第一篇：《國務院關于加快發展旅游業的意見》政策解讀

《國務院關于加快發展旅游業的意見》政策解讀

（一）王月浩 曾博偉

編者按

《國務院關于加快發展旅游業的意見》（國發[2009]41號）12月1日正式發布?！兑庖姟钒凑湛茖W發展觀的要求，對旅游業提出了全新的定位，指出把旅游業培育成國民經濟的戰略性支柱產業和人民群眾更加滿意的現代服務業的宏偉目標，并就新時期旅游業發展進行了全面部署，明確了具體的發展目標?！兑庖姟妨⒆惝斍?，著眼長遠，從“大旅游”的戰略角度對未來旅游業發展的主要任務進行了闡述，提出了一系列促進旅游業又好又快發展的具體政策措施。這些政策措施既具原則性和引導性，又具有極強的操作性。

為便于全國旅游行業更好地理解《意見》中有關政策出臺的背景和政策立意，從即日起本版連續刊登《國務院關于加快發展旅游業的意見》政策解讀，對《意見》中的28條政策進行現狀分析、政策解析。

一、放寬旅游市場準入，打破行業、地區壁壘，簡化審批手續，鼓勵社會資本公平參與旅游業發展，鼓勵各種所有制企業依法投資旅游產業。

現狀分析：放寬市場準入，鼓勵各種資本進入市場是市場經濟發展的大勢所趨。就旅游行業而言，目前，從國家法律、法規和政策層面，并無明顯的行業壁壘存在，但在操作層面，由于對法律、法規和政策的理解不同，加之保護本地區利益的需要，有些地方確實存在一些事實上的行業和地區壁壘。如有些地方規定非本行政區的旅游車輛不能進入本地區景區景點，或要求其交納一定的額外費用方許進入；異地旅游企業進入本地區經營時，有些地方規定或在操作中執行一些高于本地企業的進入標準，實質性限制旅游企業的跨區域經營；在一些地區導游的異地帶團還存在一定的障礙。這些問題多年來一直阻礙旅游業的發展，雖然在全行業的努力下有所改觀，但問題仍不同程度地存在，須在今后工作中加大力度加以解決。

政策解析：此條政策的立意，在于通過改革在國內形成統一的旅游大市場，從大局出發，調動社會各方面力量廣泛參與到旅游業發展建設中。各地旅游部門須以改革的精神和勇氣，重新梳理和審視本地區在消除行業、地區壁壘方面存在的問題，旅游部門能夠解決的，要抓緊時間盡快解決；僅靠旅游部門不能解決的，要爭取當地黨委、政府的支持，積極協調有關部門予以解決。

二、推進國有旅游企業改組改制，支持民營和中小旅游企業發展，支持各類企業跨行業、跨地區、跨所有制兼并重組，培育一批具有競爭力的大型旅游企業集團。

現狀分析：旅游企業是旅游市場發展和完善的基本載體和要素。雖然經過全行業的共同努力，旅游企業小、散、弱、差的局面近些年有了較大改觀，但在旅游市場更趨市場化、國際化的今天，依然存在大型企業集團缺乏、國際競爭力不足的問題。中小旅游企業由于缺乏有力支持，面對激烈的市場競爭顯得經營乏力，有些企業在惡性競爭的市場環境中難以立足。部分地方國有旅游企業的改組改制仍不徹底，不能具備完全走向市場獨立生存的能力。這些問題隨著旅游業的發展更加突出，給中國旅游業整體實力的加強，以及旅游市場的發展環境造成了負面影響，須在改革中予以著力推動。

政策解析：此條政策的立意，在于全面推動各類旅游企業的做大做強，從而提高旅游企業的總體市場競爭力，進而提高旅游產業整體素質。政策充分考慮到旅游業產業鏈長、涉及面寬的特點，專門提出各類企業跨行業、跨地區、跨所有制兼并重組，有利于推動形成一批有市場競爭力的大型旅游企業集團。各地須按照本條政策的要求，進一步推動國有旅游企業的改革改制，通過必要的扶持和引導，盡快把國有旅游企業推向市場；應加大對中小企業的扶持力度，加強監督和管理，對資質優良、經營業績突出、市場潛力大的中小企業，要探索更多手段予以扶持。（作者單位：國家旅游局政策法規司）

三、支持各地開展旅游綜合改革和專項改革試點，鼓勵有條件的地方探索旅游資源一體化管理。

現狀分析：近年來，一些地方在保護和開發兼顧的前提下統籌各類資源，理順管理體制機制，消除發展障礙，推動旅游資源一體化管理，為理順旅游管理關系提供了寶貴的經驗。但從全國范圍看，這種實踐范圍仍然有限，在操作過程中仍遇到這樣那樣的問題，須進一步推動。近年來，按照中央關于加大改革力度的要求，部分地方開始進行旅游綜合改革和專項改革試驗，有些地方在社會經濟綜合改革過程中對旅游改革給予了較高的重視。國家旅游局十分關注這些改革和實踐，并在職權范圍內對一些改革進行了實質性的支持（如與商務部一起，為支持廣東先行先試改革，把外資旅行社審批權下放至廣東省旅游局）。總體來看，這些改革還處于探索中，需要進一步的實踐檢驗和發展完善。

政策解析：本條政策的立意，在于鼓勵地方以更廣闊的視野開展旅游業改革試驗，從中總結經驗，推進旅游產業整體改革步伐。進行旅游綜合改革和專項改革的地區，應進一步大膽探索和實踐，以更實際的舉措推進改革實踐；進行經濟社會改革綜合試點的地區，旅游部門應加強與黨委、政府和相關部門的協調，將旅游改革的內容更多地納入到綜合改革中；有條件的地區應積極協調黨委、政府和相關部門，推動旅游資源一體化管理，及時發現和解決工作推動中存在的問題。各地須加強與國家旅游局在改革方面的信息互通，及時提出在改革中遇到的問題和需要國家旅游局協調解決的問題，以利國家旅游局從更宏觀的層面總體謀劃，推動整個產業的改革和發展。

四、旅游行政管理及相關部門要加快職能轉變，把應當由企業、行業協會和中介組織承擔的職能和機構轉移出去。五年內，各級各類旅游行業協會的人員和財務關系要與旅游行政管理等部門脫鉤。

現狀分析：轉變政府職能，更好地發揮政府在宏觀調控方面的作用，把應當由企業、行業協會和中介組織承擔的職能和機構轉移出去，是建設務實、高效政府的要求。目前，各行各業都面臨著政府與協會脫鉤的工作任務。旅游行業協會的改革已進行多年，但目前，協會的人員、財務關系與政府還有千絲萬縷的聯系，致使協會的相對獨立性、自律功能和作為政府與市場間橋梁的作用得不到充分發揮。

政策解析：此條政策的立意，在于通過把協會改革改制進行得更深入、更徹底，從而加快政府職能轉變，實現建設務實、高效政府的要求。《意見》中對此提出量化的時間要求，是對旅游改革寄予的厚望，各地須按照這一要求，抓緊做出協會改革改制的具體方案和時間安排，按時完成任務。（作者：王月浩 曾博偉 國家旅游局政策法規司）

五、景區門票價格調整要提前半年向社會公布，所有旅游收費均應按規定向社會公示。

現狀分析：景區門票價格是影響游客做出出行選擇的敏感因素之一，是游客作為消費者享有知情權的重要組成部分。旅游活動需要較長計劃周期，以及游客與旅行社簽訂合同和合同執行不同步、間隔時間較長的特點，決定了景區門票價格必須相對穩定。目前，國家層面對于門票價格調整的公布及其公布時限，以及旅游收費向社會的公示均無十分明確的規定，各地做法不一。有些景區在旺季來臨前突然提價，致使旅行社迫于經營壓力，要求游客修改已經訂立旅游合同的價格條款，由此引發的糾紛給旅行社業務的正常操作帶來很大困擾，不同程度地影響了旅行社的聲譽，更給游客的實際利益帶來了損害。

政策解析：本條政策的立意，在于通過對景區門票價格調整向社會公布設定具體時限，以及向社會公示旅游收費項目做出原則規定，以便更好地保護游客的知情權和旅游企業的切身利益。各地旅游部門須協同發展改革、價格部門，根據本條政策對于時限等方面的要求，及時制定具體措施和辦法予以落實，并加強對公布和公示本身及其執行情況的監督。

六、全面落實旅游景區對老年人和學生等特殊人群門票優惠政策。

現狀分析：國家發改委、國家旅游局等八部（委）《關于整頓和規范游覽參觀點門票價格的通知》（發改價格［2008］905號）明確規定，“游覽參觀點要明確對兒童、學生、未成年人、老年人、現役軍人、殘疾人、宗教人士等的門票價格減免范圍和標準”。但在具體操作過程中，各地對于特殊人群門票減免范圍和標準的規定各不相同，有些游覽參觀點至今沒有對特殊人群實行門票價格優惠。

政策解析：本條政策的立意，在于通過對特殊人群實行門票價格優惠，更好地體現社會對特殊人群的特殊保護，更好地體現以人為本的宗旨。政策的內涵，一方面在于再一次明確對于特殊人群應該實行門票優惠，另一方面在于固化這些優惠政策執行的范圍和標準，以提高其執行力和執行效果。各地需按照本條政策和《關于整頓和規范游覽參觀點門票價格的通知》的要求，迅速制定有關對特殊人群進行游覽參觀點門票優惠的措施和辦法，向社會進行公示，并加強對執行工作的監督檢查。

七、城市公交服務網絡要逐步延伸到周邊主要景區和鄉村旅游點，公路服務區要拓展旅游服務功能。

現狀分析：城市周邊景區景點和鄉村旅游點的交通網絡建設，以及公路服務區旅游服務功能的拓展，是提高旅游通達性和便利性，從而吸引更多自助游客的重要因素。近些年，根據當地旅游發展的需要，城市公交向景點延伸、開通專門的旅游專線的做法越來越普遍，受到了市民和短途游客的廣泛歡迎。

政策解析：此條政策的立意，在于提示各地旅游部門加強與公路管理等相關部門的合作，在城市公交線路建設、公路及相關配套設施建設方面更多地考慮游客需求，把旅游服務要素更多地融入其中，為日益增多的散客旅游提供更為便捷的服務。（作者單位:國家旅游局政策法規司）

八、博物館、金融服務網點、郵政服務網點等在旅游旺季應適當延長開放時間和服務時間。

現狀分析：長期以來，除在國內外或較大范圍內影響力較強的博物館外，普通博物館并不能被納入旅行社安排線路的主要活動內容中；同時，博物館開放時間與主要景區點的開放時間幾乎相同，但其吸引力遠低于旅行社線路安排中的主要景點，使得游客在進行選擇時，通常放棄對博物館的參觀游覽。這在一定程度上造成眾多博物館資源的浪費和閑置，與其相對應的是游客晚間游覽項目貧乏的局面遲遲得不到改觀。特別是在2008年八部（委）《關于整頓和規范游覽參觀點門票價格的通知》中提到，“除文物建筑及遺址類博物館外，全國各級文化、文物部門歸口管理的公共博物館、紀念館和全國愛國主義教育示范基地，今明兩年內全部向社會免費開放”，這一政策執行后，免費博物館資源如何得到更好利用將成為需要研究的重要問題。另一方面，由于營業時間重疊所帶來的矛盾，使游客很難享受到便利的金融、郵政等服務，游客在出行過程中的正常需求得不到有效滿足，本應帶動的相關消費受到限制。

政策解析：本條政策的立意，在于以市場需求為導向，通過適當的旅游旺季的開放和營業時間調整，解決游客日間游覽和晚間活動不能兼顧的矛盾，更好地提高各類資源的利用率，為游客提供更加便利的消費環境，從而達到豐富游客體驗、拉動消費的目的。各地旅游部門要積極與文化、文物部門協調，從各級文化、文物部門歸口管理的博物館入手，率先實行旺季適當延長營業時間；對于不由文化、文物部門歸口管理的博物館，采取適當方式加以引導，鼓勵和支持其在旺季適當延長營業時間。同時，應與金融、郵政部門一起，根據當地實際情況，研究制定旅游旺季適當延長營業時間的辦法和措施。

九、各類經營場所的公用廁所要對游客開放。

現狀分析：上世紀九十年代中后期以來，在國家旅游局的倡導下，不少地方、景區點專門開展旅游廁所興建和改造工程，特別是優秀旅游城市、最佳旅游城市和旅游強縣創建工作開展后，《標準》中融入關于廁所建設的硬指標，城市公共衛生間建設得到了各地的高度重視，這對緩解游客如廁難問題起到了積極作用。但由于政府投入有限，隨著游客量的不斷增長，廁所總體保有量與游客實際需求的矛盾仍然存在。因此，在單純依靠公共投入滿足這方面需求之外，還應該通過倡導和引導，使現有各種廁所資源得到更好更合理的利用。目前我國無明確規定禁止經營場所的公用廁所向游客開放，但許多經營者出于各種考慮，禁止非本場所消費者在本場所內上廁所的情況普遍存在。由于對此問題向無明確定論，游客也往往不敢貿然到非購物的經營場所上廁所。

政策解析：此條政策的立意，在于充分利用現有資源，更有效地緩解游客在游覽過程中的如廁難問題。政策的內涵有兩個方面：一是進一步明確經營場所公用廁所可為游客所用，從而達到更好的提示效果；二是鼓勵經營場所將公用廁所向游客開放。此處“經營場所”，應理解為面向不特定公眾進行營業活動的場所。其廁所是否可對游客開放，還應在自愿前提下把握好是否具備條件為宜。各地旅游部門需積極與城市管理部門、城市建設部門協調，通過適當方式引導經營場所的公共廁所向游客開放。有條件的地方可以采取出臺相關規定和措施的辦法，科學合理界定經營場所范圍，以及需開放廁所的條件，并在探索中不斷檢驗其執行效果，及時予以完善。（作者單位：國家旅游局政策法規司）

十、把旅游房車、郵輪游艇、景區索道、游樂設施和數字導覽設施等旅游裝備制造業納入國家鼓勵類產業目錄。

現狀分析：國家鼓勵類產業目錄和各地鼓勵類產業目錄，是對投資方向的重要引導依據。國家發改委《產業結構調整指導目錄（2005年本）》基于當時旅游發展的狀況，在“鼓勵類”發展目錄第25條“其他服務業”中，將“旅游基礎設施建設及旅游信息服務系統開發”、“工業旅游、農業旅游、森林旅游、生態旅游及其他旅游資源綜合開發項目建設”及“旅游商品、紀念品開發”三項內容納入其中，對旅游業發展起到積極的促進作用。經過近幾年的發展和對未來發展方向的判斷，旅游產業需要鼓勵的內容更加豐富，有必要在這一目錄中做出相應調整。據了解，一些旅游發達地區在產業指導目錄鼓勵類中包含了較多與旅游相關的內容，但普遍來看，旅游內容在各地的產業指導目錄中體現仍十分有限。

政策解析：此條政策的立意，在于通過把更多的旅游內容納入國家鼓勵類產業目錄，支持、引導旅游投資和發展方向，培育新的旅游消費熱點，并藉此引導各地在制定產業發展指導目錄時對旅游業相關內容予以足夠的重視。從旅游發展看，以上旅游裝備制造業的發展將是未來一個時期促進休閑旅游發展的必然要求，從國家層面予以推動十分必要。各地還可根據此條政策的基本精神，協調黨委、政府和相關部門，把本地區未來一個時期發展的重點內容列入本地產業發展指導目錄中。

十一、大力培育發展具有自主知識產權的休閑、登山、滑雪、潛水、露營、探險、高爾夫等各類戶外活動用品及賓館飯店專用產品。

現狀分析：目前，旅游相關產品的知識產權保護工作相對比較薄弱，究其原因主要有以下幾個方面：一是企業自身認識不足，通過知識產權維護保護自身利益的自覺性、主動性和積極性不夠；二是旅游部門對這一問題的重視程度不夠，這主要是因為從職能上看這些相關產品的生產和知識產權申請都有各自歸口管理的部門，不屬旅游部門職責范圍；三是現實緊迫性不強，目前市場上針對旅游相關產品的知識產權侵權行為尚不突出，很難引起大家的關注；四是對這一問題還缺乏深入的研究。這十分不利于保護企業利益，規范市場秩序。

政策解析：此條政策的立意，在于鼓勵和支持旅游企業通過法律手段維護自身合法權益，培育旅游企業的核心競爭力。解決業界的認識問題是實現這一目標的首要環節，各地旅游部門需從旅游發展全局出發，充分認識到知識產權保護對未來旅游發展的重要性，積極開展理論和實踐研究，引導企業對這一問題的重視，并加強與知識產權部門的聯系與合作，指導并創造條件幫助企業按照相關法律的規定積極開展知識產權申請。同時，對于通過申請知識產權維護自身權益的企業和實際做法，要通過適當方式予以鼓勵、宣傳和推廣。（作者單位：國家旅游局政策法規司）

十二、以信息化為主要途徑，提高旅游服務效率。積極開展旅游在線服務、網絡營銷、網絡預訂和網上支付，充分利用社會資源構建旅游數據中心、呼叫中心，全面提升旅游企業、景區和重點旅游城市的旅游信息化服務水平。

現狀分析：多渠道提供信息服務，服務于旅游企業和游客，是旅游公共服務建設的重要組成部分。近年來，借助網絡化的飛速發展，加強旅游公共服務建設已經引起了各級旅游部門的高度重視，從國家層面，旅游服務熱線的開通、網絡營銷的啟動等工作正在逐步推進，各地在旅游服務網絡的建設方面也加大了投入，但差距仍然存在，效果依然有待提高。另一方面，隨著旅游市場規模的不斷壯大，旅游市場對資訊的需求日益強烈。正是看到了這一商機，業內外各種社會資源大量涌入這一領域，給旅游部門的管理和服務提出了新的課題。

政策解析：此條政策的立意，在于充分利用各種現代化手段，統籌各種社會資源，建立健全更加便捷的旅游服務網絡平臺，為旅游企業和游客提供更加豐富詳實的信息，提高旅游服務的信息化水平。這一政策對旅游信息化建設的方向和主要途徑進行了必要的提示，同時表明，旅游信息化建設從數據庫建立到平臺建設，都不能拘泥于旅游部門一家主導，也不能拘泥于政府投入一種方式。各地旅游部門在信息化建設方面須更好地發揮統籌協調的職能，統籌各類資源為旅游所用，合理規劃和布局，避免由于盲目建設、無序建設和重復建設帶來資源浪費；同時應與相關方面主動協調，提供可行條件，引入市場機制，把旅游信息化建設作為一項全社會的系統工程抓好落實。

十三、支持賓館飯店、景區景點、鄉村旅游經營戶和其他旅游經營單位積極利用新能源新材料，廣泛運用節能節水減排技術，實行合同能源管理，實施高效照明改造。

現狀分析：總體來看，較之工業企業，旅游屬于資源消耗相對較低、環境破壞相對較小的產業，但這并不等于說旅游企業不存在節能減排的問題。通過各種方式降低旅游企業的能源消耗和污染排放，一方面可以為國家節能減排做貢獻，另一方面也可以在一定程度上降低旅游企業的經營成本。比如《意見》中提到的合同能源管理就是有利于降低企業能耗的有效方式。合同能源管理是一種新型的市場化節能機制，其實質就是以減少的能源費用支付節能項目全部成本的節能業務方式。目前，合同能源管理已經在一些地方的賓館飯店開始推行，并取得了一定成效。

政策解析：此條政策的立意，在于加大旅游企業節能減排工作力度，為旅游業可持續發展提供更好的保障，使旅游業在建設資源節約型、環境友好型國家方面做出應有貢獻。推進節能環保是這次《意見》的主要任務之一，《意見》明確提出了“五年內將星級飯店、A級景區用水用電量降低20%”的目標。各地旅游部門需因地制宜，按照量化目標要求制定科學合理的落實計劃，通過政府引導、市場主導推進旅游企業的節能減排工作，保證按照時間要求和指標要求完成任務。（作者單位：國家旅游局政策法規司）

十四、制定全國旅游業發展規劃。旅游基礎設施和重點旅游項目建設要納入國民經濟和社會發展規劃。編制和調整城市總體規劃、土地利用規劃、海洋功能區劃、基礎設施規劃、村鎮規劃要充分考慮旅游業發展需要。

現狀分析：科學的規劃是實現旅游業可持續發展的重要保障。多年來，旅游行業在景區建設中越來越重視“規劃先行”，效果比較明顯。隨著旅游產業規模的不斷擴大，旅游業正在向國民經濟的戰略性支柱產業邁進，在國民經濟和社會發展中的作用日益明顯，但也應看到，旅游業在現行國家和各地國民經濟和社會發展規劃中所顯現出來的地位和作用，與其快速發展的勢頭仍存在差距，這在一定程度上制約了旅游產業的合理布局和發展后勁的提升。另一方面，旅游產業的覆蓋面不斷擴大，旅游業已經滲透到經濟社會建設的方方面面，需要在各類規劃中予以前瞻性考慮，預留應有空間，這也是避免旅游開發和建設盲目性的必要手段。

政策解析：此項政策的立意，在于從規劃的角度，從更宏觀的層面，進一步明確旅游業在全國和各地國民經濟和社會發展總體規劃中的重要地位，并在鄉村土地、海洋資源利用，以及基礎設施建設上給予旅游發展必要的保障。此條政策的實質，在于通過適當的方式，增強旅游部門、旅游行業在各類規劃編制過程中的話語權，并通過規劃的具體措施將這種話語權的增加予以充分體現。各地旅游部門須積極協調規劃部門、國土部門、城鄉建設部門、交通等公共建設部門，以及當地政府、人大，把旅游部門和旅游行業參與制定國民經濟和社會發展總體規劃、土地利用規劃、海洋開發規劃、基礎設施規劃、村鎮規劃的要求以適當的方式予以固定。

十五、對符合旅游市場準入條件和信貸原則的旅游企業和旅游項目，要加大多種形式的融資授信支持，合理確定貸款期限和貸款利率。符合條件的旅游企業可享受中小企業貸款優惠政策。

現狀分析：旅游企業以中小企業居多，在獲取信貸支持時，與大企業有較大的差距。融資困難成為旅游企業難以做大做強的原因之一。此外，一些有新的模式、以開發新型業態為主、創新能力較強的旅游企業，也因為難以得到信貸政策的有力支持，而不能很快地發展起來。2009年9月出臺的《國務院關于進一步促進中小企業發展的若干意見》中，把“切實緩解中小企業的融資困難”作為主要內容，為旅游企業爭取同等的信貸支持創造了條件。

政策解析：此條政策立意，在于為金融部門支持旅游企業發展提供一個基本導向。各級旅游部門須結合各地實際，加強同金融機構的溝通協調，依據《意見》提出的基本精神，研究探索適合旅游企業的融資授信形式。同時要特別關注中小旅游企業的金融問題，積極為中小旅游企業爭取同中小工業企業同等的貸款優惠政策。（作者單位：國家旅游局政策法規司）

第二篇：《國務院關于加快發展旅游業的意見》政策全解讀

《國務院關于加快發展旅游業的意見》政策全解讀

中國網 china.com.cn時間： 2010-01-13發表評論>>

【編者按】

《國務院關于加快發展旅游業的意見》（國發[2009]41號）12月1日正式發布。《意見》按照科學發展觀的要求，對旅游業提出了全新的定位，指出把旅游業培育成國民經濟的戰略性支柱產業和人民群眾更加滿意的現代服務業的宏偉目標，并就新時期旅游業發展進行了全面部署，明確了具體的發展目標?！兑庖姟妨⒆惝斍?，著眼長遠，從“大旅游”的戰略角度對未來旅游業發展的主要任務進行了闡述，提出了一系列促進旅游業又好又快發展的具體政策措施。這些政策措施既具原則性和引導性，又具有極強的操作性。

為便于全國旅游行業更好地理解《意見》中有關政策出臺的背景和政策立意，從即日起本版連續刊登《國務院關于加快發展旅游業的意見》政策解讀，對《意見》中的28條政策進行現狀分析、政策解析。

一、放寬旅游市場準入，打破行業、地區壁壘，簡化審批手續，鼓勵社會資本公平參與旅游業發展，鼓勵各種所有制企業依法投資旅游產業。

現狀分析：放寬市場準入，鼓勵各種資本進入市場是市場經濟發展的大勢所趨。就旅游行業而言，目前，從國家法律、法規和政策層面，并無明顯的行業壁壘存在，但在操作層面，由于對法律、法規和政策的理解不同，加之保護本地區利益的需要，有些地方確實存在一些事實上的行業和地區壁壘。如有些地方規定非本行政區的旅游車輛不能進入本地區景區景點，或要求其交納一定的額外費用方許進入；異地旅游企業進入本地區經營時，有些地方規定或在操作中執行一些高于本地企業的進入標準，實質性限制旅游企業的跨區域經營；在一些地區導游的異地帶團還存在一定的障礙。這些問題多年來一直阻礙旅游業的發展，雖然在全行業的努力下有所改觀，但問題仍不同程度地存在，須在今后工作中加大力度加以解決。

政策解析：此條政策的立意，在于通過改革在國內形成統一的旅游大市場，從大局出發，調動社會各方面力量廣泛參與到旅游業發展建設中。各地旅游部門須以改革的精神和勇氣，重新梳理和審視本地區在消除行業、地區壁壘方面存在的問題，旅游部門能夠解決的，要抓緊時間盡快解決；僅靠旅游部門不能解決的，要爭取當地黨委、政府的支持，積極協調有關部門予以解決。

二、推進國有旅游企業改組改制，支持民營和中小旅游企業發展，支持各類企業跨行業、跨地區、跨所有制兼并重組，培育一批具有競爭力的大型旅游企業集團。

現狀分析：旅游企業是旅游市場發展和完善的基本載體和要素。雖然經過全行業的共同努力，旅游企業小、散、弱、差的局面近些年有了較大改觀，但在旅游市場更趨市場化、國際化的今天，依然存在大型企業集團缺乏、國際競爭力不足的問題。中小旅游企業由于缺乏有力支持，面對激烈的市場競爭顯得經營乏力，有些企業在惡性競爭的市場環境中難以立足。部分地方國有旅游企業的改組改制仍不徹底，不能具備完全走向市場獨立生存的能力。這些問題隨著旅游業的發展更加突出，給中國旅游業整體實力的加強，以及旅游市場的發展環境造成了負面影響，須在改革中予以著力推動。

政策解析：此條政策的立意，在于全面推動各類旅游企業的做大做強，從而提高旅游企業的總體市場競爭力，進而提高旅游產業整體素質。政策充分考慮到旅游業產業鏈長、涉及面寬的特點，專門提出各類企業跨行業、跨地區、跨所有制兼并重組，有利于推動形成一批有市場競爭力的大型旅游企業集團。各地須按照本條政策的要求，進一步推動國有旅游企業的改革改制，通過必要的扶持和引導，盡快把國有旅游企業推向市場；應加大對中小企業的扶持力度，加強監督和管理，對資質優良、經營業績突出、市場潛力大的中小企業，要探索更多手段予以扶持。

三、支持各地開展旅游綜合改革和專項改革試點，鼓勵有條件的地方探索旅游資源一體化管理。

現狀分析：近年來，一些地方在保護和開發兼顧的前提下統籌各類資源，理順管理體制機制，消除發展障礙，推動旅游資源一體化管理，為理順旅游管理關系提供了寶貴的經驗。但從全國范圍看，這種實踐范圍仍然有限，在操作過程中仍遇到這樣那樣的問題，須進一步推動。近年來，按照中央關于加大改革力度的要求，部分地方開始進行旅游綜合改革和專項改革試驗，有些地方在社會經濟綜合改革過程中對旅游改革給予了較高的重視。國家旅游局十分關注這些改革和實踐，并在職權范圍內對一些改革進行了實質性的支持（如與商務部一起，為支持廣東先行先試改革，把外資旅行社審批權下放至廣東省旅游局）?？傮w來看，這些改革還處于探索中，需要進一步的實踐檢驗和發展完善。

政策解析：本條政策的立意，在于鼓勵地方以更廣闊的視野開展旅游業改革試驗，從中總結經驗，推進旅游產業整體改革步伐。進行旅游綜合改革和專項改革的地區，應進一步大膽探索和實踐，以更實際的舉措推進改革實踐；進行經濟社會改革綜合試點的地區，旅游部門應加強與黨委、政府和相關部門的協調，將旅游改革的內容更多地納入到綜合改革中；有條件的地區應積極協調黨委、政府和相關部門，推動旅游資源一體化管理，及時發現和解決工作推動中存在的問題。各地須加強與國家旅游局在改革方面的信息互通，及時提出在改革中遇到的問題和需要國家旅游局協調解決的問題，以利國家旅游局從更宏觀的層面總體謀劃，推動整個產業的改革和發展。

四、旅游行政管理及相關部門要加快職能轉變，把應當由企業、行業協會和中介

組織承擔的職能和機構轉移出去。五年內，各級各類旅游行業協會的人員和財務關系要與旅游行政管理等部門脫鉤。

現狀分析：轉變政府職能，更好地發揮政府在宏觀調控方面的作用，把應當由企業、行業協會和中介組織承擔的職能和機構轉移出去，是建設務實、高效政府的要求。目前，各行各業都面臨著政府與協會脫鉤的工作任務。旅游行業協會的改革已進行多年，但目前，協會的人員、財務關系與政府還有千絲萬縷的聯系，致使協會的相對獨立性、自律功能和作為政府與市場間橋梁的作用得不到充分發揮。

政策解析：此條政策的立意，在于通過把協會改革改制進行得更深入、更徹底，從而加快政府職能轉變，實現建設務實、高效政府的要求?！兑庖姟分袑Υ颂岢隽炕臅r間要求，是對旅游改革寄予的厚望，各地須按照這一要求，抓緊做出協會改革改制的具體方案和時間安排，按時完成任務。

五、景區門票價格調整要提前半年向社會公布，所有旅游收費均應按規定向社會公示。

現狀分析：景區門票價格是影響游客做出出行選擇的敏感因素之一，是游客作為消費者享有知情權的重要組成部分。旅游活動需要較長計劃周期，以及游客與旅行社簽訂合同和合同執行不同步、間隔時間較長的特點，決定了景區門票價格必須相對穩定。目前，國家層面對于門票價格調整的公布及其公布時限，以及旅游收費向社會的公示均無十分明確的規定，各地做法不一。有些景區在旺季來臨前突然提價，致使旅行社迫于經營壓力，要求游客修改已經訂立旅游合同的價格條款，由此引發的糾紛給旅行社業務的正常操作帶來很大困擾，不同程度地影響了旅行社的聲譽，更給游客的實際利益帶來了損害。

政策解析：本條政策的立意，在于通過對景區門票價格調整向社會公布設定具體時限，以及向社會公示旅游收費項目做出原則規定，以便更好地保護游客的知情權和旅游企業的切身利益。各地旅游部門須協同發展改革、價格部門，根據本條政策對于時限等方面的要求，及時制定具體措施和辦法予以落實，并加強對公布和公示本身及其執行情況的監督。

六、全面落實旅游景區對老年人和學生等特殊人群門票優惠政策。

現狀分析：國家發改委、國家旅游局等八部（委）《關于整頓和規范游覽參觀點門票價格的通知》（發改價格［2008］905號）明確規定，“游覽參觀點要明確對兒童、學生、未成年人、老年人、現役軍人、殘疾人、宗教人士等的門票價格減免范圍和標準”。但在具體操作過程中，各地對于特殊人群門票減免范圍和標準的規定各不相同，有些游覽參觀點至今沒有對特殊人群實行門票價格優惠。

政策解析：本條政策的立意，在于通過對特殊人群實行門票價格優惠，更好地體

現社會對特殊人群的特殊保護，更好地體現以人為本的宗旨。政策的內涵，一方面在于再一次明確對于特殊人群應該實行門票優惠，另一方面在于固化這些優惠政策執行的范圍和標準，以提高其執行力和執行效果。各地需按照本條政策和《關于整頓和規范游覽參觀點門票價格的通知》的要求，迅速制定有關對特殊人群進行游覽參觀點門票優惠的措施和辦法，向社會進行公示，并加強對執行工作的監督檢查。

七、城市公交服務網絡要逐步延伸到周邊主要景區和鄉村旅游點，公路服務區要拓展旅游服務功能。

現狀分析：城市周邊景區景點和鄉村旅游點的交通網絡建設，以及公路服務區旅游服務功能的拓展，是提高旅游通達性和便利性，從而吸引更多自助游客的重要因素。近些年，根據當地旅游發展的需要，城市公交向景點延伸、開通專門的旅游專線的做法越來越普遍，受到了市民和短途游客的廣泛歡迎。

政策解析：此條政策的立意，在于提示各地旅游部門加強與公路管理等相關部門的合作，在城市公交線路建設、公路及相關配套設施建設方面更多地考慮游客需求，把旅游服務要素更多地融入其中，為日益增多的散客旅游提供更為便捷的服務。

八、博物館、金融服務網點、郵政服務網點等在旅游旺季應適當延長開放時間和服務時間。

現狀分析：長期以來，除在國內外或較大范圍內影響力較強的博物館外，普通博物館并不能被納入旅行社安排線路的主要活動內容中；同時，博物館開放時間與主要景區點的開放時間幾乎相同，但其吸引力遠低于旅行社線路安排中的主要景點，使得游客在進行選擇時，通常放棄對博物館的參觀游覽。這在一定程度上造成眾多博物館資源的浪費和閑置，與其相對應的是游客晚間游覽項目貧乏的局面遲遲得不到改觀。特別是在2008年八部（委）《關于整頓和規范游覽參觀點門票價格的通知》中提到，“除文物建筑及遺址類博物館外，全國各級文化、文物部門歸口管理的公共博物館、紀念館和全國愛國主義教育示范基地，今明兩年內全部向社會免費開放”，這一政策執行后，免費博物館資源如何得到更好利用將成為需要研究的重要問題。另一方面，由于營業時間重疊所帶來的矛盾，使游客很難享受到便利的金融、郵政等服務，游客在出行過程中的正常需求得不到有效滿足，本應帶動的相關消費受到限制。

政策解析：本條政策的立意，在于以市場需求為導向，通過適當的旅游旺季的開放和營業時間調整，解決游客日間游覽和晚間活動不能兼顧的矛盾，更好地提高各類資源的利用率，為游客提供更加便利的消費環境，從而達到豐富游客體驗、拉動消費的目的。各地旅游部門要積極與文化、文物部門協調，從各級文化、文物部門歸口管理的博物館入手，率先實行旺季適當延長營業時間；對于不由文化、文物部門歸口管理的博物館，采取適當方式加以引導，鼓勵和支持其在旺季適當延長營業時間。同時，應與金融、郵政部門一起，根據當地實際情況，研究制定旅游旺季適當延長營業時間的辦法和措施。

九、各類經營場所的公用廁所要對游客開放。

現狀分析：上世紀九十年代中后期以來，在國家旅游局的倡導下，不少地方、景區點專門開展旅游廁所興建和改造工程，特別是優秀旅游城市、最佳旅游城市和旅游強縣創建工作開展后，《標準》中融入關于廁所建設的硬指標，城市公共衛生間建設得到了各地的高度重視，這對緩解游客如廁難問題起到了積極作用。但由于政府投入有限，隨著游客量的不斷增長，廁所總體保有量與游客實際需求的矛盾仍然存在。因此，在單純依靠公共投入滿足這方面需求之外，還應該通過倡導和引導，使現有各種廁所資源得到更好更合理的利用。目前我國無明確規定禁止經營場所的公用廁所向游客開放，但許多經營者出于各種考慮，禁止非本場所消費者在本場所內上廁所的情況普遍存在。由于對此問題向無明確定論，游客也往往不敢貿然到非購物的經營場所上廁所。

政策解析：此條政策的立意，在于充分利用現有資源，更有效地緩解游客在游覽過程中的如廁難問題。政策的內涵有兩個方面：一是進一步明確經營場所公用廁所可為游客所用，從而達到更好的提示效果；二是鼓勵經營場所將公用廁所向游客開放。此處“經營場所”，應理解為面向不特定公眾進行營業活動的場所。其廁所是否可對游客開放，還應在自愿前提下把握好是否具備條件為宜。各地旅游部門需積極與城市管理部門、城市建設部門協調，通過適當方式引導經營場所的公共廁所向游客開放。有條件的地方可以采取出臺相關規定和措施的辦法，科學合理界定經營場所范圍，以及需開放廁所的條件，并在探索中不斷檢驗其執行效果，及時予以完善。（王月浩 曾博偉 作者單位：國家旅游局政策法規司）

第三篇：《關于加快旅游業發展的意見》政策解讀

國務院常務會議通過《關于加快發展旅游業的意見》

2009年11月26日 08:53:39 來源：新華網

溫家寶主持召開國務院常務會議

討論并原則通過《關于加快發展旅游業的意見》

新華網北京１１月２５日電 國務院總理溫家寶２５日主持召開國務院常務會議，討論并原則通過《關于加快發展旅游業的意見》。

會議認為，旅游業兼具經濟和社會功能，資源消耗低，帶動系數大，就業機會多，綜合效益好。我國幅員遼闊，旅游資源豐富，人民群眾日益增長的多樣化消費需求為旅游業發展提供了新的機遇。近年來，我國旅游業快速發展，但仍面臨發展方式粗放、基礎設施建設滯后、服務質量水平不高等問題，必須加強統籌規劃，從改革、開放、服務、管理入手，著力提升發展質量，把旅游業培育成國民經濟的戰略性支柱產業和人民群眾更加滿意的現代服務業。

會議指出，加快發展旅游業，必須堅持改革開放，堅持以人為本，提高服務和管理水平；堅持以國內旅游為重點，積極發展入境旅游，有序發展出境旅游；堅持因地制宜，合理利用資源，推動旅游業特色化發展和可持續發展。一是放寬旅游市場準入，鼓勵社會資本和各種所有制企業公平參與。推進國有旅游企業改組改制，支持民營和中小旅游企業發展，積極引進外資旅游企業。二是優化旅游消費環境。加快以旅游交通、游客服務、旅游安全等為重點的基礎設施建設。加強旅游景區門票價格管理，完善旅游信息服務，促進旅游消費便利化。三是推動旅游產品多樣化發展。實施鄉村旅游富民工程，合理建設特色景觀旅游村鎮，積極發展休閑度假旅游，繼續發展紅色旅游。大力推進旅游與文化、體育、農業、工業、林業、商業、水利、地質、海洋、環保、氣象等相關產業和行業的融合發展，培育新的旅游消費熱點，豐富旅游文化內涵。四是加強旅游從業人員素質建設和旅游市場監管。大力發展旅游職業教育，加強旅游從業人員培訓。健全服務標準體系，全面提升旅游服務質量。健全監管體系，維護游客合法權益。加強旅游誠信體系建設，提高行業自律水平。五是推進節能環保。大力倡導健康旅游、文明旅游、綠色旅游。嚴格執行旅游項目環境影響評價制度，妥善保護自然生態、原居環境和歷史文化遺產，保護生態環境。建立健全旅游安全保障機制。

會議要求，各地區、各有關部門要高度重視，加強協調配合，完善配套政策措施，切實抓好意見的貫徹落實。

會議還研究了其他事項。

解讀《關于加快發展旅游業的意見》

2009年11月26日 08:52:33 來源：新華網

新華網北京11月25日電 題：打造以人為本的國民經濟戰略性支柱產業——解讀《關于加快發展旅游業的意見》

新華社記者錢春弦

國務院常務會議25日討論并原則通過了《關于加快發展旅游業的意見》。國家旅游局有關負責人表示，國務院常務會議提出把旅游業培育成國民經濟的戰略性支柱產業和人民群眾更加滿意的現代服務業，為不斷增進在旅游休閑方面的國民福利，為我國旅游業新一輪騰飛確定了方向。

掌握歷史機遇：滿足國民消費需求

國務院常務會議提出，我國幅員遼闊，旅游資源豐富，人民群眾日益增長的多樣化消費需求，為旅游業發展提供了新的機遇。國家旅游局有關負責人說，目前，我國人均GDP已經達到3000美元，這是世界旅游界公認的旅游業爆發性增長階段。我國剛剛實現每年人均出游1次的目標，而世界上的發達國家美、日、韓人均出游均在7次以上，因此我國旅游市場成長潛力巨大。

特別是這幾年，我國高速公路、高速鐵路、民航等基礎建設速度加快和社會公共服務體系不斷完善，我國旅游業將出現新一輪的發展，在未來5至10年內處于快速發展的上升期。

發展旅游業成為擴大內需、調整經濟結構的必然選擇。長期以來，我國經濟增長主要依靠投資和外貿拉動，消費不足、服務業比重過低，第三產業占經濟總量比重僅為48.6%，不僅低于發達國家70%左右的水平，低于64%的世界平均水平，還低于印度50%左右的水平。因此，旅游業作為現代服務業的龍頭，將成為拉動第三產業快速發展的戰略性支柱產業，獲得充裕的發展空間。

克服結構瓶頸：著力支持大眾旅游

國務院常務會議指出，我國旅游業仍面臨發展方式粗放、基礎設施建設滯后、服務質量水平不高等問題，必須加強統籌規劃，從改革、開放、服務、管理入手，著力提升發展質量。

國家旅游局有關負責人說，當前我國旅游業發展的一個基本態勢，就是旅游需求遠遠大于旅游供給，呈現明顯的結構性短缺。大眾旅游需要大眾化產品，當前大眾消費的熱點，正由觀光旅游向觀光與休閑度假并重轉變，消費方式靈活多變。但長期以來，我國的旅游產品以觀光景區為主，遠遠滿足不了大眾休閑的需要，黃金周期間的擁堵，就凸顯了這一結構性短缺，需要在產品體系建設上加大投資力度。解決我國旅游產品體系結構性失衡的矛盾，必須堅持把開發大眾旅游產品擺在優先位置，以大眾需求為導向，擴大供給總量、增加產品種類、豐富產品層次。今后一個時期，旅游投入要更多關注都市休閑產品、康體健身娛樂產品、鄉村旅游產品，著力打造旅游休閑度假的新熱點，創造文化旅游消費的新亮點。

這位負責人表示，在積極發展入境旅游、有序推動出境旅游同時，要立足國內旅游，滿足大眾多方面需求，加快度假休閑設施建設，推動經濟型酒店發展，開發鄉村旅社以及汽車旅館、度假營地等符合大眾休閑需求的產品。

打破政策壁壘：以開放促進發展

值得關注的是，國務院常務會議強調，要放寬旅游市場準入，鼓勵社會資本和各種所有制企業公平參與。推進國有旅游業企業改組改制，支持民營和中小旅游企業發展，積極引進外資旅游企業。

作為最早對外開放的產業之一，我國旅游業發展實踐證明，深化改革、不斷開放是優化旅游環境、推動旅游產品多樣化、提高服務水平的必由之路。

國家旅游局有關負責人說，旅游業是一個競爭性行業，旅游投資必須遵從市場法則，充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用。目前，社會資金進入旅游業比較困難，在直接投資和間接融資方面存在諸多限制，所以我國旅游企業從總體上看規模偏小、組織化程度低，競爭力較弱，相對于其他產業，市場化的程度遠遠不足。旅游產品的結構性短缺，需要大量資金。吸納大量投資，需要建立適合旅游業發展的投資機制。

要改善目前的狀況，首先要打破社會資金進入旅游行業的政策壁壘，創造有利于公平競爭、有利于創新的政策環境。要運用現代資本理念，建立旅游產權交易平臺，使社會資金能夠在旅游產業中自由流動。其次是推動旅游融資機制創新，大力發展旅游資產評估、旅游擔保等旅游金融服務組織，針對鄉村旅游和中小旅游經營者，建設資金融通的可靠渠道，用市場集合的資金推動旅游業的市場化發展。

第四篇：深度解讀《國務院關于加快發展旅游業的意見》

深度解讀《國務院關于加快發展旅游業的意見》

——轉變旅游業發展方式提升旅游業發展質量

2010年07月26日08:02來源：人民網-《人民日報》

《國務院關于加快發展旅游業的意見》從深入貫徹落實科學發展觀的高度，提出了加快發展旅游業的新任務、新要求、新內涵，被社會各界一致認為是對推動旅游業轉變發展方式、實現又好又快發展具有里程碑意義的重要文件，是我國改革開放以來發展旅游業30多年的實踐總結，也是推動形成未來旅游業發展新格局的標志性文件。

完善體制創新機制

形成發展大旅游的整體合力

各省區市以貫徹落實《意見》為契機，緊密結合本地實際，積極探索，創新推動旅游業發展機制體制改革，為旅游業大發展提供了強有力的政策引導和制度保障。

一是調整政府管理體制。海南省旅游發展委員會于2009年5月掛牌成立，新增5個方面工作職責、4個業務處和20個編制；湖北成立了旅游產業發展委員會，有的地級市旅游局改設為旅游委；西藏、江蘇等地調整充實了旅游行政管理機構；甘肅省旅游局由事業單位調整為省政府直屬行政機構；浙江省各市縣均設立了旅游局或相應旅游主管機構；上海18個區縣已有13個成立了獨立的旅游行政管理部門。

二是完善產業領導體制。上海、陜西、甘肅、西藏等地成立了以政府一把手為組長的旅游產業發展領導小組，辦公室設在省旅游局，全面加強對旅游產業發展的領導和協調。

三是推進綜合試點改革。啟動旅游業綜合改革試點，高規格組建領導機構，高起點推動規劃實施，高水平推進項目建設。廣東全力推進全國旅游綜合改革示范區建設，廣西啟動了桂林國家旅游綜合改革試驗區建設，重慶啟動統籌城鄉綜合配套改革旅游試驗區建設，云南兩個綜合試驗區總體規劃已經省政府批復后正式實施，浙江已完成舟山群島海洋綜合改革試點規劃前期調研。

四是創新產業融資方式。各地旅游業多元化投資渠道初步形成，實現了由招商引資到自主融資的轉變。重慶成立了交通旅游投資集團和重慶旅業（控股）集團，形成政府、旅游管理部門、政府投資平臺公司、銀行、擔保公司“五位一體”的旅游投融資模式；江西通過銀行貸款、資金信托、發行企業債券、產業投資基金以及上市等方式擴大融資；云南組建了省旅游投資公司，麗江、大理、迪慶三州市成立旅游開發公司；陜西設立了旅游產業發展基金，組建專業旅游投資公司。

五是創新配置資源方式。各地在積極推動管理體制改革的同時，探索成立旅游資源經營公司。河南以產權為紐帶新組建了5個大型旅游集團；安徽亳州、巢湖、鳳陽等一批市縣原分屬旅游、文化等不同部門的旅游景區管理經營權劃歸旅游部門，旅游經營按市場運作；河北大力推動資源集中、多頭管理的景區實行統一管理；浙江省80%以上的縣（市）成立了“風景旅游管理局”；陜西省確立了7個區市縣成立景區管理委員會。

政府引導政策支持

形成培育旅游大產業的發展態勢

2010年，湖北、河北出臺加快旅游業發展的意見。去年以來，上海、山東、福建、廣東、山西、廣西、云南、新疆、湖南等地紛紛出臺一系列支持旅游業發展的政策措施，大力推動當地旅游業快速發展。

第一，以旅游重大項目力促旅游產業大發展。旅游產業的發展需要大項目的帶動，而大項目的開發則需要大企業、大資金的帶動。目前，云南、甘肅、黑龍江、吉林等省政府本級財政每年用于旅游發展的引導性資金增加到1億多元。天津規劃了總面積約100平方公里的濱海旅游區，著力打造形成北方知名的國際旅游目的地和高端休閑區；河北旅游產業發展資金由去年的2000多萬元增加到2億元；廣西計劃投資大旅游項目910億元，重點實施項目133個；貴州以實施世行6000萬美元貸款項目和國家開發銀行15億元貸款為引導，啟動新一輪鄉村旅游示范點建設。

第二，明確旅游建設用地特殊優惠政策。江西規定各地對利用存量土地建設的旅游產業項目，優先辦理建設用地供地手續；廣東支持農村集體經濟組織利用非耕農用地，在不改變土地農用性質的前提下以合作方式開發旅游項目；河北規定旅游景區以外的旅游廁所、游客休憩站點、游客咨詢服務中心等公益性城鎮基礎設施建設用地，按劃撥方式提供；北京、山東規定旅游項目建設用地納入土地利用總體規劃和城鄉規劃；湖北規定非政府單項投資1億元以上的旅游項目

建設取得土地使用權，植被恢復費、配套費等規費可由受益地方政府按適當比例獎勵給項目單位，土地出讓金按合同約定方式繳納。

第三，加大交通和其他配套基礎設施建設。江西增開省內鐵路沿線旅游城市和景區與重要旅游客源地之間的始發旅游列車或旅游專列，2009年至2012年省級安排3億元交通建設專項資金用于旅游公路建設，完善旅游通道沿線緊急救援、汽車維修、休憩站點等設施，加快重點旅游景區旅游汽車營地建設，相應增設加油站點。貴州積極協調中石化、中石油等企業，改造建設高速公路綜合服務區。河北把完善交通體系作為發展旅游業的首要任務，形成銜接配套的現代立體綜合網絡，全面提升旅游品質和服務功能。

第四，享受特殊稅費優惠政策。湖北重大旅游建設項目在財稅政策上享受省級工業園區同等待遇，旅行社組接團收入按增值計征營業稅。河北對符合小型微利企業條件的旅行社，減按20%稅率征收企業所得稅，旅游企業宣傳促銷、旅游商品生產企業研發和技術改造等費用，納入企業成本。西藏實行投資西藏旅游免征七年所得稅，飯店（賓館）上繳稅收達到一定數額實行財政扶持返還政策。

第五，多措并舉促進旅游消費。廣東率先試行國民旅游計劃，積極探索企事業單位開展獎勵旅游、福利旅游，將修學旅游列入中小學課程，研究制訂旅游發票貼花保障制度，推動建立旅游統計衛星賬戶與國民經濟核算體系相銜接。四川21個市州共同推出優惠政策，聯合打造“價格洼地”，贏得了市場。成都市發放“熊貓卡”2000萬張，吸引了1000多萬人到川旅游。山東等地鼓勵有條件的企業實行獎勵旅游、福利旅游，所需費用列入企業經營成本。大力推進旅游“一卡通”，引導旅游企業聯合推出一批旅游功能完備的惠民旅游線路，建立了覆蓋全省的旅游信息咨詢服務系統。

第六，旅游發展納入政府績效考核。湖北等地把旅游業發展目標任務納入黨政領導班子和領導干部綜合考核評價體系，納入縣域經濟發展綜合評價考核指標體系，對考核優異者給予表彰獎勵。北京把旅游環境治理、旅游產業發展納入政府績效管理和考核內容，進一步完善旅游附屬賬戶。江西、湖南、陜西、青海、山西等地也將旅游業發展納入政府工作考核范疇。

塑造形象打造品牌

將優勢資源轉化為一流產品

各地在加快發展旅游產業的過程中，高度重視旅游形象建設，把它作為地方對外形象的一個重要窗口傾力打造，涌現出許多體現本地資源優勢的旅游精品和富有文化內涵的特色品牌。

一是著力打造核心形象，不斷加大推廣力度。廣東省以“活力廣東”總體形象為核心，著力建設“嶺南文化、活力商都、黃金海岸、美食天堂”四大旅游品牌。內蒙古精心推出“美麗草原我的家”——內蒙古人游內蒙古活動，推出“草原是我的家鄉也是您的家鄉”，組織近20萬輛自駕車“翻過興安嶺、走進大草原”，涌現了一批中國自駕車旅游新的目的地。山東省連續三年聯合推介、捆綁營銷、著力推廣“好客山東”旅游形象品牌，一批具有山東特色和較強競爭力的旅游產品逐漸成熟。江蘇省全力實施旅游精品工程，確立了41個重點項目，全省4A級以上旅游景區在全國率先突破100家，連續十年在全國保持數量第一。寧夏加大“塞上江南·神奇寧夏”旅游形象宣傳力度，著力打造西部特色的旅游目的地和面向穆斯林世界的國際旅游目的地。山西以“華夏文明地山西好風光”為主題，建設和推廣旅游新產品，形成特色。

二是體現各自優勢資源，建設一流旅游產品。北京市大力發展高端國際旅游，積極籌辦2010年世界旅游及旅行理事會峰會和2012年國際獎勵旅游協會全球年會等具有全球影響力的活動，對企業邀請海外旅游批發商、參加海外促銷和展覽、申辦國際會議等每年獎勵1000萬元。天津市發揮區位優勢積極拓展郵輪旅游，建設亞洲最大的郵輪母港，確立了天津北方郵輪中心地位。江西充分整合紅色旅游的各種資源要素，２００５年，首創以紅色旅游為主題的“中國紅博會”，一年一屆，境內外千余家旅游企業到會推介紅色旅游產品，為全國紅色旅游發展搭建了一個合作、交易、交流的平臺。黑龍江省大力推進北國風光特色旅游開發區建設，哈爾濱冰城夏都旅游區、五大連池旅游度假區、鏡泊湖渤海國旅游集合區等30個省級重點項目，總投資數百億元。新疆生產建設兵團以軍墾文化為主線，打造軍墾旅游這一全國獨一無二的特色和優勢品牌，并利用兵團區位優勢發展邊境旅游等。遼寧充分發揮工業旅游資源優勢，涌現出沈飛航空博覽園、大連港船舶工業、鞍鋼工業之旅、撫順礦業集團等一大批全國工業旅游示范點。

提升品質升級服務

創造優質便捷的旅游消費環境

建設人民群眾更加滿意的現代服務業，必須克服一流資源、二流開發、三流服務的積弊，更加重視旅游服務的規范化、便利化和現代化建設，更加重視提高服務質量，走內涵式發展道路。

抓住重大節會機遇，全面提升旅游服務。上海以舉辦世博會為契機，加強上海旅游出境游管理系統建設，完善入境游、國內游團隊管理系統，加強對旅游團隊的行程設置、導游安排、旅游車輛等環節的適時服務，積極推進住宿統計和旅游預報預警系統建設，提高應急能力。海南以建設國際旅游島為契機，全面推進旅游基礎設施建設和旅游服務與國際接軌，鼓勵國內外有實力的旅游投資商來海南投資旅游業，讓海南旅游更好地融入國際市場。福建加強閩臺品質旅游合作，組織赴臺游25省市簽署《打造“小三通”黃金旅游通道合作宣言》，與臺灣六大旅行同業公會簽署《閩臺旅游品質保障合作協議》。

以游客滿意為目標，優化旅游消費環境。云南推行旅游接待服務“六定”工作，即定進購物店購物次數、定傭金返還比例、定購物會員商店名單、定查處黑車黑店黑導辦法、定基本服務規范、定違規處罰措施，加快推進導游、旅游車司機薪酬制度，傭金返還“公對公”制度。浙江推廣旅游綠色產業法規與標準，推出《浙江飯店業“低碳積分計劃”》，在全國率先開展綠色飯店創建活動。

（資料由國家旅游局綜合協調司提供）

第五篇：國務院關于加快旅游業發展的意見

國務院關于加快旅游業發展的意見

國務院關于加快發展旅游業的意見

國發〔2009〕41號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

旅游業是戰略性產業，資源消耗低，帶動系數大，就業機會多，綜合效益好。改革開放以來，我國旅游業快速發展，產業規模不斷擴大，產業體系日趨完善。當前我國正處于工業化、城鎮化快速發展時期，日益增長的大眾化、多樣化消費需求為旅游業發展提供了新的機遇。為充分發揮旅游業在保增長、擴內需、調結構等方面的積極作用，現就加快發展旅游業提出如下意見：

一、總體要求

（一）指導思想。以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，進一步解放思想，深化改革開放，加強統籌協調，轉變發展方式，提升發展質量，把旅游業培育成國民經濟的戰略性支柱產業和人民群眾更加滿意的現代服務業。

（二）基本原則。堅持改革開放，破除體制機制性障礙，充分發揮市場配置資源的基礎性作用，走內涵式發展道路，實現速度、結構、質量、效益相統一；堅持以人為本，安全第一，寓管理于服務之中，不斷滿足人民群眾日益增長的旅游消費需求；堅持以國內旅游為重點，積極發展入境旅游，有序發展出境旅游；堅持因地制宜，突出優勢，推動各地旅游業特色化發展；堅持節能環保，合理利用資源，實現旅游業可持續發展。

（三）發展目標。到2015年，旅游市場規模進一步擴大，國內旅游人數達33億人次，年均增長10%；入境過夜游客人數達9000萬人次，年均增長8%；出境旅游人數達8300萬人次，年均增長9%。旅游消費穩步增長，城鄉居民年均出游超過2次，旅游消費相當于居民消費總量的10%。經濟社會效益更加明顯，旅游業總收入年均增長12%以上，旅游業增加值占全國GDP的比重提高到4.5%，占服務業增加值的比重達到12%。每年新增旅游就業50萬人。旅游服務質量明顯提高，市場秩序明顯好轉，可持續發展能力明顯增強，力爭到2020年我國旅游產業規模、質量、效益基本達到世界旅游強國水平。

二、主要任務

（四）深化旅游業改革開放。放寬旅游市場準入，打破行業、地區壁壘，簡化審批手續，鼓勵社會資本公平參與旅游業發展，鼓勵各種所有制企業依法投資旅游產業。推進國有旅游企業改組改制，支持民營和中小旅游企業發展，支持各類企業跨行業、跨地區、跨所有制兼并重組，培育一批具有競爭力的大型旅游企業集團。積極引進外資旅游企業。在試點的基礎上，逐步對外商投資旅行社開放經營中國公民出境旅游業務。支持有條件的旅游企業“走出去”。要按照統籌協調、形成合力的要求，創新體制機制，推進旅游管理體制改革。支持各地開展旅游綜合改革和專項改革試點，鼓勵有條件的地方探索旅游資源一體化管理。旅游行政管理及相關部門要加快職能轉變，把應當由企業、行業協會和中介組織承擔的職能和機構轉移出去。五年內，各級各類旅游行業協會的人員和財務關系要與旅游行政管理等部門脫鉤。

（五）優化旅游消費環境。逐步建立以游客評價為主的旅游目的地評價機制。景區門票價格調整要提前半年向社會公布，所有旅游收費均應按規定向社會公示。全面落實旅游景區對老年人和學生等特殊人群門票優惠政策。增加旅游目的地與主要客源地間的航線航班、旅游列車，完善旅客列車車票的預售和異地購票辦法。城市公交服務網絡要逐步延伸到周邊主要景區和鄉村旅游點，公路服務區要拓展旅游服務功能。進一步完善自駕車旅游服務體系。規范引導自發性旅游活動。博物館、金融服務網點、郵政服務網點等在旅游旺季應適當延長開放和服務時間。各類經營場所的公用廁所要對游客開放。建立健全旅游信息服務平臺，促進旅游信息資源共享。廣播、電視、報刊、網站等公共媒體要積極開設旅游欄目，加大旅游公益宣傳力度。

（六）倡導文明健康的旅游方式。在全社會大力倡導健康旅游、文明旅游、綠色旅游，使城鄉居民在旅游活動中增長知識、開闊視野、陶冶情操。景區景點、賓館飯店和旅行社等旅游企業要通過多種形式，引導每一位旅游者自覺按照《中國公民國內旅游文明行為公約》和《中國公民出境旅游文明行為指南》文明出行、文明消費。旅游者要尊重自然，尊重當地文化，尊重服務者，抵制不良風氣，摒棄不文明行為。出境旅游者要維護良好的對外形象，做傳播中華文明的使者。

（七）加快旅游基礎設施建設。重點建設旅游道路、景區停車場、游客服務中心、旅游安全以及資源環境保護等基礎設施。實施旅游廁所改擴建工程。加強主要景區連接交通干線的旅游公路建設。規劃建設水路客運碼頭要充分考慮旅游業發展需求。加快推進中西部支線機場建設，完善旅游航線網絡。確保景區和交通沿線通信順暢。加強重點城市游客集散中心建設。力爭通過五年努力，全國所有A級景區旅游交通基本暢通，旅游標識系統基本完善，旅游廁所基本達標，景區停車場基本滿足需要。

（八）推動旅游產品多樣化發展。實施鄉村旅游富民工程。開展各具特色的農業觀光和體驗性旅游活動。在妥善保護自然生態、原居環境和歷史文化遺存的前提下，合理利用民族村寨、古村古鎮，建設特色景觀旅游村鎮，規范發展“農家樂”、休閑農莊等旅游產品。依托國家級文化、自然遺產地，打造有代表性的精品景區。積極發展休閑度假旅游，引導城市周邊休閑度假帶建設。有序推進國家旅游度假區發展。規范發展高爾夫球場、大型主題公園等。繼續發展紅色旅游。

（九）培育新的旅游消費熱點。大力推進旅游與文化、體育、農業、工業、林業、商業、水利、地質、海洋、環保、氣象等相關產業和行業的融合發展。支持有條件的地區發展生態旅游、森林旅游、商務旅游、體育旅游、工業旅游、醫療健康旅游、郵輪游艇旅游。把旅游房車、郵輪游艇、景區索道、游樂設施和數字導覽設施等旅游裝備制造業納入國家鼓勵類產業目錄，大力培育發展具有自主知識產權的休閑、登山、滑雪、潛水、露營、探險、高爾夫等各類戶外活動用品及賓館飯店專用產品。大力發展旅游購物，提高旅游商品、旅游紀念品在旅游消費中的比重。以大型國際展會、重要文化活動和體育賽事為平臺，培育新的旅游消費熱點，特別要抓住舉辦2010年上海世界博覽會的機遇，擴大旅游消費。

（十）提高旅游服務水平。以游客滿意度為基準，全面實施《旅游服務質量提升綱要》。以人性化服務為方向，提升從業人員服務意識和服務水平。以品牌化為導向，鼓勵專業化旅游管理公司推進品牌連鎖，促進旅游服務創新。以標準化為手段，健全旅游標準體系，抓緊制定并實施旅游環境衛生、旅游安全、節能環保等標準，重點保障餐飲、住宿、廁所的衛生質量。以信息化為主要途徑，提高旅游服務效率。積極開展旅游在線服務、網絡營銷、網絡預訂和網上支付，充分利用社會資源構建旅游數據中心、呼叫中心，全面提升旅游企業、景區和重點旅游城市的旅游信息化服務水平。

（十一）豐富旅游文化內涵。把提升文化內涵貫穿到吃住行游購娛各環節和旅游業發展全過程。旅游開發建設要加強自然文化遺產保護，深挖文化內涵，普及科學知識。旅游商品要提高文化創意水平，旅游餐飲要突出文化特色，旅游經營服務要體現人文特質。要發揮文化資源優勢，推出具有地方特色和民族特色的演藝、節慶等文化旅游產品。充分利用博物館、紀念館、體育場館等設施，開展多種形式的文體旅游活動。集中力量塑造中國國家旅游整體形象，提升文化軟實力。

（十二）推進節能環保。實施旅游節能節水減排工程。支持賓館飯店、景區景點、鄉村旅游經營戶和其他旅游經營單位積極利用新能源新材料，廣泛運用節能節水減排技術，實行合同能源管理，實施高效照明改造，減少溫室氣體排放，積極發展循環經濟，創建綠色環保企業。五年內將星級飯店、A級景區用水用電量降低20%。合理確定景區游客容量，嚴格執行旅游項目環境影響評價制度，加強水資源保護和水土保持。倡導低碳旅游方式。

（十三）促進區域旅游協調發展。中西部和邊疆民族地區要利用自然、人文旅游資源，培育特色優勢產業。東部發達地區、東北等老工業基地要通過經濟結構調整，提升旅游發展水平。有序推進香格里拉、絲綢之路、長江三峽、青藏鐵路沿線和東北老工業基地、環渤海地區、長江中下游地區、黃河中下游地區、泛珠三角地區、海峽西岸、北部灣地區等區域旅游業發展，完善旅游交通、信息和服務網絡。積極推動海南國際旅游島建設。繼續促進內地居民赴香港、澳門旅游。加強海峽兩岸旅游交流與合作。

三、保障措施

（十四）加強規劃和法制建設。制定全國旅游業發展規劃。旅游基礎設施和重點旅游項目建設要納入國民經濟和社會發展規劃。編制和調整城市總體規劃、土地利用規劃、海洋功能區劃、基礎設施規劃、村鎮規劃要充分考慮旅游業發展需要。制定國民旅游休閑綱要。設立“中國旅游日”。落實帶薪休假制度。抓緊旅游綜合立法，加快制定旅游市場監管、資源保護、從業規范等專項法規，不斷完善相關法律法規。

（十五）加強旅游市場監管和誠信建設。落實地方政府、經營主體、相關部門的監管責任。健全旅游監管體系，完善旅游質量監管機構，加強旅游服務質量監督管理和旅游投訴處理。旅游、工商、公安、商務、衛生、質檢、價格等部門要加強聯合執法，開展打擊非法從事旅游經營活動，整治“零負團費”、虛假廣告、強迫或變相強迫消費等欺詐行為，維護游客合法權益。加強旅游誠信體系建設，開展誠信旅游創建活動，制訂旅游從業人員誠信服務準則，建立旅行社、旅游購物店信用等級制度。發揮旅游行業協會的作用，提高行業自律水平。

（十六）加強旅游從業人員素質建設。整合旅游教育資源，加強學科建設，優化專業設置，深化專業教學改革，大力發展旅游職業教育，提高旅游教育水平。建立和完善旅游職業資格和職稱制度，健全職業技能鑒定體系，培育職業經理人市場。抓緊改革完善導游等級制度，提高導游人員專業素質和能力，鼓勵專業技術人員特別是離退休老專家、老教師從事導游工作。實施全國旅游培訓計劃，加強對紅色旅游、鄉村旅游和文化遺產旅游從業人員培訓，五年內完成對旅游企業全部中高級管理人員和導游人員的分級分類培訓。

（十七）加強旅游安全保障體系建設。以旅游交通、旅游設施、旅游餐飲安全為重點，嚴格安全標準，完善安全設施，加強安全檢查，落實安全責任，消除安全隱患，建立健全旅游安全保障機制。嚴格執行安全事故報告制度和重大責任追究制度。完善旅游安全提示預警制度，重點旅游地區要建立旅游專業氣象、地質災害、生態環境等監測和預報預警系統。防止重大突發疫情通過旅行途徑擴散。推動建立旅游緊急救援體系，完善應急處置機制，健全出境游客緊急救助機制，增強應急處置能力。搞好旅游保險服務，增加保險品種，擴大投保范圍，提高理賠效率。

（十八）加大政府投入。地方各級政府要加大對旅游基礎設施建設的投入。各級財政要加大對旅游宣傳推廣、人才培訓、公共服務的支持力度。中央政府投資重點支持中西部地區重點景區、紅色旅游、鄉村旅游等的基礎設施建設。國家旅游發展基金重點用于國家旅游形象宣傳、規劃編制、人才培訓、旅游公共服務體系建設等。安排中央財政促進服務業發展專項資金、扶持中小企業發展專項資金、外貿發展基金以及節能減排專項資金時，要對符合條件的旅游企業給予支持。要把旅游促進就業納入就業發展規劃和職業培訓計劃，落實好相關扶持政策。完善“家電下鄉”政策，支持從事“農家樂”等鄉村旅游的農民批量購買家電產品和汽車摩托車。

（十九）加大金融支持。對符合旅游市場準入條件和信貸原則的旅游企業和旅游項目，要加大多種形式的融資授信支持，合理確定貸款期限和貸款利率。符合條件的旅游企業可享受中小企業貸款優惠政策。對有資源優勢和市場潛力但暫時經營困難的旅游企業，金融機構要按規定積極給予信貸支持。進一步完善旅游企業融資擔保等信用增強體系，加大各類信用擔保機構對旅游企業和旅游項目的擔保力度。拓寬旅游企業融資渠道，金融機構對商業性開發景區可以開辦依托景區經營權和門票收入等質押貸款業務。鼓勵中小旅游企業和鄉村旅游經營戶以互助聯保方式實現小額融資。支持符合條件的旅游企業發行短期融資券、企業債券和中期票據，積極鼓勵符合條件的旅游企業在中小企業板和創業板上市融資。鼓勵消費金融公司在試點過程中積極提供旅游消費信貸服務。積極推進金融機構和旅游企業開展多種方式的業務合作，探索開發適合旅游消費需要的金融產品，增強銀行卡的旅游服務功能。

（二十）完善配套政策和措施。落實賓館飯店與一般工業企業同等的用水、用電、用氣價格政策。允許旅行社參與政府采購和服務外包。旅行社按營業收入繳納的各種收費，計征基數應扣除各類代收服務費。排放污染物達到國家標準或地方標準并已進入城市污水處理管網的旅游企業，繳納污水處理費后，免征排污費。旅游企業用于宣傳促銷的費用依法納入企業經營成本。鼓勵銀行卡收費對旅行社、景區售票商戶參照超市和加油站檔次進行計費，進一步研究適當降低對賓館飯店的收費標準。土地供應要適當增加旅游業發展用地。積極支持利用荒地、荒坡、荒灘、垃圾場、廢棄礦山、邊遠海島和可以開發利用的石漠化土地等開發旅游項目。支持企事業單位利用存量房產、土地資源興辦旅游業。

各地區、各有關部門要提高對加快發展旅游業重要意義的認識，強化大旅游和綜合性產業觀念，把旅游業作為新興產業和新的經濟增長點加以培育、重點扶持，切實抓好本意見的貫徹落實。國家發展改革委負責綜合協調，國家旅游局會同有關部門進行業務指導并對本意見的貫徹執行情況開展督促檢查。各級旅游行政管理及相關部門要充分發揮職能優勢，加強協調配合，推動旅游業又好又快發展。

國務院二○○九年十二月一日