第一篇：戶籍制度改革與農(nóng)民工市民化的路徑

戶籍制度改革與農(nóng)民工市民化的路徑

李 強(qiáng) 胡寶榮

2013-3-12 14:30:51 來源：《社會學(xué)評論》（創(chuàng)刊號）2013年第1期

當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化和市民化發(fā)展進(jìn)入了新階段、新時期。合理有序推進(jìn)城鎮(zhèn)化，不斷促進(jìn)人口市民化，不僅是當(dāng)前我國社會主義和諧社會建設(shè)的一項緊迫任務(wù)，也是全面建成小康社會的一個基本條件。而這其中，自然離不開戶籍制度改革的推動。黨的十八大報告明確強(qiáng)調(diào)：“加快改革戶籍制度，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，努力實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。” 戶籍制度作為一項基本的人口管理制度，應(yīng)當(dāng)說是一切社會管理的重要基礎(chǔ)。不僅中國存在戶籍管理制度，國外同樣也有類似的政策和方法，① 而且功能也都基本相似，大致包括兩個方面：一是人口信息登記，二是人口遷移管理。在國外，戶籍制度多稱“民事登記”、“生命登記”或“人事登記”②，其功能主要在于人口信息的登記和管理，登記內(nèi)容十分詳細(xì)，管理特別嚴(yán)格;而在人口遷移管理方面相對寬松，遷移基本自由，一般很少進(jìn)行限制。

我國的戶籍制度在人口遷移的管理方面十分嚴(yán)格。居民必須達(dá)到遷入地的一些準(zhǔn)入條件后，憑遷出地有關(guān)部門核發(fā)的準(zhǔn)遷證，方能予以遷移;在此之前，居民的各項社會福利和權(quán)利難以得到保障。也正因為如此，戶籍制度在我國城鎮(zhèn)化和市民化的過程中一種有著核心的地位，對整個社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生了直接而又深遠(yuǎn)影響。

一、我國戶籍制度的形成與問題

在中國，戶籍制度古已有之，最早可追溯到周朝。《史記》中記載，周宣王“料民于太原”，其中“料民”即是清查統(tǒng)計人口的意思。后來，雖然形式不斷變化，但戶籍制度一直以來都是歷代王朝的一項基本社會管理制度。其功能主要在于加強(qiáng)人口管理，進(jìn)行人口統(tǒng)計，作為分配土地、征收賦稅徭役的重要依據(jù)，所謂“人戶以籍為定”。

我國現(xiàn)行的戶籍制度主要是在新中國成立后才逐步建立的。建國以后，伴隨社會公共秩序的恢復(fù)重建，戶籍制度也開始逐漸形成。戶籍制度的建立，最初是從城市開始的。1951年7月公安部頒布《城市戶口管理暫行條例》，即開始對城市居民進(jìn)行戶口登記。到了1955年，國務(wù)院頒布的《關(guān)于建立經(jīng)常戶口登記制度的指示》，才正式將戶口登記和遷移管理擴(kuò)展到農(nóng)村。

1958年1月《中華人民共和國戶口登記條例》頒布，第一次明確提出“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”的劃分，確定了我國城鄉(xiāng)二元的戶籍劃分。該《條例》中還規(guī)定：“公民由農(nóng)村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明，學(xué)校的錄取證明或者城市戶口登記機(jī)關(guān)的準(zhǔn)予遷入的證明，向常住地戶口登記機(jī)關(guān)申請辦理遷移手續(xù)。”這一規(guī)定不僅明確了城鄉(xiāng)戶口遷移和變動的程序，而且限制了城鄉(xiāng)戶口遷移和變動的可能。

但是，該《條例》在限制人口向城市流動方面的功能，應(yīng)當(dāng)說是在“三年困難時期”以后才得以真正執(zhí)行。“三年困難時期”造成糧食嚴(yán)重短缺，出現(xiàn)了大范圍的饑荒，使得大量農(nóng)村人口開始向城市流動;與此同時，城市的商品糧供應(yīng)也出現(xiàn)了全面緊張。于是，國家開始全面控制和壓縮城市人口，一度出現(xiàn)了“逆城市化”階段。為了控制城市人口，1963 年公安部開始以是否吃國家計劃供給的商品糧依據(jù)，將戶口分為“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”，第一次使城鄉(xiāng)二元的戶籍劃分有了真正的可操作性依據(jù)。

緊接著，1964年國務(wù)院批轉(zhuǎn)《公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定(草案)》，進(jìn)一步明確了要強(qiáng)化人口遷移管理，控制城鎮(zhèn)人口規(guī)模。這一政策對人口遷移的限制和管控在1977年達(dá)到頂峰。1977年11月國務(wù)院批轉(zhuǎn)的《公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定》強(qiáng)調(diào)：“由農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口，從其他市遷往北京、上海、天津三市的，要嚴(yán)格控制。從鎮(zhèn)遷往市，從小市遷往大市，??應(yīng)適當(dāng)控制。”從中可以看出，不僅城鄉(xiāng)之間戶口遷移存在嚴(yán)格限制，而且不同城市之間戶口遷移也開始有了嚴(yán)格地控制。于是，戶口的價值差異開始在城市之間出現(xiàn)，城市戶口的價值逐漸與城市規(guī)模、發(fā)展程度等因素聯(lián)系在一起。譬如，北京曾流行著這樣的一句話：“寧要北京一張床，不要外地一棟房”，就集中體現(xiàn)了城市之間戶口的等級差異。

戶口的價值化或等級化，可以說是當(dāng)前我國戶籍制度存在的一個最基本的問題。這種等級化不僅存在于城鄉(xiāng)之間，也存在于不同城市之間。有學(xué)者認(rèn)為，戶口已在整個社會中造成了嚴(yán)重的“社會空間等級(social spatial hierarchy)”。③ 造成這一現(xiàn)象的一個核心原因就是，戶口中附著了太多的利益。現(xiàn)行的戶籍制度是以人口登記與遷移管理為基礎(chǔ)一套基本的人口管理制度，同時也是一項基本的社會管理制度，它不僅包括常規(guī)人口登記和上報、人口遷移和管理等人口管理功能，也涉及就業(yè)、住房、教育、衛(wèi)生、社會保障等社會管理功能，因而存在著明顯的“功能超載”④的問題。戶籍制度的“功能超載”，直接導(dǎo)致了戶口中“嵌入”太多的社會福利和利益，如就業(yè)、住房、教育、衛(wèi)生、社會保障等社會福利無不與戶口直接掛鉤，可謂“牽一發(fā)而動全身”。可以說，戶口在社會福利和利益分配中擁有著基礎(chǔ)性的地位，這也正是為何戶籍制度改革總是舉步維艱的根本原因所在。

此外，戶口價值化或等級化也與戶籍制度對人口遷移的嚴(yán)格管控有直接關(guān)系。因為，如果人們可以自由遷移的話，那么完全可以通過遷移來改變自身的社會身份和地位，來消解的戶口價值。這樣，城鄉(xiāng)之間、城市

之間區(qū)域發(fā)展的不均衡就不至于轉(zhuǎn)化為社會空間的等級化。⑤正是由于戶籍制度對于人口遷移的嚴(yán)格管控，導(dǎo)致了整個社會不僅在地域空間上，而且在社會空間上被嚴(yán)格地“區(qū)隔(Segment)”開來。城鄉(xiāng)之間、城市之間就像有一道道看不見的“隔離墻”⑥，將大量有落戶需求的農(nóng)村人口、外來人口阻擋在城市之外，區(qū)隔在城市之間，因而嚴(yán)重地影響了我國城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，以及市民化的可能和路徑。發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗表明：如果說工業(yè)化是城鎮(zhèn)化的動力，那么人口遷移則是城鎮(zhèn)化推進(jìn)的必要手段，也是城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然結(jié)果。

二、戶籍制度改革與推進(jìn)模式

戶籍制度管理的嚴(yán)格，實際上是與計劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的，對計劃經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也起到了一定的積極作用。從某種意義上說，沒有戶口，計劃經(jīng)濟(jì)必定難以為繼。因為在計劃經(jīng)濟(jì)時期，眾多社會資源的分配都是憑戶口發(fā)放和領(lǐng)取的。

然而，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的逐步發(fā)展，社會結(jié)構(gòu)不斷轉(zhuǎn)型，戶籍制度的各種弊端日益明顯。特別是戶籍制度對人口遷移的嚴(yán)格管控，已對我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程乃至整個社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的負(fù)面影響，迫切需要改革。

所以，改革開放以后，我國戶籍制度在許多方面都做出了一些重大的調(diào)整和改革的嘗試，表明現(xiàn)行戶籍制度開始逐漸由“緊”向“松”轉(zhuǎn)變。比如，1984年國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》，開始允許有經(jīng)營能力和有技術(shù)專長的農(nóng)民進(jìn)集鎮(zhèn)落戶。1985年公安部頒布了《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》，開始對流動人口實行“暫住證”制度，從而真正賦予了農(nóng)民在城市就業(yè)的權(quán)利。1997年國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的試點方案》，提出改革小城鎮(zhèn)的戶籍管理制度。2001年國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》，提出對辦理小城鎮(zhèn)常住戶口的人員，不再實行計劃指標(biāo)管理。這也標(biāo)志著小城鎮(zhèn)戶籍制度改革的全面推進(jìn)。

特別是進(jìn)入2003年以后，全國部分地區(qū)相繼開展了一系列開創(chuàng)性的戶籍制度改革的試驗，取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口二元劃分，逐步推行“城鄉(xiāng)戶口一體化”。截至2006年年底，湖北、四川、河北、遼寧、江蘇、浙江、福建、山東、湖南、廣西、重慶、陜西等12個省、自治區(qū)、直轄市已取消了城鄉(xiāng)二元的戶口劃分，統(tǒng)一了城鄉(xiāng)戶口登記制度，統(tǒng)稱為居民戶口登記制度。期間，雖然改革中遇到了一些困難和問題，但畢竟已邁出了最艱難的一步，即城鄉(xiāng)二元的戶籍制度已經(jīng)出現(xiàn)松動。

可以說，目前戶籍制度改革正朝著更加合理的方向發(fā)展。只是，因為全國不同區(qū)域之間、不同城市之間經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展存在巨大差異，所以在現(xiàn)有的條件下，各地戶籍制度改革難以實行一種模式，進(jìn)行“一刀切”。各地一般都是根據(jù)自身的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r，因地制宜，因時制宜，推進(jìn)戶籍制度改革，制定戶籍改革措施，從而出現(xiàn)了多種推進(jìn)模式并存的局面。清華大學(xué)“人口遷移與市民化”課題組通過對全國部分城市的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，根據(jù)戶口開放程度不同，我國各地戶籍制度改革的推進(jìn)模式大體可概括為三種類型：

第一，嚴(yán)格控制型。這一類型的戶籍制度改革模式主要出現(xiàn)在一些“一線城市”，比如北京、上海、廣州等地。這些城市因其存在龐大的人口壓力，考慮到城市的承載能力，所以在戶籍制度改革方面一般比較謹(jǐn)慎和穩(wěn)妥，改革步伐也相對緩慢。目前，這些城市依然對外來人口和農(nóng)村人口遷戶實行嚴(yán)格控制，大多設(shè)有相當(dāng)嚴(yán)格的落戶條件和準(zhǔn)入門檻。比如，北京在戶籍管理上依然堅持嚴(yán)格的指標(biāo)控制。由于龐大的人口壓力，北京從2011年開始，戶籍政策實際上不是放松了，而收緊了，進(jìn)京戶口指標(biāo)開始明顯減少。而這其中外來務(wù)工人員能獲得的指標(biāo)可以說微乎其微，絕大多數(shù)都是人才引進(jìn)、投資入戶、家屬遷入、學(xué)生進(jìn)京等戶口指標(biāo)。只有獲得全國勞模稱號，或取得高級工、高級技師職稱的農(nóng)民工，才有望在北京落戶。

相比北京而言，廣州的戶籍政策稍微寬松一些。2010年，廣州市在省政府出臺的《關(guān)于開展農(nóng)民工積分制入戶城鎮(zhèn)工作的指導(dǎo)意見》基礎(chǔ)上，開始實施“積分入戶”的戶籍政策，規(guī)定：外來務(wù)工人口只要積滿85分，即可申請入戶。但是，我們調(diào)查發(fā)現(xiàn)，廣州基于控制自身人口規(guī)模的考慮，每年積分落戶的指標(biāo)總數(shù)實際上只有3000個，并且能真正落戶下來的積分?jǐn)?shù)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于基準(zhǔn)線85分，2010年落戶最低分132分，2011年落戶最低分122分。所以，能夠落戶下來的外來人員絕大部分都是高學(xué)歷、高技術(shù)人才，而對廣州700多萬外來農(nóng)民工來說基本上是望塵莫及。

第二，有限放開型。這一戶籍改革的推進(jìn)模式多發(fā)生在部分“二線城市”。這些城市因其自身人口壓力沒有“一線”城市那么大，同時又需要大量引進(jìn)人才和資本，以促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，所以大多情況下都實行的是一種有限放開的戶籍政策，即有條件的開放，如資金條件、人才條件等。比如2004年，成都就開始嘗試放開戶籍政策，取消“農(nóng)業(yè)戶口”與“非農(nóng)業(yè)戶口”的劃分，統(tǒng)一登記為“居民戶口”;2010年11月，成都市出臺的《關(guān)于全域成都城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍實現(xiàn)居民自由遷徙的意見》規(guī)定：農(nóng)民可以帶著農(nóng)村產(chǎn)權(quán)進(jìn)城落戶，并且享有城市居民的各項社會保障。前提是，農(nóng)民要先購置一定居住面積的住房，亦即通常所說的“購房入戶”。我們調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這一政策的確讓部分經(jīng)濟(jì)條件好的農(nóng)民工實現(xiàn)了進(jìn)城的落戶愿望;但是，購房的經(jīng)濟(jì)“門檻”實際上也將很大部分農(nóng)民或農(nóng)民工擋在門外，因為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)所能抵消的房款與房屋實際價格之間還有一個不小的“缺口”。而且，對于市外人員來說，條件還要更高。所以，成都的戶籍政策應(yīng)當(dāng)說是有限開放的。

第三，全面放開型。所謂的“全面放開型”戶籍改革模式主要是在部分三線及以下中小城鎮(zhèn)。這些城市多因自身城市規(guī)模相對較小，但又迫切需要吸納大量人力和資本，參與城市建設(shè)，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，所以開始實行一種所謂基本開放的戶籍政策。例如，2004年湖北省鄂州市已經(jīng)在全市范圍內(nèi)打破城鄉(xiāng)分割的戶籍管理二元結(jié)構(gòu)，規(guī)定凡在鄂州市登記常住戶口的居民，可統(tǒng)一登記或改登為“湖北居民戶口”。2009年，鄂州又進(jìn)一步放寬戶口遷移落戶政策，取消購房入戶房屋面積限制，憑《房屋產(chǎn)權(quán)證》即可申請入戶。這無疑給絕大多數(shù)農(nóng)民工落戶敞開了大門。

從調(diào)研情況來看，四川德陽戶籍政策開放的尺度似乎還要更大一些。2012年7月27日，德陽市召開的“推進(jìn)戶籍制度改革動員部署大會”，提出“零門檻”的戶籍制度，入戶條件將降到歷史最低點。規(guī)定：凡在德陽市城鎮(zhèn)合法經(jīng)營、依法納稅一年以上的經(jīng)商人員，或在德陽市城鎮(zhèn)連續(xù)務(wù)工一年以上的務(wù)工人員，或在城鎮(zhèn)有合法固定住所或租住穩(wěn)定住所且連續(xù)居住一年以上的人員，本人及其共同居住生活的直系親屬，都可依照相關(guān)規(guī)定辦理入戶手續(xù)。所以說，德陽的戶籍改革模式應(yīng)當(dāng)是全面開放型。也因為如此，這次戶籍改革也被稱為四川省近年來戶籍政策最寬松的一次改革。

總之，近些年來，戶籍制度改革的“引擎”已經(jīng)啟動，并在全國各地不斷推進(jìn)。雖然各個地方戶籍制度改革的模式和進(jìn)程不盡相同，但是改革方向整體上正朝著打破城鄉(xiāng)二元分割，促進(jìn)農(nóng)村人口自由流動的方向發(fā)展。當(dāng)然，我們必須要看到現(xiàn)有戶籍制度改革過程中也存在著一些問題和不足，具體表現(xiàn)在：

首先，戶籍制度改革對落戶人員的人口結(jié)構(gòu)具有明顯的選擇性取向，不具有普惠性。各地戶籍制度改革雖然總體上都已放寬了戶籍政策的限制，原則上為農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員落戶城市提供了可能，但是絕大多數(shù)城市尤其是一些大城市卻又設(shè)立了相對較高的資本條件和人才標(biāo)準(zhǔn)，比如購房入戶、投資入戶、積分入戶等，目的在于更多地吸納資本和人才。而將絕大多數(shù)普通農(nóng)民工或農(nóng)民擋在了門外。

其次，現(xiàn)有戶籍制度改革更多地集中在農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口之間的形式劃分上，尚未從根本上觸及更深層次的鑲嵌在戶口中的各種社會福利。雖然很多地方取消了城鄉(xiāng)二元的戶口劃分，使城鄉(xiāng)戶口之間的等級差異有弱化的趨勢，但實際上并沒有實現(xiàn)城鄉(xiāng)戶口中社會福利或公共服務(wù)的均等化，城鄉(xiāng)戶口的價值依然存在一定的等級分化。“統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口”雖是未來戶籍改革的趨勢，但并不是戶籍制度改革的全部。戶籍制度背后的社會福利制度才是改革的核心。如何剝離附著在戶口上的教育、就業(yè)、醫(yī)療、住房等社會福利，才是未來戶籍制度改革的重點。

再次，由于各地戶籍制度改革的推進(jìn)模式不同，有的城市戶籍開放程度較高，有的城市戶籍開放較低，所以也進(jìn)一步加劇了城市之間戶口的等級差別，即大城市與小城市、小城鎮(zhèn)之間的戶口等級化和價值化趨勢更加明顯。

總之，隨著戶籍制度改革的不斷推進(jìn)，城鄉(xiāng)二元的戶籍制度已經(jīng)有所松動，城鄉(xiāng)戶口的等級化或價值化有明顯弱化的趨勢。但是，由于各地戶籍制度改革推進(jìn)模式的差異性，以及改革的不徹底性，現(xiàn)行戶籍制度實際上并未從根本上實現(xiàn)戶口的“去等級化”或“去價值化”;而且，在不同城市之間，戶口的等級化觀念和價值化意識有進(jìn)一步強(qiáng)化的趨勢。

三、戶口等級差異與農(nóng)民工市民化的過程

自1990年代中期以來，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)入了高速發(fā)展時期，⑦也取得了顯著的成績。根據(jù)第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，2010年中國城鎮(zhèn)化率將近半，為49.7%，城鎮(zhèn)人口總規(guī)模為6.66 億。但這其中包括了在城鎮(zhèn)(不包括市轄區(qū)內(nèi)人戶分離)半年以上的流動人口2.21億人，而農(nóng)民工規(guī)模則超過了1.6億。這部分人口從某種意義上講，還處于“半城市化”狀態(tài)。也就是說，我國的城鎮(zhèn)化水平實際上是有一定水分的。如果剔除了這部分人口后，我國的城鎮(zhèn)化率實際上尚不足40%。可見，在未來一段時間，我國城鎮(zhèn)化的任務(wù)仍然十分艱巨。經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂格利茨曾預(yù)言：中國的城鎮(zhèn)化與美國的高科技發(fā)展將是深刻影響21世紀(jì)人類發(fā)展的兩大課題。⑧

城鎮(zhèn)化的核心在于市民化，就是讓一部分農(nóng)民向城市轉(zhuǎn)移并逐漸成為市民的一種過程和狀態(tài)。這其中一個最基本的問題就是戶口問題。雖然戶口問題并不是市民化的全部，但是卻直接影響著市民化的可能和路徑。因為，在現(xiàn)有的戶籍制度條件下，戶口并不只是一個農(nóng)民抑或市民的身份問題，更注意的是它直接關(guān)系到人們的就業(yè)、住房、教育、衛(wèi)生、社會保障等基本生活和生存問題。如果沒有城市戶口，從長遠(yuǎn)來看在城市生存都將成為問題，更不用說融入城市社會，過上像市民一樣的生活了。

然而，隨著戶籍制度改革的不斷推進(jìn)，城鄉(xiāng)二元戶籍制度的逐漸松動，以及不同城市之間戶口等級差異的不斷加劇，市民化對廣大普通農(nóng)民或農(nóng)民工來說似乎變成了一件既可能、又不可能的事情。究其原因，主要在于：一方面，部分中小城鎮(zhèn)為了廣泛吸納人力和資本，參與城市建設(shè)和發(fā)展，所以在戶籍制度改革推進(jìn)過程中，不斷放開戶籍限制，降低戶籍門檻，鼓勵外來人員入戶，因此給廣大農(nóng)民工在小城鎮(zhèn)落戶、實現(xiàn)市民化帶來了希望。從這個意義上說，既往的戶籍制度改革無疑為農(nóng)民工市民化提供了可能。另一方面，絕大多數(shù)大城市尤其是一線城市，為了嚴(yán)格控制自身人口規(guī)模，優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)，所以在戶籍制度改革的過程中，一般都設(shè)立了較高的經(jīng)濟(jì)條件和人才標(biāo)準(zhǔn)，因此對絕大多數(shù)農(nóng)民工來說，在這些城市落戶實際上是可望而不可即的。也就是說，絕大多數(shù)普通農(nóng)民工要想在大中城市尤其是一線城市實現(xiàn)市民化，幾乎是一件不太可能的事情。

可是，我們要知道，目前大城市仍然是吸納農(nóng)民工人數(shù)最多、也是最集中的地方。所以，大城市的這種戶籍限制也讓農(nóng)民工市民化及路徑選擇問題變得尤為突出，也引起了社會的普遍關(guān)注。

在市民化的“可能”與“不可能”之間，農(nóng)民工經(jīng)常要做一道艱難的選擇題：堅守還是返鄉(xiāng)?然而，實際上有很大一部分農(nóng)民工在面對市民化這一問題時，往往并不是選擇在大城市堅守，也不是選擇直接返回農(nóng)村，而是另辟蹊徑，選擇了“第三條道路”，即在大城市掙到足夠的錢后，回到家鄉(xiāng)或離家鄉(xiāng)較近的小城鎮(zhèn)或縣城長期定居生活。因為，雖然現(xiàn)行戶籍制度使農(nóng)民工在大城市實現(xiàn)市民化幾乎是不可能的，但這并沒會打消長期以來深深地刻在幾億農(nóng)民工腦海里的市民化夢想，于是就自發(fā)地形成了一種農(nóng)民工市民化的特殊路徑，即“就地市民化”或“就近市民化”，所謂“離土不離鄉(xiāng)”。

國務(wù)院發(fā)展研究中心的一項調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，從定居意愿上看，24.8%的農(nóng)民工希望定居在縣城或小城鎮(zhèn)，6.9%的人希望定居在地級市，9.0%的人希望定居在省會或副省級城市，14.7%的農(nóng)民工希望定居在直轄市，另有35.7%的農(nóng)民工表示在哪里務(wù)工就住在哪里。但是，考慮到大中城市落戶的難度，農(nóng)民工實際上選擇在小城鎮(zhèn)定居或進(jìn)行市民化的比例顯然還要更高。也就是說，就地或就近市民化對很大一部分農(nóng)民工特別是老一代農(nóng)民工來說，似乎是一種可以接受的市民化路徑，也是一種相對合理的路徑選擇。其一，對農(nóng)民工而言，就地或就近市民化為農(nóng)民工市民化提供可能;其二，對大中城市而言，就地或就近市民化為大城市緩解了龐大的人口壓力;其三，對小城鎮(zhèn)而言，就地或就近市民化為小城鎮(zhèn)注入了強(qiáng)大的活力。

然而，我們必須承認(rèn)，隨著老一代農(nóng)民工因年齡原因漸漸退出歷史舞臺，新生代農(nóng)民工逐漸成為農(nóng)民工的主力軍，就地或就近市民化似乎遇到了挑戰(zhàn)，越來越不能滿足農(nóng)民工對市民化的更高期望和預(yù)期。

首先，新生代農(nóng)民工與老一代農(nóng)民工不同，他們不僅有著自身獨(dú)有的群體特征，而且對市民化也有著更加強(qiáng)烈的向往和期盼。根據(jù)國家統(tǒng)計局2010年對新生代農(nóng)民工的一項調(diào)查顯示，1980年以后出生的新生代農(nóng)民工占農(nóng)民工總數(shù)的58.4%，其中打算在城市長期定居的占45.1%，而愿意回到農(nóng)村生活的只有33.4%。⑨這主要與新生代農(nóng)民工的城市生活經(jīng)歷有關(guān)。較早而又長期的城市生活經(jīng)歷讓新生代農(nóng)民工對城市有了較高的認(rèn)同感，而對農(nóng)村明顯缺乏歸屬感。

一方面，從對城市認(rèn)同感來看，新生代農(nóng)民工對城市往往有更強(qiáng)的認(rèn)同感，在生活方式、價值觀念等方面都表現(xiàn)出明顯的城市特征。新生代農(nóng)民工一般進(jìn)城較早，有的甚至從小隨父母在城市長大，很多都接受中高等教育，所以很早就已經(jīng)養(yǎng)成了城市的生活方式，習(xí)慣了城市的生活。他們與城市的年輕人一樣，在休息時間喜歡上網(wǎng)，愛玩手機(jī)，喜歡與人交流，好友經(jīng)常聚會，喜歡娛樂場所，愛穿新潮服飾。城市生活方式的養(yǎng)成，使大多數(shù)新生代農(nóng)民工對城市有了更強(qiáng)的認(rèn)同感，也讓他們對城市生活有著更加強(qiáng)烈的向往和期盼。因此，他們渴望融入城市，希望能在自己早已熟悉的城市定居下來，實現(xiàn)市民化，享受市民一樣的福利待遇。

另一方面，從對農(nóng)村歸屬感來看，新生代農(nóng)民工對農(nóng)村生活較為陌生，也缺乏歸屬感。由于長期在城市學(xué)習(xí)和工作，欠缺農(nóng)村生活經(jīng)歷，所以很多新生代農(nóng)民工對農(nóng)村生活早已感到陌生和不適應(yīng)，未來一般都不愿意回到農(nóng)村生活，而且他們一般不懂、也不愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。清華大學(xué)課題組一項調(diào)查顯示，有44%的新生代農(nóng)民工完全沒有務(wù)農(nóng)經(jīng)歷，缺乏從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的技術(shù)和經(jīng)驗，有48.7%的新生代農(nóng)民工認(rèn)為自己是工人，只有25.4%的人對自己的“農(nóng)民”表示認(rèn)可。并且，新生代農(nóng)民工與農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系也在不斷減弱。從工資結(jié)余和寄回農(nóng)村來看，老一代農(nóng)民工2010年平均結(jié)余15377.49元，其中有11063.25元寄回家，占結(jié)余的72%;而新生代農(nóng)民工2010年的平均結(jié)余僅9683.78元，其中寄回家的錢為5653.73元，僅為58.4%。⑩ 可見，相比老一代農(nóng)民工而言，無論是在價值觀念上還是在經(jīng)濟(jì)支持上，新生代農(nóng)民工對農(nóng)村的歸屬感都在弱化。

其次，就地或就近市民化對絕大多數(shù)農(nóng)民工來說，畢竟只是一種迫于無奈的選擇，或者說是一種“被動”的選擇，是在大城市的“大門”關(guān)閉之后，不得不做出的一種選擇。我們有理由相信，如果沒有戶籍的限制，人口可以自由流動，絕大多數(shù)農(nóng)民工特別是新生代農(nóng)民工，還是期望能在自己已經(jīng)熟悉和習(xí)慣了的大城市生活，在那里完成市民化，過上市民一樣的生活。也就是說，就地或就近市民化雖是農(nóng)民工市民化的一種路徑，但不應(yīng)成為唯一的路徑。未來應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造更多的市民化機(jī)會，有更多的市民化路徑，讓有不同需要的新生代農(nóng)民工去選擇，實現(xiàn)市民化路徑的多元化。

再次，盡管就地或就近市民化目前已成為一部分農(nóng)民工市民化的選擇，但要想實現(xiàn)這一目標(biāo)也并不是一件非常容易的事情。因為，雖然目前全國的小城鎮(zhèn)在戶籍政策上基本是放開的，但除了極少一部分小城鎮(zhèn)之外，絕大部分小城鎮(zhèn)仍然設(shè)有不同程度的戶籍門檻，需要一定的準(zhǔn)入條件，如穩(wěn)定住所、穩(wěn)定就業(yè)、穩(wěn)定收入等。而這些準(zhǔn)入條件對絕大多數(shù)普通農(nóng)民工來說，實際上并不容易達(dá)到，也因此被擋在小城鎮(zhèn)門外。

隨著時間的推移，新生代農(nóng)民工群體規(guī)模正在不斷擴(kuò)大，他們對市民化的渴望和對城市生活的向往將會日益強(qiáng)烈，他們更加期望在城市有自己的一片天空，過上市民一樣的生活。

市民化的實質(zhì)，實際上就是實現(xiàn)公民權(quán)利的平等，要讓農(nóng)民工能獲得平等的公民權(quán)利，享受社會發(fā)展帶來的社會福祉和實惠。農(nóng)民工是社會的建設(shè)者，他們在為國家的快速發(fā)展做出巨大貢獻(xiàn)的同時，理應(yīng)得到自身發(fā)展的機(jī)會和資源。市民化從根本上說就是給農(nóng)民工以機(jī)會和資源，讓他們在城市生活，從而實現(xiàn)自我發(fā)展。所以，如果市民化的問題得不到有效解決，勢必會引發(fā)這部分人的不滿，激化社會矛盾，影響社會和諧。

因此，如何進(jìn)一步深化戶籍制度改革，解決農(nóng)民工特別是新生代農(nóng)民工的市民化問題，給他們以機(jī)會和資源，可以說是未來我國城鎮(zhèn)化過程中亟待解決的一個核心問題，也是我國城鎮(zhèn)化逐漸從“數(shù)量增加”向“質(zhì)量提升”轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵問題。

四、對策建議

戶籍制度改革應(yīng)當(dāng)說是一個長期而又艱巨的系統(tǒng)工程，需要進(jìn)行戰(zhàn)略思考，做好長遠(yuǎn)規(guī)劃。針對現(xiàn)有戶籍制度和市民化的路徑問題，本文嘗試提出以下幾點對策和建議：

第一，促進(jìn)戶籍管理的功能轉(zhuǎn)換，逐步弱化人口遷移管理的功能，加強(qiáng)人口登記服務(wù)的功能。新中國成立初，為了維護(hù)社會公共秩序，戶籍制度逐漸建立。當(dāng)時的功能主要就是進(jìn)行人口信息登記，了解人口情況，進(jìn)行身份證明，維護(hù)社會治安。?后來，隨著計劃經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展，戶籍開始逐漸與成為社會資源分配的重要基礎(chǔ)。為了保證社會利益分配格局的穩(wěn)定，戶籍管理開始逐漸地朝著加強(qiáng)控制人口遷移的方向發(fā)展。然而，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，嚴(yán)格管控的人口遷移制度或戶籍制度，已成為橫亙在我國城鎮(zhèn)化和市民化道路上一道堅硬的“制度壁壘”。因此，為進(jìn)一步促進(jìn)城鎮(zhèn)化和市民化更加健康有序發(fā)展，未來戶籍制度改革應(yīng)當(dāng)逐步轉(zhuǎn)換戶籍功能，把人口登記服務(wù)功能放在首位，不斷弱化將人口遷移管控功能，使戶籍制度向更加有利于促進(jìn)人口自由流動、改善公共服務(wù)的方向發(fā)展。

第二，逐步剝離戶口中附著的各種社會利益，淡化戶口的價值。正如前文所述，戶口價值化和等級化和之所以會形成，其中一個核心原因就是戶口附著了太多的社會利益。所以，戶籍制度改革最重要的就是要逐步剝離附著在戶籍上的各項福利制度。可以說，未來戶籍制度改革的核心就是要將附著在戶口上的各種社會福利進(jìn)行分解，并以教育為核心使其逐步與戶口“脫鉤”，為戶口“減負(fù)”，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，形成統(tǒng)一的、覆蓋城鄉(xiāng)的基本公共服務(wù)體系，從而逐步淡化戶口價值，消解戶口等級。這不僅有助于推進(jìn)我國戶籍制度改革從“注重形式”向“更關(guān)注內(nèi)容”的方向發(fā)展，也有助于推進(jìn)我國城鎮(zhèn)化發(fā)展從“注重數(shù)量”向“更關(guān)注質(zhì)量”的方向轉(zhuǎn)型。當(dāng)戶口中附著的社會福利越來越少時，戶口價值意識就日益淡化，戶口的等級差異就會日漸縮小，那么市民化的阻力就會越來越小。以教育為例，教育無疑是當(dāng)前戶口中最為核心的利益。如果教育能逐漸從戶口中剝離，勢必為農(nóng)民工市民化掃除了最大的障礙。相反，如果教育還繼續(xù)“嵌入”在戶口中，并在城鄉(xiāng)之間、城市之間進(jìn)行不均衡分配，那么一切戶籍制度改革都只會進(jìn)一步固化戶口等級，加劇戶口的等級化和價值化，從而阻礙城鎮(zhèn)化和市民化健康有序地推進(jìn)。

第三，分類指導(dǎo)進(jìn)行戶籍政策改革，創(chuàng)造更廣泛、更多元的市民化路徑。戶籍制度改革應(yīng)當(dāng)是一個漸進(jìn)的過程，?未來可以根據(jù)城市規(guī)模和發(fā)展的不同情況，分類指導(dǎo)，有計劃、有步驟地推進(jìn)。首先，大城市可以適當(dāng)放松戶籍控制。在現(xiàn)有的條件下，全面放開大城市特別是一線城市的戶籍政策是不太現(xiàn)實的，也有很大難度。但是，這些城市可以適度降低戶籍門檻和準(zhǔn)入條件，讓一部分高學(xué)歷、高技術(shù)人才有機(jī)會落戶，特別是給青年大學(xué)生更多準(zhǔn)入機(jī)會，以優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)。其次，加快放開中等城市的戶籍限制，努力促進(jìn)農(nóng)民工在中等城市進(jìn)行市民化，這是我國未來戶籍制度改革的重點。目前，中等城市因城市規(guī)模和發(fā)展的需要，在吸納農(nóng)民工市民化方面還有很大的空間。這些城市可以進(jìn)一步放開戶籍限制，降低戶籍門檻，鼓勵和吸納更多的農(nóng)民工落戶，實現(xiàn)市民化。再次，全面放開小城鎮(zhèn)的戶籍限制，進(jìn)一步降低和消除戶籍準(zhǔn)入門檻和條件，讓更多的農(nóng)民工有機(jī)會就地或就近實現(xiàn)市民化。

注釋：

① 陳成文、孫中民：《二元還是一元：中國戶籍制度改革的模式選擇》，載《湖南師范大學(xué)》(社會科學(xué)學(xué)報)，2005(3)。

② 張曉飛：《我國戶籍法律制度的主要問題及解決》，載《天津行政學(xué)院學(xué)報》，2009(6)。

③ Cheng Tiejun & Mark Selden.The Originsand Social Consequences of China’s Hukou System.The China Quarterly, 1994(9).④ 張靜：《城市地區(qū)戶籍制度改革及其路徑思考》，載《中國行政管理》，2009(8)。

⑤ 陸益龍：《戶口還起作用嗎——戶籍制度與社會分層和流動》，載《中國社會科學(xué)》，2008(1)。

⑥ Chan, K.Cities with invisible walls：reinterpreting urbanization in post-1949 China.New York：Oxford University Press.1994，p.1.⑦ 李強(qiáng)、陳宇琳、劉精明：《中國城鎮(zhèn)化“推進(jìn)模式”研究》，載《中國社會科學(xué)》，2012(7)。

⑧ 轉(zhuǎn)引自吳良鏞、吳唯佳、武廷海：《論世界與中國城市化的大趨勢和江蘇省城市化道路》，載《科技導(dǎo)報》，2003(9)。

⑨ 數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局2010年對河北、遼寧、浙江、山東、河南、湖北、湖南、重慶、四川和陜西等10個省新生代農(nóng)民工的調(diào)查數(shù)據(jù)。

⑩ 數(shù)據(jù)來源：清華大學(xué)“新生代農(nóng)民工研究”課題組2011年對長三角、珠三角、環(huán)渤海等區(qū)域的新生代農(nóng)民工的調(diào)查數(shù)據(jù)。王美艷、蔡昉：《戶籍制度改革的歷程與展望》，載《廣東社會科學(xué)》，2008(6)。姚秀蘭：《戶籍、身份與社會變遷》，北京，法律出版社，2004,第195頁。

第二篇：戶籍制度改革路徑探尋

戶籍制度改革路徑探尋

戶籍制度在我國自古有之。我國古代的戶籍制度，確立于西周時期，廢止于乾隆三十七年。近代，戶籍制度的職能向單純的統(tǒng)計人口為目的轉(zhuǎn)變。

一、新中國戶籍制度的建立和發(fā)展五十多年來我國戶籍制度發(fā)生，發(fā)展的歷程，大致分為形成、強(qiáng)化和改革三個階段。第一階段戶籍制度的形成階段（1949－1957 年）。1949 年，按照“先城市后農(nóng)村”的順序，新中國逐步建立了戶口登記制度。第二階段戶籍制度的強(qiáng)化階段（1958－1980 年）。這一時期是戶籍制度發(fā)展期，也是嚴(yán)格控制期。戶籍制度主要發(fā)揮了控制人口遷移，特別是向大中城市遷移。第三個階段戶籍制度的改革階段（1980－）。80 年代以來，隨著改革開放的深入，為了適應(yīng)形勢和滿足廣大人民群眾的需要，中央政府對戶口政策進(jìn)行了必要的改革。

二、當(dāng)期我國戶籍制度改革面臨的困境我國的戶籍制度自建立以來，對于新中國的經(jīng)濟(jì)和社會建設(shè)做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)，但隨著經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，尤其是實行改革開放以來，這一制度本身的弊端也就顯現(xiàn)，我國政府對戶籍制度進(jìn)行了改革，但改革并沒有完全解決矛盾。我國戶籍制度改革面臨的困境如下：

（一）我國戶籍改革缺乏法制保障早在 1992 年，國家成立了戶籍制度改革文件起草小組，并于1993 年 6 月草擬出戶籍制度改革總體方案，提出了包括“取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)二元戶口性質(zhì)，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度；實行居住地登記戶口原則。1998 年底，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了公安部《關(guān)于解決當(dāng)前戶口管理問題的意見》，旨在改革二元結(jié)構(gòu)戶籍體制的新的戶口管理政策。但是，上述諸多文件都是以《意見》、《通知》等形式發(fā)布，從本質(zhì)上說不具有法律效力。到目前為止，沒有一部權(quán)威性的戶籍法律指導(dǎo)戶改工作。

（二）戶籍制度改革缺乏系統(tǒng)性和徹底性在戶籍改革 20 多年的實踐當(dāng)中，政府一直未能對戶籍管理制度進(jìn)行系統(tǒng)的、徹底的改革。各項改革措施也多是在戶籍制度與社會經(jīng)濟(jì)的矛盾積累到一定程度的時候，迫于社會發(fā)展壓力出臺的。戶籍改革缺乏系統(tǒng)性。目前我們對潛在遷移人口的遷移意向、城市居民的承受能力、約束遷移政策調(diào)整的障礙因素以及如何對遷移政策進(jìn)行調(diào)整缺乏深入的研究，也沒有對戶籍改革的配套政策進(jìn)行專門研究，因而對怎么修正戶籍制度，怎樣建立一個適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的新的戶籍制度等問題，沒有成熟的意見。

（三）過分強(qiáng)調(diào)城市化作為戶籍改革的價值取向我國戶籍改革一開始就與城市化進(jìn)程緊密聯(lián)系在一起，在改革過程中人們總希望戶籍改革能夠給城市化帶來些什么，但隨著戶籍制度改革的推進(jìn)，體現(xiàn)在原來城市戶口中的“特殊利益”逐步喪失，同時在現(xiàn)代化過程中，城鄉(xiāng)空間距離縮短以及城鄉(xiāng)差距縮小等，都使城市對人們的吸引力減弱，以城市化作為戶籍改革的價值取向，不能涵蓋人口遷徙的內(nèi)容，城市化只是戶籍制度改革的重要因素之一，而不是全部預(yù)期。

三、戶籍制度改革的對策建議雖然戶籍制度改革關(guān)系社會的方方面面，改革措施也是見人見智，但是總體而言，戶籍制度改革應(yīng)該通過法律手段、行政手段和技術(shù)手段來實現(xiàn)。

（一）建立和完善相關(guān)的戶籍法律體系首先，應(yīng)該在憲法上肯定公民居住和遷徙自由的基本權(quán)利。隨著我國社會和經(jīng)濟(jì)的快速增長，人、財、物大量流動，回復(fù)遷徙自由已成為社會發(fā)展和時代要求現(xiàn)實必然。其次，制定《戶籍法》，規(guī)范戶籍管理制度。我國戶籍立法滯后，現(xiàn)行戶籍管理仍在沿用五十多年前出臺的《中華人民共和國戶口登記條例》，這一條例已經(jīng)不能適應(yīng)社會發(fā)展的新情況。應(yīng)該借鑒各國通行的做法，對戶籍的管理以立法加以調(diào)整，用戶籍法來規(guī)范戶籍管理。

最后，修改和完善相關(guān)的行政法規(guī)。要適時調(diào)整和完善社會保障法、義務(wù)教育法、勞動法和選舉法。

（二）完善戶口登記制度，大力改革戶口遷移制度加強(qiáng)和完善戶口登記制度，就要打破原有農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口的登記辦法，建立以居住地位標(biāo)準(zhǔn)的戶口登記制度，取消以戶籍所在地為主的登記，這樣有利于流動人口的統(tǒng)計和上報，不易出現(xiàn)人戶分離而產(chǎn)生的信息不準(zhǔn)和信息漏報。借鑒國際上通行的做法，戶籍負(fù)責(zé)人口登記，管理、稽查以及了解人口數(shù)量與分布情況的功能。

（三）進(jìn)一步完善居民身份證制度加強(qiáng)身份證與戶口登記緊密結(jié)合；通過新技術(shù)的引進(jìn)，加強(qiáng)身份證智能化建設(shè)。首先，通過身份證建設(shè)的途徑，進(jìn)一步健全戶籍管理網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。其次，發(fā)揮身份證對流動人口的信息掌握情況，逐步實現(xiàn)以人為主的動態(tài)管理系統(tǒng)。

第三篇：農(nóng)民工市民化

《農(nóng)民工市民化》

摘要：

20世紀(jì)80年代以來，隨著中國工業(yè)化進(jìn)程的深入和發(fā)展，農(nóng)業(yè)勞動力向工商業(yè)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)流動的規(guī)模不斷增大。相比于改革開放之初不足20%的常住人口城鎮(zhèn)化率，目前我國常住人口城鎮(zhèn)化率已接近55%。戶籍在農(nóng)村但主要在城鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的勞動人口被稱為農(nóng)民工，受戶籍制度和土地制度的影響，農(nóng)民工遷居方面并不自由，所以很多常住在城市的農(nóng)民工沒有城市戶籍。目前我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率不足40%。也就是城鎮(zhèn)現(xiàn)有的7.5億常住人口中，有2.5億左右的人雖常住在城市，但卻難以享受到普通市民應(yīng)有權(quán)利，農(nóng)民工成了半市民。為了進(jìn)一步實現(xiàn)城鎮(zhèn)化，為了國民經(jīng)濟(jì)和市民社會的健康發(fā)展，也為了改善農(nóng)民工的生活，推動農(nóng)民工的市民化是關(guān)鍵。

關(guān)鍵字：農(nóng)民工、城鎮(zhèn)化

一．農(nóng)民工市民化的現(xiàn)實意義

隨著“十二五”規(guī)劃順利收官、畫上圓滿的句號，2016年將成為全面建成小康社會決勝階段的開局之年，農(nóng)民工市民化是全面建成小康社會的的必然要求。我國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村人口占全國人口的大多數(shù)，全面建成小康社會，關(guān)鍵還是要解決三農(nóng)問題。農(nóng)村人多地少，農(nóng)業(yè)又是弱勢產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民增收任務(wù)重，困難多。要想富裕農(nóng)民還是要靠減少農(nóng)民，通過減少農(nóng)民數(shù)量，提高農(nóng)業(yè)勞動力人均土地資源占有量和農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，從而增加農(nóng)民的收入，讓大多數(shù)富裕起來。

1，農(nóng)民工市民化是從根本上解決三農(nóng)問題的需要 農(nóng)民工不能在城市安居樂業(yè)，家分兩地，長期奔波于城鄉(xiāng)之間，這種不徹底的轉(zhuǎn)移方式，起不到減少農(nóng)民、使土地向務(wù)農(nóng)勞動力穩(wěn)定流轉(zhuǎn)集中的作用。同時，農(nóng)村青壯年的黃金時間用在城里，實際是把人口紅利留在發(fā)達(dá)地區(qū)和城市，從長遠(yuǎn)來看，這樣會進(jìn)一步導(dǎo)致城鄉(xiāng)、區(qū)域差距的擴(kuò)大。我國“三農(nóng)”問題突出，城鄉(xiāng)居民收入差距持續(xù)擴(kuò)大，根本原因在于農(nóng)村人口多、農(nóng)民轉(zhuǎn)移不徹底、農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率水平低。農(nóng)民在戶均不足半公頃的土地上搞農(nóng)業(yè)，是不可能達(dá)到全面小康水平的。只有減少農(nóng)民、增加市民，從根本上改善城鄉(xiāng)資源配置，才能擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模和農(nóng)產(chǎn)品市場規(guī)模，才能為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、持續(xù)增加農(nóng)民收入創(chuàng)造條件，才能富裕農(nóng)民和繁榮農(nóng)村。

2，農(nóng)民工市民化是推進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的需要

近年來，我國城鎮(zhèn)化水平的提高很大程度上主要來源于農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)。但是，在我國目前的城鄉(xiāng)分割二元體制下，農(nóng)民工仍被視為城市的“過客”，不能享受同城市居民同等的待遇，沒有獲得市民身份。從這個角度看，我國城鎮(zhèn)化是“夾生”的。城鎮(zhèn)化要以吸納農(nóng)民并使之向市民轉(zhuǎn)變?yōu)槟繕?biāo)。大量農(nóng)民工不能沉淀在城鎮(zhèn)，工業(yè)化進(jìn)程與農(nóng)民工市民化進(jìn)程相脫節(jié)，是嚴(yán)重制約城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量提高的一個突出矛盾。隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村勞動力將繼續(xù)大量涌向城市，推進(jìn)農(nóng)民工市民化是大勢所趨。必須改變將進(jìn)城農(nóng)民工拒于城市社會之外的制度環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)民工向市民角色的整體轉(zhuǎn)型。

3，這是擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的需要

目前，農(nóng)村居民人均消費(fèi)水平還不到城鎮(zhèn)居民的1/3，主要耐用消費(fèi)品擁有量大大低于城市居民，住房質(zhì)量和環(huán)境也遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市居民。伴隨農(nóng)民工在城鎮(zhèn)安家落戶，其消費(fèi)環(huán)境的改善、消費(fèi)能力的提高和消費(fèi)意愿的改變，必然會促進(jìn)其衣食住行等方面的消費(fèi)升級，必然會帶動城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的增長。農(nóng)民工市民化創(chuàng)造的巨大內(nèi)需，無疑將會為保持我國經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展提供重要支撐。

4，這是加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的需要。

農(nóng)民工不能在城鎮(zhèn)定居，流動性強(qiáng)，使企業(yè)不能形成穩(wěn)定的、不斷積累經(jīng)驗和技術(shù)的產(chǎn)業(yè)大軍，對企業(yè)的人力資本積累、技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)升級造成了不利影響。無論是加強(qiáng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)改造，發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)，還是加快發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，都需要為農(nóng)民工在城市定居創(chuàng)造條件，努力造就一支穩(wěn)定的熟練工人隊伍。服務(wù)業(yè)是擴(kuò)大就業(yè)的重要渠道，服務(wù)業(yè)發(fā)展的規(guī)模，與人口城鎮(zhèn)化和人口集聚的規(guī)模密切相關(guān)。我國服務(wù)業(yè)發(fā)展嚴(yán)重不足，推進(jìn)農(nóng)民工市民化可以帶動服務(wù)業(yè)發(fā)展，提高服務(wù)業(yè)比重，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。

5，這是促進(jìn)社會和諧發(fā)展的需要。

我國長期以來實行的是城鄉(xiāng)分治的戶籍管理制，農(nóng)民雖已進(jìn)城務(wù)工，但農(nóng)民的身份沒有變，未被城市認(rèn)同接納為城市居民，于是出現(xiàn)了大批農(nóng)民工。農(nóng)民工長期處在城市的邊緣，只被當(dāng)作廉價勞動力，不被城市認(rèn)同接納乃至受到忽視、歧視或傷害，融不進(jìn)城市社會，享受不到應(yīng)有的權(quán)利，定會累積很多矛盾，不僅他們自身的合法權(quán)益難以得到保護(hù)，也會導(dǎo)致農(nóng)民工對城市社會普遍懷有疏離感和責(zé)任意識匱乏，處理不好還會造成重大的不穩(wěn)定隱患。農(nóng)民工市民化，不僅關(guān)乎內(nèi)需，更關(guān)系到民生。從發(fā)展趨勢看，城鄉(xiāng)分割體制下出現(xiàn)的農(nóng)民工現(xiàn)象終將會終結(jié)。在城市管理體制和政策上，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變觀念，以開放和包容的胸襟，把進(jìn)城農(nóng)民工作為城市居民的一部分，對農(nóng)民工要由排斥到容納，由管制為主轉(zhuǎn)向服務(wù)為主，改變農(nóng)民工“邊緣化”的社會地位，給農(nóng)民工摘掉農(nóng)民的帽子，逐步做到權(quán)利平等。這樣做，有利于農(nóng)民工在城市安居樂業(yè)，對促進(jìn)城市社會安定和諧、健康發(fā)展，有著不容置疑的重要作用。

二，農(nóng)民工的生存現(xiàn)狀

生活狀況差。目前，農(nóng)民工的生活普遍較低，在生活水平方面，除了吃、住、子女教育這三項必需的消費(fèi)支出外，農(nóng)民工在衣服、家庭設(shè)備用品等方面的支出很少，生活質(zhì)量較差。

就業(yè)安置困難。生活無保障的大部分農(nóng)民工通常進(jìn)入城市尋找工作，但是由于城市的就業(yè)崗位有限，加之農(nóng)民工自身原因和金融危機(jī)等影響，大部分農(nóng)民處于待業(yè)或半待業(yè)狀態(tài)。就業(yè)缺乏保護(hù)使農(nóng)民工成為一個就業(yè)弱勢群體，很對正當(dāng)權(quán)益在就業(yè)中得不到保障，常常處于不利位置，遭到不公平的對待，工資拖欠現(xiàn)象嚴(yán)重，國家制定的《勞動法》和《最低工資規(guī)定》等基本法規(guī)并沒有得到很好的落實。且我國的失業(yè)保險保障制度缺失，很多地方的農(nóng)民工并沒有被納入失業(yè)保險體系中。

遇職業(yè)歧視。受二元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)制度等因素的限制以及農(nóng)民工自身素質(zhì)等因素的影響，農(nóng)民工大多進(jìn)入次屬勞動力市場從事技術(shù)含量低和本地人不愿干的“臟，亂，累，險”的職業(yè)。他們經(jīng)常遭受雇主的態(tài)度、語言、勞動時間、報酬、社會保障等方面的歧視。

精神文化生活單調(diào)。難以享受市民待遇。目前，由于戶籍身份不同，農(nóng)民在醫(yī)療保險，社會保障、子女教育、就業(yè)、居住等方面都不能與城市市民相比，不能平等享受城市的各種優(yōu)惠政策和市民的待遇；在城市文化、物質(zhì)文明、精神生活等方面也難以享受社會發(fā)展的優(yōu)秀成果。

三 農(nóng)民工市民化的對策

落戶、就業(yè)、住房、社會保障、和子女上學(xué)，被稱為農(nóng)民工進(jìn)城難的五大關(guān)卡。促進(jìn)農(nóng)民工市民化也因從此五處入手。

1、戶籍制度改革

2014年6月30日，中共中央政治局召開會議審議通過《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革 的意見》，城鄉(xiāng)二元戶籍制度將退出歷史舞臺，在改革意見中，提出了取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)的區(qū)分，統(tǒng)一登記為居民戶口。這一戶籍制度可謂是農(nóng)民工市民化進(jìn)城的一個重要的里程碑，因為它很大程度上保證了廣大農(nóng)民的職業(yè)選擇和遷居的自由，可以大大消除新舊二元社會結(jié)構(gòu)下長期存在的不公正。不平等。但這一改革也還存在不少問題，因為人口規(guī)模的龐大，戶口遷入的難度依然很大。

2、住房制度改革

中共中央政治局2015年12月14日的會議指出，要化解房地產(chǎn)庫存，通過加快農(nóng)民工市民化，推進(jìn)以滿足新市民為出發(fā)點的住房制度改革，擴(kuò)大有效需求，穩(wěn)定房地產(chǎn)市場。這意味著新的住房改革思路已明確。化解房地產(chǎn)庫存，必須長期、短期手段并用，綜合運(yùn)用各項措施。從長期看，促進(jìn)房地產(chǎn)持續(xù)發(fā)展，主要是推進(jìn)以人為本的城鎮(zhèn)化，促進(jìn)農(nóng)民工在城鎮(zhèn)定居落戶。這要求戶籍制度改革與深化住房制度改革同時推進(jìn)，形成合力。據(jù)住建部有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，商品房市場和棚改安置房打通；商品房與公租房打通；商品房和租賃市場打通。打通這三條渠道，有助于化解住房市場矛盾。在供給側(cè)改革范疇，面向青年群體租賃需求的長租公寓，也是去庫存、穩(wěn)市場的新領(lǐng)域。一些開發(fā)商已瞄上出租公寓這一萬億元級市場。

3、拓寬農(nóng)民工結(jié)業(yè)渠道增強(qiáng)農(nóng)民工就業(yè)能力。為農(nóng)民工市民化搭建平臺，深化與農(nóng)民工相關(guān)的就業(yè)制度改革。通過建立城鄉(xiāng)一體化的就業(yè)體制，建立現(xiàn)代勞動就業(yè)制度，各級政府應(yīng)改變過去在就業(yè)問題上重城鎮(zhèn)輕農(nóng)村的觀念，從農(nóng)村就業(yè)和城鎮(zhèn)就業(yè)共同發(fā)展，相互促進(jìn)的角度出發(fā)，逐步把全國就業(yè)工作統(tǒng)一起來使其成為一個有機(jī)的整體；各級政府應(yīng)取消對農(nóng)民工的種種限制，取消對進(jìn)城農(nóng)民工征收各種費(fèi)用，如暫住證，就業(yè)證等，將農(nóng)民和城市市民一視同仁，逐步建立和完善城鄉(xiāng)一體化的勞動力市場。實現(xiàn)勞動力市場和城鄉(xiāng)一體化，使城鄉(xiāng)勞動力可以合理流動，農(nóng)民工可以和城市居民在統(tǒng)一的勞動力市場上進(jìn)行公平、公正、公開的就業(yè)競爭，并使農(nóng)民就業(yè)合法化，可以減少農(nóng)民的盲目流動，這是加快農(nóng)民工市民化的必經(jīng)之路。

4、建立農(nóng)民工社會保障制度

建立農(nóng)民工社會保障體系，將農(nóng)民工納入社會保障范疇，是一個不斷創(chuàng)新、循序漸進(jìn)的過程。首先，要設(shè)立符合農(nóng)民工實際情況的專項社會保障制度，提高農(nóng)民工社會保障水平，不能采取“一刀切”的辦法。符合農(nóng)民工實際情況的社會保障制度是多元的，包括失業(yè)保險、醫(yī)療保險、工傷保險、養(yǎng)老保險及最低生活保障制度，另外，還要建立專門正對農(nóng)民工的社會救援制度，包括農(nóng)民工遭遇天災(zāi)人禍?zhǔn)堑木o急救援、特殊情形下的貧困救助、合法權(quán)益受侵害或遭遇不公平對待時的法律援助等。針對農(nóng)民工這些保障制度只是過渡性的，一元化的社會保障制度是我國社會保障制度改革的終極目標(biāo)，因此最后階段也是最重要的步驟是逐步將農(nóng)民工納入城市社會保障體系，這是我國社會保障制度建設(shè)的長遠(yuǎn)目標(biāo)，也是全面建設(shè)小康社會的必然要求。

5、合理利用社會資源，拓寬農(nóng)民工子女受教育的途徑

拓寬農(nóng)民工子女受教育的途徑，給農(nóng)民工子女選擇的余地有利于農(nóng)民工子女教育的發(fā)展，為此要充分利用社會資源，挖掘辦學(xué)潛力。第一，充分利用公辦學(xué)校資源。公辦學(xué)校可以利用閑置的教育資源，解決流動兒童入學(xué)難的問題。當(dāng)生源數(shù)減少時，可將其實驗設(shè)備、運(yùn)動場地、圖書、等硬件設(shè)施支援給農(nóng)民工子弟學(xué)校。城郊結(jié)合部的一些分散的村校被撤消、合并后的教育資源(例如校舍、師資)將可以將其改造為民辦公助學(xué)校，專門招收農(nóng)民工子女，并制訂政策鼓勵和支持公辦學(xué)校的富余教師流動到民辦的專門招收農(nóng)民工子女的學(xué)校任教。另外，在公辦學(xué)校還可以成立專門招收農(nóng)民工子女的班級。第二，大力發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育，吸引本地就學(xué)。解決農(nóng)民工子女的教育問題，根本在于實現(xiàn)兒童教育權(quán)的平等。我國的義務(wù)教育發(fā)展地區(qū)之間存在較大差距，農(nóng)民工之所以把子女帶到城市，就是為了子女能夠接受城市的較高質(zhì)量的教育。這就要求國家應(yīng)把教育投資重點轉(zhuǎn)向農(nóng)村和邊遠(yuǎn)地區(qū)，大力發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育，增加教育機(jī)會，縮小質(zhì)量差距，吸引一部分兒童在本地就學(xué)。第三，鼓勵社會辦學(xué)。發(fā)揮社會力量，鼓勵支持社會團(tuán)體、個人舉辦服務(wù)于廣大農(nóng)民工子女的民辦學(xué)校。在土地、辦學(xué)條件等方面提供優(yōu)惠政策。對這些學(xué)校的發(fā)展進(jìn)行合理規(guī)劃，營造此類學(xué)校生存和發(fā)展的氛圍。而且，要采取民辦公助或公辦民助等形式，壯大辦學(xué)實力，提高辦學(xué)質(zhì)量。

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第四篇：農(nóng)民工市民化

農(nóng)民工市民化的未來前景與政策建議

摘要：農(nóng)民工是中國工業(yè)化過程中出現(xiàn)的一個特殊群體，隨著中國工業(yè)化進(jìn)程的深入和發(fā)展，農(nóng)民工對中國社會、經(jīng)濟(jì)和文化的發(fā)展起著越來越重要的作用，如何盡快改善農(nóng)民工的生存現(xiàn)狀，使農(nóng)民工成為真正的產(chǎn)業(yè)工人，盡快融入城市，為構(gòu)建社會主義和諧社會做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)，農(nóng)民工向市民的轉(zhuǎn)化是歷史發(fā)展的必然趨勢，同時也是解決三農(nóng)問題的有效途徑。

關(guān)鍵字：農(nóng)民工市民化；農(nóng)民工；生存現(xiàn)狀；解決路徑

農(nóng)民工是指戶籍在農(nóng)村但主要在城鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的勞動人口，是我國體制轉(zhuǎn)型時期由于城鄉(xiāng)二元戶籍制度形成的特殊群體，其基本特征是職業(yè)與社會身份的城鄉(xiāng)分離。黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出：建立促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化制度，盡快在城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化等方面取得突破，促進(jìn)公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置、生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動，推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展融合，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)制度，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會管理，推進(jìn)戶籍制度改革，放寬中小城市落戶條件，使在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和居住的農(nóng)民有序轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，形成城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)互促共進(jìn)機(jī)制。積極推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗。各地貫徹落實中央的文件精神高漲，探索城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化措施得力，但是由于歷史原因等各種因素的制約，我國農(nóng)民工市民化的轉(zhuǎn)化依然步履維艱。因此，大力推進(jìn)改革創(chuàng)新，加強(qiáng)農(nóng)民工市民化，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化發(fā)展就顯得尤為重要。

1、農(nóng)民工市民化的概念界定及其現(xiàn)實意義

1.1農(nóng)民工市民化的概念界定

目前已有相關(guān)法律和政策文件較為明確地規(guī)定和闡釋了農(nóng)民工一詞，如2006年頒布的《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》規(guī)定，農(nóng)民工是指戶籍仍在農(nóng)村，進(jìn)城務(wù)工和在當(dāng)?shù)鼗虍惖貜氖路寝r(nóng)產(chǎn)業(yè)的勞動者，是我國經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型時期出現(xiàn)的特殊概念。可見，農(nóng)民工是工作、生活在城市，但沒有城市戶口和身份的特殊人群，既不是傳統(tǒng)意義上的農(nóng)村人，也不是真正意義上的城市人。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會的進(jìn)步，國家公共政策的創(chuàng)新與實施，農(nóng)民工必將融入城市社會，真正成為城市的工人階級，與城市居民享有同樣的待遇。市民化是一個社會學(xué)術(shù)語，部分學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)民工市民化是指借助于工業(yè)化和城市化的推動，使傳統(tǒng)農(nóng)民在身份地位、價值觀、社會權(quán)利及生活方式等方面向市民轉(zhuǎn)化，實現(xiàn)城市文明的社會轉(zhuǎn)變過程；也有學(xué)者認(rèn)為，市民化是指作為一種職業(yè)的農(nóng)民和作為一種社會身份的農(nóng)民在向市民轉(zhuǎn)變進(jìn)程中，發(fā)展出相應(yīng)的能力，學(xué)習(xí)并獲得市民的基本資格、適應(yīng)城市并具備一個城市市民基本素質(zhì)的過程口。農(nóng)民工市民化

是指在我國城市化進(jìn)程的建設(shè)過程中，憑借農(nóng)民工己經(jīng)進(jìn)入城市從事非農(nóng)生產(chǎn)的優(yōu)勢，使其在身份、地位、心理、行為方式以及價值觀念等多方面向城市市民轉(zhuǎn)化的經(jīng)濟(jì)和社會過程。

1.2我國農(nóng)民工市民化的現(xiàn)實意義

一是農(nóng)民工市民化是全面建設(shè)小康社會的必然要求。我國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村人口占全國人口的大多數(shù)。全面建設(shè)小康社會，關(guān)鍵在農(nóng)村。沒有農(nóng)村的小康就沒有全國的小康。但是農(nóng)村人多地少，農(nóng)業(yè)又是弱勢產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民增收的任務(wù)重，困難多。據(jù)2006年國務(wù)院研究室發(fā)布的《中國農(nóng)民工調(diào)研報告》，多年來，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商是增加農(nóng)民收入的重要途徑。2004年全國農(nóng)民人均純收入2936元，比1997年提高了846元；其中工資性收入998元，比1997年提高了483元。1997年到2004年，工資性收入占農(nóng)民人均純收入的比重由25%提高到了34%。盡管如此，要想富裕農(nóng)民還是要靠減少農(nóng)民，使農(nóng)民真正從土地上轉(zhuǎn)移出去。通過大幅度減少農(nóng)民數(shù)量，提高農(nóng)業(yè)勞動力人均土地資源占有量和農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，從而增加農(nóng)民的收入，讓大多數(shù)農(nóng)民盡快富裕起來。

1.2.1有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一勞動力市場的形成。

1958年頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》標(biāo)志著我國城鎮(zhèn)、農(nóng)村2種社會身份的戶籍制度的形成，二元戶籍制度把我國的勞動力徹底地分離開來：城市市民和農(nóng)民工。這2個群體問存在著勞動力供給、需求的不一致，也存在著就業(yè)和工資待遇的巨大差異，其中農(nóng)民工始終處于就業(yè)弱勢地位，這違背了我國勞動力市場健康發(fā)展的理念。伴隨城市化悄然而生的農(nóng)民工市民化有利于實現(xiàn)農(nóng)民工與城市市民的平等就業(yè)，改變農(nóng)民工的弱勢地位，使農(nóng)民工在某些行業(yè)可以激發(fā)潛能，可以感受到社會對他們的尊重，有利于我國勞動力市場的發(fā)育。當(dāng)然，農(nóng)民工市民化也必然會對現(xiàn)行的城市用工制度產(chǎn)生強(qiáng)大的沖擊，但這有利于提高我國勞動力資源有效配置和促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一勞動力市場的形成。

1.2.2有利于加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)。

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是我國社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重要組成部分，加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)，必須大力推廣農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。中共十六大報告指出：“農(nóng)村剩余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，是工業(yè)化和現(xiàn)代化的必然趨勢”。我國農(nóng)村人口占絕大多數(shù)，農(nóng)村人多地少，存在著大量的農(nóng)村剩余勞動力，這是導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟(jì)落后的主要原因。農(nóng)民工市民化一方面加快了農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民通過從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，增加了家庭收入，逐步帶領(lǐng)農(nóng)村走出貧困；另一方面，部分農(nóng)民不再依靠土地，進(jìn)入城市定居，并在城鎮(zhèn)中獲得穩(wěn)定的收入，其將土地有償轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶，實現(xiàn)專業(yè)化、規(guī)模化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)的規(guī)模效益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，這必將有利于社會主義新農(nóng)村建設(shè)。

1.2.3有利于構(gòu)建社會主義和諧社會。

農(nóng)民工市民化是一個系統(tǒng)工程，涉及戶籍制度、教育制度、就業(yè)制度和社會保障制度等方面的改革和完善，從而改變農(nóng)民工弱勢地位的現(xiàn)狀。平等地對待農(nóng)民工與城市居民，這與構(gòu)建社會主義和諧社會的方向是一致的，有利于社會主義市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。農(nóng)民工市民化的價值目標(biāo)要求實現(xiàn)平等和資源的優(yōu)化配置，使全體人民各得其所和各種利益關(guān)系得到有效協(xié)調(diào)，這有利于調(diào)動農(nóng)民工的積極性，有利于社會的良性運(yùn)行和健康發(fā)展，這是社會主義和諧社會的本質(zhì)要求，體現(xiàn)了廣大人民的共同愿望。因此，農(nóng)民工市民化“有利于形成全體人民各盡其能、各得其所而又和諧相處的社會，是鞏固黨執(zhí)政的社會基礎(chǔ)、實現(xiàn)黨執(zhí)政的歷史任務(wù)的必然要求”。

2、我國農(nóng)民工的現(xiàn)狀

生活狀況差。目前，農(nóng)民工的生活質(zhì)量普遍較低，在生活水平方面，除了吃、住、子女教育這三項必需的消費(fèi)支出外，農(nóng)民工在衣服、家庭設(shè)備用品等方面的支出很少，生活質(zhì)量較差。

就業(yè)安置困難。生活無保障大部分農(nóng)民工通常進(jìn)入城市尋找工作，但是由于城市的就業(yè)崗位有限，加之農(nóng)民工自身原因和金融危機(jī)等影響，大部分農(nóng)民工正處于待業(yè)或半待業(yè)狀態(tài)。(1)就業(yè)保護(hù)缺乏農(nóng)民工作為一個新的就業(yè)弱勢群體，很多正當(dāng)權(quán)益在就業(yè)中得不到保障，常常處于不利位置，遭受不公平的對待，工資拖欠現(xiàn)象嚴(yán)重，國家雖然制定了《勞動法》和《最低工資規(guī)定》等基本法規(guī)，但是在部分地區(qū)或部門沒有很好的執(zhí)行。(2)失業(yè)保險保障缺位在我國，目前很多地方的農(nóng)民工并沒有被納入失業(yè)保險體系中，此外，最低生活保障制度作為一種解決貧困問題的補(bǔ)救機(jī)制，但是目前有些地方的農(nóng)民工亦未被納入其中，即使有，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能從根本上解決問題。

遇職業(yè)歧視。大多在次屬勞動力市場就業(yè)受二元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)制度等因素的限制以及農(nóng)民工自身素質(zhì)等因素的影響，農(nóng)民工大多進(jìn)入次屬勞動力市場就業(yè)，從事那些技術(shù)含量低和本地人不愿干的“臟、重、累、險”的職業(yè)。他們經(jīng)常遭受雇主的態(tài)度、語言、勞動時間、報酬、社會保障等方面的歧視，在公共場所，農(nóng)民工也經(jīng)常遭受城市市民的歧視。

精神文化生活單調(diào)。在文化娛樂方面，由于農(nóng)民工的勞動強(qiáng)度較大，勞動時間較長，休息時間較少，加之受經(jīng)濟(jì)能力、社會地位等方面的限制，用于文化支出、娛樂支出的費(fèi)用極少，很少去享受城市豐富多彩的文化娛樂生活。

難以享受市民待遇。目前，由于身份的不同，農(nóng)民在醫(yī)療保險、社會保障、子女教育、就業(yè)、居住等方面都不能與城市市民相比，不能平等享受城市的各種優(yōu)惠政策和市民的待遇；在城市文化、物質(zhì)文明、精神生活等方面也難以享受社會發(fā)展的優(yōu)秀成果。

3、我國農(nóng)民工市民化面臨的困難

3.1農(nóng)民工自身原因。

(1)農(nóng)民工市民化的能力十分薄弱。人力資本水平和工資收入是反映農(nóng)民工市民化能力的兩大標(biāo)準(zhǔn)，但目前農(nóng)民工在這兩方面的水平都較低，難以適應(yīng)城市生存競爭加劇和生活成本較高的要求。一是農(nóng)民工整體文化知識和就業(yè)技能不高，進(jìn)城后就業(yè)競爭力差。二是大部分農(nóng)民工工資收入水平較低，城市生活壓力大，工資僅能維持基本生活支出，難以負(fù)擔(dān)城市的高房價、高物價。

(2)難以適應(yīng)城市的生活方式和生活習(xí)慣。在我國，由于長期形成的二元社會結(jié)構(gòu)的影響，城鄉(xiāng)兩個系統(tǒng)分別形成了具有各自特點且對照鮮明、截然不同的生活方式。我們可以發(fā)現(xiàn)農(nóng)民工市民化過程中，農(nóng)民工對城市新的社會環(huán)境還不能夠適應(yīng)，生活方式和生活習(xí)慣上與城市市民之間還存在著很大的差距。

(3)農(nóng)民工行為的多重性。農(nóng)民工行為是在外界自然、經(jīng)濟(jì)、社會等環(huán)境變化的刺激下所采取的反映活動。由于農(nóng)民工本身的特點，他們既是生產(chǎn)者，又是消費(fèi)者，既從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，又從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，既是自給自足的生產(chǎn)，又是商品性的生產(chǎn)、交換、分配、消費(fèi)等各種經(jīng)濟(jì)職能集于一身，因而其行為不是單一的，而是多元的，并具有兼業(yè)性和目標(biāo)的雙重性、思想意識的傳統(tǒng)性、行為多重性、不科學(xué)性和復(fù)雜性等特點，阻礙了市民化的進(jìn)程。

3.2現(xiàn)行社會制度的影響

(1)戶籍制度構(gòu)筑了城鄉(xiāng)分割的二元社會結(jié)構(gòu)，使農(nóng)民工市民化失去了最基本的前提。我國傳統(tǒng)的戶籍制度使公民失去了遷徙自由，因此，戶籍制度從根本上使平等的公民身份不復(fù)存在。而且，戶籍制度根據(jù)戶口這一特點分配各種社會資源和利益，把農(nóng)民工排斥在城市公共服務(wù)體系之外，使之無法享受市民待遇，對農(nóng)民工的合法利益造成了極大的損害，從而嚴(yán)重的阻礙了農(nóng)民工市民化的進(jìn)程。

(2)傳統(tǒng)的就業(yè)制度缺乏開放性和平等性，使農(nóng)民工喪失了市民化的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。城鄉(xiāng)分割的勞動力制度使得進(jìn)城農(nóng)民工只能通過次屬的勞動力市場尋找那些工作穩(wěn)定性差、收入低、勞動力強(qiáng)度大、福利低、無保障、無晉升機(jī)會等市民看不上眼的邊緣性職業(yè)和崗位，他們因此難以進(jìn)入城市正規(guī)體制之內(nèi)，實現(xiàn)與城市主流社會的融合。傳統(tǒng)的就業(yè)制度使整個勞動力市場處于諸侯割據(jù)的非開放的不公平狀態(tài)，這種情況必然嚴(yán)重影響農(nóng)民工的經(jīng)濟(jì)收入，使農(nóng)民工根本不具備市民化的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

(3)二元社會保障制度對農(nóng)民工市民化的阻礙。在傳統(tǒng)的二元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)下形成的社會保障制度，既沒有建立獨(dú)立的農(nóng)民工社會保障體系，也沒有將其納入到城市社會保障體系之中。雖然實行農(nóng)村醫(yī)療合作制度，但是由于政策、資金等因素。仍然無法滿足農(nóng)民社會保障的需求，迫于生計，大部分的農(nóng)民工最終還

是會選擇回歸農(nóng)村。這樣從客觀上影響了市民化進(jìn)程。

(4)土地制度的內(nèi)在缺陷制約著土地流轉(zhuǎn)。長期以來，我國土地產(chǎn)權(quán)不清晰，使土地流轉(zhuǎn)市場得不到發(fā)育，土地不能正常流轉(zhuǎn)，即使一些農(nóng)民工想將土地流轉(zhuǎn)，但是他們不能得到合理的補(bǔ)償，以至于不能不保留那么一點土地并根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)季節(jié)性特點邊打工邊種田，而無法完全脫離土地，融人城市。這種土地制度，在體制上是對農(nóng)民工市民化的制約，是與新時期社會發(fā)展趨勢相違背的。

3.3我國城市化發(fā)展的瓶頸對農(nóng)民工市民化的阻礙

城市化的加速發(fā)展能夠帶動整個經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，從而為農(nóng)村剩余勞動力提供大量新的就業(yè)機(jī)會，并且通過提高外來農(nóng)民工的收入，改變其原來的生活方式和生活習(xí)慣，通過以城帶鄉(xiāng)，逐步的促進(jìn)農(nóng)民工市民化。然而，受我國國情和社會發(fā)展進(jìn)步程度的制約，我國城市化嚴(yán)重滯后于工業(yè)化，呈現(xiàn)出低水平、不均衡、功能不健全的特點。這種城市化水平極大地限制了農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移，影響城市的容納能力，客觀上阻礙了農(nóng)民工市民化的進(jìn)程。

4、農(nóng)民工市民化的對策和建議

4.1對現(xiàn)行戶籍制度進(jìn)行改革。

我國的二元體制是以城鄉(xiāng)分割的戶籍制度為基礎(chǔ)和核心的，與之息息相關(guān)的就業(yè)制度、社會保障制度等加深了農(nóng)民工與市民之間的距離，如果不加以改革會危及廣大農(nóng)民工的權(quán)益，改革現(xiàn)行戶籍制度勢在必行，戶籍制度改革也是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然趨勢。推進(jìn)現(xiàn)行戶籍制度的改革，必須全面破除二元戶籍管理的制度壁壘，取消農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)，統(tǒng)稱為居民戶口，打印戶口簿、常住人口登記時，“戶別”不再區(qū)分農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)，一律按規(guī)定打印為“家庭戶”或“集體戶”，切實破除城鄉(xiāng)二元戶籍壁壘，建立全國統(tǒng)一的戶籍登記制度。必須盡快把公民的遷徙自由重新納入憲法，并作為公民的基本權(quán)利嚴(yán)加保護(hù)，以實現(xiàn)農(nóng)民工遷徙自由。改革現(xiàn)行戶籍制度，降低準(zhǔn)人門檻，真正實現(xiàn)農(nóng)民工身份與職業(yè)的雙重轉(zhuǎn)變，使更多的農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民。

4.2 拓展農(nóng)民工就業(yè)渠道增強(qiáng)農(nóng)民工就業(yè)能力。

為農(nóng)民工市民化搭建平臺深化與農(nóng)民工相關(guān)的就業(yè)制度改革，其目標(biāo)取向是建立城鄉(xiāng)一體化的就業(yè)體制。通過建立現(xiàn)代勞動就業(yè)制度，各級政府改變過去在就業(yè)問題上重城鎮(zhèn)輕農(nóng)村的觀念，從農(nóng)村就業(yè)和城鎮(zhèn)就業(yè)共同發(fā)展、相互促進(jìn)的角度出發(fā)，逐步把全國就業(yè)工作統(tǒng)一起來使其成為一個有機(jī)整體；各級政府應(yīng)取消對農(nóng)民工就業(yè)的種種限制，取消對進(jìn)城農(nóng)民工征收的各種費(fèi)用，如暫住證、就業(yè)證等，將農(nóng)民工就業(yè)納入國家統(tǒng)一的就業(yè)政策范疇，在一些特殊行業(yè)，如建筑業(yè)、制造業(yè)和服務(wù)業(yè)等，應(yīng)當(dāng)對農(nóng)民工和城市市民一視同仁，逐步建立和完善城鄉(xiāng)一體化的勞動力市場。實現(xiàn)勞動力市場的城鄉(xiāng)一體化，使城鄉(xiāng)勞動力可以合理流動，農(nóng)民工可以和城市居民在統(tǒng)一的勞動力市場上進(jìn)行公平、公正、公開的就

業(yè)競爭，并使農(nóng)民工的就業(yè)合法化，可以減少農(nóng)民工的盲目流動，這是加快農(nóng)民工市民化進(jìn)程的必經(jīng)之路。

4.3建立農(nóng)民工社會保障制度，為農(nóng)民工市民化創(chuàng)造條件

建立農(nóng)民工社會保障體系，將農(nóng)民工納入社會保障范疇，是一個不斷創(chuàng)新、循序漸進(jìn)的過程。首先，要設(shè)立符合農(nóng)民工實際情況的專項社會保障制度，提高農(nóng)民工社會保障水平，不能采取“一刀切”的辦法。符合農(nóng)民工實際情況的社會保障制度應(yīng)該是多元化的，包括失業(yè)保險、醫(yī)療保險、工傷保險、養(yǎng)老保險及最低生活保障制度，另外，還要建立專門針對農(nóng)民工的社會救援制度，包括農(nóng)民工遭遇天災(zāi)人禍時的緊急救濟(jì)、特殊情形下的貧困救助、合法權(quán)益受侵害或遭遇不公平對待時的法律援助等。針對農(nóng)民工的這些社會保障制度都只是過渡性的，一元化的社會保障制度是我國社會保障制度改革的終極目標(biāo)，因此最后階段也是最重要的步驟是逐步將農(nóng)民工納入城市社會保障體系，這是我國社會保障制度建設(shè)的長遠(yuǎn)目標(biāo)，也是全面建設(shè)小康社會的必然要求。

4.4改革土地制度，完善土地流轉(zhuǎn)政策

(1)要大力培育完善的土地市場，通過市場機(jī)制形成合理的土地轉(zhuǎn)讓機(jī)制，同時積極發(fā)展為耕地流轉(zhuǎn)提供中介服務(wù)的市場組織，規(guī)范耕地流轉(zhuǎn)市場的運(yùn)行。(2)改革失地補(bǔ)償制度。加快土地流轉(zhuǎn)制度改革和制度創(chuàng)新，對失地農(nóng)民工可以采取以“土地?fù)Q社保”的方式進(jìn)行安置，并進(jìn)入社會養(yǎng)老保險體系，讓農(nóng)民工在失去土地后領(lǐng)取養(yǎng)老金或者是按照一定比例讓農(nóng)民工以農(nóng)村土地?fù)Q取城市住房等形式融人城市。

4.5政府為農(nóng)民工市民化提供動力

各級政府應(yīng)按照中共十七大要求，充分認(rèn)識新階段作好進(jìn)城農(nóng)民工的管理服務(wù)的戰(zhàn)略意義，樹立以人為本的執(zhí)政理念，注重對農(nóng)民工的尊重與愛護(hù)，努力實現(xiàn)指導(dǎo)思想的根本改變。各級政府應(yīng)正確認(rèn)識農(nóng)民工市民化問題，培育城市居民與農(nóng)民工的親和感、認(rèn)同感，逐步營造出對農(nóng)民工的尊重氛圍，促進(jìn)農(nóng)民工市民化。同時需要認(rèn)識到農(nóng)民工向市民轉(zhuǎn)變不僅是職業(yè)身份的轉(zhuǎn)變和居住空問的轉(zhuǎn)移，地域轉(zhuǎn)移、職業(yè)轉(zhuǎn)換只是農(nóng)民工市民化進(jìn)城的“外部特陛”，更重要的是農(nóng)民工社會文化屬性與角色內(nèi)涵的轉(zhuǎn)型和各種社會關(guān)系的重構(gòu)，而這些只能靠城市政府從制度設(shè)計和政策制定上給予安排和保障。因此政府必須實現(xiàn)指導(dǎo)思想的根本改變，充分運(yùn)用自身的公共權(quán)力，在社會資本再分配過程中保障農(nóng)民工的權(quán)益，幫助農(nóng)民工向市民轉(zhuǎn)變。

4.6提高農(nóng)民工自身素質(zhì)，為農(nóng)民工市民化夯實基礎(chǔ)

農(nóng)民工自身文化基礎(chǔ)比較差，需要不斷地學(xué)習(xí)，必要的文化知識水平是農(nóng)民工市民化的基礎(chǔ)。提高農(nóng)民工的整體素質(zhì)和就業(yè)能力，應(yīng)深化改革農(nóng)村的教育水平，一方面，農(nóng)民工可以參加政府主辦的各類職業(yè)學(xué)校，通過正規(guī)的學(xué)校教育提 6

高自身的文化素質(zhì)；另一方面，可以建立教育培訓(xùn)制度，為我國城鄉(xiāng)之間的融合提供發(fā)展的平臺。中共十七大報告提出：“健全面向全體勞動者的職業(yè)教育培訓(xùn)制度，加強(qiáng)農(nóng)村富裕勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓(xùn)。建立統(tǒng)一規(guī)范的人力資源市場，形成城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)的制度”。建立教育培訓(xùn)制度，把農(nóng)民工納入教育培訓(xùn)體系，不斷提高農(nóng)民工的整體素質(zhì)和就業(yè)能力，才能切實增加農(nóng)民工的就業(yè)機(jī)會，幫助農(nóng)民工融入城市社會，為農(nóng)民工市民化打好基礎(chǔ)。

5、十八大中關(guān)于農(nóng)民工的政策方向

要多謀民生之利，多解民生之憂，解決好人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題，在學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居上持續(xù)取得新進(jìn)展，努力讓人民過上更好生活。大力促進(jìn)教育公平，合理配置教育資源，重點向農(nóng)村、邊遠(yuǎn)、貧困、民族地區(qū)傾斜，支持特殊教育，提高家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資助水平，積極推動農(nóng)民工子女平等接受教育，讓每個孩子都能成為有用之才。胡錦濤總書記在黨的十八大報告中，強(qiáng)調(diào)要推動農(nóng)民工子女平等接受教育，讓每個孩子都能成為有用之才。可以說，順應(yīng)了億萬農(nóng)民工的新期待。

5.1積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)民工進(jìn)城落戶

讓農(nóng)民工真正轉(zhuǎn)移成市民，不僅關(guān)乎我國城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化的未來，也是實現(xiàn)公平正義和維護(hù)社會穩(wěn)定的需要。楊志明說，關(guān)于戶籍問題，還有住宿問題，以及技能提升問題，黨和政府都從制度層面努力加以解決。通過提升、創(chuàng)新、發(fā)展，實現(xiàn)大部分農(nóng)民工由普工轉(zhuǎn)變?yōu)榧脊ぃ蠗l件的農(nóng)民工在城市就地落戶，部分轉(zhuǎn)為新市民。國務(wù)院已經(jīng)在這方面作了部署，將積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)民工進(jìn)城落戶。“解決外來工融入當(dāng)?shù)氐膯栴}，關(guān)鍵是實現(xiàn)教育、就業(yè)、醫(yī)療等權(quán)益均等化，這些都與戶籍制度緊密相連。”十八大代表、農(nóng)民工洪剛說：“報告提出的要求，讓廣大農(nóng)民工特別是新生代農(nóng)民工看到了希望。”

5.2從“義務(wù)教育”到“教育”帶來新希望

胡錦濤總書記在黨的十八大報告中，強(qiáng)調(diào)要推動農(nóng)民工子女平等接受教育，讓每個孩子都能成為有用之才。可以說，順應(yīng)了億萬農(nóng)民工的新期待。“十八大報告中兩個字的消失，也許很多人不會注意，但對于我們農(nóng)民工群體來說卻是巨大的希望。”作為出席黨的十八大的26名農(nóng)民工代表之一，廣東中山大洋電機(jī)股份有限公司職員閆文靜這樣對記者說。從全文64頁、近3萬字的十八大報告中，閆文靜十分準(zhǔn)確地找到第39頁倒數(shù)第三行：“積極推動農(nóng)民工子女平等接受教育。”十七大報告中，與之相對應(yīng)的表述是：“保障經(jīng)濟(jì)困難家庭、進(jìn)城務(wù)工人員子女平等接受義務(wù)教育”。從義務(wù)教育到教育，“義務(wù)”二字的消失，意味著從就學(xué)層次上，學(xué)前教育和高中階段乃至高等教育階段的大門，都要向農(nóng)民工子女平等敞開。

5.3就業(yè)：把上億農(nóng)民工由普通工培養(yǎng)為技工

就業(yè)是民生之本。加強(qiáng)職業(yè)技能培訓(xùn)，提升勞動者就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力，增強(qiáng)就業(yè)穩(wěn)定性。健全人力資源市場，完善就業(yè)服務(wù)體系。[城鎮(zhèn)新增就業(yè)增幅自4月以來有所下降，企業(yè)招聘崗位有所減少，全國登記失業(yè)人數(shù)有所增加。下一步，相關(guān)部門將采取更加有力的措施：第一，堅持就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略，包括在發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的同時鼓勵發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)造新的就業(yè)機(jī)會；第二，實施積極的就業(yè)政策，包括引導(dǎo)更多大學(xué)畢業(yè)生到急需的中西部地區(qū)、中小企業(yè)就業(yè)創(chuàng)業(yè)；第三，大力扶持中小企業(yè)發(fā)展，促進(jìn)以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)；第四，大規(guī)模開展職業(yè)技能培訓(xùn)，尤其是將上億農(nóng)民工由普通工培養(yǎng)為技工。

5.4迎接“全覆蓋普惠時代”維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益

要多謀民生之利，多解民生之憂，解決好人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題，在學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居上持續(xù)取得新進(jìn)展，努力讓人民過上更好生活。人保部副部長楊志明在出席中國民生領(lǐng)域工作情況中外記者招待會時表示，維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益問題，包括很多方面，主要是80后、90后新生代農(nóng)民工對維護(hù)自己的權(quán)益有新的訴求。政府將努力做到“10有”維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益。楊志明稱，“10有”包括第一，進(jìn)城有工作；第二，勞動有合同；第三，上崗有培訓(xùn)；第四，干活有報酬；第五，參保有辦法；第六，住宿有改善；第七，維權(quán)有渠道；第八，生活有文化；第九，子女有教育；第十，發(fā)展有目標(biāo)。

5.5滿足新生代農(nóng)民工融入城市的新訴求

流動人口的平均年齡只有28歲，“80后”新生代農(nóng)民工已占勞動年齡流動人口的近一半。維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益問題，包括很多方面，主要是80后、90后新生代農(nóng)民工對維護(hù)自己的權(quán)益有新的訴求。可以說，從過去老一代農(nóng)民工掙錢回鄉(xiāng)發(fā)展，到現(xiàn)在新生代農(nóng)民工進(jìn)城融入城市發(fā)展。從過去老一代農(nóng)民工要求足額支付工資，向新生代農(nóng)民工要求參加社會保險轉(zhuǎn)變；從過去老一代農(nóng)民工要求改善勞動條件，向新生代農(nóng)民工要求分享企業(yè)和城市發(fā)展成果轉(zhuǎn)變。

第五篇：農(nóng)民工市民化

國研中心副主任:農(nóng)民工“市民化”不能與土地掛鉤

2013年01月06日 09:04:15 來源： 人民日報

提要：農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程，本質(zhì)上是公共服務(wù)均等化的過程。戶籍制度改革方向是逐步突破戶籍與福利合一的制度

“市民權(quán)”不能與土地掛鉤，盡快明確農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能，探索建立農(nóng)民工承包地和宅基地的流轉(zhuǎn)或退出機(jī)制

積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，一個核心問題是農(nóng)民工市民化問題。黨的十八大提出，加快改革戶籍制度，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，努力實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。如何更好實現(xiàn)這些目標(biāo)，本報記者專訪了國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任韓俊。

以健全公共服務(wù)制度為核心，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)民工市民化 記者：我國大量農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)難，具體表現(xiàn)在哪些方面？

韓俊：2011年我國農(nóng)民工總量達(dá)到2.53億人。目前，不到４個城鎮(zhèn)常住人口中，就有１個是非戶籍的常住人口。大量進(jìn)城就業(yè)、居住半年以上的農(nóng)民工就被統(tǒng)計為“城鎮(zhèn)常住人口”，但他們享受的公共服務(wù)水平卻比較低。主要表現(xiàn)在: 落戶難。一些地方的戶籍改革對流動人口基本沒有放開，或者設(shè)置的門檻較高。住房難。大部分地區(qū)未將農(nóng)民工作為住房保障對象，缺乏針對農(nóng)民工特點的租金補(bǔ)貼和實物配租政策。

看病難。由于新農(nóng)合報銷限制，農(nóng)民工參加職工基本醫(yī)療保險比例不高，以及經(jīng)濟(jì)狀況不佳等原因，大量農(nóng)民工難以獲得城市正規(guī)醫(yī)院的醫(yī)療服務(wù)。子女入學(xué)難。目前約20%的農(nóng)民工隨遷子女無法入讀全日制公辦中小學(xué)校，最近很多省份陸續(xù)公布了異地中考高考方案，但人口流入省份的方案“門檻”整體還是比較高。

記者：大量農(nóng)民工盡管在城鎮(zhèn)就業(yè)和居住，但還沒享受到同等的公共服務(wù)，如何改變這種狀況？

韓俊：農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程，本質(zhì)上就是公共服務(wù)均等化的過程。要以健全公共服務(wù)制度為核心，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)民工市民化。

強(qiáng)化輸入地政府屬地管理責(zé)任，保障農(nóng)民工子女的教育權(quán)利。全面實行輸入地平等接受義務(wù)教育的政策，逐步降低門檻，對長期在本地就讀的，允許就地參加中考、高考。

根據(jù)常住人口配置公共服務(wù)資源，保障農(nóng)民工平等享有安全、公益、便利的基本醫(yī)療服務(wù)，將農(nóng)民工職業(yè)病防治納入基本公共衛(wèi)生服務(wù)體系。

完善和整合“碎片化”的社保體系，擴(kuò)大農(nóng)民工社保覆蓋面。實現(xiàn)農(nóng)民工養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)保險關(guān)系全接續(xù)，制定促進(jìn)農(nóng)民工參保的政策措施，逐步將符合條件的農(nóng)民工納入城市低保范圍。

推動農(nóng)民工納入住房保障范圍，改善其居住條件。制定適合農(nóng)民工特點的住房公積金繳存和使用辦法，擴(kuò)大農(nóng)民工住房公積金制度覆蓋面。逐步剝離附著在戶口上的福利，分類調(diào)整戶口遷移政策

記者：談到農(nóng)民工市民化，不得不提戶籍制度，它是造成農(nóng)民工不能平等享受城鎮(zhèn)公共服務(wù)的最大障礙，今后如何突破？ 韓俊：戶口是造成城鄉(xiāng)居民待遇差別的最大障礙。戶籍制度改革的方向是將附著在戶口上的福利逐步剝離，逐步突破戶籍與福利合一的社會管理制度。全面實施居住證制度，實行省級行政區(qū)域內(nèi)“一證通”。居住證辦理者，在子女就學(xué)、社會保障、公共衛(wèi)生、住房租購等方面享有與當(dāng)?shù)厝丝谕鹊臋?quán)利。分類調(diào)整戶口遷移政策，逐步讓符合條件的農(nóng)民工在就業(yè)居住地有序落戶。逐步全面放開在縣級市市區(qū)、縣人民政府駐地鎮(zhèn)和其他建制鎮(zhèn)的落戶限制，進(jìn)一步放寬中等城市戶口遷移政策，完善落實大城市現(xiàn)行戶口遷移政策，逐步賦予農(nóng)民工與當(dāng)?shù)厝丝谕鹊臋?quán)利。

“市民權(quán)”不能與土地掛鉤，依法保障農(nóng)民工土地財產(chǎn)權(quán)利

記者：有人說，給農(nóng)民工城市戶口，讓他們享受均等公共服務(wù)，他們就應(yīng)該放棄土地，否則兩頭好處都占，不公平、不合理，這種觀點您怎么看？

韓俊：土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料和生計保障。土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)不是國家無償給農(nóng)民的福利，而是法律賦予農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利。目前，絕大多數(shù)農(nóng)民工不愿意以放棄承包地和宅基地?fù)Q取城鎮(zhèn)戶籍，必須完全尊重個人意愿，不能把農(nóng)民工獲得城鎮(zhèn)戶口與放棄農(nóng)村土地權(quán)利掛鉤，不得強(qiáng)制或變相強(qiáng)制收回。

黨的十七屆三中全會提出，“現(xiàn)有農(nóng)村土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變”，必須盡快明確農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能，明確農(nóng)民宅基地用益物權(quán)的內(nèi)涵和實現(xiàn)形式。在確權(quán)的基礎(chǔ)上，為農(nóng)民頒發(fā)具有更明確法律效力的土地承包經(jīng)營權(quán)證書和宅基地使用權(quán)證書，加快建立統(tǒng)一、權(quán)威的農(nóng)地權(quán)利登記體系。適應(yīng)農(nóng)民工進(jìn)城落戶和城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要，需要賦予農(nóng)民對承包土地、宅基地更大的處置權(quán)。要在健全法制和發(fā)育土地市場的基礎(chǔ)上，按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，探索建立農(nóng)民工承包地和宅基地的流轉(zhuǎn)或退出機(jī)制。顧仲陽

鄭風(fēng)田：農(nóng)民工買不起房，城鎮(zhèn)化就是句空話

中國人民大學(xué)教授 鄭風(fēng)田

2013年01月04日11:08 來源：人民網(wǎng)-中國經(jīng)濟(jì)周刊

高質(zhì)量城鎮(zhèn)化的核心，是改變過去“要地不要人”的舊城鎮(zhèn)化模式，解決人的城鎮(zhèn)化，實行完全的農(nóng)民工市民化。讓在城鎮(zhèn)打工者能夠買得起房子，享受同等的城鎮(zhèn)社保、醫(yī)療等待遇。

城鎮(zhèn)化成為十八大之后最重要的發(fā)展問題之一，中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出“積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量”。

什么是高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化？不亂占耕地建大馬路、大廣場、甚至大空城，徹底解決進(jìn)城農(nóng)民市民化的城鎮(zhèn)化，才是真正高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化。高質(zhì)量城鎮(zhèn)化的核心，是改變過去“要地不要人”的舊城鎮(zhèn)化模式，解決人的城鎮(zhèn)化，實行完全的農(nóng)民工市民化。而要解決這個問題，必須破除壟斷。讓在城鎮(zhèn)打工者能夠買得起房子，享受同等的城鎮(zhèn)社保、醫(yī)療等待遇。繼續(xù)讓三四億甚至更多的農(nóng)民工每年像候鳥一樣遷徙、漂流，是很危險的，是低質(zhì)的城鎮(zhèn)化。

我國目前名義上的城鎮(zhèn)化率為51%，其實有城鎮(zhèn)戶籍的常住居民不足35%，也就是說有2.6億人在城鎮(zhèn)工作，基本上屬打工者，有房者的比例低于1%。這部分人如果真正地留在城市置業(yè)，假定一半需要房子，需要城市提供1.3億套房子。如果我國要達(dá)到世界城鎮(zhèn)化的平均發(fā)展水平（一般在70%以上），還需再增加1.3億套房子。這兩個“1.3億套房子”才是解決農(nóng)民工市民化的難點，因為社保、子女上學(xué)等問題相對住房比較容易解決。城鎮(zhèn)化的最大難點是如果讓這些新移民能夠安居樂業(yè)，買得起房子。

目前的城鎮(zhèn)化征地壟斷體制只能帶來高房價，要想讓新移民買得起房子，必須破除壟斷征地制度。深圳就是一個極好的例子。當(dāng)初一個小漁村，被劃定為特區(qū)后，如果按現(xiàn)行的城鎮(zhèn)化土地制度政策，搞征地，搞拆遷，估計建成現(xiàn)在的規(guī)模最少得百年。而那個小漁村卻用了不到30年的時間建成了擁有1200萬常住人口的大都市。主要房子是誰建的？當(dāng)然是農(nóng)民。農(nóng)民在自己的土地上建起了房子。這些房子雖然差一點，但價格低，進(jìn)城農(nóng)民住得起。大量的農(nóng)民因為建了房子出租出售也富了起來，大量的農(nóng)村也因此分得了城市化的紅利。最主要的，相應(yīng)的社會矛盾也因此減少許多。

如何破除目前的困局實行新型城鎮(zhèn)化？其一是打破目前城鎮(zhèn)化的征地土地壟斷，其二是盡快出臺房產(chǎn)稅。

目前的城鎮(zhèn)化征地壟斷帶來太大的社會問題，應(yīng)該破除，實行同地地權(quán)同利，讓農(nóng)村的集體建設(shè)用地也能夠真正入市。除了非征不可的道路、學(xué)校等純粹公益性用地外，其他的非農(nóng)建設(shè)農(nóng)地都可以讓農(nóng)民成為交易的主體，讓企業(yè)通過租地的形式從農(nóng)民處獲得，讓農(nóng)民成為地主。商業(yè)用地要按市場價由農(nóng)民與開發(fā)商共同解決。“公共利益”應(yīng)該有具體規(guī)定，可以采取列舉的方式。

另外一個工具是房產(chǎn)稅。美國的房價比北京上海低多了，為什么美國人不趁機(jī)多買房搞投資？一位美國教授告訴我，因為美國人買第一套房費(fèi)稅很少，但如果買第二套、第三套房等，每年則要交數(shù)量龐大的各種房產(chǎn)稅，讓你養(yǎng)不起。其實我國早該出臺相應(yīng)的政策，現(xiàn)在我國一部分人囤房獲得暴利，另一部分人買不起房、沒房可住，所以征收房產(chǎn)稅遲早都要推行。征收房產(chǎn)稅的目的不是讓所有人都交稅，而是要讓囤房的人因囤不起房而把房子吐出來，讓沒有房的人有房可買。

一定要用市場機(jī)制讓普通百姓用自己3~5年的收入能夠買得起房。而目前農(nóng)民工的收入估計30~50年想買房也沒戲。如果買不起房，城鎮(zhèn)化就是一句空話。

城鎮(zhèn)化規(guī)劃已基本定稿：戶籍或成突破 2013年01月05日 00:56 華夏時報

新型城鎮(zhèn)化的兩條腿

戶籍改革、土地改革聯(lián)動

本報記者 楊仕省 北京報道

未來城鎮(zhèn)化如何維護(hù)好農(nóng)民的合法權(quán)益，正考量著決策層的智慧。

據(jù)《華夏時報》記者獲悉，由發(fā)改委牽頭制定的全國城鎮(zhèn)化規(guī)劃草案已基本定稿，未來城鎮(zhèn)化將從戶籍、土地、住房、財稅、地方投融資等改革著手，為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供政策支持。

“城鎮(zhèn)化的改革涉及到我們每個人的切身利益。”國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵接受本報記者采訪時表示，明年城鎮(zhèn)化改革的綜合配套措施將會相繼出臺，內(nèi)容涉及土地、戶籍、社會、醫(yī)療衛(wèi)生及教育等。

“促進(jìn)城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵在于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和戶籍改革。”近日在國新辦的新聞發(fā)布會上，農(nóng)業(yè)部新聞發(fā)言人畢美家回應(yīng)本報記者提問時表示，“我們要進(jìn)一步增加對農(nóng)民的轉(zhuǎn)移支付，特別是要維護(hù)好農(nóng)民的合法權(quán)益，使他們不斷地增加收入。”

十八大報告明確提出，改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，并依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)。“這項舉措將使被征地農(nóng)民的利益得到保護(hù)。”著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家顧海波說，土地是農(nóng)民的命根子。

中國(海南)改革發(fā)展研究院院長遲福林認(rèn)為，下一步以農(nóng)民市民化為重點的土地、戶籍等相關(guān)改革，放棄農(nóng)村的土地意味著要換來城市市民的同等待遇，這事關(guān)城鎮(zhèn)化改革的成敗。

土地流轉(zhuǎn)試點

新型城鎮(zhèn)化將啟幕農(nóng)村新一輪改革，土地流轉(zhuǎn)乃大勢所趨。為解決城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的用地“瓶頸”，土地配置市場化、農(nóng)村土地資本化，優(yōu)化農(nóng)村資源配置和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，為實現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展探索出一條新路。

“隨著我國城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，農(nóng)村征地補(bǔ)償被置于首位。”北京大學(xué)著名法學(xué)專家姜明安認(rèn)為，土地管理法修正案草案土地管理法的修改將為《農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例》的制定和農(nóng)村的土地改革提供法律保障。

顧海波認(rèn)為，推進(jìn)城鎮(zhèn)化的一大難題就是農(nóng)村土地改革，土地改革的力度也越來越大。

1978年，安徽省鳳陽縣小崗村18位農(nóng)民冒著極大風(fēng)險，在土地承包責(zé)任書上按下了鮮紅的手印，小崗村包產(chǎn)到戶拉開了中國土地改革的序幕；1992年，廣東省南海市下柏村農(nóng)民將承包經(jīng)營的土地以股權(quán)形式，流轉(zhuǎn)給村集體成立的經(jīng)聯(lián)社統(tǒng)一經(jīng)營。

而最近的一輪土地改革始于2008年，當(dāng)時中共十七屆三中全會通過《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。

“土地流轉(zhuǎn)”成為此輪改革的主題。本報記者了解到，在農(nóng)村城鎮(zhèn)化方面，很多地方的土地改革試點“摸著石頭過河”積累了不同的經(jīng)驗：重慶的地票式交易、成都土地流轉(zhuǎn)、廣東佛山的股權(quán)分紅、天津宅基地?fù)Q房，不同的地方做法不同，但都為全國的土地改革提供了借鑒。

比如成都在新一輪農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革中提出，“確權(quán)”是基礎(chǔ)，“流轉(zhuǎn)”是核心，“配套”是保障，這樣的改革贏得農(nóng)民的支持。但在取得經(jīng)驗的同時，確權(quán)、監(jiān)管、收益和小產(chǎn)權(quán)房等棘手問題也暴露無遺。

“政府如果不把土地和就業(yè)解決好，將戶籍遷離農(nóng)村的農(nóng)民就會覺得不踏實，還不如留下土地種莊稼更有保證。”在北京打工5年的農(nóng)民工楊雄說。

這已引起決策層的重視。農(nóng)業(yè)部最近就明確表示，2013年將擴(kuò)大農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點范圍，爭取用5年時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作。

保護(hù)農(nóng)民權(quán)益不受損，但“現(xiàn)實的難題在于農(nóng)村用地跟城市用地沒有做到同地、同權(quán)、同價，接下來要從法律層面上銜接平衡。”北京大學(xué)教授張千帆認(rèn)為。

戶籍或成突破口

2012年12月16日，中央經(jīng)濟(jì)工作會議指出，城鎮(zhèn)化是我國現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)，也是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力所在，要圍繞提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，因勢利導(dǎo)、趨利避害，積極引導(dǎo)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。

“獲得城市戶口的農(nóng)民，理應(yīng)要享受城市公民一樣的待遇，這是新型城鎮(zhèn)化需考慮從戶籍制度改革的關(guān)鍵所在。”張千帆表示。現(xiàn)在所謂超過50%的城鎮(zhèn)化率，只是統(tǒng)計意義上的城鎮(zhèn)化，絕大部分被統(tǒng)計為城市人口的農(nóng)民工并沒有在城市實現(xiàn)永久定居。

“戶籍改革看似簡單，但要落實與城市戶口相掛鉤的利益卻很難。”中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀室主任黨國英對本報記者表示，戶籍改革之所以難以推行，就是因為城里的福利政策太多了，且繼續(xù)和居民戶籍密切相關(guān)，進(jìn)城的農(nóng)民很難同步獲得社保、就業(yè)、教育的機(jī)會。資料顯示，全國將近2億進(jìn)城農(nóng)民工中只有200萬左右通過買房、結(jié)婚等方式獲得城鎮(zhèn)戶口。

如此一來，城市空間擴(kuò)張過快，而農(nóng)村人口由于戶籍、購買力等限制，被拒于城市大門之外，不能享受城市居民同等待遇，而現(xiàn)行戶籍和土地制度，正是阻隔在城鄉(xiāng)之間的主要壁壘。

“如果按戶籍來算，人口城鎮(zhèn)化率只有35%左右，遠(yuǎn)低于世界52%的平均水平。”畢美家表示，中國51.3%的城鎮(zhèn)化率，是按城鎮(zhèn)常住人口統(tǒng)計的，其中還包括1.6億的農(nóng)民工群體。

“打破戶籍肯定是未來城鎮(zhèn)化改革的方向，但具體操作問題十分復(fù)雜，各省差異很大，只有逐步試點逐步推開。”黨國英表示，2020年若要達(dá)到50%以上的人口城鎮(zhèn)化水平，關(guān)鍵在于以農(nóng)民工市民化為重點的相關(guān)改革到位。

本報記者獲悉，一些地方正在試圖打破城鄉(xiāng)戶籍藩籬，戶籍改革逐步推進(jìn)正在成為城鎮(zhèn)化改革的一大方向，正如十八大報告提出要“推動工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)”那樣，因此城鎮(zhèn)化決不是一哄而上。

大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化是新一屆政府施政理念的重要內(nèi)容之一。國務(wù)院副總理李克強(qiáng)多次強(qiáng)調(diào)，中國要依靠改革實現(xiàn)沒有水分的真正發(fā)展，而城鎮(zhèn)化是發(fā)展最大的潛力。

“在推進(jìn)新型城市化過程中，政府應(yīng)該把征地、戶籍、財政三方面的制度改革統(tǒng)籌起來通盤考慮，并通過制定配套性的改革方案來從整體上推進(jìn)，實現(xiàn)土地—財政—戶籍改革的全面突破。”中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授陶然稱，中國城鎮(zhèn)化需要戶籍土地改革聯(lián)動。

中國力推農(nóng)民工市民化 融入城市存六大難題

發(fā)布時間： 2012-10-08 10:58 來源： 中國新聞網(wǎng)

大力推進(jìn)農(nóng)民工市民化

農(nóng)民工市民化的過程，實質(zhì)是公共服務(wù)均等化的過程，不能把放棄承包地和宅基地作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的先決條件，更不能強(qiáng)制性要求農(nóng)民退地。文/國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任 韓俊

2011年農(nóng)民工總量達(dá)到2.53億人，其中外出農(nóng)民工1.59億人，農(nóng)民工產(chǎn)生和發(fā)展壯大改變了我國經(jīng)濟(jì)社會基本格局，構(gòu)成了城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的動力。

大量的進(jìn)城農(nóng)民工雖然被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)常住人口，但卻沒有享受城鎮(zhèn)的基本公共服務(wù)和社會保障。吸納農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶是城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)，積極推進(jìn)農(nóng)民工市民化就是要把盡可能多的符合落戶條件的流動人口逐步轉(zhuǎn)為流入地居民，引導(dǎo)農(nóng)村富余勞動力和城鎮(zhèn)外出務(wù)工人員就近就地轉(zhuǎn)移就業(yè)和返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。

這個過程不會一蹴而就。而且，今后20年我國仍將處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段。根據(jù)國際經(jīng)驗并結(jié)合我國的國情，預(yù)計2015年我國城鎮(zhèn)化率在54%左右，2020年將達(dá)到59%左右，2030年將達(dá)到66%左右。這意味著，從2011至2030年的20年間，我國將新增城鎮(zhèn)人口3億左右。

農(nóng)民工融入城市六難

從第五次全國人口普查開始，我國將進(jìn)城就業(yè)、居住半年以上的流動人口(主體是農(nóng)民工)計入城鎮(zhèn)常住人口。按照這一口徑計算，目前，不到4個城鎮(zhèn)常住人口中就有1個是外來流動人口。這說明，近年來我國城鎮(zhèn)化水平的提高主要是依靠農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)。外出農(nóng)民工中，在直轄市就業(yè)的占8.8%，省會城市就業(yè)的占19.4%，地級市就業(yè)的占34.8%，在地級以上城市就業(yè)的合計占到63%。農(nóng)民工在流入地居住趨于長期化，在目前城市的就業(yè)時間平均為5.3年，超過5年的占到了40%，超過10年的約占20%(根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組2010年調(diào)查數(shù)據(jù))。“移民”傾向漸趨明顯，相當(dāng)一部分已經(jīng)成為事實“移民”。

大量農(nóng)民工在城鎮(zhèn)享受公共服務(wù)水平低，在城鎮(zhèn)落戶門檻高，難以融入城市，這也成為我國城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中存在的突出問題。主要表現(xiàn)在：

一是為農(nóng)民工子女提供的教育服務(wù)不足。在學(xué)前教育方面，農(nóng)民工隨遷幼兒大多數(shù)進(jìn)入的還是條件較差的民辦幼兒園。在義務(wù)教育方面，20%以上的農(nóng)民工子女無法入讀全日制公辦中小學(xué)校。在高中教育方面，大量從小生在城市并在城市接受了完整義務(wù)教育的農(nóng)民工子女，希望在當(dāng)?shù)亟邮芨咧须A段教育。但是，由于高考實行戶籍所在地報名制度，考生要在戶籍所在地報名并參加高考，這就使得跨省的農(nóng)民工子女不得不在中考或高考前選擇回到流出地省份就讀，影響農(nóng)民工子女的教育權(quán)益。

二是農(nóng)民工看病難問題突出。由于新農(nóng)合的報銷限制、農(nóng)民工參加職工基本醫(yī)療保險的比例不高，以及農(nóng)民工自身經(jīng)濟(jì)狀況等原因，廣大農(nóng)民工難以獲得城市正規(guī)醫(yī)院的醫(yī)療服務(wù)，患病后自我醫(yī)療的比例高。農(nóng)民工主要從事于低薪、高危崗位，接觸職業(yè)病危害因素復(fù)雜，職業(yè)安全防護(hù)差，罹患職業(yè)病的人數(shù)不斷增加，職業(yè)病防治形勢嚴(yán)峻。近年來農(nóng)民工職業(yè)病發(fā)病人數(shù)高達(dá)總發(fā)病人數(shù)的80%以上，農(nóng)民工群體性職業(yè)病事件不斷出現(xiàn)。

三是農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工社會保險的比例低。農(nóng)民工除參加工傷保險比率略高外，參加其余城鎮(zhèn)職工社會保險的比率均未超過30%。農(nóng)民工參保率難以實質(zhì)性提高，主要原因是農(nóng)民工社會保險繳費(fèi)水平相對于其收入較高。相當(dāng)一部分農(nóng)民工由于收入來源不穩(wěn)定，水平較低，在負(fù)擔(dān)自身開支和養(yǎng)家費(fèi)用后，再繳納社會保險費(fèi)有一定困難。同時，由于農(nóng)民工流動性相對較大，城鄉(xiāng)社會保險間跨制度轉(zhuǎn)移辦法尚未出臺，影響了農(nóng)民工參保積極性。個別企業(yè)為減少成本，違反《社會保險法》，不給農(nóng)民工參保或以派遣用工的形式逃避參保義務(wù)。

四是農(nóng)民工公共文化服務(wù)嚴(yán)重缺乏。政府對農(nóng)民工文化生活重視程度不夠，投入經(jīng)費(fèi)少。企業(yè)沒有把文化服務(wù)當(dāng)作農(nóng)民工的重要權(quán)益，對文化生活關(guān)注少，對文化設(shè)施投入很少。多數(shù)農(nóng)民工文化生活貧乏，缺少最基本的文化娛樂方式。

五是農(nóng)民工住房保障程度低。大部分地區(qū)未將農(nóng)民工作為住房保障對象，公租房、廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房等保障性住房基本上不對外來農(nóng)民工開放，也缺乏針對農(nóng)民工特點的租金補(bǔ)貼和實物配租政策，農(nóng)民工住房保障水平較低，公積金繳存率也很低。農(nóng)民工住房支付能力弱，在城鎮(zhèn)居住條件低劣，很大一部分農(nóng)民工仍居住在陋屋(地下室、棚戶區(qū)、工棚等)，嚴(yán)重影響了其生活質(zhì)量。

六是農(nóng)民工在城鎮(zhèn)落戶難。一些地方的戶籍改革主要是針對本轄區(qū)的非農(nóng)戶口，但對跨行政區(qū)的流動人口戶籍基本沒有放開。還有一些地方的戶籍制度改革沒有觸及到嵌入其中的福利制度，或者設(shè)置的門檻較高，農(nóng)民工難以跨越。引導(dǎo)農(nóng)民工到中小城市、小城鎮(zhèn)落戶的政策不夠有力，農(nóng)民工進(jìn)城落戶進(jìn)展總體緩慢。

新生代農(nóng)民工已“非農(nóng)化”

我們最近在20多個城市開展的調(diào)查表明，新生代農(nóng)民工沒有從事過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的比例高達(dá)85%，“亦工亦農(nóng)”正在成為歷史；八成農(nóng)民工即便不放開戶口也將長期留在城鎮(zhèn)，他們進(jìn)城的選擇與戶籍制度是否改變無關(guān)；外出農(nóng)民工希望在地級以上大中城市定居的占53.2%，希望在縣城或小城鎮(zhèn)定居的占37.9%，愿意回農(nóng)村定居的僅占8.9%。吸納農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶，實現(xiàn)永久性轉(zhuǎn)移，是城鎮(zhèn)化的重要目標(biāo)。

億萬農(nóng)民工是成為一個總體穩(wěn)定的群體，還是演變?yōu)橐粋€流動不定的群體；是成為一個良性發(fā)展的群體，還是演變?yōu)橐粋€出路狹窄的群體；是成為一個共享發(fā)展成果的群體，還是演變?yōu)橐粋€缺乏關(guān)愛、逐步被邊緣化的群體，是對黨的執(zhí)政能力和政府管理能力的重大挑戰(zhàn)。

必須順應(yīng)億萬農(nóng)民工的意愿，讓絕大多數(shù)在城市穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工穩(wěn)定下來，推進(jìn)農(nóng)民工群體融入社會，促進(jìn)社會融合。

促進(jìn)農(nóng)民工融入城市的意義在于：

第一，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級需要一支穩(wěn)定的熟練產(chǎn)業(yè)工人隊伍。“招工難”和“就業(yè)難”常態(tài)化并可能長期化的趨勢，要求改革現(xiàn)行人口管理政策，穩(wěn)定流動人口。

第二，城市對流動人口長期“經(jīng)濟(jì)性接納，社會性排斥”，不利于優(yōu)化農(nóng)村資源配置，將人口紅利留在城市，阻礙農(nóng)業(yè)規(guī)模化，加劇農(nóng)村老齡化，難以消除城鄉(xiāng)差距。解決“三農(nóng)”問題和推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，需要將流動人口穩(wěn)定下來。

第三，流動人口不穩(wěn)定下來，不但難以消除城鄉(xiāng)差距，還會帶來城市內(nèi)部的分化和對立，形成“雙二元”體制。促進(jìn)流動人口融入城市，是促進(jìn)社會穩(wěn)定和諧的需要。

扎實推進(jìn)農(nóng)民工市民化

積極推進(jìn)農(nóng)民工市民化，應(yīng)該做好以下幾項工作：

首先，促進(jìn)農(nóng)民工在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)，合理穩(wěn)定提高農(nóng)民工工資水平。推進(jìn)農(nóng)民工市民化，必須以擴(kuò)大就業(yè)為前提。根據(jù)勞動力市場出現(xiàn)的新變化，“十二五”時期，要繼續(xù)多渠道促進(jìn)農(nóng)村勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移就業(yè)，把提升農(nóng)村勞動力技能作為關(guān)鍵，把改善勞資關(guān)系作為重點。

一是繼續(xù)把擴(kuò)大農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)放在突出位置，引導(dǎo)農(nóng)民工有序外出就業(yè)，鼓勵農(nóng)民就近轉(zhuǎn)移就業(yè)，扶持農(nóng)民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，以創(chuàng)業(yè)促就業(yè)。二是加大對職業(yè)教育和農(nóng)民工技能培訓(xùn)的投入力度，健全農(nóng)民工職業(yè)教育和技能培訓(xùn)體系，大幅度提高技術(shù)熟練型農(nóng)民工的比重，以技能促就業(yè)。完善培訓(xùn)補(bǔ)貼管理辦法，實現(xiàn)培訓(xùn)資金的統(tǒng)籌使用。加大財政補(bǔ)貼力度，降低農(nóng)民工參加職業(yè)技能鑒定的費(fèi)用。三是建立勞動力工資合理增長機(jī)制，促進(jìn)和諧勞資關(guān)系。繼續(xù)完善最低工資標(biāo)準(zhǔn)制度，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，及時調(diào)整最低工資標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)企業(yè)合理加薪，保證農(nóng)民工生活水平的改善。消除城鄉(xiāng)勞動者就業(yè)的身份差異，實現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動者同工同酬。發(fā)揮工會維權(quán)作用，加快建設(shè)企業(yè)勞資對話機(jī)制，建立規(guī)范合理的工資集體協(xié)商機(jī)制，確保農(nóng)民工收入與企業(yè)效益聯(lián)動。

其次，逐步實現(xiàn)教育醫(yī)療等基本公共服務(wù)由戶籍人口向常住人口全覆蓋。農(nóng)民工市民化的過程，實質(zhì)是公共服務(wù)均等化的過程，必須以農(nóng)民工整體融入城市公共服務(wù)體系為核心，確保農(nóng)民工及其子女平等接受教育、衛(wèi)生等基本公共服務(wù)。

制定以“流入地政府為主、普惠性幼兒園為主”的政策。對生活困難農(nóng)民工家庭幼兒入園給予補(bǔ)助。堅持“兩為主”和“一視同仁”政策，全面解決農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育問題。堅持以流入地為主，以公辦中小學(xué)為主，同等條件接收農(nóng)民工子女入學(xué)接受義務(wù)教育。大力推進(jìn)“兩個全部納入”政策：將包含農(nóng)民工子女在內(nèi)的常住人口全部納入?yún)^(qū)域教育發(fā)展規(guī)劃，根據(jù)農(nóng)民工子女流入的數(shù)量、分布和變化趨勢，合理規(guī)劃中小學(xué)布局，均衡配置教學(xué)資源；將農(nóng)民工子女義務(wù)教育發(fā)展經(jīng)費(fèi)全部納入財政保障范疇，按照學(xué)校實際接收人數(shù)和預(yù)算內(nèi)生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，足額撥付教育經(jīng)費(fèi)。將農(nóng)民工子弟學(xué)校納入民辦教育管理。禁止一切針對農(nóng)民工子女的教育歧視行為，切實保證農(nóng)民工子女平等接受教育，平等享受國家各項免費(fèi)和補(bǔ)助政策，促進(jìn)農(nóng)民工子女融入學(xué)校和城市。鼓勵和支持流入地政府根據(jù)本地實際情況，在農(nóng)民工子女義務(wù)后教育銜接上進(jìn)行探索。

保障農(nóng)民工平等享有基本醫(yī)療衛(wèi)生和計劃生育服務(wù)。推廣在農(nóng)民工聚居地指定新型農(nóng)村合作醫(yī)療定點醫(yī)療機(jī)構(gòu)的經(jīng)驗，方便農(nóng)民工在城務(wù)工期間就近就醫(yī)和及時補(bǔ)償。逐步擴(kuò)大基本藥物制度實施范圍，鼓勵醫(yī)療機(jī)構(gòu)采用適宜技術(shù)和基本藥物，避免過度檢查和治療，減輕農(nóng)民工的醫(yī)藥費(fèi)用負(fù)擔(dān)。落實輸入地屬地化管理責(zé)任，按照體現(xiàn)公平、優(yōu)先照顧的原則，將農(nóng)民工納入當(dāng)?shù)毓残l(wèi)生服務(wù)體系。根據(jù)實有人口或服務(wù)人口配置當(dāng)?shù)毓残l(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)、人員和經(jīng)費(fèi)，著力提高基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的服務(wù)能力。

三是建立覆蓋農(nóng)民工的城鎮(zhèn)住房保障體系，促進(jìn)農(nóng)民工在城鎮(zhèn)落戶定居。逐步將農(nóng)民工住房納入城鎮(zhèn)住房保障體系，是縮小城鎮(zhèn)居住貧富差距、提高農(nóng)民工生活質(zhì)量的必然要求。要積極推進(jìn)覆蓋農(nóng)民工的城鎮(zhèn)保障性住房體制改革。

四是建立覆蓋農(nóng)民工的社會保障體系，提高覆蓋面和保障水平。繼續(xù)完善農(nóng)民工參加各類社會保險項目的辦法，切實提高農(nóng)民工參保比例和保障程度。盡快實現(xiàn)工傷保險對農(nóng)民工全覆蓋。健全農(nóng)民工醫(yī)療保障制度。鼓勵常年外出穩(wěn)定就業(yè)農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險。季節(jié)性外出就業(yè)的農(nóng)民工以參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險為主。盡快建立覆蓋全省的新農(nóng)合結(jié)算體系，試點建立省際新農(nóng)合定點醫(yī)療機(jī)構(gòu)互認(rèn)制度協(xié)議的多種模式。提高養(yǎng)老保險對農(nóng)民工的覆蓋面。

農(nóng)民工養(yǎng)老保險大體可分為三個類別：第一類是具備市民化條件的農(nóng)民工，應(yīng)納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險體系。第二類是常年外出就業(yè)，但流動性較強(qiáng)的農(nóng)民工，可探索建立“低費(fèi)率(或低費(fèi)基)、廣覆蓋、可轉(zhuǎn)移”的過渡性養(yǎng)老保險。實行個人賬戶為主、社會統(tǒng)籌為輔的儲蓄積累制模式，適當(dāng)降低用人單位和農(nóng)民工個人養(yǎng)老保險的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，實行低門檻進(jìn)入、低標(biāo)準(zhǔn)享受。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步提高繳費(fèi)基數(shù)和費(fèi)率，增加繳費(fèi)中計入社會統(tǒng)籌賬戶的比例，達(dá)到與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險完全接軌。第三類是季節(jié)性或間歇性在城鎮(zhèn)務(wù)工“亦工亦農(nóng)”的農(nóng)民工，主要應(yīng)參加新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。為農(nóng)民工建立臨時性、應(yīng)急性的社會救濟(jì)，將符合條件的農(nóng)民工納入城市最低生活保障覆蓋范圍。探索打通城保和農(nóng)保的有效管理措施，建立將城鎮(zhèn)企業(yè)職工、城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村居民和外來農(nóng)民工逐步納入同一體系的城鄉(xiāng)一體的社保體系，讓農(nóng)民工能夠根據(jù)經(jīng)濟(jì)條件和流動狀況，靈活選擇險種和繳費(fèi)水平，真正享受到社會保障的安全網(wǎng)作用。

五是推進(jìn)農(nóng)民工參加城市社區(qū)選舉，行使民主權(quán)利。健全農(nóng)民工依法參加城市社區(qū)民主選舉和管理的辦法，鼓勵農(nóng)民工參與社區(qū)自治。逐步增加農(nóng)民工在流入省市黨代會、人代會代表和政協(xié)委員中的名額，推動農(nóng)民工參政議政。

六是完善農(nóng)民市民化過程中土地權(quán)利實現(xiàn)機(jī)制，依法保護(hù)農(nóng)民工土地權(quán)益。長久不變的土地承包經(jīng)營權(quán)和依法保障的宅基地用益物權(quán)，是農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利，即使農(nóng)民工進(jìn)城定居，也不能強(qiáng)行要求農(nóng)民放棄。農(nóng)民進(jìn)城落戶定居后，是否放棄承包地和宅基地，要強(qiáng)調(diào)“自覺自愿”，不能把“雙放棄”(放棄承包地和宅基地)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的先決條件，更不能強(qiáng)制性要求農(nóng)民退地。適應(yīng)農(nóng)民工進(jìn)城落戶和城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要，賦予農(nóng)民對承包土地、宅基地、農(nóng)房和集體資產(chǎn)股權(quán)更大的處置權(quán)。農(nóng)民可以在自愿基礎(chǔ)上探索多種形式轉(zhuǎn)讓土地、宅基地、農(nóng)房和集體資產(chǎn)股權(quán)等。

七是以加強(qiáng)中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展為重點，增強(qiáng)城鎮(zhèn)對農(nóng)民工的吸納能力。抓住產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移有利時機(jī)，促進(jìn)特色產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢項目向縣城和重點鎮(zhèn)集聚，吸納農(nóng)村人口加快向小城鎮(zhèn)集中。完善加快小城鎮(zhèn)發(fā)展的財稅、投融資等配套政策，安排土地利用計劃要支持中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展。農(nóng)村宅基地和村莊整理所節(jié)約的建設(shè)用地，主要在縣域內(nèi)用于產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，方便農(nóng)民就近轉(zhuǎn)移就業(yè)。繼續(xù)推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革試點，推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展快、人口吸納能力強(qiáng)的鎮(zhèn)行政管理體制改革，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，下放管理權(quán)限，合理設(shè)置機(jī)構(gòu)和配備人員編制。

八是進(jìn)一步明確戶籍制度改革方向，逐步突破以戶籍與福利合一的社會管理制度。綜觀各地戶籍制度改革的探索，主要有兩種思路：一種方式是，以農(nóng)民工退出宅基地、承包地等集體成員權(quán)益為前提條件，讓他們獲得城市戶口，進(jìn)而全面獲得城市福利和保障；另一種方式是，逐步增加和不斷完善農(nóng)民工的公共服務(wù)，不斷降低城鎮(zhèn)戶籍的福利含量，逐步讓戶口與福利脫鉤。

不把獲得城市戶口與放棄農(nóng)村土地權(quán)利掛鉤，逐步消除戶籍人口與非戶籍人口之間的不平等待遇和差距，還原戶籍的人口登記功能，突破以戶籍與福利合一的社會管理制度，將戶籍與福利脫鉤，這才是戶籍制度改革的正確方向所在。一是要全面實施融居住登記和就業(yè)、社保、租房、教育、計生等多種服務(wù)管理功能于一體的居住證制度，實行省級行政區(qū)域內(nèi)“一證通”。居住證實行免費(fèi)辦理。辦理居住證者，在子女就學(xué)、社會保障、技能培訓(xùn)、公共衛(wèi)生、住房租購等方面享有與當(dāng)?shù)厝丝谕鹊臋?quán)利。二是分類調(diào)整戶口遷移政策，逐步讓符合條件的農(nóng)民工在就業(yè)居住地有序落戶。以具有合法穩(wěn)定職業(yè)和合法穩(wěn)定住所為基本條件，全面放開在縣級市市區(qū)、縣人民政府駐地鎮(zhèn)和其他建制鎮(zhèn)的落戶限制。進(jìn)一步放寬中等城市戶口遷移政策。完善落實大城市現(xiàn)行戶口遷移政策，按照權(quán)利義務(wù)對等、梯度賦予權(quán)利的原則，以社保繳費(fèi)年限和連續(xù)居住年限為條件，逐步賦予農(nóng)民工與當(dāng)?shù)厝丝谕鹊淖畹蜕畋Ｕ稀⒈Ｕ闲宰》俊⒆优呖假Y格、社區(qū)選舉、在當(dāng)?shù)芈鋺舻葯?quán)利。出臺有關(guān)就業(yè)、義務(wù)教育、技能培訓(xùn)等政策措施，不再與戶口性質(zhì)掛鉤。□

農(nóng)民工市民化要過幾個坎？

張占斌 黃 錕

2013年01月04日09:20 來源：經(jīng)濟(jì)日報 2011年，我國城鎮(zhèn)化率首次邁過50%的大關(guān)。但與此同時，也有專家指出，我國按戶籍計算的城鎮(zhèn)化率遠(yuǎn)未達(dá)到這個數(shù)字。究其原因，這與農(nóng)民工市民化過程中還面臨不少瓶頸問題有關(guān)。如何通過制度創(chuàng)新，使其順利跨過這些坎？應(yīng)該引起高度關(guān)注。

中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出，城鎮(zhèn)化是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力所在，要圍繞提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，積極引導(dǎo)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的一項重要任務(wù)是有序推進(jìn)農(nóng)民工市民化。近年來，中央政府和地方政府對農(nóng)民工市民化的制度創(chuàng)新高度重視，也做了許多有益的探索，但農(nóng)民工市民化過程中還面臨不少實際問題，制度創(chuàng)新的實際效果并不明顯。如何改變這種狀況，應(yīng)該引起高度關(guān)注。

分析起來，農(nóng)民工市民化亟須邁過兩道坎。一方面，農(nóng)民工市民化過程中戶籍制度改革與其獲取的就業(yè)、社會保障等社會福利不匹配。一些地方的農(nóng)民工雖然取得了城鎮(zhèn)戶口，但并沒有取得與城鎮(zhèn)居民相同的權(quán)利和待遇，所以其身份也與市民有著很大的區(qū)別。另一方面，農(nóng)民工市民化過程中社會保障尚不健全。農(nóng)民工的社會保障不僅項目少、水平低，而且社會保險關(guān)系難以轉(zhuǎn)移、門檻過高、地區(qū)差異顯著，其結(jié)果必然造成參保意愿低、實際參保率低、退保率高。這樣，農(nóng)民工在城鎮(zhèn)就業(yè)，卻既不能參加城鎮(zhèn)社會保障，也逐漸失去土地的社會保障，而農(nóng)民工社會保障制度又很不完善，這一系列問題成為農(nóng)民工市民化過程中一個亟須化解的矛盾和挑戰(zhàn)。

出現(xiàn)這些問題的原因，既與制度創(chuàng)新進(jìn)程的快慢有關(guān)，也與農(nóng)民工市民化過程中的地區(qū)差異有關(guān)，同時也與有些地方的階段性重點定位不明確有關(guān)。破解這些難題和矛盾，還需要從制度源頭上找到解決辦法。其基本思路應(yīng)該是：全面、科學(xué)、客觀地認(rèn)識城鄉(xiāng)二元制度內(nèi)部諸制度的制度關(guān)聯(lián)和相互依賴關(guān)系，統(tǒng)籌兼顧，整體設(shè)計，從制度創(chuàng)新的源頭上消除沖突的可能性；同時，加強(qiáng)新制度實施中的跟蹤和調(diào)研，及早發(fā)現(xiàn)矛盾和沖突，并及時進(jìn)行調(diào)整，最終實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展。當(dāng)前，應(yīng)考慮針對造成農(nóng)民工市民化過程中矛盾沖突的原因分別選擇相應(yīng)的對策。具體包括：

第一，統(tǒng)籌農(nóng)民工市民化進(jìn)程中的目標(biāo)選擇。一是充分發(fā)揮政府在改革中的作用，確保制度公正。政府要發(fā)揮作為全局利益的代表者、協(xié)調(diào)者的作用，從全局出發(fā)，統(tǒng)籌兼顧各方利益。二是發(fā)展農(nóng)會、工會等組織，提高組織化程度，改變農(nóng)民和農(nóng)民工的弱勢地位。

第二，協(xié)調(diào)農(nóng)民工市民化進(jìn)程中的快慢沖突。中國的改革是一種漸進(jìn)式改革。新的改革方案的提出和方案的評估、選擇，可能會因認(rèn)知方面的原因而需要很長的時間。再者，各個過程的轉(zhuǎn)換和銜接單純靠民間力量和地方政府與組織，可能也需要更長的時間。因此，為了縮短時間間隔，需要政府加強(qiáng)頂層設(shè)計，盡快推動各個過程的轉(zhuǎn)換和銜接。

第三，處理好農(nóng)民工市民化進(jìn)程中的階段定位。首先，要根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、農(nóng)民工市民化所面臨的主要制度障礙等，明確不同階段的改革重點。其次，要處理好重點制度的改革與其他制度的關(guān)系。此外，要加強(qiáng)階段性重點制度改革的更替和切換。當(dāng)社會經(jīng)濟(jì)狀況發(fā)生變化、勞動力轉(zhuǎn)移特別是農(nóng)民工市民化的任務(wù)或階段發(fā)生轉(zhuǎn)換時，制度創(chuàng)新的重點也要隨之更替和切換。

第四，減弱農(nóng)民工市民化進(jìn)程中的地區(qū)差異。一是加強(qiáng)對地區(qū)利益差異的協(xié)調(diào)。這包括通過制度的整體性設(shè)計，盡量從制度上協(xié)調(diào)地區(qū)的利益訴求，最終達(dá)到地區(qū)的基本平衡。二是加強(qiáng)中央政府的統(tǒng)一規(guī)劃、指導(dǎo)和監(jiān)督。此外，還要加快欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，縮小地區(qū)發(fā)展不平衡。

（作者單位：國家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部）