第一篇：新型城鎮(zhèn)化與農(nóng)民工市民化專題

理論·政策·產(chǎn)業(yè)

新型城鎮(zhèn)化與農(nóng)民工市民化專題

陜西日?qǐng)?bào) 2014年4月1日

趙正永：推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵在提高質(zhì)量，核心是人的城鎮(zhèn)化。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，農(nóng)村群眾的思想觀念和生產(chǎn)方式都發(fā)生了巨大的變化，越來(lái)越多的人有條件也有意愿進(jìn)入城市生活。我們要順應(yīng)這一社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的趨勢(shì)，切實(shí)抓好推進(jìn)有條件農(nóng)村居民進(jìn)城落戶的各項(xiàng)具體工作，以滿足群眾提升生活水平、享受更好公共服務(wù)的迫切愿望和要求。要把中小城鎮(zhèn)作為吸納農(nóng)村居民的主要載體，加快完善基礎(chǔ)設(shè)施，合理配置字公共資源，不斷推進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，大力實(shí)施城中村改造，增強(qiáng)器對(duì)農(nóng)民的吸引力。要圍繞惠利于民、解決后顧之憂，使進(jìn)城農(nóng)民安心進(jìn)程、生活更有尊嚴(yán)這一核心，深化戶籍改革，逐步剝離附著在城鄉(xiāng)戶口上的不平等福利待遇，加快實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居住證制度，鼓勵(lì)人口性中小城市集中，以農(nóng)民工為重點(diǎn)有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

婁勤儉：農(nóng)民工工作始終是省委、省政府高度重視的中心工作之一。隨著“四化”同步發(fā)展進(jìn)程加快，做好農(nóng)民工工作，事關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局，事關(guān)社會(huì)和

諧，是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展應(yīng)當(dāng)解決好的重大問(wèn)題。在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中必須將農(nóng)民工作作為重要環(huán)節(jié)和中心工作來(lái)抓。要以十八大精神為指引，堅(jiān)持在“四化”并舉進(jìn)程中，完善政策措施，發(fā)揮疊加效應(yīng)，扎扎實(shí)實(shí)做好農(nóng)民工工作，統(tǒng)籌布局和提供居住、教育、醫(yī)療等生活條件，在增加農(nóng)民共收入、擴(kuò)大農(nóng)民工參保覆蓋面、豐富農(nóng)民工精神文化生活等方面多措并舉取得新成效。同時(shí)要更加注重加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，幫助農(nóng)民工真正融入城市，讓他們?cè)诔抢锓€(wěn)得住、享受城里人一樣的待遇，是他們生活得更有尊嚴(yán)、更有盼頭。

編者按

加快推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化，不僅是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律的客觀要求，也是新時(shí)期推進(jìn)轉(zhuǎn)型升級(jí)的戰(zhàn)略選擇，更是涉及全局的重大經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。近年來(lái)，我生意保障性安居工程、有條件農(nóng)民進(jìn)城落戶、避災(zāi)扶貧移民搬遷和小城鎮(zhèn)建設(shè)為抓手，統(tǒng)籌推動(dòng)全省城鎮(zhèn)化進(jìn)入加快發(fā)展的新時(shí)期。本期周末講座，邀請(qǐng)到國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心副主任韓俊，為我們講解新型城鎮(zhèn)化與農(nóng)民工市民化專題，兵對(duì)如何推進(jìn)農(nóng)民工市民化提出建議。

專題講義摘要

農(nóng)民工發(fā)展壯大是改革開(kāi)放的重大成果，支撐經(jīng)濟(jì)較快增長(zhǎng)，構(gòu)成城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的動(dòng)力，推動(dòng)

改革深化和社會(huì)轉(zhuǎn)型，加快了我國(guó)現(xiàn)代化步伐。中國(guó)農(nóng)村人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)移數(shù)量之多，世界上任何國(guó)家所沒(méi)有過(guò)的，農(nóng)民工市民化進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期。

一、我國(guó)的城鎮(zhèn)化的基本情況

1、發(fā)展現(xiàn)狀和預(yù)期。目前處于發(fā)展的拐點(diǎn)。1990年到2020年，城鎮(zhèn)化水平由22%上升到52.57%，城鎮(zhèn)化人口由2.54億人增加到7.11億人。預(yù)計(jì)到2030年城鎮(zhèn)化水平將達(dá)到66%左右，新增城鎮(zhèn)人口3億人左右。

2、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新引擎。城鎮(zhèn)化必將提高勞動(dòng)生產(chǎn)率和城市集散效益，帶來(lái)城鎮(zhèn)化公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施投資擴(kuò)大，促進(jìn)居民收入和消費(fèi)的增加，生活改善。

3、面臨的挑戰(zhàn)。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以融入城市，城鎮(zhèn)建設(shè)“土地財(cái)政”依賴過(guò)大，城鎮(zhèn)空間分布與資源承載能力不匹配，城市資源和環(huán)境壓力加大。

4、傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化主要特征。速度偏好而不是注重質(zhì)量，政府主導(dǎo)而不是市場(chǎng)導(dǎo)向，投資而不是消費(fèi)驅(qū)動(dòng)，粗放而不是集約，大城市傾斜而不是均衡發(fā)展，城鄉(xiāng)二元分割而不是城鄉(xiāng)一體。

5、新型城鎮(zhèn)化基本要求。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)化相互協(xié)調(diào)，集約、智能、綠色和低碳，科學(xué)規(guī)劃、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、勞動(dòng)就業(yè)和人口集散相統(tǒng)一，核心是人的城鎮(zhèn)化。

二、我國(guó)的農(nóng)民工問(wèn)題

1、農(nóng)民工現(xiàn)象。“農(nóng)民工”指戶籍在農(nóng)村、主要在城鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)人口，也包括在農(nóng)村內(nèi)部從事二三產(chǎn)業(yè)的人員。2011年全國(guó)農(nóng)民工總量達(dá)2.53億人。

2、我國(guó)人口政策的變遷。1949-1957年：城鄉(xiāng)居民居住和遷徙自由，沒(méi)有附加限制條件；1958-1978年：嚴(yán)格禁止流動(dòng)，制止農(nóng)村人口盲目外流，形成嚴(yán)格的戶籍管理制度；改革開(kāi)放初期到上世紀(jì)90年代初：消除農(nóng)民“離土”的限制，對(duì)人口流動(dòng)的政策逐步放寬，農(nóng)村富余勞動(dòng)力以就地轉(zhuǎn)移為主；上世紀(jì)90年代初到21世紀(jì)初：消除農(nóng)民“離鄉(xiāng)”的限制，人口流動(dòng)政策進(jìn)一步放寬，允許農(nóng)民工在城市“落戶”的限制，廢止收容遣返制度，基本公共服務(wù)由戶籍人口向常住人口發(fā)展。

3、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的鮮明特征。一是就業(yè)帶動(dòng)。二是漸進(jìn)轉(zhuǎn)移。三是保留地權(quán)。

4、農(nóng)民工發(fā)展帶來(lái)單位問(wèn)題。一是黨和政府執(zhí)政管理的重大挑戰(zhàn)。群體總體穩(wěn)定，但也成為為流動(dòng)不定、動(dòng)蕩不安的群體。群眾整體呈良性發(fā)展，但也由于沒(méi)有出路，缺乏關(guān)愛(ài)，成為被邊緣化的群

體。二是社會(huì)結(jié)構(gòu)失衡比較嚴(yán)重。由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)沒(méi)有有效彌合，農(nóng)民工難以融入城市社會(huì)，權(quán)益得不到有效保障，愿望和訴求難以順暢表達(dá)。三是群體性事件風(fēng)險(xiǎn)加大。面對(duì)工資拖欠、權(quán)益保障等問(wèn)題，應(yīng)對(duì)不當(dāng)容易除西安群體性事件。

三、農(nóng)民工市民化問(wèn)題

完成城市化英國(guó)用了三個(gè)世紀(jì)，法國(guó)和美國(guó)大致用了一百多年，日本用了不到一百年。中國(guó)農(nóng)村人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移數(shù)量之多，世紀(jì)上任何國(guó)家所沒(méi)有過(guò)的。

1、農(nóng)民工轉(zhuǎn)移就業(yè)呈現(xiàn)三個(gè)發(fā)展趨勢(shì)。一是就業(yè)主要領(lǐng)域仍是制造業(yè)和建筑業(yè)，服務(wù)業(yè)就業(yè)比重明顯上升；二是東部地區(qū)增速放緩，中西部地區(qū)和省區(qū)增速加快，回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)逐漸增多；三是在流入地就業(yè)和居住趨于長(zhǎng)期化，舉家外出務(wù)工經(jīng)商比重逐漸提高。今后一二十年，我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移將進(jìn)入“以技能提升促就業(yè)質(zhì)量提高，以公共服務(wù)均等促社會(huì)融入”階段。

2、我國(guó)正處于面臨勞動(dòng)力全面短缺問(wèn)題。目前，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移難度加大，農(nóng)民工供求的結(jié)構(gòu)性矛盾更加突出，共不用求的年齡段快速上升，將有結(jié)構(gòu)短缺全面短缺轉(zhuǎn)變。

3、城鄉(xiāng)分割體制下的農(nóng)民工現(xiàn)象江湖已終

結(jié)。不穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工，在城市不能安居樂(lè)業(yè)，奔波于城鄉(xiāng)之間，起不到減少農(nóng)民、土地流轉(zhuǎn)集中的作用。穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工，不能在城鎮(zhèn)定居，加劇其流動(dòng)性，企業(yè)不能形成穩(wěn)定的、積累經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)的產(chǎn)業(yè)大軍。農(nóng)民工長(zhǎng)期融不進(jìn)城市社會(huì)，定不會(huì)積累很多矛盾。

四、積極推進(jìn)農(nóng)民工市民化

1、必須以擴(kuò)大就業(yè)為前提。實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工在城鎮(zhèn)穩(wěn)步就業(yè)、充分就業(yè)、體面就業(yè)的任務(wù)仍然艱巨。加之高校大批畢業(yè)生大量涌入，城市就業(yè)壓力增大將長(zhǎng)期存在。

2、積極推進(jìn)公共服務(wù)均等化。農(nóng)民工市民化，就是以農(nóng)民工整體融入城市公共服務(wù)體系為核心，推動(dòng)“個(gè)人融入企業(yè)，子女融入學(xué)校，家庭融入社區(qū)，群體融入社會(huì)”。推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度銜接，實(shí)現(xiàn)進(jìn)城與留鄉(xiāng)、流動(dòng)與定居人群之間基本公共服務(wù)均等化。當(dāng)前面對(duì)農(nóng)民工的公共服務(wù)，依然存在著公共就業(yè)服務(wù)體系不健全，子女教育服務(wù)不足，看病難問(wèn)題突出，參加城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)比例低，住房保障程度低，公共文化服務(wù)驗(yàn)證缺乏等問(wèn)題。要建立覆蓋全體城鄉(xiāng)適齡幼兒的學(xué)前教育體系，保障農(nóng)民工子女在流入省份平等接受高中階段教育。建立覆蓋農(nóng)民工的社會(huì)保障體系，盡快實(shí)現(xiàn)

工傷保險(xiǎn)全覆蓋，健全醫(yī)療保障制度，提高養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面，探索打通城保和農(nóng)保的有效管理措施，搭建五險(xiǎn)統(tǒng)一管理的大社保平臺(tái)。建立覆蓋農(nóng)民工的城鎮(zhèn)住房保障體系，保障性安居工程要逐步向農(nóng)民工開(kāi)放。

3、進(jìn)一步完善城鎮(zhèn)體系。要引導(dǎo)人口適宜開(kāi)放的區(qū)域集散，鼓勵(lì)資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)集散和經(jīng)濟(jì)條件較好的城市化地區(qū)吸納更多人口，促進(jìn)人口、經(jīng)濟(jì)與資源環(huán)境協(xié)調(diào)布局。

4、推進(jìn)以土地?fù)Q權(quán)利。不能把放棄承包地和宅基地和宅地基作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的先決條件，也不能強(qiáng)制性要求農(nóng)民退地，必須完全尊重農(nóng)民個(gè)人意愿。完善農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地用益物權(quán)進(jìn)行確權(quán)登記，頒發(fā)證書(shū)，建立全國(guó)統(tǒng)一的權(quán)威性的農(nóng)民登記體系，賦予農(nóng)民工對(duì)承包土地、宅基地、農(nóng)房和集體資產(chǎn)股權(quán)更大的處置權(quán)。

5、深入戶籍制度改革。改革的正確方向是逐步讓?xiě)艨谂c福利脫鉤，逐步消除戶籍人口與非戶籍人口之間的一些不平等待遇和差距，還原戶籍的人口登記功能，改革戶籍與福利合一的管理制度。要全面實(shí)施居住證制度，梯度賦予農(nóng)民工同等權(quán)利。實(shí)施省級(jí)行政區(qū)域內(nèi)“一證通”。辦理居住證者，在子女就學(xué)、社會(huì)保障、技能培訓(xùn)、公共衛(wèi)生、住

房租購(gòu)等方面享有與當(dāng)?shù)厝丝谕鹊臋?quán)利。同時(shí)，按照權(quán)利義務(wù)對(duì)等、梯度賦予權(quán)力的原則，逐步賦予農(nóng)民公寓當(dāng)?shù)厝丝谕鹊淖畹蜕畋Ｕ稀⒈Ｕ闲宰》俊⒆优呖假Y格、社區(qū)選舉、在當(dāng)?shù)芈鋺舻葯?quán)利。促進(jìn)社會(huì)融合順暢。保障居民消除流動(dòng)人口與戶籍的身份差異以及不平等待遇，促進(jìn)社會(huì)融合。

6、我國(guó)農(nóng)民工市民化的總體思路。把以人為本，公平對(duì)待作為解決農(nóng)民工問(wèn)題的根本要求；以提高農(nóng)民工就業(yè)技能、保障性農(nóng)民工合法權(quán)益、創(chuàng)造平等就業(yè)機(jī)會(huì)、提高就業(yè)質(zhì)量為重點(diǎn)；以健全農(nóng)民工公共服務(wù)制度、推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化為核心；以吸納農(nóng)民工進(jìn)程定居、穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)民工市民化為方向；深化戶籍制度改革，創(chuàng)新社會(huì)管理體制，扎實(shí)提高人口城鎮(zhèn)化水平，促進(jìn)農(nóng)民工共享改革發(fā)展成果。

7、農(nóng)民工市民化的基本路徑。一是落戶轉(zhuǎn)市民沉淀一批。把符合落戶條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，使流動(dòng)人口總量平穩(wěn)減少，扎實(shí)提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。二是常住均服務(wù)穩(wěn)定一批。對(duì)暫不符合落戶條件或沒(méi)有落戶意愿又有常住需求的流動(dòng)人口，逐步在流入地居住期間享受與戶籍居民同等的公共服務(wù)和社會(huì)權(quán)益。三是就近促轉(zhuǎn)就業(yè)和居住，合理人口空間分布。四是留鄉(xiāng)創(chuàng)新業(yè)吸附一批。

以發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村為重點(diǎn)，支持流動(dòng)人口返鄉(xiāng)就業(yè)和創(chuàng)業(yè)，培養(yǎng)新型農(nóng)民，合理減少人口流出規(guī)模。

8、推進(jìn)雙輪驅(qū)動(dòng)，做到各得其所。推進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)雙輪驅(qū)動(dòng)，讓絕大多數(shù)進(jìn)城農(nóng)民工在就業(yè)居住地穩(wěn)定下來(lái)融入城市，讓留在農(nóng)村的人口安居樂(lè)業(yè)，做到進(jìn)城和留鄉(xiāng)各得其所。

典型案例

農(nóng)民進(jìn)城轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民是城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容，這一過(guò)程伴隨著進(jìn)城農(nóng)民生產(chǎn)方式、生活方式、價(jià)值觀念以及文化、心理、生活習(xí)慣等一系列的轉(zhuǎn)型與改變。旬陽(yáng)縣從促進(jìn)就業(yè)、加強(qiáng)教育、改進(jìn)服務(wù)三個(gè)方面入手，打造和提升農(nóng)民進(jìn)城的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和文化中心心理素質(zhì)。一是在就業(yè)方面，出臺(tái)了《旬陽(yáng)縣農(nóng)民工進(jìn)城創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠政策》、《旬陽(yáng)縣全民創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠政策》等一系列政策措施，加快全縣工業(yè)化進(jìn)程，大力發(fā)展工商業(yè)，積極吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力。二是在教育方面，依托縣職教中心等培育機(jī)構(gòu)，每年對(duì)5000多農(nóng)民開(kāi)展職業(yè)技能培訓(xùn)，樹(shù)立了旬陽(yáng)建工、旬陽(yáng)營(yíng)銷兩大勞務(wù)品牌。積極開(kāi)展先進(jìn)文化進(jìn)鄉(xiāng)村活動(dòng)，組織編寫(xiě)了包括科學(xué)發(fā)展觀、社會(huì)主義核心價(jià)值觀體系、法律常識(shí)等多個(gè)方面共計(jì)16本教材和普及讀物，促進(jìn)進(jìn)城農(nóng)民更好地融入城市

生活。三是公共服務(wù)方面，放開(kāi)了戶籍管理，大力推進(jìn)公共服務(wù)的均等化，使進(jìn)城務(wù)工者不論在縣城、中心集鎮(zhèn)還是較小的集鎮(zhèn)，都能享受大盤(pán)較高層次的教育、衛(wèi)生、文化和養(yǎng)老等基本公共服務(wù)。實(shí)施“務(wù)工農(nóng)民定局計(jì)劃”，鼓勵(lì)外出農(nóng)民城市定居。

省委常委、常委副省長(zhǎng) 江澤林

十八大三中全會(huì)指出，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙，并要求完善城鎮(zhèn)化發(fā)展體制機(jī)制，推進(jìn)以人為本為核心的城鎮(zhèn)化。當(dāng)前，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，重點(diǎn)和難點(diǎn)在于解決兩億多農(nóng)民工市民化問(wèn)題。這不僅關(guān)乎新型城鎮(zhèn)化的實(shí)際進(jìn)程和發(fā)展質(zhì)量，也是全面深化改革的重要戰(zhàn)略舉措。

一、農(nóng)民工市民化是新型城鎮(zhèn)化的自然過(guò)程和特征體現(xiàn)

（一）城鎮(zhèn)化的含義

城鎮(zhèn)化是一個(gè)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，也是一個(gè)社會(huì)現(xiàn)象。1858年馬克思在《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)批判》中談及城鄉(xiāng)分離和城市發(fā)展時(shí)就提出，“現(xiàn)代的歷史是鄉(xiāng)村城市化，而不想在古代那樣，市城市鄉(xiāng)村化”。1867年，西班牙工程師A·Serda在《城市化基本原理》中

開(kāi)始使用城市化一詞。此后，一些學(xué)者又豐富了城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵，其基本內(nèi)容有三個(gè)方面：

1、人口集中。城鎮(zhèn)化的直接表現(xiàn)形式就是農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中。在此過(guò)程中農(nóng)村人口比重減少，農(nóng)民已成為產(chǎn)業(yè)工人或以其它方式成為城市居民。從發(fā)達(dá)國(guó)家的城鎮(zhèn)化歷程看，工業(yè)革命推動(dòng)機(jī)器大工業(yè)發(fā)展，吸引了大量人口向新興工業(yè)城市集中，城市外圍郊區(qū)和農(nóng)村人口減少，城鎮(zhèn)化開(kāi)始興起。英國(guó)還出臺(tái)《貧民救濟(jì)法案》，通過(guò)改善民衛(wèi)生、解決住房扥措施加快人口向城鎮(zhèn)集中，到19世紀(jì)末城鎮(zhèn)化率已達(dá)到70%以上。而發(fā)展中國(guó)家由于工業(yè)化水平較低，同時(shí)受全球經(jīng)濟(jì)一體化影響，城鎮(zhèn)化道路成多元發(fā)展。一些地區(qū)城市人口膨脹，經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境惡化，出現(xiàn)“過(guò)度城鎮(zhèn)化”。我國(guó)的城鎮(zhèn)化總體上滯后于工業(yè)化。

2、產(chǎn)業(yè)集散。產(chǎn)業(yè)集散是城鎮(zhèn)化演進(jìn)的重要基礎(chǔ)。隨著人口向城鎮(zhèn)集中，帶動(dòng)整個(gè)經(jīng)濟(jì)重心向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，其根本標(biāo)志就是農(nóng)業(yè)比重下降和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)比重的上升，即產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。在發(fā)展初期，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率提高是城鎮(zhèn)化發(fā)展的推動(dòng)力，隨著機(jī)器大工業(yè)體系的建立，原來(lái)分散的手工生產(chǎn)方式和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)生的根本變化，促進(jìn)了非農(nóng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的集中。隨著第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，城市與區(qū)域之間形成整

體性有機(jī)聯(lián)系，由于產(chǎn)業(yè)鏈延伸及產(chǎn)業(yè)相互支撐，城鎮(zhèn)日益成為新型產(chǎn)業(yè)及相關(guān)服務(wù)業(yè)的集散地。

3、資源集合。城鎮(zhèn)化的結(jié)果是社會(huì)資源向城鎮(zhèn)集合。產(chǎn)業(yè)的集散和人口的集中，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重心逐步從農(nóng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。隨著教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等公益服務(wù)需求的擴(kuò)大，社會(huì)資源不斷向城鎮(zhèn)集合。總體來(lái)說(shuō)，城鎮(zhèn)化不是簡(jiǎn)單的人口向城鎮(zhèn)集中，它是以產(chǎn)業(yè)發(fā)展和升級(jí)為基礎(chǔ)的社會(huì)變遷，是社會(huì)發(fā)展的自然過(guò)程，這一過(guò)程本身也體現(xiàn)者社會(huì)的整體進(jìn)步。

（二）新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展理念

黨的十七大指出，要“走中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，以特大城市為依托，形成輻射作用大的城市群，培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極”，確定了我國(guó)城鎮(zhèn)化的空間布局。十八大突出了新型城鎮(zhèn)化思想，要求推進(jìn)“四化”協(xié)調(diào)互動(dòng)，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。十大屆三中全會(huì)進(jìn)一步指出，“推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體系機(jī)制。讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果”。這是新形勢(shì)下推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的基本要求。

新型城鎮(zhèn)化的理念主要可歸納為四個(gè)方面：一是工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“四化”

協(xié)調(diào)互動(dòng)，通過(guò)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和科技進(jìn)步推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集散促進(jìn)產(chǎn)城融合，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展；二是人口、經(jīng)濟(jì)、資源和環(huán)境相協(xié)調(diào)，把生態(tài)文明融入城鎮(zhèn)化全過(guò)程，突出代際公平和可持續(xù)發(fā)展；三是構(gòu)建與區(qū)域經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)布局緊密銜接的城鎮(zhèn)格局，以城市群為主體形態(tài)，大中小城市與小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，提高城鎮(zhèn)綜合承載能力；四是實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展，破解城鄉(xiāng)二元體制，推進(jìn)農(nóng)民工市民化和公共服務(wù)均等化，創(chuàng)新社會(huì)管理服務(wù)。

新型城鎮(zhèn)化的“新”就是要由追求城市規(guī)模和空間擴(kuò)張，轉(zhuǎn)變成為以提升城鎮(zhèn)發(fā)展內(nèi)涵、均衡配置公共服務(wù)為中心，真正使城鎮(zhèn)成為具有較高品質(zhì)的適宜人居之所。

（三）新型城鎮(zhèn)化的價(jià)值取向

新型城鎮(zhèn)化的價(jià)值基礎(chǔ)在于堅(jiān)持以人為本，聚合城鄉(xiāng)優(yōu)勢(shì)，使全民共享城鎮(zhèn)化發(fā)展成果。人類社會(huì)的發(fā)展歷程表明，城鎮(zhèn)化從根本上改變生產(chǎn)生活方式，不斷集散、提升、創(chuàng)新優(yōu)質(zhì)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)要素，促進(jìn)生產(chǎn)力進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)規(guī)模擴(kuò)大和社會(huì)財(cái)富積累，推動(dòng)人類文明進(jìn)步。新型城鎮(zhèn)化的價(jià)值就是讓城鄉(xiāng)居民通過(guò)這一過(guò)程共享現(xiàn)代文明發(fā)展的成果。

二、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的人口流動(dòng)過(guò)程與規(guī)律

（一）農(nóng)民工市民化的動(dòng)力機(jī)制

工業(yè)化的發(fā)展帶來(lái)生產(chǎn)規(guī)模化，創(chuàng)造大量新的就業(yè)機(jī)會(huì)，為農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力進(jìn)入工業(yè)部門提供了可能。工業(yè)化帶來(lái)的技術(shù)革命，使農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率迅速提高，單位土地邊際報(bào)酬遞減，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力出現(xiàn)過(guò)剩，客觀上要求剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)。社會(huì)分工的發(fā)展，要求人口流動(dòng)來(lái)保證勞動(dòng)智能的不同組合實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置。工業(yè)化帶來(lái)生產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大和集中，推動(dòng)了城鎮(zhèn)化進(jìn)程，城鎮(zhèn)化為工業(yè)發(fā)展提供生產(chǎn)要素和生產(chǎn)、交換、分配和消費(fèi)的場(chǎng)所，工業(yè)化通過(guò)城鎮(zhèn)化達(dá)到農(nóng)民市民化的目的。

（二）農(nóng)民工是我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的特殊現(xiàn)象

“農(nóng)民工”一詞首先出現(xiàn)在1984年《社會(huì)學(xué)雜志》中，指戶籍在農(nóng)村，但主要在城鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)人口。農(nóng)民工市民化是指進(jìn)入城市務(wù)工的農(nóng)村人口在職業(yè)轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)居住地域、生活方式及行為模式的轉(zhuǎn)變，即職業(yè)與社會(huì)身份的雙轉(zhuǎn)變。西方國(guó)家的工業(yè)化與城鎮(zhèn)化基本同步，農(nóng)民職業(yè)與身份轉(zhuǎn)變同時(shí)完成。而我國(guó)由于城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化，加之城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的一系列制度障礙，使農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移只實(shí)現(xiàn)了職業(yè)轉(zhuǎn)變，為實(shí)現(xiàn)身份的同步轉(zhuǎn)變，因而出現(xiàn)農(nóng)民工這一特殊現(xiàn)象。

（三）勞動(dòng)力流動(dòng)的基本規(guī)律

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，勞動(dòng)力流動(dòng)有兩條基本規(guī)律：勞動(dòng)力總是從價(jià)格低的地方流入價(jià)格高的地方；流動(dòng)人口的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)能力高于流出地人口的平均水平。我國(guó)的農(nóng)民工監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)應(yīng)征了這一規(guī)律；隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，全國(guó)農(nóng)民工總量逐年增長(zhǎng)，2012年達(dá)到2.62億元，以省外打工為主。就業(yè)分布區(qū)域主要在長(zhǎng)三角、珠三角經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，表明人口流動(dòng)的經(jīng)濟(jì)收入取向。流出人口的年齡分布以年輕群體為主，具有較強(qiáng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)能力。因此，只要存在城鄉(xiāng)收入差距，進(jìn)城務(wù)工存在利潤(rùn)空間，農(nóng)民進(jìn)城的趨勢(shì)就不會(huì)減弱。

三、農(nóng)民工市民化的障礙分析

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約公民供市民化的主要障礙，以城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)為核心的一系列安排，在制度、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、文化等層面上進(jìn)一步加劇了農(nóng)民工市民化的轉(zhuǎn)換難度。

（一）戶籍制度障礙

城鄉(xiāng)分割的戶籍制度是影響農(nóng)民工市民化進(jìn)程的核心問(wèn)題之一。城鄉(xiāng)戶籍制度人為地把城鄉(xiāng)人口分割成兩個(gè)社會(huì)階層，從根本上阻止了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市遷移，造成了城鄉(xiāng)分治局面。由于城市教育、衛(wèi)生、住房、社會(huì)保障等公共服務(wù)的資源配置依據(jù)城鎮(zhèn)戶籍人口規(guī)劃提供，導(dǎo)致即使已進(jìn)城

多年、已改變職業(yè)身份的農(nóng)民工，由于戶籍性質(zhì)的差別，仍然被排斥在城市管理體制之外。近年來(lái)，各地陸續(xù)開(kāi)始戶籍制度改革，放寬城市準(zhǔn)入門檻，但許多制度安排仍立足于城鄉(xiāng)二元戶籍制度管理，使農(nóng)民工無(wú)法享受城市同等待遇，阻礙了農(nóng)民工市民化進(jìn)程。

（二）經(jīng)濟(jì)障礙

與戶籍掛鉤的城鄉(xiāng)福利差別進(jìn)一步固化了城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，增加了農(nóng)民工市民化的轉(zhuǎn)換成本。

1、定居成本。我國(guó)農(nóng)村人口流往城市被定義為自發(fā)性流動(dòng)遷移，其遷移成本未納入國(guó)家承擔(dān)范圍。因此進(jìn)程定居成本是農(nóng)民工遷移時(shí)需要考慮的首要問(wèn)題。多數(shù)農(nóng)民工外出打工，農(nóng)務(wù)由家庭成員替代，家庭總收入并未為減少。但農(nóng)民工在城市定居，不僅需要支付轉(zhuǎn)移費(fèi)用，而且生存費(fèi)用比農(nóng)村高得多。而農(nóng)民工相對(duì)較低的收入加大了其在城市定居的難度。統(tǒng)計(jì)部門的一項(xiàng)詳細(xì)抽樣調(diào)查表明：13.2%的農(nóng)民工入不敷出，63.2%的人勉強(qiáng)生存。這樣的經(jīng)濟(jì)收入水平不足以支撐其家庭在城市定居的成本。

2、土地束縛。由于承包地不具有產(chǎn)權(quán)屬性，不能買賣，土地流轉(zhuǎn)又具有暫時(shí)性特點(diǎn)，難以實(shí)現(xiàn)

土地大規(guī)模集中。土地分散經(jīng)營(yíng)不利于農(nóng)業(yè)的規(guī)模化、集約化和現(xiàn)代化，難以吸引大量資本對(duì)土地進(jìn)行長(zhǎng)期有效投入，同時(shí)又束縛著大量農(nóng)民滯留在土地上。農(nóng)民工要想真正實(shí)現(xiàn)城市的永久性遷移，就必須無(wú)償放棄在農(nóng)村承包的土地，這直接影響農(nóng)民工的遷移傾向。

3、就業(yè)歧視。新中國(guó)成立初期，我國(guó)就建立起城市居民優(yōu)先就業(yè)的勞動(dòng)就業(yè)制度。改革開(kāi)放后，隨著人口流動(dòng)和遷移政策的逐步放寬，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)入城市，一定程度上沖擊著二元結(jié)構(gòu)體制。近年來(lái)，由于中央對(duì)農(nóng)民工問(wèn)題的高度重視以及相關(guān)文件的出臺(tái)，各級(jí)政府開(kāi)始考慮進(jìn)城農(nóng)民的平等就業(yè)權(quán)問(wèn)題。但目前對(duì)農(nóng)民工就業(yè)的各種歧視規(guī)定仍然存在，降低了農(nóng)民工在城市的發(fā)展空間和就業(yè)預(yù)期。

4、社會(huì)保障。我國(guó)城鎮(zhèn)民社會(huì)保障體系由基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保障、失業(yè)保險(xiǎn)和最低生活保障為主體，保障水平較高。而農(nóng)民的社會(huì)保障主要包括農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村合作醫(yī)療和五保戶制度。隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施，農(nóng)村社會(huì)保障逐步弱化。農(nóng)村社保體系不健全，農(nóng)民工又難以納入城市社保體系，使進(jìn)城農(nóng)民工處于“隨時(shí)面臨生產(chǎn)無(wú)著”的狀況。

5、子女教育。我國(guó)中等以下教育實(shí)行“地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理”，實(shí)際運(yùn)作中，市、縣主要對(duì)城鎮(zhèn)的初、中等教育負(fù)責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要對(duì)農(nóng)村初、中等教育負(fù)責(zé)。由于城市義務(wù)教育投入主體的差異，城市政府難以為農(nóng)民工子女教育進(jìn)行資金投入，致使那些隨遷學(xué)齡兒童難以進(jìn)入公立學(xué)校，承受者接受義務(wù)教育的不平等待遇，增加了農(nóng)民工向城市遷移的成本。

（三）技術(shù)障礙

我國(guó)農(nóng)民工的受教育程度普遍低且缺乏職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，初中文化程度的農(nóng)民工占60.5%，即未參加弄ing業(yè)技術(shù)培訓(xùn)也未參加非農(nóng)技能培訓(xùn)的占69.2%。他們大多在制造業(yè)、建筑業(yè)和服務(wù)業(yè)等勞動(dòng)密集型行業(yè)從事技能要求不高的生產(chǎn)性勞動(dòng)。隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)升級(jí)和新興產(chǎn)業(yè)的興起，社會(huì)對(duì)勞動(dòng)力素質(zhì)要求越來(lái)越高，農(nóng)民工的就業(yè)領(lǐng)域受到極大限制，就業(yè)難度日益加大。

（四）文化障礙

農(nóng)民工市民化的深層次障礙是文化心理轉(zhuǎn)換。城鄉(xiāng)文化的差異在城市居民和農(nóng)民工之間表現(xiàn)為相互性排斥。一方面，城市居民思想觀念受城鄉(xiāng)分治影響，對(duì)農(nóng)民進(jìn)城有排斥心態(tài)，擔(dān)心農(nóng)民工進(jìn)城引發(fā)“城市病”，擠占就業(yè)崗位。另一方面，農(nóng)民

工自身觀念受鄉(xiāng)土文化影響，不適應(yīng)城市生活方式。調(diào)查表明，41.5%的農(nóng)民工閑暇時(shí)間選擇睡覺(jué)、36.5%的農(nóng)民工選擇聊天、42.6%的農(nóng)民工選擇看電視，不愿參與到城市生活中去，阻礙了農(nóng)民工成都市的歸屬感。

四、陜西城鎮(zhèn)化的農(nóng)民工市民化問(wèn)題

（一）陜西的城鎮(zhèn)化進(jìn)程

近年來(lái)，我生意保障性安居工程，有條件農(nóng)民進(jìn)城落戶、避災(zāi)扶貧移民搬遷和小城鎮(zhèn)建設(shè)為抓手，統(tǒng)籌推動(dòng)全省城鎮(zhèn)化進(jìn)入加快發(fā)展的新時(shí)期。

1、城鎮(zhèn)化是西安歷史性跨越。西部大開(kāi)發(fā)以來(lái)，陜西城鎮(zhèn)化進(jìn)程明顯加快，特別是2007奶奶以后，城鎮(zhèn)化率年均提升1.88%，高于全國(guó)同期1.34%的平均水平。城鎮(zhèn)人口以年均0.96%的速度增長(zhǎng)，高于常住人口0.75%的增速。2012年全省城鎮(zhèn)人口首次超過(guò)農(nóng)村，2013年城鎮(zhèn)化率達(dá)到51.31%，初步實(shí)現(xiàn)了由鄉(xiāng)村型社會(huì)向城市型社會(huì)的歷史性跨越。

2、城鎮(zhèn)綜合承載能力增強(qiáng)。2013年全省生產(chǎn)總值達(dá)16045億元，居全國(guó)16位，人均GDP達(dá)42692元。城鎮(zhèn)化率的提升與人均GDP增長(zhǎng)基本同步。以西咸一體化為核心的關(guān)中城市群，以全省27%的土地面積，承載了62.6%的人口，創(chuàng)造了63%的

GDP，成為全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長(zhǎng)極和創(chuàng)新城市發(fā)展方式的核心區(qū)。

3、公共服務(wù)體系不斷健全。2012年，全省市政公用設(shè)施實(shí)現(xiàn)縣城以上城鎮(zhèn)全覆蓋，城市垃圾、污水、供氣、供熱等設(shè)施水平大幅提高，城市、縣城和重點(diǎn)鎮(zhèn)氣化率分別達(dá)到81%、40%、22%，解決了38.2萬(wàn)人用電和1418萬(wàn)農(nóng)村人口飲水問(wèn)題。城鄉(xiāng)基本醫(yī)療實(shí)現(xiàn)制度全覆蓋，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)一體化實(shí)現(xiàn)制度全覆蓋。在全國(guó)首創(chuàng)65歲以上老人免費(fèi)體驗(yàn)和農(nóng)村孕婦免費(fèi)住院分娩制度，24.94萬(wàn)農(nóng)村孕婦產(chǎn)婦受益。

(二)陜西農(nóng)民工市民化的障礙分析

伴隨城市型社會(huì)的快速發(fā)展，陜西農(nóng)民工市民化除了面臨全國(guó)普遍性障礙，還呈現(xiàn)出欠發(fā)達(dá)省份特有的一些問(wèn)題：

1、城鎮(zhèn)規(guī)模總體偏小、區(qū)域發(fā)展不均衡。全省10個(gè)設(shè)區(qū)市轄區(qū)人口為125.7萬(wàn)人，比全國(guó)平均規(guī)模少5萬(wàn)。83個(gè)縣城中超過(guò)10萬(wàn)人口的只有19個(gè)。建制鎮(zhèn)平均人口為4851人，僅相當(dāng)于全國(guó)平均水平的90%。全省接近80%的縣城建成區(qū)面積不足10平方公里，70%以上的建制鎮(zhèn)建成區(qū)面積小于1平方公里。區(qū)域城鎮(zhèn)化水平差異較大，關(guān)中成真密度為74.58座/萬(wàn)平方公里，為陜南的1.55倍、陜

北的3.14倍。

2、城鎮(zhèn)吸納就業(yè)能力不足。2012年全省農(nóng)村勞動(dòng)力1574萬(wàn)人，農(nóng)村富余勞動(dòng)力818萬(wàn)人，可實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移就業(yè)689萬(wàn)人，尚有130萬(wàn)人難以轉(zhuǎn)移就業(yè)，全省勞動(dòng)力資源總體供大于求。從轉(zhuǎn)移流向看，省外轉(zhuǎn)移就業(yè)330萬(wàn)人，占總數(shù)的47.9%，省內(nèi)吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的能力減弱。據(jù)測(cè)算，“十二五”時(shí)期全省每年新增適齡勞動(dòng)力人口70萬(wàn)左右，每年省內(nèi)新增就業(yè)崗位35萬(wàn)個(gè)，供需動(dòng)態(tài)崗位缺口35萬(wàn)左右。

3、公共服務(wù)供給成本壓力較大。由于城市公共服務(wù)資源依據(jù)城鎮(zhèn)戶籍人口規(guī)劃配置，在對(duì)于本地戶籍人口尚存歷史欠賬的情況下，覆蓋大規(guī)模進(jìn)城農(nóng)民工存在較大困難。以“十二五”末全省城鎮(zhèn)化率達(dá)到57%的目標(biāo)測(cè)算，全省每年將有95萬(wàn)農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，按照一個(gè)農(nóng)民工市民化8萬(wàn)元的成本測(cè)算，年均需投入760億元用于公共服務(wù)，供給成本壓力較大。

五、政策建議

1、加強(qiáng)國(guó)家層面的頂層設(shè)計(jì)，完善城鎮(zhèn)化體制機(jī)制。

我國(guó)地域遼闊，區(qū)域自然環(huán)境和經(jīng)濟(jì)水平差異較大，在國(guó)家頂層設(shè)計(jì)中應(yīng)統(tǒng)籌考慮東、中、西部

經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，分門別類制定科學(xué)的土地、人口、就業(yè)、產(chǎn)業(yè)政策，配套改革財(cái)稅、投融資和社會(huì)保障制度。根據(jù)目前各地實(shí)際情況和相關(guān)制度改革難易程度，設(shè)計(jì)每類地區(qū)制度改革和的具體步驟，明確農(nóng)民工市民化的成本分擔(dān)責(zé)任和時(shí)間安排，穩(wěn)步推動(dòng)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，有序推進(jìn)農(nóng)民市民化進(jìn)程。

2、深化戶籍制度改革，推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。要徹底打破戶籍“堅(jiān)冰”，對(duì)依附在城鄉(xiāng)戶籍上的各種福利功能進(jìn)行逐步剝離。要打破“農(nóng)業(yè)人口”和“非農(nóng)業(yè)人口”的戶籍界限，使公民獲得統(tǒng)一身份，充分體現(xiàn)公民居住和遷移的自由權(quán)利，剝離、剔除黏附在戶籍關(guān)系上的社會(huì)經(jīng)濟(jì)差別功能，真正做到城鄉(xiāng)居民在發(fā)展機(jī)會(huì)面前地位平等。要堅(jiān)持因地制宜、分步推進(jìn)的原則，對(duì)目前城鄉(xiāng)共有的福利政策，進(jìn)行合并改革，按照城鄉(xiāng)居民收入水平科學(xué)測(cè)算，統(tǒng)一執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)農(nóng)村居民財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，應(yīng)加強(qiáng)權(quán)益保護(hù)，對(duì)生產(chǎn)性補(bǔ)貼，應(yīng)保護(hù)支持實(shí)際生產(chǎn)主體；新出臺(tái)政策均應(yīng)按照“城鄉(xiāng)政策一致、規(guī)劃建設(shè)一體、公共服務(wù)均等、收入水平相當(dāng)”的要求，實(shí)現(xiàn)政策一體化。

3、創(chuàng)新城鎮(zhèn)管理模式，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化。要進(jìn)一步強(qiáng)化政府的公共服務(wù)供給責(zé)任，建立

城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，引導(dǎo)城市資金、技術(shù)、人才、管理等要素向農(nóng)村流動(dòng)，培育城鄉(xiāng)統(tǒng)一的人力資源市場(chǎng)，引導(dǎo)農(nóng)民有序外出就業(yè)或就近轉(zhuǎn)移就業(yè)，實(shí)現(xiàn)居民收入增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步，勞動(dòng)報(bào)酬增長(zhǎng)與勞動(dòng)生產(chǎn)率提高同步。要按照城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化、網(wǎng)絡(luò)化、共建同享的要求，推動(dòng)各地以常住人口為依據(jù)，編制經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌考慮就業(yè)、醫(yī)療、住房、教育、社會(huì)保障等公共服務(wù)需求。運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，整合各類管理資源，完善人口信息平臺(tái)建設(shè)，實(shí)施精細(xì)化管理。

4、提高農(nóng)民工綜合素質(zhì)，加快文化融合與角色轉(zhuǎn)變。

農(nóng)民工市民化不僅僅是身份、環(huán)境和職業(yè)的轉(zhuǎn)換，更重要的是生活方式、價(jià)值觀念和心理因素的轉(zhuǎn)換。當(dāng)前，應(yīng)以消除制度性障礙為基礎(chǔ)，以實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展為目標(biāo)，大力實(shí)施農(nóng)民工素質(zhì)提升工程，加大新型農(nóng)村社區(qū)文化建設(shè)力度，發(fā)揮社區(qū)文化的導(dǎo)向功能，開(kāi)展科學(xué)文化知識(shí)、民主法制、行為規(guī)范教育，培育農(nóng)民工綜合素質(zhì)，有序推進(jìn)農(nóng)民工市民化進(jìn)程。

省長(zhǎng)助理、公安廳廳長(zhǎng) 杜航偉

當(dāng)前，我省已進(jìn)入全面建成小康社會(huì)的決定性階段，正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、社會(huì)主義現(xiàn)代化加快推進(jìn)的重要時(shí)期，也處于城鎮(zhèn)化深入發(fā)展、面臨風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)日益加大的關(guān)鍵時(shí)期。作為維護(hù)社會(huì)大局穩(wěn)定、服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一支重要力量，公安機(jī)關(guān)在全面推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中肩負(fù)重要職能，特別是在完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制、推進(jìn)城市建設(shè)管理創(chuàng)新等方面擔(dān)負(fù)著不可替代的重要作用。因此，全省公安機(jī)關(guān)必須緊緊圍繞省委、省政府重大決策部署，充分發(fā)揮在城鎮(zhèn)化建設(shè)中保障者、促進(jìn)者、服務(wù)者的職能作用，努力為建設(shè)“三個(gè)陜西”創(chuàng)造和諧穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境、公平正義的法治環(huán)境、優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)環(huán)境。

一、深化矛盾糾紛排查化解，全力維護(hù)社會(huì)大局總體穩(wěn)定。當(dāng)前，以城鎮(zhèn)化建設(shè)為代表的各項(xiàng)社會(huì)體制改革進(jìn)入攻堅(jiān)期，由此引發(fā)的社會(huì)矛盾糾紛多發(fā)易發(fā)并相互交織疊加，對(duì)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)很大壓力。從公安機(jī)關(guān)調(diào)研走訪情況看，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中往往伴生兩方面問(wèn)題：一方面，“被城鎮(zhèn)化”的當(dāng)?shù)卮迕褚蛘鞯夭疬w補(bǔ)償問(wèn)題，極易引發(fā)矛盾糾紛。另一方面，失地農(nóng)民受自身?xiàng)l件限制，進(jìn)城后面面臨可供選擇的職業(yè)工種較少、工資福利偏低、生活成本偏高的壓力，處于進(jìn)城無(wú)保障、回鄉(xiāng)無(wú)出

路的兩難境地。對(duì)此，公安機(jī)關(guān)必須切實(shí)發(fā)揮維護(hù)穩(wěn)定主力軍的作用，認(rèn)真總結(jié)近年來(lái)開(kāi)展“三問(wèn)三解”、“三訪三評(píng)”、開(kāi)門走訪等活動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)做法，廣泛深入到基層一線和群眾中去，收集社情民意，掌握民生疾苦，堅(jiān)決維護(hù)群眾合法權(quán)益，切實(shí)解決群眾實(shí)際困難，有效化解和及時(shí)處置各類矛盾糾紛，確保全省社會(huì)大局持續(xù)穩(wěn)定。

二、統(tǒng)籌推進(jìn)打防管控工作，確保社會(huì)治安秩序持續(xù)良好。隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐的日益加快，人流、物流、資金流持續(xù)增長(zhǎng)，各類違法犯罪活動(dòng)也成比例上升，對(duì)維護(hù)社會(huì)治安提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。因此，公安機(jī)關(guān)必須緊緊圍繞黨的十八大提出的完善立體化社會(huì)治安防控體系的要求，深入開(kāi)展以“三打擊、三整治、三防范”為主要內(nèi)容的“秦劍行動(dòng)”，按照“更快地破大案、更多地破小安、更好地控發(fā)案”要求，堅(jiān)持專項(xiàng)打擊與立體防空相結(jié)合，不斷推動(dòng)“平安陜西”建設(shè)向縱深發(fā)展，進(jìn)一步提升三秦百姓的安全感和滿意度。要堅(jiān)持嚴(yán)打方針不動(dòng)搖，嚴(yán)厲打擊各類嚴(yán)重刑事犯罪活動(dòng)，集中打擊各類涉及民生領(lǐng)域的“小案件”，大力整治群眾反映強(qiáng)烈的治安突出問(wèn)題，努力為人民群眾安居創(chuàng)造安全穩(wěn)定的社會(huì)治安環(huán)境。要依托社會(huì)治安防控體系，切實(shí)強(qiáng)化社會(huì)面管控，落實(shí)“見(jiàn)警察、見(jiàn)警燈、見(jiàn)警車”巡邏、網(wǎng)絡(luò)化巡邏、流動(dòng)警務(wù)車巡邏等巡防模式，最大限度預(yù)防和減少違法犯罪活動(dòng)的發(fā)生。

三、穩(wěn)步推進(jìn)戶籍管理制度改革，促進(jìn)城鄉(xiāng)人口合理有序流動(dòng)。深化戶籍管理制度改革，對(duì)于全面推進(jìn)我省城鎮(zhèn)化具有重大意義。公安機(jī)關(guān)作為戶籍管理的職能部門，必須按照省委、省政府和公安部的總體部署，立足省情實(shí)際，深入探索實(shí)踐，積極穩(wěn)妥推進(jìn)全省戶籍管理制度改革，努力健全完善與我省城鎮(zhèn)化建設(shè)相適應(yīng)、相匹配的戶籍管理制度，為推動(dòng)我省人口合理有序流動(dòng)、加快城鎮(zhèn)化建設(shè)提供重要保障。當(dāng)前，要圍繞深化戶籍制度改革，認(rèn)真梳理制約和影響我省城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要難點(diǎn)問(wèn)題，積極研究出臺(tái)有利于推動(dòng)農(nóng)村居民市民化進(jìn)程、有利于人才合理流動(dòng)和優(yōu)化配置、有利于我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)統(tǒng)籌發(fā)展的戶籍政策，為加快全省城鄉(xiāng)一體化發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。要圍繞推進(jìn)農(nóng)村居民進(jìn)城落戶，積極配合各級(jí)政府，進(jìn)一步簡(jiǎn)化農(nóng)村居民進(jìn)城落戶手續(xù)和辦事流程，為農(nóng)村居民住證制度，認(rèn)真總結(jié)寶雞試點(diǎn)推行居住證制度的經(jīng)驗(yàn)做法，全面推廣普及居住證制度，真正為在我省城鎮(zhèn)化居住、生活的流動(dòng)人口提供均等服務(wù)管理。要圍繞健全流動(dòng)人口服務(wù)管理體系，積極推動(dòng)政府相關(guān)

部門出臺(tái)外來(lái)人口及其子女在上學(xué)、就醫(yī)、住房等方面的優(yōu)惠政策，切實(shí)解決外來(lái)人口在城市生活中存在的突出問(wèn)題。

四、加強(qiáng)公安基層基礎(chǔ)工作，提升公安機(jī)關(guān)社會(huì)治理能力。要以全省推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)為契機(jī)，進(jìn)一步加強(qiáng)以基層派出所為重點(diǎn)的實(shí)體建設(shè)，按照《生干干廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)派出所基礎(chǔ)工作的決定》要求，力爭(zhēng)兩年時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)1鎮(zhèn)設(shè)置1個(gè)派出所，同時(shí)采取精簡(jiǎn)機(jī)關(guān)、新警下基層等有效手段，保證基層派出所警力達(dá)到縣總警力的40%以上。要進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)民警專職化為重點(diǎn)的平臺(tái)建設(shè)，積極推進(jìn)社區(qū)民警“雙向積分”考核，開(kāi)通社會(huì)警務(wù)工作信息平臺(tái)，力爭(zhēng)在2014年上半年全部完成社區(qū)民警專職化工作，真正把社區(qū)警務(wù)室打造成為群眾家門口的“派出所”。

五、扎實(shí)推進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，努力促進(jìn)社會(huì)公平正義。總書(shū)記指出，“新型城鎮(zhèn)化不僅是住在城中，更是幸福在城中”。維護(hù)社會(huì)公平正義既要全面深化改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，也是人民幸福的基本前提和重要保障。公安機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)著行政執(zhí)法和刑事司法雙重職能，只有把嚴(yán)格公正規(guī)范執(zhí)法貫穿于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的全過(guò)程，把促進(jìn)社會(huì)公平正義體現(xiàn)在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的全方位，依法保障

群眾合法權(quán)益，讓他們平等地參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果，推動(dòng)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)，推動(dòng)城鎮(zhèn)化和工業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，才能真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。因此，要繼續(xù)狠抓執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，按照《陜西省公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)三年規(guī)劃》部署，著力從健全執(zhí)法制度、加強(qiáng)執(zhí)法管理、強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督等方面下工夫，切實(shí)規(guī)范公安機(jī)關(guān)執(zhí)法行為，全面推向“陽(yáng)光執(zhí)法”模式，最大限度向群眾公開(kāi)執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法程序、執(zhí)法進(jìn)度和執(zhí)法結(jié)果，進(jìn)一步提升公安機(jī)關(guān)規(guī)范執(zhí)法的能力水平，努力為全省城鎮(zhèn)化建設(shè)創(chuàng)造良好法治環(huán)境。

省人力資源社會(huì)保障廳廳長(zhǎng)

翟四虎

新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，沒(méi)有人口的集聚，就沒(méi)有城市的構(gòu)成，新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的出發(fā)地點(diǎn)和落腳點(diǎn)必須體現(xiàn)現(xiàn)在作為主體的“人”的身上。人的城鎮(zhèn)化重點(diǎn)在農(nóng)民工市民化。當(dāng)前，農(nóng)民工市民化面臨關(guān)鍵時(shí)期，一方面，農(nóng)民工在城鎮(zhèn)居住呈長(zhǎng)期化趨勢(shì)，其中的絕大部分即使不放開(kāi)戶籍也要留在城鎮(zhèn)，市民化的現(xiàn)實(shí)需求很強(qiáng)；另一方面，農(nóng)民工長(zhǎng)期融入不進(jìn)城市社會(huì)，長(zhǎng)期享受不到應(yīng)有的權(quán)利，累積了大量的社會(huì)矛盾和風(fēng)險(xiǎn)。在此背景下，加快推進(jìn)農(nóng)民工市民化具有重要意義和現(xiàn)實(shí)緊

迫性。

我省已具有加快推進(jìn)農(nóng)民工市民化的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和實(shí)踐基礎(chǔ)。其一，2012年我省農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)達(dá)689萬(wàn)人，在省內(nèi)就業(yè)的有359萬(wàn)人，其中舉家外出、脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生活環(huán)境的農(nóng)村人口達(dá)140余萬(wàn)，且在流入地居住趨于長(zhǎng)期化；占農(nóng)民工總量40%的新生代農(nóng)民工，在城鎮(zhèn)落戶的意愿強(qiáng)烈，構(gòu)成了城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力，成為推動(dòng)農(nóng)民工市民化的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。其二，近幾年我省經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)快速發(fā)展，GDP增速持續(xù)高于全國(guó)平均水平，財(cái)力不斷增長(zhǎng)為農(nóng)民工市民化奠定了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。其三，2010年以來(lái)，省委、省政府加大力度推進(jìn)有條件的農(nóng)村居民進(jìn)城落戶工作，到2013年底，全省累計(jì)辦理進(jìn)城落戶農(nóng)民406萬(wàn)人，完成“十二五”期間600萬(wàn)有條件的農(nóng)民進(jìn)城落戶目標(biāo)任務(wù)的67.67%。進(jìn)城落戶工作促進(jìn)了我省城鎮(zhèn)化率的快速提升，2012年我省城鎮(zhèn)化率達(dá)到50.02%，比2009奶奶提高了6.52個(gè)百分點(diǎn)；戶籍登記城鎮(zhèn)化率為37.09%，比2009年提高了6.89個(gè)百分點(diǎn)，年均增速超過(guò)全國(guó)平均水平。進(jìn)城落戶工作已成為我省城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的主動(dòng)力力量，為農(nóng)民工市民化奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)。

但應(yīng)當(dāng)看到，在推進(jìn)農(nóng)民工市民化進(jìn)程中，還

需要下大力氣解決一些不容忽視的問(wèn)題。比如戶籍制度改革、土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題以及城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化等問(wèn)題。另外，還要消除農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民整體上的差距，比如農(nóng)民工工資水平、參加城鎮(zhèn)社會(huì)保障比例和受教育水平相對(duì)較低。

按照黨的十八大和三中全會(huì)的要求，加快推進(jìn)農(nóng)民工市民化，要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，統(tǒng)籌規(guī)劃，循序漸進(jìn)。早IFA咋會(huì)呢布局上，要結(jié)合所規(guī)劃地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況，根據(jù)人口的就業(yè)結(jié)構(gòu)規(guī)劃城鎮(zhèn)的布局和規(guī)模。要將人口、土地、居住、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、社會(huì)保障等納入到統(tǒng)一的制度框架下，強(qiáng)調(diào)在城鄉(xiāng)發(fā)展一體化背景下推進(jìn)廣大農(nóng)村地區(qū)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。要以新生農(nóng)民工和舉家遷移農(nóng)民工作為市民化的重點(diǎn)群體，統(tǒng)籌推進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，結(jié)合移民搬遷和重點(diǎn)鎮(zhèn)建設(shè)等項(xiàng)目，把中小城鎮(zhèn)作為吸納農(nóng)民工落戶的主要載體。

在保障措施上，一是深化戶籍制度改革。全面實(shí)施居住證制度，讓外來(lái)常住人口在醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、失業(yè)等方面與城市人口享受平等的權(quán)利。二是積極探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)新途徑。構(gòu)建農(nóng)村土地有序流動(dòng)秩序，將農(nóng)民完全從土地中解放出來(lái)。三是推動(dòng)實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量的就業(yè)。加大農(nóng)民工技能培訓(xùn)和職業(yè)教育力度，提升農(nóng)民工職業(yè)技能素質(zhì)，提高農(nóng)

民共幾頁(yè)的穩(wěn)定性，鼓勵(lì)農(nóng)民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)并帶動(dòng)就業(yè)。強(qiáng)化農(nóng)民工資支付同酬，維護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益。四是加強(qiáng)農(nóng)民工社會(huì)保障工作。努力提高農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)參保率，切實(shí)做好農(nóng)民工在城鎮(zhèn)落戶后各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移接續(xù)、參保繳費(fèi)等工作，將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)保障房范圍。五是加強(qiáng)農(nóng)民工基本公共服務(wù)。以強(qiáng)化輸入地管理責(zé)任為重點(diǎn)，切實(shí)保障農(nóng)民工子女的教育權(quán)利；以根據(jù)常住人口配置公共衛(wèi)生資源為重點(diǎn)，保障農(nóng)民工平等享受醫(yī)療衛(wèi)生和計(jì)劃生育服務(wù)；以加強(qiáng)面向農(nóng)民工的公共文化服務(wù)體系建設(shè)為重點(diǎn)，豐富農(nóng)民工精神文化生活；以強(qiáng)化基層社會(huì)服務(wù)為重點(diǎn)，進(jìn)一步健全農(nóng)民工管理服務(wù)體系。

省政府副秘書(shū)長(zhǎng) 張光進(jìn)

進(jìn)城，像城里人一樣活著，是一代又一代農(nóng)民苦苦追逐的夢(mèng)。農(nóng)民工作為探路者，邁出的腳步如何平穩(wěn)落地？考問(wèn)著政府的智慧和社會(huì)的良知。

一、“農(nóng)民工”是一個(gè)需要重點(diǎn)研究、切實(shí)解決的歷史問(wèn)題

在典型的西方國(guó)家工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過(guò)程中，傳統(tǒng)農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民通常是通過(guò)剝奪農(nóng)村居民的土地、迫使農(nóng)民進(jìn)入城市并轉(zhuǎn)為工廠的工人，實(shí)現(xiàn)了

由農(nóng)民向市民的一次性全面轉(zhuǎn)變。而我國(guó)城鎮(zhèn)化起步、加速過(guò)程中，城鎮(zhèn)建設(shè)鋪排大、起點(diǎn)低的特點(diǎn)，決定了其需要大量的廉價(jià)勞動(dòng)力作為支撐。與此同時(shí)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力得以釋放、生產(chǎn)要素流動(dòng)解凍，農(nóng)村相對(duì)富余勞動(dòng)力逐漸向城市轉(zhuǎn)移并成為城市的生產(chǎn)者。在此過(guò)程中，雖然相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民實(shí)現(xiàn)了職業(yè)、工作地域、居住場(chǎng)所的轉(zhuǎn)變，但是由于制度上的二元結(jié)構(gòu)和其他因素的制約，并未像西方國(guó)家那樣經(jīng)歷從農(nóng)民向市民的徹底轉(zhuǎn)變，而是因其固有的“農(nóng)民”身份，使絕大多數(shù)農(nóng)民工無(wú)法真正地融入城市成為市民。由于我國(guó)大多數(shù)農(nóng)民工要轉(zhuǎn)變城市民，就必須經(jīng)歷由農(nóng)民到農(nóng)民工、再由農(nóng)民工到市民的轉(zhuǎn)變路徑，因此產(chǎn)生了具有中國(guó)特色的“農(nóng)民工”這一群體稱謂和現(xiàn)象。

農(nóng)民工的形成歷時(shí)長(zhǎng)，成因復(fù)雜，具有明顯的歷史性、群體性和時(shí)代性特征。從總體來(lái)看，農(nóng)民工推動(dòng)了我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，為城市建設(shè)做出了巨大的不可磨滅的貢獻(xiàn)。在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的今天，妥善解決農(nóng)民工問(wèn)題已經(jīng)成為一個(gè)繞不過(guò)的話題。

二、分級(jí)分類推進(jìn)農(nóng)民工市民化是比較現(xiàn)實(shí)的選擇

從“農(nóng)民工”演變歷程看，農(nóng)民工市民化的意愿、模式呈現(xiàn)多樣化。從農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)

任制以后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力得以釋放，從而出現(xiàn)了農(nóng)閑時(shí)出去找些“活”錢，農(nóng)忙時(shí)回家收種的第一代“農(nóng)民工”。市場(chǎng)大浪淘沙，孜然粉化分解了第一代農(nóng)民工，這部分公民工大多數(shù)從事的工作是建筑業(yè)中的挖地基等重體力勞動(dòng)，對(duì)城市生活要求不高，對(duì)融入城市停留在向往階段，基本上會(huì)選擇回鄉(xiāng)繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，或者用戶已有的積蓄在縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)從事個(gè)人經(jīng)營(yíng)。同時(shí)，也有一部分農(nóng)民工經(jīng)過(guò)努力成為優(yōu)秀的企業(yè)家和職業(yè)經(jīng)理人，繼續(xù)留在大城市生活。

80年代后新一代進(jìn)城務(wù)工人員是改革開(kāi)放后農(nóng)村新生代或新成長(zhǎng)起來(lái)的一代，農(nóng)村對(duì)他們來(lái)講只是一個(gè)出身或經(jīng)歷，其所受的教育和改革的成果，使其對(duì)城鄉(xiāng)二元的感受不深，加上其教育水平、綜合素質(zhì)較上一代有明顯提高，相對(duì)對(duì)融入城市、成為市民的愿望更為迫切，這一群體的很多人寧愿在城市漂著，也不遠(yuǎn)回到農(nóng)村。

截止2013年年底，全國(guó)農(nóng)民工總數(shù)達(dá)到2.69億元。要解決如此龐大的農(nóng)民工問(wèn)題，就要對(duì)農(nóng)民工融入城市的意愿、農(nóng)民工群體和類型等進(jìn)行歷史、理性、客觀地分析，針對(duì)差異化需求分級(jí)分類解決市民化的問(wèn)題。

其一，發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用。能夠適應(yīng)市場(chǎng)優(yōu)勝

劣汰，在城鎮(zhèn)具有穩(wěn)定工作和居住地，參加城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保障和城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的務(wù)工人員，在自愿基礎(chǔ)上轉(zhuǎn)為所在城市的居民，在教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等方面享有與當(dāng)?shù)鼐用裢葯?quán)利。

其二，發(fā)揮政府引導(dǎo)作用，把小城市和小城鎮(zhèn)作為轉(zhuǎn)移農(nóng)民市民化的主要載體。相對(duì)于大中城市，小城市和小城鎮(zhèn)的承受能力相對(duì)較大、城市化成本最小、進(jìn)程門檻相對(duì)較低，可通過(guò)產(chǎn)業(yè)和服務(wù)轉(zhuǎn)移，增加小城市和小城鎮(zhèn)的就業(yè)機(jī)會(huì)，把小城市作為就近有序地成本轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)人口、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化的優(yōu)選地，把小城鎮(zhèn)作為首選地，使二者對(duì)城鎮(zhèn)化的貢獻(xiàn)率提高到50%以上。

其三，加快建設(shè)農(nóng)村社區(qū)，促進(jìn)農(nóng)民就地市民化。通過(guò)科學(xué)規(guī)劃，加大政府投資力度，加快推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活環(huán)境，完善教育、醫(yī)療、文化、體育等公共服務(wù)功能，使農(nóng)村社區(qū)成為農(nóng)民市民化的重要組成部分。

三、城鄉(xiāng)一體化是農(nóng)民市民化的根本途徑 城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)造成我國(guó)城市和農(nóng)村在政策、規(guī)劃、建設(shè)等方面長(zhǎng)期割裂，嚴(yán)重阻礙二者的健康發(fā)展。在新型城鎮(zhèn)化中，要突出體現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。一方面是要加強(qiáng)現(xiàn)有政策的宣傳，抓好現(xiàn)有政策的兌現(xiàn)落實(shí)；一方面要適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化要求，促進(jìn)農(nóng)村

與城市、農(nóng)民與市民一體化。

1、推進(jìn)農(nóng)村和誠(chéng)實(shí)一體化規(guī)劃建設(shè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民就近、就地市民化。首要任務(wù)是在農(nóng)村實(shí)行與城市統(tǒng)一的規(guī)劃建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，加快完善農(nóng)村訊基礎(chǔ)和公共服務(wù)設(shè)施，滿足市民化過(guò)程中對(duì)服務(wù)規(guī)模和水平不斷提高的需求。二是通過(guò)加大大政府直接投資力度、擴(kuò)大轉(zhuǎn)移支付規(guī)模增加縣城、小城鎮(zhèn)、農(nóng)村社區(qū)的投入能力，使規(guī)劃藍(lán)圖變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。

2、實(shí)行城鄉(xiāng)一體化保障政策。截止2013年年底，全國(guó)參加養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷和失業(yè)保險(xiǎn)的農(nóng)民工人數(shù)分別達(dá)到4895萬(wàn)人、5018萬(wàn)人、7266萬(wàn)人和3740萬(wàn)人。拿最高的工傷保險(xiǎn)7266萬(wàn)人計(jì)算，單項(xiàng)保險(xiǎn)參保率只有27%，覆蓋面還比較低。而公平、完善的社會(huì)保障政策是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民就近、就地市民化的重要條件。其重點(diǎn)是打通城鄉(xiāng)各項(xiàng)保障政策，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)等政策。要把進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會(huì)保障體系，在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間保障政策互聯(lián)互通。

3、確保農(nóng)民與市民擁有同樣財(cái)產(chǎn)權(quán)。黨的十八屆三中全會(huì)提出，“要依法維護(hù)農(nóng)民與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，鼓勵(lì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在公開(kāi)市場(chǎng)上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)”，“要

賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)、保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓”。農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的確立與保護(hù)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地用益物權(quán)的流轉(zhuǎn)，將會(huì)促進(jìn)一部分農(nóng)民轉(zhuǎn)化為職業(yè)農(nóng)民，擁有土地流轉(zhuǎn)收益和務(wù)工收入雙重保障，其市民化的動(dòng)力更強(qiáng)，市民化后的生活更加可靠。

省國(guó)土資源廳廳長(zhǎng) 王衛(wèi)華

城鎮(zhèn)化的根本在于人的城鎮(zhèn)化。李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中以解決“三個(gè)一億人”的問(wèn)題，對(duì)以人為本為核心的新型城鎮(zhèn)化做出了具體、形象的闡釋。特別是解決一億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，對(duì)破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展意義尤為重大。

一、城鎮(zhèn)化是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最大潛力

城鎮(zhèn)化是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力所在。當(dāng)前，我國(guó)城鎮(zhèn)化率已經(jīng)超過(guò)50%的平均水平。2012年3月，聯(lián)合國(guó)發(fā)布的《世界城鎮(zhèn)化展望》，預(yù)計(jì)到2013年中國(guó)城鎮(zhèn)化率將會(huì)達(dá)65%-70%，認(rèn)為未來(lái)全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要?jiǎng)恿Γ瑢?lái)源于新興市場(chǎng)國(guó)家特別是中國(guó)城鎮(zhèn)化的推進(jìn)。斯蒂格列茨也曾預(yù)言，中國(guó)的城鎮(zhèn)化和美國(guó)的高科技將是影響21世紀(jì)人類的兩大主要因素。據(jù)有關(guān)研究機(jī)構(gòu)測(cè)算，農(nóng)民變市民，36

人均生活消費(fèi)將增加3倍以上；同時(shí)，每年增加1一個(gè)城市人口至少可以帶動(dòng)10萬(wàn)元左右的固定資產(chǎn)投資，也就是說(shuō)假如3億農(nóng)村居民便城市居民，就可以創(chuàng)造30萬(wàn)億元以上的投資需求，帶動(dòng)相關(guān)服務(wù)加速發(fā)展，這將為中國(guó)擴(kuò)大內(nèi)需提供最強(qiáng)大、最持久的內(nèi)生動(dòng)力。

二、農(nóng)民工市民化的問(wèn)題已經(jīng)迫在眉睫

推動(dòng)中國(guó)城鎮(zhèn)化，農(nóng)民工的市民化是首先需要解決的問(wèn)題。目前，全國(guó)農(nóng)民工總數(shù)達(dá)到近3億人，不到4個(gè)城鎮(zhèn)人口，就有一個(gè)是流動(dòng)人口，北京、上海等地甚至達(dá)到每三個(gè)人中就有一個(gè)是流動(dòng)人口。農(nóng)民工已經(jīng)成為城市正常運(yùn)轉(zhuǎn)、產(chǎn)業(yè)正常發(fā)展、社會(huì)事業(yè)正常運(yùn)行不可或缺的勞動(dòng)群體，成為推動(dòng)城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要力量。大量的進(jìn)城農(nóng)民工雖然被統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)常住人口，但城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)和社會(huì)保障沒(méi)有普遍地、均等地惠及農(nóng)民工階層。數(shù)以億計(jì)的農(nóng)民工，脫離農(nóng)村社區(qū)組織，脫離了家庭，特別是新生代農(nóng)民工，沒(méi)有從事過(guò)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的比例高達(dá)84.5%，愿意回農(nóng)村定居的只有7.7%，但由于戶籍的限制，有難以融入城市社會(huì)，應(yīng)有的權(quán)益得不到有效保障，愿望和訴求難以順暢表達(dá)，如果不能及時(shí)引導(dǎo)、合理安排，將會(huì)演變一個(gè)流動(dòng)不定、動(dòng)蕩不安、沒(méi)有出路的群體，帶來(lái)社

會(huì)結(jié)構(gòu)的嚴(yán)重失衡。

三、妥善做好農(nóng)民工市民化的利益維護(hù)

一是完善農(nóng)民工市民化過(guò)程中土地權(quán)利保障機(jī)制，賦予農(nóng)民對(duì)承包土地、宅基地、農(nóng)房和集體資產(chǎn)投權(quán)更大的處置權(quán)，農(nóng)民可在自愿基礎(chǔ)上探索多種形式轉(zhuǎn)讓土地、宅基地、農(nóng)房和集體資產(chǎn)股權(quán)等。二是促進(jìn)農(nóng)民工在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)，健全農(nóng)民工職業(yè)教育和技能配U型你體系，把擴(kuò)大農(nóng)民工在城鎮(zhèn)就業(yè)、穩(wěn)定就業(yè)作為重要任務(wù)。三是按照體現(xiàn)公平、優(yōu)先照顧的原則，將農(nóng)民工納入當(dāng)?shù)毓残l(wèi)生服務(wù)體系，將農(nóng)民工子女義務(wù)教育發(fā)展經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政保障范疇，保證農(nóng)民工子女平等接受教育。四是建立覆蓋農(nóng)民工的城鎮(zhèn)住房和社會(huì)保障體系。將符合條件的農(nóng)民工納入城市保障性住房和最低生活保障范圍，逐步將城鎮(zhèn)職工、城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村居民和農(nóng)民工納入統(tǒng)一社保體系。五是進(jìn)一步改革戶籍制度，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記制度，提高長(zhǎng)期在城市就業(yè)和居住農(nóng)民工的歸屬感和認(rèn)同感，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民身份統(tǒng)一、機(jī)會(huì)均等、權(quán)利平等。

四、全力做好新型城鎮(zhèn)化的用地保障

轉(zhuǎn)變土地利用與管理方式，堅(jiān)持走節(jié)約集約用地之路，按照“一個(gè)基本前集體、兩個(gè)重點(diǎn)途徑、三個(gè)政策組合、五個(gè)層次分類”的基本路線，謀劃

和做好土地利用管理工作，保障城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求。一個(gè)基本前提，就是嚴(yán)格保護(hù)耕地；兩個(gè)重點(diǎn)途徑，就是用好增量、盤(pán)活存量；三個(gè)政策組合，就是用足現(xiàn)行政策、創(chuàng)新實(shí)踐探索、爭(zhēng)取中央支持；五個(gè)層次分類，就是按照關(guān)中城市群、區(qū)域中心城市、縣城、重點(diǎn)鎮(zhèn)和農(nóng)村新就業(yè)城市改造、“空心村”治理和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、學(xué)校、村莊撤并后閑置土地的開(kāi)發(fā)利用力度，推動(dòng)低效用地二次開(kāi)發(fā)，提高城鄉(xiāng)土地利用率，促進(jìn)城鎮(zhèn)持續(xù)健康發(fā)展。

省發(fā)展改革委主任 方為峰

加快推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化，不僅是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律的客觀要求，也是新時(shí)期推進(jìn)轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略選擇，更是涉及全局的重大經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。

一、加快新型城鎮(zhèn)化具有重大戰(zhàn)略意義

（一）城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路。從工業(yè)革命以來(lái)的人類歷史看，要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，必須在推進(jìn)工業(yè)化的同時(shí)同步推進(jìn)城鎮(zhèn)化。

（二）城鎮(zhèn)化是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力所在。隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，大量農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)，在帶來(lái)消費(fèi)者需求大幅增長(zhǎng)的同時(shí)，還會(huì)產(chǎn)生諸如基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等巨大的投資需求。

（三）城鎮(zhèn)化是推動(dòng)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的強(qiáng)大

動(dòng)力。一方面，讓你口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，可以提高農(nóng)村居民人均資源占有量和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)模水平，又可增強(qiáng)城市對(duì)農(nóng)村的輻射帶動(dòng)作用，縮小城鄉(xiāng)差距。另一方面，通過(guò)優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局，使人口分布與經(jīng)濟(jì)分布更協(xié)調(diào)，資源配置更高效，縮小地區(qū)差距。

二、農(nóng)民工“半市民化”成為制約城鎮(zhèn)化發(fā)展的瓶頸

按目前統(tǒng)計(jì)口徑，全國(guó)現(xiàn)有6億元多城鎮(zhèn)人口中有1.67億是在城鎮(zhèn)居住6個(gè)月以上的農(nóng)民工以家屬，占城鎮(zhèn)人口的27.5%，他們長(zhǎng)期在城鎮(zhèn)生活，卻沒(méi)有享有同等的基本公共服務(wù)，仍處于“半市民化”狀態(tài)。主要原因有：一是以戶籍為主體的城鄉(xiāng)二元制度改革明顯滯后，和戶籍制度掛鉤的土地、就業(yè)、教育、社會(huì)保障等制度還沒(méi)有跟進(jìn)調(diào)整。二是城鎮(zhèn)公共服務(wù)供給能力依然不足。盡管近幾年公共產(chǎn)品和服務(wù)供給實(shí)現(xiàn)了快速增長(zhǎng)，但基本公共服務(wù)的規(guī)模和質(zhì)量仍難以適應(yīng)城鎮(zhèn)化的需求。三是農(nóng)民工市民化投入的政府間分擔(dān)機(jī)制仍不健全。四是城市管理機(jī)制與社會(huì)結(jié)構(gòu)變化不相適應(yīng)。大量農(nóng)民工進(jìn)城，到支撐是利益主體更加多元化和多層化，如果外來(lái)農(nóng)民工長(zhǎng)期缺乏應(yīng)有的權(quán)益訴求和保障機(jī)制下，不能完全融入城市生活，會(huì)帶來(lái)一系列社會(huì)問(wèn)題。

三、我省已經(jīng)具備了推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的條件

（一）我省城鎮(zhèn)化進(jìn)入了人口轉(zhuǎn)移型城鎮(zhèn)化向結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換型發(fā)展的轉(zhuǎn)折時(shí)期。2012年全省城鎮(zhèn)化率已超過(guò)50%的歷史拐點(diǎn)，標(biāo)志著人口轉(zhuǎn)移城鎮(zhèn)化階段已基本完成，進(jìn)入了提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的新的歷史階段。

（二）我省處在工業(yè)化中后期加速階段。近年來(lái)我省經(jīng)濟(jì)持續(xù)走在上升通道，工業(yè)經(jīng)濟(jì)增速連續(xù)幾年處于全國(guó)前列，工業(yè)化的快速推進(jìn)為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展提高了強(qiáng)大動(dòng)力。

（三）農(nóng)民工進(jìn)城意愿強(qiáng)烈。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局陜西調(diào)查總隊(duì)調(diào)查顯示，我省一些地區(qū)近80%的農(nóng)民工希望落戶城鎮(zhèn)，新生代農(nóng)民工對(duì)進(jìn)城落戶愿望更為強(qiáng)烈。

（四）基本公共服務(wù)保障能力明顯增強(qiáng)。我省“十二五”民生支出累計(jì)達(dá)6390億元，公共服務(wù)設(shè)施和水平滯后的局面得到明顯緩解。

（五）積極探索了城鎮(zhèn)化發(fā)展新模式。我省各地積極探索，涌現(xiàn)出了“楊凌模式”、“東樊模式”等許多好的做法，為全省城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了示范和借鑒。

四、推進(jìn)農(nóng)民工市民化的建議

（一）加快土地和戶籍制度改革，強(qiáng)化推動(dòng)作

用。一是力爭(zhēng)三年內(nèi)完成農(nóng)村集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等確權(quán)登記工作，使土地流轉(zhuǎn)法制化、規(guī)范化。二是要?jiǎng)?chuàng)新人口服務(wù)和管理制度，全面放開(kāi)小城鎮(zhèn)落戶限制，有序放開(kāi)中等城市落戶限制，逐步放寬大城市落戶條件，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。

（二）健全四級(jí)城鎮(zhèn)體系，強(qiáng)化引導(dǎo)作用。一是發(fā)揮省市共建大西安政策合力，全力建設(shè)西安國(guó)際化大都市。二是細(xì)化落實(shí)“一市一策”，做大做強(qiáng)寶雞、渭南、咸陽(yáng)、銅川等區(qū)域中心城市。三是依托關(guān)中環(huán)線和京昆、福銀、包茂等交通干線，做大沿線縣城，培育城鎮(zhèn)群。四是繼續(xù)推進(jìn)重點(diǎn)示范鎮(zhèn)和文化旅游名鎮(zhèn)建設(shè)，鼓勵(lì)有條件的市縣加快建設(shè)一批重點(diǎn)鎮(zhèn)。

（三）健全就業(yè)、教育、衛(wèi)生、社保和住房等五項(xiàng)公共政策，強(qiáng)化障礙作用。一是推動(dòng)城鄉(xiāng)勞動(dòng)者同工同酬，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)。二是實(shí)現(xiàn)教育政策的城鄉(xiāng)統(tǒng)一，提高農(nóng)村勞動(dòng)力的職業(yè)技術(shù)水平好科學(xué)文化素質(zhì)。三是加快推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生政策及醫(yī)療保障政策的城鄉(xiāng)統(tǒng)一。四是推進(jìn)基本養(yǎng)老等社會(huì)保障政策城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，提高社保基金的統(tǒng)籌層次，改進(jìn)轉(zhuǎn)移接續(xù)制度。五是將符合條件的農(nóng)民工

納入城市住房保障體系，改善農(nóng)民工居住條件。

省環(huán)保廳廳長(zhǎng) 王成文

加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，能讓更多的農(nóng)村居民轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)居民，正真實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化；推進(jìn)農(nóng)民工市民化，可以提高土地利用效率，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展才能有保障。我省是農(nóng)業(yè)大省，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化，是促進(jìn)解決“三農(nóng)”問(wèn)題、加快實(shí)現(xiàn)富民強(qiáng)省目標(biāo)的重大戰(zhàn)略，是堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的必然要求，是擴(kuò)大內(nèi)需，提升區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新跨越的現(xiàn)實(shí)選擇。

我省近年來(lái)大力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，按照做美城市、做強(qiáng)縣城、做大集鎮(zhèn)、做好社區(qū)的思路，大力開(kāi)展西咸新區(qū)等城鎮(zhèn)群建設(shè)，推進(jìn)陜南避災(zāi)扶貧搬遷和陜北扶貧搬遷，加快重點(diǎn)鎮(zhèn)和新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，積極開(kāi)展農(nóng)村環(huán)境整治，加大生態(tài)保護(hù)力度，城鎮(zhèn)化建設(shè)取得好的發(fā)展，農(nóng)民工市民化步伐明顯加快，有120多萬(wàn)由農(nóng)民變成市民。但農(nóng)民比例偏高，收入偏低，城鎮(zhèn)化率好不夠高，加快新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)民市民化之路還很長(zhǎng)，需要不懈努力。在新型城鎮(zhèn)建設(shè)中，要注意以下幾點(diǎn)：

一是堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先。把生態(tài)文明理念和原則全面融入城鎮(zhèn)化全過(guò)程，突出資源集約節(jié)約和生態(tài)環(huán)

境友好，加快生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，走集約、智能、綠色、環(huán)保、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路。要統(tǒng)籌均衡發(fā)展，做到人口、經(jīng)濟(jì)、資源和環(huán)境相協(xié)調(diào)。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，突出公共服務(wù)設(shè)施尤其是污染防治設(shè)施建設(shè)，為人民創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境，促進(jìn)美麗陜西建設(shè)。

二、增強(qiáng)承載能力。突出資源環(huán)境承載能力，科學(xué)布局大中小城市和小城鎮(zhèn)、城市群，完善城市基礎(chǔ)設(shè)施，增強(qiáng)集聚輻射功能。突出與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)布局緊密銜接，走以小城鎮(zhèn)為重點(diǎn)的發(fā)展路子，大力發(fā)展縣域和重點(diǎn)鎮(zhèn)。要根據(jù)發(fā)展基礎(chǔ)和環(huán)境容量，通過(guò)擴(kuò)容提質(zhì)，提升縣城綜合承載能力，加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施改善和綜合能力建設(shè)，突出城市群的輻射帶動(dòng)作用，做到大、中、小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。

三、是注重以人為本。新型城鎮(zhèn)化，本質(zhì)就是人的城鎮(zhèn)化。要樹(shù)立以人為本的理念，提高人口城鎮(zhèn)化水平。要高度重視城鎮(zhèn)規(guī)劃，城鎮(zhèn)的規(guī)劃，公共服務(wù)等都應(yīng)以人為本為出發(fā)點(diǎn)，圍繞人的需要發(fā)展。要消除一切對(duì)農(nóng)民工歧視的政策，讓農(nóng)民能夠憑借土地權(quán)利參與并分享城鎮(zhèn)化利益，完善社會(huì)保障體系，從根本上解決進(jìn)城鎮(zhèn)農(nóng)民的后顧之憂。降低進(jìn)城門檻，打破農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)戶籍界限，統(tǒng)

一戶籍管理，逐步放開(kāi)農(nóng)民進(jìn)城落戶限制，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的進(jìn)程。

四、強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)支撐。有了產(chǎn)業(yè)才有就業(yè)，“樂(lè)業(yè)”才能“安居”，產(chǎn)業(yè)支撐是新型城鎮(zhèn)化的根本。過(guò)去的城鎮(zhèn)化，主要是蓋些樓房，修些街道，大多存在“規(guī)模式擴(kuò)張”現(xiàn)象，既沒(méi)包含人的城鎮(zhèn)化的應(yīng)有內(nèi)涵，也沒(méi)有考慮到合適的產(chǎn)業(yè)支撐。這樣的城鎮(zhèn)化，顯然不是與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化應(yīng)該有巨大的產(chǎn)業(yè)做支撐，而不是簡(jiǎn)單的農(nóng)民進(jìn)城。產(chǎn)業(yè)培育要結(jié)合當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境、市場(chǎng)和人才等條件進(jìn)行分析，推動(dòng)城鎮(zhèn)化，不可能產(chǎn)業(yè)形成了再城鎮(zhèn)化，也不是把城鎮(zhèn)建設(shè)好了再去考慮什么產(chǎn)業(yè)，二者是同步協(xié)調(diào)推進(jìn)的。城鎮(zhèn)化必須有產(chǎn)業(yè)支撐，不能簡(jiǎn)單造成，要將城鎮(zhèn)化與工業(yè)化融合發(fā)展。

五、是做好城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。新型城鎮(zhèn)化不是城市“吃掉”農(nóng)村，而是城鄉(xiāng)融合、互動(dòng)、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。我省農(nóng)村人口占全省總?cè)丝诘?0%，他們渴望像城市那樣的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，享受市民那樣的待遇。我省正在開(kāi)展的新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)納入城鎮(zhèn)的體系規(guī)劃，統(tǒng)一規(guī)劃布局，把重點(diǎn)示范鎮(zhèn)建設(shè)、撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、小村并大村、空殼村整治、村莊建設(shè)、移民搬遷結(jié)合起來(lái)，同步安排基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，45

強(qiáng)化環(huán)境、教育、醫(yī)療、文化等公共服務(wù)功能。同時(shí)，要尊重農(nóng)民意愿，保持鄉(xiāng)村風(fēng)貌，做到舒適宜居、方便群眾。

省住建廳廳長(zhǎng) 楊冠軍

加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化是建設(shè)“三個(gè)陜西”的客觀要求。新型城鎮(zhèn)化是以產(chǎn)業(yè)支撐，以提升城鎮(zhèn)吸納能力和以人為核心，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化和公共服務(wù)均等化，最終實(shí)現(xiàn)共同富裕。

一、農(nóng)民工問(wèn)題難點(diǎn)多、數(shù)量大、時(shí)間緊迫

農(nóng)民工概念作為我國(guó)特定時(shí)期戶籍制度下的產(chǎn)物，目前這一群體已經(jīng)超過(guò)2.6億，他們長(zhǎng)期在城鎮(zhèn)從事生產(chǎn)勞動(dòng)，是=城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的動(dòng)力，他們雖然被統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)常住人口，但卻沒(méi)有真正享受城鎮(zhèn)的基本公共服務(wù)和社會(huì)保障，包括醫(yī)療、住房、子女上學(xué)等社會(huì)保障問(wèn)題尚未解決。如何通過(guò)政策引導(dǎo)外出務(wù)工人員到流入地落戶或長(zhǎng)期居住、或者到近城鎮(zhèn)落戶，使長(zhǎng)期在城鎮(zhèn)工作生活的農(nóng)民享有與城鎮(zhèn)居民平等的公共資源和服務(wù)，已經(jīng)成為現(xiàn)階段城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的必須破解的難題。

新型城鎮(zhèn)化是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動(dòng)、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征，大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、互

促共進(jìn)的城鎮(zhèn)化新路經(jīng)。從2013年-2017年，我省城鎮(zhèn)化水平將由目前的50.6%提高到60%，即每年提高兩個(gè)百分點(diǎn)。對(duì)我省來(lái)說(shuō)，就意味著每年約有76萬(wàn)農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)化的推動(dòng)將拉動(dòng)固定資產(chǎn)投資快速增長(zhǎng)，將為我省建筑業(yè)加快發(fā)展提供更加廣闊的的發(fā)展空間，大量的工程建設(shè)量必將需要更大量的農(nóng)民工參與其中。

建筑業(yè)的發(fā)展為農(nóng)民共提供了大量就業(yè)、增收機(jī)會(huì)，而農(nóng)民工也為城市建筑發(fā)展的方方面面貢獻(xiàn)著力量，建筑業(yè)、建筑業(yè)農(nóng)民工和城鎮(zhèn)化建設(shè)三者之間緊密相關(guān)，相互促進(jìn)。

二、我省建筑業(yè)農(nóng)民工工作為農(nóng)民工群體中重要的組成部分，面臨以下幾個(gè)迫切需要解決的問(wèn)題

按照十八大報(bào)告要求，下一階段我國(guó)將力推農(nóng)民工的市民化，農(nóng)民工市民化的過(guò)程，實(shí)質(zhì)是公共服務(wù)均等化的過(guò)程。根據(jù)我省《2012年陜西農(nóng)民工調(diào)查報(bào)告》，2012年，全省農(nóng)民工總量達(dá)到662.9萬(wàn)人，建筑業(yè)農(nóng)民工占農(nóng)民工總量23.6%，突破制造業(yè)成為農(nóng)民工進(jìn)城后的第一大就業(yè)方向。建筑業(yè)農(nóng)民工市民化問(wèn)題必須要面對(duì)的重要一環(huán)。

農(nóng)民工在農(nóng)村是農(nóng)民，進(jìn)城從事建筑業(yè)就應(yīng)該逐步過(guò)渡為建筑產(chǎn)業(yè)工人。目前，做好建筑業(yè)農(nóng)民

工專業(yè)化、職業(yè)化工作主要需要解決以下幾個(gè)問(wèn)題：

1、農(nóng)民工缺乏對(duì)生活、工作的長(zhǎng)期規(guī)劃，參加技能培訓(xùn)率、持證山崗率和合同簽訂率低，維權(quán)意識(shí)淡薄，導(dǎo)致農(nóng)民工自身權(quán)利無(wú)法保障。

2、社會(huì)保障難以落實(shí)。一是由于城鎮(zhèn)醫(yī)保、社保跟新農(nóng)合、新農(nóng)保相比繳費(fèi)基數(shù)要高得多，農(nóng)民工即使到城鎮(zhèn)工作，也寧愿選擇繳費(fèi)低的新農(nóng)合、新農(nóng)保。二是農(nóng)民工進(jìn)城后存在逐步落實(shí)城鎮(zhèn)居民享受的各種社會(huì)保險(xiǎn)的問(wèn)題。

3、同工不同酬。建筑業(yè)農(nóng)民工不能享受與其他產(chǎn)業(yè)工人、農(nóng)民工同等的待遇。他們工作環(huán)境、住宿環(huán)境較差、崗位危險(xiǎn)程度高，社會(huì)地位低下，這些不平等使得建筑業(yè)難以留住人才，稍有技術(shù)、有條件的都不愿意留在工地。

三、探索實(shí)施建筑業(yè)農(nóng)民工實(shí)名制管理推進(jìn)農(nóng)民工專業(yè)化、職業(yè)化

經(jīng)過(guò)對(duì)我省建筑業(yè)發(fā)展情況的調(diào)研，結(jié)合我省建筑業(yè)農(nóng)民工現(xiàn)狀，計(jì)劃利用1-2年時(shí)間，在全省推廣建筑業(yè)從業(yè)人員實(shí)名制，通過(guò)落實(shí)從業(yè)人員實(shí)名制，規(guī)范施工現(xiàn)場(chǎng)管理、建筑工程勞務(wù)分包和從業(yè)人員執(zhí)業(yè)行為；提高勞務(wù)隊(duì)伍整體素質(zhì)，加大職業(yè)技能培訓(xùn)提高農(nóng)民工持證率，推動(dòng)建筑勞務(wù)人員

職業(yè)化和社會(huì)保障水平。

通過(guò)推行建筑業(yè)農(nóng)民工實(shí)名制，實(shí)現(xiàn)建筑市場(chǎng)的規(guī)范化管理，推動(dòng)破解農(nóng)民工問(wèn)題，把建筑業(yè)農(nóng)民工變成有技術(shù)、享受社會(huì)保障、穩(wěn)定的勞務(wù)服務(wù)群體，將勞務(wù)企業(yè)變成總承包企業(yè)的組成部分，將建筑業(yè)公民工變成工人。進(jìn)一步探索建筑業(yè)農(nóng)民工社會(huì)保障制度，研究解決將勞保統(tǒng)籌基金與建筑農(nóng)民工社會(huì)保障結(jié)合的使用政策，提高建筑業(yè)農(nóng)民工社會(huì)保障水平。

省科技廳廳長(zhǎng) 李明遠(yuǎn)

認(rèn)真貫徹執(zhí)行《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》，發(fā)揮科技對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、智慧城市建設(shè)等支撐引領(lǐng)作用，積極穩(wěn)妥扎實(shí)有序推進(jìn)我省城鎮(zhèn)化。

一、提升現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展水平

1.提高農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新能力。以實(shí)施科技項(xiàng)目為抓手，圍繞生物種業(yè)、旱作農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代果業(yè)、禽畜綠色養(yǎng)殖、食品加工等重點(diǎn)領(lǐng)域部署創(chuàng)新鏈，努力突破一批共性關(guān)鍵技術(shù)，著力提高深精加工和終端產(chǎn)品比重。鼓勵(lì)農(nóng)機(jī)科研機(jī)構(gòu)開(kāi)放先進(jìn)實(shí)用的農(nóng)業(yè)技術(shù)裝備，促進(jìn)農(nóng)機(jī)農(nóng)藝融合，改善農(nóng)業(yè)設(shè)施裝備條件。

2.推動(dòng)農(nóng)業(yè)科技成果示范應(yīng)用。以縣為單位，在全省組織實(shí)施一批科技惠民專項(xiàng)，推廣應(yīng)用、轉(zhuǎn)化一批農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的成熟技術(shù)和科研成果。繼續(xù)開(kāi)展“千人進(jìn)千社、千技惠千村”行動(dòng)，選派首席農(nóng)藝師進(jìn)駐農(nóng)民專業(yè)合作社，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)重要環(huán)節(jié)，示范推廣先進(jìn)實(shí)用技術(shù)。

3.抓好農(nóng)業(yè)科技園區(qū)建設(shè)。配合科技部推進(jìn)“一城兩區(qū)百園”結(jié)盟工作，加快省農(nóng)業(yè)科技園區(qū)創(chuàng)業(yè)投資基金設(shè)立工作。啟動(dòng)省級(jí)農(nóng)業(yè)科技園建立，利用4年時(shí)間建設(shè)30個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施完善、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)明確、科技水平較高、發(fā)展?jié)摿^大的農(nóng)業(yè)園區(qū)。加快我省藥用植物科技示范基地建設(shè)，促進(jìn)中藥產(chǎn)業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。

4.健全農(nóng)業(yè)科技服務(wù)體系。繼續(xù)推廣提升農(nóng)技服務(wù)“大荔模式”，最大程度解決農(nóng)技推廣難題。進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)科技特派員制度，構(gòu)建公益性服務(wù)與經(jīng)營(yíng)性服務(wù)相結(jié)合、專項(xiàng)服務(wù)與綜合服務(wù)相協(xié)調(diào)的新型農(nóng)業(yè)社會(huì)服務(wù)體系。加大農(nóng)業(yè)科技培訓(xùn)力度，加強(qiáng)農(nóng)村實(shí)用技術(shù)人才隊(duì)伍建設(shè)，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)科技人才骨干作用。

二、強(qiáng)化城市產(chǎn)業(yè)就業(yè)支撐

5.促進(jìn)城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。根據(jù)關(guān)中、陜北、陜南各市資源環(huán)境承載能力、要素稟賦和比較優(yōu)

第二篇：農(nóng)民工市民化

《農(nóng)民工市民化》

摘要：

20世紀(jì)80年代以來(lái)，隨著中國(guó)工業(yè)化進(jìn)程的深入和發(fā)展，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向工商業(yè)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)流動(dòng)的規(guī)模不斷增大。相比于改革開(kāi)放之初不足20%的常住人口城鎮(zhèn)化率，目前我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率已接近55%。戶籍在農(nóng)村但主要在城鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)人口被稱為農(nóng)民工，受戶籍制度和土地制度的影響，農(nóng)民工遷居方面并不自由，所以很多常住在城市的農(nóng)民工沒(méi)有城市戶籍。目前我國(guó)戶籍人口城鎮(zhèn)化率不足40%。也就是城鎮(zhèn)現(xiàn)有的7.5億常住人口中，有2.5億左右的人雖常住在城市，但卻難以享受到普通市民應(yīng)有權(quán)利，農(nóng)民工成了半市民。為了進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，為了國(guó)民經(jīng)濟(jì)和市民社會(huì)的健康發(fā)展，也為了改善農(nóng)民工的生活，推動(dòng)農(nóng)民工的市民化是關(guān)鍵。

關(guān)鍵字：農(nóng)民工、城鎮(zhèn)化

一．農(nóng)民工市民化的現(xiàn)實(shí)意義

隨著“十二五”規(guī)劃順利收官、畫(huà)上圓滿的句號(hào)，2016年將成為全面建成小康社會(huì)決勝階段的開(kāi)局之年，農(nóng)民工市民化是全面建成小康社會(huì)的的必然要求。我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)村人口占全國(guó)人口的大多數(shù)，全面建成小康社會(huì)，關(guān)鍵還是要解決三農(nóng)問(wèn)題。農(nóng)村人多地少，農(nóng)業(yè)又是弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民增收任務(wù)重，困難多。要想富裕農(nóng)民還是要靠減少農(nóng)民，通過(guò)減少農(nóng)民數(shù)量，提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力人均土地資源占有量和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，從而增加農(nóng)民的收入，讓大多數(shù)富裕起來(lái)。

1，農(nóng)民工市民化是從根本上解決三農(nóng)問(wèn)題的需要 農(nóng)民工不能在城市安居樂(lè)業(yè)，家分兩地，長(zhǎng)期奔波于城鄉(xiāng)之間，這種不徹底的轉(zhuǎn)移方式，起不到減少農(nóng)民、使土地向務(wù)農(nóng)勞動(dòng)力穩(wěn)定流轉(zhuǎn)集中的作用。同時(shí)，農(nóng)村青壯年的黃金時(shí)間用在城里，實(shí)際是把人口紅利留在發(fā)達(dá)地區(qū)和城市，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這樣會(huì)進(jìn)一步導(dǎo)致城鄉(xiāng)、區(qū)域差距的擴(kuò)大。我國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題突出，城鄉(xiāng)居民收入差距持續(xù)擴(kuò)大，根本原因在于農(nóng)村人口多、農(nóng)民轉(zhuǎn)移不徹底、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率水平低。農(nóng)民在戶均不足半公頃的土地上搞農(nóng)業(yè)，是不可能達(dá)到全面小康水平的。只有減少農(nóng)民、增加市民，從根本上改善城鄉(xiāng)資源配置，才能擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模和農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)規(guī)模，才能為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、持續(xù)增加農(nóng)民收入創(chuàng)造條件，才能富裕農(nóng)民和繁榮農(nóng)村。

2，農(nóng)民工市民化是推進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的需要

近年來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化水平的提高很大程度上主要來(lái)源于農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)。但是，在我國(guó)目前的城鄉(xiāng)分割二元體制下，農(nóng)民工仍被視為城市的“過(guò)客”，不能享受同城市居民同等的待遇，沒(méi)有獲得市民身份。從這個(gè)角度看，我國(guó)城鎮(zhèn)化是“夾生”的。城鎮(zhèn)化要以吸納農(nóng)民并使之向市民轉(zhuǎn)變?yōu)槟繕?biāo)。大量農(nóng)民工不能沉淀在城鎮(zhèn)，工業(yè)化進(jìn)程與農(nóng)民工市民化進(jìn)程相脫節(jié)，是嚴(yán)重制約城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量提高的一個(gè)突出矛盾。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村勞動(dòng)力將繼續(xù)大量涌向城市，推進(jìn)農(nóng)民工市民化是大勢(shì)所趨。必須改變將進(jìn)城農(nóng)民工拒于城市社會(huì)之外的制度環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)民工向市民角色的整體轉(zhuǎn)型。

3，這是擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的需要

目前，農(nóng)村居民人均消費(fèi)水平還不到城鎮(zhèn)居民的1/3，主要耐用消費(fèi)品擁有量大大低于城市居民，住房質(zhì)量和環(huán)境也遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市居民。伴隨農(nóng)民工在城鎮(zhèn)安家落戶，其消費(fèi)環(huán)境的改善、消費(fèi)能力的提高和消費(fèi)意愿的改變，必然會(huì)促進(jìn)其衣食住行等方面的消費(fèi)升級(jí)，必然會(huì)帶動(dòng)城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的增長(zhǎng)。農(nóng)民工市民化創(chuàng)造的巨大內(nèi)需，無(wú)疑將會(huì)為保持我國(guó)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展提供重要支撐。

4，這是加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)的需要。

農(nóng)民工不能在城鎮(zhèn)定居，流動(dòng)性強(qiáng)，使企業(yè)不能形成穩(wěn)定的、不斷積累經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)的產(chǎn)業(yè)大軍，對(duì)企業(yè)的人力資本積累、技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)升級(jí)造成了不利影響。無(wú)論是加強(qiáng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)改造，發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)，還是加快發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，都需要為農(nóng)民工在城市定居創(chuàng)造條件，努力造就一支穩(wěn)定的熟練工人隊(duì)伍。服務(wù)業(yè)是擴(kuò)大就業(yè)的重要渠道，服務(wù)業(yè)發(fā)展的規(guī)模，與人口城鎮(zhèn)化和人口集聚的規(guī)模密切相關(guān)。我國(guó)服務(wù)業(yè)發(fā)展嚴(yán)重不足，推進(jìn)農(nóng)民工市民化可以帶動(dòng)服務(wù)業(yè)發(fā)展，提高服務(wù)業(yè)比重，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。

5，這是促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展的需要。

我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行的是城鄉(xiāng)分治的戶籍管理制，農(nóng)民雖已進(jìn)城務(wù)工，但農(nóng)民的身份沒(méi)有變，未被城市認(rèn)同接納為城市居民，于是出現(xiàn)了大批農(nóng)民工。農(nóng)民工長(zhǎng)期處在城市的邊緣，只被當(dāng)作廉價(jià)勞動(dòng)力，不被城市認(rèn)同接納乃至受到忽視、歧視或傷害，融不進(jìn)城市社會(huì)，享受不到應(yīng)有的權(quán)利，定會(huì)累積很多矛盾，不僅他們自身的合法權(quán)益難以得到保護(hù)，也會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民工對(duì)城市社會(huì)普遍懷有疏離感和責(zé)任意識(shí)匱乏，處理不好還會(huì)造成重大的不穩(wěn)定隱患。農(nóng)民工市民化，不僅關(guān)乎內(nèi)需，更關(guān)系到民生。從發(fā)展趨勢(shì)看，城鄉(xiāng)分割體制下出現(xiàn)的農(nóng)民工現(xiàn)象終將會(huì)終結(jié)。在城市管理體制和政策上，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變觀念，以開(kāi)放和包容的胸襟，把進(jìn)城農(nóng)民工作為城市居民的一部分，對(duì)農(nóng)民工要由排斥到容納，由管制為主轉(zhuǎn)向服務(wù)為主，改變農(nóng)民工“邊緣化”的社會(huì)地位，給農(nóng)民工摘掉農(nóng)民的帽子，逐步做到權(quán)利平等。這樣做，有利于農(nóng)民工在城市安居樂(lè)業(yè)，對(duì)促進(jìn)城市社會(huì)安定和諧、健康發(fā)展，有著不容置疑的重要作用。

二，農(nóng)民工的生存現(xiàn)狀

生活狀況差。目前，農(nóng)民工的生活普遍較低，在生活水平方面，除了吃、住、子女教育這三項(xiàng)必需的消費(fèi)支出外，農(nóng)民工在衣服、家庭設(shè)備用品等方面的支出很少，生活質(zhì)量較差。

就業(yè)安置困難。生活無(wú)保障的大部分農(nóng)民工通常進(jìn)入城市尋找工作，但是由于城市的就業(yè)崗位有限，加之農(nóng)民工自身原因和金融危機(jī)等影響，大部分農(nóng)民處于待業(yè)或半待業(yè)狀態(tài)。就業(yè)缺乏保護(hù)使農(nóng)民工成為一個(gè)就業(yè)弱勢(shì)群體，很對(duì)正當(dāng)權(quán)益在就業(yè)中得不到保障，常常處于不利位置，遭到不公平的對(duì)待，工資拖欠現(xiàn)象嚴(yán)重，國(guó)家制定的《勞動(dòng)法》和《最低工資規(guī)定》等基本法規(guī)并沒(méi)有得到很好的落實(shí)。且我國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)保障制度缺失，很多地方的農(nóng)民工并沒(méi)有被納入失業(yè)保險(xiǎn)體系中。

遇職業(yè)歧視。受二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)制度等因素的限制以及農(nóng)民工自身素質(zhì)等因素的影響，農(nóng)民工大多進(jìn)入次屬勞動(dòng)力市場(chǎng)從事技術(shù)含量低和本地人不愿干的“臟，亂，累，險(xiǎn)”的職業(yè)。他們經(jīng)常遭受雇主的態(tài)度、語(yǔ)言、勞動(dòng)時(shí)間、報(bào)酬、社會(huì)保障等方面的歧視。

精神文化生活單調(diào)。難以享受市民待遇。目前，由于戶籍身份不同，農(nóng)民在醫(yī)療保險(xiǎn)，社會(huì)保障、子女教育、就業(yè)、居住等方面都不能與城市市民相比，不能平等享受城市的各種優(yōu)惠政策和市民的待遇；在城市文化、物質(zhì)文明、精神生活等方面也難以享受社會(huì)發(fā)展的優(yōu)秀成果。

三 農(nóng)民工市民化的對(duì)策

落戶、就業(yè)、住房、社會(huì)保障、和子女上學(xué)，被稱為農(nóng)民工進(jìn)城難的五大關(guān)卡。促進(jìn)農(nóng)民工市民化也因從此五處入手。

1、戶籍制度改革

2014年6月30日，中共中央政治局召開(kāi)會(huì)議審議通過(guò)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革 的意見(jiàn)》，城鄉(xiāng)二元戶籍制度將退出歷史舞臺(tái)，在改革意見(jiàn)中，提出了取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)的區(qū)分，統(tǒng)一登記為居民戶口。這一戶籍制度可謂是農(nóng)民工市民化進(jìn)城的一個(gè)重要的里程碑，因?yàn)樗艽蟪潭壬媳ＷC了廣大農(nóng)民的職業(yè)選擇和遷居的自由，可以大大消除新舊二元社會(huì)結(jié)構(gòu)下長(zhǎng)期存在的不公正。不平等。但這一改革也還存在不少問(wèn)題，因?yàn)槿丝谝?guī)模的龐大，戶口遷入的難度依然很大。

2、住房制度改革

中共中央政治局2015年12月14日的會(huì)議指出，要化解房地產(chǎn)庫(kù)存，通過(guò)加快農(nóng)民工市民化，推進(jìn)以滿足新市民為出發(fā)點(diǎn)的住房制度改革，擴(kuò)大有效需求，穩(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng)。這意味著新的住房改革思路已明確。化解房地產(chǎn)庫(kù)存，必須長(zhǎng)期、短期手段并用，綜合運(yùn)用各項(xiàng)措施。從長(zhǎng)期看，促進(jìn)房地產(chǎn)持續(xù)發(fā)展，主要是推進(jìn)以人為本的城鎮(zhèn)化，促進(jìn)農(nóng)民工在城鎮(zhèn)定居落戶。這要求戶籍制度改革與深化住房制度改革同時(shí)推進(jìn)，形成合力。據(jù)住建部有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，商品房市場(chǎng)和棚改安置房打通；商品房與公租房打通；商品房和租賃市場(chǎng)打通。打通這三條渠道，有助于化解住房市場(chǎng)矛盾。在供給側(cè)改革范疇，面向青年群體租賃需求的長(zhǎng)租公寓，也是去庫(kù)存、穩(wěn)市場(chǎng)的新領(lǐng)域。一些開(kāi)發(fā)商已瞄上出租公寓這一萬(wàn)億元級(jí)市場(chǎng)。

3、拓寬農(nóng)民工結(jié)業(yè)渠道增強(qiáng)農(nóng)民工就業(yè)能力。為農(nóng)民工市民化搭建平臺(tái)，深化與農(nóng)民工相關(guān)的就業(yè)制度改革。通過(guò)建立城鄉(xiāng)一體化的就業(yè)體制，建立現(xiàn)代勞動(dòng)就業(yè)制度，各級(jí)政府應(yīng)改變過(guò)去在就業(yè)問(wèn)題上重城鎮(zhèn)輕農(nóng)村的觀念，從農(nóng)村就業(yè)和城鎮(zhèn)就業(yè)共同發(fā)展，相互促進(jìn)的角度出發(fā)，逐步把全國(guó)就業(yè)工作統(tǒng)一起來(lái)使其成為一個(gè)有機(jī)的整體；各級(jí)政府應(yīng)取消對(duì)農(nóng)民工的種種限制，取消對(duì)進(jìn)城農(nóng)民工征收各種費(fèi)用，如暫住證，就業(yè)證等，將農(nóng)民和城市市民一視同仁，逐步建立和完善城鄉(xiāng)一體化的勞動(dòng)力市場(chǎng)。實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力市場(chǎng)和城鄉(xiāng)一體化，使城鄉(xiāng)勞動(dòng)力可以合理流動(dòng)，農(nóng)民工可以和城市居民在統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)上進(jìn)行公平、公正、公開(kāi)的就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，并使農(nóng)民就業(yè)合法化，可以減少農(nóng)民的盲目流動(dòng)，這是加快農(nóng)民工市民化的必經(jīng)之路。

4、建立農(nóng)民工社會(huì)保障制度

建立農(nóng)民工社會(huì)保障體系，將農(nóng)民工納入社會(huì)保障范疇，是一個(gè)不斷創(chuàng)新、循序漸進(jìn)的過(guò)程。首先，要設(shè)立符合農(nóng)民工實(shí)際情況的專項(xiàng)社會(huì)保障制度，提高農(nóng)民工社會(huì)保障水平，不能采取“一刀切”的辦法。符合農(nóng)民工實(shí)際情況的社會(huì)保障制度是多元的，包括失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)及最低生活保障制度，另外，還要建立專門正對(duì)農(nóng)民工的社會(huì)救援制度，包括農(nóng)民工遭遇天災(zāi)人禍?zhǔn)堑木o急救援、特殊情形下的貧困救助、合法權(quán)益受侵害或遭遇不公平對(duì)待時(shí)的法律援助等。針對(duì)農(nóng)民工這些保障制度只是過(guò)渡性的，一元化的社會(huì)保障制度是我國(guó)社會(huì)保障制度改革的終極目標(biāo)，因此最后階段也是最重要的步驟是逐步將農(nóng)民工納入城市社會(huì)保障體系，這是我國(guó)社會(huì)保障制度建設(shè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，也是全面建設(shè)小康社會(huì)的必然要求。

5、合理利用社會(huì)資源，拓寬農(nóng)民工子女受教育的途徑

拓寬農(nóng)民工子女受教育的途徑，給農(nóng)民工子女選擇的余地有利于農(nóng)民工子女教育的發(fā)展，為此要充分利用社會(huì)資源，挖掘辦學(xué)潛力。第一，充分利用公辦學(xué)校資源。公辦學(xué)校可以利用閑置的教育資源，解決流動(dòng)兒童入學(xué)難的問(wèn)題。當(dāng)生源數(shù)減少時(shí)，可將其實(shí)驗(yàn)設(shè)備、運(yùn)動(dòng)場(chǎng)地、圖書(shū)、等硬件設(shè)施支援給農(nóng)民工子弟學(xué)校。城郊結(jié)合部的一些分散的村校被撤消、合并后的教育資源(例如校舍、師資)將可以將其改造為民辦公助學(xué)校，專門招收農(nóng)民工子女，并制訂政策鼓勵(lì)和支持公辦學(xué)校的富余教師流動(dòng)到民辦的專門招收農(nóng)民工子女的學(xué)校任教。另外，在公辦學(xué)校還可以成立專門招收農(nóng)民工子女的班級(jí)。第二，大力發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育，吸引本地就學(xué)。解決農(nóng)民工子女的教育問(wèn)題，根本在于實(shí)現(xiàn)兒童教育權(quán)的平等。我國(guó)的義務(wù)教育發(fā)展地區(qū)之間存在較大差距，農(nóng)民工之所以把子女帶到城市，就是為了子女能夠接受城市的較高質(zhì)量的教育。這就要求國(guó)家應(yīng)把教育投資重點(diǎn)轉(zhuǎn)向農(nóng)村和邊遠(yuǎn)地區(qū)，大力發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育，增加教育機(jī)會(huì)，縮小質(zhì)量差距，吸引一部分兒童在本地就學(xué)。第三，鼓勵(lì)社會(huì)辦學(xué)。發(fā)揮社會(huì)力量，鼓勵(lì)支持社會(huì)團(tuán)體、個(gè)人舉辦服務(wù)于廣大農(nóng)民工子女的民辦學(xué)校。在土地、辦學(xué)條件等方面提供優(yōu)惠政策。對(duì)這些學(xué)校的發(fā)展進(jìn)行合理規(guī)劃，營(yíng)造此類學(xué)校生存和發(fā)展的氛圍。而且，要采取民辦公助或公辦民助等形式，壯大辦學(xué)實(shí)力，提高辦學(xué)質(zhì)量。

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第三篇：農(nóng)民工市民化

農(nóng)民工市民化的未來(lái)前景與政策建議

摘要：農(nóng)民工是中國(guó)工業(yè)化過(guò)程中出現(xiàn)的一個(gè)特殊群體，隨著中國(guó)工業(yè)化進(jìn)程的深入和發(fā)展，農(nóng)民工對(duì)中國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和文化的發(fā)展起著越來(lái)越重要的作用，如何盡快改善農(nóng)民工的生存現(xiàn)狀，使農(nóng)民工成為真正的產(chǎn)業(yè)工人，盡快融入城市，為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)，農(nóng)民工向市民的轉(zhuǎn)化是歷史發(fā)展的必然趨勢(shì)，同時(shí)也是解決三農(nóng)問(wèn)題的有效途徑。

關(guān)鍵字：農(nóng)民工市民化；農(nóng)民工；生存現(xiàn)狀；解決路徑

農(nóng)民工是指戶籍在農(nóng)村但主要在城鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)人口，是我國(guó)體制轉(zhuǎn)型時(shí)期由于城鄉(xiāng)二元戶籍制度形成的特殊群體，其基本特征是職業(yè)與社會(huì)身份的城鄉(xiāng)分離。黨的十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》指出：建立促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化制度，盡快在城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化等方面取得突破，促進(jìn)公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置、生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)，推動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展融合，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)制度，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)管理，推進(jìn)戶籍制度改革，放寬中小城市落戶條件，使在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和居住的農(nóng)民有序轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，形成城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)互促共進(jìn)機(jī)制。積極推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)。各地貫徹落實(shí)中央的文件精神高漲，探索城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化措施得力，但是由于歷史原因等各種因素的制約，我國(guó)農(nóng)民工市民化的轉(zhuǎn)化依然步履維艱。因此，大力推進(jìn)改革創(chuàng)新，加強(qiáng)農(nóng)民工市民化，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化發(fā)展就顯得尤為重要。

1、農(nóng)民工市民化的概念界定及其現(xiàn)實(shí)意義

1.1農(nóng)民工市民化的概念界定

目前已有相關(guān)法律和政策文件較為明確地規(guī)定和闡釋了農(nóng)民工一詞，如2006年頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》規(guī)定，農(nóng)民工是指戶籍仍在農(nóng)村，進(jìn)城務(wù)工和在當(dāng)?shù)鼗虍惖貜氖路寝r(nóng)產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)者，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期出現(xiàn)的特殊概念。可見(jiàn)，農(nóng)民工是工作、生活在城市，但沒(méi)有城市戶口和身份的特殊人群，既不是傳統(tǒng)意義上的農(nóng)村人，也不是真正意義上的城市人。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)的進(jìn)步，國(guó)家公共政策的創(chuàng)新與實(shí)施，農(nóng)民工必將融入城市社會(huì)，真正成為城市的工人階級(jí)，與城市居民享有同樣的待遇。市民化是一個(gè)社會(huì)學(xué)術(shù)語(yǔ)，部分學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)民工市民化是指借助于工業(yè)化和城市化的推動(dòng)，使傳統(tǒng)農(nóng)民在身份地位、價(jià)值觀、社會(huì)權(quán)利及生活方式等方面向市民轉(zhuǎn)化，實(shí)現(xiàn)城市文明的社會(huì)轉(zhuǎn)變過(guò)程；也有學(xué)者認(rèn)為，市民化是指作為一種職業(yè)的農(nóng)民和作為一種社會(huì)身份的農(nóng)民在向市民轉(zhuǎn)變進(jìn)程中，發(fā)展出相應(yīng)的能力，學(xué)習(xí)并獲得市民的基本資格、適應(yīng)城市并具備一個(gè)城市市民基本素質(zhì)的過(guò)程口。農(nóng)民工市民化

是指在我國(guó)城市化進(jìn)程的建設(shè)過(guò)程中，憑借農(nóng)民工己經(jīng)進(jìn)入城市從事非農(nóng)生產(chǎn)的優(yōu)勢(shì)，使其在身份、地位、心理、行為方式以及價(jià)值觀念等多方面向城市市民轉(zhuǎn)化的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)過(guò)程。

1.2我國(guó)農(nóng)民工市民化的現(xiàn)實(shí)意義

一是農(nóng)民工市民化是全面建設(shè)小康社會(huì)的必然要求。我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)村人口占全國(guó)人口的大多數(shù)。全面建設(shè)小康社會(huì)，關(guān)鍵在農(nóng)村。沒(méi)有農(nóng)村的小康就沒(méi)有全國(guó)的小康。但是農(nóng)村人多地少，農(nóng)業(yè)又是弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民增收的任務(wù)重，困難多。據(jù)2006年國(guó)務(wù)院研究室發(fā)布的《中國(guó)農(nóng)民工調(diào)研報(bào)告》，多年來(lái)，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商是增加農(nóng)民收入的重要途徑。2004年全國(guó)農(nóng)民人均純收入2936元，比1997年提高了846元；其中工資性收入998元，比1997年提高了483元。1997年到2004年，工資性收入占農(nóng)民人均純收入的比重由25%提高到了34%。盡管如此，要想富裕農(nóng)民還是要靠減少農(nóng)民，使農(nóng)民真正從土地上轉(zhuǎn)移出去。通過(guò)大幅度減少農(nóng)民數(shù)量，提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力人均土地資源占有量和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，從而增加農(nóng)民的收入，讓大多數(shù)農(nóng)民盡快富裕起來(lái)。

1.2.1有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一勞動(dòng)力市場(chǎng)的形成。

1958年頒布的《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》標(biāo)志著我國(guó)城鎮(zhèn)、農(nóng)村2種社會(huì)身份的戶籍制度的形成，二元戶籍制度把我國(guó)的勞動(dòng)力徹底地分離開(kāi)來(lái)：城市市民和農(nóng)民工。這2個(gè)群體問(wèn)存在著勞動(dòng)力供給、需求的不一致，也存在著就業(yè)和工資待遇的巨大差異，其中農(nóng)民工始終處于就業(yè)弱勢(shì)地位，這違背了我國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)健康發(fā)展的理念。伴隨城市化悄然而生的農(nóng)民工市民化有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工與城市市民的平等就業(yè)，改變農(nóng)民工的弱勢(shì)地位，使農(nóng)民工在某些行業(yè)可以激發(fā)潛能，可以感受到社會(huì)對(duì)他們的尊重，有利于我國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)的發(fā)育。當(dāng)然，農(nóng)民工市民化也必然會(huì)對(duì)現(xiàn)行的城市用工制度產(chǎn)生強(qiáng)大的沖擊，但這有利于提高我國(guó)勞動(dòng)力資源有效配置和促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一勞動(dòng)力市場(chǎng)的形成。

1.2.2有利于加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是我國(guó)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重要組成部分，加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，必須大力推廣農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。中共十六大報(bào)告指出：“農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，是工業(yè)化和現(xiàn)代化的必然趨勢(shì)”。我國(guó)農(nóng)村人口占絕大多數(shù)，農(nóng)村人多地少，存在著大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，這是導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟(jì)落后的主要原因。農(nóng)民工市民化一方面加快了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民通過(guò)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，增加了家庭收入，逐步帶領(lǐng)農(nóng)村走出貧困；另一方面，部分農(nóng)民不再依靠土地，進(jìn)入城市定居，并在城鎮(zhèn)中獲得穩(wěn)定的收入，其將土地有償轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶，實(shí)現(xiàn)專業(yè)化、規(guī)模化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)的規(guī)模效益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，這必將有利于社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。

1.2.3有利于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)。

農(nóng)民工市民化是一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及戶籍制度、教育制度、就業(yè)制度和社會(huì)保障制度等方面的改革和完善，從而改變農(nóng)民工弱勢(shì)地位的現(xiàn)狀。平等地對(duì)待農(nóng)民工與城市居民，這與構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的方向是一致的，有利于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。農(nóng)民工市民化的價(jià)值目標(biāo)要求實(shí)現(xiàn)平等和資源的優(yōu)化配置，使全體人民各得其所和各種利益關(guān)系得到有效協(xié)調(diào)，這有利于調(diào)動(dòng)農(nóng)民工的積極性，有利于社會(huì)的良性運(yùn)行和健康發(fā)展，這是社會(huì)主義和諧社會(huì)的本質(zhì)要求，體現(xiàn)了廣大人民的共同愿望。因此，農(nóng)民工市民化“有利于形成全體人民各盡其能、各得其所而又和諧相處的社會(huì)，是鞏固黨執(zhí)政的社會(huì)基礎(chǔ)、實(shí)現(xiàn)黨執(zhí)政的歷史任務(wù)的必然要求”。

2、我國(guó)農(nóng)民工的現(xiàn)狀

生活狀況差。目前，農(nóng)民工的生活質(zhì)量普遍較低，在生活水平方面，除了吃、住、子女教育這三項(xiàng)必需的消費(fèi)支出外，農(nóng)民工在衣服、家庭設(shè)備用品等方面的支出很少，生活質(zhì)量較差。

就業(yè)安置困難。生活無(wú)保障大部分農(nóng)民工通常進(jìn)入城市尋找工作，但是由于城市的就業(yè)崗位有限，加之農(nóng)民工自身原因和金融危機(jī)等影響，大部分農(nóng)民工正處于待業(yè)或半待業(yè)狀態(tài)。(1)就業(yè)保護(hù)缺乏農(nóng)民工作為一個(gè)新的就業(yè)弱勢(shì)群體，很多正當(dāng)權(quán)益在就業(yè)中得不到保障，常常處于不利位置，遭受不公平的對(duì)待，工資拖欠現(xiàn)象嚴(yán)重，國(guó)家雖然制定了《勞動(dòng)法》和《最低工資規(guī)定》等基本法規(guī)，但是在部分地區(qū)或部門沒(méi)有很好的執(zhí)行。(2)失業(yè)保險(xiǎn)保障缺位在我國(guó)，目前很多地方的農(nóng)民工并沒(méi)有被納入失業(yè)保險(xiǎn)體系中，此外，最低生活保障制度作為一種解決貧困問(wèn)題的補(bǔ)救機(jī)制，但是目前有些地方的農(nóng)民工亦未被納入其中，即使有，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能從根本上解決問(wèn)題。

遇職業(yè)歧視。大多在次屬勞動(dòng)力市場(chǎng)就業(yè)受二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)制度等因素的限制以及農(nóng)民工自身素質(zhì)等因素的影響，農(nóng)民工大多進(jìn)入次屬勞動(dòng)力市場(chǎng)就業(yè)，從事那些技術(shù)含量低和本地人不愿干的“臟、重、累、險(xiǎn)”的職業(yè)。他們經(jīng)常遭受雇主的態(tài)度、語(yǔ)言、勞動(dòng)時(shí)間、報(bào)酬、社會(huì)保障等方面的歧視，在公共場(chǎng)所，農(nóng)民工也經(jīng)常遭受城市市民的歧視。

精神文化生活單調(diào)。在文化娛樂(lè)方面，由于農(nóng)民工的勞動(dòng)強(qiáng)度較大，勞動(dòng)時(shí)間較長(zhǎng)，休息時(shí)間較少，加之受經(jīng)濟(jì)能力、社會(huì)地位等方面的限制，用于文化支出、娛樂(lè)支出的費(fèi)用極少，很少去享受城市豐富多彩的文化娛樂(lè)生活。

難以享受市民待遇。目前，由于身份的不同，農(nóng)民在醫(yī)療保險(xiǎn)、社會(huì)保障、子女教育、就業(yè)、居住等方面都不能與城市市民相比，不能平等享受城市的各種優(yōu)惠政策和市民的待遇；在城市文化、物質(zhì)文明、精神生活等方面也難以享受社會(huì)發(fā)展的優(yōu)秀成果。

3、我國(guó)農(nóng)民工市民化面臨的困難

3.1農(nóng)民工自身原因。

(1)農(nóng)民工市民化的能力十分薄弱。人力資本水平和工資收入是反映農(nóng)民工市民化能力的兩大標(biāo)準(zhǔn)，但目前農(nóng)民工在這兩方面的水平都較低，難以適應(yīng)城市生存競(jìng)爭(zhēng)加劇和生活成本較高的要求。一是農(nóng)民工整體文化知識(shí)和就業(yè)技能不高，進(jìn)城后就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力差。二是大部分農(nóng)民工工資收入水平較低，城市生活壓力大，工資僅能維持基本生活支出，難以負(fù)擔(dān)城市的高房?jī)r(jià)、高物價(jià)。

(2)難以適應(yīng)城市的生活方式和生活習(xí)慣。在我國(guó)，由于長(zhǎng)期形成的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)的影響，城鄉(xiāng)兩個(gè)系統(tǒng)分別形成了具有各自特點(diǎn)且對(duì)照鮮明、截然不同的生活方式。我們可以發(fā)現(xiàn)農(nóng)民工市民化過(guò)程中，農(nóng)民工對(duì)城市新的社會(huì)環(huán)境還不能夠適應(yīng)，生活方式和生活習(xí)慣上與城市市民之間還存在著很大的差距。

(3)農(nóng)民工行為的多重性。農(nóng)民工行為是在外界自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等環(huán)境變化的刺激下所采取的反映活動(dòng)。由于農(nóng)民工本身的特點(diǎn)，他們既是生產(chǎn)者，又是消費(fèi)者，既從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，又從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，既是自給自足的生產(chǎn)，又是商品性的生產(chǎn)、交換、分配、消費(fèi)等各種經(jīng)濟(jì)職能集于一身，因而其行為不是單一的，而是多元的，并具有兼業(yè)性和目標(biāo)的雙重性、思想意識(shí)的傳統(tǒng)性、行為多重性、不科學(xué)性和復(fù)雜性等特點(diǎn)，阻礙了市民化的進(jìn)程。

3.2現(xiàn)行社會(huì)制度的影響

(1)戶籍制度構(gòu)筑了城鄉(xiāng)分割的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)，使農(nóng)民工市民化失去了最基本的前提。我國(guó)傳統(tǒng)的戶籍制度使公民失去了遷徙自由，因此，戶籍制度從根本上使平等的公民身份不復(fù)存在。而且，戶籍制度根據(jù)戶口這一特點(diǎn)分配各種社會(huì)資源和利益，把農(nóng)民工排斥在城市公共服務(wù)體系之外，使之無(wú)法享受市民待遇，對(duì)農(nóng)民工的合法利益造成了極大的損害，從而嚴(yán)重的阻礙了農(nóng)民工市民化的進(jìn)程。

(2)傳統(tǒng)的就業(yè)制度缺乏開(kāi)放性和平等性，使農(nóng)民工喪失了市民化的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。城鄉(xiāng)分割的勞動(dòng)力制度使得進(jìn)城農(nóng)民工只能通過(guò)次屬的勞動(dòng)力市場(chǎng)尋找那些工作穩(wěn)定性差、收入低、勞動(dòng)力強(qiáng)度大、福利低、無(wú)保障、無(wú)晉升機(jī)會(huì)等市民看不上眼的邊緣性職業(yè)和崗位，他們因此難以進(jìn)入城市正規(guī)體制之內(nèi)，實(shí)現(xiàn)與城市主流社會(huì)的融合。傳統(tǒng)的就業(yè)制度使整個(gè)勞動(dòng)力市場(chǎng)處于諸侯割據(jù)的非開(kāi)放的不公平狀態(tài)，這種情況必然嚴(yán)重影響農(nóng)民工的經(jīng)濟(jì)收入，使農(nóng)民工根本不具備市民化的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

(3)二元社會(huì)保障制度對(duì)農(nóng)民工市民化的阻礙。在傳統(tǒng)的二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)下形成的社會(huì)保障制度，既沒(méi)有建立獨(dú)立的農(nóng)民工社會(huì)保障體系，也沒(méi)有將其納入到城市社會(huì)保障體系之中。雖然實(shí)行農(nóng)村醫(yī)療合作制度，但是由于政策、資金等因素。仍然無(wú)法滿足農(nóng)民社會(huì)保障的需求，迫于生計(jì)，大部分的農(nóng)民工最終還

是會(huì)選擇回歸農(nóng)村。這樣從客觀上影響了市民化進(jìn)程。

(4)土地制度的內(nèi)在缺陷制約著土地流轉(zhuǎn)。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)不清晰，使土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)得不到發(fā)育，土地不能正常流轉(zhuǎn)，即使一些農(nóng)民工想將土地流轉(zhuǎn)，但是他們不能得到合理的補(bǔ)償，以至于不能不保留那么一點(diǎn)土地并根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)季節(jié)性特點(diǎn)邊打工邊種田，而無(wú)法完全脫離土地，融人城市。這種土地制度，在體制上是對(duì)農(nóng)民工市民化的制約，是與新時(shí)期社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)相違背的。

3.3我國(guó)城市化發(fā)展的瓶頸對(duì)農(nóng)民工市民化的阻礙

城市化的加速發(fā)展能夠帶動(dòng)整個(gè)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，從而為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力提供大量新的就業(yè)機(jī)會(huì)，并且通過(guò)提高外來(lái)農(nóng)民工的收入，改變其原來(lái)的生活方式和生活習(xí)慣，通過(guò)以城帶鄉(xiāng)，逐步的促進(jìn)農(nóng)民工市民化。然而，受我國(guó)國(guó)情和社會(huì)發(fā)展進(jìn)步程度的制約，我國(guó)城市化嚴(yán)重滯后于工業(yè)化，呈現(xiàn)出低水平、不均衡、功能不健全的特點(diǎn)。這種城市化水平極大地限制了農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，影響城市的容納能力，客觀上阻礙了農(nóng)民工市民化的進(jìn)程。

4、農(nóng)民工市民化的對(duì)策和建議

4.1對(duì)現(xiàn)行戶籍制度進(jìn)行改革。

我國(guó)的二元體制是以城鄉(xiāng)分割的戶籍制度為基礎(chǔ)和核心的，與之息息相關(guān)的就業(yè)制度、社會(huì)保障制度等加深了農(nóng)民工與市民之間的距離，如果不加以改革會(huì)危及廣大農(nóng)民工的權(quán)益，改革現(xiàn)行戶籍制度勢(shì)在必行，戶籍制度改革也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。推進(jìn)現(xiàn)行戶籍制度的改革，必須全面破除二元戶籍管理的制度壁壘，取消農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)，統(tǒng)稱為居民戶口，打印戶口簿、常住人口登記時(shí)，“戶別”不再區(qū)分農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)，一律按規(guī)定打印為“家庭戶”或“集體戶”，切實(shí)破除城鄉(xiāng)二元戶籍壁壘，建立全國(guó)統(tǒng)一的戶籍登記制度。必須盡快把公民的遷徙自由重新納入憲法，并作為公民的基本權(quán)利嚴(yán)加保護(hù)，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工遷徙自由。改革現(xiàn)行戶籍制度，降低準(zhǔn)人門檻，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工身份與職業(yè)的雙重轉(zhuǎn)變，使更多的農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民。

4.2 拓展農(nóng)民工就業(yè)渠道增強(qiáng)農(nóng)民工就業(yè)能力。

為農(nóng)民工市民化搭建平臺(tái)深化與農(nóng)民工相關(guān)的就業(yè)制度改革，其目標(biāo)取向是建立城鄉(xiāng)一體化的就業(yè)體制。通過(guò)建立現(xiàn)代勞動(dòng)就業(yè)制度，各級(jí)政府改變過(guò)去在就業(yè)問(wèn)題上重城鎮(zhèn)輕農(nóng)村的觀念，從農(nóng)村就業(yè)和城鎮(zhèn)就業(yè)共同發(fā)展、相互促進(jìn)的角度出發(fā)，逐步把全國(guó)就業(yè)工作統(tǒng)一起來(lái)使其成為一個(gè)有機(jī)整體；各級(jí)政府應(yīng)取消對(duì)農(nóng)民工就業(yè)的種種限制，取消對(duì)進(jìn)城農(nóng)民工征收的各種費(fèi)用，如暫住證、就業(yè)證等，將農(nóng)民工就業(yè)納入國(guó)家統(tǒng)一的就業(yè)政策范疇，在一些特殊行業(yè)，如建筑業(yè)、制造業(yè)和服務(wù)業(yè)等，應(yīng)當(dāng)對(duì)農(nóng)民工和城市市民一視同仁，逐步建立和完善城鄉(xiāng)一體化的勞動(dòng)力市場(chǎng)。實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力市場(chǎng)的城鄉(xiāng)一體化，使城鄉(xiāng)勞動(dòng)力可以合理流動(dòng)，農(nóng)民工可以和城市居民在統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)上進(jìn)行公平、公正、公開(kāi)的就

業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，并使農(nóng)民工的就業(yè)合法化，可以減少農(nóng)民工的盲目流動(dòng)，這是加快農(nóng)民工市民化進(jìn)程的必經(jīng)之路。

4.3建立農(nóng)民工社會(huì)保障制度，為農(nóng)民工市民化創(chuàng)造條件

建立農(nóng)民工社會(huì)保障體系，將農(nóng)民工納入社會(huì)保障范疇，是一個(gè)不斷創(chuàng)新、循序漸進(jìn)的過(guò)程。首先，要設(shè)立符合農(nóng)民工實(shí)際情況的專項(xiàng)社會(huì)保障制度，提高農(nóng)民工社會(huì)保障水平，不能采取“一刀切”的辦法。符合農(nóng)民工實(shí)際情況的社會(huì)保障制度應(yīng)該是多元化的，包括失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)及最低生活保障制度，另外，還要建立專門針對(duì)農(nóng)民工的社會(huì)救援制度，包括農(nóng)民工遭遇天災(zāi)人禍時(shí)的緊急救濟(jì)、特殊情形下的貧困救助、合法權(quán)益受侵害或遭遇不公平對(duì)待時(shí)的法律援助等。針對(duì)農(nóng)民工的這些社會(huì)保障制度都只是過(guò)渡性的，一元化的社會(huì)保障制度是我國(guó)社會(huì)保障制度改革的終極目標(biāo)，因此最后階段也是最重要的步驟是逐步將農(nóng)民工納入城市社會(huì)保障體系，這是我國(guó)社會(huì)保障制度建設(shè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，也是全面建設(shè)小康社會(huì)的必然要求。

4.4改革土地制度，完善土地流轉(zhuǎn)政策

(1)要大力培育完善的土地市場(chǎng)，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制形成合理的土地轉(zhuǎn)讓機(jī)制，同時(shí)積極發(fā)展為耕地流轉(zhuǎn)提供中介服務(wù)的市場(chǎng)組織，規(guī)范耕地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的運(yùn)行。(2)改革失地補(bǔ)償制度。加快土地流轉(zhuǎn)制度改革和制度創(chuàng)新，對(duì)失地農(nóng)民工可以采取以“土地?fù)Q社保”的方式進(jìn)行安置，并進(jìn)入社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，讓農(nóng)民工在失去土地后領(lǐng)取養(yǎng)老金或者是按照一定比例讓農(nóng)民工以農(nóng)村土地?fù)Q取城市住房等形式融人城市。

4.5政府為農(nóng)民工市民化提供動(dòng)力

各級(jí)政府應(yīng)按照中共十七大要求，充分認(rèn)識(shí)新階段作好進(jìn)城農(nóng)民工的管理服務(wù)的戰(zhàn)略意義，樹(shù)立以人為本的執(zhí)政理念，注重對(duì)農(nóng)民工的尊重與愛(ài)護(hù)，努力實(shí)現(xiàn)指導(dǎo)思想的根本改變。各級(jí)政府應(yīng)正確認(rèn)識(shí)農(nóng)民工市民化問(wèn)題，培育城市居民與農(nóng)民工的親和感、認(rèn)同感，逐步營(yíng)造出對(duì)農(nóng)民工的尊重氛圍，促進(jìn)農(nóng)民工市民化。同時(shí)需要認(rèn)識(shí)到農(nóng)民工向市民轉(zhuǎn)變不僅是職業(yè)身份的轉(zhuǎn)變和居住空問(wèn)的轉(zhuǎn)移，地域轉(zhuǎn)移、職業(yè)轉(zhuǎn)換只是農(nóng)民工市民化進(jìn)城的“外部特陛”，更重要的是農(nóng)民工社會(huì)文化屬性與角色內(nèi)涵的轉(zhuǎn)型和各種社會(huì)關(guān)系的重構(gòu)，而這些只能靠城市政府從制度設(shè)計(jì)和政策制定上給予安排和保障。因此政府必須實(shí)現(xiàn)指導(dǎo)思想的根本改變，充分運(yùn)用自身的公共權(quán)力，在社會(huì)資本再分配過(guò)程中保障農(nóng)民工的權(quán)益，幫助農(nóng)民工向市民轉(zhuǎn)變。

4.6提高農(nóng)民工自身素質(zhì)，為農(nóng)民工市民化夯實(shí)基礎(chǔ)

農(nóng)民工自身文化基礎(chǔ)比較差，需要不斷地學(xué)習(xí)，必要的文化知識(shí)水平是農(nóng)民工市民化的基礎(chǔ)。提高農(nóng)民工的整體素質(zhì)和就業(yè)能力，應(yīng)深化改革農(nóng)村的教育水平，一方面，農(nóng)民工可以參加政府主辦的各類職業(yè)學(xué)校，通過(guò)正規(guī)的學(xué)校教育提 6

高自身的文化素質(zhì)；另一方面，可以建立教育培訓(xùn)制度，為我國(guó)城鄉(xiāng)之間的融合提供發(fā)展的平臺(tái)。中共十七大報(bào)告提出：“健全面向全體勞動(dòng)者的職業(yè)教育培訓(xùn)制度，加強(qiáng)農(nóng)村富裕勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓(xùn)。建立統(tǒng)一規(guī)范的人力資源市場(chǎng)，形成城鄉(xiāng)勞動(dòng)者平等就業(yè)的制度”。建立教育培訓(xùn)制度，把農(nóng)民工納入教育培訓(xùn)體系，不斷提高農(nóng)民工的整體素質(zhì)和就業(yè)能力，才能切實(shí)增加農(nóng)民工的就業(yè)機(jī)會(huì)，幫助農(nóng)民工融入城市社會(huì)，為農(nóng)民工市民化打好基礎(chǔ)。

5、十八大中關(guān)于農(nóng)民工的政策方向

要多謀民生之利，多解民生之憂，解決好人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題，在學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居上持續(xù)取得新進(jìn)展，努力讓人民過(guò)上更好生活。大力促進(jìn)教育公平，合理配置教育資源，重點(diǎn)向農(nóng)村、邊遠(yuǎn)、貧困、民族地區(qū)傾斜，支持特殊教育，提高家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資助水平，積極推動(dòng)農(nóng)民工子女平等接受教育，讓每個(gè)孩子都能成為有用之才。胡錦濤總書(shū)記在黨的十八大報(bào)告中，強(qiáng)調(diào)要推動(dòng)農(nóng)民工子女平等接受教育，讓每個(gè)孩子都能成為有用之才。可以說(shuō)，順應(yīng)了億萬(wàn)農(nóng)民工的新期待。

5.1積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)民工進(jìn)城落戶

讓農(nóng)民工真正轉(zhuǎn)移成市民，不僅關(guān)乎我國(guó)城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化的未來(lái)，也是實(shí)現(xiàn)公平正義和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的需要。楊志明說(shuō)，關(guān)于戶籍問(wèn)題，還有住宿問(wèn)題，以及技能提升問(wèn)題，黨和政府都從制度層面努力加以解決。通過(guò)提升、創(chuàng)新、發(fā)展，實(shí)現(xiàn)大部分農(nóng)民工由普工轉(zhuǎn)變?yōu)榧脊ぃ蠗l件的農(nóng)民工在城市就地落戶，部分轉(zhuǎn)為新市民。國(guó)務(wù)院已經(jīng)在這方面作了部署，將積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)民工進(jìn)城落戶。“解決外來(lái)工融入當(dāng)?shù)氐膯?wèn)題，關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)教育、就業(yè)、醫(yī)療等權(quán)益均等化，這些都與戶籍制度緊密相連。”十八大代表、農(nóng)民工洪剛說(shuō)：“報(bào)告提出的要求，讓廣大農(nóng)民工特別是新生代農(nóng)民工看到了希望。”

5.2從“義務(wù)教育”到“教育”帶來(lái)新希望

胡錦濤總書(shū)記在黨的十八大報(bào)告中，強(qiáng)調(diào)要推動(dòng)農(nóng)民工子女平等接受教育，讓每個(gè)孩子都能成為有用之才。可以說(shuō)，順應(yīng)了億萬(wàn)農(nóng)民工的新期待。“十八大報(bào)告中兩個(gè)字的消失，也許很多人不會(huì)注意，但對(duì)于我們農(nóng)民工群體來(lái)說(shuō)卻是巨大的希望。”作為出席黨的十八大的26名農(nóng)民工代表之一，廣東中山大洋電機(jī)股份有限公司職員閆文靜這樣對(duì)記者說(shuō)。從全文64頁(yè)、近3萬(wàn)字的十八大報(bào)告中，閆文靜十分準(zhǔn)確地找到第39頁(yè)倒數(shù)第三行：“積極推動(dòng)農(nóng)民工子女平等接受教育。”十七大報(bào)告中，與之相對(duì)應(yīng)的表述是：“保障經(jīng)濟(jì)困難家庭、進(jìn)城務(wù)工人員子女平等接受義務(wù)教育”。從義務(wù)教育到教育，“義務(wù)”二字的消失，意味著從就學(xué)層次上，學(xué)前教育和高中階段乃至高等教育階段的大門，都要向農(nóng)民工子女平等敞開(kāi)。

5.3就業(yè)：把上億農(nóng)民工由普通工培養(yǎng)為技工

就業(yè)是民生之本。加強(qiáng)職業(yè)技能培訓(xùn)，提升勞動(dòng)者就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力，增強(qiáng)就業(yè)穩(wěn)定性。健全人力資源市場(chǎng)，完善就業(yè)服務(wù)體系。[城鎮(zhèn)新增就業(yè)增幅自4月以來(lái)有所下降，企業(yè)招聘崗位有所減少，全國(guó)登記失業(yè)人數(shù)有所增加。下一步，相關(guān)部門將采取更加有力的措施：第一，堅(jiān)持就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略，包括在發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的同時(shí)鼓勵(lì)發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)造新的就業(yè)機(jī)會(huì)；第二，實(shí)施積極的就業(yè)政策，包括引導(dǎo)更多大學(xué)畢業(yè)生到急需的中西部地區(qū)、中小企業(yè)就業(yè)創(chuàng)業(yè)；第三，大力扶持中小企業(yè)發(fā)展，促進(jìn)以創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)；第四，大規(guī)模開(kāi)展職業(yè)技能培訓(xùn)，尤其是將上億農(nóng)民工由普通工培養(yǎng)為技工。

5.4迎接“全覆蓋普惠時(shí)代”維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益

要多謀民生之利，多解民生之憂，解決好人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題，在學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居上持續(xù)取得新進(jìn)展，努力讓人民過(guò)上更好生活。人保部副部長(zhǎng)楊志明在出席中國(guó)民生領(lǐng)域工作情況中外記者招待會(huì)時(shí)表示，維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益問(wèn)題，包括很多方面，主要是80后、90后新生代農(nóng)民工對(duì)維護(hù)自己的權(quán)益有新的訴求。政府將努力做到“10有”維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益。楊志明稱，“10有”包括第一，進(jìn)城有工作；第二，勞動(dòng)有合同；第三，上崗有培訓(xùn)；第四，干活有報(bào)酬；第五，參保有辦法；第六，住宿有改善；第七，維權(quán)有渠道；第八，生活有文化；第九，子女有教育；第十，發(fā)展有目標(biāo)。

5.5滿足新生代農(nóng)民工融入城市的新訴求

流動(dòng)人口的平均年齡只有28歲，“80后”新生代農(nóng)民工已占勞動(dòng)年齡流動(dòng)人口的近一半。維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益問(wèn)題，包括很多方面，主要是80后、90后新生代農(nóng)民工對(duì)維護(hù)自己的權(quán)益有新的訴求。可以說(shuō)，從過(guò)去老一代農(nóng)民工掙錢回鄉(xiāng)發(fā)展，到現(xiàn)在新生代農(nóng)民工進(jìn)城融入城市發(fā)展。從過(guò)去老一代農(nóng)民工要求足額支付工資，向新生代農(nóng)民工要求參加社會(huì)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)變；從過(guò)去老一代農(nóng)民工要求改善勞動(dòng)條件，向新生代農(nóng)民工要求分享企業(yè)和城市發(fā)展成果轉(zhuǎn)變。

第四篇：農(nóng)民工市民化

國(guó)研中心副主任:農(nóng)民工“市民化”不能與土地掛鉤

2013年01月06日 09:04:15 來(lái)源： 人民日?qǐng)?bào)

提要：農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過(guò)程，本質(zhì)上是公共服務(wù)均等化的過(guò)程。戶籍制度改革方向是逐步突破戶籍與福利合一的制度

“市民權(quán)”不能與土地掛鉤，盡快明確農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能，探索建立農(nóng)民工承包地和宅基地的流轉(zhuǎn)或退出機(jī)制

積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，一個(gè)核心問(wèn)題是農(nóng)民工市民化問(wèn)題。黨的十八大提出，加快改革戶籍制度，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，努力實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。如何更好實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，本報(bào)記者專訪了國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心副主任韓俊。

以健全公共服務(wù)制度為核心，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)民工市民化 記者：我國(guó)大量農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)難，具體表現(xiàn)在哪些方面？

韓俊：2011年我國(guó)農(nóng)民工總量達(dá)到2.53億人。目前，不到４個(gè)城鎮(zhèn)常住人口中，就有１個(gè)是非戶籍的常住人口。大量進(jìn)城就業(yè)、居住半年以上的農(nóng)民工就被統(tǒng)計(jì)為“城鎮(zhèn)常住人口”，但他們享受的公共服務(wù)水平卻比較低。主要表現(xiàn)在: 落戶難。一些地方的戶籍改革對(duì)流動(dòng)人口基本沒(méi)有放開(kāi)，或者設(shè)置的門檻較高。住房難。大部分地區(qū)未將農(nóng)民工作為住房保障對(duì)象，缺乏針對(duì)農(nóng)民工特點(diǎn)的租金補(bǔ)貼和實(shí)物配租政策。

看病難。由于新農(nóng)合報(bào)銷限制，農(nóng)民工參加職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)比例不高，以及經(jīng)濟(jì)狀況不佳等原因，大量農(nóng)民工難以獲得城市正規(guī)醫(yī)院的醫(yī)療服務(wù)。子女入學(xué)難。目前約20%的農(nóng)民工隨遷子女無(wú)法入讀全日制公辦中小學(xué)校，最近很多省份陸續(xù)公布了異地中考高考方案，但人口流入省份的方案“門檻”整體還是比較高。

記者：大量農(nóng)民工盡管在城鎮(zhèn)就業(yè)和居住，但還沒(méi)享受到同等的公共服務(wù)，如何改變這種狀況？

韓俊：農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過(guò)程，本質(zhì)上就是公共服務(wù)均等化的過(guò)程。要以健全公共服務(wù)制度為核心，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)民工市民化。

強(qiáng)化輸入地政府屬地管理責(zé)任，保障農(nóng)民工子女的教育權(quán)利。全面實(shí)行輸入地平等接受義務(wù)教育的政策，逐步降低門檻，對(duì)長(zhǎng)期在本地就讀的，允許就地參加中考、高考。

根據(jù)常住人口配置公共服務(wù)資源，保障農(nóng)民工平等享有安全、公益、便利的基本醫(yī)療服務(wù)，將農(nóng)民工職業(yè)病防治納入基本公共衛(wèi)生服務(wù)體系。

完善和整合“碎片化”的社保體系，擴(kuò)大農(nóng)民工社保覆蓋面。實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)保險(xiǎn)關(guān)系全接續(xù)，制定促進(jìn)農(nóng)民工參保的政策措施，逐步將符合條件的農(nóng)民工納入城市低保范圍。

推動(dòng)農(nóng)民工納入住房保障范圍，改善其居住條件。制定適合農(nóng)民工特點(diǎn)的住房公積金繳存和使用辦法，擴(kuò)大農(nóng)民工住房公積金制度覆蓋面。逐步剝離附著在戶口上的福利，分類調(diào)整戶口遷移政策

記者：談到農(nóng)民工市民化，不得不提戶籍制度，它是造成農(nóng)民工不能平等享受城鎮(zhèn)公共服務(wù)的最大障礙，今后如何突破？ 韓俊：戶口是造成城鄉(xiāng)居民待遇差別的最大障礙。戶籍制度改革的方向是將附著在戶口上的福利逐步剝離，逐步突破戶籍與福利合一的社會(huì)管理制度。全面實(shí)施居住證制度，實(shí)行省級(jí)行政區(qū)域內(nèi)“一證通”。居住證辦理者，在子女就學(xué)、社會(huì)保障、公共衛(wèi)生、住房租購(gòu)等方面享有與當(dāng)?shù)厝丝谕鹊臋?quán)利。分類調(diào)整戶口遷移政策，逐步讓符合條件的農(nóng)民工在就業(yè)居住地有序落戶。逐步全面放開(kāi)在縣級(jí)市市區(qū)、縣人民政府駐地鎮(zhèn)和其他建制鎮(zhèn)的落戶限制，進(jìn)一步放寬中等城市戶口遷移政策，完善落實(shí)大城市現(xiàn)行戶口遷移政策，逐步賦予農(nóng)民工與當(dāng)?shù)厝丝谕鹊臋?quán)利。

“市民權(quán)”不能與土地掛鉤，依法保障農(nóng)民工土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利

記者：有人說(shuō)，給農(nóng)民工城市戶口，讓他們享受均等公共服務(wù)，他們就應(yīng)該放棄土地，否則兩頭好處都占，不公平、不合理，這種觀點(diǎn)您怎么看？

韓俊：土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料和生計(jì)保障。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)不是國(guó)家無(wú)償給農(nóng)民的福利，而是法律賦予農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。目前，絕大多數(shù)農(nóng)民工不愿意以放棄承包地和宅基地?fù)Q取城鎮(zhèn)戶籍，必須完全尊重個(gè)人意愿，不能把農(nóng)民工獲得城鎮(zhèn)戶口與放棄農(nóng)村土地權(quán)利掛鉤，不得強(qiáng)制或變相強(qiáng)制收回。

黨的十七屆三中全會(huì)提出，“現(xiàn)有農(nóng)村土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”，必須盡快明確農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能，明確農(nóng)民宅基地用益物權(quán)的內(nèi)涵和實(shí)現(xiàn)形式。在確權(quán)的基礎(chǔ)上，為農(nóng)民頒發(fā)具有更明確法律效力的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)和宅基地使用權(quán)證書(shū)，加快建立統(tǒng)一、權(quán)威的農(nóng)地權(quán)利登記體系。適應(yīng)農(nóng)民工進(jìn)城落戶和城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要，需要賦予農(nóng)民對(duì)承包土地、宅基地更大的處置權(quán)。要在健全法制和發(fā)育土地市場(chǎng)的基礎(chǔ)上，按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，探索建立農(nóng)民工承包地和宅基地的流轉(zhuǎn)或退出機(jī)制。顧仲陽(yáng)

鄭風(fēng)田：農(nóng)民工買不起房，城鎮(zhèn)化就是句空話

中國(guó)人民大學(xué)教授 鄭風(fēng)田

2013年01月04日11:08 來(lái)源：人民網(wǎng)-中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊

高質(zhì)量城鎮(zhèn)化的核心，是改變過(guò)去“要地不要人”的舊城鎮(zhèn)化模式，解決人的城鎮(zhèn)化，實(shí)行完全的農(nóng)民工市民化。讓在城鎮(zhèn)打工者能夠買得起房子，享受同等的城鎮(zhèn)社保、醫(yī)療等待遇。

城鎮(zhèn)化成為十八大之后最重要的發(fā)展問(wèn)題之一，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出“積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量”。

什么是高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化？不亂占耕地建大馬路、大廣場(chǎng)、甚至大空城，徹底解決進(jìn)城農(nóng)民市民化的城鎮(zhèn)化，才是真正高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化。高質(zhì)量城鎮(zhèn)化的核心，是改變過(guò)去“要地不要人”的舊城鎮(zhèn)化模式，解決人的城鎮(zhèn)化，實(shí)行完全的農(nóng)民工市民化。而要解決這個(gè)問(wèn)題，必須破除壟斷。讓在城鎮(zhèn)打工者能夠買得起房子，享受同等的城鎮(zhèn)社保、醫(yī)療等待遇。繼續(xù)讓三四億甚至更多的農(nóng)民工每年像候鳥(niǎo)一樣遷徙、漂流，是很危險(xiǎn)的，是低質(zhì)的城鎮(zhèn)化。

我國(guó)目前名義上的城鎮(zhèn)化率為51%，其實(shí)有城鎮(zhèn)戶籍的常住居民不足35%，也就是說(shuō)有2.6億人在城鎮(zhèn)工作，基本上屬打工者，有房者的比例低于1%。這部分人如果真正地留在城市置業(yè)，假定一半需要房子，需要城市提供1.3億套房子。如果我國(guó)要達(dá)到世界城鎮(zhèn)化的平均發(fā)展水平（一般在70%以上），還需再增加1.3億套房子。這兩個(gè)“1.3億套房子”才是解決農(nóng)民工市民化的難點(diǎn)，因?yàn)樯绫！⒆优蠈W(xué)等問(wèn)題相對(duì)住房比較容易解決。城鎮(zhèn)化的最大難點(diǎn)是如果讓這些新移民能夠安居樂(lè)業(yè)，買得起房子。

目前的城鎮(zhèn)化征地壟斷體制只能帶來(lái)高房?jī)r(jià)，要想讓新移民買得起房子，必須破除壟斷征地制度。深圳就是一個(gè)極好的例子。當(dāng)初一個(gè)小漁村，被劃定為特區(qū)后，如果按現(xiàn)行的城鎮(zhèn)化土地制度政策，搞征地，搞拆遷，估計(jì)建成現(xiàn)在的規(guī)模最少得百年。而那個(gè)小漁村卻用了不到30年的時(shí)間建成了擁有1200萬(wàn)常住人口的大都市。主要房子是誰(shuí)建的？當(dāng)然是農(nóng)民。農(nóng)民在自己的土地上建起了房子。這些房子雖然差一點(diǎn)，但價(jià)格低，進(jìn)城農(nóng)民住得起。大量的農(nóng)民因?yàn)榻朔孔映鲎獬鍪垡哺涣似饋?lái)，大量的農(nóng)村也因此分得了城市化的紅利。最主要的，相應(yīng)的社會(huì)矛盾也因此減少許多。

如何破除目前的困局實(shí)行新型城鎮(zhèn)化？其一是打破目前城鎮(zhèn)化的征地土地壟斷，其二是盡快出臺(tái)房產(chǎn)稅。

目前的城鎮(zhèn)化征地壟斷帶來(lái)太大的社會(huì)問(wèn)題，應(yīng)該破除，實(shí)行同地地權(quán)同利，讓農(nóng)村的集體建設(shè)用地也能夠真正入市。除了非征不可的道路、學(xué)校等純粹公益性用地外，其他的非農(nóng)建設(shè)農(nóng)地都可以讓農(nóng)民成為交易的主體，讓企業(yè)通過(guò)租地的形式從農(nóng)民處獲得，讓農(nóng)民成為地主。商業(yè)用地要按市場(chǎng)價(jià)由農(nóng)民與開(kāi)發(fā)商共同解決。“公共利益”應(yīng)該有具體規(guī)定，可以采取列舉的方式。

另外一個(gè)工具是房產(chǎn)稅。美國(guó)的房?jī)r(jià)比北京上海低多了，為什么美國(guó)人不趁機(jī)多買房搞投資？一位美國(guó)教授告訴我，因?yàn)槊绹?guó)人買第一套房費(fèi)稅很少，但如果買第二套、第三套房等，每年則要交數(shù)量龐大的各種房產(chǎn)稅，讓你養(yǎng)不起。其實(shí)我國(guó)早該出臺(tái)相應(yīng)的政策，現(xiàn)在我國(guó)一部分人囤房獲得暴利，另一部分人買不起房、沒(méi)房可住，所以征收房產(chǎn)稅遲早都要推行。征收房產(chǎn)稅的目的不是讓所有人都交稅，而是要讓囤房的人因囤不起房而把房子吐出來(lái)，讓沒(méi)有房的人有房可買。

一定要用市場(chǎng)機(jī)制讓普通百姓用自己3~5年的收入能夠買得起房。而目前農(nóng)民工的收入估計(jì)30~50年想買房也沒(méi)戲。如果買不起房，城鎮(zhèn)化就是一句空話。

城鎮(zhèn)化規(guī)劃已基本定稿：戶籍或成突破 2013年01月05日 00:56 華夏時(shí)報(bào)

新型城鎮(zhèn)化的兩條腿

戶籍改革、土地改革聯(lián)動(dòng)

本報(bào)記者 楊仕省 北京報(bào)道

未來(lái)城鎮(zhèn)化如何維護(hù)好農(nóng)民的合法權(quán)益，正考量著決策層的智慧。

據(jù)《華夏時(shí)報(bào)》記者獲悉，由發(fā)改委牽頭制定的全國(guó)城鎮(zhèn)化規(guī)劃草案已基本定稿，未來(lái)城鎮(zhèn)化將從戶籍、土地、住房、財(cái)稅、地方投融資等改革著手，為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供政策支持。

“城鎮(zhèn)化的改革涉及到我們每個(gè)人的切身利益。”國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵接受本報(bào)記者采訪時(shí)表示，明年城鎮(zhèn)化改革的綜合配套措施將會(huì)相繼出臺(tái)，內(nèi)容涉及土地、戶籍、社會(huì)、醫(yī)療衛(wèi)生及教育等。

“促進(jìn)城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵在于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和戶籍改革。”近日在國(guó)新辦的新聞發(fā)布會(huì)上，農(nóng)業(yè)部新聞發(fā)言人畢美家回應(yīng)本報(bào)記者提問(wèn)時(shí)表示，“我們要進(jìn)一步增加對(duì)農(nóng)民的轉(zhuǎn)移支付，特別是要維護(hù)好農(nóng)民的合法權(quán)益，使他們不斷地增加收入。”

十八大報(bào)告明確提出，改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，并依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)。“這項(xiàng)舉措將使被征地農(nóng)民的利益得到保護(hù)。”著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家顧海波說(shuō)，土地是農(nóng)民的命根子。

中國(guó)(海南)改革發(fā)展研究院院長(zhǎng)遲福林認(rèn)為，下一步以農(nóng)民市民化為重點(diǎn)的土地、戶籍等相關(guān)改革，放棄農(nóng)村的土地意味著要換來(lái)城市市民的同等待遇，這事關(guān)城鎮(zhèn)化改革的成敗。

土地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)

新型城鎮(zhèn)化將啟幕農(nóng)村新一輪改革，土地流轉(zhuǎn)乃大勢(shì)所趨。為解決城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的用地“瓶頸”，土地配置市場(chǎng)化、農(nóng)村土地資本化，優(yōu)化農(nóng)村資源配置和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，為實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展探索出一條新路。

“隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，農(nóng)村征地補(bǔ)償被置于首位。”北京大學(xué)著名法學(xué)專家姜明安認(rèn)為，土地管理法修正案草案土地管理法的修改將為《農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例》的制定和農(nóng)村的土地改革提供法律保障。

顧海波認(rèn)為，推進(jìn)城鎮(zhèn)化的一大難題就是農(nóng)村土地改革，土地改革的力度也越來(lái)越大。

1978年，安徽省鳳陽(yáng)縣小崗村18位農(nóng)民冒著極大風(fēng)險(xiǎn)，在土地承包責(zé)任書(shū)上按下了鮮紅的手印，小崗村包產(chǎn)到戶拉開(kāi)了中國(guó)土地改革的序幕；1992年，廣東省南海市下柏村農(nóng)民將承包經(jīng)營(yíng)的土地以股權(quán)形式，流轉(zhuǎn)給村集體成立的經(jīng)聯(lián)社統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。

而最近的一輪土地改革始于2008年，當(dāng)時(shí)中共十七屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

“土地流轉(zhuǎn)”成為此輪改革的主題。本報(bào)記者了解到，在農(nóng)村城鎮(zhèn)化方面，很多地方的土地改革試點(diǎn)“摸著石頭過(guò)河”積累了不同的經(jīng)驗(yàn)：重慶的地票式交易、成都土地流轉(zhuǎn)、廣東佛山的股權(quán)分紅、天津宅基地?fù)Q房，不同的地方做法不同，但都為全國(guó)的土地改革提供了借鑒。

比如成都在新一輪農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革中提出，“確權(quán)”是基礎(chǔ)，“流轉(zhuǎn)”是核心，“配套”是保障，這樣的改革贏得農(nóng)民的支持。但在取得經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，確權(quán)、監(jiān)管、收益和小產(chǎn)權(quán)房等棘手問(wèn)題也暴露無(wú)遺。

“政府如果不把土地和就業(yè)解決好，將戶籍遷離農(nóng)村的農(nóng)民就會(huì)覺(jué)得不踏實(shí)，還不如留下土地種莊稼更有保證。”在北京打工5年的農(nóng)民工楊雄說(shuō)。

這已引起決策層的重視。農(nóng)業(yè)部最近就明確表示，2013年將擴(kuò)大農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn)范圍，爭(zhēng)取用5年時(shí)間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記工作。

保護(hù)農(nóng)民權(quán)益不受損，但“現(xiàn)實(shí)的難題在于農(nóng)村用地跟城市用地沒(méi)有做到同地、同權(quán)、同價(jià)，接下來(lái)要從法律層面上銜接平衡。”北京大學(xué)教授張千帆認(rèn)為。

戶籍或成突破口

2012年12月16日，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出，城鎮(zhèn)化是我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)，也是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力所在，要圍繞提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，因勢(shì)利導(dǎo)、趨利避害，積極引導(dǎo)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。

“獲得城市戶口的農(nóng)民，理應(yīng)要享受城市公民一樣的待遇，這是新型城鎮(zhèn)化需考慮從戶籍制度改革的關(guān)鍵所在。”張千帆表示。現(xiàn)在所謂超過(guò)50%的城鎮(zhèn)化率，只是統(tǒng)計(jì)意義上的城鎮(zhèn)化，絕大部分被統(tǒng)計(jì)為城市人口的農(nóng)民工并沒(méi)有在城市實(shí)現(xiàn)永久定居。

“戶籍改革看似簡(jiǎn)單，但要落實(shí)與城市戶口相掛鉤的利益卻很難。”中國(guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀室主任黨國(guó)英對(duì)本報(bào)記者表示，戶籍改革之所以難以推行，就是因?yàn)槌抢锏母＠咛嗔耍依^續(xù)和居民戶籍密切相關(guān)，進(jìn)城的農(nóng)民很難同步獲得社保、就業(yè)、教育的機(jī)會(huì)。資料顯示，全國(guó)將近2億進(jìn)城農(nóng)民工中只有200萬(wàn)左右通過(guò)買房、結(jié)婚等方式獲得城鎮(zhèn)戶口。

如此一來(lái)，城市空間擴(kuò)張過(guò)快，而農(nóng)村人口由于戶籍、購(gòu)買力等限制，被拒于城市大門之外，不能享受城市居民同等待遇，而現(xiàn)行戶籍和土地制度，正是阻隔在城鄉(xiāng)之間的主要壁壘。

“如果按戶籍來(lái)算，人口城鎮(zhèn)化率只有35%左右，遠(yuǎn)低于世界52%的平均水平。”畢美家表示，中國(guó)51.3%的城鎮(zhèn)化率，是按城鎮(zhèn)常住人口統(tǒng)計(jì)的，其中還包括1.6億的農(nóng)民工群體。

“打破戶籍肯定是未來(lái)城鎮(zhèn)化改革的方向，但具體操作問(wèn)題十分復(fù)雜，各省差異很大，只有逐步試點(diǎn)逐步推開(kāi)。”黨國(guó)英表示，2020年若要達(dá)到50%以上的人口城鎮(zhèn)化水平，關(guān)鍵在于以農(nóng)民工市民化為重點(diǎn)的相關(guān)改革到位。

本報(bào)記者獲悉，一些地方正在試圖打破城鄉(xiāng)戶籍藩籬，戶籍改革逐步推進(jìn)正在成為城鎮(zhèn)化改革的一大方向，正如十八大報(bào)告提出要“推動(dòng)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)”那樣，因此城鎮(zhèn)化決不是一哄而上。

大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化是新一屆政府施政理念的重要內(nèi)容之一。國(guó)務(wù)院副總理李克強(qiáng)多次強(qiáng)調(diào)，中國(guó)要依靠改革實(shí)現(xiàn)沒(méi)有水分的真正發(fā)展，而城鎮(zhèn)化是發(fā)展最大的潛力。

“在推進(jìn)新型城市化過(guò)程中，政府應(yīng)該把征地、戶籍、財(cái)政三方面的制度改革統(tǒng)籌起來(lái)通盤(pán)考慮，并通過(guò)制定配套性的改革方案來(lái)從整體上推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)土地—財(cái)政—戶籍改革的全面突破。”中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授陶然稱，中國(guó)城鎮(zhèn)化需要戶籍土地改革聯(lián)動(dòng)。

中國(guó)力推農(nóng)民工市民化 融入城市存六大難題

發(fā)布時(shí)間： 2012-10-08 10:58 來(lái)源： 中國(guó)新聞網(wǎng)

大力推進(jìn)農(nóng)民工市民化

農(nóng)民工市民化的過(guò)程，實(shí)質(zhì)是公共服務(wù)均等化的過(guò)程，不能把放棄承包地和宅基地作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的先決條件，更不能強(qiáng)制性要求農(nóng)民退地。文/國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心副主任 韓俊

2011年農(nóng)民工總量達(dá)到2.53億人，其中外出農(nóng)民工1.59億人，農(nóng)民工產(chǎn)生和發(fā)展壯大改變了我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)基本格局，構(gòu)成了城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的動(dòng)力。

大量的進(jìn)城農(nóng)民工雖然被統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)常住人口，但卻沒(méi)有享受城鎮(zhèn)的基本公共服務(wù)和社會(huì)保障。吸納農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶是城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)，積極推進(jìn)農(nóng)民工市民化就是要把盡可能多的符合落戶條件的流動(dòng)人口逐步轉(zhuǎn)為流入地居民，引導(dǎo)農(nóng)村富余勞動(dòng)力和城鎮(zhèn)外出務(wù)工人員就近就地轉(zhuǎn)移就業(yè)和返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。

這個(gè)過(guò)程不會(huì)一蹴而就。而且，今后20年我國(guó)仍將處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國(guó)的國(guó)情，預(yù)計(jì)2015年我國(guó)城鎮(zhèn)化率在54%左右，2020年將達(dá)到59%左右，2030年將達(dá)到66%左右。這意味著，從2011至2030年的20年間，我國(guó)將新增城鎮(zhèn)人口3億左右。

農(nóng)民工融入城市六難

從第五次全國(guó)人口普查開(kāi)始，我國(guó)將進(jìn)城就業(yè)、居住半年以上的流動(dòng)人口(主體是農(nóng)民工)計(jì)入城鎮(zhèn)常住人口。按照這一口徑計(jì)算，目前，不到4個(gè)城鎮(zhèn)常住人口中就有1個(gè)是外來(lái)流動(dòng)人口。這說(shuō)明，近年來(lái)我國(guó)城鎮(zhèn)化水平的提高主要是依靠農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)。外出農(nóng)民工中，在直轄市就業(yè)的占8.8%，省會(huì)城市就業(yè)的占19.4%，地級(jí)市就業(yè)的占34.8%，在地級(jí)以上城市就業(yè)的合計(jì)占到63%。農(nóng)民工在流入地居住趨于長(zhǎng)期化，在目前城市的就業(yè)時(shí)間平均為5.3年，超過(guò)5年的占到了40%，超過(guò)10年的約占20%(根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組2010年調(diào)查數(shù)據(jù))。“移民”傾向漸趨明顯，相當(dāng)一部分已經(jīng)成為事實(shí)“移民”。

大量農(nóng)民工在城鎮(zhèn)享受公共服務(wù)水平低，在城鎮(zhèn)落戶門檻高，難以融入城市，這也成為我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中存在的突出問(wèn)題。主要表現(xiàn)在：

一是為農(nóng)民工子女提供的教育服務(wù)不足。在學(xué)前教育方面，農(nóng)民工隨遷幼兒大多數(shù)進(jìn)入的還是條件較差的民辦幼兒園。在義務(wù)教育方面，20%以上的農(nóng)民工子女無(wú)法入讀全日制公辦中小學(xué)校。在高中教育方面，大量從小生在城市并在城市接受了完整義務(wù)教育的農(nóng)民工子女，希望在當(dāng)?shù)亟邮芨咧须A段教育。但是，由于高考實(shí)行戶籍所在地報(bào)名制度，考生要在戶籍所在地報(bào)名并參加高考，這就使得跨省的農(nóng)民工子女不得不在中考或高考前選擇回到流出地省份就讀，影響農(nóng)民工子女的教育權(quán)益。

二是農(nóng)民工看病難問(wèn)題突出。由于新農(nóng)合的報(bào)銷限制、農(nóng)民工參加職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)的比例不高，以及農(nóng)民工自身經(jīng)濟(jì)狀況等原因，廣大農(nóng)民工難以獲得城市正規(guī)醫(yī)院的醫(yī)療服務(wù)，患病后自我醫(yī)療的比例高。農(nóng)民工主要從事于低薪、高危崗位，接觸職業(yè)病危害因素復(fù)雜，職業(yè)安全防護(hù)差，罹患職業(yè)病的人數(shù)不斷增加，職業(yè)病防治形勢(shì)嚴(yán)峻。近年來(lái)農(nóng)民工職業(yè)病發(fā)病人數(shù)高達(dá)總發(fā)病人數(shù)的80%以上，農(nóng)民工群體性職業(yè)病事件不斷出現(xiàn)。

三是農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)的比例低。農(nóng)民工除參加工傷保險(xiǎn)比率略高外，參加其余城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)的比率均未超過(guò)30%。農(nóng)民工參保率難以實(shí)質(zhì)性提高，主要原因是農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)水平相對(duì)于其收入較高。相當(dāng)一部分農(nóng)民工由于收入來(lái)源不穩(wěn)定，水平較低，在負(fù)擔(dān)自身開(kāi)支和養(yǎng)家費(fèi)用后，再繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)有一定困難。同時(shí)，由于農(nóng)民工流動(dòng)性相對(duì)較大，城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)間跨制度轉(zhuǎn)移辦法尚未出臺(tái)，影響了農(nóng)民工參保積極性。個(gè)別企業(yè)為減少成本，違反《社會(huì)保險(xiǎn)法》，不給農(nóng)民工參保或以派遣用工的形式逃避參保義務(wù)。

四是農(nóng)民工公共文化服務(wù)嚴(yán)重缺乏。政府對(duì)農(nóng)民工文化生活重視程度不夠，投入經(jīng)費(fèi)少。企業(yè)沒(méi)有把文化服務(wù)當(dāng)作農(nóng)民工的重要權(quán)益，對(duì)文化生活關(guān)注少，對(duì)文化設(shè)施投入很少。多數(shù)農(nóng)民工文化生活貧乏，缺少最基本的文化娛樂(lè)方式。

五是農(nóng)民工住房保障程度低。大部分地區(qū)未將農(nóng)民工作為住房保障對(duì)象，公租房、廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房等保障性住房基本上不對(duì)外來(lái)農(nóng)民工開(kāi)放，也缺乏針對(duì)農(nóng)民工特點(diǎn)的租金補(bǔ)貼和實(shí)物配租政策，農(nóng)民工住房保障水平較低，公積金繳存率也很低。農(nóng)民工住房支付能力弱，在城鎮(zhèn)居住條件低劣，很大一部分農(nóng)民工仍居住在陋屋(地下室、棚戶區(qū)、工棚等)，嚴(yán)重影響了其生活質(zhì)量。

六是農(nóng)民工在城鎮(zhèn)落戶難。一些地方的戶籍改革主要是針對(duì)本轄區(qū)的非農(nóng)戶口，但對(duì)跨行政區(qū)的流動(dòng)人口戶籍基本沒(méi)有放開(kāi)。還有一些地方的戶籍制度改革沒(méi)有觸及到嵌入其中的福利制度，或者設(shè)置的門檻較高，農(nóng)民工難以跨越。引導(dǎo)農(nóng)民工到中小城市、小城鎮(zhèn)落戶的政策不夠有力，農(nóng)民工進(jìn)城落戶進(jìn)展總體緩慢。

新生代農(nóng)民工已“非農(nóng)化”

我們最近在20多個(gè)城市開(kāi)展的調(diào)查表明，新生代農(nóng)民工沒(méi)有從事過(guò)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的比例高達(dá)85%，“亦工亦農(nóng)”正在成為歷史；八成農(nóng)民工即便不放開(kāi)戶口也將長(zhǎng)期留在城鎮(zhèn)，他們進(jìn)城的選擇與戶籍制度是否改變無(wú)關(guān)；外出農(nóng)民工希望在地級(jí)以上大中城市定居的占53.2%，希望在縣城或小城鎮(zhèn)定居的占37.9%，愿意回農(nóng)村定居的僅占8.9%。吸納農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶，實(shí)現(xiàn)永久性轉(zhuǎn)移，是城鎮(zhèn)化的重要目標(biāo)。

億萬(wàn)農(nóng)民工是成為一個(gè)總體穩(wěn)定的群體，還是演變?yōu)橐粋€(gè)流動(dòng)不定的群體；是成為一個(gè)良性發(fā)展的群體，還是演變?yōu)橐粋€(gè)出路狹窄的群體；是成為一個(gè)共享發(fā)展成果的群體，還是演變?yōu)橐粋€(gè)缺乏關(guān)愛(ài)、逐步被邊緣化的群體，是對(duì)黨的執(zhí)政能力和政府管理能力的重大挑戰(zhàn)。

必須順應(yīng)億萬(wàn)農(nóng)民工的意愿，讓絕大多數(shù)在城市穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工穩(wěn)定下來(lái)，推進(jìn)農(nóng)民工群體融入社會(huì)，促進(jìn)社會(huì)融合。

促進(jìn)農(nóng)民工融入城市的意義在于：

第一，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)需要一支穩(wěn)定的熟練產(chǎn)業(yè)工人隊(duì)伍。“招工難”和“就業(yè)難”常態(tài)化并可能長(zhǎng)期化的趨勢(shì)，要求改革現(xiàn)行人口管理政策，穩(wěn)定流動(dòng)人口。

第二，城市對(duì)流動(dòng)人口長(zhǎng)期“經(jīng)濟(jì)性接納，社會(huì)性排斥”，不利于優(yōu)化農(nóng)村資源配置，將人口紅利留在城市，阻礙農(nóng)業(yè)規(guī)模化，加劇農(nóng)村老齡化，難以消除城鄉(xiāng)差距。解決“三農(nóng)”問(wèn)題和推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，需要將流動(dòng)人口穩(wěn)定下來(lái)。

第三，流動(dòng)人口不穩(wěn)定下來(lái)，不但難以消除城鄉(xiāng)差距，還會(huì)帶來(lái)城市內(nèi)部的分化和對(duì)立，形成“雙二元”體制。促進(jìn)流動(dòng)人口融入城市，是促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和諧的需要。

扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)民工市民化

積極推進(jìn)農(nóng)民工市民化，應(yīng)該做好以下幾項(xiàng)工作：

首先，促進(jìn)農(nóng)民工在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)，合理穩(wěn)定提高農(nóng)民工工資水平。推進(jìn)農(nóng)民工市民化，必須以擴(kuò)大就業(yè)為前提。根據(jù)勞動(dòng)力市場(chǎng)出現(xiàn)的新變化，“十二五”時(shí)期，要繼續(xù)多渠道促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移就業(yè)，把提升農(nóng)村勞動(dòng)力技能作為關(guān)鍵，把改善勞資關(guān)系作為重點(diǎn)。

一是繼續(xù)把擴(kuò)大農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)放在突出位置，引導(dǎo)農(nóng)民工有序外出就業(yè)，鼓勵(lì)農(nóng)民就近轉(zhuǎn)移就業(yè)，扶持農(nóng)民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，以創(chuàng)業(yè)促就業(yè)。二是加大對(duì)職業(yè)教育和農(nóng)民工技能培訓(xùn)的投入力度，健全農(nóng)民工職業(yè)教育和技能培訓(xùn)體系，大幅度提高技術(shù)熟練型農(nóng)民工的比重，以技能促就業(yè)。完善培訓(xùn)補(bǔ)貼管理辦法，實(shí)現(xiàn)培訓(xùn)資金的統(tǒng)籌使用。加大財(cái)政補(bǔ)貼力度，降低農(nóng)民工參加職業(yè)技能鑒定的費(fèi)用。三是建立勞動(dòng)力工資合理增長(zhǎng)機(jī)制，促進(jìn)和諧勞資關(guān)系。繼續(xù)完善最低工資標(biāo)準(zhǔn)制度，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，及時(shí)調(diào)整最低工資標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)企業(yè)合理加薪，保證農(nóng)民工生活水平的改善。消除城鄉(xiāng)勞動(dòng)者就業(yè)的身份差異，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)者同工同酬。發(fā)揮工會(huì)維權(quán)作用，加快建設(shè)企業(yè)勞資對(duì)話機(jī)制，建立規(guī)范合理的工資集體協(xié)商機(jī)制，確保農(nóng)民工收入與企業(yè)效益聯(lián)動(dòng)。

其次，逐步實(shí)現(xiàn)教育醫(yī)療等基本公共服務(wù)由戶籍人口向常住人口全覆蓋。農(nóng)民工市民化的過(guò)程，實(shí)質(zhì)是公共服務(wù)均等化的過(guò)程，必須以農(nóng)民工整體融入城市公共服務(wù)體系為核心，確保農(nóng)民工及其子女平等接受教育、衛(wèi)生等基本公共服務(wù)。

制定以“流入地政府為主、普惠性幼兒園為主”的政策。對(duì)生活困難農(nóng)民工家庭幼兒入園給予補(bǔ)助。堅(jiān)持“兩為主”和“一視同仁”政策，全面解決農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育問(wèn)題。堅(jiān)持以流入地為主，以公辦中小學(xué)為主，同等條件接收農(nóng)民工子女入學(xué)接受義務(wù)教育。大力推進(jìn)“兩個(gè)全部納入”政策：將包含農(nóng)民工子女在內(nèi)的常住人口全部納入?yún)^(qū)域教育發(fā)展規(guī)劃，根據(jù)農(nóng)民工子女流入的數(shù)量、分布和變化趨勢(shì)，合理規(guī)劃中小學(xué)布局，均衡配置教學(xué)資源；將農(nóng)民工子女義務(wù)教育發(fā)展經(jīng)費(fèi)全部納入財(cái)政保障范疇，按照學(xué)校實(shí)際接收人數(shù)和預(yù)算內(nèi)生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，足額撥付教育經(jīng)費(fèi)。將農(nóng)民工子弟學(xué)校納入民辦教育管理。禁止一切針對(duì)農(nóng)民工子女的教育歧視行為，切實(shí)保證農(nóng)民工子女平等接受教育，平等享受國(guó)家各項(xiàng)免費(fèi)和補(bǔ)助政策，促進(jìn)農(nóng)民工子女融入學(xué)校和城市。鼓勵(lì)和支持流入地政府根據(jù)本地實(shí)際情況，在農(nóng)民工子女義務(wù)后教育銜接上進(jìn)行探索。

保障農(nóng)民工平等享有基本醫(yī)療衛(wèi)生和計(jì)劃生育服務(wù)。推廣在農(nóng)民工聚居地指定新型農(nóng)村合作醫(yī)療定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)，方便農(nóng)民工在城務(wù)工期間就近就醫(yī)和及時(shí)補(bǔ)償。逐步擴(kuò)大基本藥物制度實(shí)施范圍，鼓勵(lì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)采用適宜技術(shù)和基本藥物，避免過(guò)度檢查和治療，減輕農(nóng)民工的醫(yī)藥費(fèi)用負(fù)擔(dān)。落實(shí)輸入地屬地化管理責(zé)任，按照體現(xiàn)公平、優(yōu)先照顧的原則，將農(nóng)民工納入當(dāng)?shù)毓残l(wèi)生服務(wù)體系。根據(jù)實(shí)有人口或服務(wù)人口配置當(dāng)?shù)毓残l(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)、人員和經(jīng)費(fèi)，著力提高基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的服務(wù)能力。

三是建立覆蓋農(nóng)民工的城鎮(zhèn)住房保障體系，促進(jìn)農(nóng)民工在城鎮(zhèn)落戶定居。逐步將農(nóng)民工住房納入城鎮(zhèn)住房保障體系，是縮小城鎮(zhèn)居住貧富差距、提高農(nóng)民工生活質(zhì)量的必然要求。要積極推進(jìn)覆蓋農(nóng)民工的城鎮(zhèn)保障性住房體制改革。

四是建立覆蓋農(nóng)民工的社會(huì)保障體系，提高覆蓋面和保障水平。繼續(xù)完善農(nóng)民工參加各類社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目的辦法，切實(shí)提高農(nóng)民工參保比例和保障程度。盡快實(shí)現(xiàn)工傷保險(xiǎn)對(duì)農(nóng)民工全覆蓋。健全農(nóng)民工醫(yī)療保障制度。鼓勵(lì)常年外出穩(wěn)定就業(yè)農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)。季節(jié)性外出就業(yè)的農(nóng)民工以參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)為主。盡快建立覆蓋全省的新農(nóng)合結(jié)算體系，試點(diǎn)建立省際新農(nóng)合定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)互認(rèn)制度協(xié)議的多種模式。提高養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)農(nóng)民工的覆蓋面。

農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)大體可分為三個(gè)類別：第一類是具備市民化條件的農(nóng)民工，應(yīng)納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。第二類是常年外出就業(yè)，但流動(dòng)性較強(qiáng)的農(nóng)民工，可探索建立“低費(fèi)率(或低費(fèi)基)、廣覆蓋、可轉(zhuǎn)移”的過(guò)渡性養(yǎng)老保險(xiǎn)。實(shí)行個(gè)人賬戶為主、社會(huì)統(tǒng)籌為輔的儲(chǔ)蓄積累制模式，適當(dāng)降低用人單位和農(nóng)民工個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行低門檻進(jìn)入、低標(biāo)準(zhǔn)享受。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步提高繳費(fèi)基數(shù)和費(fèi)率，增加繳費(fèi)中計(jì)入社會(huì)統(tǒng)籌賬戶的比例，達(dá)到與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)完全接軌。第三類是季節(jié)性或間歇性在城鎮(zhèn)務(wù)工“亦工亦農(nóng)”的農(nóng)民工，主要應(yīng)參加新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。為農(nóng)民工建立臨時(shí)性、應(yīng)急性的社會(huì)救濟(jì)，將符合條件的農(nóng)民工納入城市最低生活保障覆蓋范圍。探索打通城保和農(nóng)保的有效管理措施，建立將城鎮(zhèn)企業(yè)職工、城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村居民和外來(lái)農(nóng)民工逐步納入同一體系的城鄉(xiāng)一體的社保體系，讓農(nóng)民工能夠根據(jù)經(jīng)濟(jì)條件和流動(dòng)狀況，靈活選擇險(xiǎn)種和繳費(fèi)水平，真正享受到社會(huì)保障的安全網(wǎng)作用。

五是推進(jìn)農(nóng)民工參加城市社區(qū)選舉，行使民主權(quán)利。健全農(nóng)民工依法參加城市社區(qū)民主選舉和管理的辦法，鼓勵(lì)農(nóng)民工參與社區(qū)自治。逐步增加農(nóng)民工在流入省市黨代會(huì)、人代會(huì)代表和政協(xié)委員中的名額，推動(dòng)農(nóng)民工參政議政。

六是完善農(nóng)民市民化過(guò)程中土地權(quán)利實(shí)現(xiàn)機(jī)制，依法保護(hù)農(nóng)民工土地權(quán)益。長(zhǎng)久不變的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和依法保障的宅基地用益物權(quán)，是農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，即使農(nóng)民工進(jìn)城定居，也不能強(qiáng)行要求農(nóng)民放棄。農(nóng)民進(jìn)城落戶定居后，是否放棄承包地和宅基地，要強(qiáng)調(diào)“自覺(jué)自愿”，不能把“雙放棄”(放棄承包地和宅基地)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的先決條件，更不能強(qiáng)制性要求農(nóng)民退地。適應(yīng)農(nóng)民工進(jìn)城落戶和城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要，賦予農(nóng)民對(duì)承包土地、宅基地、農(nóng)房和集體資產(chǎn)股權(quán)更大的處置權(quán)。農(nóng)民可以在自愿基礎(chǔ)上探索多種形式轉(zhuǎn)讓土地、宅基地、農(nóng)房和集體資產(chǎn)股權(quán)等。

七是以加強(qiáng)中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展為重點(diǎn)，增強(qiáng)城鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)民工的吸納能力。抓住產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移有利時(shí)機(jī)，促進(jìn)特色產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢(shì)項(xiàng)目向縣城和重點(diǎn)鎮(zhèn)集聚，吸納農(nóng)村人口加快向小城鎮(zhèn)集中。完善加快小城鎮(zhèn)發(fā)展的財(cái)稅、投融資等配套政策，安排土地利用計(jì)劃要支持中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展。農(nóng)村宅基地和村莊整理所節(jié)約的建設(shè)用地，主要在縣域內(nèi)用于產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，方便農(nóng)民就近轉(zhuǎn)移就業(yè)。繼續(xù)推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革試點(diǎn)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展快、人口吸納能力強(qiáng)的鎮(zhèn)行政管理體制改革，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，下放管理權(quán)限，合理設(shè)置機(jī)構(gòu)和配備人員編制。

八是進(jìn)一步明確戶籍制度改革方向，逐步突破以戶籍與福利合一的社會(huì)管理制度。綜觀各地戶籍制度改革的探索，主要有兩種思路：一種方式是，以農(nóng)民工退出宅基地、承包地等集體成員權(quán)益為前提條件，讓他們獲得城市戶口，進(jìn)而全面獲得城市福利和保障；另一種方式是，逐步增加和不斷完善農(nóng)民工的公共服務(wù)，不斷降低城鎮(zhèn)戶籍的福利含量，逐步讓?xiě)艨谂c福利脫鉤。

不把獲得城市戶口與放棄農(nóng)村土地權(quán)利掛鉤，逐步消除戶籍人口與非戶籍人口之間的不平等待遇和差距，還原戶籍的人口登記功能，突破以戶籍與福利合一的社會(huì)管理制度，將戶籍與福利脫鉤，這才是戶籍制度改革的正確方向所在。一是要全面實(shí)施融居住登記和就業(yè)、社保、租房、教育、計(jì)生等多種服務(wù)管理功能于一體的居住證制度，實(shí)行省級(jí)行政區(qū)域內(nèi)“一證通”。居住證實(shí)行免費(fèi)辦理。辦理居住證者，在子女就學(xué)、社會(huì)保障、技能培訓(xùn)、公共衛(wèi)生、住房租購(gòu)等方面享有與當(dāng)?shù)厝丝谕鹊臋?quán)利。二是分類調(diào)整戶口遷移政策，逐步讓符合條件的農(nóng)民工在就業(yè)居住地有序落戶。以具有合法穩(wěn)定職業(yè)和合法穩(wěn)定住所為基本條件，全面放開(kāi)在縣級(jí)市市區(qū)、縣人民政府駐地鎮(zhèn)和其他建制鎮(zhèn)的落戶限制。進(jìn)一步放寬中等城市戶口遷移政策。完善落實(shí)大城市現(xiàn)行戶口遷移政策，按照權(quán)利義務(wù)對(duì)等、梯度賦予權(quán)利的原則，以社保繳費(fèi)年限和連續(xù)居住年限為條件，逐步賦予農(nóng)民工與當(dāng)?shù)厝丝谕鹊淖畹蜕畋Ｕ稀⒈Ｕ闲宰》俊⒆优呖假Y格、社區(qū)選舉、在當(dāng)?shù)芈鋺舻葯?quán)利。出臺(tái)有關(guān)就業(yè)、義務(wù)教育、技能培訓(xùn)等政策措施，不再與戶口性質(zhì)掛鉤。□

農(nóng)民工市民化要過(guò)幾個(gè)坎？

張占斌 黃 錕

2013年01月04日09:20 來(lái)源：經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào) 2011年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率首次邁過(guò)50%的大關(guān)。但與此同時(shí)，也有專家指出，我國(guó)按戶籍計(jì)算的城鎮(zhèn)化率遠(yuǎn)未達(dá)到這個(gè)數(shù)字。究其原因，這與農(nóng)民工市民化過(guò)程中還面臨不少瓶頸問(wèn)題有關(guān)。如何通過(guò)制度創(chuàng)新，使其順利跨過(guò)這些坎？應(yīng)該引起高度關(guān)注。

中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，城鎮(zhèn)化是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力所在，要圍繞提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，積極引導(dǎo)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的一項(xiàng)重要任務(wù)是有序推進(jìn)農(nóng)民工市民化。近年來(lái)，中央政府和地方政府對(duì)農(nóng)民工市民化的制度創(chuàng)新高度重視，也做了許多有益的探索，但農(nóng)民工市民化過(guò)程中還面臨不少實(shí)際問(wèn)題，制度創(chuàng)新的實(shí)際效果并不明顯。如何改變這種狀況，應(yīng)該引起高度關(guān)注。

分析起來(lái)，農(nóng)民工市民化亟須邁過(guò)兩道坎。一方面，農(nóng)民工市民化過(guò)程中戶籍制度改革與其獲取的就業(yè)、社會(huì)保障等社會(huì)福利不匹配。一些地方的農(nóng)民工雖然取得了城鎮(zhèn)戶口，但并沒(méi)有取得與城鎮(zhèn)居民相同的權(quán)利和待遇，所以其身份也與市民有著很大的區(qū)別。另一方面，農(nóng)民工市民化過(guò)程中社會(huì)保障尚不健全。農(nóng)民工的社會(huì)保障不僅項(xiàng)目少、水平低，而且社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系難以轉(zhuǎn)移、門檻過(guò)高、地區(qū)差異顯著，其結(jié)果必然造成參保意愿低、實(shí)際參保率低、退保率高。這樣，農(nóng)民工在城鎮(zhèn)就業(yè)，卻既不能參加城鎮(zhèn)社會(huì)保障，也逐漸失去土地的社會(huì)保障，而農(nóng)民工社會(huì)保障制度又很不完善，這一系列問(wèn)題成為農(nóng)民工市民化過(guò)程中一個(gè)亟須化解的矛盾和挑戰(zhàn)。

出現(xiàn)這些問(wèn)題的原因，既與制度創(chuàng)新進(jìn)程的快慢有關(guān)，也與農(nóng)民工市民化過(guò)程中的地區(qū)差異有關(guān)，同時(shí)也與有些地方的階段性重點(diǎn)定位不明確有關(guān)。破解這些難題和矛盾，還需要從制度源頭上找到解決辦法。其基本思路應(yīng)該是：全面、科學(xué)、客觀地認(rèn)識(shí)城鄉(xiāng)二元制度內(nèi)部諸制度的制度關(guān)聯(lián)和相互依賴關(guān)系，統(tǒng)籌兼顧，整體設(shè)計(jì)，從制度創(chuàng)新的源頭上消除沖突的可能性；同時(shí)，加強(qiáng)新制度實(shí)施中的跟蹤和調(diào)研，及早發(fā)現(xiàn)矛盾和沖突，并及時(shí)進(jìn)行調(diào)整，最終實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展。當(dāng)前，應(yīng)考慮針對(duì)造成農(nóng)民工市民化過(guò)程中矛盾沖突的原因分別選擇相應(yīng)的對(duì)策。具體包括：

第一，統(tǒng)籌農(nóng)民工市民化進(jìn)程中的目標(biāo)選擇。一是充分發(fā)揮政府在改革中的作用，確保制度公正。政府要發(fā)揮作為全局利益的代表者、協(xié)調(diào)者的作用，從全局出發(fā)，統(tǒng)籌兼顧各方利益。二是發(fā)展農(nóng)會(huì)、工會(huì)等組織，提高組織化程度，改變農(nóng)民和農(nóng)民工的弱勢(shì)地位。

第二，協(xié)調(diào)農(nóng)民工市民化進(jìn)程中的快慢沖突。中國(guó)的改革是一種漸進(jìn)式改革。新的改革方案的提出和方案的評(píng)估、選擇，可能會(huì)因認(rèn)知方面的原因而需要很長(zhǎng)的時(shí)間。再者，各個(gè)過(guò)程的轉(zhuǎn)換和銜接單純靠民間力量和地方政府與組織，可能也需要更長(zhǎng)的時(shí)間。因此，為了縮短時(shí)間間隔，需要政府加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，盡快推動(dòng)各個(gè)過(guò)程的轉(zhuǎn)換和銜接。

第三，處理好農(nóng)民工市民化進(jìn)程中的階段定位。首先，要根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、農(nóng)民工市民化所面臨的主要制度障礙等，明確不同階段的改革重點(diǎn)。其次，要處理好重點(diǎn)制度的改革與其他制度的關(guān)系。此外，要加強(qiáng)階段性重點(diǎn)制度改革的更替和切換。當(dāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況發(fā)生變化、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移特別是農(nóng)民工市民化的任務(wù)或階段發(fā)生轉(zhuǎn)換時(shí)，制度創(chuàng)新的重點(diǎn)也要隨之更替和切換。

第四，減弱農(nóng)民工市民化進(jìn)程中的地區(qū)差異。一是加強(qiáng)對(duì)地區(qū)利益差異的協(xié)調(diào)。這包括通過(guò)制度的整體性設(shè)計(jì)，盡量從制度上協(xié)調(diào)地區(qū)的利益訴求，最終達(dá)到地區(qū)的基本平衡。二是加強(qiáng)中央政府的統(tǒng)一規(guī)劃、指導(dǎo)和監(jiān)督。此外，還要加快欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，縮小地區(qū)發(fā)展不平衡。

（作者單位：國(guó)家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部）

第五篇：農(nóng)民工市民化問(wèn)題

參考文獻(xiàn)：

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[5]李強(qiáng).農(nóng)民工與中國(guó)社會(huì)分層[M].北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2012.論文題目：農(nóng)民工市民化問(wèn)題委托期刊之家網(wǎng)發(fā)表論文認(rèn)證QQ800099353

【摘要】城鎮(zhèn)化是世界各國(guó)和地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)和必由之路,也是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)現(xiàn)代化程度的重要標(biāo)志。縱觀西方方發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史,其工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與農(nóng)村勞動(dòng)力非農(nóng)化、市民化是同步協(xié)調(diào)進(jìn)行進(jìn)行的。隨著這些國(guó)家工業(yè)的發(fā)展,城市的日益擴(kuò)張,農(nóng)村勞動(dòng)力在工業(yè)發(fā)展中實(shí)現(xiàn)了非農(nóng)就業(yè),在城市擴(kuò)張中實(shí)現(xiàn)了在城市的定居,從而完全實(shí)現(xiàn)現(xiàn)了城市社會(huì)生活的一體化。在這個(gè)過(guò)程中,勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移與市民化是一次性完成的。中國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移的過(guò)程卻分割成兩個(gè)階段:第一個(gè)階段是農(nóng)民從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來(lái),在城市從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè),從而完成職業(yè)的轉(zhuǎn)變;第二個(gè)階段是轉(zhuǎn)移出來(lái)的勞動(dòng)者在城市逐步沉淀,而實(shí)現(xiàn)其市民化并與城市市民逐步融合。正是因?yàn)檗r(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移過(guò)程的這種特殊性,農(nóng)村勞動(dòng)力一方面不斷地從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來(lái),另一方面又無(wú)法獲得在一個(gè)正常的人口流動(dòng)社會(huì)中所應(yīng)獲得的市民身份,因此就形成了目前一個(gè)非常特殊的社會(huì)群體——農(nóng)民工。新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的提出,促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序轉(zhuǎn)移等政策的出臺(tái),為農(nóng)民工創(chuàng)造了一個(gè)良好的向現(xiàn)代城市居民全面轉(zhuǎn)移的機(jī)遇。在這種背景下,本文以城鎮(zhèn)化的發(fā)展為背景,來(lái)考察農(nóng)民工在這種時(shí)代背景下,身份、職業(yè)和地位發(fā)生改變的狀態(tài)和過(guò)程。李編輯修改發(fā)表論文QQ:528265165

本文運(yùn)用歷史分析與比較分析的方法,首先梳理了我國(guó)城鎮(zhèn)和農(nóng)民工的發(fā)展歷程,對(duì)我國(guó)不同時(shí)期、不同背景下農(nóng)民工向城市轉(zhuǎn)移以及市民化進(jìn)程進(jìn)行歸納、整理、分析,進(jìn)而總結(jié)出農(nóng)民工產(chǎn)生的原因在于中國(guó)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移過(guò)程的特殊性,尤其是農(nóng)村勞動(dòng)力的身份轉(zhuǎn)換遲滯于職業(yè)轉(zhuǎn)換的現(xiàn)狀。通過(guò)對(duì)調(diào)查問(wèn)卷的統(tǒng)計(jì)整理,對(duì)我國(guó)農(nóng)民工的在城市生活中的戶籍、就業(yè)、土地、社會(huì)保障、教38.育、享受公共服務(wù)及業(yè)余文化生活等方面的市民化現(xiàn)狀進(jìn)行了剖析,并對(duì)農(nóng)民工市民化意愿產(chǎn)生影響的因素進(jìn)行了回歸分析,把握了農(nóng)民工目前市民化呈現(xiàn)出來(lái)的特征。我國(guó)目前農(nóng)民工市民化的程度比較低,土地的城鎮(zhèn)化遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了人口的城鎮(zhèn)現(xiàn)象的成因,既有城鎮(zhèn)化發(fā)展水平的限制,也受到了資金和農(nóng)民自身素質(zhì)的制約,但最明顯的表現(xiàn)就是城鄉(xiāng)二元制度的所造成的障礙。城鄉(xiāng)分割、城市偏向的城鄉(xiāng)二元制度,不僅違背了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律,進(jìn)一步擴(kuò)大了工農(nóng)差別和城鄉(xiāng)差別,而且也固化了二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu),減緩了城鎮(zhèn)化進(jìn)程,并最終可能抑制工業(yè)化任務(wù)的完成。由二元結(jié)構(gòu)所導(dǎo)致的二元的土地、戶籍、社會(huì)保障、住房制度等構(gòu)成目前農(nóng)民工轉(zhuǎn)型中遇到的最大的“制度障礙集”。在對(duì)外國(guó)部分國(guó)家在城市發(fā)展中農(nóng)民市民化經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行考察的基礎(chǔ)上,結(jié)合我國(guó)部分地區(qū)的實(shí)踐,得出了促進(jìn)農(nóng)民工市民化的對(duì)策建議。

【關(guān)鍵詞】城鎮(zhèn)化;農(nóng)民工;市民化:城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)

1引言

1.1研究的背景

城鎮(zhèn)化是世界各個(gè)國(guó)家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)和必由之路,是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)現(xiàn)代化程度的重要標(biāo)志。溫鐵軍說(shuō)“所有人口超過(guò)一個(gè)億的大型發(fā)展中國(guó)家,沒(méi)有一個(gè)國(guó)家的城市化是成功的,都制造了大型的貧民窟”,“我們不能走其他發(fā)展中國(guó)家靠大型貧民窟來(lái)加快城市化的道路”,因而提出“我們不是一般的城市化,我們要走的是城鎮(zhèn)化道路”。

2008年,世界的金融危機(jī)爆發(fā)讓我們明確的認(rèn)識(shí)到到,只有工業(yè)化的快速推進(jìn)、沒(méi)有城鎮(zhèn)化的后續(xù)支持,工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展是不可持續(xù)的。城鎮(zhèn)化不僅是社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的必然趨勢(shì),也是先進(jìn)生產(chǎn)力的重要代表。改革開(kāi)放之后,政府引導(dǎo)和市場(chǎng)資源配置的力度的加大促進(jìn)了中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)度。據(jù)農(nóng)業(yè)部調(diào)研組調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,從1949年我國(guó)城鎮(zhèn)化率是10.6%,1978年上升到17.9%,將近30年的時(shí)間內(nèi)年平均僅上升了 0.27個(gè)百分點(diǎn);而在1978年到2000年的20多年間城市化率由]7.9%迅速上升到36%;進(jìn)入21世紀(jì)后,中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程進(jìn)一步加快,根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2013年1月發(fā)布的數(shù)據(jù),2012年中國(guó)城鎮(zhèn)人口 71182萬(wàn)人,比2011年增

加2103萬(wàn)人;鄉(xiāng)村人口 64222萬(wàn)人,減少了 1434萬(wàn)人;城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎剡_(dá)到52.57%,比2011年末提高1.30個(gè)百分點(diǎn)[3]。這個(gè)變化不僅僅是百分比數(shù)字上的改變,更重要的是中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)的改變與優(yōu)化,中國(guó)從以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)文明為主的大國(guó),進(jìn)入到以城市社會(huì)為主的新成長(zhǎng)階段,更是中國(guó)數(shù)千年以來(lái)以農(nóng)村人口為主的城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)的一個(gè)重大逆轉(zhuǎn),城鎮(zhèn)人口數(shù)首次超過(guò)了鄉(xiāng)村人口的數(shù)量。城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快必然會(huì)促進(jìn)人們的生產(chǎn)方式、生活方式、職業(yè)結(jié)構(gòu)、價(jià)值觀念發(fā)生深刻的變化。

中國(guó)的城鎮(zhèn)化既表現(xiàn)為一個(gè)目標(biāo),更體現(xiàn)為一個(gè)過(guò)程,農(nóng)村人口大量轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口和職業(yè)的非農(nóng)化是推動(dòng)這個(gè)進(jìn)程的巨大動(dòng)力,是衡量城鎮(zhèn)化水平的重要基點(diǎn)。從國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐與理論來(lái)看,現(xiàn)代化過(guò)程是工業(yè)化、城市化和市民化依次遞進(jìn)的過(guò)程,在這一過(guò)程中農(nóng)村富余勞動(dòng)力逐漸從農(nóng)業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、從農(nóng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移,從農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民,農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)比重逐漸下降。表面上看我國(guó)城鎮(zhèn)化和農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移的比例都取得了飛速的發(fā)展,但與國(guó)際發(fā)達(dá)國(guó)家的城市化率相比仍然還有很大的差距。由于特殊的歷史進(jìn)程和發(fā)展背景,在國(guó)外城市化進(jìn)程中從農(nóng)民到市民的農(nóng)村人口一步轉(zhuǎn)移道路,在中國(guó)則被分隔成了從農(nóng)民到農(nóng)民工,從農(nóng)民工再到市民的兩個(gè)階段和過(guò)程。農(nóng)民工群體在社會(huì)保障、子女教育、保障性住房購(gòu)買等方面享受不到和城鎮(zhèn)居民同等的待遇,他們并不是真正的城鎮(zhèn)人口,而是居住在城鎮(zhèn)的農(nóng)村人口。如果剔除掉這些“虛增”的城鎮(zhèn)人口,以非農(nóng)業(yè)戶籍人口比例來(lái)計(jì)算,同年這個(gè)比重僅為34.7%。這兩個(gè)指標(biāo)間16.6個(gè)百分點(diǎn)的差別,具體表現(xiàn)為1.59億外出農(nóng)民工進(jìn)入城市卻沒(méi)有獲得市民身份。據(jù)此判斷,我國(guó)近年來(lái)表面上突飛猛進(jìn),但沒(méi)有伴隨戶籍制度改革的城鎮(zhèn)化,是不完整的城鎮(zhèn)化,不能充分履行現(xiàn)階段期待的城鎮(zhèn)化的必要功能。