第一篇：04之四 進一步改革和完善信訪制度

“信訪研究深度品讀” 之四

進一步改革和完善信訪制度

——“信訪、法治、科學(xué)發(fā)展觀”研討會綜述

記者：劉素華

近日，中央黨校政法部與國家信訪局研究室聯(lián)合舉辦了“信訪、法治、科學(xué)發(fā)展觀”研討會。來自理論界知名學(xué)者和信訪一線工作者共120多人出席研討會。研討會圍繞信訪工作中理論與實踐的熱點和難點問題——信訪工作與科學(xué)發(fā)展觀、信訪工作與依法治國、信訪與人權(quán)保障、信訪與民生、信訪與制度完善、信訪成本與社會功能、信訪立法等——展開了深入討論。

一、對信訪制度的意義、價值的認識 大多數(shù)與會者認為信訪制度是具有中國特色的社會主義制度體系中體現(xiàn)民主、反映民意、救濟權(quán)利的一種特殊制度。也有少數(shù)學(xué)者認為，從信訪產(chǎn)生的歷史來看，它是在法制不健全、人治大行其道的特定時期形成的制度，其本身帶有人治色彩；信訪制度在實際運行中出現(xiàn)以地方政府強行截訪、侵害公民權(quán)利為主要表現(xiàn)的制度運行扭曲現(xiàn)象；信訪制度擠壓了其他法定的解決矛盾和糾紛制度的運行空間，所以，應(yīng)當(dāng)考慮廢除信訪制度。盡管這種主張沒有被大多數(shù)與會者接受，但這些看法，對正確認識信訪現(xiàn)狀、準(zhǔn)確地給信訪工作定位、完善信訪制度提供了啟示。

二、對當(dāng)前信訪反映的問題的認識 參會學(xué)者指出，群眾信訪所反映的問題主要是社會轉(zhuǎn)型中出現(xiàn)的問題，要從制度變革、經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌、中國社會從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉(zhuǎn)型以及在這一轉(zhuǎn)型中發(fā)生的利益群體分化、觀念沖突的大背景來認識信訪所反映的問題。在這一大背景下，信訪所反映的問題既有不同群體的利益矛盾沖突問題，也有政府的特定決策、舉措與特定民眾群體的利益矛盾的問題；既有合法的訴求在既定的體制運行中得不到滿足的問題，也有因文化傳統(tǒng)與現(xiàn)代法律制度不適應(yīng)而表現(xiàn)出的少數(shù)人的不合法或不合理要求得不到滿足的問題。

國家信訪局研究室張嚴主任談到，在新的階段，由于社會轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)軌，社會矛盾和問題表現(xiàn)得更加復(fù)雜多樣，群眾信訪工作中出現(xiàn)了歷史遺留問題與現(xiàn)實問題相互交織，經(jīng)濟利益訴求與政治權(quán)益訴求相互交織，正當(dāng)要求與不合法方式相互交織，多數(shù)人的合理訴求與少數(shù)人的不合理要求相互交織，群眾自發(fā)行為與敵對勢力惡意插手操縱相互交織的復(fù)雜局面。

最高人民法院馬迎新庭長指出，不能簡單地、籠統(tǒng)地看待信訪現(xiàn)象，司法領(lǐng)域的信訪同行政領(lǐng)域的信訪、黨委政府的信訪是有很大差別的。司法信訪實際是一個涉訴問題，而且信訪者通常都是敗訴方，滿足他的信訪訴愿除非改變對他不利的判決，但這在絕大多數(shù)情況下又是不可能的。不能一般地認為，公民的涉訴的信訪得不到滿足，就是司法不公。司法公正作為司法工作應(yīng)當(dāng)追求的價值目標(biāo)應(yīng)該有一個科學(xué)、實事求是的標(biāo)準(zhǔn)。

對于信訪中群眾所反映的問題要分析對待。各級黨政機構(gòu)、黨政各個部門機關(guān)不能對群眾在信訪中所反映的問題漠不關(guān)心、敷衍塞責(zé)，以至累積矛盾、醞釀危機，也不能簡單地指責(zé)各級官員執(zhí)政無能、低效、違法，簡單地搞一票否決制。

三、信訪制度有待改進的問題 信訪制度中的法律問題。主要有，《信訪條例》的法律位階比較低，尚缺乏統(tǒng)一的立法，現(xiàn)有的信訪法律可操作性弱，以及信訪機制與其他法律機制銜接失當(dāng)?shù)取?/p>

信訪機制定位不準(zhǔn)確。信訪制度的存在有一定歷史原因，現(xiàn)行信訪機制的存在，與原來的歷史定位差別很大。隨著社會改革、制度變遷，信訪工作的功能定位有兩個意義上的變化，第一，有很多問題，不是信訪工作沒做到位，不是信訪工作沒有落實制度，而是社會對信訪的期待非常高，但制度給信訪功能的定位決定了信訪部門的權(quán)力是有限制的。第二，在制度設(shè)計上，行政復(fù)議在行政救濟中居主導(dǎo)地位，信訪渠道處于補充性的從屬作用，但現(xiàn)實中行政復(fù)議功能作用發(fā)揮的較為有限，群眾大規(guī)模用腳投票，涌入信訪渠道尋求解決。

信訪責(zé)任追究機制失當(dāng)。按照《信訪條例》和相關(guān)信訪法律、法規(guī)的規(guī)定，在信訪制度的運行中，對信訪工作人員和信訪人都有追究責(zé)任的要求，但現(xiàn)在的制度規(guī)定，在現(xiàn)實操作中卻不太好落實追究責(zé)任。特別是面對群訪案件，往往表現(xiàn)為“法不責(zé)眾”，追究個別挑頭者責(zé)任，有時會引發(fā)惡性事件，很難操作。再就是對無理纏訪、鬧訪的信訪人，按照現(xiàn)行法律和政策的規(guī)定，根本不能滿足他的利益訴求，這種情況下對地方政府官員的考核又實行一票否決制，有悖客觀公正之準(zhǔn)則。所以，應(yīng)該完善責(zé)任追究機制。

信訪制度引起兩個博弈。一是根據(jù)信訪制度現(xiàn)有的規(guī)定，引起個人、民眾與政府的博弈。二是在下級政府、基層政府官員與上級政府官員之間博弈的問題。有的地方就存在著下級政府官員縱容、慫恿群眾上訪、給上級施壓的現(xiàn)象，這種情況導(dǎo)致信訪制度在實踐中發(fā)生扭曲。

個人信訪救濟的低成本，導(dǎo)致信訪承擔(dān)了巨大的社會壓力。在權(quán)利救濟成本支出方面，信訪救濟個人的低成本，與其他救濟渠道高成本的反差，給信訪救濟機制帶來了壓力。信訪救濟相對與行政復(fù)議、行政訴訟程序簡便、操作易行，成本較低。這就提出關(guān)于信訪救濟機制的設(shè)計定位的難題。信訪機制能夠承擔(dān)的社會職能是什么？信訪機制設(shè)計中，在救濟機制上如何定位？有一部分學(xué)者主張強化它的訴求功能、反映民意的功能。僅僅反映民意，不能解決問題，老百姓要它干什么？但如果它反映民意，同時又能解決問題，那么老百姓對司法制度還會感興趣嗎？所以，對信訪制度定位的問題是一個關(guān)鍵點。

四、關(guān)于信訪制度改革的設(shè)想

1、信訪制度改革的指導(dǎo)思想 一要明確信訪制度的改革和完善是國家整體制度設(shè)計中的一環(huán)，不能單一的考慮信訪制度。尤其不能把信訪制度當(dāng)作惟一解決矛盾的機制，這是指導(dǎo)思想的一個基本點。二是在功能上的調(diào)整，以班文戰(zhàn)為代表的一部分專家主張擴大信訪制度的申訴、信息溝通和反映民意的功能，逐步弱化它的救濟功能。江西省政府信訪局魏旋君局長則認為，在指導(dǎo)思想上要把信訪制度作為一種輔助性的救濟制度對待，承認它有救濟功能，但只是一種輔助性的救濟機制，應(yīng)當(dāng)服從于現(xiàn)有的其他的救濟機制。

2、信訪制度的具體改革設(shè)計 一是關(guān)于信訪立法的問題，形成兩種意見。來自實踐部門的干部主張制定統(tǒng)一的信訪法，而學(xué)者主張信訪制度的改革不是法律問題，不是統(tǒng)一立法問題，它是一個機制的預(yù)先設(shè)計問題，涉及指導(dǎo)思想上的認識和定位的問題。認為在機制問題沒有考慮周全、定位沒有想周全的基礎(chǔ)上，制定信訪法還不具備條件。只有機制設(shè)計問題解決了，下一步才是設(shè)計信訪法的問題。二是關(guān)于信訪機制的改革，學(xué)術(shù)界和理論界形成不同的觀點。王長江、高家偉等學(xué)者主張把信訪機構(gòu)放在人大下面，由現(xiàn)在的行政機制轉(zhuǎn)化為人大的權(quán)力機制。國家信訪局研究室張嚴則認為，信訪機制本身是一個行政機制，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮行政功能，而且信訪涉及到大量行政上的侵犯民眾利益的問題，應(yīng)以誰侵權(quán)、誰制造問題誰來解決為原則設(shè)計信訪機制。

廣東省陽江市常務(wù)副市長鐘毅對信訪制度的具體機制的設(shè)計提出六方面的建議，一要完善民意表達機制，二要有行政責(zé)任機制，三要規(guī)范訴求審裁機制，四要建立有效約束機制，五要建立協(xié)作化解機制，六要完善社會救助機制，總之要在整體機制完善的基礎(chǔ)上完善信訪機制。

北京大學(xué)湛中樂教授提出，在信訪機制改革的過程中，需要特別明確信訪工作機構(gòu)行為的性質(zhì)，要在明確信訪性質(zhì)的基礎(chǔ)上使它和法律接軌，信訪機構(gòu)的行為作為一種行政行為應(yīng)當(dāng)和其他行政行為一樣接受司法審查。

人民大學(xué)韓大元教授認為，在信訪制度的改革中，要明確信訪制度不是哪一個法律制度的問題，不是憲法或者是行政法的問題，不要從某一個制度層面來看，它是一個綜合性的問題，它和其他所有的制度聯(lián)系在一起，是相互補充或者是替代的，應(yīng)該從綜合的角度來看待信訪制度。（來源：2009年02月24日 學(xué)習(xí)時報網(wǎng)）

第二篇：完善和改革信訪制度

：完善和改革信訪制度——從法院涉法涉訴信訪工作情況為視角

發(fā)布日期：2012-06-13 文章來源：互聯(lián)網(wǎng)

【出處】中國法學(xué)會

【摘要】目前，涉訴信訪已成為各級法院的沉重壓力和負擔(dān)，法院在處理涉法涉訴信訪案件時，由于缺乏原則，出現(xiàn)無法可依等主客觀因素，理論研究上更是缺乏足夠的重視。對此，筆者從信訪制度的概念、重要性進行闡述，進而提出涉訴信訪的改革設(shè)想及今后對信訪工作的完善。

【關(guān)鍵詞】信訪制度；涉法涉訴 【寫作年份】2012年

【正文】

我國社會當(dāng)前正處在社會變革和轉(zhuǎn)型時期，各種利益沖突和矛盾糾紛不斷增加，使信訪成為社會發(fā)展的必然，在眾多信訪中，涉及法院的涉訴信訪為最多，民生問題凸顯，它反映了人民群眾法律意識和權(quán)利意識的提高，以及對國家司法制度和人民法院的信賴。隨著各種不可預(yù)見的新情況、新問題、新矛盾不斷涌現(xiàn)，眾多民生問題已成為民眾通過人民法院來解決這些矛盾的重要渠道。法院受理的各類案件日益俱增，訴訟主體多元化，案情復(fù)雜，處理難度大，矛盾易激發(fā)，由此產(chǎn)生的涉訴信訪也成了影響社會穩(wěn)定、影響法院形象、影響政府形象的重要因素。但是，由于目前存在對涉法涉訴信訪法律規(guī)定不完善等主客觀因素，法院對此問題的處理卻顯得懦弱而又缺乏原則，理論研究上更是缺乏足夠的重視，使涉訴上訪現(xiàn)象成為目前各級法院普遍面臨著的一個難題，而且越來越困擾著法院的整體工作，嚴重影響了法院在人民群眾心目中的形象，同時，也沖擊著法律的權(quán)威與尊嚴，極大地影響著和諧社會的構(gòu)建。如何完善和改革信訪制度成為保護民生合法權(quán)益的一大難題。

一、信訪制度的內(nèi)涵

2005年1月5日，我國頒布了《信訪條例》。該條例第二條明確規(guī)定了信訪的內(nèi)涵，信訪，即指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關(guān)行政機關(guān)處理的活動[1]。《信訪條例》的頒布一方面及人民政府保持了同人民群眾的密切聯(lián)系；另一方面保護了信訪群眾的合法權(quán)益，同時維護了信訪秩序。其中第一條就制定了立法的目的，即“為了保持各級人民政府同人民群眾的密切聯(lián)系，保護信訪人的合法權(quán)益，維護信訪秩序。”

涉法涉訴信訪有廣義和狹義之分，從廣義上講，就是涉及到法律和訴訟，當(dāng)事人采用書信、電話、電傳、互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)、來訪等形式，向各級人民法院提出的意見、建議和要求，并依法由人民法院處理的一切信訪活動。從狹義上講就是訴訟終結(jié)之后的申訴活動。信訪事項一般包括：不服各級法院的生效判決、裁定和調(diào)解；檢舉、投訴司法機關(guān)及其工作人員的不當(dāng)和違法亂紀行為；咨詢有關(guān)政策、法律和問題，尋求相關(guān)幫助；對相關(guān)司法問題提出各種建議、表達自己的意見和看法。

我國的信訪制度規(guī)定了群眾可以向村、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)以及縣級以上有關(guān)部門信訪的權(quán)利，各級政府及其他部門都要為信訪群眾提供信訪的一切便利，要保護群眾的合法權(quán)益。對已經(jīng)生效的裁判文書，當(dāng)事人不服的除了申訴以外，還可以通過信訪來反映問題，解決問題，這是各級人民法院發(fā)現(xiàn)錯案的最好方法之一，同樣也是最高法院監(jiān)督地方各級法院審判工作的重要手段之一。由于能聽到社會底層的聲音和意見，又涉及到廣大群眾的切身利益，信訪作為實現(xiàn)民主的機制被提高到一個特別重要的位置，歷來倍受重視。法院的涉訴信訪制度也就成了司法民主的一種特殊形式。

二、涉訴信訪工作的現(xiàn)實處境

（一）涉訴信訪工作的現(xiàn)狀

法院受理的涉訴信訪案件居高不下。據(jù)最高法院統(tǒng)計，2004年，地方各級人民法院辦理來信來訪422萬件人次，上升6.2％。2003年最高法院接待處理集體上訪比2002年上升16.9％和10.8％[2]。近五年，我省某中級法院共接收群眾來信674件，接待來訪人員826人次，其中，申訴、復(fù)查立案295件。2007年，當(dāng)?shù)卣ㄎ瘨炫贫睫k2件，省委督辦、全國人大信訪局交辦2件，省法院掛牌督辦5件，中院掛牌督辦21件，共計32件涉訴信訪案件。近幾年，各地法院采取各種措施解決涉法涉訴案件，涉訴信訪工作取得了一定成績，但面臨的形勢仍十分嚴峻。

（二）涉訴信訪面臨的困境

目前，信訪逐漸增多，一些上訪群眾在多次上訪得不到解決后，就越級上訪或進京上訪，尤其是涉法涉訴的群眾，在所有信訪中占有很大的比例。涉法涉訴案件絕大部分是因為司法救濟不能滿足他們的要求。一方面，在法院判決生效后，勝訴的一方為得不到執(zhí)行到處找關(guān)系，上訪；另一方面，敗訴方不管判決是否公正，為了滿足虛榮心或其他方面的問題，更是積極地到處找關(guān)系，申訴，上訪，不僅找政府，找上一級法院，還意圖通過媒體來滿足自己的要求。許多上訪群眾往往認為法院判決不公正，或法官徇私舞弊等，要么找領(lǐng)導(dǎo)批示干預(yù)，要么要求啟動再審程序，再審理一次。有的在多次上訪后，雖然有了相關(guān)部門的答復(fù)，但仍然一而再，再而三地重復(fù)上訪。

我國的信訪機構(gòu)一般都是屬于所在機關(guān)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，專門負責(zé)接待來信來訪，本身不能夠解決任何實際問題。同樣法院也沒有專門設(shè)立涉訴信訪機構(gòu),多在立案庭下設(shè)信訪組, 一是人員缺乏；二是不能引起信訪人員的重視；三是缺少有效的監(jiān)督制約，使有些問題久拖不決，也導(dǎo)致上訪不止。如，青海省某中級法院立案庭成立于2002年6月，現(xiàn)有法官6名，其中庭長一人，副庭長1人，審判員4人，書記員1人。立案庭下設(shè)立案組，信訪組，案件流程管理組、申訴復(fù)查組。

（三）涉訴信訪機制的弊端和長遠危害

1、立法上缺乏對長期纏訴鬧訴者的處罰規(guī)定。民事訴訟法關(guān)于妨害民事訴訟強制措施的規(guī)定只針對了沖擊法庭，擾亂法庭秩序、阻礙證人作證，及作偽證，轉(zhuǎn)移財產(chǎn)及不履行生效判決與防礙公務(wù)七種情形，而種種嚴重損害法院形象，沖擊法院秩序的纏鬧訴行為并不符合民事訴訟法第一百零一條，第一百零二條規(guī)定的情形，法律上對長期纏鬧訴行為處罰規(guī)定幾乎是空白，這就使法院在處理時感到無法可依，無從下手。例如：權(quán)開春以“流氓惡霸劉某某”，“花柳病”“充當(dāng)走狗”等等惡毒語言攻擊法官與法院進行的纏訴鬧訴，若是公民之間有如此的誹謗，誣陷行為，受害一方肯定會強烈要求追究其相應(yīng)的法律責(zé)任，而且公民之間也不敢有如此肆意妄為的誹謗，誣陷損害他人形象的行為。一些上訪老戶正是鉆了法律上的空白，吃準(zhǔn)了法院拿他沒辦法，才敢采取上述種種纏訴鬧訴的行為。法院是公民權(quán)利的保護神，法官是社會正義的維護者，而當(dāng)法院的自身形象受到攻擊，法官本人的名譽與尊嚴受到侵害時，又有誰來保護！對此法律的回答卻是暖昧模糊的沉默。

2、對纏訴鬧訴行為處理不力，姑息縱容著纏訪老戶將鬧訴行為進行到底。對上訪老戶的纏、鬧訴行為，人民法院大多采取勸、讓、哄的懷柔政策令其息訴，不能湊效時也只能無可奈何地聽之任之，而能讓其息訴的畢竟只占極少數(shù)，常常被當(dāng)作先進案例進行宣傳。最近筆者留意到《人民法院報》有三四篇有關(guān)在法院的努力下上訪老戶息訴的案例消息報道。其中，2004年8月20日有一篇《功到深處訪自息》的報道比較典型：湖北省鄖縣一上訪老戶劉大林因被該縣法院強制執(zhí)行了1997年至2001年依法應(yīng)交納的472元的提留款而長期上訪申訴，連年上訪誤了農(nóng)活使其家境更為貧寒，該院院長知道其困難后親自為其跑成了2000元的扶貧資金，劉大林拿到錢后激動地表示再也不上訪申訴了。院長的愛民息訴之心當(dāng)然值得嘉許，但這種缺乏原則性的做法顯然不是解決上訪問題的根本方法，有時碰到另外一些人反而會助長他們鬧訴纏訴的氣焰，無益于法院審判權(quán)威的樹立。[3]

目前，法院的涉法涉訴信訪有其積極地一面，也有其消極的一面。積極地一面，即反映社情民意，通過涉法涉訴糾正一些錯案，維護司法公正；消極地一面，主要表現(xiàn)在對審判工作、法官隊伍、法院形象等的影響。對于許多當(dāng)事人不服法院的判決，一層一級地申訴，有的甚至于對法院作出地裁決仍然不服。反過來再通過黨委、人大、政府以及新聞媒體反復(fù)申訴，甚至直接向各級黨、政領(lǐng)導(dǎo)同志寫信告狀。大量地信訪案件，法院不僅要投入一定地人力、物力、財力，而且也會造成辦案法官的心理壓力，影響其他案件的審結(jié)。這種狀況如果任其長遠發(fā)展下去，最終必將損害了黨和政府的形象，損害法律的尊嚴，法院的形象，削弱了司法權(quán)威。

三、對法院信訪制度改革的定位

信訪工作是黨和政府的一項重要工作，是構(gòu)建社會主義和諧社會的基礎(chǔ)性工作，是黨的群眾工作的重要組成部分，是為人民群眾排憂解難的工作。信訪工作的職能就是：維護群眾合法權(quán)益，反映社情民意、促進社會和諧穩(wěn)定。[4]對于法院來說，一方面它可以反映民情民意，排解矛盾，另一方面可以借助這一信息渠道，起到監(jiān)督和改進司法的作用。涉訴信訪制度的功能就是：維護和保障當(dāng)事人合法權(quán)益，體現(xiàn)司法公正。

基于以上定位，涉訴信訪應(yīng)該是一種對司法的救濟，司法程序所不能實現(xiàn)的正義可以在信訪的制度中繼續(xù)探討，讓它起到一種補充的權(quán)利救濟功能。對法院而言，涉訴信訪是一項現(xiàn)實、被動、高效的制度更新機制，具有促進民主與法治的功能。對法院而言，信訪制度的改革，首先要獨立設(shè)立信訪機構(gòu)，并具有相對獨立的權(quán)力，使涉訴信訪充當(dāng)立法、行政和司法這三種權(quán)力互相配合、互相制約的協(xié)調(diào)器（4）；其次，配置相應(yīng)的人員。配置有法律知識、工作經(jīng)驗的人員來抓信訪工作；第三，要有明確的工作措施、工作制度。如工作措施上采取認真聽取當(dāng)事人反映問題，重點抓排查處理，定期審查，定期來訪解決，以案講法釋明，以及說服教育等，使當(dāng)事人心服口服，自行息訪。要建立一套行之有效的、科學(xué)的信訪登記體系和辦結(jié)體系，不僅可以準(zhǔn)確統(tǒng)計信訪量，而且可以節(jié)約大量的社會資源，克服目前當(dāng)事人盲目投訴、反復(fù)投訴、多方投訴造成的巨大資源浪費和司法公信力的消弱。同時積極推動司法改革，消除誘發(fā)信訪的制度性根源，減少信訪的絕對數(shù)量，使矛盾不致激化。

四、涉法涉訴制度的改革和完善

（一）涉法涉訴制度的改革和設(shè)想

1、法院設(shè)立信訪辦，使其成為法院獨立的機構(gòu)。其職責(zé)是：（1）處理答復(fù)來訪信件；（2）處理答復(fù)接待涉訴來訪人員反映的問題；（3）審查、轉(zhuǎn)達當(dāng)事人的非訴信件；（4）接待來訪群眾法律咨詢；（5）負責(zé)處理院領(lǐng)導(dǎo)及上級法院交辦的工作；（6）負責(zé)司法救助工作。

目前，作為法院信訪辦事機構(gòu)的立案庭，負責(zé)法院對依法受理的各類案件進行登記立案、排期、送達和審判流程管理；對不服本院的生效裁判提出的各類申訴以及再審申請進行審查，認為可能有錯誤的，移交審判監(jiān)督庭及有關(guān)審判庭處理；負責(zé)司法救助工作和本院的信訪工作。面對眾多工作和日益增長的信訪案件，在立案庭人員有限的情況下，勢必會造成其解決信訪問題的能力不足，甚至造成對信訪案件的相互推諉、敷衍和拖延等現(xiàn)象，導(dǎo)致信訪協(xié)調(diào)解決功能的發(fā)揮。信訪群眾對法院的答復(fù)不滿意，又會向上一級法院、政府部門及媒體等單位不斷上訪、纏訴。因此，設(shè)立法院獨立的信訪機構(gòu)，能增強信訪工作職能的發(fā)揮，提高其協(xié)調(diào)解決問題的能力，是當(dāng)前涉訴信訪制度改革的現(xiàn)實需要。

2、明確各級法院信訪職能的權(quán)限，對上訪人實行限制信訪。對各級法院信訪辦工作人員設(shè)立依法享有法定的調(diào)查權(quán)，責(zé)令被信訪的基層院、庭作出書面報告的權(quán)力，以及公開調(diào)查報告的權(quán)力。實行信訪機構(gòu)直管，嚴格劃分各級法院信訪辦責(zé)任權(quán)限，使上下級法院信訪辦各司其職，最大限度發(fā)揮解決問題的能力。把信訪辦的主要目標(biāo)放在解決問題，救濟權(quán)利，提高效率，找出違法和失當(dāng)行為上。形成統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌兼顧、標(biāo)本兼治、各負其責(zé)、齊抓共管的法院“大信訪”格局。同時對上訪人實行限制信訪。如，對已經(jīng)生效的一審案件，當(dāng)事人信訪的，可以由原審法院受理信訪，對確實有問題的，信訪辦可以提交本院審委會討論是否提起再審；對沒有問題的信訪案件，盡量用法理來釋明問題，解決問題。當(dāng)事人對原審法院信訪辦的答復(fù)不服的，可以向上一級法院信訪辦申請。對二審生效案件的上訪，可以由二審法院信訪辦受理。當(dāng)事人不能越級上訪，越級上訪的，法院不予受理，其他政府部門也制定相應(yīng)的配套措施。限制上訪不僅能減少信訪案件，而且可以樹立司法機關(guān)的公信力，同時維護了司法機關(guān)裁決的既判力，維護了法律的尊嚴和權(quán)威。

3、設(shè)立專門的信訪司法救濟制度。2005年，最高法院制定了《關(guān)于對經(jīng)濟確有困難的當(dāng)事人予以司法救助的規(guī)定》，解決了社會弱勢群體打官司難的問題。有些法院還設(shè)立了刑事被害人的司法救濟制度，這些司法救助制度的實施，代表著廣大人民群眾的利益和心愿，是“三個代表”思想在審判工作中的具體體現(xiàn)。在國外，對信訪的救濟也已經(jīng)有先例，如總統(tǒng)基金、總理基金，這是國外解決信訪問題、減輕信訪壓力的一個很重要的物質(zhì)基礎(chǔ)和途徑。我國設(shè)立專門的信訪司法救濟制度，就是將信訪矛盾交由整個社會群策群力解決。

（二）涉法涉訴制度的完善

1、加強信訪制度建設(shè)。近些年來，各級法院推出了領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制度、責(zé)任追究制度、崗位目標(biāo)考核制度等一系列行之有效的制度形式。同樣對信訪工作也應(yīng)建立起信訪工作制席，如，制定信訪工作目標(biāo)責(zé)任制、建立信訪工作管理制、建立信訪工作責(zé)任追究制、建立院領(lǐng)導(dǎo)接待日制度以及建立信訪工作信息網(wǎng)絡(luò)等等，從而在改革信訪的基礎(chǔ)上，建立一套行之有效的完整、科學(xué)的管理體系。以一種開放的、靈活的機制，有效的制度來協(xié)調(diào)各種矛盾，提高解決涉訴信訪問題的能力和效率。減少對司法機關(guān)和司法制度的沖擊力，確保社會的穩(wěn)定和發(fā)展。

2、確保案件質(zhì)量，樹立司法權(quán)威，勇于糾正錯案，加強信訪接待，杜絕敷衍推諉，下功夫把息訴工作作細作實。對于纏訴老戶的鬧訴行為，我們首先要克服厭戰(zhàn)情緒，堅定信念，堅持司法為民，堅持群眾利益無小事，把“三個代表”重要思想切實融匯貫穿于信訪工作中。一要嚴把案件質(zhì)量關(guān)，把每一起案件都辦成鐵案。二要堅持有錯必糾，勇于糾正案件中存在的問題。三要加強信訪接待工作，使上訪老戶工作有部門辦，有人管，杜絕和避免出現(xiàn)上下級法院之間互相推諉，責(zé)任不明情況發(fā)生，并要求信訪法官在工作中注意對纏訪老戶的思想教育，要以情感人，以理服人，以法育人，使他們了解法律規(guī)定和法院判決的理由，爭取他們的理解和信任，促使他們早日息訴罷訪。四要建立上訪老戶檔案，共享信息資源，其目的就是使黨委、人大、政府及各級檢察、法院信訪部門能夠共享信息，協(xié)調(diào)一致，以減少不必要的行政干預(yù)及不知情的外部監(jiān)督。

3、加大公開處理的力度，利用輿論的力量促使其罷訪息訴。纏訪老戶之所以采取種種鬧訴行為，就是要蠱惑、煽動不明真相的群眾，利用輿論的力量迫使法院向其就范，因此，我們可以以其人之道還治其人之身，在正義凜然的氛圍中，進行有理有據(jù)的公開處理，利用輿論的力量迫使其罷訪息訴，可采取以下舉措。

（1）公開審理、公開聽證。辦案人員在做好充分準(zhǔn)備后，進行公開審理，公開聽證，當(dāng)庭質(zhì)證、認質(zhì)，當(dāng)庭評斷，當(dāng)庭宣判。同時請媒體采訪報道，專家點評，通過全程透明的公開審理、公開聽證，不僅可以消除當(dāng)事人對法官公正性的懷疑，而且對纏訴者也可以形成一種輿論壓力，促使其反省自己，息訴罷訪。

（2）公開宣判，公開處理。針對纏訴老戶胡攪蠻纏，采用威脅、恐嚇等不正當(dāng)手段干擾法院公正裁判的情況，采取大造聲勢，大造輿論的方法，邀請有關(guān)單位和媒體，深入基層，組織群眾及纏訪老戶的親屬參加公開宣判會，同時利用公開宣判的機會，抓住纏訪老戶認理服法，廣大旁聽群眾對案件是非曲直一目了然的有利時機，對經(jīng)說服教育仍纏鬧不止的上訪老戶，區(qū)別情況，選取時機，依法采取強制措施，公開進行處理，該司法拘留的司法拘留，該勞動教養(yǎng)的勞動教養(yǎng)，該判刑的堅決判刑，并昭告社會，以儆效尤。

（3）公開譴責(zé)。法院簽署公開譴責(zé)令，張貼在交通要道，刊登在報紙上，利用社會輿論的壓力，迫使其反省和約束自己，遵守和服從法律。

4、配備業(yè)務(wù)能力強，審判經(jīng)驗豐富，在法院工作有一定年限的審判人員。同時將信訪辦與法院各業(yè)務(wù)庭視為同等地位的庭室，使其具有一定的組織保障。信訪人員的素質(zhì)直接影響著對信訪案件的處理，俗話說：“打鐵須自身硬”，許多信訪事件本身具有法律事實和法律適用的不確定性，而缺乏專業(yè)審判領(lǐng)域知識和經(jīng)驗的信訪法官僅僅根據(jù)來訪者的一面之詞所作出的處理和答復(fù)往往會產(chǎn)生偏頗，造成上訪者的不滿和繼續(xù)上訪。所以，應(yīng)該選調(diào)一些業(yè)務(wù)能力強，審判經(jīng)驗豐富，在法院工作有一定年限的審判人員擔(dān)任接待信訪的工作人員。

5、將涉訴信訪納入社會綜合治理。涉訴信訪問題不僅是法律問題，也是社會問題和政治問題，它直接關(guān)系到社會的政治穩(wěn)定，除了法院要自身更新觀念，加強內(nèi)部建設(shè)，提高審判質(zhì)量外，還需要黨委、人大、政府、當(dāng)事人單位等社會各界力量與法院形成合力，進行綜合治理。

6、加大調(diào)解力度，及時化解矛盾。調(diào)解工作是人民法院防止矛盾激化，及時解決糾紛的有效手段，也是我國審判制度的一大特色。因此，在審判工作中要充分運用調(diào)解手段化解矛盾，把調(diào)解工作貫穿于審理工作的全過程，建立健全調(diào)解機制，確保調(diào)解工作經(jīng)常化、正常化、規(guī)范化，使上訴和申訴、上訪數(shù)量日益下降，真正做到輸贏皆服，案結(jié)事了。

【作者簡介】

祁得春，單位為青海省高級人民法院研究室。余慧玲，單位為青海省高級人民法院研究室。

【注釋】

[1]佚名著：《新形勢下涉法涉訴信訪問題探討》 載http://www.tmdps.cn/與2008年6月25日訪聞。

[2]于喜勝：《論涉訴信訪制度的改革和完善》載： http://www.tmdps.cn/article與2008年6月30日訪問。

[3]祝玉芝著：《法院的尷尬 法律的無奈》 載《青海審判》2005年第2期。[4]劉衛(wèi)忠綜述：信訪制度改革研究大有可為——信訪制度改革研究座談會。

第三篇：進一步改革和完善義務(wù)教育管理體制

關(guān)于對解決職工子女入托和上小學(xué)的建議的答復(fù)

九三學(xué)社黃山風(fēng)景區(qū)支社：

一直以來，黃山風(fēng)景區(qū)管委會對職工子女就學(xué)問題都高度重視，2008年和2010年，進一步改革和完善義務(wù)教育管理體制，變“地方負責(zé)，分級管理”為“地方負責(zé)，分級管理，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，協(xié)調(diào)發(fā)展”，破除城鄉(xiāng)分割，保證教育投入，維護教育公平，促進教育和諧健康發(fā)展。由于實行了義務(wù)教育，學(xué)雜費全免，許多農(nóng)民為了讓孩子接受城市教育而進城，他們?yōu)檎疹櫤⒆佣酱筮B打工。根據(jù)有關(guān)政策，只要孩子的監(jiān)護人在本地有居住證明、務(wù)工合同（證明、營業(yè)執(zhí)照）、兒童免疫接種證，適齡兒童就可以在居住地附近就近入學(xué)。

根據(jù)2001—2002，2002—2003，2003—2004三個學(xué)年調(diào)查統(tǒng)計的數(shù)字顯示，農(nóng)民工子女在馬尾公辦學(xué)校就學(xué)的人數(shù)比例呈逐年遞增的趨勢。2001—2002學(xué)年，在小學(xué)就讀的有1393人，占全區(qū)小學(xué)生人數(shù)的16.7％，在初中就讀的有334人，占全區(qū)初中生人數(shù)的8.7％；2002—2003學(xué)年，在小學(xué)就讀的有2887人，占全區(qū)小學(xué)生人數(shù)的32.2％，比增15.5％，在初中就讀的有540人，占全區(qū)初中生人數(shù)的13.4％，比增4.7％；2003—2004學(xué)年（截止2004年3月底），在小學(xué)就讀的農(nóng)民工子女有3464人，占全區(qū)小學(xué)生人數(shù)的42.7％，比增10.5％，在初中就讀的農(nóng)民工子女有766人，占全區(qū)初中生人數(shù)19％，比增5.4％。今年在小學(xué)就讀的3464名農(nóng)民工子女，就讀師大二附小、馬尾實小、羅星轄區(qū)內(nèi)3所小學(xué)的有1977人，占全區(qū)農(nóng)民工子女就讀人數(shù)的57.1％。只能容納30個班級的師大二附小，今年達到31個班級，在校學(xué)生數(shù)1726人，班生平均數(shù)達到55.7人；只能容納24個班級的馬尾實小，今年達到25個班，在校學(xué)生數(shù)1252人，班生平均數(shù)達50.1人，兩所學(xué)校的班級數(shù)和班生平均數(shù)已超規(guī)模。

您提出的《抓緊籌劃高教園區(qū)中小學(xué)建設(shè)，切實解決園區(qū)教職工子女就學(xué)難問題》的提案收悉。現(xiàn)答復(fù)如下：

目前，大量教職工入住茶山高教園區(qū)，教職工子女就學(xué)難的問題日益凸現(xiàn)，高教園區(qū)配套學(xué)校的建設(shè)迫在眉睫。

2004年10月8日，錢成良副市長主持召開市人民政府專題會議。會議明確：在整合茶山第一小學(xué)和茶山中學(xué)現(xiàn)有資源的基礎(chǔ)上，在高教園區(qū)13-01號地塊興建一所九年一貫制學(xué)校（含附屬幼兒園），新建的學(xué)校要解決高教園區(qū)教職工子女就學(xué)，同時要充分考慮就近居民子女就學(xué)。

根據(jù)會議精神，我局會同甌海區(qū)教育局多次到高教園區(qū)管委會、茶山街道茶山中學(xué)、小學(xué)實地調(diào)研，與甌海區(qū)規(guī)劃分局就茶山街道中小學(xué)布局規(guī)劃的問題進行商討，并在此基礎(chǔ)上多次向市政府提出建議方案。但是，由于方案牽涉到高教園區(qū)、茶山現(xiàn)有中小學(xué)的布局調(diào)整，加上高教園區(qū)配套學(xué)校的規(guī)劃用地不足，無法單獨實施，因此，學(xué)校建設(shè)難以啟動。

2009年初，趙一德市長教育調(diào)研并主持召開市人民政府專題會議，就我市教育事業(yè)發(fā)展有關(guān)問題進行協(xié)調(diào)。會議就高教園區(qū)配套學(xué)校建設(shè)問題明確：在高教園區(qū)09-01號和09-04號地塊建設(shè)一所規(guī)模為1200人的九年一貫制學(xué)校，以解決高教園區(qū)教職員工子女就學(xué)為主，兼顧解決原茶山一小施教區(qū)村民子女的就學(xué)，還進一步明確了建設(shè)主體、責(zé)任部門和經(jīng)費籌措等。

目前，我們已建立了相應(yīng)的籌建小組，開始啟動學(xué)校建設(shè)的前期工作，并已與高教園區(qū)管委會、茶山街道進行多次銜接，下一步將進行供地、規(guī)劃紅線、建設(shè)方案等手續(xù)報批工作，爭取在2010年10月開工建設(shè)、2012年8月建成投入使用。

您提的建議非常中肯，這也是我們教育部門急需解決的問題。我們將按照高起點、高標(biāo)準(zhǔn)的要求，認真做好學(xué)校的建設(shè)方案，并會同市高教園區(qū)建設(shè)管委會和甌海區(qū)茶山街道盡快完成地塊的“七通一平”與處理征地政策遺留問題，爭取學(xué)校建設(shè)早日開工，以滿足當(dāng)?shù)匕傩樟x務(wù)教育的需要。

衷心感謝您對我市教育事業(yè)的關(guān)心和支持！

多年來，我市義務(wù)教育階段招生堅持“戶口、房證、學(xué)校”三對口標(biāo)準(zhǔn)，劃片招生、免試就近入學(xué)。對于進城務(wù)工農(nóng)民子女的就學(xué)，根據(jù)國家“以流入地政府管理為主，以辦公中小學(xué)為主”的原則，邯鄲市教育局制定了進城務(wù)工農(nóng)民子女就學(xué)的意見，明確提出進城務(wù)工農(nóng)民子女申請入學(xué)需要出具五種材料，即“五證”（父母雙方所在務(wù)工單位出具就業(yè)證明或勞動合同協(xié)議；經(jīng)商人員出具工商行政部門頒發(fā)的營業(yè)執(zhí)照和稅務(wù)部門出具的稅收證明；流入地公安部門簽發(fā)的暫住證；在現(xiàn)暫住地的居住證明；父母雙方及子女的原籍戶口；流入地縣級教育行政部門出具的轉(zhuǎn)學(xué)證明，一年級新生入學(xué)需要戶籍所在地原制定就讀學(xué)校開具的聯(lián)系函加蓋縣級教育行政部門學(xué)籍管理章），然后由務(wù)工地教行政部門在所轄區(qū)域內(nèi)選擇相對辦學(xué)條件好、辦學(xué)質(zhì)量高、學(xué)校管理嚴格的學(xué)校安排學(xué)生就學(xué)。同時，學(xué)生在收費、學(xué)籍管理、畢業(yè)、升學(xué)、獎勵、評優(yōu)等方面與城市學(xué)生享有同等待遇。

對于劉先生侄子上學(xué)的問題，如果該生監(jiān)護人屬于進城務(wù)工農(nóng)民，應(yīng)向務(wù)工地的教育行政部門提供“五證”和就學(xué)申請，由教育行政部門同一安排義務(wù)教育階段的免費就讀學(xué)校。

部隊不少已婚官兵均來自外地，兩地分居家庭多，很多同志由于工作的特殊性，無暇顧及子女的學(xué)習(xí)生活。子女能否受到良好教育，時刻牽動著部隊官兵的心。幫助解決好部隊子女入學(xué)問題，是擁軍愛民、穩(wěn)定軍心的一個重要體現(xiàn)和實際舉措。近年來，無錫教育部門從支持部隊、關(guān)心官兵子女的角度出發(fā)，根據(jù)國務(wù)院《軍人撫恤優(yōu)待條例》和民政部、教育部和總政治部《優(yōu)撫對象及其子女教育優(yōu)待暫行辦法》等有關(guān)規(guī)定，結(jié)合本市實際，做了大量卓有成效的工作，幫助不少駐錫部隊干部解決了后顧之憂。但我們感到，這項工作還沒有形成一定機制，不少官兵子女上學(xué)要托關(guān)系、找后門、花更多的擇校費。為此，現(xiàn)就進一步幫助解決好部隊干部子女入學(xué)問題提出如下建議：

1、屬義務(wù)教育階段的，根據(jù)屬地界定學(xué)區(qū)，就近入學(xué)；干部本人提出需跨學(xué)區(qū)擇校的，按照國家規(guī)定不再收取擇校費；高中階段，達不到計劃內(nèi)錄取分數(shù)線的，減免適當(dāng)比例的計劃外培養(yǎng)費。

2、駐軍單位官兵因駐防或工作調(diào)動的，其子女轉(zhuǎn)學(xué)按照屬地、就近優(yōu)先安排的原則解決；

3、從外地轉(zhuǎn)入本市的駐軍官兵子女，由同類學(xué)校轉(zhuǎn)入同類學(xué)校的，經(jīng)認定核實后，不再收取國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)以外的費用；

4、由一般學(xué)校轉(zhuǎn)入優(yōu)質(zhì)學(xué)校的，適當(dāng)減免相關(guān)費用；

5、部隊困難官兵和職工比照當(dāng)?shù)乩щy職工標(biāo)準(zhǔn)，對其子女由所在學(xué)校給予減免一定學(xué)費和雜費照顧。

6、教育部門設(shè)立相關(guān)組織，專門協(xié)調(diào)解決部隊子女上學(xué)問題。每學(xué)期開學(xué)前，通知各駐錫部隊上報需解決子女上學(xué)情況，由教育部門統(tǒng)一登記匯總，并及時協(xié)調(diào)安排入學(xué)事宜。

提 案 回 復(fù)

韓桂英委員：

您在市政協(xié)十二屆二次會議期間提的《關(guān)于進一步解決好部隊子女入學(xué)問題的幾點建議》的提案，市人民政府辦公室、市政協(xié)辦公室已交我局辦理，現(xiàn)答復(fù)如下：

多年來，駐錫部隊視駐地?zé)o錫為故鄉(xiāng)，積極參與地方經(jīng)濟建設(shè)，為無錫各項事業(yè)的發(fā)展作出了積極的貢獻。無錫市各級教育部門也始終把解決部隊子女入學(xué)問題作為擁軍優(yōu)屬、支持部隊的一項重要工作來抓。根據(jù)國務(wù)院《軍人撫恤優(yōu)待條例》、國家民政部、教育部、總政治部《優(yōu)撫對象及其子女教育優(yōu)待暫行辦法》和省民政廳、省教育廳《關(guān)于優(yōu)撫對象及其子女教育優(yōu)待暫行辦法》等有關(guān)規(guī)定要求，我市把部隊適齡子女納入全市教育優(yōu)待對象的范圍，對其入學(xué)予以通盤考慮和謀劃，切實保證優(yōu)先就近受到良好教育。我們指定教學(xué)條件比較好的區(qū)屬小學(xué)、初中、幼兒園供部隊子女就學(xué)。目前駐錫部隊單位的幾千名子女分布在全市上百所中小學(xué)和幼兒園受到良好教育。結(jié)合您在提案中提出的建議，我們將繼續(xù)做好以下幾個方面的工作。

一、部隊官兵子女在錫接受義務(wù)教育的，根據(jù)其實際居住地，由所屬市（縣）、區(qū)教育局統(tǒng)籌安排在所在區(qū)域內(nèi)條件較好的公辦小學(xué)和初中學(xué)校就讀。本人希望跨學(xué)區(qū)擇校的，享受與當(dāng)?shù)貙W(xué)生同等待遇。普通高中招生政策因涉及社會方方面面，強調(diào)統(tǒng)一性、嚴肅性，涉及部隊子弟升學(xué)，只能在不違反政策前提下酌情考慮。另，國家制定了普通高中招收擇校生“限分數(shù)、限錢數(shù)、限人數(shù)”的“三限”規(guī)定，原則上要堅持公平公正，如果有部隊子女確屬家庭經(jīng)濟困難，可由學(xué)生家長或本人向錄取學(xué)校提出申請，適當(dāng)減免有關(guān)費用。

二、部隊官兵因駐防或工作調(diào)動，其子女轉(zhuǎn)學(xué)按《江蘇省義務(wù)教育階段學(xué)校學(xué)籍管理規(guī)定（試行）》的規(guī)定辦理，并予以優(yōu)先照顧安排。目前，無錫市義務(wù)教育階段已實行免收學(xué)雜費，免費提供教科書政策，對于部隊子女，凡屬義務(wù)教育階段轉(zhuǎn)入的，同樣享受這一待遇。高中階段同類學(xué)校轉(zhuǎn)入的，學(xué)校也可不再另外收取規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)以外的費用。

三、各級教育行政部門的基礎(chǔ)教育處（科）為協(xié)調(diào)解決部隊子女上學(xué)等問題的專門部門，負責(zé)與部隊相關(guān)部門的聯(lián)系、接洽和協(xié)商。駐錫部隊可在每年的8月初，將本擬申請入學(xué)適齡兒童、少年名單依據(jù)其實際居住地，分別報實際居住地教育主管部門進行統(tǒng)籌安排。

我市各級教育行政部門將本著“依法為要，情理為兼，服務(wù)部隊，造福地方”的原則，切實作好部隊適齡子女的入學(xué)工作，努力解決部隊干部的后顧之憂，使駐錫官兵能為第二故鄉(xiāng)的改革發(fā)展和長治久安作出新的更大的貢獻。衷心感謝您對我們工作的關(guān)心、理解和支持！

師資與學(xué)生人數(shù)不匹配的現(xiàn)象更加突出，缺口加大。（2）市內(nèi)四區(qū)各小學(xué)教育水平普遍高于其他縣市，加之暫住證、務(wù)工合同、租房合同等手續(xù)的辦理比較簡單，出現(xiàn)開學(xué)前一些進城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民帶孩子坐火車趕來報名，甚至在報名前一天將暫住證地址改為市南區(qū)的現(xiàn)象，加大我區(qū)接收進城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女入學(xué)的負擔(dān)。（3）由于地區(qū)之間的教學(xué)水平、學(xué)制與我區(qū)存在差異，有不少進城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女轉(zhuǎn)入我區(qū)后與城市孩子在行為習(xí)慣、學(xué)習(xí)基礎(chǔ)方面差距較大，這些孩子的心理問題也不容忽視。

我區(qū)小學(xué)的招生以戶籍和居住地為依據(jù)，遵循屬地管理，免試就近入學(xué)的原則。“就近入學(xué)”原則是為平衡教育資源，實現(xiàn)學(xué)校生源平等而設(shè)立的，機關(guān)人員子女和有房人員的子女的入學(xué)也按這一政策執(zhí)行。

據(jù)衢江區(qū)政府反饋，根據(jù)《衢州市衢江區(qū)教育局關(guān)于印發(fā)衢江新城區(qū)義務(wù)教育階段招生工作實施意見的通知》（衢江教〔2006〕69號）文件精神，本轄區(qū)的常住居民子女，只要提供戶口本和房產(chǎn)證（或購房合同）即可到衢江新城區(qū)義務(wù)教育階段學(xué)校就讀。

學(xué)前教育多年來一直實行政府辦園為示范，社會各單位辦園為主體的辦園體制。各幼兒園都是面向社會自主招生，未實現(xiàn)“劃片招生、就近入園”。國務(wù)院和市政府對學(xué)前教育的發(fā)展高度關(guān)注，當(dāng)前我市正在研究相關(guān)對策，積極調(diào)動各方面的資源，理順學(xué)前教育管理體制，明確各部門責(zé)任分工，加快幼兒園布局結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進學(xué)前教育事業(yè)科學(xué)發(fā)展，保障幼兒體、智、德、美和諧發(fā)展。

目前我市部分幼兒園按照托幼一體化工程要求，在高標(biāo)準(zhǔn)實施學(xué)前三年教育的基礎(chǔ)上，加強托幼一體化研究，發(fā)展0-3歲嬰幼兒早期教育，并與3-6歲兒童教育相銜接，使更多的兒童更早地適應(yīng)幼兒園的教育。在每年的招生中許多幼兒園把親子班的招生列入幼兒園整體招生計劃，并作為幼兒園的一個學(xué)段。針對市民代表提出的問題，市教育局將深入調(diào)研，采取有效措施加強對現(xiàn)有早教機構(gòu)的管理，規(guī)范辦園行為，強化師資素質(zhì)，提高早教質(zhì)量。衷心感謝您對我市教育事業(yè)的關(guān)心和支持！

：⑴近幾年，我市中小學(xué)校規(guī)范辦學(xué)，努力減輕學(xué)生課業(yè)負擔(dān)，積極推進課程改革，課程實施水平走在全國前列，出現(xiàn)了一批課程改革的知名學(xué)校；采取推進中小學(xué)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、教師隊伍建設(shè)等一系列措施推進義務(wù)教育高水平均衡發(fā)展。下一步，市教育局將通過加強布局調(diào)整，促進辦學(xué)體制改革和鼓勵中小學(xué)優(yōu)質(zhì)特色發(fā)展、加大名師和名校長培訓(xùn)等措施，使更多的學(xué)校跨入名校的行列。

⑵近年來，市教育局重點從推進義務(wù)教育學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工程，積極推廣市南等區(qū)（市）定期交流校長教師的經(jīng)驗，將優(yōu)質(zhì)高中部分招生指標(biāo)均衡分配到初中學(xué)校、擴大指標(biāo)生比例等大力推進義務(wù)教育均衡發(fā)展，推進了市區(qū)義務(wù)教育資源的均衡配置，縮小學(xué)校間差距。目前，七區(qū)所有中小學(xué)基本達到《山東省普通中小學(xué)基本辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)》。下一步，市教育局將結(jié)合貫徹國家、省和市教育規(guī)劃綱要精神，通過特色學(xué)校建設(shè)、加強義務(wù)教育師資均衡制度建設(shè)、大力加強義務(wù)教育內(nèi)涵建設(shè)等，進一步均衡市區(qū)東西、南北學(xué)校辦學(xué)條件和辦學(xué)水平。

⑶就近入學(xué)是《義務(wù)教育法》的明確要求。多年來，我市采取小學(xué)劃片就近入學(xué)、初中通過電腦派位或以小學(xué)為單位整體調(diào)撥等方式就近入學(xué)，依法確保了符合條件適齡兒童少年的就近入學(xué)。我市2004年就取消了擇校費，符合條件的學(xué)生都可以實現(xiàn)免費就近入學(xué)。近年來通過推進學(xué)校優(yōu)質(zhì)資源均衡配置、校長名師交流等措施，學(xué)校之間的差距正在不斷地縮小，但個別家長要求擇校的現(xiàn)象依然存在。下一步，將根據(jù)教育部的有關(guān)要求，采取加強薄弱學(xué)校建設(shè)、加強學(xué)校內(nèi)涵建設(shè)等措施，促進各學(xué)校均衡、優(yōu)質(zhì)發(fā)展，進一步遏制擇校現(xiàn)象，引導(dǎo)和促進義務(wù)教育階段學(xué)生就近入學(xué)。

第四篇：涉訴信訪制度的改革和完善

涉訴信訪制度的改革和完善

涉訴信訪，一般是指自然人、法人或其他組織采用書信、電話、電傳、互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)、來訪等形式，向各級人民法院、各級黨委、人大的信訪機構(gòu)提出意見、建議和要求，依法由人民法院處理的活動。信訪事項一般包括：不服各級法院的生效判決、裁定和調(diào)解；檢舉、投訴司法機關(guān)及其工作人員的不當(dāng)和違法亂紀行為；咨詢有關(guān)政策、法律和問題，尋求相關(guān)幫助；對相關(guān)司法問題提供各種建議、表達自己的意見和看法。涉訴信訪往往是與具體訴訟案件相聯(lián)系，針對人民法院審判和執(zhí)行案件的行為或結(jié)果，要求人民法院啟動司法程序、實施一定訴訟行為的人民群眾的來信和來訪。涉及案件的實體處理問題，也涉及訴訟程序、案件執(zhí)行、辦案效率、審判作風(fēng)，以及法官的工作態(tài)度、方法和司法禮儀等問題。

一、當(dāng)前涉訴信訪的主要特點

數(shù)量激增。以筆者所在基層法院為例，2008年，信訪案件從幾年前的30多件增加到100多件，接待各類群眾來訪近400人次，其中上級機關(guān)交辦的重點案件16件。2009年開始，由其他機關(guān)和上級領(lǐng)導(dǎo)批轉(zhuǎn)的信訪數(shù)依然保持高位運行，法院信訪工作壓力仍然十分巨大。

對立嚴重。當(dāng)事人之間以及當(dāng)事人與法院之間的對立情緒越來越大，特別是在當(dāng)事人投入巨大精力、財力數(shù)次上訪未能達到預(yù)期目的的情況下，信訪人的精神壓力巨大，并且遷怒于法官個 人。今年以來，本院法官受到電話、來訪等形式的人身安全威脅事件多達15人次，其中多與信訪人有關(guān)。

訴中信訪更多。以前的涉訴信訪多數(shù)針對的是已經(jīng)審、執(zhí)結(jié)的案件，而現(xiàn)在有的當(dāng)事人選擇在訴訟進行之中就開始信訪，信訪的內(nèi)容包括管轄權(quán)爭議、法官的態(tài)度、對證據(jù)的采信等。他們認為，在訴訟時信訪，能夠給法官施加有利于己的壓力，或者至少能夠防止法官在其案件之中做手腳。

信訪期望更高。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有的信訪人認為，關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)的層次越高，“鬧”出的事態(tài)越激化，自己預(yù)期可能獲得的收益就越多。另一方面，信訪者通常會在自己的“索賠清單”中列入上訪的成本、因上訪導(dǎo)致的各種損失以及其所受到的精神損害，這也導(dǎo)致其信訪的期望值越來越高，化解信訪的難度越來越大。

二、涉訴信訪產(chǎn)生的主要原因

1、社會轉(zhuǎn)型過程中矛盾沖突加劇，各種利益關(guān)系此消彼長，各種價值觀念交互碰撞，各種矛盾錯綜復(fù)雜，人民法院事實上處于各種社會矛盾的最前沿，作為基層法院，更是處于各種矛盾交織的風(fēng)口浪尖之上，有效地化解社會矛盾，成了人民法院在社會轉(zhuǎn)型時期所擔(dān)負的一項十分重要職能。

2、信訪人法律知識缺乏，法律意識不強。一些信訪人員在與政府、單位、他人等發(fā)生糾紛后，來到法院后要求解決問題，又不想打官司，將應(yīng)當(dāng)由政府解決的矛盾推向法院，增加了法院訴前信訪的壓力；一些案件當(dāng)事人不是通過正常的司法途徑來維 護自己的合法權(quán)益，而是故意放棄上訴權(quán)利，想利用上訪等非正常手段引起領(lǐng)導(dǎo)重視改變對自己的不利判決。

3、一些行政部門未能依法行政，或是行政程序違法，或是處理結(jié)果不公平，引起群眾訴訟；有些案件難以通過訴訟程序解決，引起當(dāng)事人的上訪；非訴行政執(zhí)行案件中，政府在作出具體行政行為時，未能充分做好說服教育工作，工作方法簡單，引發(fā)矛盾。行政機關(guān)申請法院執(zhí)行后，矛盾轉(zhuǎn)移到法院。

4、對個別上訪人員一味遷就，上訪人嘗到了甜頭后，不斷提出非分要求，一旦不能得到滿足，他們就變本加厲，到處上訪、鬧訪、纏訪。極少數(shù)上訪戶在要求得到滿足后，還到處慫恿其他上訪戶，造成惡性循環(huán)。

三、涉訴信訪對法院發(fā)展的消極影響

信訪問題對法院發(fā)展的消極影響，主要表現(xiàn)在對審判工作、法官隊伍、法院形象和司法指導(dǎo)思想上的影響。

1、對審判工作的影響。涉訴信訪對審判工作的影響主要表現(xiàn)在兩個方面。一方面是對案件數(shù)量的影響。信訪案件一是牽涉精力、耗費時間，影響結(jié)案數(shù)量。二是擴大支出。法院不想多收案、多辦案。該立的不立，出現(xiàn)新的“告狀難”。另一方面是對案件質(zhì)量的影響。由于一些當(dāng)事人長期信訪，使得一些案件經(jīng)過一審、二審、再審、再再審等多道程序，案件結(jié)果改過來、改過去。由于有的當(dāng)事人采用暴力威脅或冷暴力（自殺、喝藥、跳樓等）要挾，迫使法官按其意志辦案，造成為了解決信訪問題，無 限期拖延結(jié)案或判決照顧上訪人，以不惜犧牲法律的公正性作為代價，直接影響了法院的審判質(zhì)量。

2、對法官隊伍的影響。涉訴信訪對法官隊伍的影響主要表現(xiàn)在對法官依法公正辦案意識的影響、對法官隊伍穩(wěn)定性的影響。對法官依法公正辦案意識的影響主要體現(xiàn)在一些法官，為了不產(chǎn)生信訪案件，違規(guī)采取一些訴訟措施，雖然一時起到了維護信訪人利益，不產(chǎn)生涉訴信訪的效果，但很多時候卻是以犧牲其他當(dāng)事人合法權(quán)益或法律嚴肅性為代價的，有時還會造成雙方上訪。還有的情況下為了不產(chǎn)生信訪，對一起簡單的案件，不敢直接進行判決，長期地進行調(diào)解，使裁判結(jié)果的時效性大大缺失，司法的公正性也大打折扣。各單位特別是政法機關(guān)都懼怕上訪，談“訪”色變。有些法官患上了“焦慮綜合癥”。基層法院領(lǐng)導(dǎo)和法官不少人常常夜里睡不好覺，總擔(dān)心哪個當(dāng)事人又去上訪了。普遍存在較大的“心理壓力”、“心理不平衡”、“心理疲勞”、“浮躁”、“壓抑”、“焦慮”、“抑郁”。究其原因，除競爭、責(zé)任追究、一票否決、績效考核評比、意外事件等工作與責(zé)任的雙重壓力外，還有現(xiàn)階段復(fù)雜的社會現(xiàn)象壓力，特別是頗具“中國特色”的信訪壓力。信訪工作已成為考核干部的重要標(biāo)尺。無論哪一級法院的領(lǐng)導(dǎo)和法官，總擔(dān)心因信訪問題被點名、批評、免職、受處分。不得不高度重視信訪。從接待立案之初就開始擔(dān)心雙方是否會上訪，雙方的性格是否偏執(zhí)，是否通情達理，是否與大多數(shù)當(dāng)事人一樣。一旦發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人說話粗硬，看問題偏執(zhí)，情緒易 激動，就不敢接案，始終擔(dān)心不照顧他讓他滿意，他會上訪；如照顧他，處理偏頗有違法律。如果因法官態(tài)度、方法、執(zhí)法過錯等自身原因引發(fā)上訪，被追究責(zé)任，領(lǐng)導(dǎo)和法官心理尚能接受。但對當(dāng)事人無理上訪，整天纏訪不止，上級通報批評，追究責(zé)任不止，有理無理一樣，基層法院領(lǐng)導(dǎo)和法官就會心理不平衡，無形中就增添了無窮的心理壓力。有信訪苗頭跡象的案件，誰都不愿立、不愿管，互相推諉扯皮。無論上級如何要求，如何號召解決群眾“告狀難”、“立案難”。法官們則多一事不如少一事，能不立的案不立，能不主辦的案不主辦，甚至連參加一下合議庭都不愿意或不敢多參加，生怕有上訪或被追究責(zé)任。上述這些現(xiàn)象，使一些法官產(chǎn)生了對法律權(quán)威和嚴格依法公正辦案信仰的危機。在對法官隊伍穩(wěn)定性的影響上，主要體現(xiàn)在由于法官特別是基層的法官，一方面要面對日益繁重的審判工作任務(wù)，另一方面還要時刻面對日益嚴峻的信訪形勢。本來做為法官只要對法律負責(zé)，公正高效地進行裁判即可，但由于信訪形勢的要求，使得他們不僅要對法律負責(zé)，還要對一些信訪當(dāng)事人負責(zé)，包息訪、包穩(wěn)控，敏感時期還得日夜看死盯牢，管吃、管住賓館、管去旅游等。不然的話，一旦有人上訪，就有可能被通報、被處分。堂堂的專政執(zhí)法機關(guān)是黨的“刀把子”，卻只有被動地挨打、挨罵受氣的份。在工作中必須做到打不還手、罵不還口。常常受誣陷、受誣告，自己的權(quán)益無從保護，何以有能力、有權(quán)威保護當(dāng)事人的合法權(quán)益？無理非法上訪者得不到懲戒，誣告陷害法官的違法者受不到 制裁，而公正執(zhí)法者卻要因違法者的違法行為和無理取鬧的上訪行為而受到批評處分，這將會形成一種什么樣的混亂無序的局面！有的上訪人公然聲稱：“案件你改不改，如果不改，我就進京上訪。讓你們花錢去接，還得挨批評受處分，吃不了兜著走！”肆無忌憚地對法官進行恫嚇。這是制度的缺憾，這是法院的遺憾，更是法律的悲哀！繁重的工作任務(wù)和信訪形勢壓力，再加上基層法官職業(yè)保障的不到位（如工資水平低、人身安全無保障、其他職業(yè)保障差等），使大批基層法官流失，直接影響了法官隊伍的穩(wěn)定性。

3、對人民法院形象的影響。對人民法院形象的影響，主要表現(xiàn)在對法院公眾形象和司法權(quán)威的影響。法院做為司法機關(guān)，在社會公眾中應(yīng)該具有良好的形象。可是由于一些長期信訪現(xiàn)象的存在，特別是一些在法院大吵大鬧、沖擊、圍堵、攻擊法院或法官，公然藐視法官、法庭、法院和法律等無理纏訪鬧訪現(xiàn)象的存在，使得法院在公眾中的形象受到嚴重損害。另一方面是一些信訪案件多次進行再審，對法院裁判的嚴肅性和權(quán)威性產(chǎn)生了直接挑戰(zhàn)，影響了法院裁判結(jié)果的嚴肅性和權(quán)威性。對信訪案件的“特事特辦”，“拿錢消災(zāi)、買穩(wěn)定”、“法外施恩”等情況和做法，直接影響到其他一些當(dāng)事人對法院裁判不服，不是依法辦事，按照訴訟程序進行上訴、申訴或申請執(zhí)行，而是直接去上訪，出現(xiàn)了“信訪不信法”的奇怪現(xiàn)象。一味地對法院工作人員追責(zé)，卻放棄或不主張制裁違法上訪和無理取鬧者。再追責(zé)施壓，法官也 無辦法解決。如不想被追責(zé)，只有“違法”辦案，“法外施恩”，“拿錢買穩(wěn)定”，這樣又會造成對方當(dāng)事人上訪或其他當(dāng)事人效仿。在案件處理上無法滿足上訪人時，為了不讓其上訪，法院出錢、法官個人出錢、甚至法官給當(dāng)事人磕頭的心都有。一方是無理的重復(fù)上訪，一方是無奈的重復(fù)接訪。一方是上訪要求過高或不合法，一方是有本院或上級法院的生效判決，且已復(fù)查多次。當(dāng)事人一上訪，法院就得去接，就得挨批受罰出錢，甚至還得挨打。有時警車還被砸毀公物被損壞。這倡導(dǎo)了什么？助長了什么？影響了什么？結(jié)果會是什么？

4、對司法指導(dǎo)思想的影響。對司法指導(dǎo)思想的影響主要表現(xiàn)在對公平正義、公正高效司法指導(dǎo)思想的影響。做為法院，就應(yīng)該維護社會公平正義，公正高效地裁判糾紛。可為了不產(chǎn)生信訪案件，一些法官在裁判時，不是以法律的公正性和案件的時效性做為第一考慮，而是把是否產(chǎn)生信訪作為處理案件的主要標(biāo)準(zhǔn)，出現(xiàn)了久調(diào)不決、久執(zhí)不結(jié)等不良現(xiàn)象。

四、減少和化解涉訴信訪的對策

1、案件質(zhì)量和效率的不斷提高，必將有效地避免涉訴信訪的發(fā)生。涉訴信訪產(chǎn)生的主要原因是群眾對法院的審判、執(zhí)行工作有意見、有看法。要解決“審判不公、立案難、申訴難、糾正錯案難、執(zhí)行難”等問題，必須從抓審判質(zhì)量和效率的提高入手，從源頭抓起，從審判、執(zhí)行工作抓起，構(gòu)筑案件質(zhì)量保障體系，注重辦案的法律效果、社會效果與經(jīng)濟效果的有機統(tǒng)一，避免涉 訴信訪的發(fā)生。

2、法官隊伍建設(shè)的不斷加強，必將有效地預(yù)防涉訴信訪的發(fā)生。要解決涉訴信訪群眾反映的“對法官監(jiān)督不力”等問題，只有進一步加強法官隊伍建設(shè)，加強對法官隊伍的監(jiān)督管理，進一步轉(zhuǎn)變審判作風(fēng)，才能從根本上預(yù)防涉訴信訪的發(fā)生。建立由紀檢、政工、監(jiān)察部門共同參與的法官隊伍管理機構(gòu)。將法院的人事管理工作擴大到整個隊伍管理方面，由紀檢、政工、監(jiān)察三部門按照各自的分工，共同承擔(dān)對法院內(nèi)部工作人員的政治教育、廉政建設(shè)、職業(yè)道德培養(yǎng)、行為規(guī)范訓(xùn)練等管理工作。在隊伍管理方面，把崗位職責(zé)目標(biāo)和工作創(chuàng)優(yōu)作為管理的主線，把抓班子帶隊伍、教育培訓(xùn)、選人用人、評先創(chuàng)優(yōu)、法官文化作為管理的重點環(huán)節(jié)。分別制定出業(yè)務(wù)建設(shè)、隊伍建設(shè)、黨風(fēng)廉政建設(shè)等《崗位責(zé)任目標(biāo)》，從院長、庭長到一般干警的職責(zé)和工作目標(biāo)，都做出明確的規(guī)定，通過明確崗位職責(zé)和工作目標(biāo)，不斷強化事業(yè)心、責(zé)任心，提高勝任本職工作的能力。在對隊伍管理中，采取給每位法官和其他工作人員建立《工作業(yè)績檔案》、《工作作風(fēng)檔案》、《廉政檔案》三個檔案的做法，除對上述審判管理指標(biāo)直接量化落實到人，記入本人檔案外，還將平時的學(xué)習(xí)考試成績、拒禮拒賄次數(shù)、參加各種活動的獲獎情況、所辦案件的社會反映情況、是否出現(xiàn)上訪等內(nèi)容分別記入本人檔案，作為考核、評先、提拔任用的重要依據(jù)。通過對法官隊伍的嚴格管理和考核，不僅能有效地解決法官隊伍中存在突出問題，提高法官隊伍的整體素 質(zhì)，也能起到從根本上預(yù)防涉訴信訪發(fā)生的作用。

3、法院各項管理的不斷規(guī)范，必將有效地扼制涉訴信訪的發(fā)生。要解決涉訴信訪反映出的法院“內(nèi)部管理不嚴”等問題，就必須加強對法院各項工作的管理，建立科學(xué)完善的工作機制，才能有效地扼制涉訴信訪的發(fā)生。

在行政管理方面，把服務(wù)審判和行為規(guī)范化作為管理主線，以提高保障能力、樹立良好形象、維護環(huán)境秩序、保證機關(guān)安全、加快現(xiàn)代化設(shè)施建設(shè)為重點環(huán)節(jié)，全面提升服務(wù)保障水平。從提高服務(wù)于審判的意識入手，找準(zhǔn)司法行政管理工作的用力方向；從建章立制入手，規(guī)范辦公秩序、環(huán)境秩序、生活秩序和行為，保證各項工作正常運轉(zhuǎn)；從教育、檢查、考核入手，狠抓各項制度的落實，養(yǎng)成自覺遵規(guī)守紀、按制度辦事的良好習(xí)慣；從加強專業(yè)訓(xùn)練入手，提高業(yè)務(wù)技能，增強服務(wù)保障能力；從有效配置財力物力資源入手，不斷提高物質(zhì)保障能力；從強化值班管理和應(yīng)急管理入手，確保信息渠道暢通，應(yīng)對措施得力。

建立一套完整的工作通報制度，具體實施對各項管理制度的落實情況進行監(jiān)督。由立案庭負責(zé)每月出一期《審判流程管理通報》，對全院各單位的收結(jié)案數(shù)、結(jié)案方式等審判工作情況進行通報。由監(jiān)察室負責(zé)每月出一期《案件質(zhì)量檢查通報》、《文書質(zhì)量檢查通報》，每季度出一期《上訴案件發(fā)回改判評查通報》，對全院的案件質(zhì)量進行監(jiān)督考核，并對拒禮拒賄情況和誡免談話情況定期或不定期進行通報的辦法，加強對廉政建設(shè)制度落實情況 的監(jiān)督。由政治處負責(zé)定期對全院的學(xué)習(xí)考試情況、爭先創(chuàng)優(yōu)情況進行通報，由辦公室、行政科分別依據(jù)自己的職責(zé)，分別負責(zé)定期對黨組決策、重點工作、重要活動、具體案件和全院后勤管理等各項工作進行通報，加強對全院各項管理制度落實情況的監(jiān)督。

4、法院各項改革的不斷推進，必將有效地促進涉訴信訪問題的解決。由于基層法院各種經(jīng)費要由地方財政供給，各地財政收入又不一致，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)因財政困難，致使法院的經(jīng)費供給無保障，造成一些法院為了生存而采取定收費指標(biāo)、要求創(chuàng)收等不良現(xiàn)象，產(chǎn)生“受利益驅(qū)動，亂收、多收訴訟費、執(zhí)行費；有的巧立名目亂收實際執(zhí)行費和辦案支出費”等問題。要解決“受利益驅(qū)動，亂收、多收訴訟費、執(zhí)行費；有的巧立名目亂收實際執(zhí)行費和辦案支出費”等問題，一方面要加大法院各項改革力度，推動法院各項事業(yè)的又快又好發(fā)展，多辦案、快辦案、辦好案，實現(xiàn)審判工作的法律效果與社會效果、法律效益與經(jīng)濟效益、社會效益的雙豐收，樹立起法院和法官和良好形象，在社會上樹立起司法權(quán)威，不斷提高法院的社會地位。另一方面還可以改革法院經(jīng)費保障機制，各級法院經(jīng)費實行由中央或省財政供給。法院的社會地位提高了，司法權(quán)威樹立起來了，黨委、政府加大了對法院人、財、物的投入，才能使當(dāng)前工作中存在的經(jīng)費困難、設(shè)施陳舊、辦公條件差、法官隊伍缺編、法官隊伍素質(zhì)參差不齊等問題得到有效解決。上述問題得到有效解決，涉訴信訪所反映出 來的一些如“亂收費”等問題也就會迎刃而解。

第五篇：法院信訪制度的改革與完善專題

法院信訪制度的改革與完善

覃 凡

論文提要：現(xiàn)階段，信訪案件居高不下，圍堵黨委政府機關(guān)和人民法院大門、交通要道的群訪事件和集體上訪頻繁，過激行為時有發(fā)生，對各級黨委政府、人民法院產(chǎn)生的壓力很大，對社會也產(chǎn)生極壞的影響，信訪工作空前受到重視。但是，由于現(xiàn)行信訪制度本身存在的缺陷，使其對眾多的信訪問題窮于應(yīng)付，難以從根本上解決問題。現(xiàn)在法學(xué)界、信訪機構(gòu)、公眾都對信訪制度的改革給予了關(guān)注。本文試從人民法院的信訪工作情況著手，通過對信訪制度的發(fā)展史的疏通，闡述信訪制度存在的合理性及其所產(chǎn)生的不可替代的作用，進而分析法院信訪工作的現(xiàn)狀，總結(jié)其特點，分析法院信訪案件產(chǎn)生的原因，并對涉法涉訴信訪及涉訴信訪中的纏訴現(xiàn)象進行深入探討。同時通過分析法院信訪工作中所存在的問題，對法院信訪制度的改革與完善進行探索性研究，試從政府、法院本身等幾方面對信訪制度的改革與完善提出解決方案，并著重探索涉訴信訪及纏訴的解決方法，以期法院信訪問題能得到較好的解決。

全文共9993字。

一、引言

根據(jù)2005年1月10日國務(wù)院頒布的《信訪條例》第二條的規(guī)定，信訪是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關(guān)行政機關(guān)處理的活動。［1］廣義的信訪還包括各級黨委、人民法院、人民檢察院以及國有企業(yè)進行的信訪。《中華人民共和國憲法》第二十七條規(guī)定：“一切國家機關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。”第四十一條規(guī)定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利；對于任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。”這兩條規(guī)定，可視為信訪的憲法依據(jù)。信訪制度是黨和政府及其負責(zé)人密切聯(lián)系群眾，了解社情民意的一種制度化形式。在國家的政治、經(jīng)濟和社會各項事業(yè)的建設(shè)當(dāng)中發(fā)揮了積極的協(xié)調(diào)、溝通作用，成為社會主義民主和法治建設(shè)的重要陣地。人民法院是信訪工作的重要組成部門之一，人民法院的信訪工作進行的好壞，直接影響著構(gòu)建和諧社會重要作用的發(fā)揮。隨著人民法院改革步伐的加快，信訪工作在法院工作中也呈現(xiàn)出新的情況與新的特點，現(xiàn)有的信訪制度已經(jīng)不能滿足現(xiàn)代社會發(fā)展的要求，因而，信訪制度的改革與完善迫

在眉睫。

二、信訪制度存在的合理性及其意義

（一）我國信訪制度的發(fā)展史

我國信訪制度的確立可追溯到1951年6月7日政務(wù)院頒布的《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》。中國共產(chǎn)黨在建黨初期就鼓勵人民用來信、來訪等形式來向黨表達意見，信訪是黨用來傾聽人民的呼聲和愿望，處理人民意見、建議和申訴的。1951年5月16日，毛澤東在《必須重視人民的通信》的批示中指出：“必須重視人民的通信，要給人民來信以恰當(dāng)?shù)奶幚恚瑵M足群眾的正當(dāng)要求，要把這件事看成是共產(chǎn)黨和人民政府加強和人民聯(lián)系的一種方法，不要采取掉以輕心臵之不理的官僚主義態(tài)度……”［2］隨后的《反對官僚主義、命令主義和違法亂紀》、《關(guān)于處理人民來訪和接見人民工作》等指示、文章均鼓勵人民群眾信訪。信訪制度自1951年建立以來，對密切人民政府與人民群眾的聯(lián)系，維護社會穩(wěn)定確實起了重要的作用。信訪制度經(jīng)過幾十年的曲折發(fā)展，已經(jīng)有了十分重大的進步。在新世紀，胡錦濤總書記指出：“在當(dāng)前社會矛盾多發(fā)的情況下，信訪問題是回避不了的，信訪工作必須堅持不懈地抓下去。”不久前，胡錦濤同志再次明確指出：“信訪工作是為人民群眾排憂解難的工作，也是構(gòu)建社會主義和諧社

會的基礎(chǔ)性工作。”

（二）信訪制度存在的合理性及意義

信訪制度是我國的一項行之有效的特色制度，是我國公民表達自身思想，維護其自由的一種方式途徑，而自由權(quán)是公民的的一種最重要的權(quán)利。信訪是實現(xiàn)表達自由的一種方

式。

1.信訪制度與我國的民眾的傳統(tǒng)心理相適應(yīng)。受傳統(tǒng)的影響，民眾在受到不公正待遇或本身以為的不公正的時候總會不自覺地會想要到“清官”那里去尋求幫助，請“清官”為民做主。在傳統(tǒng)中國民眾的眼中，清官是可親的，但他們卻總在遙遠的地方，只有上訪才能找到的地方，抽象地存在于人們的生活當(dāng)中；而身邊更多的是貪官污吏，是具體的存在。這種“抽象的清官，具體的貪官”與法定權(quán)利和習(xí)慣權(quán)利在傳統(tǒng)社會中的不同運用相對應(yīng)。［3］在現(xiàn)代民眾的眼中的“清官”則多傾向于政府部門和執(zhí)法部門，因而，信訪案件也就多發(fā)生在這兩個部門。

2.信訪是人民群眾對公共權(quán)利，如行政權(quán)力、司法權(quán)力等的制約。社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，社會的轉(zhuǎn)型，法制等方面的不健全，在急劇推動的社會發(fā)展中，難免會引起種種社會矛盾沖突等不和諧音的發(fā)生。但由于司法救濟的乏力，信訪實際上成為了民眾排解民怨、化解社會沖突的重要手段。即使是達成信訪愿望的民眾只是極少的一部分，但它對社會產(chǎn)生的影響，及它所體現(xiàn)出來的意義仍十分巨大。因而，通過信訪來制約違法行為，保障公民的合法權(quán)利尤顯重要。

3.根據(jù)《中華人民共和國憲法》第二章公民的基本權(quán)利和義務(wù)的第四十一條的有關(guān)規(guī)定：申訴權(quán)是指公民的合法權(quán)益因行政機關(guān)或司法機關(guān)做出的錯誤的、違法的決定或裁判，或者因國家工作人員的違法失職行為而受到侵害時，有向有關(guān)機關(guān)申述理由，要求重新處理的權(quán)利。因而，確保公民的申訴權(quán)不受到侵害，信訪制度不可或缺。4.現(xiàn)代社會除法律的規(guī)范外，雖然還有倫理、道德、文化、習(xí)俗、政策等等，但法的功能和作用畢竟有限，現(xiàn)行法律也還存在著種種的不完善，信訪便成為民眾法律之外尋求幫助的一種權(quán)利，“在信訪權(quán)利這種形式意義上的權(quán)利背后，還隱藏著其他眾多的權(quán)利群，這些等待救濟的權(quán)利包括公民權(quán)利、政治權(quán)利和社會權(quán)利”，［4］信訪“發(fā)揮著一種補充的權(quán)利救濟功能”。［5］

三、我國人民法院信訪工作現(xiàn)狀

及其特點

人民法院的信訪制度，為調(diào)解人民群眾來信訪問來化解社會矛盾，實現(xiàn)司法公正、社會和諧與穩(wěn)定起到了不可替代的作用。但隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展進步，我國的社會矛盾呈現(xiàn)出新的情況與新的特點。人民法院中確立的現(xiàn)代法治理念，加快改革步伐的審判方式，讓一些深層次的矛盾逐步顯現(xiàn)并反映到人民法院的工作中來，僅靠原先的信訪制度、信訪做法來調(diào)處解決信訪問題顯然不足。早在1957年，面對大量的信訪工作的沉重壓力和負擔(dān)，最高法院院長董必武就曾在第一屆人大四次會議上講：“這（指接待信訪申訴）是最高人民法院的一項極為繁重的工作。”在近半個世紀后，前最高法院院長肖揚在2004年的工作報告中又再次指出：“由于法律對申訴沒有時間、次數(shù)、審級的限制，因此，接待、處理不服各級人民法院生效判決和裁定的申訴，是我院一項極為繁重的工作。” ［6］

（一）我國人民法院信訪工作的現(xiàn)狀

我國人民法院信訪問題一般多為涉法涉訴信訪，現(xiàn)階段信訪工作的現(xiàn)狀表現(xiàn)為：在司法機關(guān)內(nèi)，采取申訴或越級申訴的方式；在司法機關(guān)外，到黨委、政府、人大申訴，有的還采取靜坐、示威等方式，圍堵黨委和政府機關(guān)大門、交通要道的群訪事件和集體上訪頻繁，過激行為時有發(fā)生，纏訴行為司空見慣，有的甚至到人民政府、上級法院或赴省進京上訪，以此來施加壓力促使司法機關(guān)改變既定判斷原則，從

而達成自己的目的。

（二）我國人民法院信訪工作的特點

隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展,我國人民法院的信訪工作呈現(xiàn)出

新的特點：

1.信訪數(shù)量居高不下，尤其是集體上訪的批次逐漸增多，無理、無序、重復(fù)信訪增多。2.群眾信訪的形式多種多樣，有書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等，現(xiàn)主要還是以書信和走訪的形式居多，非正常上訪的情況時有反復(fù)，上訪過程中的過激行為仍不斷發(fā)

生。

3.在人民法院對信訪人員進行情況調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，有的信訪者為讓問題盡快解決，故意將信訪問題的緊迫性與嚴重性夸大，以引起重視，或用一些不可考證、道聽途說的材料，讓法院信訪工作人員難以取證，因而導(dǎo)致了信訪問題的拖延，使得群眾的信訪成本大大增加，群眾所花費的時間、精

力等不斷增多。

很多信訪者經(jīng)不起在信訪上所花的時間、金錢、精力的消耗，中途退卻，放棄上訪；部分人堅持了下來并與政府部門、司法部門等長時間糾纏，引起了纏訪。4.在法院的審理過程中，信訪行為發(fā)生率較低，但在判決生效后的執(zhí)行階段明顯上揚。涉訴信訪，是指那些應(yīng)當(dāng)被人民法院受理，或者是已經(jīng)進入訴訟、執(zhí)行程序的案件中，有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對人民法院的作為與不作為，或是生效裁判，采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，提出申訴、再審申請，或者提出其他與人民法院審理案件有關(guān)的事項，依法應(yīng)由人民法院處理的活動。［7］而纏訟是指在判決生效后，當(dāng)事人千方百計通過各種渠道和手段，要求否定生效判決和裁定，啟動再審程序的一系列行為。纏訟的多是敗訴方當(dāng)事人，但也有不滿足判決結(jié)果的勝訴方當(dāng)事人。［8］纏訟的日漸增多，成為各級政府、人民法院面臨的一個嚴峻的問題。

信訪制度為群眾纏訟留下了制度空間。判決生效后，勝訴方到處找關(guān)系，申訴，上訪，稱法院不執(zhí)行生效的判決，判決書成了一紙空文；敗訴方更是積極地到處找關(guān)系，申訴，上訪，聲稱法院判決不公正，或法官徇私舞弊，埋怨法官素質(zhì)太低等。打著維護司法公正與法律尊嚴的旗號，去黨委、政府、人大要求領(lǐng)導(dǎo)批示干預(yù)；去法院要求領(lǐng)導(dǎo)“發(fā)現(xiàn)錯誤”啟動再審程序；去檢察院要求抗訴支持；去新聞單位要求曝

光等。［9］

5.信訪行為多發(fā)生在當(dāng)?shù)赜休^大的政治活動、慶祝活動及農(nóng)閑時。信訪當(dāng)事人選擇在當(dāng)?shù)赜休^大的政治活動、慶祝活動及農(nóng)閑的時間，為給法院造成盡可能巨大的影響，或是能召集到更多的人一起進行集體信訪，以形成壓力。

四、法院信訪案件產(chǎn)生的原因

（一）信訪群眾方面

1．上訪的思想根源于人們的“清官”意識，而清官意識是與現(xiàn)代法治理念相悖離的。社會的發(fā)展與轉(zhuǎn)型既推動了群眾現(xiàn)代意識的增強，又加劇了矛盾沖突，使得人民法院站

在了社會矛盾的最前沿。

2．在生活中，人與人之間缺少愛與關(guān)懷，缺乏寬容心，由此產(chǎn)生了大量摩擦，這是道德信仰缺失的表現(xiàn)。道德信仰的缺失，社會道德水平的降低，容易導(dǎo)致部門機關(guān)缺少公信力，部門與群眾之間缺少信任。現(xiàn)階段，我國的公民的法律意識特別是農(nóng)民的法律意識有了極大的提高，但由于教育發(fā)展和法律傳播宣傳的相對滯后，群眾特別是農(nóng)村群眾的法律素質(zhì)偏低。一些群眾在發(fā)生糾紛后，不少群眾傾向于到法院解決糾紛。其中，部分群眾來到法院，要求解決問題卻不想打官司，這就增加了法院訴前信訪的壓力。3．而在部分群眾的意識中，情理等同于法律，在法院判處于其不利時，有的群眾便會完全不問情形與原因，認為是法院的審理不明，是審判人員司法不公，認為權(quán)大于法，他們或上訴，甚或放棄上訴轉(zhuǎn)而改為上訪，引起部門或領(lǐng)導(dǎo)的注意而改變對己不利的判決，得不到滿足便走上信訪之

路。

4．現(xiàn)在群眾信訪大多選擇寫信和走訪兩種方式，棄先進的通訊工具不用。雖說現(xiàn)在的信訪系統(tǒng)沒有建立起來，但即便信訪信息系統(tǒng)能夠建立起來，群眾會選擇的仍是走訪。他們不是不明白信訪可用的方式、手段，而是為了給政府公開地施加壓力，爭取領(lǐng)導(dǎo)的重視，認為其他的信訪方式只能傳達信息，而走訪，或集體信訪、重復(fù)信訪在群眾的眼里似乎更能產(chǎn)生輿論效果，因此，信訪中的集體信訪、重復(fù)信訪

案件的增多也在情理之中。

（二）立法方面 現(xiàn)階段，法律對信訪工作的規(guī)范還比較薄弱，我國于2005年1月10日開始施行的《信訪制度》相比之前的“無制度”狀態(tài)有了很大的進步，但也仍有不足。各信訪部門的規(guī)章制度仍很不完善，缺乏科學(xué)發(fā)展的能動性，對信訪工作中出現(xiàn)的纏訟等問題不能很好地適應(yīng)及解決。

（三）人民法院方面

1．法院工作人員整體素質(zhì)與審判的發(fā)展形勢不適應(yīng)。社會關(guān)系的日益多元化和復(fù)雜化，社會主義法治理念的發(fā)展，法律知識的日新月異，新的法律主體和新的矛盾不斷出現(xiàn)，而如今的法院工作人員的年齡結(jié)構(gòu)偏于老齡化，他們當(dāng)中有相當(dāng)一部分的知識結(jié)構(gòu)已漸顯陳舊，自身素質(zhì)和能力的拓展空間較窄。社會的發(fā)展，需要對審判平臺空前借重，在審判和社會的形勢不斷變化的情況下，舊有的知識體系與當(dāng)前的情況不適應(yīng)，對審判和執(zhí)行工作難以適，導(dǎo)致案件的處理不當(dāng)，引發(fā)當(dāng)事人的信訪行為再所難免。2．普通程序及審委討論的不當(dāng)運用是信訪出現(xiàn)的原因之一。現(xiàn)階段的審判工作，審判可以用獨任審判的簡易程序，也可以用多個審判員或?qū)徟袉T與人民陪審員組成合議庭共同進行審理的普通程序。在審理的過程中，如果普通程序及審委討論的運用不當(dāng)，容易出現(xiàn)審判員的相互推諉，或是審委委員的偏聽偏信，致使案件產(chǎn)生不公正的判處。3．信訪制度的缺陷也是信訪形成的一個原因。一是個案監(jiān)督與法律分歧導(dǎo)致的信訪。政府對法院具有個案監(jiān)督權(quán)，在解決個案的司法腐敗中起到了一定的作用。當(dāng)案情和法律關(guān)系十分復(fù)雜或是具有較大的模糊性時，在庭審的過程中容易產(chǎn)生爭議與分歧。如果對這樣的案件政府進行介入，對該案的監(jiān)督也容易產(chǎn)生偏聽偏信；也有的領(lǐng)導(dǎo)接受涉訴信訪后，越俎代庖，不管法律如何適用而去下達指令，而司法工作是專業(yè)性極強的一項工作，只有具備了一定的專業(yè)知識的人才能擔(dān)任，這不僅違背了審判獨立的原則，損害了法律的權(quán)威性，破壞了《信訪制度》的公信力，對社會也極可能產(chǎn)生不良的影響，從而引起纏訟不斷；二是法院信訪缺乏有效的管理、監(jiān)督機制。各法院一般由立案庭負責(zé)信訪工作的處理，但群眾反映的情況一般涉及到法院工作的的許多方面，只靠立案庭解決信訪問題是不正確的，而立案庭在如何處理信訪問題上缺乏有效的監(jiān)督、管理措施。；三是法院信訪工作是國家信訪工作的一個組成部分，但它又不同于行政機關(guān)及其他國家機關(guān)的信訪，有其自身特點，根本的區(qū)別在于法院信訪工作具有訴訟性。對申訴人提交的申訴、申請再審的材料，先行復(fù)查，經(jīng)復(fù)查認為有錯誤，符合法定再審立案標(biāo)準(zhǔn)的，則予以再審立案，反之，則予以駁回申訴或再審申請。［10］但有時群眾反映的問題不僅牽涉到法院，還包括了其他的部門，有的法院與其他各部門之間相互推委，群眾信訪的問題難以得到解決，便轉(zhuǎn)為上訪。

．司法腐敗是群眾信訪的一個重要原因。在現(xiàn)代社會，法律的權(quán)威性、公正性不容臵疑，但司法腐敗仍然存在。有的法律工作人員在司法的運作中因種種原因辦理人情案、關(guān)系案，金錢案等，司法不公正，且新聞媒體時常報道的司法腐敗也易讓當(dāng)事人對法院、法官產(chǎn)生不信任感，由此引發(fā)當(dāng)

事人信訪不足為奇。

5．法院信訪工作者工作作風(fēng)不佳，解決問題、答復(fù)當(dāng)事人的方式方法簡單，粗暴，缺乏服務(wù)意識，這也是形成涉法信訪的一個原因。有的同志在接訪中，態(tài)度粗暴，語言激烈，忽視社會效果，一味只求當(dāng)事人息訴，或不做當(dāng)事人的思想疏導(dǎo)工作，或不能較清楚明白地解釋法律法規(guī)，解答當(dāng)事人的判后疑難，讓當(dāng)事人心存疑慮，當(dāng)事人抓住工作上的瑕疵，不斷纏訪、上訪。

6．有人將纏訟的原因具體歸結(jié)為司法不公，案件承辦人工作簡單，當(dāng)事人曲解條文，借纏訟規(guī)避執(zhí)行等。［11］但也有這樣的情況，在同一個案件中，如果發(fā)生了幾次審判，不同的法官對證據(jù)的采信不一致，自然審判的結(jié)果也不同，由此產(chǎn)生的纏訟問題尤其嚴重，不同的判決書更是纏訟者的絕佳“證據(jù)”。

（四）機制方面

1．法律是人民權(quán)利保障的最后一道屏障，但信訪制度的存在卻為其他權(quán)利機關(guān)干預(yù)法院的司法獨立提供了空間，這是對法律權(quán)威的臵疑；信訪制度對信訪處理權(quán)限不清，界限不明，對法院信訪所作出的處理的范圍、效力等都沒有明確的規(guī)定［12］；在信訪問題涉及兩個以上的部門時，由于各部門的價值取向不同，權(quán)利性質(zhì)界定不明，立場不同，因而在對處理方法的選擇上也不相同，信訪秩序混亂；信訪的一般成本較低，如打電話、寫信、發(fā)郵件等都是成本極低的，相對于同比較高的訴訟成本，群眾更傾向于使用信訪手段。

2．在信訪實踐中，政府部門和司法部門形成了一套判斷事件緊急與否的標(biāo)準(zhǔn)，即“來訪比信訪緊急，纏訪比一般上訪緊急，越級上訪比一般上訪緊急，進京上訪比省內(nèi)上訪緊急，集體上訪比個人上訪緊急。”［13］這讓群眾以為要想自己的信訪問題受到重視，就必須不停地纏下去，以纏訴行為引起注意，其問題被認為嚴重，必須解決。或者采取一些極端的手段，如在政府、法院門口靜坐、下跪、哭鬧，乃至自殘、自殺，甚至攻擊接訪人員等。

（五）社會環(huán)境方面

我國如今正處于社會轉(zhuǎn)型期，傳統(tǒng)意識與現(xiàn)代意識、個人意識與群體意識等沖突嚴重，我國法制化進程仍在繼續(xù)，各項法律法規(guī)都處于完善中，法律空白地帶仍然存在，部分較熟知律法的人員利用法律的漏洞，欺騙群眾，引來群眾的信訪；有的訴訟代理人為賺取代理費，欺騙訴訟當(dāng)事人，一旦敗訴則挑唆當(dāng)事人，讓當(dāng)事人認為是法院、法官審理不公，引起當(dāng)事人信訪；社會媒體對輿論的引導(dǎo)偏差，有的媒體代行審理，在法院未作出判決時對審判結(jié)果妄加揣測，干預(yù)司法，給當(dāng)事人以錯誤的導(dǎo)向，當(dāng)結(jié)果與之不同時，當(dāng)事人便會以為法院枉法判決，將矛頭指向法院，引發(fā)信訪；有的部門將非涉法涉訴的案件推給法院，讓法院無從處理而引起信

訪。

五、信訪缺陷的影響

（一）對法律嚴肅性的影響

信訪作為一種非正式程序，缺乏嚴格的規(guī)范程序和標(biāo)準(zhǔn)，具有一定的隨意性，它是我國人治思想的延續(xù)，它更強調(diào)的是人們在權(quán)力被侵害后習(xí)慣于找領(lǐng)導(dǎo)、找上級，這樣不利于通過正式的法律程序來尋求幫助；信訪法制化是建設(shè)法制國家的基本要求，現(xiàn)代社會的公正是通過法律來維系的，而不能單純地靠傳統(tǒng)道德等，現(xiàn)在，以信訪為主導(dǎo)的傳統(tǒng)救濟文化仍然濃重,與現(xiàn)代社會相適應(yīng)的、以司法為主導(dǎo)的正式程序的救濟理念,司法權(quán)威未能確立起來。這樣一種局面,是與法治要求不適應(yīng)的［14］。

（二）信訪渠道的堵塞，導(dǎo)致社會矛盾積累 信訪制度的不完善，使大量群眾的信訪問題得不到解決，社會矛盾大量積壓、激化和升級，由此導(dǎo)致的纏訪甚至突發(fā)事件層出不窮，引發(fā)的社會矛盾會發(fā)展為對政府、法院的信任危機，損害政府、法院的威信，使社會基礎(chǔ)遭到削弱，穩(wěn)定遭到破壞。

（三）對法官的影響

信訪工作是考核干部的一項重要指標(biāo)，面對沉重的審判工作和信訪壓力，為不產(chǎn)生涉訴信訪，對當(dāng)事人偏激、判決后可能會發(fā)生信訪的案件，部分法官不敢接案，相互推委，部分法官對一些簡單的案件進行長時間調(diào)解，使審判效果大打折扣，嚴重影響司法的公正性。作為法官，其主要工作是對法律負責(zé)，公正高效地對案件進行審判，但由于信訪形勢的發(fā)展，法官們的權(quán)益無法得到保護，面對信訪人，法官們只能通情達理，毫無怨言，甚至受到誣陷。有的信訪人無理上訪，卻讓法官受到批評處分。信訪工作的缺陷，直接或間接使大批法官流失，影響了法院、法官隊伍的穩(wěn)定。

（四）對審判工作的影響

由于信訪壓力，本就沉重的案件審判工作讓法官們的審判受到嚴重影響。在立案方面，由于害怕當(dāng)事人信訪，立案庭不想多收案、辦案，有些該立的案件沒有立案，產(chǎn)生了新時期的告狀難；在審理方面，由于當(dāng)事人的信訪，產(chǎn)生了某些案件的多次審判，不僅審判效率劇降，且使法律權(quán)威遭到嚴重踐踏；在結(jié)案方面，由于耗時耗力，結(jié)案的速度和數(shù)量受到影響；甚至有的當(dāng)事人威脅恫嚇法官，讓法官按照其意志辦案，否則便對法官或其家人如何，這直接影響了審判的的質(zhì)量。

（五）對法院形象的影響

法院作為司法機關(guān)，其社會形象主要體現(xiàn)為嚴肅、公正、權(quán)威。信訪人在法院內(nèi)或靜坐，或與法官吵鬧、圍攻法官，或攔截糾纏法院領(lǐng)導(dǎo)等行為，對法院的公眾形象產(chǎn)生了極大的損害；為躲避追責(zé)，有的法院對上訪、纏訟等信訪案件特辦，一而再，再而三的審理，這既是對審判資源的浪費，也是對法院的審理權(quán)威的挑戰(zhàn)，這樣做的后果只能是影響其他當(dāng)事人對法院審理的不信任，損害法院的形象，助長當(dāng)事人的無理取鬧行為。

六、改革與完善信訪制度的措施

（一）解決信訪制度的缺陷，創(chuàng)新機制，加大對信訪問

題的研究力度

1、要解決信訪制度的缺陷，必須從源頭上改革與完善。首先必須健全信訪機制的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和工作機制，通過立法,合理界定并明確信訪的地位、職能、受案范圍、處理機制、法律責(zé)任,具體明確信訪工作的性質(zhì)、范圍和具體職能，明確牽涉多個部門信訪時的解決機制，解決現(xiàn)行信訪職能定位不清造成的尷尬局面,避免各部門之間和上下級之間推諉責(zé)任，減少人民群眾的信訪成本；其次，規(guī)范信訪工作的操作程序、流程，使信訪工作秩序化；再次，對無理取鬧的當(dāng)事人，限制其權(quán)利，對情節(jié)嚴重的，予以懲處；第四，賦予信訪機構(gòu)獨立處理事件的職權(quán)和有關(guān)限制，建立與信訪工作配套的制度，完善院長接待制。

2、各法院在不違背《信訪制度》的前提下，根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況，創(chuàng)新信訪機制，制定相應(yīng)信訪規(guī)章。

3、要有效科學(xué)地解決信訪問題，要創(chuàng)新信訪機制，要了解信訪工作的發(fā)展趨勢，對信訪制度的理論研究就必不可少。法院信訪工作的特殊性，要求建立法律系統(tǒng)的信訪理論研究機制，可以在各基層法院中選一至兩名優(yōu)秀的信訪工作人員，對當(dāng)?shù)胤ㄔ盒旁L工作的開展及其特點等進行研究，并定期召開信訪工作總結(jié)會，積累經(jīng)驗，形成理論，層層推進。

（二）司法獨立

司法獨立是解決信訪問題的一個重要方面，要讓公眾對法律公正有信心就必須確保司法獨立。

首先，提高人民法院，特別是基層法院的地位，落實法官獨立審判的權(quán)力，任何組織和個人不能干涉法官的審判，其次，在經(jīng)費保障方面，確立法院經(jīng)費由上級法院管理的制

度。

（三）提高法官隊伍素質(zhì)

法官隊伍素質(zhì)的提高，有利于從根本上減少冤假、差錯案的產(chǎn)生。要注重對高素質(zhì)法律人員的吸收、培養(yǎng)，尊重人才；法院定期、分批對法官進行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，組織法官學(xué)習(xí)新法，提高在職法官素質(zhì)，這樣有利于法官隊伍特別是老法官的知識更新，提高隊伍勝任工作的能力；嚴格規(guī)范法官隊伍的職業(yè)道德，加強對法官隊伍的政治思想教育、廉政教育，開展多種形式的法官行為規(guī)范訓(xùn)練，建立法官職業(yè)操守評價標(biāo)準(zhǔn)，量化落實，強化法官隊伍的事業(yè)心、責(zé)任心，有效解決法官隊伍存在的突出問題，從而減少信訪案件的產(chǎn)生。

（四）狠抓案件質(zhì)量，推進審判改革

1、案件質(zhì)量是法院工作的重點，有效提高案件的質(zhì)量和辦案的效率，能極大減少群眾信訪的產(chǎn)生，這需要在法院的改革與進步中不斷地發(fā)展與完善，從案件的立案、審判、執(zhí)行開始，保障案件質(zhì)量，多辦鐵案，并實現(xiàn)案件效果、社會效果的有機結(jié)合，避免涉訴信訪。

2、大力推進審判改革，要從有利于法律權(quán)威的樹立，有利于法院、法官形象的樹立，有利于產(chǎn)生良好的法律效果、社會效果，在審理時不違反程序，不違規(guī)操作，履行訟前告知，尤其對訴訟風(fēng)險的提醒，公正審理，恰當(dāng)運用普通程序和審委討論，防止偏聽偏信，合理運行信訪考核機制，堅決

杜絕司法腐敗。

（五）暢通信訪渠道

做好信訪工作是法院的一項基本職責(zé)，面對現(xiàn)在信訪渠道的堵塞，法院信訪部門應(yīng)聯(lián)合法院其他庭室，并爭取與政府及其直屬部門單位、檢察、公安、司法等部門的支持配合，保持信息渠道暢通，加強協(xié)調(diào)配合，齊抓共管，共同做好信

訪工作。

（六）信訪工作要體現(xiàn)人文性

人文性是人的文化性和文化的人性，它的實質(zhì)是人文精神。信訪工作體現(xiàn)人文性，實際上是對信訪人生命狀態(tài)的一種終極關(guān)懷。和諧社會的建設(shè)需要人文性。

1、樹立新的信訪理念，必須糾正對信訪現(xiàn)象的錯誤認識，徹底破除官本位思想，對信訪中出現(xiàn)的問題進行反思。信訪是社會矛盾的一個縮影，它與政治有著千絲萬縷的聯(lián)系，與社會穩(wěn)定有著密切的聯(lián)系，也涉及法院內(nèi)的其他部門工作，只有法院內(nèi)外各部門齊心協(xié)力，才能將信訪問題解決

好。

2、改變不良的工作方法，禁止簡單、粗暴對待信訪群眾，運用科學(xué)的工作方法，加強對信訪的疏通講解；加大信訪執(zhí)法力度，對信訪案件，分級管理，分人負責(zé)，有效解決信訪的推委問題；把群眾的上訪變?yōu)樾旁L工作人員的主動下訪、走訪，聽取群眾意見，了解他們的呼聲，加強案后回訪；加強對信訪群眾的引導(dǎo)，規(guī)范群眾信訪秩序。信訪工作的引導(dǎo)包括案件審理、信訪流程、法律咨詢等的引導(dǎo)，使群眾明白信訪須依法進行，同時，整頓法律服務(wù)市場，整治道德、素質(zhì)低下的法律從業(yè)人員，清查“黑代理”，取締非法法律服務(wù)；加強對法律援助司法救助，對該減緩免交訴訟費的，及時給予減緩免交，將信訪問題引導(dǎo)到正常的法律途徑上來，降低當(dāng)事人的訴訟成本。

（七）完善監(jiān)管機制

1、對審判、信訪問題的監(jiān)管工作必不可少，在與政府及其直屬部門單位、檢察、公安、司法、媒體等部門的支持配合的基礎(chǔ)上，完善社會聯(lián)動機制，建立一個多部門的監(jiān)督

平臺。

2、建立案件審理全程的監(jiān)督，其中應(yīng)對審理和執(zhí)行環(huán)節(jié)著重監(jiān)督，注重案件質(zhì)量，嚴把質(zhì)量關(guān)，同時不能放松對

法官行為的監(jiān)督。

（八）加強法院法治文化建設(shè)，加大媒體宣傳 法治文化建設(shè)是法院工作中十分重要的一環(huán)，加強法院法治文化建設(shè)，有利于提高法律的權(quán)威和法院的公信力；媒體也是法治文化傳播的重要組成部分，有利于提高民眾的法治意識和法律水平，但在保障媒體自由的情況下，還必須規(guī)范媒體報道，防止媒體干預(yù)司法，避免產(chǎn)生錯誤或不實的輿論導(dǎo)向，影響法院、法官形象。