之處。從對農村土地制度的影響來考察，兩者的影響方式和影響范圍大體相同。但由于傳統觀念的自發特征，其約束強度比意識形態要小。在意識形態高度統一時期，由于意識形態的剛性，二者的影響主要體現為意識形態的制約；在意識形態多元化發展時期，由于意識形態約束減弱，二者的影響主要體現為傳統觀念的制約。下面作具體分析:

（1）家族觀念

中國文化是一種農耕文化，許多文化觀念都源自農業。家族觀念決定了農業生產以家庭為單位比其他形式更具效率，從而對農村土地制度的選擇構成了潛在約束。二十多年人民公社的實踐最終走向失敗也說明，不管出發點如何，在農村土地制度安排上必須考慮家庭因素的影響，否則將會增加制度運行的交易費用，導致最終的失敗。

（2）均平思想

均平思想是中國文化的基本精神之一。孔子的“不患寡而患不均”、墨子的“使饑者得食，寒者得衣，老者得息”，都是這一思想的具體體現。均平思想的核心是主張在自然經濟條件下，均調社會財富，損有余補不足，實現在社會財富的占有和勞動產品的分配上平均一致。建國前后的土地改革運動，在中國歷史上第一次實現了“耕者有其田”的宿愿，“南方新區70%以上地區的土改是按照村社內部人口平均分地。”人民公社制度下，盡管實行的是工分制，但糧食等多數生活必需品是按照家庭人口分配的，家庭副業所需的生產投入也是按家庭分配的，正如農民所說:“糧食靠集體，鈔票靠自己。”了。新時期的家庭承包經營制度，其實質也是按照村內人口平均分地。傳統的均平思想一次又一次地影響土地制度的安排，而土地制度的安排反過來又強化傳統的均平思想，就這樣成了我們今天研究農村土地問題時必須考慮的交易環境的構成因素之一。

以上從相對獨立的角度分析了構成交易環境的相關因素對農村土地制度變遷交易費用影響，由于在制度的實際變遷過程中，這些因素是同時存在并共同發揮作用的，而且不同因素的影響之間還存在差別和關聯，例如有些因素對交易費用的影響趨勢是一致的，而有些因素對交易費用的影響趨勢是不一致甚至相反的，所以對相關因素的影響必須綜合加以考慮。從這個意義上說，交易環境是由影響交易費用的相關因素構成的一個有機整體，這些因素影響的總和就是交易環境的影響。參考文獻:

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[3] 朱曄.我國農村土地所有權制度反思[J].中央政法管理干部學院報,1998,1:34-38 [4] 周其仁.中國農村改革:國家和所有權關系的變化[J].中國經濟學.1997,3:12-16 [5] 劉守英.中國農地集體所有制的結構與變遷[J].中國社會科學季刊,1997,3:26-29

第四篇：履行加入WTO承諾與中國制度變遷

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履行加入ＷＴＯ承諾與中國制度變遷

作者：黃上國等

來源：《浙江大學學報(人文社會科學版)》2003年第02期

[摘 要]中國正處在履行加入WTO承諾的過渡期，與中國政府履行WTO承諾同時而來的是其效應，在所有效應中，制度變革效應最值得關注。對于WTO之制度變革效應，可以借助新制度經濟學某些范疇來分析，但值得注意的是，WTO規制作用下的中國制度之初始狀態，不同于新制度經濟學一度關注的一般市場經濟，作為轉型經濟，中國的經濟制度不僅處于某種非均衡狀態，而且處在非穩定狀態，帶有明顯的非穩定非均衡特點。履行WTO承諾首先可視為一種強制性制度供給沖擊，它在消除原有制度非均衡狀態的同時，將通過制度供求互動機制導致新的非均衡，而正是這種非均衡的交替過渡，將加速中國經濟體制的市場化轉型。制度轉型的加速與履行WTO承諾的三個效應直接聯系在一起，三個效應分別為直接變革效應、變革擴散效應和變革反饋效應。

‘

[關鍵詞]WTO承諾；制度變遷；制度非均衡；非穩定的非均衡；制度供給；制度需求

[中圖分類號]F125．1

[文獻標志碼]A

第五篇：中國公務員制度的分析

中國公務員制度的分析

【內容摘要】公務員是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家負擔工資福利的工作人員。國家公務員制度是對國家公務員進行管理所依據的法律、法規和規章的總稱。建立和推行國家公務員制度是中國干部人事制度的重大改革。中國以往干部人事制度中存在一些問題，如干部隊伍籠統龐雜、管理權限過于集中、管理方式陳舊單

一、管理制度很不健全、缺乏有效的監督機制等。這些問題的存在，嚴重影響了干部人事管理工作的科學化、法制化和現代化進程。

【關鍵詞】國家公務員 干部人事制度 決策過程 特色 重要意義

引言國家公務員制度的建立是一個漸進決策的過程，按部就班、修修補補的漸進主義或許看上去不象是英雄，但它作為足智多謀的問題解決者在決策領域扮演著非常重要的角色。中國公務員制度不搞“政治中立”，不搞“兩官分途”，注重中國共產黨的領導，堅持為人民服務的宗旨，具有鮮明的制度特色。

一、中國以往干部人事制度存在的主要問題

1.干部隊伍籠統龐雜：從國際角度看，在一些社會主義國家中“干部”一詞都有著非常廣泛的涵義，包括黨、政、軍、權力機關、司法機關、公有制企業、工、青、婦、教、科、文、衛等事業單位的工作人員。中國過去也同世界上其它社會主義國家一樣，廣泛使用干部的概念。新中國成立若干年來，隨著各項事業的不斷發展，干部的涵義愈加混亂，外延日益擴大，隊伍越來越龐雜，管理越來越困難。近3000多萬人的干部隊伍，包括有各行各業的管理人員。對如此龐雜的管理對象，根本無法進行有針對性的具體管理，只能采取粗放的、僵硬的管理方式。

2.管理權限過于集中：雖然干部隊伍范圍很廣，但是管理權限卻相當集中，這種矛盾的現象必然會導致管理中的問題。長期以來，把黨管干部的原則落實在微觀的具體管理工作中，由黨委及其組織部門對干部實行集中統一的管理，由于權力的擴展是必然的趨勢，所以往往會造成管業務的行政首長管不了人，而管人的又對行政業務不承擔任何責任這樣一種頗為尷尬的局面，使管人與治事相脫節，造成業務部門與組織部門在干部管理問題上的尖銳矛盾，真正用人的部門其積極性和工作效率都受到一定程度的影響。

3.管理方式陳舊單一：以往的干部管理，多采用延安時期沿用下來的管理辦法，即對所有干部都采用管理黨政干部的單一模式，強調思想工作，注重政治管理，沒有考慮各類干部的具體工作性質、社會責任和職業特點，這種傳統的方法雖然操作簡便，并為組織部門所熟悉，但不利于按照工作的不同特點，對工作人員進行有針對性的管理，遠遠不能適應客觀形勢發展的需要。

4.管理制度很不健全：新中國成立幾十年來，雖然在干部人事管理方面也建立了一些制度，但總的來看，還缺乏嚴格的自上而下的行政法規和責任制。主要

在錄用工作中，只有籠統定性的政治考察，沒有公開競爭的考試制度。

在干部使用上，缺少嚴格的任期規定，造成能上不能下，死抱鐵飯碗的問題。在干部調配上，只有計劃機制，沒有流動機制，強調“個人是塊磚，哪里需要往哪搬。”

在干部的考核、獎懲、任免、升降、工資、福利、退職、退休、教育、培訓等方面缺少明確的規章制度。

5.缺乏監督機制：長期以來，由于法制觀念的淡薄，人治問題的存在，使監督機制受到忽視。監督機關缺乏足夠的權力，監督工作顯得軟弱無力。查案辦案受到種種牽制，有時還要冒很大的個人風險，從而導致一些不良現象的滋生。上述干部人事制度中存在的弊端，使我們長期面臨兩大問題：一是年輕優秀的人才難以脫穎而出，“鐵皮箱環境”隨處可見；二是用人問題上的不正之風難以避免，用人上的腐敗是最大的腐敗。這些問題嚴重影響了干部人事管理工作的科學化、法制化和現代化進程，如果不加以改革，必然會成為社會經濟發展、國家政治體制改革的攔路虎和拌腳石。因此，改革干部人事管理制度的問題就成為當時一項刻不容緩的任務。

二、中國公務員制度的誕生

隨著國家經濟體制改革的不斷深入，政治體制改革的任務也提上了議事日程。根據形勢發展的需要，鄧小平同志發表了一系列重要講話，強調要改革不合時宜的干部人事制度，要敢于打破老的框框，健全干部的選舉、招考、任免、考核、彈劾、輪換制度，對各級各類領導干部職務的任期，作出適當的、明確的規定。并要求認真調查研究，比較各國的經驗，集思廣益，提出切實可行的方案和措施。根據鄧小平同志的指示，從中央到地方，在人事制度改革方面，開始了積極的探索。

1982年、1983年，中央和地方國家機關先后進行了機構改革，并按照干部“四化”的方針，調整了各級領導班子，建立了老干部的離休、退休制度，開始逐漸廢除實際上長期存在的領導職務終身制。與此同時，許多地區和部門在干部的錄用、考核、交流、培訓等方面也進行了一系列的改革探索。

從世界范圍看，許多國家都有一個總的人事法規，而中國卻一直沒有，這很不利于人事管理的規范化。為此，黨中央在1984年提出要制定《國家機關工作人員法》，后認為國家機關工作人員范圍太廣，決定改名為《國家行政機關工作人員條例》，后又進一步更名為《國家公務員暫行條例》。

1988年3月，為進一步加強政府人事工作，更好地推行公務員制度，中央決定成立國家人事部。人事部的成立標志著國家公務員制度開始向實施階段過渡。人事部從1989年起即開始組織公務員制度的試點工作，首先在國務院的六個部門即審計署、海關總署、國家統計局、國家環保局、國家稅務局、國家建材局進行了部門性試點。1990年，又在哈爾濱市和深圳市進行了地區性的試點。在此期間，《國家公務員暫行條例》草案中的一些單項制度，如考試錄用制度、親屬回避制度、人事考核制度、人員培訓制度等也在全國范圍內試行并取得了明

在此基礎上，1993年8月14日，國務院總理李鵬正式簽署頒發了《國家公務員暫行條例》。至此，在黨中央和國務院的領導下，一個符合中國國情的、具有中國特色的社會主義國家的公務員制度誕生了。

三、決策過程分析

中國公務員制度的建立是一個漸進決策的過程，可謂“摸著石頭過河”，在不斷探索中積累經驗。社會是一個慣性很大的系統，越是嚴重的錯誤越難以及時糾正。如果把步子邁得小一些，那么發現了問題就能夠及時糾正。邁大步往往意味著進行重大的政策變革，這樣的激進型做法一方面可能會引起決策層內部的緊張和沖突，導致權力的改組和社會形勢的重大變化，所冒的政治風險較大；另一方面可能會在制度安排和公眾心理方面遇到很大阻力，特別是來自目標群體的阻力，將形成政策執行中的巨大障礙，引起一些意想不到的后果，很不利于社會形勢的穩定。如果能夠把大步變為連續的小步，步幅雖小但頻率不慢，那么上述的風險就會大大地緩解。

然而，漸進決策也并非沒有缺陷。從某種意義上講，它帶有一定保守主義的偏見，對舊有政策過于留戀，并受思維定式的左右，具有一定程度的惰性，且需要付出大量的時間資源。在社會加速變革時期，漸進決策可能會顯得無所作為。

中國公務員制度的建立走過了一段相當曲折的道路，從醞釀到出臺其中經歷了不少磕磕絆絆的事情。為此所做的資源付出也是很大的，這包括人力、物力、財力、時間等方面的投入。下這樣大的力量就是為了在穩定中求變革，積小變為大變，逐漸淘汰落后的干部人事制度，真正使國家公務員的管理走上法治化的軌道。

四、中國國家公務員制度的特色

中國是一個社會主義國家，與西方資本主義國家有著質的不同。公務員制度作為國家政治制度的一個組成部分，必然取決和服務于國家的根本社會制度。因此，中國的公務員制度與西方文官制度相比，有著質的區別，主要表現在以下幾個方面。

1.不搞“政治中立”。中國共產黨的基本路線是建立中國公務員制度的根本指導原則。建立公務員制度的目的就是要為貫徹和執行黨的基本路線提供制度保證。所以，要求公務員必須始終與黨中央保持一致，堅決捍衛和執行黨的路線、方針、政策。而西方文官制度則強調所謂“政治中立”的原則，要求文官不得參加黨派等政治活動，在公務活動中不得帶有黨派的政治傾向性等等。

2.堅持黨管干部。中國共產黨是領導各項事業的核心力量，公務員制度是黨的干部制度的一個組成部分。在公務員的管理上，強調要堅持黨的組織領導，貫徹黨的組織路線，保持黨對政府重要領導人選的推薦權。而西方文官制度則強調文官管理必須獨立于黨派之外，“不受任何黨派干預”，“與黨派政治脫鉤”，是獨立的管理系統。

3.不搞“兩官分途”。我國公務員制度沒有“政務官”與“事務官”的劃分。這是由于我國是共產黨執政的國家，不搞多黨輪流執政，所以不存在政務官與事務官的截然區別。而西方文官制度則實行“兩官分途”，強調政務官的所謂政治化和事務官的所謂職業化，這是兩個截然不同的職官體系，相互之間不能轉任。

4.堅持服務于民的宗旨。做人民公仆，為人民辦事，對人民負責，受人民監督，這是中國公務員最根本的行為準則。中國公務員沒有自己集團的特殊利益，也不存在任何形式的特權。而西方國家的文官則是一個獨立的利益集團，它受雇于政府，是政府的雇員，一切服從政府需要，為政府利益服務。

總而言之，中國國家公務員制度的建立為公務員管理提供了基本法律依據。它學習和借鑒了西方文官制度的一些積極內容，繼承和發揚了中國干部人事管理工作的優良傳統，總結和吸收了中國共產黨十一屆三中全會以來干部人事制度改革的經驗和成果，并用法律的形式加以系統化和制度化。由于國家公務員制度是公務員法規體系中的基礎性法規和總的章程，所以只能規定公務員管理中的一些基本原則和方法。在執行過程中，還應逐漸建立和完善與之相配套的制度體系。

五、建立中國公務員制度的重要意義

西方文官制度的建立是以考任制為基礎的，在公務員“進、管、出”三個環節上以“進”為突破口，建立了“公開、平等、競爭、擇優”的基本原則。我們過去的干部任用方式極為單一，完全靠領導說了算，往往是黑箱操作，透明度很低。難怪老百姓創作了這樣一幅對聯，上聯是“說你行你就行不行也行”，下聯是“說你不行你就不行行也不行”，橫批是“不服不行”。在這種環境中，人才難以脫穎而出，難以合理就位。這就好比踢足球，不僅好球員可能得不到上場表現的機會，而且該踢后衛的可能錯當了前鋒。從而造成人才的大量積壓與浪費，妨礙人力資源的有效開發。

隨著公務員制度的建立，考任制已在中國全面起步。老百姓對此無不拍手稱快。他們說：“卷子總比條子好，賽馬總比拍馬強。”的確，從“伯樂相馬”到“賽場比馬”確是一種質的進步。到目前為止，通過考試進入國家政府機關的各類人員已超過萬人。其中不僅有一般政府工作人員，而且還包括一些司局一級的政府高級公務員。盡管在公務員考錄工作中目前仍有許多問題存在，但應該清醒地看到，這些問題多表現于技術和操作層面，隨著執行經驗的不斷積累和公務員制度的整體完善，相信那種有利于人才脫穎而出的良性環境一定會逐漸形成。

參考文獻

舒放，王克良 《公務員制度教程》 中國人民大學出版社 譚功榮 《公務員制度概論》 北京大學出版社

南方日報 《公務員選拔人才觀轉變背后》 2011.9.27

齊惠 《略論我國公務員機制》 中共中央黨校學報 2011.6.12 國家公務員考試網