第一篇：新型城鎮化發展中農民工市民化的戶籍問題研究

新型城鎮化發展中農民工市民化的戶籍問題研究

【摘 要】黨的十八大提出要走新型城鎮化道路，要從中國的國情出發，解決城鎮化高速發展中的問題。李克強總理政府工作報告提出著重解決“三個一億人”問題，“人”是新型城鎮化的主體和核心，“促進約1億農業轉移人口落戶城鎮”，推動戶籍制度改革，實行不同規模城市差別化落戶政策。同時對未落戶的農業轉移人口，建立居住證制度。

【關鍵詞】新型城鎮化；農民工；市民化；戶籍

黨的第十八次全國代表大會報告中提出要堅持走中國特色新型城鎮化道路，“人”是新型城鎮化的主體和核心，與以往城鎮化重在追求土地的城鎮化有著本質區別。2013年末，全國大陸總人口為136072萬人，其中城鎮常住人口為73111萬人，城鎮化率為53.73%，比上年末提高1.16個百分點。清華大學中國經濟數據中心調查數據顯示，中國戶籍城鎮化率非常低，僅為27.6%。農民人戶分離現象嚴重。李克強總理政府工作報告提出著重解決“三個一億人”問題，核心和本質就是著重解決人口的城鎮化問題。其中，促進約1億農業轉移人口落戶城鎮，首先需要推動戶籍制度改革，可以根據不同規模的城鎮進行差別落戶。其次為解決農民工市民化成本分攤問題，構建多層、多樣的政府、企業、個人多元分擔模式。最后為暫不落戶或無法落戶的農業轉移人口建立居住證制度。

一、我國戶籍制度的變遷

1958年1月，我國第一個戶籍管理法規《中華人民共和國戶口登記條例》頒布，該條例第一次以立法的形式確定了公民由農村遷往城市必須達到相應條件或得到遷入憑證。二十年后，《關于解決部分專業技術干部的農村家屬遷往城鎮由國家供應糧食問題規定》由公安部、糧食部、國家人事局聯合頒布，對于高級專業技術人才的“農轉非”在指標約束上進行了放寬。改革開放35年，我國的經濟發展迅速，各項改革不斷深入。當跨入21世紀，我國政府將城鄉戶籍制度改革的權限下放到了最了解當地農民情況的地方政府，城鎮戶籍制度的改革參考當地的經濟、人口、人員流動等的實際情況，因地制宜地進行。同時，城鎮戶籍制度從指標約束控制改變為準入條件制，根據不同地方的情況，準入條件也在不斷的改變和降低。

2014年3月，國務院總理李克強作了2014年《政府工作報告》，在2014年重點工作中李克強總理提出要推進以人為核心的新型城鎮化，明確了我國新型城鎮化道路的本質和工作目標。促進約1億農業轉移人口落戶城鎮，改造約1億人居住的城鎮棚戶區和城中村，引導約1億人在中西部地區就近城鎮化，成為政府需要著重解決的“三個1億人”問題。而“人”的城鎮化的提出也將農業轉移人口落戶的問題提上日程。

二、現有戶籍制度下農民工市民化制約因素分析

1.農民人戶分離現象普遍，農民工難求社會福利

2013年，我國城鎮化率達到53.73%，而戶籍城鎮化率則徘徊在30%左右。我國的二元社會結構使得城鄉隔離情況突出，以戶籍制度為代表的二元社會制度導致持“農業”和“非農”戶口的公民享有不同的制度體系。越來越多的農民為了發展、生計等各種原因進城工作，這些農民所在的地域變了，職業變了，但是無法進行身份轉移，不能徹底市民化的農民就成了城市里的“農民工”。這些“農民工”相比城市居民，一方面，他們無法享受城市戶口上附著的眾多社會福利，包括低保、住房、教育、醫療、生活必需品的供應等保障。另一方面，由于這類人群普遍學歷不高，在城市中的謀生以打零工為主，就業制度、勞動力市場的不平等、歧視性的就業環境和匱乏的就業信息對于這些“農民工”都是不公平的。一紙戶口將這些為城市建設做出貢獻的農民變成了城市邊緣人，難以得到基本的社會福利保障。

2.農民工市民化成本高，政府動力小

農民工市民化的成本較高，政府財政能力有限制約了地方政府對于戶籍改革的力度和速度。城鎮化建設長期以來被認為是放大了的公共福利事業，一方面現有的公共服務和城市基礎設施不能滿足人民生活和經濟發展的需要，另一方面政府財政也不堪重負。

農民工市民化的成本是指使現有農民工將身份、地位、價值觀、權利、生活等全面向城市市民轉化并順利融入城市社會所必須投入的最低資金量。通過構建農民工市民化的社會成本模型，采用市轄區的城市生活、教育、社會保障、城市住房、基礎設施的人均成本5個指標，在分地區、分類型的基礎上測算出了全國43個城市的農民工市民化的社會成本：東部沿海地區第一代農民工與第二代農民工市民化的社會成本分別約為10萬元和9萬元，內陸地區的第一代農民工與第二代農民工市民化的社會成本分別約為 6萬元和 5萬元。

3.2/3農業戶籍人口不愿轉為非農戶口

2014年4月11日，《中國青年報》刊登了清華大學社會科學學院院長李強教授主持的中國城鎮化大規模入戶抽樣調查數據。調查顯示，和過去人們期望變成非農戶口、“吃商品糧”的情況不同，目前持農業戶籍的人，近2/3的人表示不愿意轉為非農戶籍。因為擁有農村戶口就可以保留農村的土地和宅基地。盡管政策上中小城鎮的戶籍早已放開，但由于就業機會少，流動人口沒有去落戶的動力。調查還顯示，大學畢業生也出現不愿轉戶籍的現象。其中，80后的大學畢業生有30%的人不轉戶籍，而90后大學畢業生中不轉戶籍的達到51.9%。高房價、高生活成本、子女教育等一系列問題使得在二元社會保障制度下的農業戶籍人口把戶籍上附著的土地作為自己的保障，在城市生活不能得到完全保障的情況下，守住土地成為農業人口的第一選擇。

三、解決農民工市民化戶籍問題的途徑

1.健全農業轉移人口落戶制度，實施差別化落戶政策

推進農業轉移人口市民化要堅持自愿、分類、有序原則。要采取“因城而異，因群而異”的分類指導原則，按城市類型、經濟規模和人口特征采取不同的戶籍遷移管理辦法。對于人口達到500萬以上的特大城市，如北上廣，主要在于落戶規模和節奏的調整，積分制的階梯式落戶通道是相對合理的選擇。對于人口在300-500萬的大城市，既不能關死城門，堵住農民進城之路，也不能一步完全放開戶籍，要依據城市綜合承載力，對不同類型農民工群體逐步放寬落戶條件。要優先把有穩定勞動關系，長期舉家工作、生活在城市，有穩定住所、工作和收入，并基本融入城市的“沉淀型”農民工逐步轉為城鎮居民。人口在100-300萬的大城市，要重點解決新生代農民工落戶問題。在農民工市民化的進程中，新生代農民工是市民化意愿最強的群體，同時也是比較容易融入城市的群體。對于中小城市，要向進城農民工打開城門，鼓勵其進城落戶。對于小城市、縣城和建制鎮，則要敞開城門，讓農民自由進城，當然也要以合法穩定就業和住所為前提條件。讓農民能進得了城，能在城市發展，才能真正實現“人”的城鎮化。

2.政府、企業、個人多渠道分擔市民化成本

對于地方政府而言，農民工市民化不僅僅是為其辦理戶口遷入的行政手續那么簡單。政府將面臨的是農民工市民化帶來教育、住房、養老、醫療等一系列的市民化成本支出壓力，同時城鎮公共資源是有限的，農民工市民化的成本如果無法合理分攤，政府財力有限，對于戶籍改革的力度自然無法加大，那么新型城鎮化的道路是無法可持續的發展下去的。我國需要構建多層、多樣的政府、企業、個人多元市民化成本分攤模式。一方面，由政府主要負責公共服務方面的財政支出，政府要在“人”的城鎮化的新形勢下改變“錢跟戶籍走”的老做法，讓“錢跟人走”，以“誰受益，誰承擔”來明確主體責任。如：孩子跟著父母從蘇北到蘇南讀書，該學生的教育財政支出就要撥給蘇南，而不是戶籍所在地蘇北。另一方面，在社保支出方面，則需要主要由企業和個人共同分擔。將看似較高的農民工市民化的成本通過構建政府、企業、個人多主體共同參與的成本分擔機制進行分攤，減輕政府財政負擔，使政府在進行戶籍改革時沒有后顧之憂，進而加快地方政府對于戶籍改革的力度和速度。

3.深化配套制度改革，建立居住證制度

解決農業轉移人口落戶問題是不能一蹴而就的，是需要過程的。對于未落戶的農業轉移人口，要深化配套制度改革，政府和公安部門要建立相應的居住證制度。居住證制度中要明確在該地有合法穩定工作和住所卻沒有戶口的流動人口在就業、教育、社會保障、住房等各方面能享受到公平的公共服務。截至2013年，深圳發放居住證已超過2000萬張。2013年7月，《上海市居住證管理辦法》開始實施，改變之前的A、B、C證的條件管理方式，采用新的積分管理辦法。而一直實行工作居住證制度的北京也將在2014年全面推行居住證制度，擬為長期在北京工作又沒有戶口的人提供與北京市民同樣的公共服務。居住證制度是戶籍制度改革的基礎配套制度，它必須與以往政府推出的暫住證制度有明確區分。政府要將管理職能轉變為服務職能，明確居住證制度不再是政府進行人口管理和統計的手段，而是讓更多公民能享受公平的社會資源、社會福利、社會保障的方式，也是農民戶口遷入、改變戶籍、落戶城鎮，真正實現農民工市民化的重要過渡。

參考文獻：

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第二篇：新型城鎮化與農民工市民化專題

理論·政策·產業

新型城鎮化與農民工市民化專題

陜西日報 2014年4月1日

趙正永：推進新型城鎮化，關鍵在提高質量，核心是人的城鎮化。隨著工業化和城鎮化的推進，農村群眾的思想觀念和生產方式都發生了巨大的變化，越來越多的人有條件也有意愿進入城市生活。我們要順應這一社會轉型發展的趨勢，切實抓好推進有條件農村居民進城落戶的各項具體工作，以滿足群眾提升生活水平、享受更好公共服務的迫切愿望和要求。要把中小城鎮作為吸納農村居民的主要載體，加快完善基礎設施，合理配置字公共資源，不斷推進產業升級，大力實施城中村改造，增強器對農民的吸引力。要圍繞惠利于民、解決后顧之憂，使進城農民安心進程、生活更有尊嚴這一核心，深化戶籍改革，逐步剝離附著在城鄉戶口上的不平等福利待遇，加快實行城鄉統一的居住證制度，鼓勵人口性中小城市集中，以農民工為重點有序推進農業轉移人口市民化。

婁勤儉：農民工工作始終是省委、省政府高度重視的中心工作之一。隨著“四化”同步發展進程加快，做好農民工工作，事關經濟發展大局，事關社會和

諧，是統籌協調與可持續發展應當解決好的重大問題。在工業化和城鎮化進程中必須將農民工作作為重要環節和中心工作來抓。要以十八大精神為指引，堅持在“四化”并舉進程中，完善政策措施，發揮疊加效應，扎扎實實做好農民工工作，統籌布局和提供居住、教育、醫療等生活條件，在增加農民共收入、擴大農民工參保覆蓋面、豐富農民工精神文化生活等方面多措并舉取得新成效。同時要更加注重加強和創新社會管理，幫助農民工真正融入城市，讓他們在城里穩得住、享受城里人一樣的待遇，是他們生活得更有尊嚴、更有盼頭。

編者按

加快推進以人為本的新型城鎮化，不僅是經濟社會發展規律的客觀要求，也是新時期推進轉型升級的戰略選擇，更是涉及全局的重大經濟問題。近年來，我生意保障性安居工程、有條件農民進城落戶、避災扶貧移民搬遷和小城鎮建設為抓手，統籌推動全省城鎮化進入加快發展的新時期。本期周末講座，邀請到國務院發展研究中心副主任韓俊，為我們講解新型城鎮化與農民工市民化專題，兵對如何推進農民工市民化提出建議。

專題講義摘要

農民工發展壯大是改革開放的重大成果，支撐經濟較快增長，構成城鎮化加速發展的動力，推動

改革深化和社會轉型，加快了我國現代化步伐。中國農村人口向非農產業和城鎮化轉移數量之多，世界上任何國家所沒有過的，農民工市民化進入關鍵時期。

一、我國的城鎮化的基本情況

1、發展現狀和預期。目前處于發展的拐點。1990年到2020年，城鎮化水平由22%上升到52.57%，城鎮化人口由2.54億人增加到7.11億人。預計到2030年城鎮化水平將達到66%左右，新增城鎮人口3億人左右。

2、經濟增長新引擎。城鎮化必將提高勞動生產率和城市集散效益，帶來城鎮化公共服務和基礎設施投資擴大，促進居民收入和消費的增加，生活改善。

3、面臨的挑戰。農業轉移人口難以融入城市，城鎮建設“土地財政”依賴過大，城鎮空間分布與資源承載能力不匹配，城市資源和環境壓力加大。

4、傳統城鎮化主要特征。速度偏好而不是注重質量，政府主導而不是市場導向，投資而不是消費驅動，粗放而不是集約，大城市傾斜而不是均衡發展，城鄉二元分割而不是城鄉一體。

5、新型城鎮化基本要求。工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業化相互協調，集約、智能、綠色和低碳，科學規劃、城鄉統籌，促進產業發展、勞動就業和人口集散相統一，核心是人的城鎮化。

二、我國的農民工問題

1、農民工現象?！稗r民工”指戶籍在農村、主要在城鎮從事非農產業的勞動人口，也包括在農村內部從事二三產業的人員。2011年全國農民工總量達2.53億人。

2、我國人口政策的變遷。1949-1957年：城鄉居民居住和遷徙自由，沒有附加限制條件；1958-1978年：嚴格禁止流動，制止農村人口盲目外流，形成嚴格的戶籍管理制度；改革開放初期到上世紀90年代初：消除農民“離土”的限制，對人口流動的政策逐步放寬，農村富余勞動力以就地轉移為主；上世紀90年代初到21世紀初：消除農民“離鄉”的限制，人口流動政策進一步放寬，允許農民工在城市“落戶”的限制，廢止收容遣返制度，基本公共服務由戶籍人口向常住人口發展。

3、農村勞動力轉移的鮮明特征。一是就業帶動。二是漸進轉移。三是保留地權。

4、農民工發展帶來單位問題。一是黨和政府執政管理的重大挑戰。群體總體穩定，但也成為為流動不定、動蕩不安的群體。群眾整體呈良性發展，但也由于沒有出路，缺乏關愛，成為被邊緣化的群

體。二是社會結構失衡比較嚴重。由于城鄉二元結構沒有有效彌合，農民工難以融入城市社會，權益得不到有效保障，愿望和訴求難以順暢表達。三是群體性事件風險加大。面對工資拖欠、權益保障等問題，應對不當容易除西安群體性事件。

三、農民工市民化問題

完成城市化英國用了三個世紀，法國和美國大致用了一百多年，日本用了不到一百年。中國農村人口向非農產業和城鎮轉移數量之多，世紀上任何國家所沒有過的。

1、農民工轉移就業呈現三個發展趨勢。一是就業主要領域仍是制造業和建筑業，服務業就業比重明顯上升；二是東部地區增速放緩，中西部地區和省區增速加快，回鄉創業逐漸增多；三是在流入地就業和居住趨于長期化，舉家外出務工經商比重逐漸提高。今后一二十年，我國農村勞動力轉移將進入“以技能提升促就業質量提高，以公共服務均等促社會融入”階段。

2、我國正處于面臨勞動力全面短缺問題。目前，農村剩余勞動力轉移難度加大，農民工供求的結構性矛盾更加突出，共不用求的年齡段快速上升，將有結構短缺全面短缺轉變。

3、城鄉分割體制下的農民工現象江湖已終

結。不穩定就業的農民工，在城市不能安居樂業，奔波于城鄉之間，起不到減少農民、土地流轉集中的作用。穩定就業的農民工，不能在城鎮定居，加劇其流動性，企業不能形成穩定的、積累經驗和技術的產業大軍。農民工長期融不進城市社會，定不會積累很多矛盾。

四、積極推進農民工市民化

1、必須以擴大就業為前提。實現農民工在城鎮穩步就業、充分就業、體面就業的任務仍然艱巨。加之高校大批畢業生大量涌入，城市就業壓力增大將長期存在。

2、積極推進公共服務均等化。農民工市民化，就是以農民工整體融入城市公共服務體系為核心，推動“個人融入企業，子女融入學校，家庭融入社區，群體融入社會”。推進城鄉基本公共服務制度銜接，實現進城與留鄉、流動與定居人群之間基本公共服務均等化。當前面對農民工的公共服務，依然存在著公共就業服務體系不健全，子女教育服務不足，看病難問題突出，參加城鎮職工社會保險比例低，住房保障程度低，公共文化服務驗證缺乏等問題。要建立覆蓋全體城鄉適齡幼兒的學前教育體系，保障農民工子女在流入省份平等接受高中階段教育。建立覆蓋農民工的社會保障體系，盡快實現

工傷保險全覆蓋，健全醫療保障制度，提高養老保險覆蓋面，探索打通城保和農保的有效管理措施，搭建五險統一管理的大社保平臺。建立覆蓋農民工的城鎮住房保障體系，保障性安居工程要逐步向農民工開放。

3、進一步完善城鎮體系。要引導人口適宜開放的區域集散，鼓勵資源環境承載能力較強、產業集散和經濟條件較好的城市化地區吸納更多人口，促進人口、經濟與資源環境協調布局。

4、推進以土地換權利。不能把放棄承包地和宅基地和宅地基作為農民進城落戶的先決條件，也不能強制性要求農民退地，必須完全尊重農民個人意愿。完善農民土地承包經營權和宅基地用益物權進行確權登記，頒發證書，建立全國統一的權威性的農民登記體系，賦予農民工對承包土地、宅基地、農房和集體資產股權更大的處置權。

5、深入戶籍制度改革。改革的正確方向是逐步讓戶口與福利脫鉤，逐步消除戶籍人口與非戶籍人口之間的一些不平等待遇和差距，還原戶籍的人口登記功能，改革戶籍與福利合一的管理制度。要全面實施居住證制度，梯度賦予農民工同等權利。實施省級行政區域內“一證通”。辦理居住證者，在子女就學、社會保障、技能培訓、公共衛生、住

房租購等方面享有與當地人口同等的權利。同時，按照權利義務對等、梯度賦予權力的原則，逐步賦予農民公寓當地人口同等的最低生活保障、保障性住房、子女高考資格、社區選舉、在當地落戶等權利。促進社會融合順暢。保障居民消除流動人口與戶籍的身份差異以及不平等待遇，促進社會融合。

6、我國農民工市民化的總體思路。把以人為本，公平對待作為解決農民工問題的根本要求；以提高農民工就業技能、保障性農民工合法權益、創造平等就業機會、提高就業質量為重點；以健全農民工公共服務制度、推進基本公共服務均等化為核心；以吸納農民工進程定居、穩步推進農民工市民化為方向；深化戶籍制度改革，創新社會管理體制，扎實提高人口城鎮化水平，促進農民工共享改革發展成果。

7、農民工市民化的基本路徑。一是落戶轉市民沉淀一批。把符合落戶條件的農業轉移人口逐步轉為城鎮居民，使流動人口總量平穩減少，扎實提高城鎮化質量。二是常住均服務穩定一批。對暫不符合落戶條件或沒有落戶意愿又有常住需求的流動人口，逐步在流入地居住期間享受與戶籍居民同等的公共服務和社會權益。三是就近促轉就業和居住，合理人口空間分布。四是留鄉創新業吸附一批。

以發展現代農業和建設社會主義新農村為重點，支持流動人口返鄉就業和創業，培養新型農民，合理減少人口流出規模。

8、推進雙輪驅動，做到各得其所。推進城鎮化和新農村建設雙輪驅動，讓絕大多數進城農民工在就業居住地穩定下來融入城市，讓留在農村的人口安居樂業，做到進城和留鄉各得其所。

典型案例

農民進城轉變為城鎮居民是城鎮化的重要內容，這一過程伴隨著進城農民生產方式、生活方式、價值觀念以及文化、心理、生活習慣等一系列的轉型與改變。旬陽縣從促進就業、加強教育、改進服務三個方面入手，打造和提升農民進城的經濟基礎和文化中心心理素質。一是在就業方面，出臺了《旬陽縣農民工進城創業優惠政策》、《旬陽縣全民創業優惠政策》等一系列政策措施，加快全縣工業化進程，大力發展工商業，積極吸納農村剩余勞動力。二是在教育方面，依托縣職教中心等培育機構，每年對5000多農民開展職業技能培訓，樹立了旬陽建工、旬陽營銷兩大勞務品牌。積極開展先進文化進鄉村活動，組織編寫了包括科學發展觀、社會主義核心價值觀體系、法律常識等多個方面共計16本教材和普及讀物，促進進城農民更好地融入城市

生活。三是公共服務方面，放開了戶籍管理，大力推進公共服務的均等化，使進城務工者不論在縣城、中心集鎮還是較小的集鎮，都能享受大盤較高層次的教育、衛生、文化和養老等基本公共服務。實施“務工農民定局計劃”，鼓勵外出農民城市定居。

省委常委、常委副省長 江澤林

十八大三中全會指出，城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙，并要求完善城鎮化發展體制機制，推進以人為本為核心的城鎮化。當前，推進以人為核心的城鎮化，重點和難點在于解決兩億多農民工市民化問題。這不僅關乎新型城鎮化的實際進程和發展質量，也是全面深化改革的重要戰略舉措。

一、農民工市民化是新型城鎮化的自然過程和特征體現

（一）城鎮化的含義

城鎮化是一個經濟現象，也是一個社會現象。1858年馬克思在《政治經濟學批判》中談及城鄉分離和城市發展時就提出，“現代的歷史是鄉村城市化，而不想在古代那樣，市城市鄉村化”。1867年，西班牙工程師A·Serda在《城市化基本原理》中

開始使用城市化一詞。此后，一些學者又豐富了城鎮化的內涵，其基本內容有三個方面：

1、人口集中。城鎮化的直接表現形式就是農村人口向城鎮集中。在此過程中農村人口比重減少，農民已成為產業工人或以其它方式成為城市居民。從發達國家的城鎮化歷程看，工業革命推動機器大工業發展，吸引了大量人口向新興工業城市集中，城市外圍郊區和農村人口減少，城鎮化開始興起。英國還出臺《貧民救濟法案》，通過改善民衛生、解決住房扥措施加快人口向城鎮集中，到19世紀末城鎮化率已達到70%以上。而發展中國家由于工業化水平較低，同時受全球經濟一體化影響，城鎮化道路成多元發展。一些地區城市人口膨脹，經濟社會環境惡化，出現“過度城鎮化”。我國的城鎮化總體上滯后于工業化。

2、產業集散。產業集散是城鎮化演進的重要基礎。隨著人口向城鎮集中，帶動整個經濟重心向城鎮轉移，其根本標志就是農業比重下降和非農產業比重的上升，即產業結構升級。在發展初期，農業生產率提高是城鎮化發展的推動力，隨著機器大工業體系的建立，原來分散的手工生產方式和農村經濟發生的根本變化，促進了非農產業經濟活動的集中。隨著第三產業發展，城市與區域之間形成整

體性有機聯系，由于產業鏈延伸及產業相互支撐，城鎮日益成為新型產業及相關服務業的集散地。

3、資源集合。城鎮化的結果是社會資源向城鎮集合。產業的集散和人口的集中，使經濟發展的重心逐步從農村向城鎮轉移。隨著教育、醫療、衛生等公益服務需求的擴大，社會資源不斷向城鎮集合?？傮w來說，城鎮化不是簡單的人口向城鎮集中，它是以產業發展和升級為基礎的社會變遷，是社會發展的自然過程，這一過程本身也體現者社會的整體進步。

（二）新型城鎮化的發展理念

黨的十七大指出，要“走中國特色城鎮化道路，促進大中小城市和小城鎮協調發展，以特大城市為依托，形成輻射作用大的城市群，培育新的經濟增長極”，確定了我國城鎮化的空間布局。十八大突出了新型城鎮化思想，要求推進“四化”協調互動，提高城鎮化質量。十大屆三中全會進一步指出，“推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮化健康發展體系機制。讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果”。這是新形勢下推進新型城鎮化的基本要求。

新型城鎮化的理念主要可歸納為四個方面：一是工業化、信息化、城鎮化、農業現代化“四化”

協調互動，通過產業發展和科技進步推動產業集散促進產城融合，實現城鄉統籌發展；二是人口、經濟、資源和環境相協調，把生態文明融入城鎮化全過程，突出代際公平和可持續發展；三是構建與區域經濟和產業布局緊密銜接的城鎮格局，以城市群為主體形態，大中小城市與小城鎮、新型農村社區協調發展，提高城鎮綜合承載能力；四是實現人的全面發展，破解城鄉二元體制，推進農民工市民化和公共服務均等化，創新社會管理服務。

新型城鎮化的“新”就是要由追求城市規模和空間擴張，轉變成為以提升城鎮發展內涵、均衡配置公共服務為中心，真正使城鎮成為具有較高品質的適宜人居之所。

（三）新型城鎮化的價值取向

新型城鎮化的價值基礎在于堅持以人為本，聚合城鄉優勢，使全民共享城鎮化發展成果。人類社會的發展歷程表明，城鎮化從根本上改變生產生活方式，不斷集散、提升、創新優質的經濟社會要素，促進生產力進步、經濟規模擴大和社會財富積累，推動人類文明進步。新型城鎮化的價值就是讓城鄉居民通過這一過程共享現代文明發展的成果。

二、城鎮化進程中的人口流動過程與規律

（一）農民工市民化的動力機制

工業化的發展帶來生產規模化，創造大量新的就業機會，為農業勞動力進入工業部門提供了可能。工業化帶來的技術革命，使農業勞動生產率迅速提高，單位土地邊際報酬遞減，農業勞動力出現過剩，客觀上要求剩余勞動力轉移就業。社會分工的發展，要求人口流動來保證勞動智能的不同組合實現優化配置。工業化帶來生產規模的擴大和集中，推動了城鎮化進程，城鎮化為工業發展提供生產要素和生產、交換、分配和消費的場所，工業化通過城鎮化達到農民市民化的目的。

（二）農民工是我國城鎮化進程中的特殊現象

“農民工”一詞首先出現在1984年《社會學雜志》中，指戶籍在農村，但主要在城鎮從事非農產業的勞動人口。農民工市民化是指進入城市務工的農村人口在職業轉變的基礎上，實現居住地域、生活方式及行為模式的轉變，即職業與社會身份的雙轉變。西方國家的工業化與城鎮化基本同步，農民職業與身份轉變同時完成。而我國由于城鎮化滯后于工業化，加之城鄉二元結構的一系列制度障礙，使農業勞動力轉移只實現了職業轉變，為實現身份的同步轉變，因而出現農民工這一特殊現象。

（三）勞動力流動的基本規律

市場經濟條件下，勞動力流動有兩條基本規律：勞動力總是從價格低的地方流入價格高的地方；流動人口的經濟活動能力高于流出地人口的平均水平。我國的農民工監測數據應征了這一規律；隨著經濟快速發展，全國農民工總量逐年增長，2012年達到2.62億元，以省外打工為主。就業分布區域主要在長三角、珠三角經濟發達省份，表明人口流動的經濟收入取向。流出人口的年齡分布以年輕群體為主，具有較強經濟活動能力。因此，只要存在城鄉收入差距，進城務工存在利潤空間，農民進城的趨勢就不會減弱。

三、農民工市民化的障礙分析

城鄉二元結構是制約公民供市民化的主要障礙，以城鄉二元結構為核心的一系列安排，在制度、經濟、技術、文化等層面上進一步加劇了農民工市民化的轉換難度。

（一）戶籍制度障礙

城鄉分割的戶籍制度是影響農民工市民化進程的核心問題之一。城鄉戶籍制度人為地把城鄉人口分割成兩個社會階層，從根本上阻止了農村剩余勞動力向城市遷移，造成了城鄉分治局面。由于城市教育、衛生、住房、社會保障等公共服務的資源配置依據城鎮戶籍人口規劃提供，導致即使已進城

多年、已改變職業身份的農民工，由于戶籍性質的差別，仍然被排斥在城市管理體制之外。近年來，各地陸續開始戶籍制度改革，放寬城市準入門檻，但許多制度安排仍立足于城鄉二元戶籍制度管理，使農民工無法享受城市同等待遇，阻礙了農民工市民化進程。

（二）經濟障礙

與戶籍掛鉤的城鄉福利差別進一步固化了城鄉二元經濟結構，增加了農民工市民化的轉換成本。

1、定居成本。我國農村人口流往城市被定義為自發性流動遷移，其遷移成本未納入國家承擔范圍。因此進程定居成本是農民工遷移時需要考慮的首要問題。多數農民工外出打工，農務由家庭成員替代，家庭總收入并未為減少。但農民工在城市定居，不僅需要支付轉移費用，而且生存費用比農村高得多。而農民工相對較低的收入加大了其在城市定居的難度。統計部門的一項詳細抽樣調查表明：13.2%的農民工入不敷出，63.2%的人勉強生存。這樣的經濟收入水平不足以支撐其家庭在城市定居的成本。

2、土地束縛。由于承包地不具有產權屬性，不能買賣，土地流轉又具有暫時性特點，難以實現

土地大規模集中。土地分散經營不利于農業的規?；⒓s化和現代化，難以吸引大量資本對土地進行長期有效投入，同時又束縛著大量農民滯留在土地上。農民工要想真正實現城市的永久性遷移，就必須無償放棄在農村承包的土地，這直接影響農民工的遷移傾向。

3、就業歧視。新中國成立初期，我國就建立起城市居民優先就業的勞動就業制度。改革開放后，隨著人口流動和遷移政策的逐步放寬，大量農村剩余勞動力進入城市，一定程度上沖擊著二元結構體制。近年來，由于中央對農民工問題的高度重視以及相關文件的出臺，各級政府開始考慮進城農民的平等就業權問題。但目前對農民工就業的各種歧視規定仍然存在，降低了農民工在城市的發展空間和就業預期。

4、社會保障。我國城鎮民社會保障體系由基本養老保險、基本醫療保障、失業保險和最低生活保障為主體，保障水平較高。而農民的社會保障主要包括農村養老保險、農村合作醫療和五保戶制度。隨著家庭聯產承包責任制的實施，農村社會保障逐步弱化。農村社保體系不健全，農民工又難以納入城市社保體系，使進城農民工處于“隨時面臨生產無著”的狀況。

5、子女教育。我國中等以下教育實行“地方負責、分級管理”，實際運作中，市、縣主要對城鎮的初、中等教育負責，鄉鎮主要對農村初、中等教育負責。由于城市義務教育投入主體的差異，城市政府難以為農民工子女教育進行資金投入，致使那些隨遷學齡兒童難以進入公立學校，承受者接受義務教育的不平等待遇，增加了農民工向城市遷移的成本。

（三）技術障礙

我國農民工的受教育程度普遍低且缺乏職業技術培訓。據統計，初中文化程度的農民工占60.5%，即未參加弄ing業技術培訓也未參加非農技能培訓的占69.2%。他們大多在制造業、建筑業和服務業等勞動密集型行業從事技能要求不高的生產性勞動。隨著經濟結構升級和新興產業的興起，社會對勞動力素質要求越來越高，農民工的就業領域受到極大限制，就業難度日益加大。

（四）文化障礙

農民工市民化的深層次障礙是文化心理轉換。城鄉文化的差異在城市居民和農民工之間表現為相互性排斥。一方面，城市居民思想觀念受城鄉分治影響，對農民進城有排斥心態，擔心農民工進城引發“城市病”，擠占就業崗位。另一方面，農民

工自身觀念受鄉土文化影響，不適應城市生活方式。調查表明，41.5%的農民工閑暇時間選擇睡覺、36.5%的農民工選擇聊天、42.6%的農民工選擇看電視，不愿參與到城市生活中去，阻礙了農民工成都市的歸屬感。

四、陜西城鎮化的農民工市民化問題

（一）陜西的城鎮化進程

近年來，我生意保障性安居工程，有條件農民進城落戶、避災扶貧移民搬遷和小城鎮建設為抓手，統籌推動全省城鎮化進入加快發展的新時期。

1、城鎮化是西安歷史性跨越。西部大開發以來，陜西城鎮化進程明顯加快，特別是2007奶奶以后，城鎮化率年均提升1.88%，高于全國同期1.34%的平均水平。城鎮人口以年均0.96%的速度增長，高于常住人口0.75%的增速。2012年全省城鎮人口首次超過農村，2013年城鎮化率達到51.31%，初步實現了由鄉村型社會向城市型社會的歷史性跨越。

2、城鎮綜合承載能力增強。2013年全省生產總值達16045億元，居全國16位，人均GDP達42692元。城鎮化率的提升與人均GDP增長基本同步。以西咸一體化為核心的關中城市群，以全省27%的土地面積，承載了62.6%的人口，創造了63%的

GDP，成為全省經濟發展的增長極和創新城市發展方式的核心區。

3、公共服務體系不斷健全。2012年，全省市政公用設施實現縣城以上城鎮全覆蓋，城市垃圾、污水、供氣、供熱等設施水平大幅提高，城市、縣城和重點鎮氣化率分別達到81%、40%、22%，解決了38.2萬人用電和1418萬農村人口飲水問題。城鄉基本醫療實現制度全覆蓋，城鄉居民養老保險一體化實現制度全覆蓋。在全國首創65歲以上老人免費體驗和農村孕婦免費住院分娩制度，24.94萬農村孕婦產婦受益。

(二)陜西農民工市民化的障礙分析

伴隨城市型社會的快速發展，陜西農民工市民化除了面臨全國普遍性障礙，還呈現出欠發達省份特有的一些問題：

1、城鎮規?？傮w偏小、區域發展不均衡。全省10個設區市轄區人口為125.7萬人，比全國平均規模少5萬。83個縣城中超過10萬人口的只有19個。建制鎮平均人口為4851人，僅相當于全國平均水平的90%。全省接近80%的縣城建成區面積不足10平方公里，70%以上的建制鎮建成區面積小于1平方公里。區域城鎮化水平差異較大，關中成真密度為74.58座/萬平方公里，為陜南的1.55倍、陜

北的3.14倍。

2、城鎮吸納就業能力不足。2012年全省農村勞動力1574萬人，農村富余勞動力818萬人，可實現轉移就業689萬人，尚有130萬人難以轉移就業，全省勞動力資源總體供大于求。從轉移流向看，省外轉移就業330萬人，占總數的47.9%，省內吸納農村剩余勞動力的能力減弱。據測算，“十二五”時期全省每年新增適齡勞動力人口70萬左右，每年省內新增就業崗位35萬個，供需動態崗位缺口35萬左右。

3、公共服務供給成本壓力較大。由于城市公共服務資源依據城鎮戶籍人口規劃配置，在對于本地戶籍人口尚存歷史欠賬的情況下，覆蓋大規模進城農民工存在較大困難。以“十二五”末全省城鎮化率達到57%的目標測算，全省每年將有95萬農村人口轉移到城鎮，按照一個農民工市民化8萬元的成本測算，年均需投入760億元用于公共服務，供給成本壓力較大。

五、政策建議

1、加強國家層面的頂層設計，完善城鎮化體制機制。

我國地域遼闊，區域自然環境和經濟水平差異較大，在國家頂層設計中應統籌考慮東、中、西部

經濟社會發展實際，分門別類制定科學的土地、人口、就業、產業政策，配套改革財稅、投融資和社會保障制度。根據目前各地實際情況和相關制度改革難易程度，設計每類地區制度改革和的具體步驟，明確農民工市民化的成本分擔責任和時間安排，穩步推動城鎮化健康發展，有序推進農民市民化進程。

2、深化戶籍制度改革，推動城鄉融合發展。要徹底打破戶籍“堅冰”，對依附在城鄉戶籍上的各種福利功能進行逐步剝離。要打破“農業人口”和“非農業人口”的戶籍界限，使公民獲得統一身份，充分體現公民居住和遷移的自由權利，剝離、剔除黏附在戶籍關系上的社會經濟差別功能，真正做到城鄉居民在發展機會面前地位平等。要堅持因地制宜、分步推進的原則，對目前城鄉共有的福利政策，進行合并改革，按照城鄉居民收入水平科學測算，統一執行標準；對農村居民財產性權利，應加強權益保護，對生產性補貼，應保護支持實際生產主體；新出臺政策均應按照“城鄉政策一致、規劃建設一體、公共服務均等、收入水平相當”的要求，實現政策一體化。

3、創新城鎮管理模式，實現公共服務均等化。要進一步強化政府的公共服務供給責任，建立

城鄉統一的公共服務，促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，引導城市資金、技術、人才、管理等要素向農村流動，培育城鄉統一的人力資源市場，引導農民有序外出就業或就近轉移就業，實現居民收入增長與經濟發展同步，勞動報酬增長與勞動生產率提高同步。要按照城鄉基礎設施一體化、網絡化、共建同享的要求，推動各地以常住人口為依據，編制經濟社會發展規劃，統籌考慮就業、醫療、住房、教育、社會保障等公共服務需求。運用現代信息技術，整合各類管理資源，完善人口信息平臺建設，實施精細化管理。

4、提高農民工綜合素質，加快文化融合與角色轉變。

農民工市民化不僅僅是身份、環境和職業的轉換，更重要的是生活方式、價值觀念和心理因素的轉換。當前，應以消除制度性障礙為基礎，以實現人的全面發展為目標，大力實施農民工素質提升工程，加大新型農村社區文化建設力度，發揮社區文化的導向功能，開展科學文化知識、民主法制、行為規范教育，培育農民工綜合素質，有序推進農民工市民化進程。

省長助理、公安廳廳長 杜航偉

當前，我省已進入全面建成小康社會的決定性階段，正處于經濟轉型升級、社會主義現代化加快推進的重要時期，也處于城鎮化深入發展、面臨風險挑戰日益加大的關鍵時期。作為維護社會大局穩定、服務經濟社會發展的一支重要力量，公安機關在全面推進新型城鎮化建設中肩負重要職能，特別是在完善城鎮化健康發展體制機制、推進城市建設管理創新等方面擔負著不可替代的重要作用。因此，全省公安機關必須緊緊圍繞省委、省政府重大決策部署，充分發揮在城鎮化建設中保障者、促進者、服務者的職能作用，努力為建設“三個陜西”創造和諧穩定的社會環境、公平正義的法治環境、優質高效的服務環境。

一、深化矛盾糾紛排查化解，全力維護社會大局總體穩定。當前，以城鎮化建設為代表的各項社會體制改革進入攻堅期，由此引發的社會矛盾糾紛多發易發并相互交織疊加，對維護社會穩定帶來很大壓力。從公安機關調研走訪情況看，城鎮化進程中往往伴生兩方面問題：一方面，“被城鎮化”的當地村民因征地拆遷補償問題，極易引發矛盾糾紛。另一方面，失地農民受自身條件限制，進城后面面臨可供選擇的職業工種較少、工資福利偏低、生活成本偏高的壓力，處于進城無保障、回鄉無出

路的兩難境地。對此，公安機關必須切實發揮維護穩定主力軍的作用，認真總結近年來開展“三問三解”、“三訪三評”、開門走訪等活動的經驗做法，廣泛深入到基層一線和群眾中去，收集社情民意，掌握民生疾苦，堅決維護群眾合法權益，切實解決群眾實際困難，有效化解和及時處置各類矛盾糾紛，確保全省社會大局持續穩定。

二、統籌推進打防管控工作，確保社會治安秩序持續良好。隨著城鎮化建設步伐的日益加快，人流、物流、資金流持續增長，各類違法犯罪活動也成比例上升，對維護社會治安提出嚴峻挑戰。因此，公安機關必須緊緊圍繞黨的十八大提出的完善立體化社會治安防控體系的要求，深入開展以“三打擊、三整治、三防范”為主要內容的“秦劍行動”，按照“更快地破大案、更多地破小安、更好地控發案”要求，堅持專項打擊與立體防空相結合，不斷推動“平安陜西”建設向縱深發展，進一步提升三秦百姓的安全感和滿意度。要堅持嚴打方針不動搖，嚴厲打擊各類嚴重刑事犯罪活動，集中打擊各類涉及民生領域的“小案件”，大力整治群眾反映強烈的治安突出問題，努力為人民群眾安居創造安全穩定的社會治安環境。要依托社會治安防控體系，切實強化社會面管控，落實“見警察、見警燈、見警車”巡邏、網絡化巡邏、流動警務車巡邏等巡防模式，最大限度預防和減少違法犯罪活動的發生。

三、穩步推進戶籍管理制度改革，促進城鄉人口合理有序流動。深化戶籍管理制度改革，對于全面推進我省城鎮化具有重大意義。公安機關作為戶籍管理的職能部門，必須按照省委、省政府和公安部的總體部署，立足省情實際，深入探索實踐，積極穩妥推進全省戶籍管理制度改革，努力健全完善與我省城鎮化建設相適應、相匹配的戶籍管理制度，為推動我省人口合理有序流動、加快城鎮化建設提供重要保障。當前，要圍繞深化戶籍制度改革，認真梳理制約和影響我省城鄉一體化發展的重要難點問題，積極研究出臺有利于推動農村居民市民化進程、有利于人才合理流動和優化配置、有利于我省經濟社會統籌發展的戶籍政策，為加快全省城鄉一體化發展奠定堅實基礎。要圍繞推進農村居民進城落戶，積極配合各級政府，進一步簡化農村居民進城落戶手續和辦事流程，為農村居民住證制度，認真總結寶雞試點推行居住證制度的經驗做法，全面推廣普及居住證制度，真正為在我省城鎮化居住、生活的流動人口提供均等服務管理。要圍繞健全流動人口服務管理體系，積極推動政府相關

部門出臺外來人口及其子女在上學、就醫、住房等方面的優惠政策，切實解決外來人口在城市生活中存在的突出問題。

四、加強公安基層基礎工作，提升公安機關社會治理能力。要以全省推進城鎮化建設為契機，進一步加強以基層派出所為重點的實體建設，按照《生干干廳關于進一步加強和改進派出所基礎工作的決定》要求，力爭兩年時間內實現1鎮設置1個派出所，同時采取精簡機關、新警下基層等有效手段，保證基層派出所警力達到縣總警力的40%以上。要進一步推進社區民警專職化為重點的平臺建設，積極推進社區民警“雙向積分”考核，開通社會警務工作信息平臺，力爭在2014年上半年全部完成社區民警專職化工作，真正把社區警務室打造成為群眾家門口的“派出所”。

五、扎實推進執法規范化建設，努力促進社會公平正義?？倳浿赋觯靶滦统擎偦粌H是住在城中，更是幸福在城中”。維護社會公平正義既要全面深化改革的出發點和落腳點，也是人民幸福的基本前提和重要保障。公安機關擔負著行政執法和刑事司法雙重職能，只有把嚴格公正規范執法貫穿于新型城鎮化建設的全過程，把促進社會公平正義體現在新型城鎮化建設的全方位，依法保障

群眾合法權益，讓他們平等地參與現代化進程、共同分享現代化成果，推動工業化和城鎮化良性互動，推動城鎮化和工業現代化相互協調，才能真正實現城鄉一體化發展。因此，要繼續狠抓執法規范化建設，按照《陜西省公安機關執法規范化建設三年規劃》部署，著力從健全執法制度、加強執法管理、強化執法監督等方面下工夫，切實規范公安機關執法行為，全面推向“陽光執法”模式，最大限度向群眾公開執法依據、執法程序、執法進度和執法結果，進一步提升公安機關規范執法的能力水平，努力為全省城鎮化建設創造良好法治環境。

省人力資源社會保障廳廳長

翟四虎

新型城鎮化的核心是人的城鎮化，沒有人口的集聚，就沒有城市的構成，新型城鎮化戰略的出發地點和落腳點必須體現現在作為主體的“人”的身上。人的城鎮化重點在農民工市民化。當前，農民工市民化面臨關鍵時期，一方面，農民工在城鎮居住呈長期化趨勢，其中的絕大部分即使不放開戶籍也要留在城鎮，市民化的現實需求很強；另一方面，農民工長期融入不進城市社會，長期享受不到應有的權利，累積了大量的社會矛盾和風險。在此背景下，加快推進農民工市民化具有重要意義和現實緊

迫性。

我省已具有加快推進農民工市民化的現實基礎、經濟基礎和實踐基礎。其一，2012年我省農村勞動力轉移就業達689萬人，在省內就業的有359萬人，其中舉家外出、脫離農業生產和生活環境的農村人口達140余萬，且在流入地居住趨于長期化；占農民工總量40%的新生代農民工，在城鎮落戶的意愿強烈，構成了城鎮化快速發展的內在動力，成為推動農民工市民化的現實基礎。其二，近幾年我省經濟平穩快速發展，GDP增速持續高于全國平均水平，財力不斷增長為農民工市民化奠定了經濟基礎。其三，2010年以來，省委、省政府加大力度推進有條件的農村居民進城落戶工作，到2013年底，全省累計辦理進城落戶農民406萬人，完成“十二五”期間600萬有條件的農民進城落戶目標任務的67.67%。進城落戶工作促進了我省城鎮化率的快速提升，2012年我省城鎮化率達到50.02%，比2009奶奶提高了6.52個百分點；戶籍登記城鎮化率為37.09%，比2009年提高了6.89個百分點，年均增速超過全國平均水平。進城落戶工作已成為我省城鎮化快速發展的主動力力量，為農民工市民化奠定了實踐基礎。

但應當看到，在推進農民工市民化進程中，還

需要下大力氣解決一些不容忽視的問題。比如戶籍制度改革、土地流轉問題以及城鄉基本公共服務均等化等問題。另外，還要消除農民工與城鎮居民整體上的差距，比如農民工工資水平、參加城鎮社會保障比例和受教育水平相對較低。

按照黨的十八大和三中全會的要求，加快推進農民工市民化，要以科學發展觀為指導，統籌規劃，循序漸進。早IFA咋會呢布局上，要結合所規劃地區社會經濟狀況，根據人口的就業結構規劃城鎮的布局和規模。要將人口、土地、居住、基礎設施、公共服務、社會保障等納入到統一的制度框架下，強調在城鄉發展一體化背景下推進廣大農村地區的城鎮化進程。要以新生農民工和舉家遷移農民工作為市民化的重點群體，統籌推進大中小城市和小城鎮協調發展，結合移民搬遷和重點鎮建設等項目，把中小城鎮作為吸納農民工落戶的主要載體。

在保障措施上，一是深化戶籍制度改革。全面實施居住證制度，讓外來常住人口在醫療、教育、養老、失業等方面與城市人口享受平等的權利。二是積極探索農村土地流轉新途徑。構建農村土地有序流動秩序，將農民完全從土地中解放出來。三是推動實現更高質量的就業。加大農民工技能培訓和職業教育力度，提升農民工職業技能素質，提高農

民共幾頁的穩定性，鼓勵農民工回鄉創業并帶動就業。強化農民工資支付同酬，維護農民工合法權益。四是加強農民工社會保障工作。努力提高農民工社會保險參保率，切實做好農民工在城鎮落戶后各項社會保險的轉移接續、參保繳費等工作，將農民工納入城鎮保障房范圍。五是加強農民工基本公共服務。以強化輸入地管理責任為重點，切實保障農民工子女的教育權利；以根據常住人口配置公共衛生資源為重點，保障農民工平等享受醫療衛生和計劃生育服務；以加強面向農民工的公共文化服務體系建設為重點，豐富農民工精神文化生活；以強化基層社會服務為重點，進一步健全農民工管理服務體系。

省政府副秘書長 張光進

進城，像城里人一樣活著，是一代又一代農民苦苦追逐的夢。農民工作為探路者，邁出的腳步如何平穩落地？考問著政府的智慧和社會的良知。

一、“農民工”是一個需要重點研究、切實解決的歷史問題

在典型的西方國家工業化和城鎮化過程中，傳統農民轉化為市民通常是通過剝奪農村居民的土地、迫使農民進入城市并轉為工廠的工人，實現了

由農民向市民的一次性全面轉變。而我國城鎮化起步、加速過程中，城鎮建設鋪排大、起點低的特點，決定了其需要大量的廉價勞動力作為支撐。與此同時，農業生產力得以釋放、生產要素流動解凍，農村相對富余勞動力逐漸向城市轉移并成為城市的生產者。在此過程中，雖然相當數量的農民實現了職業、工作地域、居住場所的轉變，但是由于制度上的二元結構和其他因素的制約，并未像西方國家那樣經歷從農民向市民的徹底轉變，而是因其固有的“農民”身份，使絕大多數農民工無法真正地融入城市成為市民。由于我國大多數農民工要轉變城市民，就必須經歷由農民到農民工、再由農民工到市民的轉變路徑，因此產生了具有中國特色的“農民工”這一群體稱謂和現象。

農民工的形成歷時長，成因復雜，具有明顯的歷史性、群體性和時代性特征。從總體來看，農民工推動了我國城鎮化進程，為城市建設做出了巨大的不可磨滅的貢獻。在推進新型城鎮化的今天，妥善解決農民工問題已經成為一個繞不過的話題。

二、分級分類推進農民工市民化是比較現實的選擇

從“農民工”演變歷程看，農民工市民化的意愿、模式呈現多樣化。從農村實行家庭聯產承包責

任制以后，農業生產力得以釋放，從而出現了農閑時出去找些“活”錢，農忙時回家收種的第一代“農民工”。市場大浪淘沙，孜然粉化分解了第一代農民工，這部分公民工大多數從事的工作是建筑業中的挖地基等重體力勞動，對城市生活要求不高，對融入城市停留在向往階段，基本上會選擇回鄉繼續從事農業生產，或者用戶已有的積蓄在縣城、鄉鎮從事個人經營。同時，也有一部分農民工經過努力成為優秀的企業家和職業經理人，繼續留在大城市生活。

80年代后新一代進城務工人員是改革開放后農村新生代或新成長起來的一代，農村對他們來講只是一個出身或經歷，其所受的教育和改革的成果，使其對城鄉二元的感受不深，加上其教育水平、綜合素質較上一代有明顯提高，相對對融入城市、成為市民的愿望更為迫切，這一群體的很多人寧愿在城市漂著，也不遠回到農村。

截止2013年年底，全國農民工總數達到2.69億元。要解決如此龐大的農民工問題，就要對農民工融入城市的意愿、農民工群體和類型等進行歷史、理性、客觀地分析，針對差異化需求分級分類解決市民化的問題。

其一，發揮市場調節作用。能夠適應市場優勝

劣汰，在城鎮具有穩定工作和居住地，參加城鎮基本醫療保障和城鎮企業職工基本養老保險的務工人員，在自愿基礎上轉為所在城市的居民，在教育、醫療、社會保障等方面享有與當地居民同等權利。

其二，發揮政府引導作用，把小城市和小城鎮作為轉移農民市民化的主要載體。相對于大中城市，小城市和小城鎮的承受能力相對較大、城市化成本最小、進程門檻相對較低，可通過產業和服務轉移，增加小城市和小城鎮的就業機會，把小城市作為就近有序地成本轉移農業人口、實現農民工市民化的優選地，把小城鎮作為首選地，使二者對城鎮化的貢獻率提高到50%以上。

其三，加快建設農村社區，促進農民就地市民化。通過科學規劃，加大政府投資力度，加快推進新型農村社區建設，改善農村生產生活環境，完善教育、醫療、文化、體育等公共服務功能，使農村社區成為農民市民化的重要組成部分。

三、城鄉一體化是農民市民化的根本途徑 城鄉二元結構造成我國城市和農村在政策、規劃、建設等方面長期割裂，嚴重阻礙二者的健康發展。在新型城鎮化中，要突出體現城鄉一體化。一方面是要加強現有政策的宣傳，抓好現有政策的兌現落實；一方面要適應新型城鎮化要求，促進農村

與城市、農民與市民一體化。

1、推進農村和誠實一體化規劃建設，實現農民就近、就地市民化。首要任務是在農村實行與城市統一的規劃建設標準，加快完善農村訊基礎和公共服務設施，滿足市民化過程中對服務規模和水平不斷提高的需求。二是通過加大大政府直接投資力度、擴大轉移支付規模增加縣城、小城鎮、農村社區的投入能力，使規劃藍圖變為現實。

2、實行城鄉一體化保障政策。截止2013年年底，全國參加養老、醫療、工傷和失業保險的農民工人數分別達到4895萬人、5018萬人、7266萬人和3740萬人。拿最高的工傷保險7266萬人計算，單項保險參保率只有27%，覆蓋面還比較低。而公平、完善的社會保障政策是實現農民就近、就地市民化的重要條件。其重點是打通城鄉各項保障政策，實行城鄉統一的醫療、養老、失業等政策。要把進城落戶農民完全納入城鎮住房和社會保障體系，在農村參加的養老保險和醫療保險規范接入城鎮社保體系，實現城鄉之間保障政策互聯互通。

3、確保農民與市民擁有同樣財產權。黨的十八屆三中全會提出，“要依法維護農民與土地承包經營權，鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉”，“要

賦予農民更多財產權、保障農戶宅基地用益物權，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓”。農民財產權的確立與保護，土地承包經營權和宅基地用益物權的流轉，將會促進一部分農民轉化為職業農民，擁有土地流轉收益和務工收入雙重保障，其市民化的動力更強，市民化后的生活更加可靠。

省國土資源廳廳長 王衛華

城鎮化的根本在于人的城鎮化。李克強總理在政府工作報告中以解決“三個一億人”的問題，對以人為本為核心的新型城鎮化做出了具體、形象的闡釋。特別是解決一億農業轉移人口落戶城鎮，對破解城鄉二元結構，實現經濟社會持續健康發展意義尤為重大。

一、城鎮化是我國經濟發展的最大潛力

城鎮化是擴大內需的最大潛力所在。當前，我國城鎮化率已經超過50%的平均水平。2012年3月，聯合國發布的《世界城鎮化展望》，預計到2013年中國城鎮化率將會達65%-70%，認為未來全球經濟發展的主要動力，將來源于新興市場國家特別是中國城鎮化的推進。斯蒂格列茨也曾預言，中國的城鎮化和美國的高科技將是影響21世紀人類的兩大主要因素。據有關研究機構測算，農民變市民，36

人均生活消費將增加3倍以上；同時，每年增加1一個城市人口至少可以帶動10萬元左右的固定資產投資，也就是說假如3億農村居民便城市居民，就可以創造30萬億元以上的投資需求，帶動相關服務加速發展，這將為中國擴大內需提供最強大、最持久的內生動力。

二、農民工市民化的問題已經迫在眉睫

推動中國城鎮化，農民工的市民化是首先需要解決的問題。目前，全國農民工總數達到近3億人，不到4個城鎮人口，就有一個是流動人口，北京、上海等地甚至達到每三個人中就有一個是流動人口。農民工已經成為城市正常運轉、產業正常發展、社會事業正常運行不可或缺的勞動群體，成為推動城市建設和經濟社會發展的主要力量。大量的進城農民工雖然被統計為城鎮常住人口，但城鎮基本公共服務和社會保障沒有普遍地、均等地惠及農民工階層。數以億計的農民工，脫離農村社區組織，脫離了家庭，特別是新生代農民工，沒有從事過農業生產的比例高達84.5%，愿意回農村定居的只有7.7%，但由于戶籍的限制，有難以融入城市社會，應有的權益得不到有效保障，愿望和訴求難以順暢表達，如果不能及時引導、合理安排，將會演變一個流動不定、動蕩不安、沒有出路的群體，帶來社

會結構的嚴重失衡。

三、妥善做好農民工市民化的利益維護

一是完善農民工市民化過程中土地權利保障機制，賦予農民對承包土地、宅基地、農房和集體資產投權更大的處置權，農民可在自愿基礎上探索多種形式轉讓土地、宅基地、農房和集體資產股權等。二是促進農民工在城鎮穩定就業，健全農民工職業教育和技能配U型你體系，把擴大農民工在城鎮就業、穩定就業作為重要任務。三是按照體現公平、優先照顧的原則，將農民工納入當地公共衛生服務體系，將農民工子女義務教育發展經費納入財政保障范疇，保證農民工子女平等接受教育。四是建立覆蓋農民工的城鎮住房和社會保障體系。將符合條件的農民工納入城市保障性住房和最低生活保障范圍，逐步將城鎮職工、城鎮居民、農村居民和農民工納入統一社保體系。五是進一步改革戶籍制度，逐步建立城鄉統一的戶籍登記制度，提高長期在城市就業和居住農民工的歸屬感和認同感，實現城鄉居民身份統一、機會均等、權利平等。

四、全力做好新型城鎮化的用地保障

轉變土地利用與管理方式，堅持走節約集約用地之路，按照“一個基本前集體、兩個重點途徑、三個政策組合、五個層次分類”的基本路線，謀劃

和做好土地利用管理工作，保障城鎮建設用地需求。一個基本前提，就是嚴格保護耕地；兩個重點途徑，就是用好增量、盤活存量；三個政策組合，就是用足現行政策、創新實踐探索、爭取中央支持；五個層次分類，就是按照關中城市群、區域中心城市、縣城、重點鎮和農村新就業城市改造、“空心村”治理和鄉鎮、學校、村莊撤并后閑置土地的開發利用力度，推動低效用地二次開發，提高城鄉土地利用率，促進城鎮持續健康發展。

省發展改革委主任 方為峰

加快推進以人為本的新型城鎮化，不僅是經濟社會發展規律的客觀要求，也是新時期推進轉型的戰略選擇，更是涉及全局的重大經濟問題。

一、加快新型城鎮化具有重大戰略意義

（一）城鎮化是現代化的必由之路。從工業革命以來的人類歷史看，要實現現代化，必須在推進工業化的同時同步推進城鎮化。

（二）城鎮化是擴大內需的最大潛力所在。隨著城鎮化的推進，大量農村人口進入城鎮，在帶來消費者需求大幅增長的同時，還會產生諸如基礎設施、公共服務等巨大的投資需求。

（三）城鎮化是推動城鄉區域協調發展的強大

動力。一方面，讓你口向城鎮轉移，可以提高農村居民人均資源占有量和農業現代化規模水平，又可增強城市對農村的輻射帶動作用，縮小城鄉差距。另一方面，通過優化城鎮空間布局，使人口分布與經濟分布更協調，資源配置更高效，縮小地區差距。

二、農民工“半市民化”成為制約城鎮化發展的瓶頸

按目前統計口徑，全國現有6億元多城鎮人口中有1.67億是在城鎮居住6個月以上的農民工以家屬，占城鎮人口的27.5%，他們長期在城鎮生活，卻沒有享有同等的基本公共服務，仍處于“半市民化”狀態。主要原因有：一是以戶籍為主體的城鄉二元制度改革明顯滯后，和戶籍制度掛鉤的土地、就業、教育、社會保障等制度還沒有跟進調整。二是城鎮公共服務供給能力依然不足。盡管近幾年公共產品和服務供給實現了快速增長，但基本公共服務的規模和質量仍難以適應城鎮化的需求。三是農民工市民化投入的政府間分擔機制仍不健全。四是城市管理機制與社會結構變化不相適應。大量農民工進城，到支撐是利益主體更加多元化和多層化，如果外來農民工長期缺乏應有的權益訴求和保障機制下，不能完全融入城市生活，會帶來一系列社會問題。

三、我省已經具備了推進新型城鎮化的條件

（一）我省城鎮化進入了人口轉移型城鎮化向結構轉換型發展的轉折時期。2012年全省城鎮化率已超過50%的歷史拐點，標志著人口轉移城鎮化階段已基本完成，進入了提高城鎮化質量的新的歷史階段。

（二）我省處在工業化中后期加速階段。近年來我省經濟持續走在上升通道，工業經濟增速連續幾年處于全國前列，工業化的快速推進為新型城鎮化發展提高了強大動力。

（三）農民工進城意愿強烈。據國家統計局陜西調查總隊調查顯示，我省一些地區近80%的農民工希望落戶城鎮，新生代農民工對進城落戶愿望更為強烈。

（四）基本公共服務保障能力明顯增強。我省“十二五”民生支出累計達6390億元，公共服務設施和水平滯后的局面得到明顯緩解。

（五）積極探索了城鎮化發展新模式。我省各地積極探索，涌現出了“楊凌模式”、“東樊模式”等許多好的做法，為全省城鎮化發展提供了示范和借鑒。

四、推進農民工市民化的建議

（一）加快土地和戶籍制度改革，強化推動作

用。一是力爭三年內完成農村集體土地所有權、宅基地使用權、集體建設用地使用權等確權登記工作，使土地流轉法制化、規范化。二是要創新人口服務和管理制度，全面放開小城鎮落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，逐步放寬大城市落戶條件，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民。

（二）健全四級城鎮體系，強化引導作用。一是發揮省市共建大西安政策合力，全力建設西安國際化大都市。二是細化落實“一市一策”，做大做強寶雞、渭南、咸陽、銅川等區域中心城市。三是依托關中環線和京昆、福銀、包茂等交通干線，做大沿線縣城，培育城鎮群。四是繼續推進重點示范鎮和文化旅游名鎮建設，鼓勵有條件的市縣加快建設一批重點鎮。

（三）健全就業、教育、衛生、社保和住房等五項公共政策，強化障礙作用。一是推動城鄉勞動者同工同酬，構建城鄉統一的勞動力市場。二是實現教育政策的城鄉統一，提高農村勞動力的職業技術水平好科學文化素質。三是加快推進醫療衛生政策及醫療保障政策的城鄉統一。四是推進基本養老等社會保障政策城鄉統籌，提高社?；鸬慕y籌層次，改進轉移接續制度。五是將符合條件的農民工

納入城市住房保障體系，改善農民工居住條件。

省環保廳廳長 王成文

加快推進新型城鎮化，能讓更多的農村居民轉化為城鎮居民，正真實現農民工市民化；推進農民工市民化，可以提高土地利用效率，新型城鎮化發展才能有保障。我省是農業大省，推動新型城鎮化，是促進解決“三農”問題、加快實現富民強省目標的重大戰略，是堅持科學發展，轉變經濟發展方式的必然要求，是擴大內需，提升區域競爭力，促進我省經濟社會發展新跨越的現實選擇。

我省近年來大力推進新型城鎮化建設，按照做美城市、做強縣城、做大集鎮、做好社區的思路，大力開展西咸新區等城鎮群建設，推進陜南避災扶貧搬遷和陜北扶貧搬遷，加快重點鎮和新型農村社區建設，積極開展農村環境整治，加大生態保護力度，城鎮化建設取得好的發展，農民工市民化步伐明顯加快，有120多萬由農民變成市民。但農民比例偏高，收入偏低，城鎮化率好不夠高，加快新型城鎮化和農民市民化之路還很長，需要不懈努力。在新型城鎮建設中，要注意以下幾點：

一是堅持生態優先。把生態文明理念和原則全面融入城鎮化全過程，突出資源集約節約和生態環

境友好，加快生態經濟發展，走集約、智能、綠色、環保、低碳的新型城鎮化道路。要統籌均衡發展，做到人口、經濟、資源和環境相協調。在新型城鎮化建設中，突出公共服務設施尤其是污染防治設施建設，為人民創造良好生產生活環境，促進美麗陜西建設。

二、增強承載能力。突出資源環境承載能力，科學布局大中小城市和小城鎮、城市群，完善城市基礎設施，增強集聚輻射功能。突出與區域經濟發展和產業布局緊密銜接，走以小城鎮為重點的發展路子，大力發展縣域和重點鎮。要根據發展基礎和環境容量，通過擴容提質，提升縣城綜合承載能力，加強城市基礎設施改善和綜合能力建設，突出城市群的輻射帶動作用，做到大、中、小城市與小城鎮協調發展。

三、是注重以人為本。新型城鎮化，本質就是人的城鎮化。要樹立以人為本的理念，提高人口城鎮化水平。要高度重視城鎮規劃，城鎮的規劃，公共服務等都應以人為本為出發點，圍繞人的需要發展。要消除一切對農民工歧視的政策，讓農民能夠憑借土地權利參與并分享城鎮化利益，完善社會保障體系，從根本上解決進城鎮農民的后顧之憂。降低進城門檻，打破農業人口和非農業戶籍界限，統

一戶籍管理，逐步放開農民進城落戶限制，促進農業轉移人口市民化的進程。

四、強化產業支撐。有了產業才有就業，“樂業”才能“安居”，產業支撐是新型城鎮化的根本。過去的城鎮化，主要是蓋些樓房，修些街道，大多存在“規模式擴張”現象，既沒包含人的城鎮化的應有內涵，也沒有考慮到合適的產業支撐。這樣的城鎮化，顯然不是與經濟、社會發展相適應的城鎮化。新型城鎮化應該有巨大的產業做支撐，而不是簡單的農民進城。產業培育要結合當地的環境、市場和人才等條件進行分析，推動城鎮化，不可能產業形成了再城鎮化，也不是把城鎮建設好了再去考慮什么產業，二者是同步協調推進的。城鎮化必須有產業支撐，不能簡單造成，要將城鎮化與工業化融合發展。

五、是做好城鄉統籌。新型城鎮化不是城市“吃掉”農村，而是城鄉融合、互動、城鄉經濟協調發展。我省農村人口占全省總人口的70%，他們渴望像城市那樣的基礎設施和公共服務，享受市民那樣的待遇。我省正在開展的新農村社區建設納入城鎮的體系規劃，統一規劃布局，把重點示范鎮建設、撤鄉并鎮、小村并大村、空殼村整治、村莊建設、移民搬遷結合起來，同步安排基礎設施建設，45

強化環境、教育、醫療、文化等公共服務功能。同時，要尊重農民意愿，保持鄉村風貌，做到舒適宜居、方便群眾。

省住建廳廳長 楊冠軍

加快推進新型城鎮化是建設“三個陜西”的客觀要求。新型城鎮化是以產業支撐，以提升城鎮吸納能力和以人為核心，實現城鄉基礎設施一體化和公共服務均等化，最終實現共同富裕。

一、農民工問題難點多、數量大、時間緊迫

農民工概念作為我國特定時期戶籍制度下的產物，目前這一群體已經超過2.6億，他們長期在城鎮從事生產勞動，是=城鎮化加速發展的動力，他們雖然被統計為城鎮常住人口，但卻沒有真正享受城鎮的基本公共服務和社會保障，包括醫療、住房、子女上學等社會保障問題尚未解決。如何通過政策引導外出務工人員到流入地落戶或長期居住、或者到近城鎮落戶，使長期在城鎮工作生活的農民享有與城鎮居民平等的公共資源和服務，已經成為現階段城鎮化進程中的必須破解的難題。

新型城鎮化是以城鄉統籌、城鄉一體、產城互動、節約集約、生態宜居、和諧發展為基本特征，大中小城市、小城鎮、新型農村社區協調發展、互

促共進的城鎮化新路經。從2013年-2017年，我省城鎮化水平將由目前的50.6%提高到60%，即每年提高兩個百分點。對我省來說，就意味著每年約有76萬農民進入城鎮，城鎮化的推動將拉動固定資產投資快速增長，將為我省建筑業加快發展提供更加廣闊的的發展空間，大量的工程建設量必將需要更大量的農民工參與其中。

建筑業的發展為農民共提供了大量就業、增收機會，而農民工也為城市建筑發展的方方面面貢獻著力量，建筑業、建筑業農民工和城鎮化建設三者之間緊密相關，相互促進。

二、我省建筑業農民工工作為農民工群體中重要的組成部分，面臨以下幾個迫切需要解決的問題

按照十八大報告要求，下一階段我國將力推農民工的市民化，農民工市民化的過程，實質是公共服務均等化的過程。根據我省《2012年陜西農民工調查報告》，2012年，全省農民工總量達到662.9萬人，建筑業農民工占農民工總量23.6%，突破制造業成為農民工進城后的第一大就業方向。建筑業農民工市民化問題必須要面對的重要一環。

農民工在農村是農民，進城從事建筑業就應該逐步過渡為建筑產業工人。目前，做好建筑業農民

工專業化、職業化工作主要需要解決以下幾個問題：

1、農民工缺乏對生活、工作的長期規劃，參加技能培訓率、持證山崗率和合同簽訂率低，維權意識淡薄，導致農民工自身權利無法保障。

2、社會保障難以落實。一是由于城鎮醫保、社保跟新農合、新農保相比繳費基數要高得多，農民工即使到城鎮工作，也寧愿選擇繳費低的新農合、新農保。二是農民工進城后存在逐步落實城鎮居民享受的各種社會保險的問題。

3、同工不同酬。建筑業農民工不能享受與其他產業工人、農民工同等的待遇。他們工作環境、住宿環境較差、崗位危險程度高，社會地位低下，這些不平等使得建筑業難以留住人才，稍有技術、有條件的都不愿意留在工地。

三、探索實施建筑業農民工實名制管理推進農民工專業化、職業化

經過對我省建筑業發展情況的調研，結合我省建筑業農民工現狀，計劃利用1-2年時間，在全省推廣建筑業從業人員實名制，通過落實從業人員實名制，規范施工現場管理、建筑工程勞務分包和從業人員執業行為；提高勞務隊伍整體素質，加大職業技能培訓提高農民工持證率，推動建筑勞務人員

職業化和社會保障水平。

通過推行建筑業農民工實名制，實現建筑市場的規范化管理，推動破解農民工問題，把建筑業農民工變成有技術、享受社會保障、穩定的勞務服務群體，將勞務企業變成總承包企業的組成部分，將建筑業公民工變成工人。進一步探索建筑業農民工社會保障制度，研究解決將勞保統籌基金與建筑農民工社會保障結合的使用政策，提高建筑業農民工社會保障水平。

省科技廳廳長 李明遠

認真貫徹執行《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》，發揮科技對現代農業發展、城市產業轉型升級、智慧城市建設等支撐引領作用，積極穩妥扎實有序推進我省城鎮化。

一、提升現代農業發展水平

1.提高農業科技創新能力。以實施科技項目為抓手，圍繞生物種業、旱作農業、現代果業、禽畜綠色養殖、食品加工等重點領域部署創新鏈，努力突破一批共性關鍵技術，著力提高深精加工和終端產品比重。鼓勵農機科研機構開放先進實用的農業技術裝備，促進農機農藝融合，改善農業設施裝備條件。

2.推動農業科技成果示范應用。以縣為單位，在全省組織實施一批科技惠民專項，推廣應用、轉化一批農業領域的成熟技術和科研成果。繼續開展“千人進千社、千技惠千村”行動，選派首席農藝師進駐農民專業合作社，在農業生產重要環節，示范推廣先進實用技術。

3.抓好農業科技園區建設。配合科技部推進“一城兩區百園”結盟工作，加快省農業科技園區創業投資基金設立工作。啟動省級農業科技園建立，利用4年時間建設30個基礎設施完善、主導產業明確、科技水平較高、發展潛力較大的農業園區。加快我省藥用植物科技示范基地建設，促進中藥產業健康持續發展。

4.健全農業科技服務體系。繼續推廣提升農技服務“大荔模式”，最大程度解決農技推廣難題。進一步完善農業科技特派員制度，構建公益性服務與經營性服務相結合、專項服務與綜合服務相協調的新型農業社會服務體系。加大農業科技培訓力度，加強農村實用技術人才隊伍建設，充分發揮農業科技人才骨干作用。

二、強化城市產業就業支撐

5.促進城市產業結構升級。根據關中、陜北、陜南各市資源環境承載能力、要素稟賦和比較優

第三篇：農民工市民化問題研究綜述

農民工市民化問題研究綜述

摘要：城鎮化是世界各國和地區經濟社會發展的必然趨勢和必由之路,也是一個國家或地區現代化程度的重要標志?？v觀西方方發達國家經濟發展的歷史,其工業化、城鎮化與農村勞動力非農化、市民化是同步協調進行進行的。隨著這些國家工業的發展,城市的日益擴張,農村勞動力在工業發展中實現了非農就業,在城市擴張中實現了在城市的定居,從而完全實現現了城市社會生活的一體化。在這個過程中,勞動力的轉移與市民化是一次性完成的。中國農村勞動力向城市轉移的過程卻分割成兩個階段:第一個階段是農民從農村轉移出來,在城市從事非農產業,從而完成職業的轉變;第二個階段是轉移出來的勞動者在城市逐步沉淀,而實現其市民化并與城市市民逐步融合。正是因為農村勞動力轉移過程的這種特殊性,農村勞動力一方面不斷地從農村轉移出來,另一方面又無法獲得在一個正常的人口流動社會中所應獲得的市民身份,因此就形成了目前一個非常特殊的社會群體——農民工。新型城鎮化發 展戰略的提出,促進農業轉移人口有序轉移等政策的出臺,為農民工創造了一個良好的向現 代城市居民全面轉移的機遇。本人在閱讀了大量的國內學者的相關論文之后，對農民工市民化問題進行了綜述，呈現此文。關鍵詞：城鎮化;農民工;市民化: 導言：

隨著中國現代化、工業化、城鎮化的推進,農民工問題也備受關注,并已經取得了豐富 的研究成果。在新中國建立初期,在工業化發展進程中,農村勞動力的轉移就已經開始,當 時的政府推行的重工業戰略,對農村人口的流動嚴格控制,這個階段的研究缺乏對應的統計 數據與統計指標,所以在理論上研究的并不深入。20世紀80年代之后,隨著中國改革幵放 的蓬勃發展,農村流動人口大量涌入城市,農民工成為這個特殊轉型時期出現的一個特殊階 層,并引起了學術界的關注,在此后的一段時期內有關農民工的論文數量有大幅上升，我國學者分別從經濟學、社會學、政治學、人口學等多個角度對農民工問題進行相關研究。

一、農民工身份定位與市民化內涵的研究

關于農民工的身份定位,李強從社會分層的角度對農民工群體在中國的社會地位、社會功能、生活或生存方式、社會特征以及與其他群體之間的關系進行剖析。指出中國城市農民工是城市中的一個非常特殊社會群體,他們在城市里長期居住、生活和工作,但是無論他們自己還是整個社會,并不認為他們是歸屬于城市的,而是認為他們是歸屬于農村的社會群體,這使得他們成為城市中的“邊緣人”,在生活方式上也成為城市里的一個特殊的亞文化群體。謝建設則進一步明確農民工“作為一個社會群體,正在向產業工人階層轉化,己經具備了產業工人階層的基本特征。關于農民工市民化的內涵,鄭杭生指出,“農民市民化”體現為農民在轉變身份和職業過程中,逐漸拓展出的潛在能力,通過學習在獲取市民戶籍的基礎上,如何適應城市生活并融入其中具備市民素養的過程。

二、農民工市民化現狀研究

農民工市民化是黨的十八大關于“三農”問題中備受矚目的重要內容。就農民工市民化的現狀而言,學術界觀點不一,最具代表性的的觀點有如下三個:一是王春光闡述的農民工城市化的過渡狀態;該觀點是經過了大量的調研、考察和分析得出的,而城市化的不完全是當今我國社會農民工“半城市化”轉移的具體表現和沒有完全取得市民資格的現實狀況。二是陳豐提倡的“虛城市化“農民工社會化狀態。陳豐指出,農民工開始認識城市逐步向城市邁進始于20世紀80年代,由此展開了農民工市民化的征程。然而,由于各方面的差異,農民工進城務工只是成為暫時性的城市市民,他們的身份是不穩定的,是“虛城市化”。所謂“虛城市化”現象,是指在城鎮化進程中,農民工努力向城市市民轉化,卻未能得到戶籍制度、社會保障性政策的支持和保護,被真正的城市市民所排擠,導致其無法改變自身農民的身份和社會地位,成為游離在城市與農村之間的特殊群體。具體表現為:職業性質與身份不相符合、自身的合法權益難以得到保障、子女接受教育困難、就業與生活不平等、不被認同和接受。三是劉傳江提出的“市民化是農民市民化的第二階段?！眲鹘J為,中國的農民工市民化之所以開始于20世紀80年代,更多的是由于中國市場經濟取代計劃經濟以及第三產業的興起,都極大地放松了人口流動的政策性規定,由于正處于年代和體制的轉型及改革時期,農民工的轉移也呈現出扭曲的“中國路徑”,即出現了農業轉移人口市民化的兩個階段。第一階段是農村剩余勞動力向城市農民工轉化;第二階段是城市農民工向產業工人以及城市市民的身份變化,目前仍處于艱難轉型階段。

三、農民工市民化障礙的研究

在未來的城鎮化發展戰略中,要想真正的促進農民工為主體的外來務工人員的市民化,解決農民工市民化障礙問題勢在必行。鄧鴻勵、崔傳義在對無錫市進行實地調研時發現,農民工作為城鎮居民的權利存在缺失。農民工在城市中基本無法享受到參政權、社會保障權、子女受教育權等諸多市民所享有的權利。希望政府能及時轉變觀念,確認農民工的新市民身份;發揮以人為本的精神和原則,提供農民工全方位的社會保障和公共服務,以實現農民工的真正市民化轉移。錢正武指出,農民工作為勞動者的權利存在缺失。由于進城務工遭到歧視,在勞動安全、社會保障以及接受職業技能培訓等方面都處于尷尬境地,導致其合法權益收到損害,心里嚴重受到打擊,難與城市政府和市民之間很好的互動和溝通。因而,正確的引導農民工的城市化轉移,樹立正確的思想觀念,改變政府對農民工的社會保障性政策,進一步規范、完善市民化相關規定才從根本上解決問題。

四、農民工市民化影響因素的研究

程亮、郭劍雄指出,推進新型的城鎮化改革,戶籍制度是龍頭。城鄉二元的戶籍制度是計劃經濟的產物,如今,城鄉二元制度已經嚴重的制約和阻礙現時中國經濟的轉型。因而,要繼續推動經濟體制的改革、積極轉變政府的觀念和職能,取消城鄉二元戶籍制度對農民工市民化的限制,為農民工創造一個更好的市民化條件是對城鄉二元戶籍制度的一個重大突破。在教育、醫保、養老問題上完善相關法律法規、實現城鄉一體化建設鄭月琴從兩個方面探討了阻礙農民工轉移市民化的因素,認為農民工市民化過程中文化適應的滯后主要受制于傳統農業經濟的生產方式所造就的傳統文化價值觀。主要表現為:一是思想觀念和行為方式的沖突。二是人際交往意識的差異。建議給予農民工文化向導,使農民工向市民轉化過程中,能加快其文化適應,構建其和諧發展的路徑。

五、農民工市民化途徑的研究

劉小年通過抽樣調查的方式對農民工進行深度訪談,發現職業發展決定了案例中農民工市民化的進度。農民工市民化在現實中陷入了雙重困境:一方面,出于政策績效的考核,城市只吸納了農民工隊伍極少數優勢者,而在現實中將大多數農民工排斥在城市化進程之外,延緩了農民工市民化。另一方面,地方政府大都從本地利益考慮,制定了與中央政策意圖相背離的的土政策,虛化了政府的社會責任。因此不能走激進的城市化與市民化之路,在農民工市民化的路徑選擇上,應該以一種漸進的模式,從提高農民工素質與市民化能力出發,根據農民工生存現狀,選擇農民工市民化的路徑。結語：

目前學者對農民工市民化問題的研究主要集中在兩個方面:一方面是對農民工市民化的內涵、現狀、特征、存在的主要障礙及這些問題對農民工市民化的影響;另一方面則是圍繞二元戶籍制度的障礙,以及在此基礎上形成的城鄉區別的城鄉土地制度、勞動力就業制度和社會保障制度、公共服務體制等方面進行探討,探索推進農民工城市融入的新制度新途徑。從研究視角上看,是多學科、多角度的,可以說,取得了豐碩的成果。這不僅體現了對于農民、農民外出務工群體的深切關注,也為深化工業化和推進城鎮化進程中研究農民工市民化問題提供了良好的研究基礎。雖然很多研究結論具有重要的決策參考價值,但是我認為總體研究也依然存在著不足:(1)將農民工市民化問題置于城鎮化進程發展中進行研究的不多?，F有研究對于農民工很多問題雖然能從宏觀的結構視角或微觀的個體行為視角進行深入的描述,但卻對這些問題的內在邏輯聯系研究不夠。

(2)解決農民工市民化問題的管理措施、實施對策和政策建議的應用性不強。針對農民工市民化問題的不同方面,研究者基本都提出了措施、對策與建議,往往是原則的、抽象的概念多,具體的政策、措施、辦法偏少。制定的解決方案還比較粗糖,系統性和實踐性不強。參考文獻: [1]謝建社.新產業工人階層一轉型中的農民工[M].北京:社會科學文獻出版社,2012: 10.[2]李強.農民工與中國社會分層[M].北京:社會科學文獻出版社,2012.[3]鄭杭生.農民市民化:當代中國社會學的重要研究主題[J].甘肅社會科學,2005(8).[4]劉小年.農民工市民化的政策研究一主體的視角[M].長沙:湖南人民出版社,2010:21.[5劉傳江.中國農民工市民化研究[J].理論月刊,2006(10).[6]王春光.農村流動人口的”半城市化”問題研究[J].社會學研究,2006(5).[7]鄧鴻勵,崔傳義.建設農民工與市民和諧發展的城市[N].農民日報,2006-04-22.[8]錢正武.農民工市民化與政府職責[J].理論與改革,2005,(2).[9]程亮,郭劍雄.農民工的市民化問題探微[J].中北大學學報(社科版),2005 [10]陳豐.從“虛城市化”到市民化:農民工城市化的現實路徑[J].社會科學,2007(02);

第四篇：中國農民工市民化問題研究

中國農民工市民化問題研究

摘要：在中國經濟發展的過程中，農民工起到了重要的作用，隨著城市化的不斷發展，農民工市民化也成為不可逆轉的趨勢。本文闡述了農民工市民化的概念及其現實意義，通過分析我國農民工市民化面臨的難題，從而提出了促進農民工市民化的重要舉措。

關鍵詞：農民工、市民化、現實意義、戶籍制度、社會保障體系

城市化為我國農村和城市社會、經濟帶來巨大效益的同時也沖擊了部分群體的生活，城市務工的農民就是其中之一。隨著城市社會和經濟的發展，農民工市民化這一社會事件悄然而生。農民工市民化是伴隨著我國城市化快速發展必然出現的一個過程。

一、農民工市民化的概念

對于農民工一次含義的闡述，2006年頒布的《國務院關于解決農民工問題的若干意見》規定,農民工是指戶籍仍在農村,進城務工和在當地或異地從事非農產業的勞動者,是我國經濟社會轉型時期出現的特殊概念?？梢?農民工是工作、生活在城市,但沒有城市戶口和身份的特殊人群。隨著經濟的發展、社會的進步、國家公共政策的創新與實施，農民工必將融入城市社會，真正成為城市的工人階級，與城市居民享有同樣的待遇。市民化是一個社會學術語，部分學者認為，農民工市民化是指借助于工業化和城市化的推動，使傳統農民在身份地位、價值觀、社會權利及生活方式等方面向市民轉化，實現城市文明的社會轉變過程；也有學者認為，市民化是指作為一種職業的農民和作為一種社會身份的農民在向市民轉變進程中，發展出相應的能力，學習并獲得市民的基本資格、適應城市并具備一個城市市民基本素質的過程。

二、推進農民工市民化的現實意義

1、農民工市民化是解決農民工問題的現實途徑。

改革開放以來,大量農民涌入城市成為農民工。他們為城市的發展做出了巨大的貢獻。農村勞動力已成為城市工人的重要組成部分。然而,與他們的付出不成正比的是他們的工資要遠遠低于城鎮居民。他們的醫療、社保等問題仍被排斥在城市之外。同工不同酬的問題仍然很嚴峻。拖欠農民工工資現象也是屢見不鮮。面對這些困難,只有實現農民工市民化,提高農民工知識文化水平以及技能水平,切實維護農民工合法權益。享有城鎮居民的養老、醫療等社會保障才能從根本上解決農民工的現實困境。

2、推進農民工市民化有利于擴大消費

隨著世界經濟全球化的加深，國際市場風險的加劇，各國外貿出口的難度加大，我國也相應的轉變政策。國民經濟的增長由原來的投資、出口轉變為投資、消費、出口三駕馬車。其中消費的重要對象就是農村的消費。然而，由于進程打工的農民，他們主要的目的是增加收入，他們在城市從事的又是工資水平較低的工作。即使是 1

這樣的工作卻仍然不具有一定的穩定性。最重要的是他們不享有城鎮居民的教育、養老、醫療等社會保障。這就決定了他們往往會吝于消費。他們每天只會進行必要的支出，消費水平低下。據2010年國務院發展研究中心課題組研究顯示，2007年農民工消費的傾向僅為35.91%，比同期城鎮居民消費傾向要低40多個百分點。如果實現農民工市民化,增加他們的收入,解決他們的養老等一系列社會保障問題,那么隨著收入水平的提高,農民工也會相應的增加消費投入。又由于教育、醫療等后顧之憂的解決,會進一步增強他們消費的傾向,逐步接近并達到城鎮居民的消費水平。因此說,城鎮化將成為內需增長的強勁動力。

3、推進農民工市民化有利于縮小城鄉收入差距

在城鎮化過程中，人口和社會生產力不斷由農村向城鎮聚集，帶動城鎮社會分工不斷深化，產業體系不斷健全，創造出大量非農就業崗位。這將吸引勞動力從邊際生產率很低的農業部門轉移到非農部門，減少部門之間邊際勞動生產率的差別，從而逐漸縮小乃至消除城鄉收入差距。目前，由于城鄉二元結構尚未破除，農民工不能與城鎮職工平等享受勞動權益保護和公共服務，其工資增長和地位提升還面臨制度性障礙。解決這個問題必須使農民工享有與城鎮職工同等的工資待遇、勞動權益，并且有機會通過教育、培訓、升遷等途徑向社會上層流動，依靠職業、社會地位的改變帶動收入增長。

4、推進農民工市民化有利于推動農業農村發展

農村勞動力不完全轉移將使農業處于兼業化經營狀態，對農業生產會產生消極影響。在中國部分地區，隨著農戶非農活動增多，農地利用呈現粗放經營的趨勢，耕地利用水平不斷降低。因此，推進農民工市民化，并建立完善的農村土地流轉市場和承包經營權退出機制，耕地資源就可以向專業農戶集中，從而改變農地經營細碎化的狀況，提高農業的土地利用率和勞動生產率。農民向城鎮集中還能避免村莊過度膨脹，有助于集約利用城鎮公共基礎設施，推進城鄉公共服務均等化。

三、推進農民工市民化面臨的難題

1、城鄉二元分割的戶籍制度及由戶籍制度衍生的其他制度的阻礙我國自上世紀５０年代開始實行的以戶籍管理制度為標志的城鄉分割制度，這是農民流動的最大的制度成本和城市化適應的最大障礙。戶籍制核心一是屬地管理．二是身份管理。中國社會改革開放以來，盡管對人口流動的限制在不斷地放寬，但對身份管理沒有改變。農民有了進城就業的權利，但農民不能在城市生根，由戶籍制衍生的其它一系列政策和制度。如教育制度、保障制度、醫療制度等形成了農民工融人城市社會的制度性障礙。這種制度性障礙在農民工身上就表現為現實身份與制度身份的錯位?？梢哉f，實際上農民工通過自身的努力，他們已經由農民轉變為工人，由從事純體力的勞動到從事腦力和體力相結合的勞動。即農民工實際上已經扮演了城市人的角色。角色是指社會規定的用以表現社會地位的模式化行為，角色是身份的具體體現，是社會地位的外顯形式。通常的情況下，角色轉換與身份的轉換具有一致性，但這一過程在農民工身上發生了變化，出現了角色與身份相分離的情況。從扮演角色的角度講，農民工已經成為工人，但就身份而言，他們仍然未被現行戶籍制度認可，仍然未被城市居民所認同。造成農民工現實身份與制度身份

轉換的2、社會排斥加大了農民工市民化的難度

農民工進入城鎮后在很多方面會與城市原住居民產生競爭關系，城鎮既得利益集團可能通過各種形式施加壓力，反對給予農民工與城鎮居民同等的待遇，農民工很容易被邊緣化。此外，由于生活習慣、文化差異、利益沖突等方面的原因，城市原住居民還對農民工存在多方面排斥，導致他們難以真正融入城市。政治排斥方面，農民工不能與城市居民享有同等的公民權利，經常被排斥在政治參與活動之外，處于政治體制的邊緣，利益訴求渠道不通暢。居住模式方面，農民工主要居住在用人單位提供的宿舍或工棚、城鄉結合部的鄉村和在鄉村的自建聚居區，與城市原住居民之間存在很大差距，導致老市民與農民工之間的隔離。社會支持方面，農民工的社交網絡仍然沒有突破以血緣、地緣為紐帶的傳統網絡邊界，社會支持網絡缺乏，推動農民工與城市原住居民之間的社會融合難度很大。

3、文化與素質的差異，使他們很難融入市民社會。

社會群體的文化是在長期的共同生活中形成的。農民工和市民雖然長期生活在一個城市里，但他們有著各自的文化體系。不同的生活方式和思維習慣使他們產生一定的隔閡。這種隔閡有進一步引起了相互間的不信任。本地人不信任外來人，他們認為是這些農民工帶來了社會的不穩定導致了城市環境的惡化。外地人對本地人也抱有一定的成見。他們覺得城里人沒有人情味，覺得他們不好接觸，總是高高在上。不像農村人熱情好客，表里如一。這些都造成進城農民很難融入市民文化之中。加之城市居民對農民工群體的歧視，使他們對城市居民更加敬而遠之。要想推進市民化進程，就要不斷加速農民與市民文化的融合。改變對農民工的偏見，給他們一個熱情的歡迎，使農民能夠有尊嚴的在城市中工作生活。市民化推進的另一個障礙就是素質上的差異。由于素質不高，他們只得從事工資低、環境差的工作，這樣嚴重限制了他們的發展。而且隨著科技的發展和新興產業的興起，社會對勞動力的素質也提出了越來越高的要求。

四、推進農民工市民化的途徑

1、改革現行戶籍制度。

戶集制度是農民工市民化的根本性障礙。我國的二元體制是以城鄉分割的戶籍制度為基礎和核心的，與之息息相關的就業制度、社會保障制度等加深了農民工與市民之間的距離，如果不加以改革會危及廣大農民工的權益，改革現行戶籍制度勢在必行，戶籍制度改革也是我國經濟社會發展的必然趨勢。推進現行戶籍制度的改革必須全面破除二元戶籍管理的制度壁壘，取消農業戶口、非農業戶口性質，“戶別”不再區分農業、非農業，建立全國統一的戶籍登記制度。只有改革現行戶籍制度，降低準入門檻，才能真正實現農民工身份與職業的雙重轉變，使更多的農民轉為市民。

2、完善社會保障體系

在農民工的社會保障方面，一是要加強對城市用人單位的監管，改革農民工勞動合同制度，保證農民工的參保率。要以養老保障為重點，全面推動農民工的社會

保障體系建設。探索建立適合農民工收人水平、就業特點的農民工基本養老保險制度，如繳費費率低，覆蓋面廣，養老金待遇水平總體低于城鎮職工基本養老保險而高于農村養老保險，建立農民工個人終身保險賬號，形成全國統一的信息化網絡，政府投入按人頭定額補助，計人農民工養老賬戶；在管理和運作方面，既要適應農民工全國流動，又要方便企業和農民工辦理參保繳費手續。二是鼓勵農民工中斷工作期間封存養老保險賬戶，簡化養老保險關系轉移手續，對農民工養老保險實行全國統籌，打破地區間的隔離。為農民工養老保險的接續創造必要的客觀條件，促使農民工達到繳費年限，避免退?，F象的發生。

3、實現教育權利公平

農民工子女入學問題是新生代農民工融入城市的重要條件。因此，解決農民工子女教育問題，是促進農民工市民化的重要舉措。在未來相當長的一段時期內，政府應該出臺并貫徹相關政策，加強流人地公辦學校對農民工子女的容納能力，消除因戶籍問題引起的入學歧視。同時，也應鼓勵和支持民工子弟學校的發展，提供必要的資金與政策扶持，滿足農民工子女的多層次就學需求。另外，解決學籍問題，逐步允許在居住地辦理學籍，建立全國統一的學籍管理系統。最后，要從社會文化、校園文化等多個方面切人，減少直至消除農民工子女在入學資格與入學過程中的各類歧視。

4、推動城市“廉租房”和經濟適用房建設

一直以來，我國城市住房較為緊張，興建“廉租房”、經濟適用房，是解決城市低收入群體住房問題的重要舉措。農民工作為城市低收人群體的構成部分，向流動性強、暫居城市的農民工提供大量的廉租房，允許新生代農民工購買經濟適用房，鼓勵收入較高的農民工在所在城市購買商品房。農民工住房問題的解決，不僅有利于對新生代農民工實施有效的管理，而且大大提高了新生代農民工定居城市的可能性，對農民工的市民化將會起到非常關鍵的作用。

5、加強對農民工的教育培訓

首先對農村職業教育進行改革，由重視學歷教育轉到以培訓服務應用為主的教育上來，增加職業技能教育的內容，以使勞動力各有所得，各取所需。其次，大力發展農村勞動力的繼續教育，提高已有職教中心的利用率，有計劃、有重點、分步驟的對農村勞動力進行轉崗培訓，同時有效利用遠程網絡教育，學習國內外先進科技知識，從而增強農民進城務工的技能。另外，要加大農民工職業技能的培訓。由政府公共財政提供支持以減少農民工的投入成本。各級政府應把農民工的教育培訓納入議事日程，制定農民工培訓的計劃，并編制好相關預算；城市的職教、成教機構應實行靈活多樣的辦學理念，把農民工的教育培訓作為一項重要的內容；企事業單位應該把農民工技能培訓納入培訓范圍，與市民同等對待，統籌安排。

6、為新生代農民工市民化創造良好的社會環境。

要加大農民工對城市發展作出貢獻的宣傳力度，營造他們融入城市社會發展大趨勢的社會氛圍；要進行社會平等觀念的宣傳教育，一方面引導新生代農民工與城市居民相互溝通、消除隔閡、和諧共處；另一方面引導市民調整心態，積極主動地與新生代農民工進行社會交往和人際互動，從而增強新生代農民工對城市的認同和

歸宿感。

農民工市民化不僅符合我國的城市化和現代化的建設要求，而且對于農民工問題、三農問題的解決也有促進作用。目前，雖然農民工市民化困難重重，但這個趨勢是構建和諧社會，實現現代化的必然選擇。城市化是社會不斷向前發展的結果，也是人類社會邁向現代化的必經階段?？傊?，在和諧社會的構建中，農民工問題是一個繞不開的坎，而農民工的市民化又是一個必然趨勢。因此，只有高度重視，并著力解決和處理好農民工市民化的問題，才能實現我國社會的和諧發展。

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第五篇：農民工市民化問題

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[5]李強.農民工與中國社會分層[M].北京:社會科學文獻出版社,2012.論文題目：農民工市民化問題委托期刊之家網發表論文認證QQ800099353

【摘要】城鎮化是世界各國和地區經濟社會發展的必然趨勢和必由之路,也是一個國家或地區現代化程度的重要標志?？v觀西方方發達國家經濟發展的歷史,其工業化、城鎮化與農村勞動力非農化、市民化是同步協調進行進行的。隨著這些國家工業的發展,城市的日益擴張,農村勞動力在工業發展中實現了非農就業,在城市擴張中實現了在城市的定居,從而完全實現現了城市社會生活的一體化。在這個過程中,勞動力的轉移與市民化是一次性完成的。中國農村勞動力向城市轉移的過程卻分割成兩個階段:第一個階段是農民從農村轉移出來,在城市從事非農產業,從而完成職業的轉變;第二個階段是轉移出來的勞動者在城市逐步沉淀,而實現其市民化并與城市市民逐步融合。正是因為農村勞動力轉移過程的這種特殊性,農村勞動力一方面不斷地從農村轉移出來,另一方面又無法獲得在一個正常的人口流動社會中所應獲得的市民身份,因此就形成了目前一個非常特殊的社會群體——農民工。新型城鎮化發展戰略的提出,促進農業轉移人口有序轉移等政策的出臺,為農民工創造了一個良好的向現代城市居民全面轉移的機遇。在這種背景下,本文以城鎮化的發展為背景,來考察農民工在這種時代背景下,身份、職業和地位發生改變的狀態和過程。李編輯修改發表論文QQ:528265165

本文運用歷史分析與比較分析的方法,首先梳理了我國城鎮和農民工的發展歷程,對我國不同時期、不同背景下農民工向城市轉移以及市民化進程進行歸納、整理、分析,進而總結出農民工產生的原因在于中國農村剩余勞動力轉移過程的特殊性,尤其是農村勞動力的身份轉換遲滯于職業轉換的現狀。通過對調查問卷的統計整理,對我國農民工的在城市生活中的戶籍、就業、土地、社會保障、教38.育、享受公共服務及業余文化生活等方面的市民化現狀進行了剖析,并對農民工市民化意愿產生影響的因素進行了回歸分析,把握了農民工目前市民化呈現出來的特征。我國目前農民工市民化的程度比較低,土地的城鎮化遠遠超過了人口的城鎮現象的成因,既有城鎮化發展水平的限制,也受到了資金和農民自身素質的制約,但最明顯的表現就是城鄉二元制度的所造成的障礙。城鄉分割、城市偏向的城鄉二元制度,不僅違背了經濟發展的規律,進一步擴大了工農差別和城鄉差別,而且也固化了二元經濟社會結構,減緩了城鎮化進程,并最終可能抑制工業化任務的完成。由二元結構所導致的二元的土地、戶籍、社會保障、住房制度等構成目前農民工轉型中遇到的最大的“制度障礙集”。在對外國部分國家在城市發展中農民市民化經驗進行考察的基礎上,結合我國部分地區的實踐,得出了促進農民工市民化的對策建議。

【關鍵詞】城鎮化;農民工;市民化:城鄉二元結構

1引言

1.1研究的背景

城鎮化是世界各個國家和地區經濟社會發展的必然趨勢和必由之路,是一個國家或地區現代化程度的重要標志。溫鐵軍說“所有人口超過一個億的大型發展中國家,沒有一個國家的城市化是成功的,都制造了大型的貧民窟”,“我們不能走其他發展中國家靠大型貧民窟來加快城市化的道路”,因而提出“我們不是一般的城市化,我們要走的是城鎮化道路”。

2008年,世界的金融危機爆發讓我們明確的認識到到,只有工業化的快速推進、沒有城鎮化的后續支持,工業化和經濟發展是不可持續的。城鎮化不僅是社會發展進步的必然趨勢,也是先進生產力的重要代表。改革開放之后,政府引導和市場資源配置的力度的加大促進了中國的城鎮化進度。據農業部調研組調查數據顯示,從1949年我國城鎮化率是10.6%,1978年上升到17.9%,將近30年的時間內年平均僅上升了 0.27個百分點;而在1978年到2000年的20多年間城市化率由]7.9%迅速上升到36%;進入21世紀后,中國城鎮化進程進一步加快,根據國家統計局2013年1月發布的數據,2012年中國城鎮人口 71182萬人,比2011年增

加2103萬人;鄉村人口 64222萬人,減少了 1434萬人;城鎮人口占總人口比重達到52.57%,比2011年末提高1.30個百分點[3]。這個變化不僅僅是百分比數字上的改變,更重要的是中國社會結構、產業結構、人口結構的改變與優化,中國從以傳統農業文明為主的大國,進入到以城市社會為主的新成長階段,更是中國數千年以來以農村人口為主的城鄉人口結構的一個重大逆轉,城鎮人口數首次超過了鄉村人口的數量。城鎮化進程的加快必然會促進人們的生產方式、生活方式、職業結構、價值觀念發生深刻的變化。

中國的城鎮化既表現為一個目標,更體現為一個過程,農村人口大量轉化為城鎮人口和職業的非農化是推動這個進程的巨大動力,是衡量城鎮化水平的重要基點。從國內外的實踐與理論來看,現代化過程是工業化、城市化和市民化依次遞進的過程,在這一過程中農村富余勞動力逐漸從農業向非農產業轉移、從農村向城鎮轉移,從農民轉化為市民,農業經濟比重逐漸下降。表面上看我國城鎮化和農村人口轉移的比例都取得了飛速的發展,但與國際發達國家的城市化率相比仍然還有很大的差距。由于特殊的歷史進程和發展背景,在國外城市化進程中從農民到市民的農村人口一步轉移道路,在中國則被分隔成了從農民到農民工,從農民工再到市民的兩個階段和過程。農民工群體在社會保障、子女教育、保障性住房購買等方面享受不到和城鎮居民同等的待遇,他們并不是真正的城鎮人口,而是居住在城鎮的農村人口。如果剔除掉這些“虛增”的城鎮人口,以非農業戶籍人口比例來計算,同年這個比重僅為34.7%。這兩個指標間16.6個百分點的差別,具體表現為1.59億外出農民工進入城市卻沒有獲得市民身份。據此判斷,我國近年來表面上突飛猛進,但沒有伴隨戶籍制度改革的城鎮化,是不完整的城鎮化,不能充分履行現階段期待的城鎮化的必要功能。