第一篇：工商質(zhì)監(jiān)體制改革對食品安全的影響初探（推薦）

工商質(zhì)監(jiān)體制改革對食品安全的影響初探

食品安全關系到廣大人民群眾的身體健康和生命安全，關系到經(jīng)濟健康發(fā)展和社會穩(wěn)定，關系到黨和政府的形象和公信力，也一直是老百姓最關注、社會最敏感的話題。食品安全監(jiān)管工作,是工商行政管理部門市場監(jiān)管工作的重中之重。近年來，工商及有關部門在食品安全監(jiān)管中做了大量工作，通過實踐，食品安全監(jiān)管涉及多頭管理，工商、食品衛(wèi)生、質(zhì)監(jiān)，你管、我管、他也管，好處大家拿，出現(xiàn)問題相互推、扯皮、抱怨。誰負主要責任，責任不明確，使監(jiān)管工作出現(xiàn)盲區(qū)，存在一些突出問題亟需完善。筆者現(xiàn)提出如下調(diào)研探討意見。

一、當前工商質(zhì)監(jiān)體制下食品安全監(jiān)管的現(xiàn)狀

（一）當前食品安全監(jiān)管領域中存在監(jiān)管界限模糊，部門協(xié)調(diào)配合及履職盡責不夠。

目前,在食品安全監(jiān)管領域具有監(jiān)管職能的有工商、質(zhì)監(jiān)等部門,相互之間有的職能界限模糊,在實際操作過程中既容易發(fā)生監(jiān)管交叉，又可能存在監(jiān)管盲區(qū)，相互間有時斷鏈脫節(jié)，資源未能共享，難以形成合力，造成有限的監(jiān)管資源浪費。工作中存在瀆職失職、走馬觀花現(xiàn)象，使監(jiān)管工作流于形式，疏于防范，問題屢屢發(fā)生，不能及時有效的解決。

一是食品中間品的監(jiān)管問題。較典型的是三聚氰胺事件和瘦肉精事件。事件中的鮮牛奶、生豬其實就是中間品。這些中間產(chǎn)品，既可以直接流向市場，也可以供給大企業(yè)加工后再銷售，不同的流通方式意味著監(jiān)管的責任分屬不同的監(jiān)管部門，包括農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、商務、工商等，職能彼此交叉，因此，食品中間品的監(jiān)管難以界定清晰的責任部門。

二是食品生產(chǎn)加工小作坊和食品小攤販問題。諸如豆腐生產(chǎn)作坊、糧油加工作坊等，這些小作坊既從事食品生產(chǎn)也直接銷售，而《食品安全法》規(guī)定，生產(chǎn)領域由質(zhì)監(jiān)部門管理，流通領域由工商部門監(jiān)管，涉及餐飲的由食藥監(jiān)局監(jiān)管，那么，對于食品加工小作坊和食品攤販，到底是應該由哪個部門監(jiān)管？似乎都可以管，也都可以不管，存在職責不清的問題。

三是預包裝食品問題。無論是在超市還是在農(nóng)村集貿(mào)市場上，都可以看到不少經(jīng)營者自己分裝后進行銷售的食品，如果脯、糖果、餅干等，實際上屬于經(jīng)營者預先裝入容器，再向消費者銷售的預包裝食品，很多都沒有生產(chǎn)者、地址、生產(chǎn)日期和保質(zhì)期標識，涉及的部門有質(zhì)監(jiān)、工商、食藥監(jiān)等，但真正行動起來卻少有部門監(jiān)管。

四是食品輔料添加問題。如一滴香變濃湯、“雜牌米+香精”熏出“五常香米”、濫用牛肉膏、地溝油加工銷售等，涵蓋到生產(chǎn)、流通和餐飲等領域，涉及到質(zhì)監(jiān)、工商、衛(wèi)生、食藥監(jiān)等多個部門。而我們可以看到，近年來雖然政府對此屢次高調(diào)打擊，但仍然問題不斷。一旦問責，就很容易出現(xiàn)推諉的情況。

（二）食品安全檢測機構不健全及手段落后。

食品安全檢測的要求高,實際操作易受外在環(huán)境影響。《食品安全法》中規(guī)定由農(nóng)業(yè)、質(zhì)監(jiān)、衛(wèi)生、工商四個部門共同承擔食品安全的監(jiān)管，但工商部門沒有檢測權。雖然基層部門也配備了一些食品安全快速檢測設備，但由于檢測局限性很強，又無法律效力，沒有很強的實用性。各部門的檢測工作缺少協(xié)調(diào)，檢測力量缺乏整合，檢測資源不能共享，快速檢測的技術手段落后。例如，重點農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場配備的農(nóng)藥殘留的快速檢測設備，出結果最快也得30分鐘左右；無公害

肉類三、四十個指標全套檢測完，則需要幾天時間，這樣的檢測速度必然降低流通環(huán)節(jié)“把關”的效率。人員技術不過關，設備陳舊簡陋以及檢測人員疏漏，造成一些技術含量高的食品出現(xiàn)問題，難以查處。雖然現(xiàn)在基層工商分局（所）基本都配備了食品安全快速檢測儀器,可以對懷疑存在安全的食品檢測,但此項檢測不具備權威性,仍需通過專門的質(zhì)檢中心核實。這就存在一個問題,質(zhì)檢中心大多設在較大的城市,而大多農(nóng)村基層工商所遠離城市,有些甚至在偏遠山區(qū),交通不便,而有些食品在其運輸、存貯、時間長短上有特定要求,往往從送檢到反饋需要好幾天,可能造成樣品失效；就算經(jīng)營戶對檢測存在疑問,原有樣品也無法使用,會讓經(jīng)營戶服法不服理，對監(jiān)管產(chǎn)生抵觸情緒,同樣也加重了工商部門負擔的檢測成本。

二、食品安全監(jiān)管界限模糊造成的監(jiān)管困境分析

（一）食品安全事件發(fā)生后監(jiān)管責任難認定。

近年來，食品安全事故頻現(xiàn)，在對企業(yè)與商家進行法律追究的同時，也直接劍指相關監(jiān)管部門的責任。而在監(jiān)管界限不清的情形下，相關部門確實存在難以確定監(jiān)管領域和權限的情況。例如農(nóng)戶自產(chǎn)自銷的鮮奶，是由工商部門還是由農(nóng)業(yè)部門監(jiān)管？是屬于流通環(huán)節(jié)還是隸屬生產(chǎn)環(huán)節(jié)？這都是有爭議的問題。在食品安全事故出現(xiàn)后，監(jiān)管責任的難認定，就很容易出現(xiàn)媒體所報道的“推責任、踢皮球”現(xiàn)象。“地溝油”事件，在生產(chǎn)環(huán)節(jié)屬于質(zhì)監(jiān)部門管理；進入餐館，由食品藥品監(jiān)督管理局查處；而工商部門可依法查處生產(chǎn)地溝油的小作坊、小企業(yè)的無證經(jīng)營問題。“有毒豆芽”，是屬于食品生產(chǎn)領域，還是應認定為初級農(nóng)產(chǎn)品，亦或是初級農(nóng)產(chǎn)品的加工品？這兩個影響甚大的食品安全事件曝光后均牽涉到相關部門的監(jiān)管責任認定問題，但到底誰負責卻難以定論。而這既使食品安全事件的及時迅速處理受到影響，又令政府部門的監(jiān)管能力受到質(zhì)疑。

（二）部分行業(yè)市場準入門檻變高，市場監(jiān)管工作難進行。《食品安全法》規(guī)定，經(jīng)營者需要按照不同的生產(chǎn)經(jīng)營范圍，申請不同的行政許可。從事食品生產(chǎn)應當取得食品生產(chǎn)許可，從事食品流通應當取得食品流通許可，而餐飲服務企業(yè)應當依法取得餐飲服務許可。但對于一些界限模糊的經(jīng)營行為，就產(chǎn)生了無法確定許可權限的問題。如“前店后廠”、“現(xiàn)做現(xiàn)賣”等經(jīng)營方式，到底是需要申請食品生產(chǎn)許可還是食品流通許可尚無明確的法律規(guī)定，因而這類經(jīng)營者往往就難以取得前置許可。拿不到前置審批，工商部門就無法為其登記注冊、頒發(fā)營業(yè)執(zhí)照。而這樣的情況一是會令部分原本希望從事經(jīng)營行為的申請者被拒之門外，放棄經(jīng)營，二是會使得無證無照經(jīng)營戶增多，增加了市場監(jiān)管的難度和風險。正是部門職能界限模糊造成的許可權限爭議問題，導致經(jīng)營戶前置審批的難以獲取，無形中令市場的準入門檻變高，一定程度上影響了市場的穩(wěn)定，阻礙了市場經(jīng)濟的健康有序發(fā)展，使市場監(jiān)管的難度加大。

（三）部分市場經(jīng)營領域監(jiān)管缺失。“監(jiān)管縫隙”往往導致沒人管，也管不好。對于界限模糊的監(jiān)管領域，容易出現(xiàn)“有利搶著管無利都不管”的情況。因而對于監(jiān)管難度大、風險大、責任重的監(jiān)管領域，就會形成監(jiān)管“真空”地帶，導致監(jiān)管的缺失。一方面，是由于監(jiān)管權限的不確定，導致“無人管”。如“地溝油”、“毒豆芽”，正是事發(fā)之前的近乎無人監(jiān)管狀態(tài)使不法經(jīng)營者毫無顧忌地進行生產(chǎn)、加工和銷售，對我國的食品安全造成了嚴重的不良影響。另一方面，是由于法規(guī)尚未完善，而導致“不敢管”。對于監(jiān)管部門來說，每一個職責和權限都是由法律賦予的，部門依法行政并承擔相應的責任。而在部門職能模糊的邊界區(qū)域，雖然法律、法規(guī)都有原則性規(guī)定，但在具體的監(jiān)管細則和責任指定方面卻仍是空白。出于規(guī)避風險的考慮，相關部門往往寧可采取觀望的態(tài)度。在食品安全監(jiān)管領域，工商部門負責流通領域商品的監(jiān)督管理，質(zhì)監(jiān)部門負責生產(chǎn)領域商品的監(jiān)督管理。而食品包裝標簽是產(chǎn)品質(zhì)量保證的重要組成部分，脫離了標簽，產(chǎn)品質(zhì)量無從談起。工商部門對流通領域商品的檢查主要是看商品標識，產(chǎn)品質(zhì)量是否合格需要經(jīng)過質(zhì)監(jiān)部門的鑒定。事實上，日益嚴峻的食品安全問題不斷出現(xiàn)的當前，分段監(jiān)管也不斷地顯現(xiàn)出其弊端，質(zhì)監(jiān)管生產(chǎn)，而工商管流通。“看似非常明了，但是在實際執(zhí)行中，總有灰色地帶，搞得質(zhì)監(jiān)無法插手，工商也不管，這是常有的事情。而食品安全法出臺后，要求地方政府負責，但是質(zhì)監(jiān)和工商的管理體制又是省級垂直管理，讓地方政府也沒有權力去監(jiān)督管理。制度的不完善，從事食品安全執(zhí)法的部門職責劃分不清，協(xié)調(diào)不到位，市場監(jiān)管乏力，這些都直接導致食品安全問題的產(chǎn)生，也直接關系到老百姓的切身利益。要解決好食品安全問題，必須先把食品安全執(zhí)法的部門職責劃分清楚，多方協(xié)調(diào)，落實政策到位，然后從監(jiān)管者的角度出發(fā)，穩(wěn)定物價，控制一切可能發(fā)生的因素，運用平衡發(fā)展的原則，這樣才能從根本上解決食品安全問題，讓我們的老百姓吃到放心的食品。

三、工商質(zhì)監(jiān)實行屬地監(jiān)管，劃歸地方對于食品安全監(jiān)管利好 2011年10月11日，國務院辦公廳下發(fā)國辦發(fā)[2011]48號文（下稱“文件”），調(diào)整省級以下工商質(zhì)檢行政管理體制，由垂直管理改為地方管理。文件稱，將工商、質(zhì)檢省級以下垂直管理改為地方政府

分級管理體制，業(yè)務接受上級工商、質(zhì)檢部門的指導和監(jiān)管，領導干部實行雙重管理，以地方管理為主，其行政編制分別納入市縣行政編制總額，所屬技術機構的人員編制、領導職數(shù)，由市、縣兩級機構編制部門管理。這份涉及到工商質(zhì)監(jiān)體系的行政體制改革的文件的誕生，是當前食品安全現(xiàn)狀的一種必然。

工商部門劃歸地方管理最直接的原因是食品安全監(jiān)管責任體系建設的需要。工商部門是食品安全監(jiān)管的重要部門，1998年實行省級以下垂直管理體制以來，在促進依法獨立行使行政執(zhí)法權力、減少地方干預、打破市場封鎖等方面發(fā)揮了重要作用。但我們也應該清醒地認識到，跟著食品安全監(jiān)管形勢的不斷發(fā)展、責任不斷加重，食品安全監(jiān)管確實存在權責脫節(jié)的問題，特別是在縣一級顯得尤為突出。工商、質(zhì)監(jiān)是食品安全監(jiān)管的重要職能部門，但人和財?shù)墓芾頇嘞薏辉诘胤剑胤阶坟煹牧Χ葎荼卮蟠蛘劭郏瑢κ称钒踩O(jiān)管帶來了不利的影響。要從體制上解決目前食品安全監(jiān)管中存在的突出問題，改變工商質(zhì)監(jiān)等食品監(jiān)管部門的管理體制確實不失為一項重要舉措。

四、工商質(zhì)監(jiān)體制改革后對食品安全監(jiān)管工作的影響與建議

（一）明確監(jiān)管責任，嚴格落實各方職能。工商質(zhì)監(jiān)體制若能改革成屬地監(jiān)管，那么建議當?shù)卣块T充分發(fā)揮能動性，根據(jù)當?shù)氐奶赜星闆r初步界定各部門監(jiān)管職能。一方面，在日常監(jiān)管工作中，對各個部門在界限模糊的監(jiān)管領域進行具體的規(guī)定，使其明確職能，充分履行監(jiān)管職責，消除“可管可不管”、“想管不敢管”的心態(tài)。另一方面，在面對具體的個案時，也必須把責任分配到各個部門，明確主次，強調(diào)協(xié)調(diào)溝通，及時有效處理問題。多頭監(jiān)管等于無人監(jiān)管，監(jiān)管界限的模糊與法不責眾的心態(tài)，往往容易引發(fā)行政不作為。職能明確，后續(xù)問責到位，可以很大程度上消除職能部門的推諉心態(tài)。

（二）強化部門協(xié)調(diào)，提高聯(lián)動合作意識。劃歸地方后，由政府起領導作用，上級部門作出指導。既然在職能監(jiān)管領域存在界限模糊的問題，那么相關部門之間就有合作協(xié)調(diào)監(jiān)管的可能性存在。一是在信息資料的溝通協(xié)調(diào)方面。比如，在食品的上游--生產(chǎn)領域發(fā)現(xiàn)了問題，質(zhì)監(jiān)部門可以及時通知工商部門，在對應的領域進行及時的查處，防止事故的擴大。相關部門之間通過互通有無，提高監(jiān)管的精確性和針對性。二是在許可審批的前置證明文件方面。如上文中提到的食品小作坊、前店后廠等的監(jiān)管問題，到底由哪個部門進行前置審批，可以由當?shù)氐氖称钒踩k公室組織相關部門進行協(xié)商，聯(lián)系實際確定審批權限和監(jiān)管職責。三是在實際的監(jiān)管執(zhí)法行動中。遇到具體的食品安全事件，確實涉及幾個部門時，可以聯(lián)合行動，加強配合，提高監(jiān)管執(zhí)法的有效性。

（三）加強長效建設，提升隊伍監(jiān)管能力。目前，在我國經(jīng)濟快速發(fā)展的同時，各種食品安全事件也接連出現(xiàn)，各種違法手段層出不窮。因此，更需要加強“縫隙監(jiān)管”。一是要創(chuàng)新監(jiān)管手段。要針對新的形勢，及時更新監(jiān)管的方式方法。如采用新的檢測手段、新的的檢測標準等。二是要提升監(jiān)管能力。對監(jiān)管薄弱、職能界限模糊的領域，要及時明確職責，確定職能；對相關部門的監(jiān)管人員要加強培訓，強化責任意識，消除觀望心態(tài)。三是要加強長效建設。食品安全監(jiān)管任重道遠，在短期內(nèi)是絕對無法杜絕食品問題的，因此要樹立食品監(jiān)管的長遠目標。對相關監(jiān)管部門，可以從制度、問責、考核等方面進行長期把關；對公眾，可以從維權意識、鼓勵舉報等方面進行宣

傳教育，嚴懲違法行為，防微杜漸，逐漸建立長效的食品安全監(jiān)管體制。

“民以食為天，食以安為先”，食品安全關系到人民群眾的生命健康安全，關系到國家經(jīng)濟的快速發(fā)展，關系到我國的國家政府形象，更關系到社會的穩(wěn)定。如何監(jiān)管才能使食品安全，這是一個值得深思的問題。圍繞這個問題，國家投入了大量的人力和物力，相關部門也制定了很多的政策，截至目前確實取得了一些成績。但總體上講，還是有較多問題的，固然這些問題的背后與我國的具體國情有很大的關系，但同時也是每一個監(jiān)管者意識層次上的問題。要實現(xiàn)食品安全目標，是一個系統(tǒng)工程。每一個監(jiān)管者需要培養(yǎng)系統(tǒng)論和控制論的思想，即瞄準目標，控制一切有利于目標的因素，避免失衡，然后將每個因素進行分解，個個擊破，并加以持續(xù)更新，同時不斷傳播這些思想，將其融入到每一個環(huán)節(jié)。這樣我國的食品安全法律法規(guī)和食品安全監(jiān)管體制才會更加完善。

筆者相信，通過工商質(zhì)監(jiān)的體制改革，使得我國執(zhí)法與監(jiān)管主體能夠切實依法維護食品生產(chǎn)、銷售市場的秩序；建立有效的監(jiān)管機制，最終實現(xiàn)維護消費者的合法利益。

第二篇：工商質(zhì)監(jiān)體制改革對食品安全的影響初探

工商質(zhì)監(jiān)體制改革對食品安全監(jiān)管的影響初探

食品安全關系到廣大人民群眾的身體健康和生命安全，關系到經(jīng)濟健康發(fā)展和社會穩(wěn)定，關系到黨和政府的形象和公信力，也一直是老百姓最關注、社會最敏感的話題。食品安全監(jiān)管工作,是工商行政管理部門市場監(jiān)管工作的重中之重。近年來，工商及有關部門在食品安全監(jiān)管中做了大量工作，通過實踐，食品安全監(jiān)管涉及多頭管理，工商、食品衛(wèi)生、質(zhì)監(jiān)，你管、我管、他也管，好處大家拿，出現(xiàn)問題相互推、扯皮、抱怨。誰負主要責任，責任不明確，使監(jiān)管工作出現(xiàn)盲區(qū)，存在一些突出問題亟需完善。筆者現(xiàn)提出如下調(diào)研探討意見。

一、當前工商質(zhì)監(jiān)體制下食品安全監(jiān)管的現(xiàn)狀

（一）當前食品安全監(jiān)管領域中存在監(jiān)管界限模糊，部門協(xié)調(diào)配合及履職盡責不夠。

目前,在食品安全監(jiān)管領域具有監(jiān)管職能的有工商、質(zhì)監(jiān)等部門,相互之間有的職能界限模糊,在實際操作過程中既容易發(fā)生監(jiān)管交叉，又可能存在監(jiān)管盲區(qū)，相互間有時斷鏈脫節(jié)，資源未能共享，難以形成合力，造成有限的監(jiān)管資源浪費。工作中存在瀆職失職、走馬觀花現(xiàn)象，使監(jiān)管工作流于形式，疏于防范，問題屢屢發(fā)生，不能及時有效的解決。

一是食品中間品的監(jiān)管問題。較典型的是三聚氰胺事件和瘦肉精事件。事件中的鮮牛奶、生豬其實就是中間品。這些中間產(chǎn)品，既可以直接流向市場，也可以供給大企業(yè)加工后再銷售，不同的流通方式意味著監(jiān)管的責任分屬不同的監(jiān)管部門，包括農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、商務、工商等，職能彼此交叉，因此，食品中間品的監(jiān)管難以界定清晰的責任部門。二是食品生產(chǎn)加工小作坊和食品小攤販問題。諸如豆腐生產(chǎn)作坊、糧油加工作坊等，這些小作坊既從事食品生產(chǎn)也直接銷售，而《食品安全法》規(guī)定，生產(chǎn)領域由質(zhì)監(jiān)部門管理，流通領域由工商部門監(jiān)管，涉及餐飲的由食藥監(jiān)局監(jiān)管，那么，對于食品加工小作坊和食品攤販，到底是應該由哪個部門監(jiān)管？似乎都可以管，也都可以不管，存在職責不清的問題。

三是預包裝食品問題。無論是在超市還是在農(nóng)村集貿(mào)市場上，都可以看到不少經(jīng)營者自己分裝后進行銷售的食品，如果脯、糖果、餅干等，實際上屬于經(jīng)營者預先裝入容器，再向消費者銷售的預包裝食品，很多都沒有生產(chǎn)者、地址、生產(chǎn)日期和保質(zhì)期標識，涉及的部門有質(zhì)監(jiān)、工商、食藥監(jiān)等，但真正行動起來卻少有部門監(jiān)管。

四是食品輔料添加問題。如一滴香變濃湯、“雜牌米+香精”熏出“五常香米”、濫用牛肉膏、地溝油加工銷售等，涵蓋到生產(chǎn)、流通和餐飲等領域，涉及到質(zhì)監(jiān)、工商、衛(wèi)生、食藥監(jiān)等多個部門。而我們可以看到，近年來雖然政府對此屢次高調(diào)打擊，但仍然問題不斷。一旦問責，就很容易出現(xiàn)推諉的情況。

（二）食品安全檢測機構不健全及手段落后。

食品安全檢測的要求高,實際操作易受外在環(huán)境影響。《食品安全法》中規(guī)定由農(nóng)業(yè)、質(zhì)監(jiān)、衛(wèi)生、工商四個部門共同承擔食品安全的監(jiān)管，但工商部門沒有檢測權。雖然基層部門也配備了一些食品安全快速檢測設備，但由于檢測局限性很強，又無法律效力，沒有很強的實用性。各部門的檢測工作缺少協(xié)調(diào)，檢測力量缺乏整合，檢測資源不能共享，快速檢測的技術手段落后。例如，重點農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場配備的農(nóng)藥殘留的快速檢測設備，出結果最快也得30分鐘左右；無公害肉類三、四十個指標全套檢測完，則需要幾天時間，這樣的檢測速度必然降低流通環(huán)節(jié)“把關”的效率。人員技術不過關，設備陳舊簡陋以及檢測人員疏漏，造成一些技術含量高的食品出現(xiàn)問題，難以查處。雖然現(xiàn)在基層工商分局（所）基本都配備了食品安全快速檢測儀器,可以對懷疑存在安全的食品檢測,但此項檢測不具備權威性,仍需通過專門的質(zhì)檢中心核實。這就存在一個問題,質(zhì)檢中心大多設在較大的城市,而大多農(nóng)村基層工商所遠離城市,有些甚至在偏遠山區(qū),交通不便,而有些食品在其運輸、存貯、時間長短上有特定要求,往往從送檢到反饋需要好幾天,可能造成樣品失效；就算經(jīng)營戶對檢測存在疑問,原有樣品也無法使用,會讓經(jīng)營戶服法不服理，對監(jiān)管產(chǎn)生抵觸情緒,同樣也加重了工商部門負擔的檢測成本。

二、食品安全監(jiān)管界限模糊造成的監(jiān)管困境分析

（一）食品安全事件發(fā)生后監(jiān)管責任難認定。

近年來，食品安全事故頻現(xiàn)，在對企業(yè)與商家進行法律追究的同時，也直接劍指相關監(jiān)管部門的責任。而在監(jiān)管界限不清的情形下，相關部門確實存在難以確定監(jiān)管領域和權限的情況。例如農(nóng)戶自產(chǎn)自銷的鮮奶，是由工商部門還是由農(nóng)業(yè)部門監(jiān)管？是屬于流通環(huán)節(jié)還是隸屬生產(chǎn)環(huán)節(jié)？這都是有爭議的問題。在食品安全事故出現(xiàn)后，監(jiān)管責任的難認定，就很容易出現(xiàn)媒體所報道的“推責任、踢皮球”現(xiàn)象。“地溝油”事件，在生產(chǎn)環(huán)節(jié)屬于質(zhì)監(jiān)部門管理；進入餐館，由食品藥品監(jiān)督管理局查處；而工商部門可依法查處生產(chǎn)地溝油的小作坊、小企業(yè)的無證經(jīng)營問題。“有毒豆芽”，是屬于食品生產(chǎn)領域，還是應認定為初級農(nóng)產(chǎn)品，亦或是初級農(nóng)產(chǎn)品的加工品？這兩個影響甚大的食品安全事件曝光后均牽涉到相關部門的監(jiān)管責任認定問題，但到底誰負責卻難以定論。而這既使食品安全事件的及時迅速處理受到影響，又令政府部門的監(jiān)管能力受到質(zhì)疑。

（二）部分行業(yè)市場準入門檻變高，市場監(jiān)管工作難進行。

《食品安全法》規(guī)定，經(jīng)營者需要按照不同的生產(chǎn)經(jīng)營范圍，申請不同的行政許可。從事食品生產(chǎn)應當取得食品生產(chǎn)許可，從事食品流通應當取得食品流通許可，而餐飲服務企業(yè)應當依法取得餐飲服務許可。但對于一些界限模糊的經(jīng)營行為，就產(chǎn)生了無法確定許可權限的問題。如“前店后廠”、“現(xiàn)做現(xiàn)賣”等經(jīng)營方式，到底是需要申請食品生產(chǎn)許可還是食品流通許可尚無明確的法律規(guī)定，因而這類經(jīng)營者往往就難以取得前置許可。拿不到前置審批，工商部門就無法為其登記注冊、頒發(fā)營業(yè)執(zhí)照。而這樣的情況一是會令部分原本希望從事經(jīng)營行為的申請者被拒之門外，放棄經(jīng)營，二是會使得無證無照經(jīng)營戶增多，增加了市場監(jiān)管的難度和風險。正是部門職能界限模糊造成的許可權限爭議問題，導致經(jīng)營戶前置審批的難以獲取，無形中令市場的準入門檻變高，一定程度上影響了市場的穩(wěn)定，阻礙了市場經(jīng)濟的健康有序發(fā)展，使市場監(jiān)管的難度加大。

（三）部分市場經(jīng)營領域監(jiān)管缺失。

“監(jiān)管縫隙”往往導致沒人管，也管不好。對于界限模糊的監(jiān)管領域，容易出現(xiàn)“有利搶著管無利都不管”的情況。因而對于監(jiān)管難度大、風險大、責任重的監(jiān)管領域，就會形成監(jiān)管“真空”地帶，導致監(jiān)管的缺失。一方面，是由于監(jiān)管權限的不確定，導致“無人管”。如“地溝油”、“毒豆芽”，正是事發(fā)之前的近乎無人監(jiān)管狀態(tài)使不法經(jīng)營者毫無顧忌地進行生產(chǎn)、加工和銷售，對我國的食品安全造成了嚴重的不良影響。另一方面，是由于法規(guī)尚未完善，而導致“不敢管”。對于監(jiān)管部門來說，每一個職責和權限都是由法律賦予的，部門依法行政并承擔相應的責任。而在部門職能模糊的邊界區(qū)域，雖然法律、法規(guī)都有原則性規(guī)定，但在具體的監(jiān)管細則和責任指定方面卻仍是空白。出于規(guī)避風險的考慮，相關部門往往寧可采取觀望的態(tài)度。在食品安全監(jiān)管領域，工商部門負責流通領域商品的監(jiān)督管理，質(zhì)監(jiān)部門負責生產(chǎn)領域商品的監(jiān)督管理。而食品包裝標簽是產(chǎn)品質(zhì)量保證的重要組成部分，脫離了標簽，產(chǎn)品質(zhì)量無從談起。工商部門對流通領域商品的檢查主要是看商品標識，產(chǎn)品質(zhì)量是否合格需要經(jīng)過質(zhì)監(jiān)部門的鑒定。事實上，日益嚴峻的食品安全問題不斷出現(xiàn)的當前，分段監(jiān)管也不斷地顯現(xiàn)出其弊端，質(zhì)監(jiān)管生產(chǎn)，而工商管流通。“看似非常明了，但是在實際執(zhí)行中，總有灰色地帶，搞得質(zhì)監(jiān)無法插手，工商也不管，這是常有的事情。而食品安全法出臺后，要求地方政府負責，但是質(zhì)監(jiān)和工商的管理體制又是省級垂直管理，讓地方政府也沒有權力去監(jiān)督管理。制度的不完善，從事食品安全執(zhí)法的部門職責劃分不清，協(xié)調(diào)不到位，市場監(jiān)管乏力，這些都直接導致食品安全問題的產(chǎn)生，也直接關系到老百姓的切身利益。要解決好食品安全問題，必須先把食品安全執(zhí)法的部門職責劃分清楚，多方協(xié)調(diào)，落實政策到位，然后從監(jiān)管者的角度出發(fā)，穩(wěn)定物價，控制一切可能發(fā)生的因素，運用平衡發(fā)展的原則，這樣才能從根本上解決食品安全問題，讓我們的老百姓吃到放心的食品。

三、工商質(zhì)監(jiān)實行屬地監(jiān)管，劃歸地方對于食品安全監(jiān)管利好

2011年10月11日，國務院辦公廳下發(fā)國辦發(fā)[2011]48號文（下稱“文件”），調(diào)整省級以下工商質(zhì)檢行政管理體制，由垂直管理改為地方管理。文件稱，將工商、質(zhì)檢省級以下垂直管理改為地方政府分級管理體制，業(yè)務接受上級工商、質(zhì)檢部門的指導和監(jiān)管，領導干部實行雙重管理，以地方管理為主，其行政編制分別納入市縣行政編制總額，所屬技術機構的人員編制、領導職數(shù)，由市、縣兩級機構編制部門管理。這份涉及到工商質(zhì)監(jiān)體系的行政體制改革的文件的誕生，是當前食品安全現(xiàn)狀的一種必然。

工商部門劃歸地方管理最直接的原因是食品安全監(jiān)管責任體系建設的需要。工商部門是食品安全監(jiān)管的重要部門，1998年實行省級以下垂直管理體制以來，在促進依法獨立行使行政執(zhí)法權力、減少地方干預、打破市場封鎖等方面發(fā)揮了重要作用。但我們也應該清醒地認識到，跟著食品安全監(jiān)管形勢的不斷發(fā)展、責任不斷加重，食品安全監(jiān)管確實存在權責脫節(jié)的問題，特別是在縣一級顯得尤為突出。工商、質(zhì)監(jiān)是食品安全監(jiān)管的重要職能部門，但人和財?shù)墓芾頇嘞薏辉诘胤剑胤阶坟煹牧Χ葎荼卮蟠蛘劭郏瑢κ称钒踩O(jiān)管帶來了不利的影響。要從體制上解決目前食品安全監(jiān)管中存在的突出問題，改變工商質(zhì)監(jiān)等食品監(jiān)管部門的管理體制確實不失為一項重要舉措。

四、工商質(zhì)監(jiān)體制改革后對食品安全監(jiān)管工作的影響與建議

（一）明確監(jiān)管責任，嚴格落實各方職能。工商質(zhì)監(jiān)體制若能改革成屬地監(jiān)管，那么建議當?shù)卣块T充分發(fā)揮能動性，根據(jù)當?shù)氐奶赜星闆r初步界定各部門監(jiān)管職能。一方面，在日常監(jiān)管工作中，對各個部門在界限模糊的監(jiān)管領域進行具體的規(guī)定，使其明確職能，充分履行監(jiān)管職責，消除“可管可不管”、“想管不敢管”的心態(tài)。另一方面，在面對具體的個案時，也必須把責任分配到各個部門，明確主次，強調(diào)協(xié)調(diào)溝通，及時有效處理問題。多頭監(jiān)管等于無人監(jiān)管，監(jiān)管界限的模糊與法不責眾的心態(tài)，往往容易引發(fā)行政不作為。職能明確，后續(xù)問責到位，可以很大程度上消除職能部門的推諉心態(tài)。

（二）強化部門協(xié)調(diào)，提高聯(lián)動合作意識。劃歸地方后，由政府起領導作用，上級部門作出指導。既然在職能監(jiān)管領域存在界限模糊的問題，那么相關部門之間就有合作協(xié)調(diào)監(jiān)管的可能性存在。一是在信息資料的溝通協(xié)調(diào)方面。比如，在食品的上游--生產(chǎn)領域發(fā)現(xiàn)了問題，質(zhì)監(jiān)部門可以及時通知工商部門，在對應的領域進行及時的查處，防止事故的擴大。相關部門之間通過互通有無，提高監(jiān)管的精確性和針對性。二是在許可審批的前置證明文件方面。如上文中提到的食品小作坊、前店后廠等的監(jiān)管問題，到底由哪個部門進行前置審批，可以由當?shù)氐氖称钒踩k公室組織相關部門進行協(xié)商，聯(lián)系實際確定審批權限和監(jiān)管職責。三是在實際的監(jiān)管執(zhí)法行動中。遇到具體的食品安全事件，確實涉及幾個部門時，可以聯(lián)合行動，加強配合，提高監(jiān)管執(zhí)法的有效性。

（三）加強長效建設，提升隊伍監(jiān)管能力。目前，在我國經(jīng)濟快速發(fā)展的同時，各種食品安全事件也接連出現(xiàn)，各種違法手段層出不窮。因此，更需要加強“縫隙監(jiān)管”。一是要創(chuàng)新監(jiān)管手段。要針對新的形勢，及時更新監(jiān)管的方式方法。如采用新的檢測手段、新的的檢測標準等。二是要提升監(jiān)管能力。對監(jiān)管薄弱、職能界限模糊的領域，要及時明確職責，確定職能；對相關部門的監(jiān)管人員要加強培訓，強化責任意識，消除觀望心態(tài)。三是要加強長效建設。食品安全監(jiān)管任重道遠，在短期內(nèi)是絕對無法杜絕食品問題的，因此要樹立食品監(jiān)管的長遠目標。對相關監(jiān)管部門，可以從制度、問責、考核等方面進行長期把關；對公眾，可以從維權意識、鼓勵舉報等方面進行宣傳教育，嚴懲違法行為，防微杜漸，逐漸建立長效的食品安全監(jiān)管體制。

“民以食為天，食以安為先”，食品安全關系到人民群眾的生命健康安全，關系到國家經(jīng)濟的快速發(fā)展，關系到我國的國家政府形象，更關系到社會的穩(wěn)定。如何監(jiān)管才能使食品安全，這是一個值得深思的問題。圍繞這個問題，國家投入了大量的人力和物力，相關部門也制定了很多的政策，截至目前確實取得了一些成績。但總體上講，還是有較多問題的，固然這些問題的背后與我國的具體國情有很大的關系，但同時也是每一個監(jiān)管者意識層次上的問題。要實現(xiàn)食品安全目標，是一個系統(tǒng)工程。每一個監(jiān)管者需要培養(yǎng)系統(tǒng)論和控制論的思想，即瞄準目標，控制一切有利于目標的因素，避免失衡，然后將每個因素進行分解，個個擊破，并加以持續(xù)更新，同時不斷傳播這些思想，將其融入到每一個環(huán)節(jié)。這樣我國的食品安全法律法規(guī)和食品安全監(jiān)管體制才會更加完善。

筆者相信，通過工商質(zhì)監(jiān)的體制改革，使得我國執(zhí)法與監(jiān)管主體能夠切實依法維護食品生產(chǎn)、銷售市場的秩序；建立有效的監(jiān)管機制，最終實現(xiàn)維護消費者的合法利益。

第三篇：工商體制改革對信息化工作的影響(鹽城)

工商體制改革對信息化工作的影響

隨著國辦[2011]48號文件“關于調(diào)整省級以下工商質(zhì)監(jiān)管理體制加強食品安全監(jiān)管有關問題的通知”發(fā)布，工商體制新一輪改革已經(jīng)拉開帷幕，將實行了13年的省以下垂直管理體制，改為地方政府分級管理體制。對我們信息化工作而言，需要未雨綢繆，謀劃在前，行動在先，盡快實現(xiàn)理念轉變、職能轉型、方式轉換，才能保障新體制后工商行政管理工作的有效運行和良好發(fā)展。

一、新體制下信息化工作面臨的新問題

新體制下，人、財、物管理以塊為主，可能遇到以下問題：

一是發(fā)展升級差距化。目前體制下，省、市、縣信息化的建設經(jīng)費是由省局統(tǒng)一預算，網(wǎng)絡系統(tǒng)和信息系統(tǒng)由省局統(tǒng)一建設、維護和升級，在充足的經(jīng)費、強力的外包維護和統(tǒng)一的設備管理下，使得工商信息化成為工商垂直后發(fā)展得最快最好業(yè)務之一，但也導致了市縣（區(qū)）在信息化建設方面對省局的依賴性極強，不僅表現(xiàn)在運行資金上，更表現(xiàn)在人才培養(yǎng)的缺乏。垂改后，人、財、物由條變塊管理，信息化設備的更新?lián)Q代、軟件的運行維護、數(shù)據(jù)的開發(fā)利用都會受到很大的制約，尤其是經(jīng)濟欠發(fā)達、地方財政吃緊的地區(qū)，對工商部門的經(jīng)費保障很難到位，能投入到信息化方面的錢只能是捉襟見肘，信息化何以發(fā)展？即使地方財政資金充足，也會碰到人才缺乏的問題，短時間內(nèi)信息化人才難以培養(yǎng)，信息化發(fā)展缺乏后勁，全省的信息化發(fā)展將呈現(xiàn) “南 1

北差距”等不平衡狀態(tài)。

二是權限管理多樣化。這么多年，全省工商系統(tǒng)在持續(xù)不斷加大軟硬件投入的基礎上，信息化建設得到了長足發(fā)展，雖然有這樣那樣的不足甚至缺陷，但客觀地講，我們已經(jīng)建立了比較齊全的數(shù)據(jù)庫、科學有效的運行系統(tǒng)、上下銜接的管理體制，基本適應了經(jīng)濟戶口管理和履行市場監(jiān)管執(zhí)法職能以及行政事務管理的需要，劃歸地方后，信息化的工作體制必然以地方為主，各級地方政府對我們的要求會更多、更高，而地方政府因各自經(jīng)濟發(fā)展的需要對數(shù)據(jù)的要求的多樣性，使得數(shù)據(jù)的要求、系統(tǒng)的維護、管理的權限全省、全市都不可能得到統(tǒng)一。

三是數(shù)據(jù)提供泛濫化。秉直管理體制下，工商部門與其他有關部門的信息化數(shù)據(jù)交換，主要是依靠省局共享平臺和省、市局與有關部門的聯(lián)合文件，在日常的批量數(shù)據(jù)提供中，縣級局也能做到按權限和程序報批，有所保留、有效控制，而劃歸地方后，政府部門的各個單位都可能要求工商部門提供批量數(shù)據(jù)。

二、按照目前信息化構架可能遇到的問題

按照目前信息化構架，有這樣幾個問題可能會出現(xiàn)：

一是條塊管理矛盾問題。從整個工商部門來講，當年實行垂直管理的出發(fā)點是減少地方保護和地區(qū)封鎖、加強公平交易執(zhí)法，如今重新實行塊管的出發(fā)點是提高地方政府的組織整合能力、加強食品安全監(jiān)管，無非是孰輕孰重哪一個方面的問題。因此，在這樣的大背景下，工商部門受到地方政府的影響、制約、干擾，必然也會體現(xiàn)到信息化工作中，數(shù)

據(jù)質(zhì)量標準、數(shù)據(jù)資源共享、管理權限調(diào)整等等，都會產(chǎn)生條塊矛盾。

二是業(yè)務工作規(guī)范問題。信息化與業(yè)務工作充分結合才能發(fā)揮有效作用，目前，在巡查監(jiān)管、注冊登記、執(zhí)法辦案、消費維權等業(yè)務工作方面，都有相應的工作規(guī)范，借助信息化手段，也都有相應的軟件系統(tǒng)。如果塊管后，仍按照現(xiàn)有的系統(tǒng)運行，遇到各地區(qū)、各業(yè)務部門調(diào)整工作規(guī)范和操作流程，就會出現(xiàn)不“兼容”的現(xiàn)象。

三是數(shù)據(jù)標準統(tǒng)一問題。目前，全省工商系統(tǒng)的網(wǎng)絡數(shù)據(jù)是按照“六統(tǒng)一”的標準組織建設的，說到底，這個“六統(tǒng)一”是建立在“統(tǒng)一領導”的基礎上的，沒有“統(tǒng)一領導”作為前提，其他的統(tǒng)一也就是空話，數(shù)據(jù)標準、質(zhì)量要求、監(jiān)控體系各個地區(qū)都不可能統(tǒng)一。

四是面臨縣（區(qū)）局管理機構和人才缺乏的問題。縣（區(qū)）局一般信息中心沒有機構，沒有編制，正式人員一至兩人，掛靠在其他部門。因自身人員少，技術力量薄弱，信息化技術的指導上基本是依靠上級局，難以獨立支撐系統(tǒng)的維護和升級。歸地方后，縣（區(qū)）局要在地方統(tǒng)一管理開展各項信息化工作，進行信息發(fā)布、信息共享、信息傳輸?shù)取w地方后，在沒有編制、缺乏技術和人員的情況下工作難以開展。

三、新體制下仍實行“六統(tǒng)一”運行機制可能出現(xiàn)的問題

省局網(wǎng)絡數(shù)據(jù)建設“六統(tǒng)一”標準（統(tǒng)一領導、統(tǒng)一規(guī)范、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一投資、統(tǒng)一施工、統(tǒng)一管理），對組織推進全系統(tǒng)信息化建設，提高工作效能，增強保障能力，發(fā)

揮了積極有效的作用。在新的體制下，仍實行“六統(tǒng)一”運行機制，面臨以下幾個問題：

一是經(jīng)費能否列入省財政統(tǒng)一預算。從大的方面來講，整個工商部門人歸地方，財屬系統(tǒng)，比較理想，但估計可能性不大。退而求其次，比如信息化、執(zhí)法辦案等專項業(yè)務經(jīng)費，能否由省財政統(tǒng)一保障？有了經(jīng)費保障，才有實行“六統(tǒng)一”的物質(zhì)基礎。

二是地方政府領導與上級業(yè)務指導哪個說了算。新體制下信息化仍實行“六統(tǒng)一”，實質(zhì)是信息化工作方面的“雙重領導”，哪個更有權威，哪個說話管用，直接影響信息化的作用發(fā)揮。

三是上下機構設置是否一致。目前體制下，自上而下，信息化條線有完整的機構設臵，人員力量得到充分保證，但劃歸地方后，“各自為政”，信息化條線在各個地區(qū)工商部門中如何設臵，還是未知數(shù)。

四、信息化工作對策與建議

一是以推動統(tǒng)一經(jīng)費保障為重點，繼續(xù)推進和完善“六統(tǒng)一”運行機制。明確經(jīng)費保障的方式或形式，在保證當前信息化建設各項工作穩(wěn)步推進同時，也要考慮地方信息化特色的多樣性和差別性，在經(jīng)費保障上，以保障重點系統(tǒng)、重要設備的建設維護費用為主，各市縣（區(qū)）維護運行費用為輔，地方多樣化需求自行保障的方式。

二是以梳理規(guī)范管理權限為重點，進一步理順省、市、縣（區(qū)）局事權關系。目前國家尚沒有信息共享、信息披露和信息資源開發(fā)等方面的明確法規(guī)出臺。全社會也尚未形成統(tǒng)一、安全、高效的公共數(shù)據(jù)中心。面對地方各級政府對我們更多、更高的數(shù)據(jù)要求，要盡快順省、市、縣（區(qū)）局事權關系，建立權限管理體系，明確和地方各級政府共建數(shù)據(jù)平臺和對數(shù)據(jù)共享、交流的方式。為了避免出現(xiàn)數(shù)據(jù)使用混亂的情況，建議工商部門與政府部門建立數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)交換、數(shù)據(jù)使用、數(shù)據(jù)公開等方面的制度或平臺，簽訂一定的協(xié)議與合同，杜絕或拒絕那些不合理的要求。

三是以科學規(guī)劃資源配置為重點，提高信息化保障的效率和效益。要順應改革要求，市縣（區(qū)）信息中心要結合各地方信息化發(fā)展的要求，自定各自的信息化發(fā)展規(guī)劃，要以優(yōu)化配臵，節(jié)約高效為特點，既要體現(xiàn)垂直的業(yè)務管理，也要融入地方的發(fā)展特色。

四是以加強人才隊伍建設為重點，增強信息化隊伍專業(yè)化水平。歸地方后，信息化人才短缺、斷層和培養(yǎng)的長期性等，使人才問題成為當前難以解決問題之一。一是加強機構設立。信息化已融入到工商業(yè)務職能的各個方方面面，工商業(yè)務已離不開信息化，但信息化市級工作部門仍然是事業(yè)單位，縣（區(qū)）級甚至沒有機構和編制，無法正真融入到工商的全局工作，而信息化急需既懂技術又懂業(yè)務的復合人才，只有改變信息中心機構形式，成為工商部門的職能部門，信息化各項工作才能正常開展。二是加強人才培養(yǎng)。三是加強人才引進。四是加強人才交流。讓信息中心和業(yè)務部門的人員流動起來，并形成機制，就能不斷培養(yǎng)這種復合人才，這樣工商的信息化就有堅實的人才基礎。

第四篇：文化體制改革對廣電的影響

文化體制改革和廣電行業(yè)發(fā)展 中國傳媒大學文化產(chǎn)業(yè)研究院

以下為演講實錄：

尊敬的主持人，各位領導，各位朋友大家上午好！今天是我們的年會，重點是發(fā)展行業(yè)的趨勢和投融資政策，特別是六中全會以后，大家都對中央的新文化體制改革，建設社會主義文化強國，促進文化大發(fā)展、大繁榮這樣一個決議所振奮，新的精神肯定對我們廣電行業(yè)會帶來諸多的一些影響，我想在這里做一個簡要的分析，談一些個人的看法，不一定對，和大家一起來共同探討。我想有三個問題共同探討：

一、我國傳媒單位的市場機制和體制模式

傳媒行業(yè)我想今后會呈現(xiàn)一種融合化的發(fā)展模式，而在媒體這個領域，廣電行業(yè)歷來處于核心的位置，“十一五”時期文化發(fā)展綱要已經(jīng)講得非常明確，但重點還是放在公益性角度來講，正像剛才沈總說的。從我們傳統(tǒng)體制看，這中間大概經(jīng)過一個演變，我們現(xiàn)在這樣一個體制特征和原來不同，但和最終的體制，我們希望未來改革所能達到的目標，我覺得還是有比較大的差異。傳統(tǒng)體制是管辦不分、政企不分、政事不分的體制特點，同時是資源條割分布的體制，資源碎片化，內(nèi)部人員機制也是缺乏效率的。目前我們的體制基本有三種類型。

傳媒體制的變化，一是經(jīng)營性的傳媒企業(yè)；二是工藝性的傳媒單位，包括電臺、電視臺；三是比較特殊的，屬于事業(yè)企業(yè)制，傳統(tǒng)管理的行業(yè)，包括廣電集團和報業(yè)集團。還有其它類似的，按照分類改革的指導思想，一是完全經(jīng)營性的，二是完全公益性的，三是過渡性、混合性的事業(yè)化改革、企業(yè)化管理的模式。對這幾個模式是不是可以從這幾個方面來分析：

1、整體來看，從傳媒全行業(yè)來看，我認為是公有制為主體的混合體制或組合型體制。毫無疑問，在這樣的行業(yè)中間，公有制還是屬于主體和主導地位的，但它已經(jīng)不同于改革之前完全由國家或國有資本安全壟斷的情況。具體就傳媒單位來說，除了一些專業(yè)化的公司之外，凡是大一點的企業(yè)差不多都形成了事業(yè)中包含有企業(yè)，企業(yè)中包含有事業(yè)，換句話說盡管推進了分類改革，事實上一些大的傳媒機構，比如電臺、電視臺這樣一些純公益性的，我們目前把它界定為公益性的事業(yè)單位，但它下面事實上在產(chǎn)業(yè)鏈上下游中間還包含了一些產(chǎn)業(yè)化的，可以分出來，通過改革以后推向市場的產(chǎn)業(yè)化部門或單位，所以在產(chǎn)業(yè)鏈的各個環(huán)節(jié)上，我覺得它有一個比較大的落差。播出平臺現(xiàn)在是公有制的，或者國有資本占統(tǒng)治地位的，定位為完全公益性的，但產(chǎn)業(yè)鏈的上下游分開了，上游節(jié)目制作面向社會放開了，下游節(jié)目的發(fā)行、節(jié)目的傳輸初步放開了，這樣形成以公有制為主體的混合性的體制，而這個體制又帶來一個新的特征，產(chǎn)業(yè)鏈上下游，各個環(huán)節(jié)之間有一個體制落差。這個體制落差對我們經(jīng)營帶來了很大的影響。

2、行業(yè)管理體制下的專業(yè)性的廣電機構，目前我們廣電行業(yè)管理還是非常嚴格的，在所有的文化行業(yè)中間廣電的行業(yè)管理特征是最鮮明，最明確，也是最突出的，當然其它行業(yè)也都有行業(yè)管理，不能說沒有，但像廣電這樣的行業(yè)管理、行政管理這么明確，我覺得也還是其它行業(yè)所少見的。一是新聞出版，二是廣電。在行業(yè)管理體制下，應該說所有的傳媒機構，毫無疑問大家都是行業(yè)性質(zhì)，這句話的意思是說，它還沒有形成跨領域的、綜合性的，符合文化生產(chǎn)力發(fā)展要求的跨區(qū)域、跨行業(yè)的傳媒機構，大型的混合型的傳媒機構現(xiàn)在在中國還沒有。

比如說全國性的，已經(jīng)覆蓋各個領域，和國際傳媒巨頭一比這個差距就出來了，國際大的傳媒機構，跨國性的傳媒機構都是覆蓋多個領域，一個是產(chǎn)業(yè)鏈的上下游、縱向的，這個鏈條是完整的，橫向的，它一般都會涵蓋多個領域，無論從美國迪斯尼新聞集團、時代華納傳媒機構來看是這樣的，從其它國家來看也是這樣的。當然，圍繞這些綜合性的大型傳媒機構有一大批配套的專業(yè)機構，基本是這樣的格局。

但由于目前受傳統(tǒng)文化體制的影響，目前我們的各種格局還沒有形成。

二、我國傳媒單位的投融資政策分析

為了解決我們廣電和整個文化產(chǎn)業(yè)里，促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展，從十六大以來，政策研究室已經(jīng)出臺了一系列的投融資政策，投融資政策很多我就不細說了。投融資政策最后有幾點結論說一下：

1、降低準入門檻，鼓勵、允許非公有資本進入文化產(chǎn)業(yè)，同時積極引進外資，擴大文化產(chǎn)業(yè)對外開放領域，促進文化投融資市場化、社會化。這已經(jīng)改變了剛才說的國有資本一統(tǒng)天下的局面，開放領域逐漸在擴大。

2、國家出臺了一系列政策，這些政策特別是以去年九個部門金融支持文化繁榮發(fā)展的指導意見為標志。金融和文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展金融進程越來越快，促進了文化投融資的多樣化、資本化和證券化，有一批文化企業(yè)，包括廣電的企業(yè)已經(jīng)上市，資本化和證券化水平逐步在提高。

3、我認為是公共財政支持文化產(chǎn)業(yè)，特別是重點傳媒單位的力度越來越大，同時設置了對外投資設置必要的投資準入門檻，保障國家的文化信息安全。國家財政對公益性的事業(yè)單位的支持力度越來越大，建設公共文化體系，同時對外資也設置了一些必要的門檻。所以，目前我們這個領域的開放我認為還是一種內(nèi)外有別的開放。

在廣電這個領域，第一個還是國有資本、行業(yè)資本的投資領域；第二個是國有企業(yè)，國有資本；第三是內(nèi)資；最后是外資。基本形成了梯度的對外開放領域，梯度的對外開放政策和我們改革開放以來經(jīng)濟領域區(qū)域性的梯隊開放是類似的，最開始開放沿海，然后開放中部，最后開放西部，有一點類似，但它基本是按所有制，按國內(nèi)和國外資的，按行業(yè)內(nèi)和行業(yè)外資的，這樣的政策安排很大程度上有對行業(yè)保護的含義在里面。這有利于我們行業(yè)的發(fā)展。但另一方面對大規(guī)模、大范圍配置社會資源有諸多的限制，這點大家應該是有體會的，對產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，對產(chǎn)業(yè)的發(fā)展還是有一定的約束。

4、根據(jù)傳媒的不同定位和特點，把文化體制改革和文化投融資政策緊密結合起來，實行有區(qū)別的文化投融資政策和投融資模式。目前我們是一種國內(nèi)外有別，厚內(nèi)薄外的政策特點，如果說我們的經(jīng)濟領域已經(jīng)全面對于開放，但文化領域我們設置了一些必要的投融資準入門檻，還沒有實現(xiàn)全方位的對外開放，但文化領域這樣的特點，有產(chǎn)品公共性的特點，所以目前還很難做到或者將來也不會做到全方位、無差別的開放，這在文化領域我覺得和經(jīng)濟領域不同，將來是不可能做到這一點的。因為國際上對文化領域的開放和文化貿(mào)易都是有共識的，按法國提出來的另外性的原則，按聯(lián)合國提出的文化多樣性的公約，允許發(fā)展中國家設置必要的壁壘，保護本國市場。

我們國家現(xiàn)在還處于轉型階段，所以這樣一些投融資準入的壁壘，無論是行政壁壘還是其它壁壘在一定程度上應該說都還是必要的。對于保護我們自己的市場，逐步提高競爭力還是必要的，對這樣的政策可能還會延續(xù)一段時間。

關于文化體制改革對廣電的影響，應該說文化體制改革是比經(jīng)濟體制改革更為深刻的一場涉及全局的變革，也是中國特色社會主義制度的自我完善。文化體制改革我認為是政治體制、經(jīng)濟體制、社會體制改革緊密相關，相互銜接，相互影響。過去我們把文化很大程度上看成意識形態(tài)，是經(jīng)濟基礎的反映，但今天的文化已經(jīng)不完全是意識形態(tài)，比方說我們產(chǎn)業(yè)化這一塊，它事實上已經(jīng)構成的經(jīng)濟基礎的一個組成部分。隨著文化供應的擴張，人們對文化的產(chǎn)業(yè)和商品屬性的認識越來越清晰，對文化的雙重屬性認識越來越清晰，所以，文化一方面需要突出內(nèi)容，需要加強監(jiān)管，另一方面也還可以利用市場機制來發(fā)展，給市場提供多樣化的文化產(chǎn)品，可以產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟效益，產(chǎn)生巨大的精神和物質(zhì)財富，對這一點認識應該說越來越清晰。

在新的歷史條件下，從文化體制改革這一方面來說，不僅會成為文化發(fā)展的一個體制保障，同時也會對經(jīng)濟體制、社會體制甚至政治體制有所促進。文化體制改革之所以艱巨，現(xiàn)在我們改革了十幾年，這個進程還沒有結束，也許以后還要很多年，就說因為在市場條件下，經(jīng)濟領域全面對外開放的條件下，在全球化的條件下，我們探索文化發(fā)展如何與市場經(jīng)濟結合，將來如何與國際市場結合，這需要我們結合中國國情進行長期艱苦的努力。這是幾方面的原因所決定的，一是文化的特殊性，既有意識形態(tài)，同時它又是商品，而作為市場經(jīng)濟來說，我們利用市場機制來發(fā)展文化，市場機制本身是個“雙刃劍”，它既有能促進發(fā)展的作用，同時又有逐利、市場失靈的問題，這需要長期的探索，同時在全面對外開放的條件下如何解決好我們自己文化的發(fā)展與國際市場的關系，這也是一個比較大的難度。

西方國家這個問題也沒有完全解決，在文化體制上怎么樣促進發(fā)展，又能加強有效管理，解決市場失靈的問題，比如新聞集團報出英國竊聽的大丑聞，前一段英國出現(xiàn)了年輕人的**，燒了幾十個汽車，幾十個城市反政府的游行，最后政府甚至要動用手段把微博、互聯(lián)網(wǎng)一度要關掉，美國也是要在“9·11”以后對個人的隱私以及信息傳播有大范圍的侵犯個人權利的情況。這說明在現(xiàn)代條件下，尤其在網(wǎng)絡傳播的條件下，又出現(xiàn)了許多新的問題。這中間確實有諸多市場失靈的問題需要我們進一步探討。

如果不加強監(jiān)管，某些方面會對社會造成巨大的危害，當然這樣的監(jiān)管政策一是有利于發(fā)展，二是有利于引導，三是有利于監(jiān)管，這三方面需要結合起來，并不是一味地監(jiān)管，影響發(fā)展，但是發(fā)展也要有利于社會穩(wěn)定，也要有利于傳媒向更加健康的方向發(fā)展，這確實是一個很大的挑戰(zhàn)，所以這次六中全會也是用了很大的篇幅來談網(wǎng)絡的發(fā)展和管理問題。

具體我想從四個方面做簡要的探討：

第一，促進市場分類體制改革及其影響

六中全會又按以前的改革思路，基本上這還是按照以前的改革思路，也就是說它還是一種分類改革的指導思想，但六中全會提出來“要科學界定文化單位性質(zhì)和功能，區(qū)別對待”，這就存在首先要界定的問題，怎么去科學地界定，哪一些可以界定為公益性單位，哪些可以界定為產(chǎn)業(yè)化領域，這要進一步界定。我認為不同的發(fā)展階段這樣的界定是可以有變化的，我們和國際比較一下就可以看得出來，我們目前界定的一些廣電的公益性在國際上可能是產(chǎn)業(yè)化的，這中間顯然是針對發(fā)展階段的不同。所以，從未來的發(fā)展趨勢看，有可能我們的政策目前還是一種過渡性的政策，換句話說，我們這種體制模式可能還是一種過渡性的體制模式，它還在改革中間，也就是從猿變成人還沒有最終完成，是不是可能有這樣的問題。但它處于哪一個發(fā)展階段，這個政策會不會穩(wěn)定一個階段需要探討，比如電臺和電視臺，現(xiàn)在全部界定為事業(yè)單位，將來有沒有可能分出來，另外它會不會按國家電視臺、公益電視臺或商業(yè)電視臺進行區(qū)分，我認為都是有可能的。

所以對市場主體進行分類改革，我個人認為還是在改革的進展之中，現(xiàn)在我們還處于改革的一個特定階段。另外，行業(yè)性的改革分類，我認為大家也要密切關注，比如新聞出版，過去我們把所有的報刊、出版社都界定為最初的事業(yè)單位，都是公益性的部門，后來把出版這快分出來了，出版開始轉企改制了，后來把非時政類的報刊界定出來，把它逐步由公益性部門分出來，現(xiàn)在要開始進行轉企改制。黨報、黨刊也是一個很寬泛的概念，從中央到地方它分了好幾個層次，除了中央這個層次以外，還有省、市，幾乎我們每個地市都有一兩個報刊，只有少量縣級有機關報，比較少了，但是還有。從中央到地方所有的黨報、黨刊都按照公益性地對待，是不是實事求是？我覺得可能將來這樣一些政策可能也會發(fā)生變化。真正對黨報、黨刊界定，工藝性已經(jīng)沒有那么強了，對全國、對整個面上的影響沒有那么大。

按照市場分類的改革，我認為分類改革有利于推動改革，如果不分類很難起步，所以，分類改革這樣的指導思想和指導原則，從最近十年來看，改革需要進一步深化，節(jié)目制作，包括發(fā)行、傳播這些領域逐漸市場化。這樣有利于改革的推進，但另一方面，這樣的改革還有待于深化，需要繼續(xù)推進，應該說改革到目前還沒有完全完成。

文化也特別講到，我們也要創(chuàng)新投融資體制，支持國有文化企業(yè)面向資本市場融資，吸引社會資本進行股份制改造。這句話說明我們社會資本、產(chǎn)業(yè)資本已經(jīng)被允許逐步進入了，這些年來，在這方面的投融資也非常活躍。從上市融資來說，廣電傳輸網(wǎng)絡這塊參與得比較多，投融資也非常活躍，大家也能看得出來，節(jié)目制作也是比較多。對廣電行業(yè)的影響分類還不是特別清晰，因為產(chǎn)業(yè)鏈很難把它區(qū)分看來，有一個有機的聯(lián)系在其中，按照制播分離這樣的指導思想，把產(chǎn)業(yè)鏈上下游分開進行改革實際上很難做到，我們業(yè)內(nèi)很多同事也感覺到制播很難實現(xiàn)分離，所以改革從這里入手，但把它作為終點恐怕就不是很現(xiàn)實了，所以有分有合，我認為最終的結果應該是有分有合的，不能把產(chǎn)業(yè)鏈完全割裂看來，完全割裂看來可能不符合我們文化生產(chǎn)力的發(fā)展要求。

在公益性上，文件提出來要推動黨報黨刊、電臺、電視臺進一步完善管理和運行機制。推動一般時政類報刊社、公益性出版社、代表民族特色和國家水準的文藝院團等事業(yè)單位實行企業(yè)化管理的改革。現(xiàn)在可以看得很清楚，即使這樣的公益性門類，從政策層面來看，它現(xiàn)在開始嘗試實行企業(yè)化的管理，北京的公益化已經(jīng)開始（啟）動了，由此可以很清楚地看出，廣電、新聞出版就是文化傳媒的部門是一種體制類的門類，我認為將來會是混合型的，從業(yè)務體制特征看，它應該說是一種復合型的，公益性中包含了產(chǎn)業(yè)化，產(chǎn)業(yè)化中包含了公益性可能將來會成為一種常態(tài)。

第二，文化產(chǎn)業(yè)跨區(qū)域、跨行業(yè)資源整合的影響

這也是從前年2009年《國家文化產(chǎn)業(yè)進程規(guī)劃》開始明確提出來的，接著在五中全會、六中全會的文化中都把跨地區(qū)、跨行業(yè)的資源整合都明確地提出來了，剛才我們說了，這種行業(yè)管理的體制，條塊分割的體制造成了文化資源的碎片化，是我們廣電、新聞出版這些文化產(chǎn)業(yè)的核心部分，資源難以整合，效益不高的一個主要的原因。要推動資源整合，解決文化資源碎片化的問題，就必須推動跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨所有制的兼并重組，培育文化產(chǎn)業(yè)領域戰(zhàn)略投資者。同時推動文化產(chǎn)業(yè)與旅游、體育、信息、物流、建筑等產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，增加相關產(chǎn)業(yè)文化含量，延伸文化產(chǎn)業(yè)鏈，提高附加值。從兩方面來看，一是跨體制的整合，二是跨行業(yè)，文化向相關領域融合發(fā)展，應該說這是完全符合生產(chǎn)力發(fā)展要求的。

對廣電這個領域來說，可能我們面臨一個比較突出的矛盾，就是未來和信息產(chǎn)業(yè)，和文化其它行業(yè)比這種跨地區(qū)、跨行業(yè)的整合，因為廣電有很強的公共性，主要是內(nèi)容生產(chǎn)和內(nèi)容播出，和其它行業(yè)不同，尤其和信息產(chǎn)業(yè)不同，信息是個載體，上面走的應該是內(nèi)容，所以，廣電和信息產(chǎn)業(yè)長期以來也是存在著諸多的利益上的博弈，和其它行業(yè)當然也還有一些利益上的博弈，特別是和信息產(chǎn)業(yè)利益上的博弈應該說是相對比較大一點。這涉及到未來體制和政策上的安排，國家政策部門在“三網(wǎng)合一”、“三網(wǎng)融合”條件下會做出合理的安排。當然，這中間體制在選擇空間上還是有相當大彈性的。

既然跨地區(qū)、跨行業(yè)，產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展是一種趨勢，可能對我們廣電部門來說，一方面等待政策的進一步完善，另一方面我們應該按照市場的原則，去主動地推進。很明顯，信息產(chǎn)業(yè)部門和我們相比，它有強大的資本投入能力，它的資本積累和資本投入能力可能比我們要強得多。當然，其它產(chǎn)業(yè)，隨著國家對這個領域越來越重視，所以也會對廣電行業(yè)有投資的愿望，所以，我們怎么樣主動地按照市場原則去推進，我們自己的優(yōu)勢是內(nèi)容和平臺，那么我們依托我們的平臺建設，平臺機構和內(nèi)容資源，吸引資本去整合相關的資源，這個可能是擺在我們面前的一項不可回避的，需要探討的一個內(nèi)容，因為這中間還是有市場化整合的空間。

未來這項工作如果做得太晚有可能出現(xiàn)一個局面，國家政策還給你很大的發(fā)展空間，但可能有些領域被其它相關行業(yè)、產(chǎn)業(yè)整合了，這種局面我認為是有可能出現(xiàn)的。當然，從全國整體市場來看這也不是什么壞事，比如某些領域被其它產(chǎn)業(yè)部門，包括電信部門整合掉了，這有利于資源的優(yōu)化配置。但從廣電自身的利益出發(fā)，可能會造成一些損失，我覺得未來這方面的體制改革將來可能市場推動的力量會越來越大，同時政府在考慮這個因素的時候它的出發(fā)點是國家播放權，這是基本的出發(fā)點，也是一個底線，國家從考慮的基點上來說最主要的是播出平臺要掌握在國家手里，二是內(nèi)容有一部分，其它的會大幅放開。傳輸這塊我認為以國有資本為主體就行了，也不一定非得是本行業(yè)的資本。所以，在產(chǎn)業(yè)鏈、產(chǎn)品鏈的各環(huán)節(jié)我覺得他會有不同的考慮。這給我們廣電人提出了一個比較嚴峻的挑戰(zhàn)。一方面，我們從自己行業(yè)的資源來看是有優(yōu)勢的，但另一方面來說，可能面對的挑戰(zhàn)也會比較大，而且這塊將來變動會比較大。

第三，政府文化管理體制改革的影響

政府文化管理體制，從省以下看，副省級城市很多地方已經(jīng)完成了整合，就是文化、新聞和廣電，叫文、新、廣，很多地方都成為文新廣三局合一的部門，有的地方把旅游和體育局合并起來，深圳合并了六個局，大部分是三個局，隨著文化融合的趨勢越來越強，三局合一甚至四局、五局合一，這種地方整合恐怕很快就能完成，但在省級以上這樣的情況還沒有開始，目前還是以行業(yè)管理為主。在這樣的宏觀管理領域也出現(xiàn)了中央和地方的落差，地方整合大部分已經(jīng)完成，它已經(jīng)合起來了，但在中央和省這兩個高層它還是一個行業(yè)管理的體制。所以，地方一般都是這樣的，幾個部門合起來，但對外又是掛幾個牌子，比如三個牌子照掛，文新廣，五個牌子照掛，上面要下發(fā)文件或開會，我還能對應上。這樣出現(xiàn)了對下市場資源的整合，對上條條的管理，這樣出現(xiàn)了很大的落差。

綜合執(zhí)法部門現(xiàn)在也基本上都已經(jīng)整合了，我認為這樣的改革有利于加快我們政府職能的轉變，使政府強化政策調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務職能，推動政企分開、政事分開，因為實行大部門制，條條管理才能弱化。長期來看，條條管理應該逐步弱化，這應該成為一種趨勢。世界上很少有我們這樣的國家有條條的管理體制特征。

完成管人、管事、管資產(chǎn)相結合的文化管理體制也是一種綜合性的管理，也是突破了條條管理和塊塊管理，特別是條條管理以后的政策性的管理，當然，這還是一種探索，具體形態(tài)，我看發(fā)的材料里已經(jīng)有了，國家財政部已經(jīng)成立了國有文化資產(chǎn)的管理辦公室，北京市正在醞釀成立，以后各地會按中央的統(tǒng)一部署去成立資產(chǎn)管理部門。

里面還有一個內(nèi)容是推進文化的法制化進程，從我們從2002年以來的文化體制改革試點和改革，基本上是一種行政和政策性的推進，未來應該轉變?yōu)橐环N法制化的推進，當然目前是一個政策性階段，政策化推進和法制化推進并舉，文化領域的立法比經(jīng)濟領域的立法要落后得多，而政策推進又由于政策變動比較大，所以它不是很穩(wěn)定。只有法制化了以后，這個領域最終才會形成明確的架構；各種利益主體的關系用法律的形式界定下來，最終形成一種比較穩(wěn)定的利益關系，穩(wěn)定的管理架構。

這次六中全會還特別提到關于市場準入和退出政策，我們一般講準入不怎么講退出，新聞出版領域已經(jīng)把退出問題明確地提出來，這是值得我們關注的。比如它現(xiàn)在把出版社分為四類，第一類是經(jīng)營情況好的，在市場里有一定的競爭力；第二類是比較好，在市場有一定的競爭力，問題不大；第三類是一般的，不好不壞；第四類是已經(jīng)喪失競爭力，這樣有一部分，平均下來是4：4：1，中間比較好的相對量大一點。新聞出版總署明確提出來要建立退出機制，比較差的這一部分會通過市場整合，行政化改革逐步整合掉，有的就吊銷新聞出版經(jīng)營資格，這對我們廣電行業(yè)提出了警示，我們有些領域也存在這樣的問題，當然行業(yè)狀況我們比紙媒體要好，新聞出版領域大部分是紙媒體，我們廣電的情況比紙媒體要好，但也給我們提出了警示，所以政府文化管理體制的改革，我認為目前還是處于過渡狀態(tài)，也沒有最終完成，比如省和中央改革是不是要進一步推動，如果進一步推動的話，那么從管理體制上就更加明確了行業(yè)管理會進一步弱化，明確了各個領域應該實行跨行業(yè)的經(jīng)營。我認為跨行業(yè)的經(jīng)營對我們是一個最大的挑戰(zhàn)。目前廣電行業(yè)還是個強勢行業(yè)，現(xiàn)在關鍵看哪些領域先放開，哪些領域后放開。

第四，實施文化“走出去”戰(zhàn)略的影響

為了推動中華文化走向世界，我們實施“文化走出去”工程，這樣的戰(zhàn)略安排已經(jīng)實施了好幾年了，尤其在這樣的過程中間，為了實現(xiàn)建設文化強國這樣的目標，這次六中全會也特別強調(diào)了重點支持主流媒體在境外的發(fā)展，我認為這會帶來新的投資機遇。當然，文化“走出去”也很不容易，要走出去可能還要利用市場的機制，利用境外的一些傳媒渠道，包括合作的機制，在這中間，我認為特別是對傳媒領域投資的中介機構、咨詢機構，他們對市場比較熟悉，而國有文化企業(yè)特別是國有文化傳媒機構，比如廣電不是特別熟悉，所以能在這方面發(fā)揮很好的作用。

對國有傳媒機構特別是大型傳媒機構來講，在推進國際化，進入國際市場這樣一個過程中間，會大幅度提高你的市場化水平。因為依靠傳統(tǒng)的國有機制，很難和國際市場進行對接，所以在國際市場對接的時候會大幅度提高我們的水平，對我們的體制改革會有一種強制性的要求，過去對這塊不是很迫切，隨著六中全會以后，國家對這塊高度重視，我認為應該進行一些新的探索。過去長時間我們是搞經(jīng)濟體制改革，在經(jīng)濟體制改革中間有一句話很有意思。我們經(jīng)濟領域已經(jīng)這樣走過來了，我認為在廣電和文化產(chǎn)業(yè)領域可以借鑒，什么話呢？“改革可以作假，開放是真”，開放做不了假，這個領域真要開放，外資或內(nèi)資它就進來了，這個作不了假，他進來就會推動這個領域?qū)嵸|(zhì)性的變化。但體制改革過程中間有一些是可以作假的，就是作秀，就是實質(zhì)性的改革并不多，但玩很多花樣。這是有可能的。

比如說過去搞股份制，搞股份制改革中間有一點意義不是特別大，就是國有企業(yè)之間的相互參股，它也是股份制，是法人參股，但是對推動改革有沒有特別大的實質(zhì)意義？有一定的作用，不能說一點作用沒有，但實質(zhì)的意義，對他的經(jīng)營機制產(chǎn)生變化，對他的法人治理結構產(chǎn)生重大變化，意義并不是特別大。我想這樣一種現(xiàn)象可能對我們有所參考，實施文化“走出去”過程中，特別是主流媒體國家會大力推動“走出去”，目前應該說“走出去”的“步伐”還比較緩慢，當然，這中間還是有很大的難度。

在推動主流媒體“走出去”中間，會對我們的體制有一些強制性的要求，一方面我們要堅持國有資本的控股地位，在某些領域，不是全部；另一方面要利用國際通道，國際資本和國際人才這樣一些資源來進行廣泛的整合，來高起點地發(fā)展。

這是我今天說的一些內(nèi)容，講的不對的地方歡迎大家批評指正，我本身不是廣電人，所以有些發(fā)言可能不一定很對，今天也是探討性的內(nèi)容。謝謝大家

第五篇：WTO對我國我國行政體制改革的影響

加入WTO對我國行政體制改革的影響

摘要 中國加入WTO后，各個方面都受到全球經(jīng)濟的沖擊。其中，加入WTO更是給中國行政改革帶來了空前的挑戰(zhàn)與動力，WTO規(guī)則為中國行政改革提供了限制性的規(guī)范和階段性的目標模式，促進中國對政府的職能、政策法規(guī)、管理體制等進行全面改革。

關鍵詞 WTO 行政改革 挑戰(zhàn) 動力 目標模式 參考路徑 新中國成立后，中國政府先后進行了數(shù)次以機構改革為主要內(nèi)容的行政體制改革，其中進行大規(guī)模的行政機構改革8次。從這8次改革中可以看出，行政體制改革雖然也得到來自外部力量(擴大開放)的促進，但改革的主要動力是國內(nèi)經(jīng)濟體制改革以及由此引起的經(jīng)濟、社會、文化的變遷推動著行政改革一步一步向前進，行政改革從經(jīng)濟體制改革那里獲得了源源不斷的動能。這是我國行政體制改革能夠取得階段性成果的主要原因。

如果說“入世”前，行政改革受國內(nèi)因素影響較大的話，那么“入世”后，行政改革將同時受到內(nèi)外力量的共同作用。經(jīng)濟全球化的推動力，一是跨(多)國公司，二是超國家經(jīng)濟組織。這兩大主力將對中國的行政體制改革帶來直接或間接、積極或消極的影響。和1995年前的“關稅與貿(mào)易總協(xié)定”(GATT)不同，世界貿(mào)易組織(WTO)作為一個規(guī)范的國際性貿(mào)易組織，其一系列游戲規(guī)則、協(xié)定對成員方具有更強的約束力，特別是對成員方的政府行為要求更嚴。一個成員國要享受WTO的權利并從中獲取巨大的經(jīng)濟收益，就必須根據(jù)WTO的有關原則、協(xié)議和要求，對政府的職能、政策法規(guī)、管理體制等進行全面改革。

一、WTO的規(guī)則對中國的行政體制提出了挑戰(zhàn)

（一）、對政企關系提出的挑戰(zhàn)。

WTO關于政企分離的原則告訴我們，行政體制改革只有從根本上理順政企關系，才能確保國民經(jīng)濟在全球性經(jīng)濟競爭中贏得勝利。《1947年關稅與貿(mào)易總協(xié)定》和《關于解釋1994年關稅與貿(mào)易總協(xié)定第17條的諒解》專門對WTO成員方的國營貿(mào)易企業(yè)的經(jīng)營活動作了法律認定，其中一個重要原則就是，為本國國有企業(yè)和其他成員國企業(yè)提供平等的競爭機會。由于歷史的原因，我國企業(yè)與地方政府具有十分密切的血緣關系，“政企分開”的目標始終不能實現(xiàn)，這嚴重地阻礙著經(jīng)濟體制改革的進一步深化。目前，政企不分主要表現(xiàn)在兩個方面：一是國有企業(yè)分布廣泛，政府資產(chǎn)大范圍地占據(jù)著各類經(jīng)營性行業(yè)，甚至還有壟斷的現(xiàn)象；二是企業(yè)的投資、經(jīng)營、分配和人事安排等諸多內(nèi)部事務仍受到地方政府較大程度的指揮和干預。中國加入WTO后，依照WTO的規(guī)則，政府與國有企業(yè)之間的傳統(tǒng)的聯(lián)系紐帶將逐漸被切斷，職能部門不僅要平等地對待本國和非本國的企業(yè)．而且在國有和非國有企業(yè)之間也必須找到一個平衡點；傳統(tǒng)的干部任免體制也將被打破，企業(yè)經(jīng)理必須從企業(yè)行政干部體系中剝離出來．政府只應以出資人身份行使監(jiān)督權，其他一切權力轉交給企業(yè)。

（二）、對政府經(jīng)濟職能提出的挑戰(zhàn)。

WTO關于非歧視的原則，提示行政改革只有合理界定政府的經(jīng)濟職能，才能提升政府的良性能力，政府作為公共行政機構，不能參與WTO[1CJ經(jīng)濟競爭活動，政府對本國的國有企業(yè)、非國有企業(yè)和外來企業(yè)同等對待，不能偏袒任何一方。WTO的要求和市場競爭的壓力使政府不得不加大行政體制改革力度。合理界定政府的經(jīng)濟職能。具體說來，入世后政府職能主要體現(xiàn)在以下四個方面：一是服務，為企業(yè)創(chuàng)造良好的經(jīng)濟運行環(huán)境，為人民群眾創(chuàng)造優(yōu)越的生活環(huán)境，提高廣大人民的精神文明和物質(zhì)文明水平；二是法治，要嚴格、嚴密立法，保證各項管理活動，包括宏觀調(diào)控活動，都有法可依，杜絕政府不良行為的發(fā)生；三是調(diào)控，要從以往的直接調(diào)控轉變?yōu)殚g接調(diào)控的管理模式，運用匯率、稅率、利率等經(jīng)濟杠桿，通過宏觀經(jīng)濟政策維護經(jīng)濟的穩(wěn)定與增長；四是保護，就是要在保持民族工業(yè)的基礎上，發(fā)展非公有制經(jīng)濟、民營經(jīng)濟。

（三）、對政府運作程序提出的挑戰(zhàn)。WTO的透明度原則貫穿于各項法律條文中，它提示我們行政體制改革只有加大政務公開力度，才能提高政府依法行政的水平。WTO要求各成員方應在第一時間告知各其他成員國它的政策的改變、實施細則，各成員國簽訂的影響國際貿(mào)易現(xiàn)行規(guī)則的條約、協(xié)定等。防止各成員國間的不公平交易。我國政府在入世談判中曾經(jīng)承諾中國以后所有的涉外經(jīng)濟法規(guī)必須透明，凡是不公布的，就不能執(zhí)行，只能執(zhí)行公布了的，“黑箱操作”的內(nèi)部文件不能再搞了。但就我國的現(xiàn)實來看，在我國的法律制度中，經(jīng)濟政策的制定和公布方面都還未形成一套合理、有效的程序性規(guī)則；在政策法規(guī)的決策方面，我國大多數(shù)地方政府不僅決策的程序及相關資料都不公開，而且常常連決策的結果都不公開，許多所渭“內(nèi)部文件”、“內(nèi)部材料”實際上都是公眾應當知曉和掌握的信息。顯然，我國政府的“透明”程度還遠遠來達到世貿(mào)組織的要求，因而，加入WTO后，世貿(mào)組織必然會對我國的政府運作過程中的透明度問題提出要求。

（四）、對政府部門本身和公務員素質(zhì)提出的挑戰(zhàn)。

適應市場經(jīng)濟體制和加入WTO的需要，政府應當是 “廉潔、勤政、務實、高效”的政府，政府應當有一批高素質(zhì)、高水準的公務員隊伍。但從目前的情況看，我國地方政府部門和公務員隊伍，其思想觀念、知識結構以及決策管理能力、依法行政能力、開拓創(chuàng)新能力等在很大程度上無法適應入世的要求。一是我們的政府部門和公務員還沒有真正樹立起為社會、為企業(yè)、為公眾服務的思想。現(xiàn)在的部門每每強調(diào)“加強管理”，實際上部是在加強對老百姓的管理．對企業(yè)的管理。我們出臺的各項法規(guī)也很少設計對部門權力的控制。二是政府部門還沒有很好地解決權力與利益的關系問題。政府部門通過法律走私進行“設租”、通過執(zhí)法行為進行“尋租”的情況仍不同程度的存在。三是我們的政府公務員的知識結構和業(yè)務水準還遠遠不能適應入世后的客觀形勢的要求。面對WTO的迫近，政府及其公務員的決策管理、開拓創(chuàng)新和依法行政等方面的能力都很難適應發(fā)展的要求。

二、加入WTO為中國的行政體制改革提供了動力

加入WTO，中國正式成為世貿(mào)組織的一員，中國取得了與其他世貿(mào)組織成員平等的貿(mào)易權益，中國在更深的程度上融入了全球經(jīng)濟一體化之中，在全球經(jīng)濟一體化的進程中由于各國的起點不同，自然會導致弱者更弱，強者更強的現(xiàn)象。中國加入了WTO面臨著世界上發(fā)達國家的競爭，一方面中國與其他WTO成員擁有了平等的權利，擁有了相對平等的競爭平臺，但另一方面中國的市場經(jīng)濟起步較晚與WTO發(fā)達國家成員具有較大的差距，中國政府只有借助這次加入世貿(mào)組織獲得了平等權益的契機迎頭趕超，才能在全球化競爭中獲得一席之地。

要在全球競爭中迎頭趕超，必須更多的吸引外資外商的進入，而外資外商的進入主要看你投資環(huán)境的優(yōu)劣，而投資環(huán)境的優(yōu)劣很大程度上又是與政府的行為密切相關的，可以說一個國家和地區(qū)的投資環(huán)境都是由政府主導營造的。試想在一個連開一家餐館就得花幾個月時間跑無數(shù)個部門，敲上百顆公章的投資環(huán)境下，有選擇自由的，追逐最大利益的外資與外商怎么會光顧呢？中國政府要想在全球經(jīng)濟競爭中贏得相對的優(yōu)勢地位必須下大力氣改善投資環(huán)境，而改善投資環(huán)境最重要和最根本的就是改善政府行為，進行行政改革。

三、加入WTO為中國的行政改革提供了目標模式與參照路徑。

（一）、加入WTO為中國行政改革職能的轉變提供了目標模式，為機構改革提供了參照的路徑。

我們在行政改革中提出職能轉變已經(jīng)許多年了，但職能的轉變?nèi)匀徊焕硐耄@其中在92年前是我們經(jīng)濟體制改革的目標不是太明確導致我們的政府職能的轉變方向不明確，而在92年后我們確立了建立社會主義市場經(jīng)濟的經(jīng)濟體制的改革目標，按說我們的政府職能轉變有了明確的方向，但是由于建設有中國特色的社會主義市場經(jīng)濟是前無古人的事業(yè)，到底這樣的一種市場經(jīng)濟體制對于政府職能提出什么樣的要求我們無法獲知也無從參照，只有在改革中試錯。當前中國行政體系處于社會轉型期，處于社會主義初級階段的社會主義市場經(jīng)濟的構建過程中，當前中國沒有成熟的市民社會，沒有政治行政相對二分的過程，行政體系在當前社會中的角色極難定位，相應職能也會模糊不清，我們當前的改革中就遇到了這樣的問題，依職能定機構，誰定職能？誰能合理界定職能？如果是法定職能，法定職能能做到嗎？那么這種界定合理嗎？其結果將是對行政效率、行政責任、行政目標的貢獻還是阻礙？現(xiàn)實的改革狀況是行政機構自定職能、機構和編制，由于行政機構和人員的自然的經(jīng)濟人傾向，這種對職能界定的合理性程度可想而知。

但中國加入了WTO表明我們在強調(diào)建設有中國特色的社會主義市場經(jīng)濟的同時，我們也認同在市場經(jīng)濟的運行機制方面具有全球趨同性。在這樣的前提下市場經(jīng)濟運行機制的普遍性表明在市場經(jīng)濟中政府的職能具有某種程度的相似性和趨同性，我們當然可以借鑒其他發(fā)達的市場經(jīng)濟國家在建設發(fā)展市場經(jīng)濟中政府職能方面的制度建設和一些改革措施了。WTO提供的一整套關于成熟市場經(jīng)濟下政府如何行為的規(guī)則為中國政府的行政改革轉變職能提供了參照的目標模式，政府的職能轉變就應該向WTO規(guī)則給定的目標模式轉變。

中國加入WTO可以借鑒其他國家加入WTO后在政府改革方面的成功的經(jīng)驗，吸取其他國家在應對WTO挑戰(zhàn)進行變革中的教訓，加入WTO其實是為中國提供了一個學習和借鑒的平臺，并且這個學習和借鑒的平臺沒有絲毫的理論的障礙，也很少有保守派的詰難，這個過程有現(xiàn)成的經(jīng)驗和教訓，其中很多發(fā)展中國家加入WTO后的政府的職能轉變和機構改革對于在很大程度上具有相似性的中國具有極大的參照作用，這樣就相當于為政府的機構改革提供了參照的路徑，為政府職能的轉變指引了一條低成本的階段性變革之路。中國政府要好好利用這一契機，正如朱總理在2002年3月5日政府工作報告中所說的，要進一步解放思想，徹底擺脫傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟的羈絆，切實把政府職能轉到經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務上來。只有政府的職能定位明確了，機構改革才有依據(jù)，入世為機構改革也提供了現(xiàn)成的參照，WTO其他成員國為遵循WTO規(guī)則而進行的機構改革的經(jīng)驗可資借鑒，發(fā)達的市場經(jīng)濟國家的行政機構的設置，尤其是肩負對經(jīng)濟活動進行監(jiān)管責任的機構的設置可以為我國政府機構時參考和學習。

（二）、加入WTO為行政程序的再造提供了指導。

目前中國實際行政實踐中，許多行政程序不透明不公開，存在著嚴重的暗箱操作嫌疑，并且許多行政程序不合理，過于繁雜。比如有的行政執(zhí)法監(jiān)管部門利用行政相對人對行政程序的無知，故意刁難以索取好處；故意放縱行政相對人違法違規(guī)以擴大罰款的來源；還有的主管部門經(jīng)常搞什么評比檢查攤派等注定由行政相對人（企業(yè)或個人）來買單的活動，為企業(yè)的正常的經(jīng)營活動制造麻煩添加成本。正是因為這些過于繁雜存在暗箱操作嫌疑的行政程序的存在才使得行賄受賄的權力尋租現(xiàn)象普遍出現(xiàn)，才是惡化或者制約投資環(huán)境的真正元兇。根據(jù)WTO的透明度原則，政府的行政程序必須是公之于眾的，并不得任意變更的，更不能因個別領導人的好惡而隨意解釋。WTO規(guī)則為成員國行政程序的設立制定了明確的規(guī)范，比如關于進出口許可程序，WTO協(xié)議明確規(guī)定了成員國對于有關進出口的行政管制的程序，從管制的貨物的清單的公布到變更清單的通知形式和時限，再到發(fā)放有效期的規(guī)定等都有明確的標準。再如關于司法審查的程序性規(guī)定，WTO也給出了明確的程序性規(guī)范，各成員國必須遵守。

加入WTO對中國的行政流程的再造提供了契機，為行政程序的合理化規(guī)范化提供了階段性標準。在今后的改革中政府應該或者說必須按照WTO規(guī)則對成員國行政程序的要求和標準進行改革。首先，要使行政程序公開透明為公眾所知，堅決打破暗箱操作的處境；其次，要簡化行政程序，使行政程序保持簡便高效；再次，必須依照WTO的有關行政程序的規(guī)范對現(xiàn)行的不合理的行政程序進行改造，大力精簡行政審批，對于不得不審批要嚴格規(guī)范。

（三）、加入WTO為行政分權的規(guī)范化提供了壓力和規(guī)范。

WTO規(guī)則有一條基本的原則就是自由貿(mào)易與統(tǒng)一實施原則，要求國家的貿(mào)易制度在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一實施。在我國目前國家的貿(mào)易制度及其他各項制度與政策在全國各地都是各有特色，五花八門，更嚴重的是地方保護主義和土政策盛行，現(xiàn)實中還存在著地方政府為保護本地企業(yè)利益而以行政命令抵制外來商品甚或攤派本地企業(yè)的產(chǎn)品給公務員做工資，這些情況都表明在我國，存在嚴重的行政權力的劃分的不規(guī)范現(xiàn)象，使那些本來不應由地方政府行使的權力卻由其違規(guī)行使了，地方政府違規(guī)行使權力破壞了國家法制的統(tǒng)一，與WTO規(guī)則相悖，必須進行變革。如何變革，WTO規(guī)則也給出了有關的規(guī)范，例如：在對有關“非關稅措施”的規(guī)定中規(guī)定：“進出口禁止和限制以及影響進出口的許可程序要求只能由國家主管機關或由國家主管機關授權的地方各級主管機關實行和執(zhí)行。不得實施或執(zhí)行不屬國家主管機關或由國家主管機關授權的地方各級主管機關實行的措施。”（《中華人民共和國加入世界貿(mào)易組織議定書》總則第七條第四款）在貿(mào)易制度的實施有關方面規(guī)定：中國應以統(tǒng)一、公正、合理的方式適用和實施中央政府有關或影響貨物貿(mào)易、服務貿(mào)易、與貿(mào)易有關的知識產(chǎn)權或外匯管制的所有法律、法規(guī)及其他措施以及地方各級政府發(fā)布或適用的地方性法規(guī)、規(guī)章及其他措施。（《中華人民共和國加入世界貿(mào)易組織議定書》總則第二條第二款）中國地方各級政府的地方性法規(guī)、規(guī)章及其他措施應符合在《WTO協(xié)定》和本議定書所承擔的義務。（《中華人民共和國加入世界貿(mào)易組織議定書》總則第二條第三款）中國行政改革中的行政程序的改革就有了規(guī)范的指導。

另外，WTO規(guī)則為中國行政分權提供壓力和規(guī)范的重要一點是要求對政府的行政行為，不僅僅是現(xiàn)行法律規(guī)定可訴的具體行政行為而且包括相關的抽象行政行為，進行嚴格的獨立的司法審查，要求給于行政相對人以更多的司法救濟的機會，其實就是嚴格限制行政機關的權力，使國家行政權在國家行政部門和司法部門間重新調(diào)整。并且還有一點規(guī)定：中國應建立一種機制，使個人和企業(yè)可據(jù)以提請國家主管機關注意貿(mào)易制度未統(tǒng)一適用的情況。這些規(guī)定都為中國限制行政權力，進行行政分權提供了規(guī)范。

（四）、加入WTO為行政主體的重塑提供了壓力和范例。

加入WTO，中國真正融入世界經(jīng)濟，真正進入人才、資本、技術全球流通之中，大量的外資與外商進入中國。來自發(fā)達市場經(jīng)濟國家的外商到中國來投資或貿(mào)易必然還會以在發(fā)達市場經(jīng)濟條件下的標準來期望政府的行為和國家公務員的服務，如果我們的公務員的服務不令人滿意，同時由公務員來執(zhí)行的政府的行為又脫離規(guī)范，違背WTO的有關協(xié)議，輕則被訴，遭懲罰受制裁，重則人才、資本、技術外逃，國家在全球化的過程中越來越窮，毫無希望。

政府在現(xiàn)代經(jīng)濟中的作用的發(fā)揮歸根到底還是要通過國家公務員的具體的服務體現(xiàn)出來，這種服務水平的高低就取決于國家公務員素質(zhì)的高低。而我們國家公務員的整體素質(zhì)與發(fā)達國家公務員相比還不夠高，我們的國家公務員目前的服務意識和服務的水平的確是不容樂觀，現(xiàn)代行政的理念還沒有完全樹立起來，還有相當數(shù)量的國家公務員不具備現(xiàn)代行政管理的基本知識和市場經(jīng)濟的相關知識，實際中公務員的行政行為有人格化的傾向和非規(guī)范化的特點。加入WTO為提高國家公務員的素質(zhì)提出了緊迫的要求，要求國家公務員加緊學習，學習有關市場經(jīng)濟的知識，學習現(xiàn)代公共管理的相關知識，學習WTO有關規(guī)則，樹立為公眾服務為納稅人服務的意識，樹立廉政高效意識，樹立對公眾負責的責任意識，提高對公眾意見的回應能力和效率，提高依法行政的能力，注重個人修養(yǎng)，規(guī)范個人行為培養(yǎng)公信力。我們的公務員應該向WTO發(fā)達的成員國的公務員學習，學習人家對公眾服務的方式、程序和效率，因為我們的公務員也面臨社會公眾這樣的期望。

加入WTO給中國政府帶來前所未有的挑戰(zhàn)，也給中國政府帶來了千載難逢的機遇，為中國的行政改革提供了空前的動力，并為中國行政改革階段性的目標選擇和改革路徑的選擇提供了成功的范例與規(guī)范。參考文獻

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