第一篇：干部學習課程：完善基本公共服務體系,保障和改善民生

完善基本公共服務體系，保障和改善民生 何平

國家人力資源和社會保障部社會保障研究所原所長 前言

我主要介紹一下理論、目標、模式還有下一步發展的趨勢。我們在北京研究一些政策、走向給高層決策層提供下一步發展的建議，但是也不一定完全符合下面發展的實際，因為每個地方的情況不一樣，我也想借這個機會跟大家互相溝通一下，講的不到的地方希望大家能給我一些提示，使我們在這個領域的政策研究能夠更加貼近實際。

我想介紹一下什么是社會保障，以及它的內涵、它的一些思想流派和世界發展趨勢，因為影響到了“十二五”以及今后長期的發展。

一、關于社會保障的定義

我個人認為，社會保障有四個要點，要明確社會保障的責任主體、社會保障的對象、社會保障的水平以及具體保障的方式。

（一）責任主體

責任主體就是國家和政府，而且隨著由管理型政府向服務型政府轉變，政府過去做的很多事情慢慢的要轉向民生、轉向為公民服務，所以社會保障越來越重要。在這些問題上，大家的認識已經比較一致了。如果往前推十年八年，認識還不一致。在專家層也還有人提出來，說政府應該遠離社會保障，政府背上社會保障這個包袱，將來就會陷進去，拔不出來。認為搞社會保障為時過早，學界曾經經過一些大討論。

（二）社會保障的對象

社會保障的對象就是全體公民，這是公民的基本權利。人大已經通過了《社會保險法》，從2011年6月1日開始執行。盡管法律有很多地方還不是特別明確，就是授權國務院來履行規定。但是畢竟對公民在老年的時候、生病的時候、遇到傷害的時候，生活發生困難的時候，要給予保障，公民的基本權利是明確的。

以前特別是偏遠落后的地區，財政能力不足，通常以資金不足，對有些事情會往后拖延?！渡鐣ｋU法》出臺以后，相應的還有一些配套的法規，以后再拖延，老百姓就會對這些事情進行追究。隨著社會的發展，傳統的領導說了算的社會管理方式，慢慢要有所改變。公民對國家的法律、對自己權利的保護意識越來越強，可以通過《行政訴訟法》，可以通過各種各樣的法律援助，各種各樣的渠道反映他的利益，而且會對簿公堂。這個對各級領導來說，在這方面一定要樹立公民有享受社會保障基本權利的法律意識。

（三）社會保障的水平

社會保障的水平就是基本生活?；旧詈艹橄螅y以度量，就是不能太高了，太高了就不可持續，承受不了。也不能太低了，太低了過不去。具體怎么把握，我們現在缺少一些量化的東西。

總而言之，我個人覺得現在應該防止兩種傾向： 1.防止水平搞得太高，過度福利化的傾向。

比如說在有的省市、有的縣，有的領導就超越了中央政府層面的政策，可能提出來全民免費醫療等等。以前的地方領導比的是gdp增長，現在大有比老百姓的福利越高，越能夠出政績，越能夠怎么怎么樣這種傾向。當然他最終還是要把成本攤進來，如果一旦某一個地、市級政府套進去以后，到那個時候它再來開價，那就沒有辦法了，可能損失會更大。

所以對社會保障水平說明幾點，針對性是很強的，因為最近有明顯的這樣的討論和趨勢，有領導批示，也有很多專家的一些討論，現在把我們的觀點聲明。

（四）社會保障的保障方式

保障方式應該以繳費型的社會保險為主，國家、單位、個人責任共擔，這個一定要堅持。因為現在把保險從在職職工擴大到城鄉居民的時候，往往財政出大頭，農村新型養老保險、農村居民醫療保險，出資的大頭都是財政出，個人只負擔很少一部分。

我們就擔心由于這個制度的發展，保障水平的提高，個人繳費的豁免，會有越來越多的人朝這方面擠，城鎮職工繳費型的、單位和個人繳費型的保險慢慢就變成無源之水了。在這里我們一定要強調，還是以保險為主，是單位和個人繳費為主，財政補貼為輔是這樣的主體的制度。

應該強調國家、單位、個人的責任，我們是社會保障，社會保險，應該是社會各個方面共同參與，盡管政府是責任主體，但是政府在這里面起組織、制定政策、監管、制定運行的責任，并不是政府承擔無限責任，所有的出資都是政府出資，所有的責任都是政府的無限責任。

二、理論流派

影響社會保障制度的定位和走向有三種主要思想流派：

（一）民主社會主義的國家福利論

國家福利論就是社會民主黨那一套，它的目標跟共產黨應該也是一致的，就是“均貧富”實現社會大同。它的差距就是共產黨主張“槍桿子里奪政權，暴力奪取革命”，社會民主黨主張通過議會、民主選舉爭取選票而執政。所以它的主張就是高稅利、再分配、收入均等化，能夠獲得更多老百姓的擁護和支持，基本上是從搖籃到墳墓、無所不包的社會福利體系，就是福利化國家。比較典型的地表是北歐的丹麥、瑞典、英國的醫療、加拿大、澳大利亞等等英聯邦國家。

現在社會民主黨這一套東西還是很有市場的，法國的福利其實比其他歐洲國家還好，為什么法國人忍受不了要大罷工呢？德國、甚至英國說延長就延長退休年齡了，沒有鬧事，為什么他們鬧事呢？長期以來法國就養成了悠閑自在的工作，他們不愿意努力去工作，一年休假的時間跟工作的時間差不多，已經長期養成了“休閑俱樂部”的這樣一種生活方式，所以他忍受不了這些，而且在這里面起決定作用的就是社會民主黨。南美的巴西、阿根廷這些國家也是，工人被慣得不像樣了，從來就不努力工作，也沒有辦法炒他，一炒他，所有的賠償可能會導致企業垮臺，工會力量太強大了。去南美考察的時候，他那里沒有空調，用我們扔出的破空調修修就在市場上賣，還賣得很貴，后來我們海爾集團建了廠，開了不到兩年關張了，就是因為工會太厲害了，你這個利潤還沒有增加，工資要求增加就很高了，然后不給增加就開始罷工，就陷入到這種狀態，最后沒有辦法這個廠子就關閉了。凡是社會民主黨執政的地方都是這樣的，但是導致的結果就是這個國家經濟發展的競爭力不足。當然各有各的追求，他們的老百姓中國的老百姓就不一樣，中國的老百姓有很強的奮斗精神，努力工作存錢買房，他們是有錢就花，他們追求及時享樂的生活態度比較多。我說這個意思是給大家開拓一個思路，就是福利國家、社會民主黨的潮流一般是這樣的一種走勢。

國內有相當一部分專家沒有說社會民主黨，但是有這種趨勢，就是不停地挑政府的毛病，不停地忽悠老百姓。你做了一件事本來是好事，但是他忽悠得更高，本來老百姓滿意的，最后讓他忽悠得不滿意了。比如說養老金，我們連續七年在調整，“十一五”期間養老金基本增加了50%，這個數字是我們這一代領導花了很大的代價，用財政的錢，中央轉移支付來增加的養老金。但是有的人就說這個、說那個，最后這些退休人員又不高興了。比如說農民原來祖祖輩輩都沒有養老金，我們政府從前年開始出臺了農村養老保險制度，60歲以上的老人坐在那里一人一月給55元，農民都非常感動，感動的掉眼淚。但是有的專家又出來忽悠了，說不平等，為什么城里的人一個月發1300元，農民就發55元，有這么大的差距，這是極其不平等的？農民又不高興了。這就是社會民主黨的這一套。就是他總是不停地給你制造麻煩。我們各級領導對這件事一定要非常清醒，我們要從正面的說，我們不是憑空在編這些東西，我們是從歷史的發展來看這個問題，城鄉差距、機關、事業、企業的差距那是多少年形成的，矛盾在慢慢的緩解和解決。

（二）新自由主義的市場化論 這是以美國經濟學家為首的代表，他們認為：國家福利太多會導致效率低下，限制個人自由，限制競爭力，而且政府管社會事務太多會導致政府的權力擴張，會導致政府在這一過程中間的尋租。所以他們主張把政府的責任轉化為個人的責任，政府在社會事務中只扮演最后出臺的角色，能市場解決的都市場解決，市場解決不了的問題，政府再出場。所以上個世紀80年代開始已經有了福利的市場化、私有化，這個影響也很大。

養老保險個人賬戶制度就是在這種思想下產生的，說養老不要依賴年輕人繳稅養老年人，而是年輕的時候就要存點錢為老年的時候使用，把社會保險、社會養老轉化為部分的個人保障、個人養老。我經歷了我們國家制度走向的全過程，90年代初期的大討論，中央寫進去了養老保險實行了社會統籌和個人賬戶相結合，那個時候什么解釋都有，其實當時統賬結合的這種方式，就是受新自由主義流派的影響。

這個也是一個問題，就是純自由經濟，這次金融危機已經驗證了，自由市場力量大到一定程度的時候，政府就無能為力了。美國華爾街綁架政府，大的銀行大到不能垮臺的時候，政府就必須給它出錢，政府給它出錢的時候，他一點都不感到慚愧，還是照樣年薪拿幾千萬美元，還到海邊去度假，因為這個行業在他手里，這個行業就在無償的剝奪其他行業的利益。馬克思說過，資本的最高層就是金融資本，它綁架政府。特別在全球化經濟的背景下，政府在這些大財團、大的行業利益面前更加束手無策。美國的汽車要垮臺，要關閉，沒有辦法政府也得出錢讓它活過來。

完全靠市場的配置來解決社會發展問題肯定是不行的。

（三）中間道路

就是前面兩個道路的折衷，它認為資本主義仍然是最有效的制度，但是資本主義肯定會產生貧富、職業和社會不平等，政府的行為就是最大可能的解決不平等問題。所以它主張國家責任和個人責任并重。英國的布萊爾、美國的克林頓這些政治上代表人物是屬于第三條道路的代表。相對來說，他們處理社會事務就相對溫和一點，兼顧社會各方面的利益。

世界各國社會保障制度各種各樣，有北歐福利型國家，英聯邦國家的福利型國家，也有美國純粹市場經濟的，奧巴馬要實行醫療制度改革的時候，美國的所有社會保險事務是由商業保險公司來經辦的，所以成本非常高。前面為什么說醫療費個人支出8000多美元，醫療費用的支出占到gdp的比重15%，但是還有4000多萬人沒有任何醫療保險，花了很多錢，但是保障的效果依然不好。它的矛盾，成本高就是在于用商業保險的管理方式解決社會保險問題。當然美國的核心價值觀就是個人最大限度的自由，政府管得越少越少，就是共和黨純粹市場經濟的那一套。金融危機的時候，他們選擇了民主黨的奧巴馬，奧巴馬金融危機解決得不好，公選的時候又偏向于共和黨。共和黨說你看你管了那么多，政府花了那么多錢，但是并沒有解決失業問題，失業率還從6.8%增加到9.8%。中間道路相對來說在我們國家有比較深的基礎，這幾屆發展都是最穩當的，左的和右的不行，用最穩當的來執政，來把握方向大家都能接受。

這是從理論流派上來看，我國的社會保障制度為什么定位于國家、企業、個人、社會共同參與的社會保障制度，也是基于這樣一種理論基礎，就是大家共同參與，共同來解決這件事。

三、世界社會保障發展的作用和影響

從世界發展的概況來看，全球有225個國家和地區，其中有172個建立了社會保障制度，但是分布很不平均。發達的工業化國家一般覆蓋率都接近了100%，非洲尤其南部發展非常緩慢，基本上沒有，只有少數有，東南亞和拉美有的有，有的沒有，基本上是這種態勢。

（一）社會保障發展的作用

根據世界社會保障發展的概況，社會保障的發展有以下這些積極作用： 1.保障基本生活，提高國民素質。2.維護社會穩定，化解社會沖突。

老百姓如果在基本生活上沒有逼他一定要去干壞事的這種狀態，一般不會去犯罪的?？赡軓男]有條件好好念書，最后被社會邊緣化，沒有正當的職業，但是即使沒有正當職業，也應該有一個基本生存的權利，政府要給他一個基本生存權利，生活過得去，他就不會去犯罪了。維護社會穩定是兩條道，就是“胡蘿卜加大棒”，一個是養警察、監獄，養國家機器，管制的這條系統，這個成本也是很高的，就是通常說的法治。還有一個通過安撫，通過社會保障、通過基本生活保障，通過人治讓這些人能過得去。兩個都需要，都不可偏廢。

維護社會穩定，化解社會沖突，我們更加傾向于用社會保障和社會政策，用積極的保障政策來使越來越多的人收入穩定。

3.穩定消費預期，促進經濟發展。

第二篇：第八篇 改善民生 建立健全基本公共服務體系

第八篇 改善民生 建立健全基本公共服務體系

堅持民生優先，完善就業、收入分配、社會保障、醫療衛生、住房等保障和改善民生的制度安排，推進基本公共服務均等化，努力使發展成果惠及全體人民。

第三十章 提升基本公共服務水平

堅持以人為本、服務為先，履行政府公共服務職責，提高政府保障能力，逐步縮小城鄉區域間基本公共服務差距。

第一節 建立健全基本公共服務體系

明確基本公共服務范圍和標準，加快完善公共財政體制，保障基本公共服務支出，強化基本公共服務績效考核和行政問責。合理劃分中央與地方管理權限，健全地方政府為主、統一與分級相結合的公共服務管理體制。

圖表：專欄17 “十二五”時期基本公共服務范圍和重點新華社發 第二節 創新公共服務供給方式

改革基本公共服務提供方式，引入競爭機制，擴大購買服務，實現提供主體和提供方式多元化。推進非基本公共服務市場化改革，放寬市場準入，鼓勵社會資本以多種方式參與，增強多層次供給能力，滿足群眾多樣化需求。

第三十一章 實施就業優先戰略

堅持把促進就業放在經濟社會發展的優先位置，健全勞動者自主擇業、市場調節就業、政府促進就業相結合的機制，創造平等就業機會，提高就業質量，努力實現充分就業。

第一節 實施更加積極的就業政策

大力發展勞動密集型產業、服務業和小型微型企業，千方百計擴大就業創業規模。完善稅費減免、崗位補貼、培訓補貼、社會保險補貼、技能鑒定補貼等政策，促進高校畢業生、農村轉移勞動力、城鎮就業困難人員就業。完善和落實小額擔保貸款、財政貼息、場地安排等鼓勵自主創業政策，促進各類群體創業帶動就業。建立健全政府投資和重大項目建設帶動就業機制。完善就業援助政策，多渠道開發公益性崗位。鼓勵開展對外勞務合作。

第二節 加強公共就業服務

健全統一規范靈活的人力資源市場，完善城鄉公共就業服務體系，推動就業信息全國聯網，為勞動者提供優質高效的就業服務。健全面向全體勞動者的職業培訓制度，加強職業技能培訓能力建設。對未能升學的應屆初高中畢業生等新成長勞動力普遍實行勞動預備制培訓。足額提取并合理使用企業職工教育培訓經費，鼓勵企業開展職工崗位技能培訓。加強創業培訓，將有創業愿望和培訓需求的人員納入培訓范圍。完善城鎮調查失業率統計，健全失業監測預警制度，開展就業需求預測。

第三節 構建和諧勞動關系

健全協調勞動關系三方機制，發揮政府、工會和企業作用，努力形成企業和職工利益共享機制，建立規范有序、公正合理、互利共贏、和諧穩定的勞動關系。全面推行勞動合同制度，不斷擴大集體合同覆蓋面。全面推進勞動用工備案制度。規范勞務派遣用工。改善勞動條件，加快勞動標準體系建設，加強勞動定額標準管理。完善勞動爭議處理機制，加強勞動爭議調解仲裁，加大勞動保障監察執法力度，切實維護勞動者權益。

第三十二章合理調整收入分配關系

堅持和完善按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度，初次分配和再分配都要處理好效率和公平的關系，再分配更加注重公平，加快形成合理有序的收入分配格局，努力提高居民收入在國民收入分配中的比重，提高勞動報酬在初次分配中的比重，盡快扭轉收入差距擴大趨勢。

第一節深化工資制度改革

按照市場機制調節、企業自主分配、平等協商確定、政府監督指導的原則，形成反映勞動力市場供求關系和企業經濟效益的工資決定機制和增長機制。健全工資支付保障機制。完善最低工資和工資指導線制度，逐步提高最低工資標準，建立企業薪酬調查和信息發布制度，積極穩妥擴大工資集體協商覆蓋范圍。改革國有企業工資總額管理辦法，加強對部分行業工資總額和工資水平的雙重調控，縮小行業間工資水平差距。完善公務員工資制度。完善符合事業單位特點、體現崗位績效和分級分類管理的事業單位收入分配制度。

第二節健全資本、技術、管理等要素參與分配制度

完善公開、公平、公正的公共資源出讓制度，建立國有土地、海域、森林、礦產等公共資源出讓收益全民共享機制，出讓收益主要用于公共服務支出。擴大國有資本收益上交范圍，提高上交比例，統一納入公共財政。完善股份制企業特別是上市公司分紅制度。創造條件增加城鄉居民財產性收入。保障技術成果在收入分配中的應得份額。建立健全根據經營管理績效、風險和責任確定薪酬的制度，嚴格規范國有企業、國有控股金融機構經營管理人員特別是高層管理人員的收入，嚴格控制職務消費。

第三節加快完善再分配調節機制

加快健全以稅收、社會保障、轉移支付為主要手段的再分配調節機制。合理調整個人所得稅稅基和稅率結構，提高工資薪金所得費用扣除標準，減輕中低收入者稅收負擔，加大對高收入者的稅收調節力度。逐步建立健全財產稅制度。調整財政支出結構，提高公共服務支出比重，加大社會保障投入，較大幅度提高居民轉移性收入。

第四節整頓和規范收入分配秩序

健全法律法規，強化政府監管，加大執法力度，加快形成公開透明、公正合理的收入分配秩序。保護合法收入，堅決取締非法收入。清理規范國有企業和機關事業單位工資外收入、非貨幣性福利等。加強政府非稅收入管理，清理規范各種行政事業性收費和政府性基金。加快收入信息監測系統建設。建立收入分配統籌協調機制。

第三十三章健全覆蓋城鄉居民的社會保障體系

堅持廣覆蓋、?；?、多層次、可持續方針，加快推進覆蓋城鄉居民的社會保障體系建設，穩步提高保障水平。

第一節加快完善社會保險制度

實現新型農村社會養老保險制度全覆蓋。完善實施城鎮職工和居民養老保險制度，全面落實城鎮職工基本養老保險省級統籌，實現基礎養老金全國統籌，切實做好城鎮職工基本養老保險關系轉移接續工作。逐步推進城鄉養老保障制度有效銜接。推動機關事業單位養老保險制度改革。發展企業年金和職業年金。擴大工傷保險覆蓋面，提高保障水平，健全預防、補償、康復相結合的工傷保險制度。完善失業、生育保險制度。發揮商業保險補充性作用。繼續通過劃撥國有資產、擴大彩票發行等渠道充實全國社會保障基金，積極穩妥推進養老基金投資運營。

第二節加強社會救助體系建設

完善城鄉最低生活保障制度，規范管理，分類施保，實現應保盡保。健全低保標準動態調整機制，合理提高低保標準和補助水平。加強城鄉低保與最低工資、失業保險和扶貧開發等政策的銜接。提高農村五保供養水平。做好自然災害救助工作。完善臨時救助制度，保障低保邊緣群體的基本生活。

第三節積極發展社會福利和慈善事業

以扶老、助殘、救孤、濟困為重點，逐步拓展社會福利的保障范圍，推動社會福利由補缺型向適度普惠型轉變，逐步提高國民福利水平。堅持家庭、社區和福利機構相結合，逐步健全社會福利服務體系，推動社會福利服務社會化。加強殘疾人、孤兒福利服務。加強優撫安置工作。加快發展慈善事業，增強全社會慈善意識，積極培育慈善組織，落實并完善公益性捐贈的稅收優惠政策。

第三十四章 完善基本醫療衛生制度

按照?；尽娀鶎?、建機制的要求，增加財政投入，深化醫藥衛生體制改革，建立健全基本醫療衛生制度，加快醫療衛生事業發展，優先滿足群眾基本醫療衛生需求。

第一節 加強公共衛生服務體系建設

完善重大疾病防控等專業公共衛生服務網絡。逐步提高人均基本公共衛生服務經費標準，擴大國家基本公共衛生服務項目，實施重大公共衛生服務專項，積極預防重大傳染病、慢性病、職業病、地方病和精神疾病，提高重大突發公共衛生事件處置能力。逐步建立農村醫療急救網絡。普及健康教育，實施國民健康行動計劃。全面推行公共場所禁煙。70%以上的城鄉居民建立電子健康檔案。孕產婦死亡率降到22/10萬，嬰兒死亡率降到12‰。

第二節 加強城鄉醫療服務體系建設

加強以縣醫院為龍頭、鄉鎮衛生院和村衛生室為基礎的農村三級醫療衛生服務網絡建設，完善以社區衛生服務為基礎的新型城市醫療衛生服務體系，新增醫療衛生資源重點向農村和城市社區傾斜。大力推進基層醫療衛生機構綜合改革，建立多渠道補償機制，形成新的運行機制。加強以全科醫生為重點的基層醫療衛生隊伍建設，完善鼓勵全科醫生長期在基層服務政策，每萬人口全科醫師數達到2人。加快推行分級診療、雙向轉診制度，形成各類城市醫院和基層醫療機構分工協作格局。完善區域衛生規劃，鼓勵和引導社會資本舉辦醫療機構，放寬社會資本和外資舉辦醫療機構的準入范圍，形成多元辦醫格局。

第三節 健全醫療保障體系 健全覆蓋城鄉居民的基本醫療保障體系，進一步完善城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險、新型農村合作醫療和城鄉醫療救助制度。逐步提高城鎮居民醫保和新農合人均籌資標準及保障水平并縮小差距。提高城鎮職工醫保、城鎮居民醫保、新農合最高支付限額和住院費用支付比例，全面推進門診統籌。做好各項制度間的銜接，整合經辦資源，逐步提高統籌層次，加快實現醫保關系轉移接續和醫療費用異地就醫結算。全面推進基本醫療費用即時結算，改革付費方式。積極發展商業健康保險，完善補充醫療保險制度。

第四節 完善藥品供應保障體系

建立和完善以國家基本藥物制度為基礎的藥品供應保障體系。基層醫療衛生機構全面實施國家基本藥物制度，其他醫療衛生機構逐步實現全面配備、優先使用基本藥物。建立基本藥物目錄動態調整機制，完善價格形成機制和動態調整機制。提高基本藥物實際報銷水平。加強藥品生產管理，整頓藥品流通秩序，規范藥品集中采購和醫療機構合理用藥。

第五節 積極穩妥推進公立醫院改革

堅持公立醫院的公益性質，積極探索政事分開、管辦分開、醫藥分開、營利性和非營利性分開的有效形式。推進現代醫院管理制度，建立科學合理的用人機制和分配制度。改革公立醫院補償機制，積極推進支付方式改革。以病人為中心大力改進公立醫院內部管理，優化服務流程，規范診療行為，改善醫患關系，方便群眾就醫。推進注冊醫師多點執業，建立住院醫師規范化培訓制度。注重調動醫務人員積極性。

第六節 支持中醫藥事業發展

堅持中西醫并重，發展中醫醫療和預防保健服務，推進中醫藥繼承與創新，重視民族醫藥發展。發展中醫藥教育，加強中醫醫療機構和中醫藥人才隊伍建設。加強中藥資源保護、研究開發和合理利用，推進質量認證和標準建設。醫療保障政策和基本藥物政策要鼓勵中醫藥服務的提供和使用。

圖表：專欄18 醫療衛生重點工程新華社發

第三十五章 提高住房保障水平

堅持政府調控和市場調節相結合，加快完善符合國情的住房體制機制和政策體系，逐步形成總量基本平衡、結構基本合理、房價與消費能力基本適應的住房供需格局，實現廣大群眾住有所居。

第一節 健全住房供應體系

立足保障基本需求、引導合理消費，加快構建以政府為主提供基本保障、以市場為主滿足多層次需求的住房供應體系。對城鎮低收入住房困難家庭，實行廉租住房制度。對中等偏下收入住房困難家庭，實行公共租賃住房保障。對中高收入家庭，實行租賃與購買商品住房相結合的制度。建立健全經濟、適用、環保和節約資源的住房標準體系，倡導符合國情的住房消費模式。

第二節 加大保障性住房供給

強化各級政府責任，加大保障性安居工程建設力度，基本解決保障性住房供應不足的問題。多渠道籌集廉租房房源，完善租賃補貼制度。重點發展公共租賃住房，逐步使其成為保障性住房的主體。加快各類棚戶區改造，規范發展經濟適用住房。建立穩定投入機制，加大財政資金、住房公積金貸款、銀行貸款的支持力度，引導社會力量參與保障性住房建設運營。加強保障性住房管理，制定公平合理、公開透明的保障性住房配租政策和監管程序，嚴格規范準入、退出管理和租費標準。

第三節 改善房地產市場調控

進一步落實地方政府責任和問責機制，把保障基本住房、穩定房價和加強市場監管納入各地經濟社會發展的工作目標，由省級人民政府負總責，市、縣級人民政府負直接責任。完善土地供應政策，增加住房用地供應總量，優先安排保障性住房用地，有效擴大普通商品住房供給。健全差別化住房信貸、稅收政策，合理引導自住和改善性住房需求，有效遏制投機投資性購房。加快制定基本住房保障法，修訂完善城市房地產管理法等相關法律法規。完善住房公積金制度，加強管理和擴大覆蓋范圍。加強市場監管，規范房地產市場秩序。加快住房信息系統建設，完善信息發布制度。

第三十六章 全面做好人口工作

控制人口總量，提高人口素質，優化人口結構，促進人口長期均衡發展。

第一節 加強計劃生育服務

堅持計劃生育基本國策，逐步完善政策。完善計劃生育家庭優先優惠政策體系，提高家庭發展能力。提高計劃生育家庭獎勵扶助金、“少生快富”工程獎勵金和特別扶助金的標準，擴大范圍并建立動態調整機制。繼續推進人口和計劃生育服務體系建設，拓展服務范圍。綜合治理出生人口性別比偏高問題。加大出生缺陷預防力度，做好健康教育、優生咨詢、高危人群指導、孕前篩查、營養素補充等服務工作，降低出生缺陷發生率和農村5歲以下兒童生長遲緩率。加強流動人口計劃生育服務管理。

第二節 促進婦女全面發展

落實男女平等基本國策，實施婦女發展綱要，全面開發婦女人力資源，切實保障婦女合法權益，促進婦女就業創業，提高婦女參與經濟發展和社會管理能力。加強婦女勞動保護、社會福利、衛生保健、扶貧減貧及法律援助等工作，完善性別統計制度，改善婦女發展環境。嚴厲打擊暴力侵害婦女、拐賣婦女等違法犯罪行為。

第三節 保障兒童優先發展

堅持兒童優先原則，實施兒童發展綱要，依法保障兒童生存權、發展權、受保護權和參與權。改善兒童成長環境，提升兒童福利水平，消除對女童的歧視，促進兒童身心健康發展。加強嬰幼兒早期啟蒙教育和獨生子女社會行為教育。切實解決留守兒童教育、孤殘兒童、艾滋病孤兒和流浪未成年人救助等問題。嚴厲打擊拐賣兒童、棄嬰等違法犯罪行為。

第四節 積極應對人口老齡化

建立以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的養老服務體系。加快發展社會養老服務，培育壯大老齡事業和產業，加強公益性養老服務設施建設，鼓勵社會資本興辦具有護理功能的養老服務機構，每千名老人擁有養老床位數達到30張。拓展養老服務領域，實現養老服務從基本生活照料向醫療健康、輔具配置、精神慰藉、法律服務、緊急援助等方面延伸。增加社區老年活動場所和便利化設施。開發利用老年人力資源。

第五節 加快殘疾人事業發展

健全殘疾人社會保障體系和服務體系，為殘疾人生活和發展提供穩定的制度性保障。實施重點康復和托養工程、0-6歲殘疾兒童搶救性康復工程和“陽光家園”計劃，推進殘疾人“人人享有康復服務”。大力開展殘疾人就業服務和職業培訓。加大對農村殘疾人生產扶助和生活救助力度。豐富殘疾人文化體育生活。構建輔助器具適配體系，推進無障礙建設。制定和實施國家殘疾預防行動計劃，有效控制殘疾的發生和發展。

圖表：專欄19 改善民生行動計劃新華社發

第三篇：完善養老服務體系建設提升保障和改善民生水平

完善養老服務體系建設

提升保障和改善民生水平

養老服務是國家關心，社會關注的社會問題，也是涉及千家萬戶福祉的民生事業，老有所養是中國老百姓千百年來的傳統美德和美好愿望，是民生大事，民生連著民心，民心是最大的政治,近年來，為貫徹落實習近平總書記重要講話和對包括養老服務工作在內民政工作的重要指示精神，圍繞“聚焦脫貧攻堅、聚焦特殊群體、聚焦群眾關切”，積極應對人口老齡化，我區不斷完善養老服務體系建設，提升養老服務質量，不斷滿足老年人持繼增長的養老服務需求，著力解決老年人最關心、最直接、最現實的問題，不斷增強全區廣大老年人的獲得感，成就感、幸福感。

形成“以居家養老為基礎，社區服務為依托，機構養老為補充，醫養結合”的社會養老服務體系

養老服務工作內容豐富，形式多樣，各具特色，公辦養老機構為老人提供基本養老服務；城市社區居家養老服務中心按照老人實際情況解決困難老人最需要的生活照料服務，對殘疾老人重點關注康復、基本生活照料、精神慰藉服務;對親屬不在身邊，空巢、獨居的老人，提供重點監護，定期進行醫護服務。建立空巢、獨居老人緊急救助機制，保證每一位老人在發生突發疾病時能及時得到緊急救助。真正實現了、老有所養、老有所醫、老有所樂;積極開展人文關懷活動，集體生日活動;為豐富老年人晚年行活。民辦養老機構開展多樣化服務，對入住老年人實施無微不致的服務，服務內容豐富且靈活，為老年人提供生活照料服務、助醫服務、人文關懷、精神慰藉等服務，滿足老年人養老服務多樣化需求。

第四篇：第八篇改善民生建立健全基本公共服務體系(精)

第八篇 改善民生 建立健全基本公共服務體系

堅持民生優先，完善就業、收入分配、社會保障、醫療衛生、住房等保障和改善民生的制度安排，推進基本公共服務均等化，努力使發展成果惠及全體人民。

第三十章 提升基本公共服務水平

堅持以人為本、服務為先，履行政府公共服務職責，提高政府保障能力，逐步縮小城鄉區域間基本公共服務差距。

第一節 建立健全基本公共服務體系

明確基本公共服務范圍和標準，加快完善公共財政體制，保障基本公共服務支出，強化基本公共服務績效考核和行政問責。合理劃分中央與地方管理權限，健全地方政府為主、統一與分級相結合的公共服務管理體制。

第二節 創新公共服務供給方式

改革基本公共服務提供方式，引入競爭機制，擴大購買服務，實現提供主體和提供方式多元化。推進非基本公共服務市場化改革，放寬市場準入，鼓勵社會資本以多種方式參與，增強多層次供給能力，滿足群眾多樣化需求。

第三十一章 實施就業優先戰略

堅持把促進就業放在經濟社會發展的優先位置，健全勞動者自主擇業、市場調節就業、政府促進就業相結合的機制，創造平等就業機會，提高就業質量，努力實現充分就業。

第一節 實施更加積極的就業政策

大力發展勞動密集型產業、服務業和小型微型企業，千方百計擴大就業創業規模。完善稅費減免、崗位補貼、培訓補貼、社會保險補貼、技能鑒定補貼等政策，促進高校畢業生、農村轉移勞動力、城鎮就業困難人員就業。完善和落實小額擔保貸款、財政貼息、場地安排等鼓勵自主創業政策，促進各類群體創業帶動就業。建立健全政府投資和重大項目建設帶動就業機制。完善就業援助政策，多渠道開發公益性崗位。鼓勵開展對外勞務合作。

第二節 加強公共就業服務

健全統一規范靈活的人力資源市場，完善城鄉公共就業服務體系，推動就業信息全國聯網，為勞動者提供優質高效的就業服務。健全面向全體勞動者的職業培訓制度，加強職業技能培訓能力建設。對未能升學的應屆初高中畢業生等新成長勞動力普遍實行勞動預備制培訓。足額提取并合理使用企業職工教育培訓經費，鼓勵企業開展職工崗位技能培訓。加強創業培訓，將有創業愿望和培訓需求的人員納入培訓范圍。完善城鎮調查失業率統計，健全失業監測預警制度，開展就業需求預測。

第三節 構建和諧勞動關系

健全協調勞動關系三方機制，發揮政府、工會和企業作用，努力形成企業和職工利益共享機制，建立規范有序、公正合理、互利共贏、和諧穩定的勞動關系。全面推行勞動合同制度，不斷擴大集體合同覆蓋面。全面推進勞動用工備案制度。規范勞務派遣用工。改善勞動條件，加快勞動標準體系建設，加強勞動定額標準管理。完善勞動爭議處理機制，加強勞動爭議調解仲裁，加大勞動保障監察執法力度，切實維護勞動者權益。

第三十二章 合理調整收入分配關系

堅持和完善按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度，初次分配和再分配都要處理好效率和公平的關系，再分配更加注重公平，加快形成合理有序的收入分配格局，努力提高居民收入在國民收入分配中的比重，提高勞動報酬在初次分配中的比重，盡快扭轉收入差距擴大趨勢。

第一節 深化工資制度改革

按照市場機制調節、企業自主分配、平等協商確定、政府監督指導的原則，形成反映勞動力市場供求關系和企業經濟效益的工資決定機制和增長機制。健全工資支付保障機制。完善最低工資和工資指導線制度，逐步提高最低工資標準，建立企業薪酬調查和信息發布制度，積極穩妥擴大工資集體協商覆蓋范圍。改革國有企業工資總額管理辦法，加強對部分行業工資總額和工資水平的雙重調控，縮小行業間工資水平差距。完善公務員工資制度。完善符合事業單位特點、體現崗位績效和分級分類管理的事業單位收入分配制度。

第二節 健全資本、技術、管理等要素參與分配制度

完善公開、公平、公正的公共資源出讓制度，建立國有土地、海域、森林、礦產等公共資源出讓收益全民共享機制，出讓收益主要用于公共服務支出。擴大國有資本收益上交范圍，提高上交比例，統一納入公共財政。完善股份制企業特別是上市公司分紅制度。創造條件增加城鄉居民財產性收入。保障技術成果在收入分配中的應得份額。建立健全根據經營管理績效、風險和責任確定薪酬的制度，嚴格規范國有企業、國有控股金融機構經營管理人員特別是高層管理人員的收入，嚴格控制職務消費。

第三節 加快完善再分配調節機制

加快健全以稅收、社會保障、轉移支付為主要手段的再分配調節機制。合理調整個人所得稅稅基和稅率結構，提高工資薪金所得費用扣除標準，減輕中低收入者稅收負擔，加大對高收入者的稅收調節力度。逐步建立健全財產稅制度。調整財政支出結構，提高公共服務支出比重，加大社會保障投入，較大幅度提高居民轉移性收入。

第四節 整頓和規范收入分配秩序

健全法律法規，強化政府監管，加大執法力度，加快形成公開透明、公正合理的收入分配秩序。保護合法收入，堅決取締非法收入。清理規范國有企業和機關事業單位工資外收入、非貨幣性福利等。加強政府非稅收入管理，清理規范各種行政事業性收費和政府性基金。加快收入信息監測系統建設。建立收入分配統籌協調機制。

第三十三章 健全覆蓋城鄉居民的社會保障體系

堅持廣覆蓋、?；?、多層次、可持續方針，加快推進覆蓋城鄉居民的社會保障體系建設，穩步提高保障水平。

第一節 加快完善社會保險制度

實現新型農村社會養老保險制度全覆蓋。完善實施城鎮職工和居民養老保險制度，全面落實城鎮職工基本養老保險省級統籌，實現基礎養老金全國統籌，切實做好城鎮職工基本養老保險關系轉移接續工作。逐步推進城鄉養老保障制度有效銜接。推動機關事業單位養老保險制度改革。發展企業年金和職業年金。擴大工傷保險覆蓋面，提高保障水平，健全預防、補償、康復相結合的工傷保險制度。完善失業、生育保險制度。發揮商業保險補充性作用。繼續通過劃撥國有資產、擴大彩票發行等渠道充實全國社會保障基金，積極穩妥推進養老基金投資運營。

第二節 加強社會救助體系建設

完善城鄉最低生活保障制度，規范管理，分類施保，實現應保盡保。健全低保標準動態調整機制，合理提高低保標準和補助水平。加強城鄉低保與最低工資、失業保險和扶貧開發等政策的銜接。提高農村五保供養水平。做好自然災害救助工作。完善臨時救助制度，保障低保邊緣群體的基本生活。

第三節 積極發展社會福利和慈善事業

以扶老、助殘、救孤、濟困為重點，逐步拓展社會福利的保障范圍，推動社會福利由補缺型向適度普惠型轉變，逐步提高國民福利水平。堅持家庭、社區和福利機構相結合，逐步健全社會福利服務體系，推動社會福利服務社會化。加強殘疾人、孤兒福利服務。加強優撫安置工作。加快發展慈善事業，增強全社會慈善意識，積極培育慈善組織，落實并完善公益性捐贈的稅收優惠政策。

第三十四章 完善基本醫療衛生制度 按照?；?、強基層、建機制的要求，增加財政投入，深化醫藥衛生體制改革，建立健全基本醫療衛生制度，加快醫療衛生事業發展，優先滿足群眾基本醫療衛生需求。

第一節 加強公共衛生服務體系建設

完善重大疾病防控等專業公共衛生服務網絡。逐步提高人均基本公共衛生服務經費標準，擴大國家基本公共衛生服務項目，實施重大公共衛生服務專項，積極預防重大傳染病、慢性病、職業病、地方病和精神疾病，提高重大突發公共衛生事件處置能力。逐步建立農村醫療急救網絡。普及健康教育，實施國民健康行動計劃。全面推行公共場所禁煙。７０％以上的城鄉居民建立電子健康檔案。孕產婦死亡率降到２２／１０萬，嬰兒死亡率降到１２‰。

第二節 加強城鄉醫療服務體系建設

加強以縣醫院為龍頭、鄉鎮衛生院和村衛生室為基礎的農村三級醫療衛生服務網絡建設，完善以社區衛生服務為基礎的新型城市醫療衛生服務體系，新增醫療衛生資源重點向農村和城市社區傾斜。大力推進基層醫療衛生機構綜合改革，建立多渠道補償機制，形成新的運行機制。加強以全科醫生為重點的基層醫療衛生隊伍建設，完善鼓勵全科醫生長期在基層服務政策，每萬人口全科醫師數達到２人。加快推行分級診療、雙向轉診制度，形成各類城市醫院和基層醫療機構分工協作格局。完善區域衛生規劃，鼓勵和引導社會資本舉辦醫療機構，放寬社會資本和外資舉辦醫療機構的準入范圍，形成多元辦醫格局。

第三節 健全醫療保障體系

健全覆蓋城鄉居民的基本醫療保障體系，進一步完善城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險、新型農村合作醫療和城鄉醫療救助制度。逐步提高城鎮居民醫保和新農合人均籌資標準及保障水平并縮小差距。提高城鎮職工醫保、城鎮居民醫保、新農合最高支付限額和住院費用支付比例，全面推進門診統籌。做好各項制度間的銜接，整合經辦資源，逐步提高統籌層次，加快實現醫保關系轉移接續和醫療費用異地就醫結算。全面推進基本醫療費用即時結算，改革付費方式。積極發展商業健康保險，完善補充醫療保險制度。

第四節 完善藥品供應保障體系

建立和完善以國家基本藥物制度為基礎的藥品供應保障體系?；鶎俞t療衛生機構全面實施國家基本藥物制度，其他醫療衛生機構逐步實現全面配備、優先使用基本藥物。建立基本藥物目錄動態調整機制，完善價格形成機制和動態調整機制。提高基本藥物實際報銷水平。加強藥品生產管理，整頓藥品流通秩序，規范藥品集中采購和醫療機構合理用藥。

第五節 積極穩妥推進公立醫院改革 堅持公立醫院的公益性質，積極探索政事分開、管辦分開、醫藥分開、營利性和非營利性分開的有效形式。推進現代醫院管理制度，建立科學合理的用人機制和分配制度。改革公立醫院補償機制，積極推進支付方式改革。以病人為中心大力改進公立醫院內部管理，優化服務流程，規范診療行為，改善醫患關系，方便群眾就醫。推進注冊醫師多點執業，建立住院醫師規范化培訓制度。注重調動醫務人員積極性。

第六節 支持中醫藥事業發展

堅持中西醫并重，發展中醫醫療和預防保健服務，推進中醫藥繼承與創新，重視民族醫藥發展。發展中醫藥教育，加強中醫醫療機構和中醫藥人才隊伍建設。加強中藥資源保護、研究開發和合理利用，推進質量認證和標準建設。醫療保障政策和基本藥物政策要鼓勵中醫藥服務的提供和使用。

第三十五章 提高住房保障水平

堅持政府調控和市場調節相結合，加快完善符合國情的住房體制機制和政策體系，逐步形成總量基本平衡、結構基本合理、房價與消費能力基本適應的住房供需格局，實現廣大群眾住有所居。

第一節 健全住房供應體系

立足保障基本需求、引導合理消費，加快構建以政府為主提供基本保障、以市場為主滿足多層次需求的住房供應體系。對城鎮低收入住房困難家庭，實行廉租住房制度。對中等偏下收入住房困難家庭，實行公共租賃住房保障。對中高收入家庭，實行租賃與購買商品住房相結合的制度。建立健全經濟、適用、環保和節約資源的住房標準體系，倡導符合國情的住房消費模式。

第二節 加大保障性住房供給

強化各級政府責任，加大保障性安居工程建設力度，基本解決保障性住房供應不足的問題。多渠道籌集廉租房房源，完善租賃補貼制度。重點發展公共租賃住房，逐步使其成為保障性住房的主體。加快各類棚戶區改造，規范發展經濟適用住房。建立穩定投入機制，加大財政資金、住房公積金貸款、銀行貸款的支持力度，引導社會力量參與保障性住房建設運營。加強保障性住房管理，制定公平合理、公開透明的保障性住房配租政策和監管程序，嚴格規范準入、退出管理和租費標準。

第三節 改善房地產市場調控

進一步落實地方政府責任和問責機制，把保障基本住房、穩定房價和加強市場監管納入各地經濟社會發展的工作目標，由省級人民政府負總責，市、縣級人民政府負直接責任。完善土地供應政策，增加住房用地供應總量，優先安排保障性住房用地，有效擴大普通商品住房供給。健全差別化住房信貸、稅收政策，合理引導自住和改善性住房需求，有效遏制投機投資性購房。加快制定基本住房保障法，修訂完善城市房地產管理法等相關法律法規。完善住房公積金制度，加強管理和擴大覆蓋范圍。加強市場監管，規范房地產市場秩序。加快住房信息系統建設，完善信息發布制度。

第三十六章 全面做好人口工作

控制人口總量，提高人口素質，優化人口結構，促進人口長期均衡發展。第一節 加強計劃生育服務

堅持計劃生育基本國策，逐步完善政策。完善計劃生育家庭優先優惠政策體系，提高家庭發展能力。提高計劃生育家庭獎勵扶助金、“少生快富”工程獎勵金和特別扶助金的標準，擴大范圍并建立動態調整機制。繼續推進人口和計劃生育服務體系建設，拓展服務范圍。綜合治理出生人口性別比偏高問題。加大出生缺陷預防力度，做好健康教育、優生咨詢、高危人群指導、孕前篩查、營養素補充等服務工作，降低出生缺陷發生率和農村５歲以下兒童生長遲緩率。加強流動人口計劃生育服務管理。

第二節 促進婦女全面發展

落實男女平等基本國策，實施婦女發展綱要，全面開發婦女人力資源，切實保障婦女合法權益，促進婦女就業創業，提高婦女參與經濟發展和社會管理能力。加強婦女勞動保護、社會福利、衛生保健、扶貧減貧及法律援助等工作，完善性別統計制度，改善婦女發展環境。嚴厲打擊暴力侵害婦女、拐賣婦女等違法犯罪行為。

第三節 保障兒童優先發展

堅持兒童優先原則，實施兒童發展綱要，依法保障兒童生存權、發展權、受保護權和參與權。改善兒童成長環境，提升兒童福利水平，消除對女童的歧視，促進兒童身心健康發展。加強嬰幼兒早期啟蒙教育和獨生子女社會行為教育。切實解決留守兒童教育、孤殘兒童、艾滋病孤兒和流浪未成年人救助等問題。嚴厲打擊拐賣兒童、棄嬰等違法犯罪行為。

第四節 積極應對人口老齡化

建立以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的養老服務體系。加快發展社會養老服務，培育壯大老齡事業和產業，加強公益性養老服務設施建設，鼓勵社會資本興辦具有護理功能的養老服務機構，每千名老人擁有養老床位數達到３０張。拓展養老服務領域，實現養老服務從基本生活照料向醫療健康、輔具配置、精神慰藉、法律服務、緊急援助等方面延伸。增加社區老年活動場所和便利化設施。開發利用老年人力資源。

第五節 加快殘疾人事業發展 健全殘疾人社會保障體系和服務體系，為殘疾人生活和發展提供穩定的制度性保障。實施重點康復和托養工程、０－６歲殘疾兒童搶救性康復工程和“陽光家園”計劃，推進殘疾人“人人享有康復服務”。大力開展殘疾人就業服務和職業培訓。加大對農村殘疾人生產扶助和生活救助力度。豐富殘疾人文化體育生活。構建輔助器具適配體系，推進無障礙建設。制定和實施國家殘疾預防行動計劃，有效控制殘疾的發生和發展。

第五篇：完善農村基本公共服務體系

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完善農村基本公共服務體系

一、完善農村基本公共服務體系的必要性

（一）當前農民最需要的基本公共服務

2006年10月11日,黨的十六屆六中全會通過了《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》,把構建社會主義和諧社會提到了前所未有的高度。事實上,處于轉型期的中國社會確實存在著大量不和諧的因素,其中公共服務的非均等化,尤其是城鄉公共服務的非均等化現象,已經成為影響社會和諧的重要因素。在此背景下,《十一五規劃》中也明確提出了公共服務均等化的原則。在這之后,黨的十六屆五中全會上通過的《中共中央關于制定“十一五”規劃的建設》中，明確提出了公共服務均等化的原則。

其實城鄉公共服務非均等化主要是因為我國一直以來的發展戰略造成的。所以完善農村基本公共服務體系是縮小城鄉公共服務實際差距的重要因素, 是新階段農村反貧困的關鍵所在, 是提高農村人口素質的路徑依賴。長期以來, 在農村主要靠農民積累的公益金來解決某些公共服務事項, 這與城市形成極為明顯的差距。由于農村公共服務制度的缺失, 農民在義務教育、公共醫療、社會保障等多方面的公共需求遠遠得不到滿足。事實上, 公共服務因素在我國城鄉實際收入差距中的比例已高達30%～40%。我國農村人口占全國人口的 70%, 但是國家80%的公共衛生資源投放在城市;義務教育人口的 60%在農村, 卻只有不到 25%的資源用在農村。從短期來看, 這使得農民“因病返貧”, 因教育落后返貧的問題比較普遍。從長期看, 基本公共服務供給的匱乏制約了農民素質的提高, 不僅會影響農民未來收入的提高, 還會形成許多經濟社會問題。我國農村公共服務和服務供給不足、結構失衡、效率低下的局面有著其深層次的歷史原因和體制背景, 財政與金融資金難及農村地區是一個原因, 但農村綜合改革滯后則是造成現狀的主要體制性原因。進入新階段, 隨著農村潛在公共需求的逐步釋放, 農村居民日益成為公共需求的主體。適應這個變化, 為廣大農民提供基本而有保障的公共服務, 已成為新階段農村綜合改革的重大任務。所以新階段農村綜合改革應當抓住農村經濟社會發展進程中的突出矛盾, 變革農村的上層建筑, 逐步實現城鄉基本公共服務均等化。

中國改革發展研究院曾經設計了一份由四十二個問題構成的調查問卷，寄發給全國各地長期從事“三農”問題研究的專家學者和政策研究機構，以期廣泛收集農村基本公共服務的研究成果。本次調查共發放問卷400 份，回收問卷216 份，有效問卷214 份。通過對調查數據進行統計分析，得出了當前農民最關心、最急需、最直接和最現實的基本公共服務，見下表。

當前農民最需要哪些基本公共服務

選 項 頻數 所占比例（%）基本醫療衛生 211 98.6 義務教育 199 93.0

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選 項 頻數 所占比例（%）公共基礎設施 194 90.7 最低生活保障 168 78.5 農技支持 135 63.1 就業服務 117 54.7 生態環境 101 47.2 社會治安 99 46.3 金融支持 97 45.3 文化事業 75 35.0 法律救助 73 34.1 信息支持 63 29.4 市場監管與服務 27 12.6 突發事件與公共危機的處理 24 11.2 其他 6 2.8

此問卷調查顯示，當前農民最關心、最急需、最直接和最現實的基本公共服務依次為基本醫療衛生、義務教育、公共基礎設施、最低生活保障、農技支持、就業服務、生態環境保護、社會治安、金融支持。由此可見，在“三農”專家看來，民生類與生產類公共服務是當前農民最關心、最急需、最直接和最現實的基本公共服務。

學界和政策研究領域的專家學者都認為，城鄉差距在很大程度上源于城鄉基本公共服務的差距。所以，最近幾年，各級政府開始重視基本公共服務。基本公共服務供給狀況的改善，以及最近幾年不斷出臺的多予少取惠農支農政策，在縮小城鄉差距中發揮了多大的作用，其答案既是學界關注的問題，也是政策決策的迫切需要。對于這個問題，62.6%的專家認為，各級政府開始重視基本公共服務,落實多予少取惠農支農政策,只是減緩了城鄉居民收入差距擴大的速度，但差距擴大的趨勢仍在繼續；34.6%的專家認為作用不明顯，城鄉居民收入差距擴大的速度沒有什么改變；只有2.8%的專家認為作用很大，城鄉居民收入差距明顯縮小。所以筆者認為完善農村基本公共服務體系仍然是非常必要的。

（二）農民最需要的這些基本公共服務非均等化的危害

公共服務在城鄉方面的不均等,對我們社會的統一穩定有著很大的影響,不論是從理論上還是從實踐上說,都是有著明顯的負面效應的。下面分別對應上面的現狀來分析一下公共服務的城鄉差異對社會的不良影響。

1.醫療差異會造成資源浪費和人民心理上的不公平感

由于醫療體制改革已經成為千夫所指,在醫療方面的不均等狀況并不為人們所重視。財政過多的將資金投入到城市里的大醫院,不重視鄉鎮衛生院,使得衛生院的作用不能得到有效的發揮,人們對衛生院的期望也不是太高,這就導致了大醫院的資源緊張和小衛生院資源閑置共存的情況。這也就導致上面所提到的40%-60%的農民因看不起病而因病致貧、返貧。這種情況會使人們在潛意識里形成對社會公平的質疑,減少人們對社會的信任,這對于長久的社會穩定會產生不

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利的影響。

2.義務教育差異導致城鄉人民發展機會不平等

隨著我們國家經濟的發展,我們在義務教育公平化、均等化方面已有了不少進步,但正是如前文所述,差異的消除和形成都將是一個長期的過程,如果我們現在沒有改變現狀的政策作為支撐,那在義務教育方面的不均等對我們整個社會的影響將產生比就業服務不均等更嚴重的后果。我們現在已經不再追求平均主義,不再要求結果平等,但我們應該提供的是機會的均等,義務教育正是在這方面起著重要的作用。如果這種狀況在一段時間內得不到較好的改善,那在市民和農民之間,將會產生一個人為的階級鴻溝,這將使我們的農村弱勢群體沒有機會改變他們下一代的命運。

3.基礎設施差異影響城鄉間平等的發展機會

基礎設施方面的差異主要是發展的環境條件問題,尤其是現在經濟的發展要求有資金的支持,而資金在我國軟環境大致相當的情況下大多會流向基礎設施好的地方。對于我國廣大的鄉村地區,沒有便利的交通和良好的生活環境,我國農村的發展就會跟城市的差距變大,跟隨著的便是城鄉居民收入差距的進一步擴大。

4.社保差異可能會影響社會穩定

我國目前的社會保障的總體狀況就是覆蓋面小,保障水平低。雖然在近幾年內,我們的社會保障有著巨大的發展,但是目前的這種社會保障局面,對于我國幾億農民來說,他們心中還是沒有安全感,絕大部分的農民處于各種風險的包圍之中。在經濟發展迅速的情況下,這可能不會對社會造成多大的影響,但是天有不測風云,對于農民來說,他們就是在憑著運氣生活,災害或者嚴重的疾病對于他們來說都將是致命性的,這種情況對于農民和我們的社會來說都將是高風險的。還有就是對于在外工作的農民兄弟來說,他們在城里干著最有風險的工作,卻難以享受到跟他們在同一個城市的市民們的待遇,享受不到應有的保障,這對于城市的穩定和我國的城市化進程都是不利的。

5.就業服務差異導致城鄉生活機會不平等

就業服務方面的差異在于政策制定者有一個預先的假設前提:在農村的就是要種莊稼的,在城市里的就是要做工人的。這種就業服務方面的差異不利于社會的整合,會產生明顯的地區“馬太效應”,有著較高水平的城市里的市民有更多的發展機會,而在農民的農民則由于條件不好而使發展前景越來越渺茫,這使得農民和市民之間在生活上存在著不平等的機會?，F代社會國家的發展需要社會全體公民的整體和諧發展,這樣的就業服務政策對我們國家從農業國向工業國的轉型會產生阻滯的作用。

二、農民最關心的基本公共服務存在的城鄉差異的現狀

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（一）基本醫療衛生上存在的城鄉差異

“看病難”、“看病貴”問題是2005年大眾媒體報道的一個焦點,醫療衛生體制改革的失敗使我國醫療衛生為全國人民所詬病,但在這種整體糟糕的情形之后仍存在著城鄉差異?！皳l生部調查統計,醫療衛生資源約有80%集中在城市,其中2/3又集中在大醫院,用于農村衛生經費的比例,從1991年的20%降到2000年的10%,其中專項的農村衛生經費只有1.3%,農民人均衛生事業費只有12元,僅為城市人均值的28%。鄉鎮衛生院只有1/3正常運轉。2004年每千人口醫生數,農村只有0.85人,僅為城市2.32人的1/3。農村中還有10%的村沒有醫療點,新的農村合作醫療覆蓋面和醫療費水平均很低。在2004年底召開的新聞發布會上,衛生副部長說,近年來中央財政支出中衛生支出僅占1.6%-1.7%,其中有70%的醫療費用于占30%的城鎮人口。在農村約有40%-60%的人因看不起病而因病致貧、返貧,中西部地區因病無錢醫療而死亡的比例高達60%-80%?！?/p>

（二）義務教育上存在的城鄉差異

長期以來,國家在教育經費投向上的城鎮偏好造成了農村教育供給不足和質量低下的狀況,這就又分別造成了農村子女上學難和教育收益率低,降低了農民對教育的需求狀況。由于城鄉的教育管理體制、經費來源不同,致使教育方面不論是硬件設施還是師資力量,城鎮都要優于農村。近年來,由于“三農”問題的嚴重,農村教育問題也日益引起國家的重視,但目前確實還存在著嚴重的教育方面的城鄉差異。首先來看2001年全國義務教育經費城鄉(城鎮/農村)差別(倍數)統計,表現出來城鄉投資的差距。

2001年全國義務教育經費城鄉(城鎮/農村)差別(倍數)統計表

教育總經費預算內經費教育總經費預算內經費

全 國1.86 1.93 1.71 1.68 河 南1.80 1.72 1.66 1.48 北 京1.54 1.62 1.14 1.21 湖 南1.45 1.60 1.47 1.44 上 海1.63 1.36 1.26 1.07 廣 西1.67 1.52 1.54 1.24 廣 東1.89 1.53 2.20 1.67 重 慶1.57 1.70 1.35 1.31 江 蘇1.63 1.68 1.47 1.56 貴 州1.83 2.12 1.70 1.69 浙 江1.30 1.26 1.22 1.24 云 南1.44 1.49 1.16 1.29 山 東1.86 1.85 1.85 1.57 西 藏1.62 1.76 1.56 1.70 山 西1.19 1.49 1.13 1.17 寧 夏1.40 1.26 1.20 1.10 吉 林1.36 1.53 1.21 1.34 新 疆1.50 1.81 1.30 1.42

由上表可以看出來,城鎮學校投資多,農村學校投資少,全國城鎮小學生均教育經費是農村小學的186倍,其中預算內教育經費是1.68倍。由于教育投資的差別,就會導致城鄉教育的辦學條件的差距。拿幾個直轄市和全國水平以及臨近北京和天津的相比,可以從中看出城鄉教育辦學條件的差異。這就不僅是地區差異,也是城鄉差異?！昂颖鄙潭ㄙY產,小學只是北京的35.9%,天津的70.1%,初中只是北京的25.7%,天津的42.4%。河北的初中教師合格率、小學初中的生師比與北京、天津也有很大差距?！背青l教育方面差異的另一方面表現是農民工子女的 4 / 11

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教育問題,這方面問題的嚴重性我們可以從中央的有關文件中看出來。2003年中央1號文件要求城市要保障農民工子女接受義務教育的權利,2004年2月,國務院辦公廳轉發了教育部、中央編辦、公安部、發展改革委員會、財政部、勞動與社會保障部“關于進一步做好進城務工就業農民工子女義務教育工作的意見”。中央發文對農民工子女義務教育問題的干預說明了這方面的問題的嚴重性。

（三）公共基礎設施上存在的城鄉差異

就公共服務的城鄉差異中的諸方面來看,公共基礎設施方面的差異可以說是感觀上最顯著的了,城市中完善的供水供電供熱設施,寬闊平整的道路,方便的交通條件,美麗的公園和設施完善的娛樂場所、公共圖書館、藝術表演場所,如此等等,都是鄉村中不可奢望的。當然,城市同鄉村的不同特征,我們不可能看到兩者在上述服務上的完全平等,但是現實的情況是農村部分地區最基本的農田水利建設落后。在公共基礎設施的投資方面,也顯示出了巨大的差距:2001年各級政府繼續加大城市市政公共基礎設施的投資力度,全年完成城市建設固定資產投資2352億元,比上年增長24.4%,而同年,有89299.27萬農業人口的18090個建制鎮建設總額才3119.70億元,而其中占12.32%的公共建筑建設投資387.74億元,加上13.25%的公共基礎設施的投資413.26億元總共才798.0億元,這與人口僅占少數部分的地市公共基礎設施的投資形成強烈的對比。據中國社科院農村發展研究所農村政策研究中心主任李成貴分析,我國多年來一直實行的是向城市傾斜的財政政策,近年來財政資源在城鄉之間的分配更是如此,這種政策對公共服務的各個方面都有影響,但是在基礎設施方面更明顯。

（四）社會保障上存在的城鄉差異

我們所說“社會保障”,一般都隱含著“城鎮社會保障”的意思,主要包括養老保險,失業保險、醫療保險、工傷保險和生育保險等社會保險和社會救助、社會優撫等幾個方面；對于農村來說,有獨立的農村社會保障制度,差異也主要從這幾方面來進行比較。據我國勞動與社會保障部提供的數據,當前,我國城市社會保障制度的基本框架已大致建成,進入完善發展階段,截至2004年全國城市居民參加基本養老保險的人數達16353萬人,參加失業保險的人數達10584萬人,醫療保險人數達12404萬人,各大中小城市的最低保障制度、救濟制度及各項優撫工作也都已建立完善和順利開展。而與此相比,農村的社會保障體系僅包含農村社會養老保險、農村社會合作醫療和農會合作醫療,并且參保水平相當低,“到2002年底,全國有31個省(區、市)1955縣不同程度地開展了農村社會保險工作,參加農村社會養老保險的人數5461.78萬人。2002年,按照每人年均627元的貧困線標準,我國共有貧困人口2820萬人,當年,我國農村傳統的救濟和最低生活保障總數2288.7萬人,占農村貧困人口的81%??農村的救濟仍是以傳統的救濟方式為主。2002年接受社會救濟的2288.6萬人中,傳統救濟1880.8萬人,占82.2%。農村最低生活保障占救濟人數的比例仍然很小,只有407.8萬人,占17.8%。”“調查資料顯示,全國農村居民中得到某種程度的醫療保障的人口占12.68%,其中享受部分公費醫療的人群只占1.16%,更多的是農民或集體承擔繳費責任的商業性醫療保險和農村合作醫療,而87%的農民是完全自費醫療?！?/p>

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（五）就業服務上存在的城鄉差異

按照我們中國官方的標準,“就業”和前面所談的“社會保障”一樣,本身就包含著城鄉差異的。在2000年中國勞動統計年鑒上,城鎮登記失業率中,作為分子的失業人員的條件之一是“有非農業”戶口,作為分母之一的城鎮單位從業人員是扣除使用的農村勞動力的。因此,國家“積極開展的‘以送政策、送崗位、送技能’為主要內容的再就業援助活動”就成為僅對準城鎮居民服務的政策。而由于農民身份的限制,他們要進入城鎮國有、集體事業單位獲得固定工作是幾乎不可能的事情。農民進城只能在三資、私營企業的生產線上進行一般的生產作業,帶著“農民工”這種奇怪尷尬的稱謂,并經常遭遇欠薪事件?！敖刂?004年11月26日,全國共清理拖欠農民工工資318億元,其中2003年當年拖欠的農民工工資已清理162億元,全國2003年底以前拖欠農民工工資總額171億元,已累計償付156億元。”另外,農村“就業”服務還存在著缺乏勞動力供求信息網絡,就業服務機構沒有全面向鄉鎮和村莊延伸,大多數貧困地區沒有規范的就業服務機構,沒有經費保障,沒有現代化的信息網絡,沒有專門的職業培訓機構,對農村剩余勞動力實施職業技能培訓政策措施不完善,對職業培訓機構投入不足,培訓實用性不強,培訓后就業率仍舊沒有大的長進等。而與此相比,城市的就業服務與就業管理體制則優越、完善得多。

三、城鄉基本公共服務非均等化的原因

基本公共服務的非均等化在城鄉中尤為明顯, 這并不是一個暫時性的問題, 而是經過幾十年形成的剛性的問題, 在這里既有政策和制度的原因, 也有社會結構的問題。但是筆者認為以下幾個因素是促使現金城鄉基本公共服務非均等化的最主要的原因。

（一）中國的二元經濟結構

二元經濟結構幾乎是所有發展中國家經濟發展中所普遍存在的現象, 即在國民經濟中, 現代部門與傳統部門并存。表現在產業結構的發展中, 農業還處在較落后的情況下, 超前進行工業化, 優先建設現代化部門。從我國情況看來, 雖然工業結構高度已經達到本世紀 70 年代西方發達國家的水平, 但是三次產業的產值結構大體與西方國家本世紀 20 年代的水平相近, 工業化、城市化水平較低, 而且, 與發達國家經濟成長與社會發展相異的是, 中國二元經濟結構中的“二元”的社會特征更為明顯。由于農民與城市居民的收入呈現較為明顯的異質性, 從而形成兩個不同質的利益群體。

（二）戶籍制度

戶籍制度是一種根基于農村自然經濟和家族傳統的行政管理方式, 本質上是一種“社會屏蔽”制度, 將占中國人口絕大多數的農村人口屏蔽在分享城市的社會資源之外。這種戶籍制度, 一是限制農村農業戶口轉為城鎮非農業戶口, 限制農民流入城市。其出發點是實行向城市工業化發展傾斜的政策, 完成工業發展的原始積累;二是對城鎮非農業戶口的人, 提供包括就業、糧油供應, 提供住房

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和醫療、養老保險等待遇, 而農民就沒有這些。形成了依附在兩種戶口上的權利差異, 造成了城鄉居民戶口的不同、權利不同的二元社會。由于戶籍制度的屏障作用, 使得流入城市的農民工在職業、經濟、婚姻、政治參與和教育方面受到層層限制要, 仍然居于城市社會分層的最低層。

四、滿足農民享受其需要的基本公共服務的需求的建議

（一）科學界定各種公共服務提供者的責任

公共服務是從提供公共物品提出的, 公共物品的概念是英國經濟學家休謨在 1773 年提出的, 后由薩謬爾森 1954 年在他的《公共支出的純粹理論》中歸納出公共物品在消費中具有非排他性和非競爭性兩個本質特征。1965 年布坎南在《俱樂部的經濟理論》中又提出了只有競爭性而無排他性的公用資源型和只有排他性而無競爭性的俱樂部型兩類準公共物品的概念。為了敘述方便, 不加區別, 我們可以把公共物品與公共服務統稱為公共產品。我國學者、國家行政學院馬慶鈺教授 2004 年在《關于“公共服務”的邊界》一文中進一步提出了具有生產弱競爭性和消費弱選擇性的私人產品屬于公共服務規制和監管的物品。這些研究為我們研究農村公共服務體系, 建立和界定各種公共產品提供者的責任奠定了理論基礎。農村公共產品是指在農村區域范圍內的具有非排他性、非競爭性或者具有正外部性的產品或服務。農村公共產品的提供者主要由: 各級政府、非政府組織或個人供給。

1.純公共產品的供給問題。農村純公共產品除國防、外交、社會治安與消防、法律與秩序、人權與產權、道德與民風育化、賭博與吸毒管教、宏觀經濟管理、公共衛生與疾病防治(包括艾滋病防治)、垃圾無害化處理(包括廢品回收)、環境保護這些傳統意義上公共物品外;還應包括大型水利工程、基層政府的管理、農業科學研究與推廣、義務教育、災害防治與救助(包括難民安置)、社會救濟(包括收容所)、計劃生育等。這些純公共產品必須由中央政府來供給。

2.科學理清兩類準公共產品的供給問題。

(1)只有競爭性而無排他性的公共資源型公共產品的供給問題: 像農村俱樂部(健身房)、圖書館、文化娛樂設施、渡口碼頭、小型水庫與公用池塘、公共牧場等。為了避免擁擠和過度消耗, 在發達地區農村可以實行保本收費管理, 但對于欠發達地區農村則應采取地方政府投資建設村委會保本管理的模式。

(2)有排他性而無競爭性的俱樂部型的公共產品的供給問題: 像中小水利工程、農村道路交通、農村公用電力設施、供排水服務、農民培訓、職業介紹機構、合作醫療、水電供應、社會保險、科技推廣、托兒所、農村養老院等。在發達地區農村可以實施村民共同分擔的辦法, 但對于欠發達地區農村則應采取地方政府投資為主和農民共同出資為輔, 共同保本管理的模式。

3.關于生產弱競爭性與消費弱選擇性私人物品的供給問題。這部分公共產品包括: 民航、郵政、電信、鐵路運輸系統、公路交通系統、集中供電、集中供熱、生活燃料沼氣改進、飲用水供應系統、廣播電視系統等, 它們在消費上可以排他, 在生產上也可以有競爭,由于這些產品和服務所具有的網絡性與規模性, 決定了他們生產的弱競爭性與消費弱選擇性, 就它們的性質講, 天生容易形成壟斷, 政府就必須承擔起規制與監管的責任。對于這部分物品原則上是拿錢買消費,用者付費, 但對于欠發達地區農村則應區別情況分別對待, 如飲用水供應系

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統、廣播電視系統的建設則因其分別包含著公共衛生與疾病防治或道德與民風育化的重要作用, 應采取中央政府投資建設, 村民共同維護的模式;再如生活燃料沼氣改進, 因其包含著垃圾無害化處理、環境保護的重要作用, 應采取地方政府出資建設, 農民自行維護的模式。

（二）轉移支付的重點應放在彌補農村基本公共服務非均等化上

提高基層政府可用財力?，F行財力性轉移支付中, 除一般性轉移支付、民族地區轉移支付和年終結算財力補助等地方可自由支配外,調整工資轉移支付、農村稅費改革轉移支付等項目具有專門用途, 需要地方額外增加配套資金, 不能緩解基層政府可支配財力的不足, 直接影響了基本公共服務水平的提高, 致使絕大部分限制開發區域的基層財政一直處于“吃飯財政”的尷尬境地。一些限制開發區域為了維持基層政權的運轉, 往往挪用各種用于生態建設等方面的專項資金, 嚴重影響了限制開發區域的生態環境建設。因此, 未來國家轉移支付應加大對基層政府可用財力的轉移支付力度, 保障基層政府具有實施基本公共服務的基礎。保障基本公共服務的日常經費與運營費用充足。國家為中西部地區投資興建了學校、醫院、社會福利院等硬件設施之后, 往往沒有相應的運營費用加以配套支持, 特別是人頭費嚴重不足, 使得中西部功能區的基層教員、醫務人員、文化工作者的工資報酬得不到保障,大量工作崗位無人承擔, 公共設施資源閑置浪費。因此, 要保障中西部主體功能區公共服務水平的提高, 需要加大基本公共服務運營經費特別是人頭費的資助, 從而使欠發達地區公共服務運營費缺口得到彌補, 保障公共服務的有效供給。

（三）明確政府的均等化財政支出的方向

筆者從中國改革發展研究院設計的那份由四十二個問題構成的調查問卷中還收集到了一些關于農村基本公共服務問題的其他信息。

農村義務教育當前最重要的問題

選 項 頻率 百分比（%）建立農村義務教育穩定投入機制 185 88.5 加強師資培訓，提高教學質量 135 64.6 確保教師工資，穩定教師隊伍 126 60.3 鞏固義務教育對象的入學率 52 24.9 加大硬件投入，改善辦學條件 98 24.9 其他 9 4.3

從問卷調查中顯示，對于農村義務教育迫切需要解決的問題，依次為建立農村義務教育穩定投入機制；加強師資培訓，提高教學質量；確保教師工資，穩定教師隊伍；鞏固義務教育對象入學率和加大硬件投入、改善辦學條件。

這些信息清楚地告訴我們，財政對義務教育的投入的重點應該集中于建立農村義務教育穩定投入機制；加強師資培訓，提高教學質量；確保教師工資，穩定

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教師隊伍；鞏固義務教育對象入學率和加大硬件投入、改善辦學條件。

農民在公共基礎設施方面最為迫切的需求

選 項 頻數 百分比（%）選 項 頻數 百分比（%）公共交通設施 189 90.9 環?；A設施 120 57.7 農田水利設施 188 90.4 文化體育設施 110 52.9 人畜飲水工程 179 86.1 其他 8 3.8 電力基礎設施 143 68.8

公共基礎設施是農村基本公共服務的重要組成部分，一些學者建議把農村公共基礎設施建設作為一個切入點，這不僅能夠改變農村面貌，而且能夠增加農民收入。關于現階段農民最迫切需要的公共基礎設施，專家們的意見比較一致，包括公共交通設施、農田水利設施、人畜飲水工程、電力基礎設施、環?；A設施和文化體育設施。這些項目都應該成為財政支農惠農政策的重要關注點。

政府農村生態環境服務的重點

選 項 頻 數 百分比（%）選 項 頻 數 百分比（%）村容村貌的整治 166 81.8 三廢處理 148 72.9 空氣污染的治理 110 54.2 其他 6 3.0 清潔能源的推廣 150 73.9

農業生產環境和農村生態保護方面，大多數專家認為，基層政府從保護農業生產環境和農村生態環境的客觀要求出發，應該重點抓好水土污染防治、村容村貌的整治、清潔能源的推廣、三廢處理四個方面的工作。而且財政對農業生產環境和農村生態保護方面的投入也理應集中于水土污染防治、村容村貌的整治、清潔能源的推廣、三廢處理四個方面。

對于目前農村醫療衛生迫切需要解決的問題，72.7%的專家建議提高中央和地方政府對新型農村合作醫療的投入比重；72.2%的專家建議在提高農村醫療衛生從業人員的整體素質的同時，改善衛生醫療機構硬件設施；67.0%的專家建議根據不同地區農民的支付能力建立穩定可靠的資金籌措機制；55.5%的專家建議加大醫藥市場不規范問題的整治；51.7%的專家建議提高新型農村合作醫療報銷比例，降低報銷門檻費，簡化報銷手續。另外，43.1%的專家建議應重視“只保大病，忽視小病預防”對新型農村合作醫療受益率的負面影響，還有 34.9%的專家建議以貧困農戶為主要服務對象，興辦鄉村免費醫院

關于農村最低生活保障和社會救助，86.1%的專家認為存在的主要問題是經費短缺，保障和救助水平低；72.2%的專家認為覆蓋面太小，救助水平過低；58.4%

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河北經貿大學 的專家認為保障和救助對象的確定程序繁雜又缺乏可靠依據，隨意性大；33.0%的專家認為保障水平在城鄉之間和地區之間的差別太大。另外，從我國區域發展差距和不同地區財力差距較大的現實出發，63.8%的專家建議應該確定全國統一的“最低生活保障”底線，根據不同地區的財力劃分中央、省、縣（市）的分擔比例。23.8%的專家建議，在確定全國統一的“最低生活保障”底線的基礎上，中央財政兜底。對于政府在農村社會養老保障建立和管理中的作用，大多數專家認為政府當前面臨三大任務，一是盡快把所有社保業務統一歸并社保機構，實現資源共享，解決多頭分管問題（80.8%）；二是統一城鄉社保立法，解決體制銜接問題（78.8%）；三是強化政府責任，確保財政補貼和財政兜底問題（79.3%）。對于如何保護失地農民權益問題，專家意見存在較大分歧。46.9%的專家認為保護失地農民權益的最重要途徑是把他們全部納入城市社會保障體系；38.8%的專家認為，只要解決了合理補償問題，失地農民的生存、發展和養老問題就可以自然解決，應相信農民利用土地收益的經濟理性；而21.1%的專家認為，通過土地補償和就業安置，能夠解決大部分失地農民的生存、發展和養老問題

改革開放以來，大量農村剩余勞動力沖破傳統城鄉二元體制的束縛，向城鎮流動，形成規模龐大的“農民工群體”。他們與城鎮常住居民之間獲得的就業服務差距仍然很大。從調查結果看，很多專家建議政府在以下幾個方面加強對農民工的勞動就業服務：92.3%的專家建議強化勞動執法，保護農民工的正當權益；90.3%的專家建議為農民提供符合他們就業方向的全免費的培訓；75.4%的專家建議建立保障農民工與所在城鎮的常住居民平等享受義務教育、公共衛生和基本醫療、基本社會保障等基本公共服務的制度；73.4%的專家建議，在城鄉“二元”體制徹底打破前，應為農民工提供全部免費的法律援助；43.0%的專家認為應當為農民工提供廉租住房。

根據這份問卷調查，我們應該還可以明確財政對基礎醫療與公共衛生、社會保障、農民工就業服務等農村基本公共服務的投入重點。

（四）建立財政監督機制

全面貫徹黨的十七大精神，深入學習實踐科學發展觀，認真貫徹“更新監督理念，突出監督重點，改進監督方式”的指示精神，建立健全事前、事中和事后監督相結合的財政監督機制，探索建立預算編制、執行、監督三者緊密銜接、相互制衡的財政監督體系，充分發揮財政監督在完善農村基本公共服務均等化方面的保駕護航作用。切實保障促進基本公共服務均等化，著力解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題。

一是要以監督檢查服務完善中央與地方政府間財政關系，積極推進省以下財政體制改革，促進健全財力與事權相匹配的財政體制。

二是以監督檢查服務完善財政轉移支付制度，加強對轉移支付資金的動態監控和調研分析，及時發現財政轉移支付管理中存在的問題，提出合理化建議，促進形成統一、規范、透明的轉移支付制度。

三是以監督檢查服務調整和優化財政支出結構，加大對三農、教育、科技、就業、社會保障、生態環境、節能減排、公共安全等方面財政投入資金的規范性、安全性、有效性的監督力度，確保各項惠民資金政策落到實處。同時，探索開展

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績效監督，推動加快建立改善民生的長效機制。

堅持將財政監督工作貫穿于農村基本公共服務均等化之中，強化事前、事中、事后監督，提高財政監督信息化水平，逐步實現對財政資金運行全過程的動態監控，促進農村基本公共服務均等化水平的不斷提高。

在監督方式上，要注重事前調查審核、事中跟蹤監控和事后專項檢查相結合，加強對財政運行全過程的監督。要綜合運用檢查、調查、審核、督促、反饋等工作方式方法，不斷提高農村基本公共服務均等化水平的提高。要充分利用信息網絡技術，強化實時監控，提高財政監督信息化建設水平。在監督成效上，要建立健全監督檢查成果利用協調機制，切實使財政監督做到有為、有位、有威，促進財政管理職能的落實。在監督基礎工作上，要按照科學化、精細化、規范化的要求，做好財政監督制度建設、理論調研、信息宣傳等基礎工作。在監督資源建設上，要統籌兼顧財政、審計和其他政府部門的監督資源，適時調整和充實財政監督職責，注意采取有效措施，防止部門職能的交叉重復，提高整體監督效能。

完善農村基本公共服務供給的決策制度，建立有效的農村基本公共服務供給的問責機制和監督機制。目前中央和地方的財力與支出責任不對稱，直接影響了農村基本公共服務的提供和效率，也造成了城鄉間公共服務職責和供給能力的差距。應該按照財權與事權相對稱的原則，調整中央與地方政府之間的財權分配格局，健全政府公共服務績效管理和評估體系，強化各級政府公共服務的責任，形成科學的公共服務分工和問責機制。針對我國目前農村公共產品供給的實際情況，關鍵是要合理界定中央與地方政府提供農村公共產品的責任和范圍。國家應根據農村公共品的不同性質,建立和完善政府（中央、省、縣、鄉）、村集體和農民三位一體的農村公共產品供給體系，并按照受益原則合理劃分各自提供農村公共產品的職責范圍，改革農村公共產品供給的決策制度，根據農村公共產品需求優先順序，實行“自下而上”和“自上而下”相結合的投入決策機制。要完善政府公共服務績效評價和效果跟蹤反饋制度，以基本公共服務均等化為重點，按照財權與事權相對稱的原則，健全政府公共服務績效管理和評估體系，強化各級政府公共服務的責任，形成科學的公共服務分工和問責機制，規范問責操作程序。要建立有效的監督機制和科學的政府績效評估體系來規范地方基層政府的決策行為，加強對公共服務決策活動的監督，完善決策的監督制度和機制，完善村情民意溝通渠道，建立制度化的利益表達機制，擴大農民在公共服務問責制度中的知情權、參與權和監督權，以保證農村基本公共服務供給的科學合理。

翟子斌

11月28日

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