第一篇：人大信訪制度的現狀及其改革之1

人大信訪工作現狀及改革探索

由于社會轉型和經濟結構調整，當前社會矛盾糾紛較多，大量利益沖突以人民群眾信訪的形式表現出來，而且人民群眾對人大信訪寄予了厚望，各級人大的信訪數量都在逐年上升，人大常委會的信訪按老方法來處理新時期出現的社會矛盾和利益糾紛呈現出“心有余而力不足”的態勢。所以，非常有必要采取切實舉措依據監督法和代表法來加強和改進人大信訪工作。監督法第九條、第二十二條機定，人民來信來訪集中反映的問題可以成為人大常委會聽取和審議本級“一府兩院”專項工作報告的議題，或作為對有關法律、法規實施情況組織執法檢查的依據。此規定明確了人大信訪工作要為人大監督服務。

一、當前人大信訪工作的現狀

1、近年來地方各級人大的信訪總量在快速上升，省、市兩級人大的來信、來訪數量不斷增多；

2、到人大信訪的信訪者中，越級上訪的現象越來越明顯，級別越高的人大接受的信訪數量要明顯多于級別較低的人大；

3、人代會開會期間的來信與來訪要明顯多于閉會期間而呈現出一個信訪的高峰期。

4、目前我市四區三縣人大常委會都還沒有設置專門的信訪機構，大多數是由法制工作委員會兼顧。

5、目前，人大信訪的工作主要堅持屬地管理、分級負責，以轉辦為主，督辦為輔，但這種方法往往存在承辦單位敷衍塞責，推委扯皮，呈現人回事不結的現象，辦理效果不理想。

二、改進人大信訪工作淺見 《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》第四條規定：代表應當與原選區選民或者原選舉單位和人民群眾保持密切聯系，聽取和反映他們的意見和要求，努力為人民服務；第二十五條規定：代表應當采取多種方式經常聽取人民群眾的意見，回答原選區或者原選舉單位對代表工作和代表活動的詢問，協助本級人民政府推行工作；第二十八條規定：鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會代表分工聯系選民，依法組成代表小組，反映群眾的意見和要求，協助本級人民政府推行工作。真正做到對“一府兩院”有意見找代表提出，有合理訴求向代表反映，真正代表人民反映民情民意，做到人民代表人民選，當上代表敢為人民鼓與呼的負責任態度，建立人大代表在基層輪流接待群眾的來信來訪機制勢在必行。

三、具體講是否可以采取以下的方法：

1、各縣、區選擇和依托有條件的鄉鎮或街道辦事處，就地安排一個接待室或在代表之家，每周或每半月安排在本轄區的各級人大代表輪流進行一到兩次接待人民群眾來信來訪，時間為半天至一天。對來訪群眾所反映的意見、建議、合理訴求，由縣、區人大常委會辦事機構、鄉鎮人大主席團梳理后，分門別類交由有關單位和部門處理并負責答復代表，由代表將結果反饋給群眾或信訪對象。

2、雖然各級人大常委會沒有個案監督權，但各級人民代表可對本選區的重要信訪案件進行調查和督辦，可持代表證參加各級人民法院的庭審。3向本選區公布各級人大代表的聯系方式，以便于群眾向代表反映情況。

4、人大信訪機關在收到信訪件時仍然寄發給信訪人所在地的人大代表。人大代表在收到信訪件時，可以根據自己的具體情況而做出三種選擇：一是代表個人能夠通過約見政府官員解決的問題，可以運用個體代表的力量來促使問題的解決；二是個體代表在個人無力解決的情況下，可以將問題傳輸給常委會委員，由常委會委員來出面代表公民約見官員、答復代表或選民；三是遇到重大或普遍性的問題，人大代表還可以通過聯名將問題轉關給人大常委會或人民代表大會，由人大舉行會議的方式來解決。

（西寧市人大常委會辦公廳信訪辦公室 王殿輝 :8230504）

第二篇：淺談如何有效改革信訪制度

淺談如何有效改革信訪制度

陳健

對于信訪，我們大家都不陌生，常常可以在電視等媒體上看到某某某千里進京上訪、某某某多次上訪未果、某某某上訪被打之類的新聞。

這里的“上訪”，在《中華人民共和國信訪條例》里稱信訪，是指公民、法人或者其它組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動。

它是群眾越過底層相關國家機關到上級機關反映問題并尋求解決的一種途徑，也是上層政府了解民意的一個重要途徑，是包括中國在內許多國家的表達形式。是除法律以外的又一種解決問題的辦法，是一種比較直接的利益表達形式。但是，由于信訪的有關信息一般要經過信訪辦公室工作人員的篩選，然后遞交給有關領導、有關機關，所以從這個意義上來講，也是一種間接的利益表達方式。

那么，人們為什么會采用這種辦法解決問題呢？

通常情況下，我們解決問題的最直接的手段是訴諸法律，由法律來裁決，但當問題在當地政府得不到解決或解決不合理時，人們就有可能采取上訪的方式，其針對的往往是權力和資本結合所產生的不公平現象，例如貪污腐敗、黑惡勢力與政府勾結等。其表現出來的，其實也是對基層工作組織的不信任。

在信訪活動中，越級上訪是一個非常普遍的現象。主要原因是信訪人往往對低級別信訪部門的權限和公正性缺乏信任，更希望通過高級別信訪或其他權力部門盡快解決自身問題。由于全國范圍越級上訪的數量過于龐大，給首都、上級信訪和政府機關帶來了巨大的壓力，因此，2014年2月中共中央辦公廳、國務院辦公廳表示中央和國家機關不受理越級上訪。也就是說，容許逐級上訪，直至上訪到中央政府，但反對越級上訪。

這樣一來，上訪者與低級別信訪部門之間就產生了更微妙的關系：上訪者的事情最好能在低級別信訪部門得到解決，否則就會鬧到上一級信訪部門，這樣上級會認為下級辦事不力，而下級就會來為難上訪人員。

因此，信訪制度還存在很大問題，需要進行改革。那么，應如何進行改革呢？ 第一，改變信訪向上負責的關鍵是信訪向人大框架轉移。信訪制度是嵌套在中國現行“向上負責、下管一級”的政府體制之中的。在這個體制沒有改變之前，信訪制度仍將發揮不可替代的作用，因此，對信訪的功能，不能輕易否定。改變“向上負責”的關鍵是完善以人民代表大會制為核心的人民民主制度。如果當地人大能夠監督當地政府，由上級政府來監督當地政府的必要性就降低了。所以，將信訪與人大制度結合，有利于促進信訪制度從向上負責轉變為向下負責。并據此在人大框架內進行調查、聽證，然后對政府提出監督要求。

不過，這樣做需要解決一個法律問題。中國現行信訪法律體系由國務院《信訪條例》和各省市自治區《信訪條例》組成。國務院《信訪條例》規定了全國各級行政機關接受信訪的職權，各省市自治區《信訪條例》除規定本轄區行政機關的信訪職權外，還涵蓋本轄區人大、法院、檢察院的信訪職權，但都是比照行政機關接受信訪的模式，由人大內部信訪部門負責，而沒有發揮人大代表的作用。人大代表向下負責、接受信訪的模式，只可能通過人大立法建立起來。所以，在實施新《信訪條例》的同時，應該把制定《信訪法》提上議事日程，并考慮其與《人大組織法》、《代表法》及未來的《監督法》相配套。另外，立法不應是閉門造車，信訪向人大轉型，最好在北京周圍的信訪高發區域先行試點。

第二，“涉法信訪”的增加要求進行有針對性的司法改革。對于法院等機關的瀆職行為，應堅決糾正，并建立相應的懲治機制。另外，中國實行二審終審制，使得不服法院二審判決的當事人除申訴要求再審外，只好選擇上訪。要減少由此產生的上訪，需要把信訪制度與審級制度改革結合起來。倘若建立三審終審制，則一部分上訪將變成上訴。

第三，政府應該對新聞媒體的監督采取更加容忍的態度。除了要恢復黨報群工部接受信訪的優良傳統外，發達的、競爭性的新聞媒體，會促使專業新聞從業人員對社會熱點現象的表現和原因做出深入全面的調查，這就減少上級政府通過群眾信訪了解總體情況的需求。大量事例表明，新聞媒體的監督，社會輿論的壓力，有時候要比主要領導的批示在發現問題、解決問題方面發揮更大的作用。

第四，依法引導群眾，推動信訪工作由行政推動向依法治理轉變。公民信訪權利不是孤立存在的，而是在法治的框架下實現的。說到底，就是要把信訪工作納入法治化軌道，運用法治思維和法治方式解決信訪問題，構建法治框架下的和諧黨群干群關系。

第五，堅持事要解決，推動信訪問題由分頭辦理向整體聯動轉變。解決群眾合理訴求核心要義在于壓實責任單位的主體責任，落實相關單位的配合責任，充分調動各方面的積極性，形成解決問題的合力。

第六，完善行政訴訟，推廣行政調解。法院的行政審判制度是解決行政糾紛的最終渠道，行政訴訟救濟是正規的司法救濟手段,是由精通法律并獨立于行政主體的司法人員來裁定行政相對人提出的訴訟。這種救濟最鮮明的特點是對程序正義的追求。程序正義的根本所在是對恣意的排除,以保證裁定的客觀正確性和程序后果的不可抗拒性。《行政訴訟法》頒行的20 余年也正值中國社會急速轉型時期，官與民之間的行政糾紛日趨復雜，行政訴訟制度的運行也遭遇到前所未有的挑戰。當下，也正值新《行政訴訟法》出臺，社會各界對新《行政訴訟法》執行與落實寄予厚望，希冀新《行政訴訟法》在保證法院獨立行使審判權與提高行政訴訟制度的抗干擾能力方面有新的突破。

行政調解是在民主協商與當事人自愿的基礎上產生的,它體現了“當事人自治為主,國家干預為輔”的原則,突出了和為貴,契合現代行政的服務理念、合作理念。此外,從功能的角度來講,行政調解不僅具有糾紛解決、行政指導的功能,還有政策形成的功能。行政調解作為一種靈活便利的糾紛化解機制，新近日益受到國家和社會的青睞。國務院及地方政府紛紛發布關于調解的規范性文件，一些地方的政府法制部門還成立了專門的行政調解機構，行政調解呈現方興未艾之勢。行政調解應當以其專業性、技術性優勢適度發揮分流作用，大力化解矛盾，解決爭議。

第七，創新手段,賦予信訪部門新職權。長期以來,信訪部門責任大權利小的局面一直未得到改觀,常常處于比較“尷尬“的境地。一方面信訪當事人對信訪部門解決信訪訴求充滿期待,另一方面信訪部門權威不足,缺少推動解決問題的段、條件等。信訪機構權力有限是導致信訪效率低下的主要原因,而要解決信訪洪 峰問題,就得強化信訪部門的權力。針對這一問題,有必要研究制定加強部門信訪工作的政策措施,切實加強對部門信訪工作的領導和指導。對信訪量大的部門要求設立專門的信訪工作機構,配齊配強工作力量,做到有分管信訪工作領導、有專兼職信訪工作人員、有固定接待場所、有規范工作制度、有專項工作經費。同時，賦予信訪部門“倒查權”。除了支持信訪部門督辦、報告、建議權以外,還應賦予信訪部門“倒查"的職權。“倒查”重點查“兩個為什么”,“五個有沒有”,即事件為什么發生,事態為什么升級;矛盾和隱患在事前排查階段有沒有發現,排查出的矛盾和有關情況有沒有向上級報告,在醞釀形成階段有沒有采取預防和化解措施,事件發生后有關負責人有沒有到場做工作,應當解決、能夠解決的問題有沒有解決。

以上便是我對制度改革的看法，但正如北京大學法學院教授、中國憲法學會副會長張千帆所說：上訪（信訪）只是治標不治本的“下游”策略，至多只能在問題產生后幫助化解少部分問題。但是如果權力腐敗的源頭得不到治理，公權濫用和貪腐大量滋生，那么不論如何改進信訪體制，依靠信訪解決問題的速度遠遠趕不上問題產生的速度，信訪制度也只能是中看不中用的門面。因此，加強法制建設，堅持依法治國才是解決社會矛盾、促進社會和諧的根本方法。

第三篇：完善和改革信訪制度

：完善和改革信訪制度——從法院涉法涉訴信訪工作情況為視角

發布日期：2012-06-13 文章來源：互聯網

【出處】中國法學會

【摘要】目前，涉訴信訪已成為各級法院的沉重壓力和負擔，法院在處理涉法涉訴信訪案件時，由于缺乏原則，出現無法可依等主客觀因素，理論研究上更是缺乏足夠的重視。對此，筆者從信訪制度的概念、重要性進行闡述，進而提出涉訴信訪的改革設想及今后對信訪工作的完善。

【關鍵詞】信訪制度；涉法涉訴 【寫作年份】2012年

【正文】

我國社會當前正處在社會變革和轉型時期，各種利益沖突和矛盾糾紛不斷增加，使信訪成為社會發展的必然，在眾多信訪中，涉及法院的涉訴信訪為最多，民生問題凸顯，它反映了人民群眾法律意識和權利意識的提高，以及對國家司法制度和人民法院的信賴。隨著各種不可預見的新情況、新問題、新矛盾不斷涌現，眾多民生問題已成為民眾通過人民法院來解決這些矛盾的重要渠道。法院受理的各類案件日益俱增，訴訟主體多元化，案情復雜，處理難度大，矛盾易激發，由此產生的涉訴信訪也成了影響社會穩定、影響法院形象、影響政府形象的重要因素。但是，由于目前存在對涉法涉訴信訪法律規定不完善等主客觀因素，法院對此問題的處理卻顯得懦弱而又缺乏原則，理論研究上更是缺乏足夠的重視，使涉訴上訪現象成為目前各級法院普遍面臨著的一個難題，而且越來越困擾著法院的整體工作，嚴重影響了法院在人民群眾心目中的形象，同時，也沖擊著法律的權威與尊嚴，極大地影響著和諧社會的構建。如何完善和改革信訪制度成為保護民生合法權益的一大難題。

一、信訪制度的內涵

2005年1月5日，我國頒布了《信訪條例》。該條例第二條明確規定了信訪的內涵，信訪，即指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動[1]。《信訪條例》的頒布一方面及人民政府保持了同人民群眾的密切聯系；另一方面保護了信訪群眾的合法權益，同時維護了信訪秩序。其中第一條就制定了立法的目的，即“為了保持各級人民政府同人民群眾的密切聯系，保護信訪人的合法權益，維護信訪秩序。”

涉法涉訴信訪有廣義和狹義之分，從廣義上講，就是涉及到法律和訴訟，當事人采用書信、電話、電傳、互聯網絡、來訪等形式，向各級人民法院提出的意見、建議和要求，并依法由人民法院處理的一切信訪活動。從狹義上講就是訴訟終結之后的申訴活動。信訪事項一般包括：不服各級法院的生效判決、裁定和調解；檢舉、投訴司法機關及其工作人員的不當和違法亂紀行為；咨詢有關政策、法律和問題，尋求相關幫助；對相關司法問題提出各種建議、表達自己的意見和看法。

我國的信訪制度規定了群眾可以向村、鄉、鎮以及縣級以上有關部門信訪的權利，各級政府及其他部門都要為信訪群眾提供信訪的一切便利，要保護群眾的合法權益。對已經生效的裁判文書，當事人不服的除了申訴以外，還可以通過信訪來反映問題，解決問題，這是各級人民法院發現錯案的最好方法之一，同樣也是最高法院監督地方各級法院審判工作的重要手段之一。由于能聽到社會底層的聲音和意見，又涉及到廣大群眾的切身利益，信訪作為實現民主的機制被提高到一個特別重要的位置，歷來倍受重視。法院的涉訴信訪制度也就成了司法民主的一種特殊形式。

二、涉訴信訪工作的現實處境

（一）涉訴信訪工作的現狀

法院受理的涉訴信訪案件居高不下。據最高法院統計，2004年，地方各級人民法院辦理來信來訪422萬件人次，上升6.2％。2003年最高法院接待處理集體上訪比2002年上升16.9％和10.8％[2]。近五年，我省某中級法院共接收群眾來信674件，接待來訪人員826人次，其中，申訴、復查立案295件。2007年，當地政法委掛牌督辦2件，省委督辦、全國人大信訪局交辦2件，省法院掛牌督辦5件，中院掛牌督辦21件，共計32件涉訴信訪案件。近幾年，各地法院采取各種措施解決涉法涉訴案件，涉訴信訪工作取得了一定成績，但面臨的形勢仍十分嚴峻。

（二）涉訴信訪面臨的困境

目前，信訪逐漸增多，一些上訪群眾在多次上訪得不到解決后，就越級上訪或進京上訪，尤其是涉法涉訴的群眾，在所有信訪中占有很大的比例。涉法涉訴案件絕大部分是因為司法救濟不能滿足他們的要求。一方面，在法院判決生效后，勝訴的一方為得不到執行到處找關系，上訪；另一方面，敗訴方不管判決是否公正，為了滿足虛榮心或其他方面的問題，更是積極地到處找關系，申訴，上訪，不僅找政府，找上一級法院，還意圖通過媒體來滿足自己的要求。許多上訪群眾往往認為法院判決不公正，或法官徇私舞弊等，要么找領導批示干預，要么要求啟動再審程序，再審理一次。有的在多次上訪后，雖然有了相關部門的答復，但仍然一而再，再而三地重復上訪。

我國的信訪機構一般都是屬于所在機關的內設機構，專門負責接待來信來訪，本身不能夠解決任何實際問題。同樣法院也沒有專門設立涉訴信訪機構,多在立案庭下設信訪組, 一是人員缺乏；二是不能引起信訪人員的重視；三是缺少有效的監督制約，使有些問題久拖不決，也導致上訪不止。如，青海省某中級法院立案庭成立于2002年6月，現有法官6名，其中庭長一人，副庭長1人，審判員4人，書記員1人。立案庭下設立案組，信訪組，案件流程管理組、申訴復查組。

（三）涉訴信訪機制的弊端和長遠危害

1、立法上缺乏對長期纏訴鬧訴者的處罰規定。民事訴訟法關于妨害民事訴訟強制措施的規定只針對了沖擊法庭，擾亂法庭秩序、阻礙證人作證，及作偽證，轉移財產及不履行生效判決與防礙公務七種情形，而種種嚴重損害法院形象，沖擊法院秩序的纏鬧訴行為并不符合民事訴訟法第一百零一條，第一百零二條規定的情形，法律上對長期纏鬧訴行為處罰規定幾乎是空白，這就使法院在處理時感到無法可依，無從下手。例如：權開春以“流氓惡霸劉某某”，“花柳病”“充當走狗”等等惡毒語言攻擊法官與法院進行的纏訴鬧訴，若是公民之間有如此的誹謗，誣陷行為，受害一方肯定會強烈要求追究其相應的法律責任，而且公民之間也不敢有如此肆意妄為的誹謗，誣陷損害他人形象的行為。一些上訪老戶正是鉆了法律上的空白，吃準了法院拿他沒辦法，才敢采取上述種種纏訴鬧訴的行為。法院是公民權利的保護神，法官是社會正義的維護者，而當法院的自身形象受到攻擊，法官本人的名譽與尊嚴受到侵害時，又有誰來保護！對此法律的回答卻是暖昧模糊的沉默。

2、對纏訴鬧訴行為處理不力，姑息縱容著纏訪老戶將鬧訴行為進行到底。對上訪老戶的纏、鬧訴行為，人民法院大多采取勸、讓、哄的懷柔政策令其息訴，不能湊效時也只能無可奈何地聽之任之，而能讓其息訴的畢竟只占極少數，常常被當作先進案例進行宣傳。最近筆者留意到《人民法院報》有三四篇有關在法院的努力下上訪老戶息訴的案例消息報道。其中，2004年8月20日有一篇《功到深處訪自息》的報道比較典型：湖北省鄖縣一上訪老戶劉大林因被該縣法院強制執行了1997年至2001年依法應交納的472元的提留款而長期上訪申訴，連年上訪誤了農活使其家境更為貧寒，該院院長知道其困難后親自為其跑成了2000元的扶貧資金，劉大林拿到錢后激動地表示再也不上訪申訴了。院長的愛民息訴之心當然值得嘉許，但這種缺乏原則性的做法顯然不是解決上訪問題的根本方法，有時碰到另外一些人反而會助長他們鬧訴纏訴的氣焰，無益于法院審判權威的樹立。[3]

目前，法院的涉法涉訴信訪有其積極地一面，也有其消極的一面。積極地一面，即反映社情民意，通過涉法涉訴糾正一些錯案，維護司法公正；消極地一面，主要表現在對審判工作、法官隊伍、法院形象等的影響。對于許多當事人不服法院的判決，一層一級地申訴，有的甚至于對法院作出地裁決仍然不服。反過來再通過黨委、人大、政府以及新聞媒體反復申訴，甚至直接向各級黨、政領導同志寫信告狀。大量地信訪案件，法院不僅要投入一定地人力、物力、財力，而且也會造成辦案法官的心理壓力，影響其他案件的審結。這種狀況如果任其長遠發展下去，最終必將損害了黨和政府的形象，損害法律的尊嚴，法院的形象，削弱了司法權威。

三、對法院信訪制度改革的定位

信訪工作是黨和政府的一項重要工作，是構建社會主義和諧社會的基礎性工作，是黨的群眾工作的重要組成部分，是為人民群眾排憂解難的工作。信訪工作的職能就是：維護群眾合法權益，反映社情民意、促進社會和諧穩定。[4]對于法院來說，一方面它可以反映民情民意，排解矛盾，另一方面可以借助這一信息渠道，起到監督和改進司法的作用。涉訴信訪制度的功能就是：維護和保障當事人合法權益，體現司法公正。

基于以上定位，涉訴信訪應該是一種對司法的救濟，司法程序所不能實現的正義可以在信訪的制度中繼續探討，讓它起到一種補充的權利救濟功能。對法院而言，涉訴信訪是一項現實、被動、高效的制度更新機制，具有促進民主與法治的功能。對法院而言，信訪制度的改革，首先要獨立設立信訪機構，并具有相對獨立的權力，使涉訴信訪充當立法、行政和司法這三種權力互相配合、互相制約的協調器（4）；其次，配置相應的人員。配置有法律知識、工作經驗的人員來抓信訪工作；第三，要有明確的工作措施、工作制度。如工作措施上采取認真聽取當事人反映問題，重點抓排查處理，定期審查，定期來訪解決，以案講法釋明，以及說服教育等，使當事人心服口服，自行息訪。要建立一套行之有效的、科學的信訪登記體系和辦結體系，不僅可以準確統計信訪量，而且可以節約大量的社會資源，克服目前當事人盲目投訴、反復投訴、多方投訴造成的巨大資源浪費和司法公信力的消弱。同時積極推動司法改革，消除誘發信訪的制度性根源，減少信訪的絕對數量，使矛盾不致激化。

四、涉法涉訴制度的改革和完善

（一）涉法涉訴制度的改革和設想

1、法院設立信訪辦，使其成為法院獨立的機構。其職責是：（1）處理答復來訪信件；（2）處理答復接待涉訴來訪人員反映的問題；（3）審查、轉達當事人的非訴信件；（4）接待來訪群眾法律咨詢；（5）負責處理院領導及上級法院交辦的工作；（6）負責司法救助工作。

目前，作為法院信訪辦事機構的立案庭，負責法院對依法受理的各類案件進行登記立案、排期、送達和審判流程管理；對不服本院的生效裁判提出的各類申訴以及再審申請進行審查，認為可能有錯誤的，移交審判監督庭及有關審判庭處理；負責司法救助工作和本院的信訪工作。面對眾多工作和日益增長的信訪案件，在立案庭人員有限的情況下，勢必會造成其解決信訪問題的能力不足，甚至造成對信訪案件的相互推諉、敷衍和拖延等現象，導致信訪協調解決功能的發揮。信訪群眾對法院的答復不滿意，又會向上一級法院、政府部門及媒體等單位不斷上訪、纏訴。因此，設立法院獨立的信訪機構，能增強信訪工作職能的發揮，提高其協調解決問題的能力，是當前涉訴信訪制度改革的現實需要。

2、明確各級法院信訪職能的權限，對上訪人實行限制信訪。對各級法院信訪辦工作人員設立依法享有法定的調查權，責令被信訪的基層院、庭作出書面報告的權力，以及公開調查報告的權力。實行信訪機構直管，嚴格劃分各級法院信訪辦責任權限，使上下級法院信訪辦各司其職，最大限度發揮解決問題的能力。把信訪辦的主要目標放在解決問題，救濟權利，提高效率，找出違法和失當行為上。形成統一領導、部門協調、統籌兼顧、標本兼治、各負其責、齊抓共管的法院“大信訪”格局。同時對上訪人實行限制信訪。如，對已經生效的一審案件，當事人信訪的，可以由原審法院受理信訪，對確實有問題的，信訪辦可以提交本院審委會討論是否提起再審；對沒有問題的信訪案件，盡量用法理來釋明問題，解決問題。當事人對原審法院信訪辦的答復不服的，可以向上一級法院信訪辦申請。對二審生效案件的上訪，可以由二審法院信訪辦受理。當事人不能越級上訪，越級上訪的，法院不予受理，其他政府部門也制定相應的配套措施。限制上訪不僅能減少信訪案件，而且可以樹立司法機關的公信力，同時維護了司法機關裁決的既判力，維護了法律的尊嚴和權威。

3、設立專門的信訪司法救濟制度。2005年，最高法院制定了《關于對經濟確有困難的當事人予以司法救助的規定》，解決了社會弱勢群體打官司難的問題。有些法院還設立了刑事被害人的司法救濟制度，這些司法救助制度的實施，代表著廣大人民群眾的利益和心愿，是“三個代表”思想在審判工作中的具體體現。在國外，對信訪的救濟也已經有先例，如總統基金、總理基金，這是國外解決信訪問題、減輕信訪壓力的一個很重要的物質基礎和途徑。我國設立專門的信訪司法救濟制度，就是將信訪矛盾交由整個社會群策群力解決。

（二）涉法涉訴制度的完善

1、加強信訪制度建設。近些年來，各級法院推出了領導責任制度、責任追究制度、崗位目標考核制度等一系列行之有效的制度形式。同樣對信訪工作也應建立起信訪工作制席，如，制定信訪工作目標責任制、建立信訪工作管理制、建立信訪工作責任追究制、建立院領導接待日制度以及建立信訪工作信息網絡等等，從而在改革信訪的基礎上，建立一套行之有效的完整、科學的管理體系。以一種開放的、靈活的機制，有效的制度來協調各種矛盾，提高解決涉訴信訪問題的能力和效率。減少對司法機關和司法制度的沖擊力，確保社會的穩定和發展。

2、確保案件質量，樹立司法權威，勇于糾正錯案，加強信訪接待，杜絕敷衍推諉，下功夫把息訴工作作細作實。對于纏訴老戶的鬧訴行為，我們首先要克服厭戰情緒，堅定信念，堅持司法為民，堅持群眾利益無小事，把“三個代表”重要思想切實融匯貫穿于信訪工作中。一要嚴把案件質量關，把每一起案件都辦成鐵案。二要堅持有錯必糾，勇于糾正案件中存在的問題。三要加強信訪接待工作，使上訪老戶工作有部門辦，有人管，杜絕和避免出現上下級法院之間互相推諉，責任不明情況發生，并要求信訪法官在工作中注意對纏訪老戶的思想教育，要以情感人，以理服人，以法育人，使他們了解法律規定和法院判決的理由，爭取他們的理解和信任，促使他們早日息訴罷訪。四要建立上訪老戶檔案，共享信息資源，其目的就是使黨委、人大、政府及各級檢察、法院信訪部門能夠共享信息，協調一致，以減少不必要的行政干預及不知情的外部監督。

3、加大公開處理的力度，利用輿論的力量促使其罷訪息訴。纏訪老戶之所以采取種種鬧訴行為，就是要蠱惑、煽動不明真相的群眾，利用輿論的力量迫使法院向其就范，因此，我們可以以其人之道還治其人之身，在正義凜然的氛圍中，進行有理有據的公開處理，利用輿論的力量迫使其罷訪息訴，可采取以下舉措。

（1）公開審理、公開聽證。辦案人員在做好充分準備后，進行公開審理，公開聽證，當庭質證、認質，當庭評斷，當庭宣判。同時請媒體采訪報道，專家點評，通過全程透明的公開審理、公開聽證，不僅可以消除當事人對法官公正性的懷疑，而且對纏訴者也可以形成一種輿論壓力，促使其反省自己，息訴罷訪。

（2）公開宣判，公開處理。針對纏訴老戶胡攪蠻纏，采用威脅、恐嚇等不正當手段干擾法院公正裁判的情況，采取大造聲勢，大造輿論的方法，邀請有關單位和媒體，深入基層，組織群眾及纏訪老戶的親屬參加公開宣判會，同時利用公開宣判的機會，抓住纏訪老戶認理服法，廣大旁聽群眾對案件是非曲直一目了然的有利時機，對經說服教育仍纏鬧不止的上訪老戶，區別情況，選取時機，依法采取強制措施，公開進行處理，該司法拘留的司法拘留，該勞動教養的勞動教養，該判刑的堅決判刑，并昭告社會，以儆效尤。

（3）公開譴責。法院簽署公開譴責令，張貼在交通要道，刊登在報紙上，利用社會輿論的壓力，迫使其反省和約束自己，遵守和服從法律。

4、配備業務能力強，審判經驗豐富，在法院工作有一定年限的審判人員。同時將信訪辦與法院各業務庭視為同等地位的庭室，使其具有一定的組織保障。信訪人員的素質直接影響著對信訪案件的處理，俗話說：“打鐵須自身硬”，許多信訪事件本身具有法律事實和法律適用的不確定性，而缺乏專業審判領域知識和經驗的信訪法官僅僅根據來訪者的一面之詞所作出的處理和答復往往會產生偏頗，造成上訪者的不滿和繼續上訪。所以，應該選調一些業務能力強，審判經驗豐富，在法院工作有一定年限的審判人員擔任接待信訪的工作人員。

5、將涉訴信訪納入社會綜合治理。涉訴信訪問題不僅是法律問題，也是社會問題和政治問題，它直接關系到社會的政治穩定，除了法院要自身更新觀念，加強內部建設，提高審判質量外，還需要黨委、人大、政府、當事人單位等社會各界力量與法院形成合力，進行綜合治理。

6、加大調解力度，及時化解矛盾。調解工作是人民法院防止矛盾激化，及時解決糾紛的有效手段，也是我國審判制度的一大特色。因此，在審判工作中要充分運用調解手段化解矛盾，把調解工作貫穿于審理工作的全過程，建立健全調解機制，確保調解工作經常化、正常化、規范化，使上訴和申訴、上訪數量日益下降，真正做到輸贏皆服，案結事了。

【作者簡介】

祁得春，單位為青海省高級人民法院研究室。余慧玲，單位為青海省高級人民法院研究室。

【注釋】

[1]佚名著：《新形勢下涉法涉訴信訪問題探討》 載http://www.tmdps.cn/與2008年6月25日訪聞。

[2]于喜勝：《論涉訴信訪制度的改革和完善》載： http://www.tmdps.cn/article與2008年6月30日訪問。

[3]祝玉芝著：《法院的尷尬 法律的無奈》 載《青海審判》2005年第2期。[4]劉衛忠綜述：信訪制度改革研究大有可為——信訪制度改革研究座談會。

第四篇：人大信訪

東皇溝鄉人大主席團

辦理人大代表及人民群眾來信來訪制度

一、認真接待人大代表和人民群眾的來信來訪；

二、鄉人大主席團半年聽取一次信訪工作情況匯報；

三、對重要信訪案件和老信訪戶的問題及時提出處理意見或建議；

四、對各種來信來訪件必須認真進行登記、記錄；認真填寫接待情況及處理意見，做到有據可查，對轉交的案件及時督促、催辦。

五、設立人大主席接訪日，負責對人大代表和人民群眾的來信來訪進行現場登記和辦理。

第五篇：改革信訪工作制度實行什么制度

推動信訪制度改革（廣東省）廣東省人大常委會法工委

瀏覽字號： 大 中 小 來源： 中國人大網 2014年9月23日

十八屆三中全會描繪了我國全面深化改革的宏偉藍圖，對全面推進依法治國、建設法治國家作出戰略部署。習總書記提出，要做到重大改革于法有據、有序推動。這標志著我國將告別“不破不立”“先破后立”的法治被動時代，走向“先立后破”的新時代，進入法治引導改革、在法治軌道上積極穩妥深化改革的新時期。我省人大常委會圍繞中心、服務大局，把握時代特征，將立法決策和改革決策相結合，努力為全面深化改革提供法制保障，特別是在制定《廣東省信訪條例》（以下簡稱《條例》）過程中，高度重視運用法治思維和法治方式，發揮立法的引領和推動作用，創新工作機制，加強對立法工作的協調，確保在法治軌道上推進信訪制度改革。

一、探索和創新立法工作機制，為信訪立法和改革聚民智、凝共識

制定《條例》推動我省信訪工作改革，是貫徹落實黨的十八大報告和十八屆三中全會精神，實現信訪工作法治化的迫切需要，是堅持和實踐黨的群眾路線的客觀要求，是解決我省信訪工作中存在問題的現實需要。常委會高度重視，在《條例》制定過程中，嚴格執行本屆常委會新制定的立法論證、立法公開、立法評估等五項工作制度，以9大高校立法基地、高校聯盟和立法咨詢專家為平臺，進一步探索黨委領導立法、人大主導立法、多方參與立法相統一的運行機制，確保《條例》順利出臺。

《條例》的制定始終堅持黨的領導。黨的領導是人民當家作主和依法治國的根本保證，也是加強民主法制建設、做好立法工作的根本保證。換屆以后，省委書記胡春華多次就進一步改進立法工作，提高立法質量給任務、提要求，要求常委會充分發揮立法對廣東經濟社會發展的引領和推動作用，為實現“三個定位、兩個率先”總目標提供有力的法制保障。按照省委的部署和要求，去年初常委會圍繞“新形勢下人大立法工作如何為廣東改革發展穩定創造良好法治環境”的主題，赴全省各市和基層農村開展調研，了解到各方面迫切要求制定和完善維護社會穩定、化解社會矛盾方面的立法。調研后，常委會向省委專門作了報告，省委對此高度重視，明確指示要研究制定《條例》，加快立法步伐。根據省委的決定，常委會將《條例》補充列入了2013年立法計劃，集中各方面的力量和資源推進立法工作；常委會黨組多次就起草進展情況、審議修改遇到的重要問題和在社會上開展大討論等事項向省委請示報告，《條例》通過后，還專門就貫徹實施有關問題向省委請示，推動有關宣傳貫徹實施工作的開展。

《條例》的制定始終堅持開門立法，拓寬多方參與立法的途徑。立法要遵循民主原則，發揮人民的主體作用，做到依靠人民、為了人民。多方參與是增強民主性的有效途徑。《條例》在制定過程中，常委會探索和踐行科學立法、民主立法機制,努力拓寬公民有序參與立法渠道，為信訪制度改革凝聚廣泛共識。一是探索多方起草的模式，注重匯集民智。2013年8月，常委會同時委托中山大學、暨南大學和廣東外語外貿大學的立法基地分別獨立起草法規草案建議稿，力求通過多個高校專家之間的研討和爭論，引入競爭機制，在多樣化的基礎上，通過評估和爭論，進一步優化制度設計、提高法規草案質量。專家是人民群眾的一部分，具有更強的專業和理論素養，實踐證明，嘗試委托多方起草《條例》，拓寬了法規起草途徑，能發揮高校理論研究優勢，為地方立法提供理論支撐和智力支持，也有利于克服部門利益；同時，還有利于借助高校立法基地這個平臺拓寬公眾參與渠道。高校在起草過程中，深入群眾、深入基層、深入實踐，為群眾在立法中“代言”，把社會方方面面的意見在立法中綜合好、統籌好、集中好，擴大了立法聯系群眾的隊伍和力量，增強了立法調研的深度和廣度，體現了多方的參與和交流，使法規的制定和實施都具有更加廣泛的群眾基礎。二是拓寬渠道，全過程公開和全方位聽取意見。常委會在《條例》的委托起草、座談、調研、評估、審議等過程中全過程公開和全方位聽取意見。全程邀請媒體參加報道，加大公開力度。多次召開政法系統座談會、信訪工作人員座談會、信訪群眾座談會等各類專題座談會進行專題研討，尤其是專門召開信訪群眾座談會，請基層信訪群眾介紹自身的上訪經歷，聽取其對信訪立法的意見；多次向我省選出的160名全國人大代表和787名省人大代表，省委、省人大有關部門，全部省政府組成部門和直屬機構，21個地級以上市人大常委會，9個地方立法基地和66名立法咨詢專家征求意見。同時還就有關專題向全國

人大常委會法工委、國家信訪局和國務院法制辦進行了請示。三是公開討論，推動形成共識。信訪問題既敏感又復雜，社會各方面在思想上、觀念都有很多分歧，對立法工作提出了更高的要求。對此，常委會組織在南方日報等新聞媒體上開展信訪立法有關問題大討論，由人大代表、專家學者、信訪工作人員和社會各界人士進行討論和爭論，引導社會各界正確理解中央有關政策精神。通過廣泛討論，讓公眾親身參與立法過程，了解立法背景和立法目的，推動社會各界形成共識。

二、針對問題立法，立法解決問題，將信訪工作納入法治化軌道

常委會在制定《條例》過程中，堅持問題導向，順應社會發展的要求，貫徹落實中央關于信訪工作改革的決策部署，正確處理改革決策與立法決策的關系，把深化改革、促進發展同完善立法有機結合起來，重點解決我省信訪工作存在的突出問題，通過構建可操作、切合實際的法律制度，推動信訪制度改革。

（一）明確訴訪分離，推動信訪制度回歸本位

從各方面反映的問題看，信訪工作最突出的問題是偏離法治軌道，大量本應當通過法律途徑解決的訴求和矛盾糾紛，也要求通過信訪途徑解決，信訪制度的權利救濟功能被過度擴張。要解決好這一問題,就要按照涉法涉訴信訪工作機制改革的總體要求，進一步推動信訪工作法治化。因此，常委會通過制定《條例》，明確信訪事項的范圍，將法定途徑解決的訴求從普通信訪事項中分離出來，讓信訪制度的功能回歸本位；完善訴訪分離制度，對“法定途徑”作出細化規定，增加分離的可操作性；建立涉法涉訴事項依法終結制度，避免其回流到信訪渠道。

（二）實行網上受理信訪，進一步暢通信訪渠道

信訪渠道不夠暢通是導致信訪人采取非正常甚至過激方式表達訴求的主要原因之一。要解決好暢通信訪渠道問題，必須抓住兩個關鍵點，一是便捷快速，二是陽光信訪。常委會深入學習十八屆三中全會《決定》精神，結合兄弟省市的成功經驗，將實行網上受理信訪制度作為暢通信訪渠道的突破口，通過制定《條例》，規范網絡信訪渠道建設、網上信訪信息公開，拓寬網上信訪渠道，實現網上信訪可查詢、可跟蹤、可督辦、可評價，推動網上信訪渠道成為今后信訪的主渠道。同時，還對聯合接訪工作平臺、信訪綠色郵政通道、下基層聽取意見和接訪等內容作了規定，方便群眾表達自己的合理合法訴求。

（三）規范信訪秩序，引導信訪人理性有序表達訴求

從調研情況看，部分信訪人“信訪不信法”、“信上不信下”、“信鬧不信理”，以集體上訪、越級上訪、重復上訪、鬧訪纏訪等方式表達訴求的情況比較突出，嚴重影響社會正常的秩序。要解決好這些問題，就必須根據權利與義務相一致的原則，對信訪人非正常上訪行為作出適當的規范，力求把群眾的合法訴求解決到位，把不合理訴求和思想認識引導到位，把違法行為依法處理到位，以實現維護信訪秩序、維護信訪人權益、維護社會公平正義的統一。因此，《條例》在制定過程中，常委會始終堅持處理好保障權益和維護秩序的關系，一方面強調保障信訪人權益，另一方面也對信訪秩序作出規范，將越級上訪、信訪終結后的重復上訪、拒絕推選代表的集體上訪納入不予受理的范圍，要求工作人員做好說服解釋、情緒疏導工作；

對纏訪鬧訪妨害公共安全、擾亂公共秩序、妨害社會管理、妨礙他人合法權益的，則明確了法律責任，要求公安機關依法予以處理。

（四）規范源頭預防，建立有效預防化解社會矛盾機制 我省信訪實踐中源頭化解有所欠缺，決策欠妥、行政不作為、行政亂作為、行政程序有瑕疵等情況時有發生，容易引發社會矛盾。據此，調研組建議制定《條例》時對此作出規范，但審議過程中，也有意見提出源頭預防不屬于《條例》應當規范的內容，建議不作規定。常委會經過反復研究，認為要從根本上減少社會矛盾，必須從根本上調整社會利益，解決好人民群眾關心的直接利益問題，讓矛盾糾紛少發生、不發生并及時解決在當地。因此，常委會制定《條例》時，進一步規范國家機關科學決策和依法行使權力、履行職責，重點建立決策風險評估制度，暢通行政復議、仲裁、訴訟等各種糾紛解決渠道，預防社會矛盾發生；并通過完善矛盾糾紛排查調處機制，實施網格化管理，整合各類調解資源，加強基層建設，提高化解社會矛盾的能力和水平。

（五）強化工作責任和監督，健全及時就地解決群眾合理合法訴求機制

部分信訪工作人員接訪行為不規范，初信初訪責任、牽頭部門責任和信訪包案責任人的信訪事項辦理責任不落實，是導致信訪秩序混亂、信訪所反映的問題得不到解決的重要因素。要保障信訪人權益、規范接訪行為，最核心的就是要落實信訪工作責任制，健全及時就地解決群眾合理合法訴求機制。對此，常委會在借鑒各地成功經驗的基礎上，建立信訪事項首辦責任制、主辦單位辦理責任制、重大信訪問題倒查責任制和信訪工作人員責任制，強化信訪工作機構、監察機關和人大監督，通過嚴厲查處那些不作為、亂作為的人員，確保信訪工作責任制落實到位。

三、開展宣講，營造《條例》實施良好氛圍

張德江委員長指出，要堅持立法宣傳和輿論引導工作與立法工作同步謀劃、統籌安排，增強社會各方面對立法過程的了解和參與，為法規正確、有效實施營造良好社會氛圍。一部法規出臺后，執行得好不好，很重要的一點，是看社會對法規的理解準確不準確，這是法規實施的重要基礎，也直接反映了立法質量。為此，常委會高度重視《條例》宣傳工作，將立法宣傳和法規普及宣傳結合起來，使《條例》深入民心、深入人心、深入社會。

（一）加強宣傳解讀，引導各方面正確理解《條例》規定

（二）組織宣講隊伍，為宣講提供強有力的支持

常委會組織省信訪局、省委黨校、省社科聯、中山大學等9所高校立法基地、有關地級以上市本地高校等各方面力量，并結合部分常委會立法咨詢專家，組成150人左右的宣講團，為各單位、各地區進行宣講提供強有力的支持。組織宣講人員進行集中培訓，省委和常委會的領導同志參加并作重要講話，法工委就《條例》的重要意義、出臺背景和主要內容進行輔導講解，提供統一的宣講提綱、ppt等宣傳材料。此外，還通過集體觀摩、會后研討、征求意見等形式，組織專家學者共同研究分析，不斷完善授課方法和授課內容，保證了講課效果。

（三）強化組織協調，推動各市、縣深入開展宣講工作

常委會成立21個宣講工作組，由擔任過地方黨政主要領導職務和省直機關主要領導職務的常委會組成人員任組長，深入到市、縣、鎮進行宣講動員，協調各地做好宣講工作。此外，還組織編寫15期宣傳貫徹落實

條例工作簡報，通報各地區各單位宣講工作情況，總結好的經驗做法。在常委會的推動下，各市縣認真組織、周密部署、精心安排，共召開宣講會議180場，超過12萬1千名干部群眾參加了宣講學習，為《條例》實施打下了良好的基礎。

四、組織試點，推動以法治方式解決信訪突出問題

制定并實施《條例》，運用法治思維、法治方式和法治平臺解決信訪問題，化解社會矛盾，是一個重大的方向性選擇。條例的生命在于實施，在于實踐，而充分運用好常委會立法過程中形成的各類資源，重點解決好突出困難和問題，對貫徹落實好條例具有重要意義。為此，根據省委的要求，省人大常委會選擇廣州市海珠區等十個縣區開展貫徹實施《條例》以法治方式解決信訪突出問題試點工作，通過加強對試點地區的指導與協調，探索長效機制，推動“一府兩院”運用法治方式解決信訪突出問題。目前，全省的試點工作已經正式啟動，在當地黨委的領導下，各試點地區結合各自實際，有重點、有步驟地實施各項試點工作任務。

人大牽頭，強化溝通協調。常委會成立由分管領導任組長、有關部門負責人組成的試點工作指導小組，負責試點工作的指導和協調；市與縣也分別設立相應的試點工作領導小組。通過成立機構，加強各單位之間的協調配合和上下溝通聯系，及時反映信訪工作中的重大問題，交流好的做法和經驗。

專家參與，注重理論指導。常委會組織10個工作組，由法委、法工委、省信訪局和省社科聯有關負責同志擔任組長，組織中山大學等9所高校立法基地以及省社科聯的專家學者組成工作團隊，分別對口負責1個試點地區，負責試點工作的指導和協調，建立法規基層實施部門與立法機關、專家學者直接溝通的平臺，確保試點地方準確理解和貫徹實施《條例》規定。

以點帶面，破解實施難題。開展試點的目的是為了發現問題、研究對策、破解難題，從而為推動條例在全省的貫徹落實提供經驗。常委會要求各試點縣區重點對暢通信訪渠道、推進訴訪分離、強化責任落實、維護信訪正常秩序四個方面的內容進行試點。7月底，根據部分地區信訪工作中出現的推諉現象，常委會又專門組織各試點工作組進行研究，要求各試點地區重點對建立防止互相推諉的機制進行探索，著力解決推諉等問題。為總結經驗，年底常委會還將對各試點地區工作進行檢查驗收，向省委全面報告試點實施情況，提出組織推廣意見。

在立法工作中貫徹落實十八屆三中全會精神，發揮好立法引領推動和保障改革的作用，這是我省今后幾年地方立法的重要任務。我們將認真總結實踐經驗，不斷推進科學立法、民主立法，進一步提高立法質量，為我省全面深化改革提供有力的法制保障。篇二：完善和改革信訪制度

：完善和改革信訪制度——從法院涉法涉訴信訪工作情況為視角

發布日期：2012-06-13 文章來源：互聯網

【出處】中國法學會

【摘要】目前，涉訴信訪已成為各級法院的沉重壓力和負擔，法院在處理涉法涉訴信訪案件時，由于缺乏原則，出現無法可依等主客觀因素，理論研究上更是缺乏足夠的重視。對此，筆者從信訪制度的概念、重要性進行闡述，進而提出涉訴信訪的改革設想及今后對信訪工作的完善。

【關鍵詞】信訪制度；涉法涉訴

【寫作年份】2012年

【正文】

我國社會當前正處在社會變革和轉型時期，各種利益沖突和矛盾糾紛不斷增加，使信訪成為社會發展的必然，在眾多信訪中，涉及法院的涉訴信訪為最多，民生問題凸顯，它反映了人民群眾法律意識和權利意識的提高，以及對國家司法制度和人民法院的信賴。隨著各種不可預見的新情況、新問題、新矛盾不斷涌現，眾多民生問題已成為民眾通過人民法院來解決這些矛盾的重要渠道。法院受理的各類案件日益俱增，訴訟主體多元化，案情復雜，處理難度大，矛盾易激發，由此產生的涉訴信訪也成了影響社會穩定、影響法院形象、影響政府形象的重要因素。但是，由于目前存在對涉法涉訴信訪法律規定不完善等主客觀因素，法院對此問題的處理卻顯得懦弱而又缺乏原則，理論研究上更是缺乏足夠的重視，使涉訴上訪現象成為目前各級法院普遍面臨著的一個難題，而且越來越困擾著法院的整體工作，嚴重影響了法院在人民群眾心目中的形象，同時，也沖擊著法律的權威與尊嚴，極大地影響著和諧社會的構建。如何完善和改革信訪制度成為保護民生合法權益的一大難題。

一、信訪制度的內涵 2005年1月5日，我國頒布了《信訪條例》。該條例第二條明確規定了信訪的內涵，信訪，即指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動[1]。《信訪條例》的頒布一方面及人民政府保持了同人民群眾的密切聯系；另一方面保護了信訪群眾的合法權益，同時維護了信訪秩序。其中第一條就制定了立法的目的，即“為了保持各級人民政府同人民群眾的密切聯系，保護信訪人的合法權益，維護信訪秩序。”

涉法涉訴信訪有廣義和狹義之分，從廣義上講，就是涉及到法律和訴訟，當事人采用書信、電話、電傳、互聯網絡、來訪等形式，向各級人民法院提出的意見、建議和要求，并依

法由人民法院處理的一切信訪活動。從狹義上講就是訴訟終結之后的申訴活動。信訪事項一般包括：不服各級法院的生效判決、裁定和調解；檢舉、投訴司法機關及其工作人員的不當和違法亂紀行為；咨詢有關政策、法律和問題，尋求相關幫助；對相關司法問題提出各種建議、表達自己的意見和看法。

我國的信訪制度規定了群眾可以向村、鄉、鎮以及縣級以上有關部門信訪的權利，各級政府及其他部門都要為信訪群眾提供信訪的一切便利，要保護群眾的合法權益。對已經生效的裁判文書，當事人不服的除了申訴以外，還可以通過信訪來反映問題，解決問題，這是各級人民法院發現錯案的最好方法之一，同樣也是最高法院監督地方各級法院審判工作的重要手段之一。由于能聽到社會底層的聲音和意見，又涉及到廣大群眾的切身利益，信訪作為實現民主的機制被提高到一個特別重要的位置，歷來倍受重視。法院的涉訴信訪制度也就成了司法民主的一種特殊形式。

二、涉訴信訪工作的現實處境

（一）涉訴信訪工作的現狀

法院受理的涉訴信訪案件居高不下。據最高法院統計，2004年，地方各級人民法院辦理來信來訪422萬件人次，上升6.2％。2003年最高法院接待處理集體上訪比2002年上升16.9％和10.8％[2]。近五年，我省某中級法院共接收群眾來信674件，接待來訪人員826人次，其中，申訴、復查立案295件。2007年，當地政法委掛牌督辦2件，省委督辦、全國人大信訪局交辦2件，省法院掛牌督辦5件，中院掛牌督辦21件，共計32件涉訴信訪案件。近幾年，各地法院采取各種措施解決涉法涉訴案件，涉訴信訪工作取得了一定成績，但面臨的形勢仍十分嚴峻。

（二）涉訴信訪面臨的困境

目前，信訪逐漸增多，一些上訪群眾在多次上訪得不到解決后，就越級上訪或進京上訪，尤其是涉法涉訴的群眾，在所有信訪中占有很大的比例。涉法涉訴案件絕大部分是因為司法救濟不能滿足他們的要求。一方面，在法院判決生效后，勝訴的一方為得不到執行到處找關系，上訪；另一方面，敗訴方不管判決是否公正，為了滿足虛榮心或其他方面的問題，更是積極地到處找關系，申訴，上訪，不僅找政府，找上一級法院，還意圖通過媒體來滿足自己的要求。許多上訪群眾往往認為法院判決不公正，或法官徇私舞弊等，要么找領導批示干預，要么要求啟動再審程序，再審理一次。有的在多次上訪后，雖然有了相關部門的答復，但仍然一而再，再而三地重復上訪。

我國的信訪機構一般都是屬于所在機關的內設機構，專門負責接待來信來訪，本身不能夠解決任何實際問題。同樣法院也沒有專門設立涉訴信訪機構,多在立案庭下設信訪組, 一

是人員缺乏；二是不能引起信訪人員的重視；三是缺少有效的監督制約，使有些問題久拖不決，也導致上訪不止。如，青海省某中級法院立案庭成立于2002年6月，現有法官6名，其中庭長一人，副庭長1人，審判員4人，書記員1人。立案庭下設立案組，信訪組，案件流程管理組、申訴復查組。

（三）涉訴信訪機制的弊端和長遠危害

1、立法上缺乏對長期纏訴鬧訴者的處罰規定。民事訴訟法關于妨害民事訴訟強制措施的規定只針對了沖擊法庭，擾亂法庭秩序、阻礙證人作證，及作偽證，轉移財產及不履行生效判決與防礙公務七種情形，而種種嚴重損害法院形象，沖擊法院秩序的纏鬧訴行為并不符合民事訴訟法第一百零一條，第一百零二條規定的情形，法律上對長期纏鬧訴行為處罰規定幾乎是空白，這就使法院在處理時感到無法可依，無從下手。例如：權開春以“流氓惡霸劉某某”，“花柳病”“充當走狗”等等惡毒語言攻擊法官與法院進行的纏訴鬧訴，若是公民之間有如此的誹謗，誣陷行為，受害一方肯定會強烈要求追究其相應的法律責任，而且公民之間也不敢有如此肆意妄為的誹謗，誣陷損害他人形象的行為。一些上訪老戶正是鉆了法律上的空白，吃準了法院拿他沒辦法，才敢采取上述種種纏訴鬧訴的行為。法院是公民權利的保護神，法官是社會正義的維護者，而當法院的自身形象受到攻擊，法官本人的名譽與尊嚴受到侵害時，又有誰來保護！對此法律的回答卻是暖昧模糊的沉默。

2、對纏訴鬧訴行為處理不力，姑息縱容著纏訪老戶將鬧訴行為進行到底。對上訪老戶的纏、鬧訴行為，人民法院大多采取勸、讓、哄的懷柔政策令其息訴，不能湊效時也只能無可奈何地聽之任之，而能讓其息訴的畢竟只占極少數，常常被當作先進案例進行宣傳。最近筆者留意到《人民法院報》有三四篇有關在法院的努力下上訪老戶息訴的案例消息報道。其中，2004年8月20日有一篇《功到深處訪自息》的報道比較典型：湖北省鄖縣一上訪老戶劉大林因被該縣法院強制執行了1997年至2001年依法應交納的472元的提留款而長期上訪申訴，連年上訪誤了農活使其家境更為貧寒，該院院長知道其困難后親自為其跑成了2000元的扶貧資金，劉大林拿到錢后激動地表示再也不上訪申訴了。院長的愛民息訴之心當然值得嘉許，但這種缺乏原則性的做法顯然不是解決上訪問題的根本方法，有時碰到另外一些人反而會助長他們鬧訴纏訴的氣焰，無益于法院審判權威的樹立。[3] 目前，法院的涉法涉訴信訪有其積極地一面，也有其消極的一面。積極地一面，即反映社情民意，通過涉法涉訴糾正一些錯案，維護司法公正；消極地一面，主要表現在對審判工作、法官隊伍、法院形象等的影響。對于許多當事人不服法院的判決，一層一級地申訴，有的甚至于對法院作出地裁決仍然不服。反過來再通過黨委、人大、政府以及新聞媒體反復申訴，甚至直接向各級黨、政領導同志寫信告狀。大量地信訪案件，法院不僅要投入一定地人力、物力、財力，而且也會造成辦案法官的心理壓力，影響其他案件的審結。這種狀況如果任其長遠發展下去，最終必將損害了黨和政府的形象，損害法律的尊嚴，法院的形象，削弱了司法權威。

三、對法院信訪制度改革的定位

信訪工作是黨和政府的一項重要工作，是構建社會主義和諧社會的基礎性工作，是黨的群眾工作的重要組成部分，是為人民群眾排憂解難的工作。信訪工作的職能就是：維護群眾合法權益，反映社情民意、促進社會和諧穩定。[4]對于法院來說，一方面它可以反映民情民意，排解矛盾，另一方面可以借助這一信息渠道，起到監督和改進司法的作用。涉訴信訪制度的功能就是：維護和保障當事人合法權益，體現司法公正。

基于以上定位，涉訴信訪應該是一種對司法的救濟，司法程序所不能實現的正義可以在信訪的制度中繼續探討，讓它起到一種補充的權利救濟功能。對法院而言，涉訴信訪是一項現實、被動、高效的制度更新機制，具有促進民主與法治的功能。對法院而言，信訪制度的改革，首先要獨立設立信訪機構，并具有相對獨立的權力，使涉訴信訪充當立法、行政和司法這三種權力互相配合、互相制約的協調器（4）；其次，配置相應的人員。配置有法律知識、工作經驗的人員來抓信訪工作；第三，要有明確的工作措施、工作制度。如工作措施上采取認真聽取當事人反映問題，重點抓排查處理，定期審查，定期來訪解決，以案講法釋明，以及說服教育等，使當事人心服口服，自行息訪。要建立一套行之有效的、科學的信訪登記體系和辦結體系，不僅可以準確統計信訪量，而且可以節約大量的社會資源，克服目前當事人盲目投訴、反復投訴、多方投訴造成的巨大資源浪費和司法公信力的消弱。同時積極推動司法改革，消除誘發信訪的制度性根源，減少信訪的絕對數量，使矛盾不致激化。

四、涉法涉訴制度的改革和完善

（一）涉法涉訴制度的改革和設想

1、法院設立信訪辦，使其成為法院獨立的機構。其職責是：（1）處理答復來訪信件；（2）處理答復接待涉訴來訪人員反映的問題；（3）審查、轉達當事人的非訴信件；（4）接待來訪群眾法律咨詢；（5）負責處理院領導及上級法院交辦的工作；（6）負責司法救助工作。

目前，作為法院信訪辦事機構的立案庭，負責法院對依法受理的各類案件進行登記立案、排期、送達和審判流程管理；對不服本院的生效裁判提出的各類申訴以及再審申請進行審查，認為可能有錯誤的，移交審判監督庭及有關審判庭處理；負責司法救助工作和本院的信訪工作。面對眾多工作和日益增長的信訪案件，在立案庭人員有限的情況下，勢必會造成其解決信訪問題的能力不足，甚至造成對信訪案件的相互推諉、敷衍和拖延等現象，導致信訪協調解決功能的發揮。信訪群眾對法院的答復不滿意，又會向上一級法院、政府部門及媒體等單位不斷上訪、纏訴。因此，設立法院獨立的信訪機構，能增強信訪工作職能的發揮，提高其協調解決問題的能力，是當前涉訴信訪制度改革的現實需要。

2、明確各級法院信訪職能的權限，對上訪人實行限制信訪。對各級法院信訪辦工作人員設立依法享有法定的調查權，責令被信訪的基層院、庭作出書面報告的權力，以及公開調查報告的權力。實行信訪機構直管，嚴格劃分各級法院信訪辦責任權限，使上下級法院信訪辦各司其職，最大限度發揮解決問題的能力。把信訪辦的主要目標放在解決問題，救濟權利，提高效率，找出違法和失當行為上。形成統一領導、部門協調、統籌兼顧、標本兼治、各負其責、齊抓共管的法院“大信訪”格局。同時對上訪人實行限制信訪。如，對已經生效的一審案件，當事人信訪的，可以由原審法院受理信訪，對確實有問題的，信訪辦可以提交本院審委會討論是否提起再審；對沒有問題的信訪案件，盡量用法理來釋明問題，解決問題。當事人對原審法院信訪辦的答復不服的，可以向上一級法院信訪辦申請。對二審生效案件的上訪，可以由二審法院信訪辦受理。當事人不能越級上訪，越級上訪的，法院不予受理，其他政府部門也制定相應的配套措施。限制上訪不僅能減少信訪案件，而且可以樹立司法機關的公信力，同時維護了司法機關裁決的既判力，維護了法律的尊嚴和權威。

3、設立專門的信訪司法救濟制度。2005年，最高法院制定了《關于對經濟確有困難的當事人予以司法救助的規定》，解決了社會弱勢群體打官司難的問題。有些法院還設立了刑事被害人的司法救濟制度，這些司法救助制度的實施，代表著廣大人民群眾的利益和心愿，是“三個代表”思想在審判工作中的具體體現。在國外，對信訪的救濟也已經有先例，如總統基金、總理基金，這是國外解決信訪問題、減輕信訪壓力的一個很重要的物質基礎和途徑。我國設立專門的信訪司法救濟制度，就是將信訪矛盾交由整個社會群策群力解決。

（二）涉法涉訴制度的完善

1、加強信訪制度建設。近些年來，各級法院推出了領導責任制度、責任追究制度、崗位目標考核制度等一系列行之有效的制度形式。同樣對信訪工作也應建立起信訪工作制席，如，制定信訪工作目標責任制、建立信訪工作管理制、建立信訪工作責任追究制、建立院領導接待日制度以及建立信訪工作信息網絡等等，從而在改革信訪的基礎上，建立一套行之有效的完整、科學的管理體系。以一種開放的、靈活的機制，有效的制度來協調各種矛盾，提高解決涉訴信訪問題的能力和效率。減少對司法機關和司法制度的沖擊力，確保社會的穩定和發展。

2、確保案件質量，樹立司法權威，勇于糾正錯案，加強信訪接待，杜絕敷衍推諉，下功夫把息訴工作作細作實。對于纏訴老戶的鬧訴行為，我們首先要克服厭戰情緒，堅定信念，堅持司法為民，堅持群眾利益無小事，把“三個代表”重要思想切實融匯貫穿于信訪工作中。一要嚴把案件質量關，把每一起案件都辦成鐵案。二要堅持有錯必糾，勇于糾正案件中存在的問題。三要加強信訪接待工作，使上訪老戶工作有部門辦，有人管，杜絕和避免出現上下級法院之間互相推諉，責任不明情況發生，并要求信訪法官在工作中注意對纏訪老戶的思想教育，要以情感人，以理服人，以法育人，使他們了解法律規定和法院判決的理由，爭取他篇三：國家信訪制度改革

近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于創新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》，并發出通知，要求各地區各部門結合實際認真貫徹執行。

《關于創新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》全文如下。

近年來，各地區各部門認真貫徹落實中央決策部署，解決了大量群眾生產生活中遇到的困難和問題，贏得了群眾擁護，凝聚了黨心民心。同時應當看到，一些地方和部門還不同程度地存在損害群眾利益、傷害群眾感情的現象，引發了大量信訪問題，尤其是在征地拆遷、勞動和社會保障、教育醫療、企業改制、環境保護等方面的信訪問題比較突出，群眾反映強烈。為深入貫徹落實黨的十八大和十八屆三中全會精神，推動信訪工作制度改革，解決好人民群眾最關心最直接最現實的利益問題，進一步密切黨同人民群眾的血肉聯系，鞏固和擴大黨的群眾路線教育實踐活動成果，夯實黨執政的群眾基礎，促進社會和諧穩定，現就創新群眾工作方法、解決信訪突出問題提出如下意見。

一、著力從源頭上預防和減少信訪問題發生

（一）加大保障和改善民生力度。將保障和改善民生作為預防和化解矛盾糾紛的基礎性工作，更加注重落實好各項民生政策，優先保障民生支出。針對土地征用、房屋拆遷、勞動和社會保障等方面的突出問題，加強頂層設計，完善相關政策，全力推動落實。

（二）提高科學民主決策水平。完善決策機制和程序，增強決策透明度和公眾參與度。建立健全人民建議征集制度，鼓勵和引導人民群眾對黨和政府工

作獻計獻策。對與人民群眾利益密切相關的決策事項，要通過舉行座談會、聽證會、論證會等形式廣泛聽取意見，充分考慮大多數人的利益。健全重大決策社會穩定風險評估機制，把社會穩定風險評估作為重大決策出臺的前置程序和剛性門檻，對決策可能引發的各種風險進行科學預測、綜合研判，確定風險等級并制定相應的化解處置預案。在評估中要充分聽取信訪、維穩、綜治等部門的意見。健全決策糾錯改正機制，實時跟蹤決策實施情況，及時了解利益相關方和社會公眾對決策實施的意見和建議，全面評估決策執行效果，適時決定是否對決策予以調整或者停止執行。落實決策責任追究制度，對違反決策規定、出現重大決策失誤而造成重大損失或者惡劣影響的，按照誰決策、誰負責的原則，嚴肅追究決策者的黨紀政紀責任，觸犯法律的依法追究其法律責任。

（三）堅持依法辦事。各級國家機關及其工作人員要嚴格按照法定權限和程序行使權力、履行職責。強化各級干部帶頭學法尊法守法用法意識，提高依法辦事能力。依法保障人民群眾參與社會治理和公共事務，堅決糾正限制和干涉群眾正常信訪活動的錯誤做法。注重運用法治思維和法治方式化解矛盾糾紛，防止以鬧求解決、以訪謀私利、無理纏訪鬧訪等現象發生。嚴格落實行政執法責任制，對于不作為、亂作為的，依法追究責任。深化司法體制改革，確保司法公平公正。建立健全冤假錯案責任追究制度，實行法官、檢察官、人民警察對辦案質量終身負責制，嚴肅查處刑訊逼供、暴力取證、隱匿偽造證據等違法行為，不斷提高司法公信力。

（四）改進工作作風。發揚求真務實、真抓實干、密切聯系群眾的優良作風，深入基層調查研究，解決突出問題。總結推廣干部進村入戶、送政策送溫

暖送服務、記民情日記、建民情檔案等做法，堅持與群眾共同分析研究解決實際問題。堅決反對形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風，做到聯系群眾而不脫離群眾、服務群眾而不損害群眾、解決問題而不引發問題，進一步密切黨群干群關系。

二、進一步暢通和規范群眾訴求表達渠道

（五）健全公開透明的訴求表達和辦理方式。完善民生熱線、視頻接訪、綠色郵政、信訪代理等做法，更加重視群眾來信尤其是初次來信辦理，引導群眾更多以書信、電話、傳真、視頻、電子郵件等形式表達訴求，樹立通過上述形式也能有效解決問題的導向。實行網上受理信訪制度，大力推行陽光信訪，全面推進信訪信息化建設，建立網下辦理、網上流轉的群眾信訪事項辦理程序，實現辦理過程和結果可查詢、可跟蹤、可督辦、可評價，增強透明度和公正性；逐步推行信訪事項辦理群眾滿意度評價，把辦理工作置于群眾監督之下，提高信訪公信力。

（六）突出領導干部接訪下訪重點。把領導干部接訪下訪作為黨員干部直接聯系群眾的一項重要制度，與下基層調查研究、深入聯系點、扶貧幫困等結合起來，提高工作實效性。省級領導干部每半年至少1天、市廳級領導干部每季度至少1天、縣（市、區、旗）領導干部每月至少1天、鄉鎮（街道）領導干部每周至少1天到信訪接待場所，按照屬地管理、分級負責的原則接待群眾來訪，省、市及其工作部門領導干部一般不接待越級上訪。在堅持定點接訪的同時，更多采取重點約訪、專題接訪、帶案下訪、下基層接訪、領導包案等方

式，把行政資源集中用于解決重大疑難復雜問題、檢驗施政得失、完善政策措施、加強督查問效上。

（七）完善聯合接訪運行方式。按照一站式接待、一條龍辦理、一攬子解決的要求，在市、縣兩級全部實行聯合接訪，減少群眾信訪成本，提高工作效率。加強對進駐聯合接訪場所責任部門的動態管理，做到信訪問題突出的責任部門及時進駐，信訪問題明顯減少的責任部門有序退出；推行律師參與接訪、心理咨詢疏導和專業社會工作服務等第三方介入的方法，促進問題解決。

（八）引導群眾依法逐級反映訴求。深入學習宣傳貫徹《信訪條例》，加快推進信訪工作法治化建設。嚴格落實《信訪條例》關于“屬地管理、分級負責，誰主管、誰負責，依法、及時、就地解決問題與疏導教育相結合”的原則，健全依法及時就地解決群眾合理訴求機制，進一步強化屬地責任，積極引導群眾以理性合法方式逐級表達訴求，不支持、不受理越級上訪。中央和國家機關來訪接待部門對應到而未到省級職能部門反映訴求的，或者省級職能部門正在處理且未超出法定處理期限的，或者信訪事項已經依法終結的，不予受理。各地可結合實際制定具體實施辦法。依法維護信訪秩序，對信訪活動中的違法犯罪行為，由公安機關依法處理。

（九）充分發揮法定訴求表達渠道作用。按照涉法涉訴信訪工作機制改革的總體要求，嚴格實行訴訟與信訪分離，把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結制度。各級政府信訪部門對涉法涉訴事項不予受理，引導信訪人依照規定程序向有關政法機關提出，或者及時轉同級政法機關依法辦理。完善法院、檢察院、公安、司法行政機關信訪事項受理辦理制度，落實

便民利民措施，為群眾提供便捷高效熱情服務。完善訴訟、仲裁、行政復議等法定訴求表達方式，使合理合法訴求通過法律程序得到解決。加強司法能力建設，不斷滿足人民群眾日益增長的司法需求，讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義。

三、健全解決信訪突出問題工作機制

（十）完善信訪聯席會議制度。強化各級信訪聯席會議綜合協調、組織推動、督導落實等職能作用，形成整合資源、解決信訪突出問題的工作合力。根據實際需要，及時調整成員單位組成和專項工作小組設置，進一步明確各自職責任務，建立健全相關工作制度，特別注重從政策層面研究解決帶有傾向性、普遍性和合理性的突出問題。

（十一）健全解決特殊疑難信訪問題工作機制。綜合運用法律、政策、經濟、行政等手段和教育、協商、調解、疏導等辦法，認真解決特殊疑難信訪問題，做到訴求合理的解決問題到位，訴求無理的思想教育到位，生活困難的幫扶救助到位，行為違法的依法處理。建立信訪聽證制度，對疑難復雜信訪問題進行公開聽證，促進息訴息訪；規范信訪事項復查復核工作，對已審核認定辦結的信訪事項不再受理；健全信訪事項協商會辦等制度，明確相關責任，加大化解“三跨三分離”信訪事項力度。

（十二）健全統籌督查督辦信訪事項工作機制。建立健全黨委和政府統一領導、信訪聯席會議組織實施、相關職能部門共同參與的督查督辦工作機制，進一步加大解決和化解信訪突出問題的力度。