第一篇：社區組織行政化表現原因及對策分析

社區組織行政化：表現、原因及對策分析

向德平

2012-10-25 16:24:10 來源：《學海》(南京)2006年3期第24～30頁

【作者簡介】向德平，博士，武漢大學社會學系教授、博士生導師。武漢430071

【內容提要】 社區居委會是社區居民自我管理、自我教育、自我服務、自我監督的基層群眾性自治組織，但是在我國社區建設與社區發展過程中出現了社區組織行政化的傾向。本文探討了社區自治組織行政化的表現，分析了導致社區自治組織行政化的原因，提出了社區自治組織去行政化的對策。

【關 鍵 詞】社區組織/行政化/去行政化

隨著我國市場經濟體制改革和行政體制改革的深入，國家、市場和社會逐步分離，社會的自主空間不斷擴大，傳統的縱向單一性的社會結構逐漸向橫向結構轉變，單位制日漸式微。單位體制的消解促進了社會組織功能的分化，導致社會事務大量涌現、重新分解并逐漸回歸社會，越來越多的單位將其承擔的社會職能分化出來，社區成為承接社會職能的重要載體和新型公共空間。隨著社會實體與國家之間行政依附關系以及社會成員與單位間的人身依附關系的逐漸松弛，越來越多的“單位人”向“社會人”轉變，社區成為“后單位制”時期市民生活的重要歸宿。社區建設正是順應社會結構轉型的現實需要而產生的。所謂社區建設，是指在黨和政府的領導下，依靠社區力量，利用社區資源，強化社區功能，解決社區問題，促進社區政治、經濟、文化、環境協調發展，不斷提高社區成員生活水平和生活質量的過程。① 在社區居委會及廣大居民自下而上的內在動力和政府自上而下的外在推力這兩種力量的共同作用下，我國社區建設取得了很大的成就：社區管理體制初步形成；社區基礎設施和環境得到很大改善；社區工作者素質迅速提高；社區共建廣泛實施；社區服務蓬勃發展等等。隨著社區建設的深入，社區居委會作為社區的基層群眾性組織，政府聯系廣大群眾的中介或橋梁，作為社區建設的主要依托和主體組織之一，在城市居民日常社會生活中的地位和作用大為提高。但是，居委會行政化色彩較前更強，對街道的實際隸屬性質有所加強，社區自治能力非常薄弱。法律上規定為自治組織的社區居委會，在實際中出現了職責、功能不恰當的偏移，這種理論與實踐的矛盾是當前和諧社區建設過程中存在的最主要問題之一。

社區自治的現狀

中共中央辦公廳、國務院辦公廳在轉發《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》的通知中明確指出“擴大民主、居民自治”是城市社區建設的基本原則。文件指出，“在社區實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，逐步實現社區居民自我管理、自我教育、自我服務、自我監督。”由此可見，社區自治是指居民在黨和政府的領導下，在國家法律規定的范圍內，自己管理自己，自己決定自己的事情。社區自治的主體是居民，自治的客體是與居民切身利益相關的社區公共事務；自治的方式主要是居民通過選舉居委會并通過居委會來實現自我管理；自治的核心是居民和居委會的自治權。社區自治是在自我管理、自我教育、自我服務、自我監督層面上的自治，所要達到的是民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。社區自治實際上是社區體制改革以及各方權利關系調整的系統過程。

在我國，城市社區自治主要是通過居委會這個組織來實施的。作為城市居民自我管理、自我教育、自我服務、自我監督的基層群眾性自治組織，法律賦予城市居委會在財產、財務、人事、社區公共事務的決策和處理等方面擁有較大的自主權。但另一方面，根據《中華人民共和國城市居委會組織法》，城市居委會接受政府及其派出機構的指導，協助政府及其派出機構開展工作，完成政府及其派出機構委托承辦的一些政府事務，也是居委會的法定職責。

這樣，作為城市居民“基層群眾性自治組織”的居委會實際上承擔著雙重角色：一方面要辦理社區的事情，另一方面又要辦理政府及其派出機構交辦的事情。居委會既要對居民負責，為社區居民服務；又要對上級政府及其派出機構負責，辦理好政府及其派出機構交辦的事項。與之相應，社區居委會擁有兩種不同的職權，即代理職權和自定職權。所謂代理職權，是接受政府及其派出機關的委托對本社區內部那些屬于國家統一規范和治理范圍內的事務進行管理和處置的權力。這些國家統一規范和治理的事務本屬政府事務，但由于種種原因需要由居委會之類的基層社區組織來協助完成，如治安保衛、計劃生育、青少年教育等。社區居委會承擔的這些事務稱為委辦事務。所謂自定職權，則是指社區居委會組織自行確定、用來對本社區不屬于國家統一規范和治理的純內部事務進行管理和處置的權力。居委會轄區內的純內部事務通常被稱為自治事務。

社區居委會的自治狀況實際上是由社區居委會日常工作中所包含的上述兩種事務及相關權力之間的比重決定的。當一個居委會日常工作中所處理的事務主要是各種委辦事務，其所行使的權力主要是代理權力，較少行使法律賦予的各種自治權力時，該居委會在日常工作中真正能夠享有的自治權實際上是非常有限的；反之，當一個居委會日常工作中所處理的事務主要是各種自治事務，其所行使的權力主要是自定權力，該居委會在日常工作中才真正享有較大的自治權。

另外，社區居民參與率及參與程度的高低也是衡量社區自治的重要標志。② 社區各類法定組織(居委會、居民代表大會、協商議事委員會)的服務對象主要是社區居民，開展社區建設是為了提高各類法定組織為居民提供服務的能力和水平，提高居民自身服務的能力和水平。有了居民參與，社區居委會才能真正了解居民的需求，社區建設才能產生良好的社會效益。居民參與的過程實際上是公共服務的提供者與使用者交流信息、傳遞信息的過程，所以從一定意義上說居民的參與狀況還決定著社區建設的效果。③ 同時，居民是社區建設的主體，只有社區居民廣泛、直接的參與，才能逐步培養居民的社區歸屬感、認同感和現代才能社區意識，社區自身的各類資源才能得到有效的整合和充分的利用，從而推動社區建設健康、有序發展。有些社區管理者以居民的自治意識差、自治能力弱為由，不讓居民參與社區事務的決策，這是一種本末倒置的做法。社區居民的參與能力弱，恰恰是居民缺乏參與的結果。因此，社區自治應以居民的廣泛參與為前提。社區自治程度的高低，既取決于社區所擁有的自治權的大小，又取決于社區居民積極參與社區自治事務主觀意愿的強弱。

社區居委會自治組織行政化的表現

由于各方面的原因，我國社區居委會這一自治組織行政化的色彩非常濃厚，具體表現在以下方面：

1、組織設置功能行政化。社區的實際情況千差萬別，居民需求也各不相同，社區組織在結構、運行方式等方面應各有特色，但現實中我國社區組織卻千人一面，沒有差別。社區組織和社區機構的設置體現了政府基層管理的需要，居民缺乏歸屬感、認同感。從理論上講，居委會是基層群眾自治組織，它的主要任務是搞好居民的自我管理、自我教育、自我服務、自我監督，至于協助政府及其派出機構去做與居民相關的部分工作必須以不影響居民自治為前提。社區工作可分為五大類近百項，主要包括城管愛衛、綜合治理、計劃生育、最低生活保障、民間糾紛調解、宣傳教育、迎接考核評比、收款收費、人口普查等，其中政府各職能部門或派出機構指派的行政任務占居委會工作的80％以上，居委會主要承擔行政工作。居民把居委會看成是政府組織而非居民自治組織，把居委會看作是政府行政力量的延伸。

2、自治章程、工作制度及人事決定行政化。盡管目前各社區普遍制定了居民自治章程、居民公約和居委會工作職責等規章制度，但它們是由上級民政部門或街道制定，分發給各社區遵照執行的，沒有經過居民會議或居民代表會議的討論、通過。這種做法反映了基層政府對社區居委會自治范圍和自治程度的控制。《中華人民共和國居委會組織法》規定，居民委員會由居民會議選舉產生，居民會議有權撤換和補選其成員。許多社區居委會換屆確實要經過社區選舉，但候選人資格由政府確定，這實際上是由政府主導社區選舉，社區選舉基本流于形式。一些地方政府還規定新進入社區居委會工作者隊伍的人員必須通過市區招考(應屆畢業生和下崗職工)——選舉——街道黨工委集體研究決定等程序。在這樣的選舉方式和人事制度下，社區居委員會成員實際上成了街道聘用的干部，街道辦事處可以隨意撤換社區居委會成員，這必然會從根本上影響社區居委會自治組織的群眾性和自治性。

3、經費收支行政化。社區居委會的工作經費來源有三部分：政府財政撥款、社區物業收入和社區自籌，其中主要經費來源是政府的財政補助。社區物業收入不高，駐區單位共建意識不強，社會捐助收入很少且不穩定，社區居委會工作經費的缺口較大，其經費缺口普遍由街道提供。街道對社區居委會的工作經費實行統一管理，由街道財政所設立社區帳戶，統一做帳。社區經費由市區下撥到街道，由街道統一收支的方式，造成“端誰的飯碗歸誰管”，社區居委會不得不依附于街道辦事處。

4、運行方式、考核機制行政化。社區居委會采用行政化的運行方式，社區居委會的服務功能不強，居委會與居民之間的溝通和交流渠道不多不暢，居民對社區事務的參與程度和支持程度不高。目前對社區居委會的監督考核名義上有兩種形式：一種是居民民主評議社區居委會，一種是由街道和政府有關職能部門對社區進行考核評比。但在兩種監督考核形式中，由于街道和政府職能部門的考核結果與社區的工作經費、人員任免等掛鉤，因此街道及政府職能部門的考核占據著絕對的主導地位，左右著社區居委會的工作取向，居民群眾的考核效力則顯得軟弱無力。

不同類型社區行政化的差異

社區居委會行政化現象普遍，但不同類型的社區，居委會行政化的表現及程度又有差別。

1、單位型社區。這類社區隸屬于某一單位，社區居委會是單位的后勤部門之一，社區居委會主任或書記是單位的干部。社區內各類服務設施齊全，居住區與生產區有明顯的界限，生活環境較好，但社區意識淡薄。因為生活角色和生產角色重合，社區活動被組織活動代替，社區服務被單位福利服務代替，社區內各種事務的決策和實施往往由單位相應的部門承擔，社區規范為各種各樣的單位組織規范所替代。社區資源視單位情況而異，行政、事業單位及效益較好的企業其社區資源較多。在這樣的社區中，社區成員地緣情感較弱，自發的互助性服務很少。由于單位互動和社區互動合二為一，單位的行政級別也體現在社區生活中，因此，這類社區在計劃經濟時代行政權力的滲透較深，行政色彩較濃，制度慣性使這類社區推進自治的阻力最大。在一些改制單位，社區居委會變成與單位并列的一個組織，其工作任務與板塊型社區差不多。在這樣的單位型社區中，社區資源一般比較匱乏，很多居民很難擺脫傳統的福利思想，居民雖意識到社區問題，但缺乏解決問題的能力。這種社區居民對政府大多有抱怨情緒，他們視居委會為基層政府組織，并不配合居委會工作。

2、板塊型社區。即按照居民居住自然地域劃分而成。這類社區既有居民宿舍，又有駐區單位和多功能的小型商業中心，社區空間為單位制所分割，形成區中區，居民的社區意識相對薄弱。由于居民共用共同的生活設施如幼兒園、學校等，隨著時間的推移，社區的氛圍逐漸形成，居民具有參與社區活動的積極性。由于單位分割，社區自治組織難以充分發揮作用，行政權力對社區的滲透介于小區型社區和單位社區之間。

3、小區型社區。這種居住區可細分為高級住宅區、經濟適用房區和高中低檔混合小區。在這類社區中，社區互動和社區參與的意愿和實際頻率并不高，但居民的地域認同感強。由于社區階層化，居民的生活方式、服務水平要求具有較高的一致性，社區身份起著社區規范的作用，社區資源視社區情況而定，一般高檔房區較多，混合區次之，經濟房區較少。社區自治程度也按資源的順序遞減，社區服務以物業公司提供的有償服務為主。小區型社區居委會受行政權力的影響較少。

社區居委會行政化的原因分析

造成社區居委會行政化的原因很多，主要有以下幾個方面。

1、政府干預過多是導致社區居委會行政化的重要原因。

首先是認知因素。政府的主要目標之一在于解決轉型時期的種種社會問題，保證社會的穩定和發展。而在政府看來，良好的社區治理有助于這一目標的實現，這可能促使政府傾向于直接干預并控制社區。其次是習慣因素。計劃經濟體制下的政府主導一切的行為慣性仍在延續，政府習慣于干預和控制社區。政府行為模式的轉變不是一蹴而就的過程。面對新形勢、新問題，政府自身也在調整角色定位，提出社區自治的發展思路，但仍然受到既往行為模式的影響，在實際工作中仍然保持著傳統的主導與干預特性。對于相當部分的政府官員來說，社區不是群眾性的自治組織，社區管理當然應該接受街道的領導。再次是利益因素。部分政府官員內心不愿失去社區這一條“腿”，這也是社區行政化的重要原因。隨著城市管理重心的下移，政府職能部門和街道辦事處越來越多的工作都是通過社區居委會開展和落實的，社區居委會變成了政府的派出機構。而一些政府職能部門和街道辦事處在給社區居委會下放責任的同時，卻將利益和權力留在自己的手中。

2、社區自治組織自身的原因

首先是社區居委會主觀傾向行政化。社區居委會的自治需求及愿望是其自主性能否成長的根本因素。由于社區資源都來自政府，為了從政府獲取資源，一些社區依附于政府及其代理機構。當政府職能部門或街道辦事處做出與居民利益相沖突的事情與行為時，有些社區居委會不但不敢制止，甚至還參與其中“分一杯羹”。其次，由于政府主導了居委會的工作，社區居委會在人、財、物、職責、運作、考核等方面全方位依賴政府及其派出機關，其與政府之間的關系不是相對獨立的關系，而是全面依附的關系，社區居委會日益與社區居民脫離，成為代表政府管理社會的力量，逐漸失去自治性，成為行政性或準行政性組織。政府與社區居委會之間的關系也由國家與社會的關系變異為上級政府與下級政府的關系。

3、居民參與方面的原因

社區居委會自治應以居民的廣泛參與為基礎，依靠民眾的廣泛參與來協助政府解決社區的問題，是推動社區自治和社區建設的明智選擇。目前社區居民的參與意識淡薄，參與社區活動的積極性不高。

第一，單位意識在很大程度上阻礙了居民對社區公共事務的認識和社區參與意識的形成。單位體制下，城市社會生活的一切方面都幾乎全部納入單位行政體制中。個人一旦進入單位，單位對個人負有生老病死的無限義務，個人則完全依附單位。“單位辦社會”的組織格局使個人與社會的關系直接內化為個人與單位的關系，而個人對單位的全面依附則促使個人形成強烈的單位認同意識和單位參與意識，社區歸屬意識和社區參與意識很少。

改革以來，國有企業在市場化轉型過程中向相對獨立的經濟組織轉化，其自行配置社會資源的能力加強了，但其單位組織的性質非但沒有改變，反而更加強化；其福利供給的功能非但沒有縮小，反而更加擴張。④ 正是因為單位承擔著大量的福利功能，導致人們認為單位是解決個人問題的載體，個人更傾向于依賴單位，而不是社區居委會。

政府對社區干預過多促使居民對政府產生很強的依賴心理，社區居民的自治意識、參與意識比較淡薄。由于社區居委會自誕生之日起就一直按照政府職能部門和街道辦事處的指令開展工作，居民更傾向于把它作為一級政府。社區居委會作為一個法定的群眾自治組織，在理論上是代表全體居民的利益，服務于社區居民。事實上社區居委會行政化，新建立的社區居委會與過去的居委會沒有實質性差別，沒有獲得居民的認同和信任，居民的認同感和參與意愿不足。

第二，居民參與期望與參與現實存在差距，制約著居民的社區參與。居民期望參加的社區活動參加不了，比如對社區重大事務參與決策和管理、對社區權力運行參與監督等。參與期望與現實之間的矛盾實質上是一個利益關系或者說權力的再調整問題。⑤

由于，居民與社區利益的相關程度低，導致居民不關注社區公共事務。居民是否參與社區事務，很大程度上取決于社區事務與自身利益的相關程度。與社區缺乏直接利益關系的居民很少關注社區事務，也很少參與社區活動。單位制下，居民從單位獲得資源、收益、地位、身份和福利等，因此對所在單位有強烈的依附和歸屬感，單位意識根深蒂固，而對居住的社區則缺乏認同與參與意識。與社區直接利益相關的社區居民則更愿意參與到社區活動中來。

第三，居民社區參與的條件不足。居民參與社區事務需要擁有一定的條件，包括一定的時間、知識、能力以及一定的經濟基礎。缺乏時間和精力可能是社區中的中青年人對社區事務關注較少、參與社區活動不積極的原因。參加社區活動大多是有空閑時間的離退休人員、下崗待業人員和放假期間的學生。

社區組織“去行政化”的對策

民主是社區建設的靈魂，自治是社區建設的方向。完善社區自治是建設和諧社會的切入點，也是社會主義新型民主的增長點。加快社區組織“去行政化”進程、加強社區自治能力建設有利于擴大公民有序的政治參與，增強民主意識；有利于促使公共權力的重心下移，使社區公共權力直接置于社區成員的監督下；有利于促進政府改善管理，重構政府的權威基礎。

1、理順政府與社區的關系，推進政府職能轉變。

首先要圍繞強化社區居民自治這個核心，進一步明確政府、社區居委會在社區建設中的角色和職能。政府在社區建設中處于組織規劃者、裁判者與執法者的行政管理者角色，對社區建設起組織、指導、幫助、支持、調控的主導性作用。社區居委會是居民自我管理、自我教育、自我服務、自我監督的基層群眾性自治組織，是社區自治工作的組織者。社區居委會的主要職能是辦理社區的公共事務和公益事業，協助政府或其派出機關做好與居民利益相關的工作。

建立和完善黨領導下的政府依法行政和社區依法自治相結合的社區建設管理體制。政府轉換職能，將社會事務真正交給社區辦理，完善社區自治制度，建構政府和社會共同參與的治理結構。以社區為平臺，實現政府管理功能與社區自治功能互補，行政資源與社會資源整合、政府力量與社會力量互動。既加強政府責任和政府行為，又提高社區自治能力，強化社區自治功能。

理順政府與社區的關系，一是強化政府的服務意識。政府堅持工作重心下移，實現從管理向服務、從突出權力主體向突出義務主體轉變，把真心幫助社區解決實際問題作為義不容辭的職責。實施政府部門到社區的“準入制”，防止居委會自治功能異化。二是要進一步簡政放權，強化基層，推動工作重心下移。按照“條塊結合、以塊為主、條專塊統”的原則協調關系，按照“政企分開、政事分開、政社分開”的原則和“小政府、大社會、大服務”的要求，實行“權隨責走，費隨事轉”，對于涉及居民自治管理的事務工作，可通過政策導向和項目競標及過程管理等形式，委托給社區居委會或社區民間組織去實施。

2、優化社區自治環境，培育社區自治功能。

優化社區自治環境，首先要求政府自覺轉變職能，把貼近群眾、服務社區、服務群眾作為強化管理的著眼點，將工作重心下移到社區，為社區提供有效的公共產品服務，以社區居民滿意不滿意，擁護不擁護為工作的出發點和檢驗標準。在領導方式上要改變自上而下的縱向垂直式命令式管理，不能以行政命令的方式壓任務、派工作，而是要將社區自治組織作為政府管理的新的依托，依照法律積極支持和科學指導社區居委會的工作，引導居民實現自治。

優化社區自治環境，就要擴大基層民主。為此，一是創新體制機制，實現政事分開，推行議行分設，以擴大居民參與、提高自治能力，實現社區居委會自治功能的回歸。要充分發揮“一個大會”(居民代表大會)“兩個機構”(社區議事會、居民委員會)的作用，完善社區民主制度，逐步推行社區直選，實現居民自治。二是確定社區自治的主要內容。社區自治是社區居民通過一定的組織形式依法享有的自主管理社區事務的權利及其實踐過程，是居民社區參與的高級形態。社區自治不是單一的模式，而是依據居民參與和自治的不同領域，實現社區自治組織多層次、社區自治形式多樣化、社區自治手段多元化。三是健全規章制度，建立依法行政、依法自治的良性互動機制。要制定一系列有關社區建設、發展的規章制度和規范性文件，進一步明確社區居委會在社區民主自治中的地位和作用、權利和義務，確保依法自治。四是建立專業化服務隊伍與社區志愿者相結合的社區服務機制；社區行政機構、社區中介組織和社區居民相融合的社區管理機制；政府、企業、各類慈善組織和基金會以及社區居民共同發揮作用的社區財力支撐機制。

3、健全社區自治體系，提升社區自治功能。

健全社區自治體系，一是要建立健全適應社會主義民主政治要求的社區組織體系。加強社區黨組織的建設，加強對社區內企事業離退休黨員和其他類型黨員屬地化管理后的組織力度，大力開展社區黨建工作，充分發揮社區黨組織在社區建設、管理中的政治領導核心作用。二是建立適應社會主義市場經濟體制要求的社區管理體系。理順政府部門、街道辦事處和社區居委會的關系，明確社區居民自治應享有的權利和義務，真正實現政府部門對社區居委會給予業務指導而不進行行政干預、提供幫助支持而不插手社區事務，社區居民在社區居委會的組織和引導下依法進行自我管理，進而建立和完善“條塊結合、以塊為主，分工科學、協作有力”的新型社區管理體制和運作機制。三是不斷豐富和完善適應人民群眾日益增長的物質文化生活需求的社區服務體系。堅持從社區居民迫切要求解決的問題入手，拓展社區服務的新領域，增加社區服務的新內容，探索社區服務的新載體，努力滿足社區居民群眾多層次、多樣化的服務需求。

4、構建共同利益平臺，擴大社區參與程度

動員社區力量、開發社區資源、密切聯系群眾、及時解決問題，成為居民表達利益、實現利益、維護利益的途徑，使社區共同利益得到加強，這將大大增強社區的凝聚力、居民的認同感和歸屬感。在這種情況下，推進基層民主，就有了堅實的群眾基礎和思想基礎。社區的居民將關注社區事務，關心社區的民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，有效實現社區居民的自我教育、自我管理、自我服務。

不斷擴大社區參與的廣度和深度，動員社會各方力量參與社區建設，采取一定的工作方法，進行廣泛而持續的社會動員，開發社區資源，組織社會成員積極主動地參與到社區建設和發展之中，提升社區自我管理、自我服務、自我教育、自我監督的功能，促進社區的和諧，增強居民群眾對社區的認同感和歸屬感。重視社區居委會的組織建設，加強社區成員代表會議、社區協商議事會的建設，提高社區居民參與的廣度與深度，提升社區的自治功能。

5、培育社區中介組織，推動社區自治發展

社區中介組織是社會組織、社區居委會或居民個人為滿足社區居民物質和精神文化需求而自愿舉辦的，主要在本社區地域內活動的，以自我管理、自我服務、自我教育、自我娛樂為宗旨的公益性或互益性群眾組織，是社區建設的具體操作者和組織者，是溝通政府和居民的橋梁，是政府管理社區、社會過程中的重要載體。

社區中介組織在政府與社區居民之間起到了橋梁與紐帶的作用。經濟體制改革和社區體制改革均要求政府轉變職能，逐步從具體的社會事務中解脫出來，走向“小政府、大社會”，而社區中介組織的產生與發展使政府從社會事務中解脫出來成為可能。社區中介組織介于政府與社區居民之間，依托于社區，直接參與社區建設，接觸社區居民，掌握著社區居民的生活狀況和居民的需求信息，可以有針對性地對居民開展社區服務，同時也可以代表廣大社區居民的利益，將社區居民的意見和建議反映給政府，為政府制訂社區內的各項政策提供借鑒；也可以間接地將政府的政策和信息傳遞給社區居民，使社區居民及時掌握政府的政策導向，從而在政府和社區居民之間架起一道溝通的橋梁。

社區中介組織的產生與發展有利于社區服務的深層次推進。我國的社區建設是由政府引導和推動的，社區服務的職能最初也是由政府承擔，政府在很多街道都建立了社區服務中心為社區居民提供各種服務。然而，隨著社會的發展，社區居民的需求逐步呈現出多樣化、個體化的趨勢，社區服務中心由于受各種條件的制約，對居民的需求反映滯后，提供的服務與居民的需求之間差距越來越大。如何滿足社區居民的綜合需求已經成為一個迫切需要解決的問題。社區服務是一項嶄新的領域，僅靠政府的力量是無法滿足社區居民需求的，這就急需一大批專業的社會中介組織來具體承擔社區服務工作，滿足現代社區居民生活水平、生活質量和生活方式變化所產生的各種需求，豐富社區服務的內容，給廣大社區居民的生活帶來更大的方便和保障。

社區中介組織是聯結社區居委會和社區居民之間的橋梁，社區居委會自治功能發揮有賴于社區中介組織的發育和完善，推進社區中介組織的發展，是社區管理和基層民主建設的重要基礎。培育發展社區中介組織主要有三個途徑：一是整合現有社區服務網點，培育社區中介組織。二是與社會單位聯合組建社區服務中介組織。三是引進社區服務中介組織。這些組織機構在各自的職能范圍內設立多種社區服務項目，為社會提供一個較完善的服務和管理網絡，有效地促進社區建設和管理。通過對社區中介組織的指導和幫助，鼓勵扶持他們開展各種公益性的服務活動，調動其在社區建設中的能動性，增強社區凝聚力。

6、加強社區工作者培訓，提高社區的自治能力。

社區工作者是社區建設的重要力量，建設一支職業化、高素質的社區工作者隊伍對推動社區建設具有尤為重要的意義。隨著社區建設的快速推進，社區工作專業化、社會化的要求越來越緊迫，社區工作者的思想道德素質和專業知識水平需要大力提升，創新能力和社區工作方法需要加強。

為進一步提高社區工作者的理論水平和實際工作能力，適應社區建設快速發展的需求，應當定期對社區專職工作者進行崗位培訓和職業道德培訓，這也是社區工作者逐步走向專業化、職業化、規范化的重要措施。通過崗位培訓使社區專職工作者充分認識到社區建設的重要意義及社區建設的指導思想、工作原則、發展目標，系統地學習社區建設的基礎理論和專業知識，了解社區工作的基本原理，掌握社區工作的方法和技能，擁有更多的敬業奉獻精神和更高的職業技能水平，以全面提高社區專職工作者的綜合素質，培育自治意識，增強其自我管理、自我教育、自我服務、自我監督的自治能力和水平。

注釋：

①林尚立主編：《社區民主與治理：案例研究》，社會科學文獻出版社2003年版，第2頁。

②多吉才讓：《城市社區建設讀本》，中國社會出版社2001年版，第1頁。

③徐永祥：《社區發展論》，華東理工大學出版社2000年版，第12頁。

④王青山、劉繼同：《中國社區建設模式研究》，中國社會科學出版社2004年版，第8頁。

⑤徐中振、李友梅等：《生活家園與社會共同體》，上海大學出版社2003年版，第11頁。

⑥王思斌：《體制改革中的城市社區建設的理論分析》，《北京大學學報》2000年第5期。

⑦謝立中：《城市居民自治——實際涵義、分析模式及歷史趨向》，《社會》2002年第12期。

⑧魏娜：《我國城市社區治理模式：發展演變與制度創新》，《中國人民大學學報》2003年第1期。

⑨劉小康：《政府與社會互動：沈陽社區自治模式探微》，《中國國家行政學院學報》2000年第5期。

⑩費孝通：《居民自治：中國城市社區建設的新目標》，《江海學刊》2002年第3期。

(11)徐勇：《論城市社區建設中的社區居民自治》，《華中師范大學學報》2001年第3期。

(12)楊榮：《淺議社區建設中的居民參與》，《北京工業大學學報》2002年第2期。^NU1

第二篇：高校行政化的原因、弊端及對策

高校行政化的原因、弊端及對策

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高校行政化的原因、弊端及對策

（柳曦 男 1986.10 漢族 北京 碩士 中國政法大學

中國政法大學研究生院

北京 100088）

摘要：進入新世紀以來，我國高等教育取得了日新月異的發展。但是高校權力不斷擴大，高校的領導級別不斷提高，從而導致高我國高校的官僚化現象日益蔓延，高校越來越像個官府、衙門，不僅有官場的結構，還有官場的文化、官場的行事方式。行政權力擠壓學術權力，使得學術創發能力日漸削弱，學術精神漸漸淪喪。高校的官僚化現象已成為制約我國高校發展的最大阻力。

關鍵詞：高校；行政化；解決措施 一 高校行政化的表現

（一）高校管理人員職級、待遇套用行政機構模式

高校本來是一個教育、科研機構，并非行政機構。但我國（大陸地區）套用行政機構模式定位高校管理人員的職級和待遇。比如：各高校都有相應的行政級別，高的至副部級，如北京大學、清華大學等。迄今為止，全國共有副部級高校 31 所、一般的高校也是正廳級。而高校的級別也就是該高校黨政一把手的行政級別。一把手下面的機構設置，也完全是按照行政機關規格：即一般都有處、科等機構和相應級別的管理人員。高校管理人員的薪資、待遇也是按照其相應行政級別配給，如校領導一般都配有專車、秘書等。高校內的學院、系、教研室分別享受不同級別的待遇。校的黨政機關，除了幾個自己獨有的部門外，基本上也是按照政府的模式設置的，例如黨辦、組織部、宣傳部、監察處、審計處、基建處、保衛處、工會、團委等。

（二）高校領導干部任免方式行政化

國際上，高校領導一般都是由高校教職工群體民主選舉產生。但我國高校的校級領導卻是由上級主管部門選任，省屬高校校級領導干部的任免權由省教育廳掌控，例如，河北大學的校長的任免權掌控在河北省教育廳手中。部屬高校校級領導干部的任免權則由教育部掌控，例如，中國礦業大學（北京）的校長任免權掌控在教育部手中。甚至有的地方，地方高校的中層領導干部的任免都得經地方政府相關部門審批。而且更為嚴重的是，在我國由于高校被當作行政部門，所以有的地方政府為了解決個別領導干部的級別待遇問題，就把一些根本不懂高等教育的政府官員任命為高校的校級、院級領導。

（三）高校管理運行行政化

我認為，高校管理運行行政化有兩個體現：一是高校運行管理受到上級主管部門的直接領導；一是高校內部也采取自上而下的行政管理模式。政府不僅管高校的人、財、物，而且還管高校的具體運行，例如重點學科評審、博士點碩士點設置、教學評估、專業的開設等，都由政府決定。總之，事無巨細，政府部門都向高校發號施令；事無巨細，高校都向政府部門請示匯報。政府對高校如此，高校內部管理亦然。校學術委員會由校領導和院（系）領導組成，院（系）學術委員會由院（系）領導和教研室主任組成。沒有行政職級的普通教師，學術研究水平再高、學術研究成果再多、社會影響再大也很少有話語權。由于我國高校體制的官本位，必然導致行政權力至上，行政權力壟斷學術，形成“誰的官大誰水平高，誰官大誰真理多，誰官大服從誰”的局面。

（四）教學人員屈從、聽命于行政機構

我認為，高校本應是一個搞學術研究，做學問的地方。在這里，教學人員、學生應該是主體，而行政人員應該扮演服務者的角色。如果沒有教學人員、學生的存在，那么學校和學校的管理者也就失去了存在的必要。但是，現實的情況是，本應是高校主體的教學人員、學生卻成為行政人員的附庸。在現在的高校中，行政人員利用自己手中的權力，占有了大量的資源。而在這些資源中，就有教學人員日常工作中所需要的資源。教學人員為了我完成自己的本職工作，不得不依附于行政人員。甚至在有的高校中，教學人員完成的學術任務完全符合學術標準，但是行政人員依然以未符合行政標準為由對教學人員加以批評。這也就是我們所謂的學術權威依附于行政權威。

（五）高校在許多資源、利益分配過程中常常向行政管理人員傾斜

我認為，高校應該根據高校自身的長遠發展合理的分配校內資源。但是，現在的情況是高校的行政人員利用自己手中的權力，占有了大量的資源，然后根據自己的利益取向來分配這些資源。這嚴重影響了高校的發展。不僅如此，高校的利益分配也常常向行政管理人員傾斜。就拿高校中最常見但卻是爭議最多的年終獎為例。我在《南方周末》讀到一位大學講師題為《年終獎，我不滿》的來信。來信說：“云南某農業大學計劃發放2009年終獎：助教800-1200元，講師1500-1800元，正副教授2000-3000元；一般科員5000-6000元，副科至正科級7000-9000元，副處至正處級18000-21000元，副校至正校級金額保密。”［1］從這個例子我們不難看出，該校的年終獎分配直接和行政級別掛鉤。我想這樣做的后果將是，嚴重影響教師的工作積極性從而不利于高校學術研究的發展和高校水平的提高。二 高校行政化的危害

（一）爭權奪利，無心治學

高校機構設置的泛行政化，不同職級的人員享受不同待遇，從而造成大學的行政人員，教師甚至一些在校領導機構、院領導機構工作的學生將大量的時間、金錢和精力用于權利和利益的明爭暗斗中，從而忽視了對學校、學生以及教學的管理。甚至在一些行政化嚴重的高校，其行政工作人員、教師甚至學生普遍缺乏一種對科學與學術的敬畏之心和虔誠之心，取而代之的是對“行政權威”的羨慕，甚至仰視、順從。其中不少教師把做“校官”作為人生的信條和行為取向，而對教書育人這一本職工作的興趣在下降，做學問的直接動因往往是以此作為叩開仕途的敲門磚。甚至一些教授也渴望當官，他們可以不當教授，但非去競聘一個校行政官員不可。當然，這些人的做法在某種程度上也是可以理解的，因為，在大學里開會，哪怕是學術性的會議，也要按級別說話。因此，從某種程度上來看，做校行政官員，掌握了一定的權力，也就是在為自身賺面子、賺資本。而且更有一種有趣的現象，我們理想中的大學應該是，以校長，校黨委書記為首的校領導主管行政，以教授為主體的學術委員會主抓教學。但是，現在的情況是教授們對校長、校黨委書記甚至院長，無論在行政上還是在學術上，都俯首恭聽、唯唯諾諾。這種不良風氣令很多學術上有極大發展前途的青年學者就此停步不前，損害了大學的學術主體性，造成了中國大學（大陸地區）及其教授們基于學術獨立、思想自由的學術創新能力的下降，我想這也許就是我國缺乏自主創新能力的重要原因之一。而泛行政化的嚴重后果是滋生浮躁，在學校里形成了這種不利于學術發展的價值導向。全國政協委員、南方科技大學校長朱清時認為：“如果中國的大學都這么行政化，就沒有希望，學術在衰退，那還談什么諾貝爾獎，還談什么大師。是什么使學術衰退，就是因為每個人都去追求行政權力了，討好行政權力去了，就沒有人坐下來兢兢業業地做學問。”［2］

（二）對教育質量、人才培養的影響

在中國現在的高校中，從一名普通的講師升到副教授乃至教授，最重要的標準就是發表論文的數量。這就使得教師們熱衷于論文的撰寫，從而忽視了教學。而且教師在撰寫論文時偏重于數量，忽視了質量，生產出大量的學術垃圾。更有甚者為了完成學術任務，采取學術剽竊的方式。在當今的高校中學術抄襲事件屢見不鮮。由于現在的大學生著作所有權意識不強，再加上自己的老師掌握著自己學習成績、畢業的生殺大權，從而使得有的教授剽竊勾當成功，這些固然是重要因素。但我看來它們對“抄導”們而言充其量只是外因，即是抄誰不抄誰的選擇問題，并非抄與不抄的動機問題。學過政治的人都知道外因通過內因起作用。如此，“抄導”們剽竊的內因又是什么呢？我認為是老師將大量時間用于權力和利益的爭奪上，導致沒有足夠的時間和精力來做學術研究，視“傳道授業解惑”的教師天職為兼職，視神圣的學術為進入權力場、名利場的敲門磚。當平靜書桌前的青燈變成推杯換盞的霓虹燈，當學富五車變成腸肥腦滿，如果不剽竊，怎能完成一堆打著權力烙印的學術基金項目？如果不剽竊，又怎能保證自己“名利雙收”呢？看來，有了在大學行政化浪潮中極少有教授能心靜如水的前因，大學學術腐化、抄襲剽竊成風也是意料之中的事。曾經做過多年高校教務處長的沈志剛認為：“高校對教師的考核越來越像GDP，比如科研論文多少篇、科研經費多少萬元、科研項目級別多高等，所有這些都是由學校的職能部門去做，這與中央政府考核地方政府、地方政府考核基層政府的模式完全相同。從學校到教師，都要努力適應這種環境及管理模式，有時就會投機取巧，甚至不惜弄虛作假。”［3］

其一，高校已經形成封建社會的家長制。例如，高校的黨務方面，校黨委書記說了算；高校行政方面，校長說了算。校領導的話就是圣旨。昔日的教書匠，一旦當上黨委書記、校長，知識分子的溫文爾雅、謙卑謹慎、民主作風不見了，憑添了官老爺的霸氣。講排場、擺闊氣、公款吃喝、公款旅游、公款消費等。其二，財、物按權分配。高校津貼獎金由高到低按行政級別分配，校領導拿最高檔次，教師按職稱套相應的行政級別。無行政職級的教師必須完成相應的教學、科研任務才能拿到津貼獎金，而黨政官員則沒有工作量要求。其三，近親繁殖，排斥異己。高校在提拔干部、引進人才上，標準往往是師生關系、同學關系、親子關系。你提拔我，我維護你；一損俱損，一榮俱榮。其四，單純追求個人經濟效益，而不顧學校發展。有些高校領導就像追求利潤最大化的商人一樣，把創收放在首位，不顧社會影響，不顧教育質量，大搞教育產業化，將圣潔的學術殿堂變成了赤裸裸的商場。其五，有些高校領導為了政績，盲目擴張，搞大而全，大興土木，債臺高筑；有的為了獲取上級好評，弄虛作假，欺上瞞下，大作表面文章。

高校泛行政化很容易導致外行領導內行，或是非專業指導專業的局面出現。本應作為學校主體的教師、學生及其組織基本上沒有關于學校重大問題決策、維護切身利益等方面的基本權利，他們的參與權、知情權、表達權、監督權得不到切實保障。甚至校內的行政官員憑借著自己手中的權力，做到少勞多得或者不勞多得。而高校的普通教師辛辛苦苦一年卻只能拿到基本工資和一小部分獎金。這有違社會主義國家按勞分配的原則，自然會挫傷廣大教師的積極性，不利于學生個性的發展、創造性的發揮、道德人格的形成，不利于教師潛心科研和教學，師生缺乏對學校的認同感，學校缺乏凝聚力、創造力和活力。全國人大代表、中國科學院院士、南開大學校長饒子和說：“到北京參加十一屆全國人大三次會議之前，我在全校召開了中層干部新學期工作部署會，許多學術帶頭人、骨干教師、實驗室主任都沒有參會。辦公室同志告訴我，因為這些教師都不是副處級以上，所以未能參會。這是典型的高校內部管理行政化傾向。教授是學校辦學的主體，他們卻不能聽到校長布置的新學期任務，這怎么行？當然，這也是我工作中的一個失誤。” ［4］

（五）激化高校的內部矛盾

在高校泛行政化下，高校的利益分配向行政方面傾斜。在一些高校，教授獎金、津貼還不如所謂的處長高。在分房子、分辦公室方面，普通教師一個等級，教授一個等級，然后是副院長、院長，等級都不一樣。普通教師一旦當了校行政官員，便可以享有諸多實惠，獲得課題經費更容易，享受職務津貼更高，房子分得更大。一個教授即使當上一個副處長，其爭取學術資源的能力也會因此而提高若干倍；而先當上校領導再反過來做教授，則更容易。我們在學校中會看到這樣的現象，經常有些學術上平庸的人，憑借與校領導良好的私人關系，借助行政系列的榮譽，被評上了與其自身實際學術研究水平不相稱的教授職稱。一個沒有多少學術成果的人走上領導崗位，很短時間里會積累出諸多論文、著作，由此而獲得學術地位。因為他有權力，他拉來了課題，自有人會幫他做；他沒有論文，自有人會幫他寫；他沒有書，自有人來替他編寫。這種一旦有了權力便會產生一連串連鎖反應的現象使普通教師憤憤不平，造成很多矛盾沖突。

下面就是一個高校內部矛盾激化的鮮明例子：“一篇題為《學術首騙——12億元大清史課題負責人成崇德調查報告》的文章，近日在網上流傳。文章作者米辰峰，是中國人民大學歷史學院歷史系世界古代中世紀史教研室副教授。文中的主人公成崇德，是中國人民大學歷史學院清史所教授，曾擔任中國人民大學歷史系系主任，并于1993年至2008年期間擔任清史所所長，現任國家清史編纂委員會副主任。在近2.5萬字的《調查報告》里，米辰峰對成崇德的博士文憑以及博士論文的水平提出質疑，稱其為‘自封博士偽教授’，并呼吁將其從大清史課題組清除出去。”［5］米辰峰說，自己必須趕在退休之前，對成崇德進行申訴。米辰峰舉報成崇德不是為了當打假英雄，而是為了報7年來的“血海深仇”。因為，成崇德在擔任系主任期間，在處理篡改考卷案、年終業績考核等事情時，對米辰峰誣陷。米辰峰形容這是“血海深仇”。從“血海深仇”可以看出，米辰峰是憤怒到了何種程度。而且米辰峰于6月26日在新語絲網站公開舉報成崇德后，又于6月28日在網上發表了《人大歷史系副主任許海云瘋狂偽造系列學術著作》一文，又公開舉報同事許海云。被舉報事件是否屬實我們暫且不論，單從米辰峰的言行可以看出，他確實是被“一些喪盡天良的事”激怒了，即將退休的人已無發展前途，退休前進行“報復性申訴”就成了他不得不做的選擇。那么，米辰峰何以有如此猛烈的報復行為？其實大家都看得很清楚，是曾經的上司對他壓制太過分了。年終業績考核上司說了算，因此教授無望，只能以副教授終結自己一生的事業。雖然，此時依然有成崇德的上司——副校長要求米辰峰撤文，答應盡量讓他今年評上教授。但鬧到這一步，吃盡了高校行政化的苦頭的米辰峰，決不會相信行政化在這個時候給自己“甜頭”。在高校，上司對你不滿意，你就晉升不了職稱。相反，你答應了上司的要求，他就可以讓你晉升職稱。

（六）導致高校盲目升格和擴大辦學規模

高校泛行政化使得高校領導常通過大學取得“政績”，為獲取政績，大搞“觀賞型”的“形象工程”、“面子工程”。于是，我國高校（大陸地區）出現了非理性的基建狂潮，豪華高樓拔地而起，廣場、綠地越建越大，有的大學僅建校門就投資上億元。更有甚者，用奧運冠軍來做形象工程。近年來，奧運冠軍到高校深造成為一股潮流，很多奧運冠軍都是知名高校的學生。平心而論，上名校對于奧運冠軍增長文化知識、提高自身修養、將來的更大發展是大有益處的。而且有不少奧運冠軍通過這一方式實現了人生新的飛躍，鄧亞萍就是其中的代表。但是我們應該承認，不少奧運冠軍的文化程度偏低，甚至最高學歷僅僅停留在初中，而即便是這初中的知識也因多年的訓練而忘得差不多了。而現在一下子進入了知名學府，學業上能否跟得上就成了大問題。更何況不少奧運冠軍還有繁重的訓練比賽任務，又能抽出多少時間來上課呢？對于知名學府來說，其對奧運冠軍一般是免試入學，這樣做是否合理暫且不論，更重要的是能否結合奧運冠軍低文化程度的實際制訂出合理的教學方案來。也許學校會專門抽調教師為奧運冠軍進行補習，但這些教大學的教師就一定能教好高中甚至是初中課程嗎？加之，奧運冠軍來的時間少，教師即便有好辦法也難以施展。那么，什么眾多知名高校仍然爭相邀請奧運冠軍來自己的學校讀書呢？原因在于用奧運冠軍做形象工程。但是，如果上述問題不解決，奧運冠軍進高校這個“形象工程”，也終會自食其惡果。即明星拿到了高校的文憑，可能只是鍍了一層金而沒增長多少文化知識；而高校固然利用明星的知名度提高了自身形象，但不一定就為社會培養出了合格人才。

高校行政化還使高校領導熱衷于“升格”。中等專業學校謀求升格為高等職業學校，高等職業學校謀求升格為本科院校，本科院校力爭進入省重點以及全國重點院校行列。因此，基于上述目的很多學校不顧自身實際情況，增設本科專業、碩士點和博士點。更有甚者還熱衷把教研室做大為系、把系做大為學院、把學院做大為大學。重視數量甚于重視質量，嚴重影響了高等教育的聲譽和高校人才培養的質量。

（七）助長學術腐敗

高校行政化導致官場博士群。在2009年高等教育國際論壇上中國人民大學校長紀寶成說：“中國最大的博士群體并不在高校，而是在官場。”他指出相關行政管理者不懂學術規律，用行政手法對待學術問題，方式簡單粗暴。［6］ 的確，自改革開放以來，干部“年輕化，知識化”被提上日程。從中央到地方，高學歷成了進入仕途的“通行證”。這里我可以舉兩個鮮明的例子：例一，眾所周知，現在進入仕途主要的途徑是參加國家或各個地區的公務員考試。但是，事情總會有例外的。河北省唐山市政府就將一名清華大學博士直接任命為唐山市新技術開發區的區長；例二，2010年河北省唐山市政府直接錄用了61名“211”全國重點大學博士研究生。通過上述的例子，我們不僅可以看出高學歷已經成為進入仕途的“通行證”，而且還可以看出，政府錄用、選擇干部的學歷門坎也越來越高，先是“學士”，后是“碩士”，再到現在的“博士”。然而，這些看似華麗的高學位卻缺少了昔日的含金量，受到公眾的普遍質疑，越發成為官場“災難”。

干部“年輕化，知識化”的結果卻有違要以此提高政府執政能力，體現知識化，人才化強國的初衷。而且，這一政策在執行過程中卻不斷被扭曲被異化。選拔官員成了無關官員執政能力，無關群眾意見，只要文憑高的“文憑崇拜主義”。在這樣的背景下，“中國最大的博士群體并不在高校，而是在官場”也就不足為奇了。

而根據教育部此前的統計公報，1998年我國在校博士生45246人。到了2004年，已猛增至16.56萬人。國務院學位辦的統計也顯示，2007年我國的博士授予數量超過美國，攀升至世界第一。不可否認的是，在國家繼續加大對教育事業支持力度下，高校的能力和水平得到了提高和發展，博士適當的擴招也屬正常。但博士“大躍進”卻違背了教育的發展規律，也引發了更多的學術腐敗。學術行政化越來越積重難返，學術不能自治，學術更難獨立。學術成了行政權利的附庸，學術和行政權利已形成了“雙向互補”關系。教授可以通過討好自己的上級，而謀求行政權力；一些行政官員也可以通過自己手中擁有的權力來換取高學歷，以彌補自己學歷上的遺憾。

正是在這樣的利益格局之下，學位的授予變成了學術與權力之間的交易籌碼。學術以權威謀資源，官員以權力謀學位。于是，諸如“不上課不做論文也能畢業和提前畢業”等許多常人不可想象的“教育奇跡”就這樣在中國這片神奇的土地上發生了。對此，全國政協委員、清華大學教授蔡繼曾尖銳的指出，許多在校生十年寒窗才能拿到博士學位，但是一些黨政干部憑借手中的權力，課也不上，稀里糊涂就混到了文憑，這很不公平。

事實上，越來越多的官場博士群，根源就在于國內高校日益嚴重的學術行政化。如果沒有學術的自治，沒有學術的獨立，沒有校園的民主，就不可能有含金量十足的學位證書，也不可能遏制官場文化中日益濃厚的“文憑崇拜主義”。

三 高校行政化的成因分析

既有歷史原因，也有現實原因；既有內部的原因，也有外部的原因。但其主要原因在于外部政府對高校的管理過多，內部行政權力與學術權力力量不平衡。從校長任命、機構設置到教師編制，從課程設置、學位設立到招生名額以及入學條件、學費標準等等，全都由政府規定。高校內部也按政府機構來設置相應層級，連系和教研室也搞成行政任命，表現出“官本位”和行政化色彩。處于最底層的普通教師幾乎沒有發言權，甚至對學術事務的自決權也受到行政人員的干涉。我認為，其成因大體有以下幾種：

（一）受傳統政府管理體制的影響

我國自古以來是一個傳統的行政集權國家，在中國只要有權力就好辦事。因此，行政權力的運行模式被大多數行業所借鑒，同樣也延伸到了高校內部。雖然改革開放以來，政府從建設世界一流大學的目的出發，到海外取經，學習世界一流大學管理模式，采取多種措施試圖改變這種行政權力運行模式被高校移植的局面。但是，由于中國傳統封建集權思想嚴重，加之過大的變革會損害一些當權者的利益。阻力之大，效果并不明顯，還不足以掃清兩千多年以來不斷強化的專制統治殘余。(二)傳統政治文化的影響

我國的傳統政治文化是“外儒內法”，由此形成了全能政府、官本位及人治等政治觀念。所謂全能型政府：在我國是指改革開放以前的全面直接的“統制型”政府。政府扮演了生產者、監督者、控制者的角色，而為社會和民眾提供公共服務的職能和角色被淡化。通過全能型政府定義，我們不難看出，對于社會上的一切事務政府都要過問，并且對其進行控制，所以高校也不例外。教育部作為政府中主管教育的部門，將各個高校自行的劃歸為其附屬機構。教育部不僅管各個高校的人、財、物，而且還管高校的具體運行，例如重點學科評審、博士點碩士點設置、教學評估、專業的開設等，都由政府決定。總之，事無巨細，教育部都向高校發號施令；事無巨細，高校都向教育部請示匯報。

下面再來談談官本位和人治。所謂官本位，縱觀歷史和現實，官本位至少包括了以下四點內涵 ：①公共權力的運行以官的利益和意志為最根本的出發點和落腳點；②嚴格的上下層級制度，下級對上級唯首是瞻，上級對下級擁有絕對的權力；③以是否為官、官職大小、官階高低為標尺，或參照官階級別來衡量人們社會地位和人生價值的社會心理；④在此基礎上形成的敬官、畏官的社會心理。人治就是個人或少數人因歷史原因掌握了社會公共權力，以軍事、經濟、政治、法律、文化、倫理等物質的與精神的手段，對占社會絕大多數的其他成員進行等級統治的社會體制。通過官本位以及人治的定義我們不難看出，人們都有以是否為官、官職大小、官階高低為標尺，或參照官階級別來衡量人們社會地位和人生價值的社會心理。而且一旦擁有了權力，成為了領導，那么下級對上級唯首是瞻，上級對下級擁有絕對的權力，這樣可以滿足人們的虛榮心。所以，這就是高校中從普通教師到教授把主要精力放在謀求行政權力上的主要原因之一。

(三)計劃經濟體制的影響

為了更好的理解計劃經濟體制的影響，我們先來看一下計劃經濟體制的定義。計劃經濟體制，又稱指令型經濟，是對生產、資源分配以及產品消費事先進行計劃的經濟體制。由于幾乎所有計劃經濟體制都依賴于指令性計劃，因此計劃經濟也被稱為指令性經濟。解決三個基本經濟問題的是政府，所謂的三個經濟問題是指：生產什么、怎樣生產和為誰生產。而其中大部份的資源是由政府所擁有的，并且是按政府所指令而分配資源的，不受市場影響。“建國后，我國建立了高度集中的計劃經濟體制。資源不按市場規律配置，而是按國家計劃分配。計劃經濟是政府主導型經濟，為保證指令性計劃的貫徹執行，需要從上到下建立完整的行政指揮系統，同時還要把相當部分經濟組織行政化，借此對關系國計民生全局的經濟事業、經濟活動乃至人民生活，制定和下達帶有指令性的計劃指標、任務，制定和頒發大量帶有強制性的命令、法令和各種具體規定。”［7］這樣，行政權力就自然擴張到了高校，導致高校泛行政化。

(四)高校領導任用方式的影響

我國高校領導都有一定的行政級別，由教育行政機關任命。這就產生了一種現象，教育行政機關將一些黨政機關的人員任命為高校的領導。因此，黨政機構中一些升不到更高的位置官員便成為高校領導。那么，一個不懂教育的黨政機關的領導來當高校的領導后果可想而知。官員當校長習慣采用行政管理辦法，不密切聯系群眾，容易導致過度行政化和官僚化，過度的整齊和統一，大大減少了大學應有的生機和活力。我想這也是和世界一流大學相比，我國大學（大陸地區）缺少創新能力的重要原因之一。(五)行政權力擴張性的影響 與立法權的被動、司法權的“不告不理”相比，行政權是積極主動的，也只有行政領域是首長個人負責制。那么何為行政首長負責制呢？行政首長負責制指由各級政府及其所屬部門的首長對本政府或本部門的工作負全面責任的制度。這是一種適合于中國行政管理的政府工作責任制。依中國1982年憲法規定，國務院實行總理負責制；國務院各部、各委員會實行部長、主任負責制；地方各級人民政府實行省長、市長、縣長、區長、鄉長、鎮長負責制。從首長負責制的定義我們可以看出，作為行政首長的個人，極有可能大權獨攬，實行行政專橫，導致權力擴張。由于我國相關立法的滯后以及群眾依法行政理念的缺失，行政裁量權難以受到有效的制約，行政的隨意性極大，自然助長高校行政化。

四 高校行政化的治理對策

高校是一個教育機構，高校承擔著傳播知識、延續本民族及人類文明、價值的重大使命，這個神圣使命是行政權力以及其他權力所無法承擔的。所以，高校必須對行政權力加以抑制，防止行政權力恣意擴張。誠然，大學不可能沒有行政管理，但這種行政權力不能喧賓奪主，不能凌駕于學術之上。行政權力的盲目擴張必須受到限制，行政權力必須以服務于學術創造為其基本目標。基于這一基本思路，治理高校行政化，我建議從以下幾方面著手：(一)去行政化首要倡導“教育家辦學”

對于“教育家辦學”的理念，兩會前，溫家寶總理與網友在線交流時指出，這里所說的教育家可能不是某些專業的專門家，但是他們第一要熱愛教育，第二要懂得教育，第三要站在教育的第一線，不是一時而是終身。［8］

下面解釋一下教育家辦學：

1、向教育家學習。學習教育家高遠的教育理想、滿腔的教育熱情、淵博的教育知識、獨特的教育思想、豐富的教育經歷和成功的教育實踐，使高校領導、教師形成正確的辦學理念，并將這種理念轉化為辦好教育的信念。

2、對教育工作者提出專業要求。“教育家辦學”是在廣泛而大量的實踐基礎上形成的，隨著教育受到越來越多的人的重視，教育工作專業水平的不斷提高，“教育家辦學”成為必然。“教育家辦學”就是要用懂得教育規律的人來管理學校。即教師、高校領導必須通過專門的訓練，具備專業知識和專業技能，具有不可替代的性質。當然，這也是國家全面提升教育工作者社會地位舉措之一，因為這樣做可以讓全社會都了解到不是誰都可以當教師，不能誰都能當教育行政干部。

3、辦人民滿意的教育事業的需要。國家提出高水平的普及九年義務教育，要讓孩子不僅有書讀而且還要讀好書，全面培養學生創造性、吃苦耐勞的品質、刻苦學習態度，把我國的人口負擔變成人力資源。校領導的責任是辦人民滿意的教育而不僅僅是管學校，在真實、鮮活、生動的教育行動中，在實踐行動中，不斷形成自己的教育知識和思想；校領導、教師要把辦人民滿意教育作為價值目標，運用教學規律、教育思想、教育情感和教育實踐經歷，服務學生、認識學生、發現學生，全面提升學生綜合素質。

“教育家辦學”理念直指學校行政化傾向。我認為，目前學校行政化的特征主要表現在兩方面：從政府和學校的關系來講，政府對學校的管理和控制太多，例如重點學科評審、博士點碩士點設置、教學評估、專業設置、課程開設、經費劃撥、教育評價、校長任命等都由政府說了算；從學校內部來講，行政權力大于學術權力，行政權力控制著學術權力。我認為，要讓學校擺脫行政化的桎梏應做到，1、政府應該將權力下放，把學校管理權力交給校長；

2、在學校內部，行政權力應該更多讓位于學術權力，高校通過校內董事會、學術委員會、教師工會等民主的方式管理學校，強化學術權力。

3、履行學校管理職能的大學校長不應簡單地由政府部門任命，而應當通過公開競爭或教師和學生聯合推薦的方式，由董事會聘任。這樣一來，校長就不再是對某個部門、某個人負責，而是對整個學校、對教師、對學生負責。

4、大學校長、院長應成為榮譽性、服務性的職位，只有德高望重的教育家才可以做，并且校長、院長在職期間不應再參與學術領域的評獎、評職稱，但可以通過較高的工資待遇進行激勵，防止行政權力取代學術權力。(二)改變目前的高校領導教育行政機關任命制

我認為，具體有四點：

1、由本校教師、學生、專家及社會賢達、知名校友共同推薦人選，由本校職工代表大會選舉產生，政府備案。如無違規違紀行為，政府不得取消本校職工代表大會的選舉結果。

2、政府應進一步轉變職能，尊重高校的辦學自主權，要做掌舵人，而不是劃槳人。

3、廢止學校與黨政機關“行政級別制”的對應，不再套用國家公務員的行政級別，弱化行政性，強化學術性，使其還原為教學科研的學術性崗位。學校內部應進一步發揮學術權力的作用，同時在行政權力方面淡化官本位，使學校的管理干部能夠真正地以教師、學生為中心，為教學和科研來服務。

4、各個學校都可以給教授一定的管理權限。有些事情可以認教授，不要什么事情都認公章。我認為，教授要在三個方面發揮作用：首先，教授要治學。教學、學術研究更多的要發揮教授的作用，不要弄成教授不治學，別的人治學，這就錯了。講課的方式，本科生、博士生的培養方式，要聽教授的意見。其次，教授要搞學術研究。學術研究是專業化研究，教授是專業人員，在學術研究當中應該有更大的發言權。最后，教授作為教師，可以通過教職工代表大會發表自己的意見，這也是學校管理的一部分。而且教授還應當在學校一些具體的管理事務當中，作為學術或者項目、機構負責人來發揮作用。全國人大代表教育部政策法規司司長孫霄兵認為：“各個學校都可以給教授一定的管理權限。比如說指導研究生，乃至于錄取研究生，以及在學科建設發展方面，在一些研究項目的設計決策問題上，通過一些機制，讓他發揮作用。國外的教授為什么令人羨慕呢？要招一個海外的留學生，教授簽字，簽證部門就給簽證，類似于這樣的事情，認教授，不要什么事情都要認公章。當然教授也要有行業自律、道德自律，不要人家一找你，隨便就簽字，這樣也影響自己的公信力。［9］因此，我引用曾經在丹麥哥本哈根大學留過學的夏之寧先生的一句話作為本段的結尾，“丹麥哥本哈根大學最高決策機關，1/3是學生，1/3是教授，1/3是行政管理和其他人員，這些人決定學校的大政方針。“上課的事，聽學生的；學術的事，聽教授的。” ［10］

(三)可以在高等教育領域中開出一個小的特區，小的試點

正在籌建中的南方科技大學就是我國高等教育領域中開出的一個特區。我認為，在籌建南方科技大學的過程中，出現了一些令人欣喜的現象。例如，1、在選擇校長方面，南方科技大學打破由政府任命校長的常規方式在全球遴選校長，最終經過一年的遴選確定原中國科技大學校長朱清時為該校首任校長。朱清時的到任，意味著持續一年多的國際獵頭公司全球選聘南方科大校長告一段落，此舉首開國內學校校長通過國際人才咨詢公司協助選拔之先河。

2、在辦學理念方面，南方科技大學提出了探索建立具有中國特色的現代大學制度；超越常規模式，實現跨越式發展；堅持精品戰略，培養拔尖創新人才；推進產學研結合，增強自主創新能力；探索管理機制創新，實現依法自主辦學；制定《南方科技大學章程》，依法治校；建立學校外部治理機制；創新內部管理體制；學科設置不采用傳統院系模式九項辦學理念。的確，想成為世界一流大學，就要有跟別人不一樣的東西，要有自己的獨特的“靈魂”，這方面是可以進行嘗試的。我們有理由相信南方科技大學不僅會取得成功，而且也會帶動中國的教育改革。

當然，我認為僅僅依靠南方科技大學來帶動我國高等教育改革是遠遠不夠的，我們還應開辟一個試點對我們高等教育的現存問題進行改革。現在的國內高校的實際情況是教學、實習，都一個模子，連卷子怎么批，都全國一個樣，甚至最后還要統一教材，統一教案，統一教法。所以，我認為談到教授治校，這里不得不提到國外的大學。在國外的大學中，教授都有充分的自主權，從而教授能夠招到心儀的學生，這樣才能有學術自由，學術研究才能發展，高校才具有創新性。對于政府與高校關系來說，高校獨立關鍵在于高校擁有辦學自主權，重要的是打破以往“政府的命令就是圣旨”的行政體制。令人欣喜的是，曙光已經出現，例如，北大“實名制”自主招生。雖然現在也遭受了很多質疑，距理想化的狀態還有很大距離，但是畢竟邁出了試探性的一步。(四)加強對學術權力的物質保障

高校要努力改善高校學術權力的物質條件，加大對學術研究、教學以及對學術事務管理的投入，以此保障學術權力的行使。我認為，不妨俗一點，讓學術卓越、業績突出的教師拿最高的薪酬。我參考過以前的高校去行政化研究，發現里面大都沒有涉及到“錢”，但我認為這一點非常重要。談到這里，我不得不談一下建國之初計劃經濟體制下的“大鍋飯”。大鍋飯概念的流行，最早可追溯到1958年下半年開始的人民公社化運動。在那場聲勢浩大的全民運動中，口糧由公社、生產隊掌管，農民不在自己家里吃“小鍋飯”，而要一起到公共食堂吃“用一個大鍋煮的飯”。但是，這種建立在絕對平均主義基礎上的“大鍋飯”制度，嚴重影響了勞動者的積極性，最終于1961年上半年停止實施。“大鍋飯”之所以效率低，就是因為利益分配與勞動力付出不成正比，因而無法激活勞動者個體的積極性與創造力。同樣在高校里，利益的天平向著行政階層大大傾斜，勢必使得普通教師產生兩種想法，要么想盡辦法也擠入權力階層，成為既得利益者中的一員；要么產生懶惰心理，相對于行政階層所得的利益，教學或學術研究上哪怕有點獎勵，差不多還是“干多干少一個樣”。因此，普通教師在這種思想的驅使下，就不會全心投入學術研究與教學上。

(五)改革教育管理部門

在具體分析之前，先看一個例子。四川多位廳級高官最近相繼落馬，其中一位即為四川省教育廳排名第一的副廳長汪風雄。目前調查到的問題，與其涉嫌借指定教材漁利有關。此外，汪風雄還曾主編多種書刊，其代表作《雄風如歌》，不過9個印張，竟定價58元，還能位列成都書城最佳暢銷書第四名。從這例子我們可以看出，我國的教育管理部門利用自己的權力為所欲為，而高校、教師以及學生只能默默接受。我認為，現在的教育管理部門與學校的關系，就跟改革開放之前的政企關系一樣。但是，通過改革開放，政企關系得到了較大調整，企業不再是政府主管部門的附屬物，而是成了相對獨立的經濟主體。但因為我國的教育改革的滯后，教育管理部門跟學校之間，迄今仍然是典型的君臣關系，教育管理部門掌握了生殺予奪的全部權力，學校除了俯首聽命，不可能有任何別的選擇。這種狀況不應該再繼續下去。教育關系到千家萬戶的幸福，關系到全民族的命運。而且在事實上，教育改革的滯后，的確已經拖累了經濟發展和社會發展。既然教育的公共性如此之強，教育改革和發展規劃就不太適合教育管理部門主持其事。因此，教育管理部門改革勢在必行。(六)實行學術本位管理，即實行學者管理制度 我認為，應當成立高校教授委員會，主要負責大學的教育和學術事務，以民主的形式使優秀的教師和科研人員參與高校管理工作，通過合理的權力分配，努力提高高校管理的科學性和有效性。“教授委員會應該分設若干專門委員會，分別負責學科規劃、學位審定、教學指導、教師隊伍建設、成果評定等校內不同學科專業的教育和學術事務。在橫向管理中，教授委員會應與相應的行政管理部門明確界定職責范圍，認真履行學校重要的學術管理職責。在縱向管理中，教授委員會應將權力下放，強化院(系)的教育、學術管理職能，使之成為決定院(系)發展規劃和教學科研的組織形式，以決定學科建設、專業發展和教師隊伍建設以及教師聘任、職稱評定、課程設置、經費使用等，確保廣大教師廣泛參與的民主化的學術管理體制，借以激發學術人員的責任意識和創新精神，進而從整體上促進教學和科研創新能力生長。”［11］(七)努力使教師和科研人員成為真正的辦學主體

要改變學術帶頭人官僚化、官僚“學術化”的現象，改變以行政標準代替學術標準的現象。我認為，要做到這一點該從三個方面入手：

首先，要教師引領做科研之路。具體措施為，1、調查研究，系統分析，學習培訓與實踐相結合，增強全體教師對學術科研價值的認同感。

2、以課題為載體，增強教師的科研意識和提高教師的科研能力。

3、建立激勵機制，使教育科研成為滿足高校教師發展需求的內在動力。

4、確立“以人為本、尊重人才”的管理理念，遵循教師成長、發展的規律，為其開辟適合其發展的道路。

其次，建立學科帶頭人負責制，讓機關和后勤系統成為為教師、科研人員服務的服務部門。要尊重教師、科研人員的意志，讓他們通過學術委員會、校務委員會、職工代表大會等途徑參與學校的學術與科研以及各項工作的決策與管理。

最后，建設教學研究型大學。那么何為教學研究型大學？對教學研究型大學的概念，學者們有不同的描述，我認為下面這一定義最恰當。教學研究型大學，是指介于研究型和教學型之間的大學，是以培養有研究潛力、具有一定的復合知識、以技術應用、技術開發為高級人才為主要任務，在培養的層次上以本科教育為主，研究生教育與本科教育并重，科學門類以多科性和綜合性為主，學歷教育一般都涵蓋博士、碩士和學士完整層次的大學。

參考文獻

［1］解艷華.博士當“官”為哪，般去行政化大學的“獨立宣言”.人民政協報,2010-02-10 ［2］車輝 趙福中 徐福平.工人日報，2010-03-11 ［3］楊晨光.人大代表熱議我國高校將如何轉變行政化傾向.中國教育新聞網－中國教育報，2010-03-09 ［4］楊晨光.人大代表熱議我國高校將如何轉變行政化傾向.中國教育新聞網－中國教育報，2010-03-09 ［5］王波.人大清史名教授被指偽教授舉報者直言為報復.中國青年報，2009-7-8 [6]香頌.人大校長稱中國博士群不在高校在官場.優訊-中國網http:// china.com.cn/info，2010-01-06

［7］王世達.泛行政化略論[J].開放導報，2003，（2）：58-59 ［8］賈楠，王駿勇.朱永新：大學校長應成為榮譽性服務性職位.新華網，2010-03-11 ［9］蘇向東.中國教改尋求破解“錢學森之問”.中國網http:// www.tmdps.cn2010-03-04 ［10］楊晨光.代表熱議大學如何轉變行政化傾向要重學氣輕官氣.中國新聞網，2010-03-09 ［11］ 廖江華.我國高校管理體制泛行政化弊端及對策[J].湖南科技學院學報，2009，（1）：98-100.

第三篇：社區行政化問題

淺談社區行政化問題

摘要：我國社區建設的興起，一方面是我國社會經濟、政治發展到一定階段的必然產物；另一方面又是政府出自管理需要推動的結果，它的路徑選擇更多是自上而下，這樣就必然導致社區行政化的產生。要改變這一狀況，必須引入治理理念。隨著我國改革開放，尤其是社會新舊體制轉型的不斷深人，城市基層社會結構，如街道辦事處、社區居民委員會面臨改革和調整，社區建設與管理也成為各國政府行政管理的新課題。

關鍵詞：社區；社區行政化；治理

一

一、概念界定

隨著我國改革開放，尤其是社會新舊體制轉型的不斷深人，城市基層社會結構，如街道辦事處、社區居民委員會面臨改革和調整．社區建設與管理也成為各國政府行政管理的新課題。“一般而言，社區是指聚集在一定區域范圍內的社會群體。按照一定的規范和制度結合而成的社會共同體。構成社區的要素包括以下五個方面：有較穩定和獨立的地域界限；有以一定社會關系組成的社會群體：有維護該地區公共利益的管理機構；有維護群體生存和發展的生活服務設施：群體成員具有地緣上的歸屬感、參與感和認同感。”而就我國情況來說，社區主要指城市中居民委員會轄區及農村中的村委會轄區。其中社區建設的主體力量是居民、居委會及其他自治性組織。

社區行政化是指城市政府為尋求經濟增長與社會穩定的平衡。依靠行政權力，自上而下地實行社會再組織的過程。政府規定統一規劃，依靠行政力量，由外向內，由上而下，重構“縱向到底、橫向到邊”的城市社會管理體制。

二、中國的社區建設

社區建設是社會發展到一定歷史階段的產物，是實現城市現代化乃至社會現代化的必由之路。我國社區建設的興起既是我國社會經濟和政治發展到一定階段的必然要求，也反映了我國經濟社會發展和基層管理體制的必然需要。首先，社區建設的興起取決于社會的客觀需要、社會主義市場經濟體制的建立和發展、城市化進程的加快、人民生活水平的不斷提高。使得社會利益和社會需要呈現出多元化和多樣化的發展趨勢。這就必然需要打破“單位制”的束縛，實現由“單位人”向“社會人”的轉變。其次。社區建設的提出又是政府管理的需要。就我國

現階段情況而言，社區建設是在“單位”體制瓦解時，政府為了得到公民的政治認同，解決社會轉型時期出現的一些社會問題。緩解管理壓力和社會矛盾．維護社會穩定而提出并自上而下推動的。由此可以看出，我國的社區建設是社會和政府的共同需要。其動力主要來自社會和政府兩個方面。但我們也必須認識到在這兩者之間，政府起著主導作用，即我國的社區建設在很大程度上仍然是以政府為主導力量強力推動的。它更多是自上而下展開的。政府的過度介入和干預，使得社區建設普遍存在著行政色彩濃。依附性強，參與程度低，自治能力弱的狀況，出現了政府的熱情高于居民的熱情，外援的力量大于內生的力量這一與社區發展的初衷和愿望相悖的令人尷尬的局面。

三、社區行政化的困境

政府自上而下的行政權力運作模式導致社區行政化傾向嚴重。其表現主要為：

(一)機構行政化

雖然社區并不隸屬于行政編制，且社區和基層政府之間的界限并不明確。但政府部門經常把社區作為行政末端，常會以下達任務的方式將那些本應該由政府行政管理部門所承擔的工作移交給社區。這樣的結果雖然一方面使得社區在機構意義上得到加強，基礎設施、辦公地點、工作人員都會得到政府的重視和支持。但從另一方面講，社區居委會承接政府交辦的工作也就變為理所當然。

(二)職能行政化

目前我國社區居委會承擔了社區環境衛生、社區治安、計劃生育和青少年教育等工作，而這些職能工作本應該是政府部門負責。這樣一來。社區居委會就承擔很多不該負責的行政和社會管理事務，使得社區居委會的行政色彩加重．社區居委會行政化趨勢嚴重，居民民主自治被行政化工作覆蓋。

(三)運行方式行政化

政府和社區居委會對于社區的管理，更多地還是按照行政命令和政治動員的方式。基于以上兩方面的描述，我國社區居委會的工作主要是來自于政府的安排和部署，很多社區居委會可以自行決定的事務也要得到政府的批準和認可。很多時候離開政府的指揮棒，社區居委會成員就不知該如何開展工作。

(四)成員公職化

現階段我國社區居委會成員主要呈現雙重身份，一方面是社區居委會選舉出

來的社區主任，而另一方面可能又是街道聘任的工作人員。正是基于這兩種身份，導致社區居委會成員上對街道負責，執行街道分派下來的行政任務，把社區居委會變成了政府派出機構的派出機構。此外，目前我國的情況是大多數社區居委會成員都沒有社會工作專業的學科背景，對專業化的社區工作方法并不熟悉，從而只是聽從上級政府布置分配任務。

四、社區行政化的影響

雖然社區行政化可以迅速補充“單位制”解體后留下的管理真空。但從根本上講，社區建設的行政化傾向是我國傳統管理意義上的全方位管制思想和方式的延伸。在這樣的思路下社區居委會更多是被當作街道辦事處的下屬機構來設計的。被賦予了很濃的行政色彩，在實踐中被賦予了很強的政治動員功能和社會事務管理功能，但其自身的自治管理功能卻極其有限。

(一)增加了政府管理層次

社區居委會行政化，相當于增加了政府行政管理的層次，導致公共財政支出增加，這與行政體制改革中所要實現的“小政府、大社會”的目標相沖突。現實中社區居民對政府資源的依賴和服務的要求越來越多，但由于在行政事務和社區事務中有很多混淆不清的地方．以至于相應的社區資源卻沒有得到有效的動員和整合。

(二)社區獨立性喪失．自治理念匱乏

社區行政化的問題在于過分強調政府對社區的控制和主導作用,這樣必然會忽略社區自我治理，其結果會導致政府所呼吁的居民參與始終處于低水平。代表社區主流價值和要求的自治組織無法形成。從宏觀上看，社區依附于政府，使得社區缺乏自我管理和自我發展能力。這將影響社區的協調、快速、健康發展；從微觀上看，將導致公民的自信心降低，使得公民很少能意識到自己的責任，其中包括對自己和社會的責任．不能形成對社區的認同感和責任感。居民對居委會的態度是冷漠的，主要是把它當作一級政府而不是自己的自治組織。

(三)不利于基層民主建設

社區居委會本應是城市居民的自治性組織,其主要擔負的功能是發揚基層民主，是實現人民民主的重要組織形式。但目前存在的居委會行政化并沒有實現此功能，基層社會民主選舉、民主管理、政治參與也因此受到影響，遠離了社會主義民主建設目標。

五、社區治理路徑

目前中國社區管理結構、過程和方式都發生深刻的變革，社區行政化在目前及今后的社區建設中并不能起到很大作用。要走出社區行政化的困境，更多地應該引入治理觀念進行改革。

(一)實現政府管理與社區自治的良性互動

要真正解決社區行政化問題，首先要界定政府管理與社區自治的邊界。政府管理的介入應該是建立在居委會的自治運行基礎上，進行服務、協調、保障和監督上。在我國。政府與社區自治組織之間的關系尚未完全理順。社區自治組織的自治職能沒有得到真正的落實。實行“政社”分離，需要明確政府和社區居委會各自的職責定位，理順兩者之間的關系。政府在城市社區建設中承擔著重要的角色，其主要職責是宏觀決策、政策引導、法規規范、資源提供、協調監督。政府和社區居委會不是上下隸屬關系，而是指導與被指導的關系。作為城市社區自治組織的居委會，在堅持社區自治的同時，也要自覺接受政府及其職能部門的指導和監督，積極協助政府機關開展工作。

(二)促進社區治理主體多元化發展

與傳統公共行政不同。新公共管理和新公共服務理論認為，政府與社會既要分開，也要合作，公共權力部門、非政府組織和公眾都是公共事務治理主體。積極培育公民社會和社區中介組織。充分發揮社區多元主體的作用，加強政府與社區組織、社區成員的合作。建立政府、社區組織、非營利組織、社區成員單位及社區居民之間的多元互動的網絡型運作模式，建立以社區共識和認同為基礎的，充分發揮社區能動性和自主性的治理模式。

(三)增強社區成員的參與意識和民主意識

社區參與是實現社區自治和促進公民社會發育的有效途徑，健全社區組織與管理制度，培養社區居民的民主及參與意識，為社區居民參與社區治理提供制度途徑。政府、社區組織、居民、企業、非營利組織都是社區治理的參與者，通過培育居民自發性的小社團，構建社區參與網絡，從而增強社區信任和合作，實現共同利益。總之。社區是城市公共物品的集體消費單元，社區行政化可以迅速填補“單位制”解體所留下的組織管理真空，但無法提供有效服務。中國城市社區建設，需要從行政化階段轉為治理階段。社區行政化是因為政府權力擴張而出現，也需要靠政府權力縮小而減弱。政府改革至關重要，社區發展的政策框架需要盡

可能多樣化，需要發展社區草根組織，提高居民自治組織能力，需要促進居委會轉向群眾性自治組織，表達民意，成為政府與居民的中介。

參考文獻：

[1]李大琨．中國社會行政管理[M]．北京：中國國際廣播出版社．2008：14．

[2]陳偉東，李雪萍．社區行政化——不經濟的社會重組機制[J]．中州學刊，2005(2)：78．

[3]潘小娟．社區行政化問題探究[J]．國家行政學院學報，2007(1)：33．

第四篇：社區行政化問題探討

社區行政化問題探討

摘 要：我國社區建設的興起，一方面是我國社會經濟、政治發展到一定階段的必然產物；另一方面又是政府出自管理需要推動的結果，它的路徑選擇更多是自上而下，這樣就必然導致社區行政化的產生。要改變這一狀況，必須引入治理理念。

關鍵詞：社區；社區行政化；治理

一、概念界定

隨著我國改革開放，尤其是社會新舊體制轉型的不斷深入，城市基層社會結構，如街道辦事處、社區居民委員會面臨改革和調整，社區建設與管理也成為各國政府行政管理的新課題。“一般而言，社區是指聚集在一定區域范圍內的社會群體，按照一定的規范和制度結合而成的社會共同體。構成社區的要素包括以下五個方面： 有較穩定和獨立的地域界限； 有以一定社會關系組成的社會群體；有維護該地區公共利益的管理機構；有維護群體生存和發展的生活服務設施； 群體成員具有地緣上的歸屬感、參與感和認同感。”[1]而就我國情況來說，社區主要指城市中居民委員會轄區及農村中的村委會轄區，其中社區建設的主體力量是居民、居委會及其他自治性組織。

社區行政化是指城市政府為尋求經濟增長與社會穩定的平衡，依靠行政權力，自上而下地實行社會再組織的過程。政府規定統一規劃，依靠行政力量，由外向內，由上而下，重構“縱向到底、橫向到邊”的城市社會管理體制。

二、中國的社區建設社區建設是社會發展到一定歷史階段的產物，是實現城市現代化乃至社會現代化的必由之路。我國社區建設的興起既是我國社會經濟和政治發展到一定階段的必然要求，也反映了我國經濟社會發展和基層管理體制的必然需要。首先，社區建設的興起取決于社會的客觀需要。社會主義市場經濟體制的建立和發展，城市化進程的加快，人民生活水平的不斷提高，使得社會利益和社會需要呈現出多元化和多樣化的發展趨勢。這就必然需要打破“單位制”的束縛，實現由“單位人”向“社會人”的轉變。其次，社區建設的提出又是政府管理的需要。就我國現階段情況而言，社區建設是在“單位”體制瓦解時，政府為了得到公民的政治認同，解決社會轉型時期出現的一些社會問題，緩解管理壓力和社會矛盾，維護社會穩定而提出并自上而下推動的。由此可以看出，我國的社區建設是社會和政府的共同需要，其動力主要來自社會和政府兩個方面。但我們也必須認識到在這兩者之間，政府起著主導作用，即我國的社區建設在很大程度上仍然是以政府為主導力量強力推動的，它更多是自上而下展開的。政府的過度介入和干預，使得社區建設普遍存在著行政色彩濃，依附性強，參與程度低，自治能力弱的狀況，出現了政府的熱情高于居民的熱情，外援的力量大于內生的力量這一與社區發展的初衷和愿望相悖的令人尷尬的局面。

三、社區行政化的困境政府自上而下的行政權力運作模式導致社區行政化傾向嚴重，其表現主要為：

（一）機構行政化雖然社區并不隸屬于行政編制，且社區和基層政府之間的界限并不明確，但政府部門經常把社區作為行政末端，常會以下達任務的方式將那些本應該由政府行政管理部門所承擔的工作移交給社區。這樣的結果雖然一方面使得社區在機構意義上得到加強，基礎設施、辦公地點、工作人員都會得到政府的重視和支持。但從另一方面講，社區居委會承接政府交辦的工作也就變為理所當然。

（二）職能行政化

目前我國社區居委會承擔了社區環境衛生、社區治安、計劃生育和青少年教育等工作，而這些職能工作本應該是政府部門負責。這樣一來，社區居委會就承擔很多不該負責的行政和社會管理事務，使得社區居委會的行政色彩加重，社區居委會行政化趨勢嚴重，居民民主自治被行政化工作覆蓋。

（三）運行方式行政化

政府和社區居委會對于社區的管理，更多地還是按照行政命令和政治動員的方式。基于以上兩方面的描述，我國社區居委會的工作主要是來自于政府的安排和部署，很多社區居委會可以自行決定的事務也要得到政府的批準和認可。很多時候離開政府的指揮棒，社區居委會成員就不知該如何開展工作。

（四）成員公職化

現階段我國社區居委會成員主要呈現雙重身份，一方面是社區居委會選舉出來的社區主任，而另一方面可能又是街道聘任的工作人員。正是基于這兩種身份，導致社區居委會成員上對街道負責，執行街道分派下來的行政任務，把社區居委會變成了政府派出機構的派出機構。此外，目前我國的情況是大多數社區居委會成員都沒有社會工作專業的學科背景，對專業化的社區工作方法并不熟悉，從而只是聽從上級政府布置分配任務。

四、社區行政化的影響

雖然社區行政化可以迅速補充“單位制”解體后留下的管理真空，但從根本上講，社區建設的行政化傾向是我國傳統管理意義上的全方位管制思想和方式的延伸。在這樣的思路下社區居委會更多是被當作街道辦事處的下屬機構來設計的，被賦予了很濃的行政色彩，在實踐中被賦予了很強的政治動員功能和社會事務管理功能，但其自身的自治管理功能卻極其有限。

（一）增加了政府管理層次

社區居委會行政化，相當于增加了政府行政管理的層次，導致公共財政支出增加，這與行政體制改革中所要實現的“小政府、大社會”的目標相沖突。現實中社區居民對政府資源的依賴和服務的要求越來越多，但由于在行政事務和社區事務中有很多混淆不清的地方，以至于相應的社區資源卻沒有得到有效的動員和整合。

（二）社區獨立性喪失，自治理念匱乏社區行政化的問題在于過分強調政府對社區的控制和主導作用，這樣必然會忽略社區自我治理，其結果會導致政府所呼吁的居民參與始終處于低水平，代表社區主流價值和要求的自治組織無法形成。從宏觀上看，社區依附于政府，使得社區缺乏自我管理和自我發展能力，這將影響社區的協調、快速、健康發展；從微觀上看，將導致公民的自信心降低，使得公民很少能意識到自己的責任，其中包括對自己和社會的責任，不能形成對社區的認同感和責任感。居民對居委會的態度是冷漠的，主要是把它當作一級政府而不是自己的自治組織。

（三）不利于基層民主建設

社區居委會本應是城市居民的自治性組織，其主要擔負的功能是發揚基層民主，是實現人民民主的重要組織形式，但目前存在的居委會行政化并沒有實現此功能。基層社會民主選舉、民主管理、政治參與也因此受到影響，遠離了社會主義民主建設目標。

五、社區治理路徑

目前中國社區管理結構、過程和方式都發生深刻的變革，社區行政化在目前及今后的社區建設中并不能起到很大作用。要走出社區行政化的困境，更多地應該引入治理觀念進行改革。

（一）實現政府管理與社區自治的良性互動要真正解決社區行政化問題，首先要界定政府管理與社區自治的邊界。政府管理的介入應該是建立在居委會的自治運行基礎上，進行服務、協調、保障和監督上。在我國，政府與社區自治組織之間的關系尚未完全理順，社區自治組織的自治職能沒有得到真正的落實。實行“政社”分離，需要明確政府和社區居委會各自的職責定位，理順兩者之間的關系。政府在城市社區建設中承擔著重要的角色，其主要職責是宏觀決策、政策引導、法規規范、資源提供、協調監督。政府和社區居委會不是上下隸屬關系，而是指導與被指導的關系。作為城市社區自治組織的居委會，在堅持社區自治的同時，也要自覺接受政府及其職能部門的指導和監督，積極協助政府機關開展工作。

（二）促進社區治理主體多元化發展與傳統公共行政不同，新公共管理和新公共服務理論認為，政府與社會既要分開，也要合作，公共權力部門、非政府組織和公眾都是公共事務治理主體。積極培育公民社會和社區中介組織，充分發揮社區多元主體的作用，加強政府與社區組織、社區成員的合作。建立政府、社區組織、非營利組織、社區成員單位及社區居民之間的多元互動的網絡型運作模式，建立以社區共識和認同為基礎的，充分發揮社區能動性和自主性的治理模式。

(三)增強社區成員的參與意識和民主意識社區參與是實現社區自治和促進公民社會發育的有效途徑，健全社區組織與管理制度，培養社區居民的民主及參與意識，為社區居民參與社區治理提供制度途徑。政府、社區組織、居民、企業、非營利組織都是社區治理的參與者，通過培育居民自發性的小社團，構建社區參與網絡，從而增強社區信任和合作，實現共同利益。

總之，社區是城市公共物品的集體消費單元，社區行政化可以迅速填補“單位制”解體所留下的組織管理真空，但無法提供有效服務。中國城市社區建設，需要從行政化階段轉為治理階段。社區行政化是因為政府權力擴張而出現，也需要靠政府權力縮小而減弱。政府改革至關重要，社區發展的政策框架需要盡可能多樣化，需要發展社區草根組織，提高居民自治組織能力，需要促進居委會轉我們要借鑒國外經驗，通過法律制度規定賦予農村合作組織法人地位并對其活動范圍及相關權力義務作出具體規定，促進這種農民自愿合作組織的健康發展。

目前，農產品價格變化已經基本由市場決定，市場不僅為他們提供了創收的機會，更重要的是為他們帶來了風險和使他們處于不利的地位，尤其是農業生產群體與市場的關系越來越密切，市場風險日益突出。增加農民收入，是一項長期的綜合系統的工程，其中，法律制度建設是該系統工程中最具有操作性，最有力的一項。我們絕不能簡單地僅僅只提靠提高農產品價格或者某一兩項措施而盲目冒進。

第五篇：民主生活會原因分析及對策

民主生活會產生原因及對策

三、產生問題的思想根源

一是理論武裝不夠。新形勢下，政府辦領導班子沒有能夠像重視抓經濟工作那樣，時刻注重抓理論學習;主觀上對加強理論學習的緊迫感認識不足。特別是現任班子成員年齡較輕，文化層次較高，絕大多數都經過正規院校教育，自我感覺理論知識水平較高。因此，缺乏進一步學習理論的自覺性和主動性，總認為自己掌握的理論知識可以指導實踐了，缺乏一種擠的精神、鉆的精神、苦的精神，致使學習制度難以堅持，學習時間難以保證。因而，運用馬克思主義的立場、觀點、方法來分析、研究和解決問題的能力顯得不夠，抓工作往往憑經驗、憑熱情，缺乏理論思考，以致有時處理問題時不能把握關鍵環節，造成工作失誤。

二是世界觀、人生觀、價值觀改造不夠。面對紛繁復雜、五光十色的現實生活，面對各種不健康的東西的侵蝕和影響，辦公室領導班子存在著忽視對世界觀、人生觀和價值觀改造的傾向，自覺加強黨性鍛煉不夠，自覺開展批評與自我批評不夠。特別是在國際共產主義運動進入低潮、資本主義依然持續發展，以及看到各種腐敗現象發生、黨內一部分高級領導干部違法違紀案件曝光時，往往對建設有中國特色社會主義產生迷惘，思想上產生困惑。在實際工作中，堅持真理，修正錯誤的勇氣不足，對機關內部思想、紀律、作風上存在的一些不良現象和苗頭，缺乏足夠的重視;對身邊的一些錯誤行為，缺乏有力的批評和糾正，甚至對一些不良習氣也不能自覺抵制;一定程度上存在著“好人主義”和怕得罪人的思想。有時因為各種事務千頭萬緒，困難和矛盾層出不窮，工作上只求過得去，不求過得硬，缺少爭先創優的勁頭，缺少改革創新的勇氣，精神壯態不夠振奮，遇到問題解決得不夠果斷。

三是宗旨意識不夠強。近年來，在改革開放和經濟轉軌的新形勢下，政府辦領導班子在開展工作時，群眾觀點有所弱化，想問題、辦事情，有時不能完全從群眾利益出發，往往考慮更多的是能不能完成上級任務，能不能得到名次，能不能受到上級領導的表揚和肯定，等等;不能很好地處理對上負責與對下負責的關系，往往是把對上負責考慮得多一些，把對下負責考慮得不夠。因此，在具體工作中，對重點、熱點、閃光點工作相對抓得多、抓得緊;對盲點、難點、增長點工作相對抓得少，抓得松。有時在推動工作時，與基層、與群眾商量辦事不夠，向基層、向群眾問計不多;到受群眾贊揚的地方去得多，到受群眾批評的地方去得少，一定程度上脫離了群眾。比如，在面對群眾上訪時，有時不能夠心平氣和，甚至產生煩、怨情緒，認為群眾覺悟低，水平差、不講道理等等。這些都不同程度地反映了我們還沒能夠很好地擺正與人民群眾的關系，一定程度上違背了黨的宗旨。

四是制度建設和約束監督不夠有力。在制度建設上，存在的主要問題是制度執行不嚴格，不到位。比如在財經管理、來人接待等方面，雖然制定了一系列規章制度，但在實際執行過程中，超標準現象仍然比較嚴重，導致辦公室經費開支缺口較大。另外，監督機制也不夠健全，往往要求別人的多了，自我監督的少了，領導班子沒有很好地發揮模范帶頭作用，也沒有很好地發揮輿論監督、群眾監督的作用;沒有很好地拿起批評和自我批評的武器，往往拉不下情面，不能很好地開展積極、健康的思想斗爭，一定程度上造成了好人主義盛行，原則難以堅持，致使一些問題未能有效防范，未能及時發現和妥善處理;甚至出現了極少數干部以權謀私、吃拿卡要的惡劣現象，嚴重損害了辦公室的形象和威信，一定程度也影響了黨群關系和干群關系。

四、初步整改意見和努力方向

政府辦領導班子將結合此次“三個代表”重要思想學習教育活動中所對照檢查出來的問題，認真加以整改。

1、加強理論學習，堅定理想信念。

堅持和完善學習制度，積極探索與縣政府辦公室工作相適應的學習內容和學習方法，努力學習馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論和江澤民同志“三個代表”重要思想，學習黨的十五大精神，全面把握精神實質和精髓，學會運用其基本立場、觀點和方法，研究解決發展社會主義市場經濟中面臨的新情況、新問題、新矛盾，在改造客觀世界的同時，改造主觀世界。通過學習，進一步增強理論素養，增強政治素質，增強辯證思維能力，增強貫徹黨的基本理論、基本路線、基本方針的堅定性和自覺性，增強黨性觀念和大局意識，增強班子的團結，提高班子的凝聚力和戰斗力，做到在任何時候、任何情況下，都能堅定正確的政治方向和政治立場，堅持黨的基本路線不動搖，堅定地走建設有中國特色的社會主義道路不動搖。同時，堅持向群眾學習，向實踐學習，結合思想實際，查找思想問題，不斷提高工作能力和工作水平。

2、強化宗旨觀念，改進機關作風。

一是堅持群眾觀點，進一步強化服務意識。要在班子成員以及辦公室全體工作人員中牢固樹立群眾觀念是我們根本的政治觀念、群眾路線是我們根本的工作路線的思想，不斷強化為人民服務的意識，始終把廣大群眾的利益放在我們想問題、辦事情、做服務的首位。堅持深入基層、深入群眾，特別是要充分發揮辦公室工作信息渠道廣，掌握政策多，協調范圍大的特點，認認真真、實實在在地幫助群眾解決一些實際困難和問題;努力為群眾排憂解難，最大程度地讓群眾滿意。同時，積極出謀劃策，努力當好縣政府領導“參謀”，讓領導滿意;努力為基層搞好服務，讓基層滿意。