第一篇：我國公路運輸企業發展改革回顧與思考

我國公路運輸企業發展改革回顧與思考 孫啟鵬

我國公路運輸企業形成以來,經歷了曲折的發展過程,改革開放提供了千載難逢的機遇期,讓全國公路運輸企業發生了翻天覆地的變化。在改革開放30年之際,回顧與思考公路運輸企業的發展與改革歷程,對于未來邁向更大的發展具有重要的借鑒意義。

一、公路運輸企業發展的歷程與特征

我國公路運輸企業的發展與國家政治經濟體制的變革、經濟社會的發展水平密切相關,經歷了從萌芽、起步到快速發展、多元化發展等多個階段,取得了巨大的成就,對經濟社會的發展起到了重要的基礎保障作用。1.萌芽階段(1901一1949年)現代公路和汽車在中國的出現始于20世紀初。1901年(清光緒二十七年)中國從國外輸入了第一輛汽車,到1911年(清宣統三年)清政府被推翻,此時中國的汽車有200多輛,公路里程1100公里。之后,經過各地軍閥的、國民黨南京政府的建設和發展,到新中國成立之前,全國能通車的公路有8.07萬公里,民用汽車有5.1萬輛,但大部分破舊不堪。這一階段,也出現了少數的公路運輸企業,多為私營性質,且規模很小。可以說,新中國成立之前我國公路運輸企業僅處在萌芽階段。

2.奠定基礎階段(1949一1952年)新中國成立后,工農業生產開始復蘇,城鄉物資交流逐漸活躍,公路客貨運輸日益繁忙,1950年國營私營運輸企業擁有的汽車已達.263萬輛,但大多破舊不堪,難以滿足客貨運輸需求。由此,政府采取了一系列措施,為公路運輸企業的發展奠定了基礎。這一階段公路運輸企業的發展具有以下一些特征。

第一,形成了政企合一的公路運輸企業管理體制。1950年4月,交通部成立了汽車運輸總公司,政企合一,負責全國的公路運輸工作。同時,各行政區域也成立了公路交通管理機構,并下設汽車運輸公司。

第二,采取多種途徑提高公路運輸企業的運輸能力。一是通過舊車修復、改裝拼裝,大力修理回收國民黨政府遺棄的大批廢舊汽車;二是通過汽車修理部門制造大批汽車配件;三是從政策、資金、物資供應等方面扶持私營運輸企業,使其盡快恢復,投入社會運輸。

第三,明確了國民經濟恢復時期的運輸經濟政策,即在國營經濟的領導下,多種運輸經濟成分并存,共同發展。實行公私兼顧、勞資兩利、城鄉互助、內外交流,從而調動城鄉私營運輸企業的積極性。

3.初步發展階段(1953一1965年)這一階段,我國社會經濟發展經歷了社會主義改造和“大躍進”兩個時期,公路運輸企業得到了較快的發展,公路交通部門的營運汽車達到8.29萬輛,支農物資運輸量約占全國汽車貨運總量的50%,順利地完成了國家運輸計劃,各項經濟技術指標均創歷史最高水平,公路運輸企業進入了初步發展階段。

第一,建立了集中統一的計劃運輸企業管理體制。各級交通管理部門加強對公路運輸企業的管理,實行了嚴格的“三統”政策,即統一貨源、統一運價、統一調度。各地都成立了“三統運輸辦公室”,對公路運輸企業的貨源、運價和車輛進行計劃管理。公路運輸企業被納入了計劃經濟的軌道。

第二,形成了由國營汽車運輸企業獨家經營,以直接管理、微觀管理、封閉管理為主的經營管理模式。1956年,交通部向全國發出了《對私營汽車運輸企業(包括私營汽車修理企業)實行全行業定息合營的要求》,各地迅速對私營汽車運輸企業和私營汽車修理企業實行公私合營。同時,對私營畜力和馱畜、各種人力車也全部納入運輸合作化的軌道。從而,完成了對私營公路運輸企業的社會主義改造,形成了由國營汽車運輸企業獨家經營,以直接管理、微觀管理、封閉管理為主的經營管理模式。4.曲折前進階段(1966一1977年)這一階段處于“文化大革命”時期,各行各業都受到了嚴重的干擾,公路運輸企業在十分艱難的情況下曲折前進。到1978年底,公路交通部門的營運汽車發展到18.15萬輛,比l%6年增加了1.2倍,基本保證了主要運輸任務的完成。第一,廠礦企業自有運力發展迅速。由于專業運輸企業的運力不夠,難以滿足社會的需求,國家對企事業單位實行誰有錢誰買車的政策,調動了廠礦企業、機關團體購買自備車輛的積極性,發展了自貨自運,這一階段廠礦企業的自備車輛發展到117.69萬輛。第二,公路運輸企業及廠礦企業自備車輛缺乏管理。受大環境的影響,公路運輸企業缺乏管理,同時由于宏觀上沒有按照全社會運量與運力平衡的原則制定相應政策,形成了各單位紛紛買車搞大而全、小而全的局面,使公路運輸企業的發展受到了嚴重的限制。5.數量快速增加階段(1978一1988年)這一階段,公路運輸企業數量逐漸增多,出現了大量不同經濟性質的公路運輸企業,進入了改革開放階段。

第一,1982年6月原國家經濟委員會和交通部聯合下發《關于改善和加強公路運輸管理的暫行規定》,對調整公路運輸合理分工,加強公路運輸管理,組織聯合經營,開辦聯運服務,在改善經營管理和提高運輸服務質量等方面做出了具體規定,極大地促進了公路運輸企業的發展。第二,1983年7月原國家經濟委員會和交通部下發<關于改進公路運輸管理的通知》,強調了公路運輸要以計劃經濟為主、市場經濟為輔的方針,實行多家經營,發展多種經濟形式。要以國營運輸企業為骨干,充分調動交通部門和非交通部門、國營和集體企業發展公路運輸的積極性,同時,允許城鄉個人或聯戶購置機動車輛、拖拉機,從事運輸。

第三,1984年2月國務院頒布(國務院關于農民個人或聯戶購置機動車船和拖拉機經營運輸業的若干規定》,1985年5月交通部下發《關于重申積極維護城鄉個體運輸業合法權益的通知》,使鼓勵發展個體運輸業的政策趨于明朗化。第四,在這一階段,隨著大部分道路運輸企業的“下放”,個體運輸經營業戶的急劇增加,以及廠礦機關企事業單位車輛大規模進入道路運輸市場,使道路運輸市場經營業戶數量增長非常快。第五,企業管理中推行廠長(經理)負責制。1984年下半年,交通企業和全國工業企業同步,開始進行廠長(經理)負責制試點,至1988年全系統約90%以上的全民所有制交通企業實行了廠長(經理)負責制。

第六、企業經營中推行承包經營責任制。1987年3月交通部召開的全國交通廳局長會議,要求在交通系統推行兩個層次(主管部門對企業,企業內部)的承包經營責任制,到1988年底,交通系統約80%的全民所有制企業實行了多種形式的承包經營責任制。6.治理整頓階段(1989一1992年)同全國經濟體制改革的總體趨勢相銜接,1989年到1992年,隨著國家經濟進入治理整頓階段,公路運輸企業的發展也進入相應的調整階段。第一,重提貨源管理并加強其管理力度。雖然重提貨源管理,但有別于1983年以前的“統一貨源”,其目的是為了從國交通企業管理.200、，2。.源頭(即運輸需求)方面抓起,提高公路運輸的組織化、社會化程度,減少運輸資源的浪費。然而,由于在管理思想和管理方式上更多地依賴了傳統的計劃經濟管理,所以企業對其管理的有效性、科學性較差,其效果也未盡如意。第二,公路運輸企業的經營行為得到規范,部分企業被淘汰。3年的治理整頓在強化道路運輸市場管理、整頓道路運輸市場秩序方面取得了卓有成效的貢獻,并因此使一部分競爭能力弱、管理水平低、經營規模小、服務質量差的運輸企業或個體運輸戶被道路運輸市場所淘汰。

7、快速發展階段(1992一2004年)1992年有兩個重要事件,其一是鄧小平在1992年初的“南巡講話”;其二是我國從1986年提出重新加入“關貿總協定”,至1992年第八輪“多邊貿易談判”到了最后簽訂“一攬子”協定。為此,1994年,中央提出了“兩個轉變”并伴隨著金融、外貿、投資、財政、企業等一系列改革,全面推進我國市場經濟體制的建立。

第一,公路運輸企業開始自覺和不自覺地利用市場發展規律來指導企業的經營管理行為。第二,從1992年開始,各項涉及道路運輸市場規范化運作的規章制度陸續出臺,如包括道路客運、貨運、搬運裝卸、運輸服務等內容的道路運輸開業技術經濟條件的頒布實施,使整個公路運輸企業的市場準入有了規范性的依據。同時,全國各地對道路運輸市場的管理開始強化,并頒布了地方性的道路運輸管理條例,為公路運輸企業的規范化經營提供了依據和保障。第三,1994年起,以建立現代企業制度為核心的國有企業改革,對國有大中型汽車運輸企業理順產權關系、強化利益約束、提高管理水平等方面將帶來積極影響,有利于這些企業自主參與市場競爭,成為具有獨立經濟利益和法人財產權的商品生產者和商品經營單位。

第四,經濟增長方式由粗放型向集約型轉變的提出,要求道路運輸經營單位必須改變傳統分散經營、盲目競爭的狀態,走網絡化、規模化、集約化發展之路。對此,道路運輸企業和運政管理機關已經予以重視。

8.多元化發展階段(2005年至今)隨著社會經濟的快速發展,各行各業對公路運輸企業的要求呈現出高要求、多層次、多樣化的特征,規模化、集約化、專業化經營已經成為公路運輸企業的主流趨勢。2004年4月制定的《道路旅客運輸企業經營資質管理規定(試行)》,并在道路旅客運輸領域首先開展資質評定工作,標志著這一階段的開始。

第一,公路運輸企業初步建立了現代企業制度,開始注重企業的市場競爭能力的培養和企業經營資源的挖掘。

第二,公路運輸市場競爭日趨劇烈,尤其是貨運市場競爭,給公路運輸企業的經營帶來了巨大的壓力。` 第三,公路旅客運輸企業為提高經營資質,通過各種途徑提高企業規模,尤其是掛靠經營最為突出,這雖然在數量上提高了公路運輸企業的規模,但并沒有從質量上提升企業的規模,帶來了一系列問題。為此,行業管理部門提出清理掛靠、公司化經營的思路,絕大部分企業已經在形式上完成了公司化經營的過程,但本質上掛靠經營帶來的問題仍沒有解決。

第四,許多公路貨運企業應用現代物流管理和供應鏈管理思想,在經營范圍、經營思路、服務能力上逐漸向第三方物流的方向轉變。

第五,出現了多層次、多元化、專業化的大中小規模齊全的各類公路運輸企業,經營管理模式已經基本實現了向市場經濟的轉變。

二、公路運輸企業發展的重要事件

在以上發展過程中有幾個事件十分重要,對公路運輸企業初步形成、經營管理理念的轉變等具有十分重要的意義。

1.公路運輸企業的社會主義改造

通過社會主義改造,建立了集中統一的計劃運輸企業管理體制,形成政企合一的計劃經濟管理模式,公路運輸企業開始步入了不斷發展的軌道。2.鼓勵和扶持社會多方辦運輸

1983年3月,交通部提出“有河大家行船,有路大家走車”,之后又提出“各部門、各行業、各地區一起干,國營、集體、個人以及各種運輸工具一起上”的方針,使得個體運輸興起,并得到了飛速的發展,極大地繁榮了公路運輸市場,公路運輸經營業戶的數量迅猛增加。3.廠長(經理)負責制和承包經營責任制的推行

在管理制度上推行廠長(經理)負責制,在經營模式上推行承包經營責任制,打破了“大鍋飯”的局面,極大地調動了企業的積極性,提高了公路運輸企業的經營能力,為后來公路運輸企業完全市場化積累了豐富的經驗。

4.以建立現代企業制度為核心的國有公路運輸企業改革

以建立現代企業制度為核心的國有企業改革,對國有大中型汽車運輸企業理順產權關系、強化利益約束、提高管理水平等方面將帶來積極影晌,有利于這些企業自主參與市場競爭,成為具有獨立經濟利益和法人財產權的商品生產者和商品經營單位。使企業的管理思路、經營模式發生了重大轉變,政企合一的經營管理模式基本完成其使命,市場化的經營管理模式已經成為公路運輸企業經營管理的核心。5.開展公路運輸企業資質評定工作

2004年交通部制定<道路旅客運輸企業經營資質管理規定(試行)》,并在道路旅客運輸領域首先開展資質評定工作。這一工作的開展,為企業提高規模,走集約化、規模化發展的道路提供了依據和保障,使得公路運輸企業必須按照市場經濟的規則經營管理,走公司化經營之路,重視企業核心競爭力的培養和市場競爭能力的提高。

三、公路運輸企業發展與改革的啟示

我國公路運輸企業的發展歷程就是它不斷改革的過程,在不同的歷史時期,公路運輸企業發展面臨的社會經濟狀況存在著較大的差異,公路運輸企業所肩負的任務也有所側重,其經營管理的方式、內容等必然存在一定的差異。總體來看,任何一個階段公路運輸企業都很好地完成了整個社會經濟對它的需要,但從整個發展與改革的過程來看,仍然留下了許多啟示。

第一,在私營公路運輸經營業戶社會主義改造中,片面追求規模,急于向國營過渡,過分強調統一管理,限制了各方面辦運輸的積極性,使建國初期一度出現的那種國營、私營、集體、個體都來辦運輸的景象逐步消失。

第二,在鼓勵個體、廠礦企業等社會力量辦運輸過程中,沒有配套的政策措施從宏觀上按照全社會運量與運力平衡的原則制定相應的政策,對其發展進行必要的調控,從而導致兩個嚴重的后果:一是個體公路運輸經營業戶數量急劇增加,成為后來運輸市場無序競爭激烈、經營主體“多、小、散、亂”的主要根源;二是廠礦企業紛紛購車,搞大而全、小而全,增加了廠礦企業的負擔,更重要的是后來這些廠礦企業的車隊與企業分離后,缺乏經營管理的經驗,浪費了大量的運力資源。

第三,推行公司化經營考慮公路運輸企業的實際情況不夠,造成了形式上是公司化經營,實質上是以掛靠為主的經營模式。公路運輸企業實現規模化、集約化發展的重要措施之一就是公司化經營,并通過等級評定獲取運輸資源,這從邏輯上是正確的。但是,大部分公路運輸企業的實際狀況是利潤率較低、企業負擔較大、經營管理的模式還很落后。在這種情況下,全面推行公司化經營,很難從根本上解決掛靠經營、提高企業經營規模,只能使掛靠經營等問題隱藏在公司化經營之中。

第四,在國有公路運輸企業改革以前,企業的文化建設、員工培訓、安全教育、節約燃油等都有一套十分完善的制度和措施。但之后這些內容逐漸被企業遺忘。這些制度和措施中有許多仍然值得現代公路運輸企業學習和借鑒。

第五,以市場經濟規律為基礎,以現代企業制度為核心,不斷培養企業核心競爭力,提高市場競爭能力,根據市場需求,以滿足需求者各類需求為出發點,制定企業的發展戰略、經營方針、服務范圍和內容,是未來公路運輸企業經營管理的重點。(作者單位:長安大學經濟與管理學院)

第二篇：我國鄉村治理改革回顧與展望

我國鄉村治理改革回顧與展望(2009-12-15)

一、鄉村治理改革的回顧

1.鄉村治理的含義

一般地說, 鄉村治理是指以鄉村政府為基礎的國家機構和鄉村其他權威機構給鄉村社會提供公共品的活動。鄉村政府或鄉村其他權威機構構成了鄉村治理的主體。在鄉村治理活動中, 治理主體的產生方式、組織機構、治理資源的整合以及它和鄉村社會的基本關系, 構成了鄉村治理機制。

鄉村治理的基本目標是維護鄉村社會的基本公正、促進鄉村社會的經濟增長以及保障鄉村社會的可持續發展。鄉村治理活動要向鄉村社會提供以下公共物品:(1)鄉村社會的安全與秩序;(2)鄉村社會的基本平等, 包括鄉村社會的基礎教育、居民健康保障、低收入人群扶助、養老計劃支持等;(3)對農業生產的必要支持, 包括農業科學技術的普及應用、農產品市場開拓與價格穩定計劃以及農業生產基礎條件的改善等;(4)鄉村社會的基礎設施;(5)鄉村地區的環境保護等。

廣義地說, 鄉村治理機制包括以下內容:(1)鄉村治理權威機構的產生方式, 其中可能的方式包括民主選舉、上級派出、民間協議產生等;(2)鄉村治理權威機構中政府機構和其他準政府機構、民間機構之間的關系;(3)鄉村治理中的財政關系, 包括財政收入的籌措方式和財政支出使用的基本規則等;(4)鄉村治理機構的基本職能與部門分工等。

鑒于鄉村財政關系、鄉村社會保障以及鄉村農民專業合作社等問題多有專門研究, 本文將只是在必要的情形下扼要地涉及這些內容。本文討論的主要內容包括:(1)我國鄉村治理基本方式的歷史沿革, 特別是改革開放以來我國鄉村治理的變化;(2)我國鄉村治理的現狀分析與評價, 特別是關于我國鄉鎮機構改革和村民自治工作的現狀的分析;(3)我國鄉村治理的未來趨勢。

2.鄉村治理改革的背景

(1)改革前的簡要回顧

1949年新中國成立以后, 政府開始大規模沒收地主土地, 將土地分給了無地和少地的農民, 建立了一種分散的小農土地所有制。這種制度沒有實行多久, 到1953年底, 中國政府開始在農村推動合作社運動, 主要依靠行政命令建立農業合作社, 形成了土地的集體所有制。到1956年, 全國不再有分散占有土地的小農, 幾乎所有農民都成為集體合作社的成員。1958年, 中國政府又開始在農村大規模建立“人民公社”, 從生產、交換和產品分配等方面全面控制了農村經濟, 農民不再有自主生產和交換的自由。

在合作社制度之下, 土地和其他重要生產資料歸社區居民共同所有, 但社區成員退出這個結構的權利受到極大限制;社區的共同財產沒有在財務上歸于每個成員的名下。社區大小的范圍在1978年之前的大部分時期被限制在一個或幾個自然村落, 社區之間的財產與產品不能無償轉讓或調撥。農業生產合作社的產品分配部分地依據社區成員的勞動量, 部分地依據社區成員的家庭人口數量。但由于集體生產活動中對社區成員的勞動貢獻很難實現監督和計量, 導致生產合作社中普遍存在“偷懶”現象。這是合作社產出效率低的主要原因。合作社生產在糧食滿足社區成員分配需要之后, 余糧統一由國家收購。此外, 合作社還向國家交納“公糧”, 相當于國家向農業合作社征收一種資源稅。

上述制度在1958年開始的“人民公社化”運動中有了一些變化, 主要是打破了生產資料所有權的原有的社區界限, 擴大了分配核算的范圍。在不少地方, 一個縣成為一個“人民公社”, 容納了十幾萬以上的人口。到1958年底, 全國74萬個合作社被改組為2萬多個人民公社。不少農村出現了“吃飯不要錢”的口號。農民還普遍按照軍事化的原則組織起來從事煉鋼等工業活動, 以致許多糧食爛在地里沒有被收獲。一些省的領導人為了獲得“政績”, 把本省的糧食產量加以夸大, 向國家交了“過頭糧”。由于這些原因, 1959年春全國普遍發生了饑荒, 在隨后幾年內出現了大量餓死人的情況。人民公社運動的極端政策直到1960年底才開始被糾正, 各地農村陸續恢復了1958年前的合作社經濟制度, 但“人民公社”這一名稱被保留了下來。

人民公社制度遭到農民的抵觸, 不少地方的農民自己把土地的使用權劃歸了農戶, 農民收獲的農產品除交納國家征收部分之外, 其余全部歸自己所有, 這個做法對農戶的生產產生了激勵作用。1978年之后, 中國政治發生了變化, 新的中央政府開始支持農民自由經營農業的要求, 逐步建立了“農村家庭承包經營制度”。這個制度的特點是, 將土地所有權保留在農村社區(主要是村或比村小的社區, 農戶數一般在100戶至1000戶之間)組織中, 但土地的使用權交給農戶, 農戶自由決定自己的生產經營, 在交納國家征收的糧食以后, 其余農產品都歸農戶自己消費或出售。目前, 中國中央政府要求穩定土地承包合同關系, 將合同有效期延長為30年, 一些荒山和不易耕種的土地的承包合同還可以有更長的有效期。這項改革在20世紀80年代發揮了顯著的增加糧食的效應。

(2)改革開放以來農村市場經濟深入發展, 經濟活動的貨幣化程度極大提高

改革開放以來, 我國農村經濟結構發生了重大變化, 其突出標志是鄉村經濟的市場化程度和農業專業化水平迅速提高。表1表明, 我國6814%的農村鄉鎮已經有了綜合市場, 其中24%的鄉鎮的市場交易規模達到1000萬元以上。擁有儲蓄所的鄉鎮也達到了88.4%。

農民生活水平和收入的貨幣化程度隨著市場經濟的發展而顯著提高。2006年末, 農村居民平均每戶擁有住宅面積128平方米。99.3%的住戶擁有自己的住宅, 其中, 擁有1處住宅的20 450萬戶,占9215%;擁有2處住宅的1421萬戶, 占6.4%。農村居民平均每百戶擁有彩電8713臺, 固定電話5119部, 手機6918部, 電腦212臺, 摩托車3812輛, 生活用汽車314輛。① 從表2還可以看出, 農民的恩格爾系數由1990年的5818降低到2006年的43。農民生活的總自給率目前為14.6% , 其中食品的自給率也降低到13.5%。這說明, 農民的生活已經高度依賴市場。在農民的開支構成中, 顯著增加的是交通運輸開支和文教娛樂用品開支, 農民生活的開放度在迅速提高。后文將指出, 這種變化對黨風廉政建設產生了深刻影響。

(3)農村社會結構發生重大變化, 居民的社會流動性顯著增強

改革開放以來, 特別是近10年來, 我國社會的城鎮化進程不斷加速, 鄉村常住人口每年減少約1.6%。2006年, 我國農村外出勞動力13 181 萬人, 其中男勞動力8434 萬人, 占64%;女勞動力4747萬人, 占36%。在外出從業勞動力中, 20歲以下占16.1% , 21—30歲占36.5%, 31—40歲占29.5% , 41—50歲占12.8% , 51歲以上占5.1%。這說明, 外出農村勞動力年齡在50歲以下的占到外出總量的近95%。

留在農村的人口也與城市發生千絲萬縷的聯系。根據我們對相關數據分析, 我國農民支出的第二大項———住房支出的總規模與農民在城市務工收入匯回農村的總額基本一致。留在農村的婦女、兒童和老人與城市做工的青壯勞動力形成依賴關系。

伴隨城市化進程, 我國的部分村莊出現衰落趨勢。從表2可以看出, 盡管地方政府實行了大規模的行政村合并, 使行政村的數量在7年時間里減少了10萬個, 但平均每個行政村的常住人口數量基本沒有變化, 這說明自然村的人口數量在大大減少。按我們初步匡算, 全國平均每一個自然村減少人口數量達到18%左右。據我們的案例調查, 在一些大城市的郊區, 村莊人口減少的數量在30—50%之間, 導致大量農民住房空置。

由于農村基礎設施的改善, 農民的商業活動半徑有了明顯擴大。目前, 全國能在1小時內到達縣政府的鄉鎮占到總數的78.1%。全國通公路的村達到95.5% , 98.7%的村通電, 97.6%的村通電話,97.6%的村能接收電視節目。這表明農民的公共活動半徑也大大擴張了。但這種情況對鄉村社會治理的影響比較復雜。按民政部課題組的調查, 外出務工村民參與本村村委會選舉的比例較低, 且在參與選舉的流動村民中, 當時尚未外出打工者的比例較高, 但由于無法回村參與選舉及不知道換屆選舉等客觀原因未參加選舉的占大多數, 明確表示不關心本村村委會選舉的比例較低。在流動村民中,81.1%的人表示沒有參加家鄉的第三屆村委會選舉, 而參加選舉的占18.9%。

從未來趨勢看, 隨著城鎮化進程的深入以及農村社會結構變化的加速, 村一級行政組織的公共職能將逐漸減弱, 鄉鎮一級公共職能的覆蓋范圍將更加擴大。

3.鄉村治理改革的主要歷程

(1)鄉鎮機構改革的主要歷程

我國鄉鎮機構改革實際上在改革開放之初已經開始,近年在農村稅費改革的影響下速度有所加快。改革的突出特點是大量撤并鄉鎮機構。鄉鎮個數由1992年的48 250個減少到2005年的35 509個,平均每年減少約2.2% , 而1980年代初我國的鄉鎮數量超過了70 000個。這一期間鄉的數量平均每年減少5.29% , 而鎮的數量在2002年之前保持穩定增長, 增長速度達到3.43%。2002年之后,鄉數量減少的速度開始放慢, 鎮的數量由增長轉為減少。2004 年, 鎮的數量比前一年減少417個,減少幅度為2113%。1999年以后, 行政村數量減少的速度加快, 年平均速度達到2141%。

值得注意的是, 農村總人口在12年里逐步減少的情況下, 鄉鎮平均人口和行政村平均人口都有所提高。據我們調查, 一些地方鼓勵農民搬遷到新村莊或更大村莊, 一些自然村消失了。2003年開始, 浙江省在一年多時間里大規模并村, 村莊的數量已從原來的4萬多個縮減到目前的約318萬個。麗水的400多個自然村消失了, 溫州撤并了500來個自然村。

大規模的撤鄉并鎮并村是在政府主導下進行的。中央2004年1號文件對撤鄉并鎮并村提供了政策支持, 這個文件要求“進一步精簡鄉鎮機構和財政供養人員, 積極穩妥地調整鄉鎮建制, 有條件的可實行并村, 提倡干部交叉任職”。中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議中提出, 要“鞏固農村稅費改革成果, 全面推進農村綜合改革, 基本完成鄉鎮機構、農村義務教育和縣鄉財政管理體制等改革任務”。機構改革的主要做法是: 黨、政和人大機構實行合署辦公, 通過主要領導兼職, 減少領導職數, 湖北省在全省推廣鄉鎮黨委書記兼任鄉鎮長的做法;精簡機構, 減少干部職位數。一個鄉鎮黨政機構的數量通常2—5個, “黨務行政辦公室(或綜合辦公室)”、“經濟辦公室”和“社會事務辦公室”是常見的機構設置;對傳統的“七站八所”的職能實行分解, 公共服務職能轉移到縣級業務部門, 其他職能實行市場化運作, 縣級業務部門可以通過有償委托“站所”開展業務的辦法實現其公共服務職能;鄉村中小學調整布局、壓縮校點。響應中央的號召, 同時也出于地方經濟發展考慮, 各地都對撤鄉并鎮并村采取積極態度。浙江省溫州市作出了“人口達不到500人的小村莊一般都予以撤并”的決定。云南省政府2004年8月作出決定, 到2005年底全省鄉鎮總數在原有基礎上減少15%左右。四川成都市2004年9月開始鄉鎮行政區劃調整, 短期內將鄉鎮數目由316個減少為240個, 調整比例達到24.1%。其他許多省市區也都在近兩年出臺了類似的改革措施。

地方政府在撤鄉并鎮并村方面與中央政府難得地保持高度一致, 與地方利益訴求有直接關系。動力主要來自兩個方面, 一是農村城市化的沖動, 二是取消農業稅所產生的財政壓力。為了鼓勵房地產業的發展和擴大對城市基礎設施的利用, 全國許多中小城市降低了農民進城落戶的門檻, 通常農民只要交納些許正常費用就可以辦理落戶手續。縣域經濟規劃通常會確定3—5個鎮作為重點發展對象,為了支持這些鎮的發展, 鎮的周邊鄉往往會成為被兼并的對象。在并村過程中, 常常會置換出土地,給地方政府招商引資提供土地資源。

農業稅取消以后, 加重了地方財政特別是鄉鎮財政的困難。一些地方不僅眼下發生更大的財政赤字, 舊債務的歸還也成了問題。在農業稅費改革之前, 村干部的工資通過“村提留”收入項目得以發放;農業稅取消之后, 很多地方的村干部工資也由財政支付。這種背景下, 通過撤鄉并鎮并村有可能減少干部職數, 節約開支。

從2005年開始, 中央部署了農村綜合改革, 其中的任務之一是鄉鎮機構的全面改革。推進鄉鎮機構改革的基本方針是, 以轉變政府職能為重點, 堅持政企分開, 精簡機構人員, 提高行政效率, 建立行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的基層行政體制和運行機制。中央要求, 各地要積極穩妥地合理調整鄉鎮政府機構, 改革和整合鄉鎮事業站所, 精簡富余人員。中央提出五年內鄉鎮機構編制只減不增是必須堅守的一條底線。

(2)村民自治制度建立的主要歷程

在一個較為封閉、穩定的熟人社會, 人們對權威的認同不見得需要民主政治的方式。但是, 即使在這樣的社會, 人們在決定一些事務時, 仍有可能采用投票的方式。例如, 在人民公社時期, 一些農村生產大隊或生產小隊用投票或“點豆子”的方式產生隊長。但投票活動不一定是民主政治活動;民主政治的實質是政治家的高度專業化和競爭。

20世紀80年代初, 廣西羅城、宜山一些地方農民自發組成的村委會, 在組織群眾發展生產、興辦公益事業、制定村規民約、維護社會治安上發揮了顯著作用。1982年五屆全國人大第五次會議頒布的新《憲法》, 明確了村委會是群眾性自治組織的法律地位。1982年中共中央在下發的第36號文件中, 要求各地開展建立村委會的試點工作。1987年11月24日, 六屆全國人大常委會第二十三次會議審議通過了村委會組織法(試行), 對村委會組織和村民自治作出了具體規定。1988年6月1日該法正式試行。1990年民政部下發了《關于在全國農村開展村民自治示范活動的通知》, 自此, 國家民政部成為村民自治工作的主管部門。經民政部的大力推動, 村民自治工作在全國普遍展開, 截至1998年底, 全國共確定村民自治示范縣(市、區)488個, 示范鄉鎮10 754個, 示范村2017萬個,占村委會總數的25% , 形成了省有村民自治示范縣、地(市)有示范鄉(鎮)、縣(市)有示范村的格局。全國農村普遍舉行了二至三屆的村委會換屆選舉工作。

1998年10月, 中共十五屆三中全會提出要全面推進村民自治, 將其確定為我國農村跨世紀發展的重要目標。1998年11月4日, 九屆人大常委會第五次會議正式頒布了修訂后的村委會組織法, 為全面推進村民自治提供了法律保障。據民政部提供的數據, 截至2003年, 全國28個省、市和自治區制定了村民委員會組織法實施辦法, 25個省、市和自治區制定了村委會選舉辦法。全國有579個縣和7457個鄉鎮達到了民政部確立的村民自治標準。

村民自治工作經過十幾年的發展, 工作的難點逐步得到反映, 深層次的問題開始暴露。為推動這項工作繼續向前發展, 國家民政部基層政權建設司的官員作出了艱辛努力, 高層領導也給予了重視和支持。中共中央總書記胡錦濤曾就村民自治工作多次發表重要意見, 特別對“兩委關系”(指村民委員會和黨的支部委員會之間的關系)的處理提出了重要建議, 成為此后有關具體政策出臺的依據。

從直接表象上看, 村民自治工作中有兩個問題較為突出。一個是村黨支部委員會和村民委員會的關系很難處理好, 另一個是實行村民自治制度以后, 賦予農民群眾的各項民主權利未能真正落實, 農民利益受侵犯的情形仍比較普遍。在這兩個問題中, 前一個問題是關鍵, 后一個問題在一定程度上是“假問題”。農民利益仍然受到侵犯并不能證明村民自治對于保障農民權利沒有意義, 而只能說明完全實現農民的民主權利尚需時間, 不可能一蹴而就。

針對上述兩個問題, 中央有關部門做了努力, 并促成了兩個重要文件的頒布。

2002年7月, 中央辦公廳和國務院辦公廳發布《進一步做好村民委員會換屆選舉工作》的通知,提出處理好“兩委關系”的重要意見。文件指出: 提倡把村黨支部領導班子成員按照規定程序推選為村民委員會成員候選人, 通過選舉兼任村民委員會成員。提倡黨員通過法定程序當選村民小組長、村民代表。提倡擬推薦的村黨支部書記人選, 先參加村委會的選舉, 獲得群眾承認以后, 再推薦為黨支部書記人選;如果選不上村委會主任, 就不再推薦為黨支部書記人選。提倡村民委員會中的黨員成員通過黨內選舉, 兼任村黨支部委員成員。這個意見對一部分地區村民自治工作產生了積極影響, 但因為意見沒有轉變為可操作的法律文本, 大部分農村社區的兩委關系還未能理順。

2004年6月, 中共中央辦公廳和國務院辦公廳發布《關于健全和完善村務公開和民主管理的意見》, 這個文件要求各地在抓好村民自治、民主選舉工作的基礎上, 下大力氣建立民主決策、民主管理和民主監督機制。文件特別就村民自治工作中一些難點問題的解決提出了意見, 其中包括對健全村級財務管理的規定, 換屆選舉后權力移交的規定, 以及確立對村干部評議制度、責令辭職制度和依法罷免制度等。文件甚至對村級財務的收支審批程序也做了規定, 可謂用心良苦。

比較20世紀80年代以推動土地承包制為主體的農村經濟改革和90年代以村民自治為主體的農村政治改革, 可以發現二者有顯著不同。前者實際上是農民主導型, 且村干部和普通群眾有基本一致的關于改革方向的意見;后者實際上是政府主導型, 村干部甚至鄉干部與普通農民群眾有相當大的分歧。在農民為主導的改革中, 政府的主要任務是松綁, 農民在松綁以后自己會創造出分配土地的具體辦法。鄉村干部在土地承包中的違法亂紀行為會受到農民激烈反對。但在政府主導型的改革中, 除少數農村精英之外, 大部分農民是被動的, 由改革賦予農民的權利往往難以落實, 以至于中央高層不得不作出很細致的政策規定。我們不能簡單地認為中國農民不需要民主政治, 但在中國社會結構和整個國家政治經濟體制的約束之下, 農民還無法成為改革的主導力量。可以判斷, 在未來一個時期, 鄉村民主政治的發展仍將采取政府主導的形式。

4.地方政府在鄉村治理改革中的新探索

在中國這樣一個大國, 歷史上就有從民間產生政治家的土壤和制度, 盡管中國社會曾長期實行家族專制制度。在政治改革的基本面沒有展開的情況下, 鄉村民主自治的發展給地方政治家提供了一個發揮創新才干的舞臺。盡管作出創新活動的主要是地方黨和政府的領導人, 但其中也不乏熱心政治活動的農民所做的積極努力。

(1)海選產生候選人

如何提出候選人, 對于選舉的意義十分重大。以往, 有黨的基層組織提名、村委會換屆領導小組提名、村民聯名提名、村民自薦等多種提名方式。1986年, 吉林梨樹縣創造的“海選”, 即不內定和指定候選人, 由每一個選民根據條件自主確定候選人, 便是村民提名的重要方式。在1998年的村委會選舉中, 吉林省85%的村莊采用了這種方式。

(2)組合競選制

現行的《村委會組織法》沒有關于競選的規定, 但中國農民在村民自治活動中自發地開始采用競選方式。

“組合競選制”是一種由候選人“組閣”并參加村委會主任競選的制度。其程序是: 首先由村民民主投票推選村委會主任候選人3—4人, 每位村委會主任候選人提出各自的村委會組成人選名單;候選人在競選大會上發表競選演說的同時, 公布自己提名的村委會組成人選名單;村委會主任由村民再投票, 從這3—4位村委會主任候選人中產生;當選村委會主任的“組合”成員作為村委會其他成員候選人進行差額選舉, 得票過半數者當選。

實踐證明“組合競選制”是一種較好的村委會選舉模式。1992年, 安徽社會科學院的研究人員在岳西縣蓮云鄉騰云村進行村委會“組合競選制”試驗。經過兩輪無記名投票, 一名農民技術員當選為村委會主任。1995年4月和1998年5月, 騰云村采取“組合競選制”模式, 又先后對村委會進行了改選, 均獲得成功。后來將試驗擴大到一個鄉的范圍。1998年3月, 在中共滁州市委和來安縣委的支持下, 安徽社會科學院的研究人員辛秋水等在安徽來安縣邵集鄉也進行了“組合競選制”試點, 對全鄉8個村同時進行了換屆改選。從宣傳發動到最終競選投票, 一共10天時間, 順利完成了試點任務。近幾年, 組合競選制的試點范圍有了擴大。

村民選舉中明確鼓勵競選, 在其他一些地方也已經出現。在1998年的村委會選舉中, 吉林省梨樹縣336個村的608名村委會主任競選人, 全部發表了競選演講。

但是, 從總體上看, 村民自治工作中還沒有普遍的競選, 有關競選的規范也沒有立法的支持。

(3)鄉鎮選舉試驗

從現有官方文獻看, 在鄉鎮一級實行鄉鎮長直接選舉的設想最早在深圳市提出。1997年11月,深圳市向廣東省委請示, 擬在該市鎮一級政府的換屆選舉中進行直接選舉試點。鑒于這種做法與憲法相悖, 廣東省人大向全國人大的這項報請沒有獲得批準通過。①

1998年5月, 四川省遂寧市市中區政府在保石鎮進行鎮長公開選拔試點, 隨后, 又在另外三個鄉鎮分別進行黨委書記和鎮長公開選拔試點。1998年12月, 市中區政府在步云鄉用直接選舉的辦法選舉鄉長, 12月31日鄉長選出。為了與憲法規定保持一致, 保石鎮由選民投票產生唯一鎮長候選人, 提交鎮人大選舉認定。這種選舉是事實上的直接選舉。1999年初, 深圳市在龍港區大鵬鎮進行了“兩票制”選舉鎮長試點, 辦法與四川保石鎮相似。另外還有四川綿陽市、山西臨猗縣等地進行了類似的試驗工作。

2003年12月7日, 成都市新都區木蘭鎮639名黨員以公推直選的方式, 從11名初選候選人中選出鎮黨委書記, 此舉開創了全國直選鎮黨委書記的先河。2004年7月, 重慶渝北區龍興鎮也進行了鎮黨委書記由全體黨員直接選舉的試驗, 兩名正式候選人的產生經歷了公開報名、演講答辯等程序。

2004年4月, 云南省紅河哈尼族彝族自治州在石屏縣推行鄉鎮長選舉改革, 7個鄉鎮的鄉鎮長均由選民直接選舉產生。這是迄今為止我國最大規模的鄉鎮長“直推直選”試驗, 在全國為首創。

(4)“兩委合一”改革試驗

鑒于“兩委關系”是村民自治中的一個公認難題, 許多地方黨和政府對解決這一問題做了一些探索。

近幾年, 有的地方搞了“兩票制”, 即先由老百姓投票產生黨支部書記的候選人, 再由全體黨員選舉黨支部書記。這個辦法增加了老百姓在產生黨支部書記過程中的影響力, 有利于增強黨支部書記在農村社區的認同率和權威。但是, 有些地方在推動這項工作中把重點放在加強黨組織對村委會的控制能力方面, 致使農民只重視黨支部書記的產生, 把村委會選舉不當一回事。這與我們建立村委會自治選舉制度的初衷是不一致的。

2002年中央發布有關政策以后, 山東、廣東和湖南等省采取了類似“兩委合一”的改革辦法,用以解決“兩委”之間的矛盾。據一些案例調查, 在基層實際工作中, 鄉鎮領導常常簡單地支持黨支部書記兼任村委會主任, 結果雖然實現了“兩委合一”, 但完全沒有了村民自治的內容。湖北恩施的做法是: 如果直選的村委會主任是黨員, 自然擔任黨支部書記, 否則, 再由黨員選支部書記。

(5)建立鄉村志愿者協會試驗

江西省從2001年5月開始, 先后在幾個縣(市)開展了名為“農村村落社區建設”試點工作,該項工作的主要內容是成立以老黨員、老干部、老復員軍人、老教師和老農民為主體的“農村村落社區志愿者協會”, 在協會下面設立若干工作機構, 推動農村公共事務活動和公益事業的發展。這項工作的意義在于利用了傳統農村社會對權威認同的特殊方式, 降低了權威發揮作用的成本。志愿者是近代鄉村社會處理公共事務的重要力量, 只要條件成熟, 現代社會仍然有志愿者活動的極大空間。從這個意義上說, 江西的試驗可能具有很好的前景。

(6)以村民代表會議為核心的村民自治運行機制

許多經驗表明, 即使在村民自治制度之下, 村委會的權力也可能過于集中, 在經濟發達地區尤其如此。為了避免這種情況發生, 一些地區創新了一種“村民代表會議主導型”的村民自治運行方式,其主要特點是將村務決策權集中在村民代表會議, 而村委會只是村民代表會議決議的執行機構。

這種模式在我國有兩家典型代表, 一是天津武清的做法, 一是河北青縣的做法。河北省青縣通過在農村建立村民代表大會, 構建出“黨支部領導、村代會做主、村委會辦事”的村治模式, 有效實現了加強黨的領導、擴大農民自主權利、依法辦事三者的有機統一。其核心是通過村民代表會議的運行, 整合了現有的制度資源, 使村代會成為村民自治的決策平臺, 較好地避免了“兩委”爭權, 有利于解決“兩委”矛盾, 確保“兩委”有效開展工作。村民按區域或者自由結合, 5—15 戶推選(選舉或推薦)一名村民代表, 村委會主任不得擔任村民代表會議的主席。重大問題由村代會決定,村代會一般每月召開一次, 三分之一以上村民代表提議或者遇有特殊情況也可隨時召開, 明確規定任何決議三分之二以上村民代表通過方為有效。從中國社會科學院農村發展研究所的研究報告看, 青縣的做法取得了一些積極成績。

三、鄉村治理改革的趨勢

中國處在經濟轉型和社會轉型時期, 這個性質決定了我國鄉村治理改革的長期趨勢。我們可以從這樣幾個方面描述傳統社會: 一是經濟上基本自給自足, 小型農業社區是百姓的基本生活單位;二是社區提供大部分公共品, 且人與人之間的關系是依附性關系;三是社區聯盟(或初級形態的國家)向百姓提供“安全”這樣一種基礎性的公共品, 提供者實際上是軍事集團。鑒于傳統社會的這種性質, 可以看出, 傳統社會其實不需要民主政治。這是因為, 在傳統社會, 社區一級是一個“熟人社會”, 不需要民主政治的各種功能。在社區聯盟一級(或國家層次上), 主要功能是軍事功能, 即向社會提供安全保障, 更不需要民主, 因為民主政治會降低軍事效率。

傳統社會向現代社會轉變開始以后的情形就大大不同了。在結構轉變過程中, 傳統鄉村社會人際關系的認同條件發生變化或遭受破壞。(1)人口的流動, 社區邊界的調整, 家庭模式的變化等等,都使違反道德和禮儀所產生的羞恥感的懲罰力下降, 道德權威和宗法領袖不再成為能有效提供秩序和安全的力量。(2)各種新的聚斂財富的機會的出現, 特別是在市場經濟規則尚不健全的情況下, 人們可以通過機會主義行為迅速成為暴發戶, 富人身份與道德權威身份、宗法領袖身份已很難統一, 在保證提供社會秩序和安全方面, 富人很難得到人們的信任, 財富多少不再成為可信度的重要指標。(3)由于人們的社會活動空間增大, 交易內容變得日益復雜, 社會秩序和安全的內涵與以往大不相同, 提供安全和秩序的政治人物需要新的知識經驗和新的專業背景方能勝任, 而這種關于知識經驗和專業背景的信息具有某種隱蔽性, 人們通常不容易通過廉價支付得到這種信息。標志政治家出現的社會分工已具有必然性。在這些變化之下, 鄉村社會已經很難通過對道德、宗法和財富的認同來產生穩定的政治權威結構;而政府的任命也已經很難與鄉村居民的認同保持一致, 換句話說, 政府的任命雖然可能具有合法性, 但不一定具有有效的權威性。不具有權威性的合法性, 也不具有行政效率, 這種情形發生在鄉村社會, 會破壞鄉村社會的穩定性。

米格代爾對內向型農村轉向外向型農村后農民群體政治意識發生的變化作了精彩的分析。這種轉變發生后, 農村中已沒有能被農民接受的農村公平分配機制和相應的社會制度。這個時候, “農村以外的法院和警察在農民生活中變得及其重要”, “對外聯系擴大后, 農村在農民生活中完全變得無關緊要了”, “社區很明顯不再是農民認同的基礎”。也就在這個時候, 農民對農村政治組織權力的承認不再是基于該政治組織與舊的農村社會體系的關系, 而是基于該政治組織與國家, 即新的社會體系的關系;農村領導人在更大程度上被看做是行政官員, 農村社區領導人原有的受人尊敬的地位消失了。概括地說, 開放型農村社會“意味著農村政府的持續活力更多地取決于它與更大政治制度和更大政治社區之間的關系”。①

為了產生較為穩定的鄉村社會權威結構, 使得權威結構能保持一種強制力, 保證人們遵從一定的社會行為規范, 顯然需要一種新的對權威的認同方式, 這種方式便是民主選舉制度。所以, 如果說傳統鄉村社會不需要民主政治, 那么, 傳統鄉村社會開始解體, 就意味著對民主政治的需要開始產生。

根據社會經濟轉型的國際經驗和我國的現實情形,未來我國鄉村治理要重點解決下述三方面問題。

1.注重城鄉統籌治理, 實現城鄉社會經濟一體化

一切國家的社會轉型過程同時也是人口結構的變化過程, 變化的基本趨勢是城市化。在未來幾十年里, 我國鄉村人口的絕對數量將穩步下降, 一大批自然村將消失, 更多的小城市將逐步成長起來。鄉村治理應促進這個過程有序地推進, 而不是為這個過程的推進設置阻力。未來真正的農村將是專業農民的居住區域, 大量農區將以小型專業農民的居住點為主。社會主義新農村的建設也不是要廣大農民永遠定居在農村。專業農民將以農產品和農業生產資料的交易以及各種農業服務與城市經濟建立密切聯系, 實現城鄉經濟的一體化。適應這種經濟上的一體化, 鄉村治理也要實現城鄉統籌安排。要將縣轄小城市、小市鎮建設成溝通城鄉經濟的紐帶, 將中心村建設成基礎設施完善的居民點, 并支持專業農民投資建設生產和生活設施并舉的小型居民點。在這樣一種鄉村人口布局的基礎上, 要在更大的范圍里以新的機制部署鄉村基本公共品的供應;公共服務功能主要由小城市、小市鎮來承擔。

2.深化鄉村民主改革的主要任務

深化鄉村民主政治改革主要應解決下述問題:

第一, 促進經濟發展, 提高農村經濟的市場化程度。如本文前面的分析, 民主政治的社會需求是農民跨出“熟人社會”以后產生的, 要鞏固民主政治的基礎, 必須通過鄉村經濟的發展, 提高農戶的經營規模和專業化水平, 以形成公共權威產生和運行的經濟基礎。

第二, 大大縮小農村干部的權力, 使農村干部的權力只限于十分必要的公共事務。為此, 一定要創造一種制度, 把支配土地資源配置的權力從干部們手中剝離出來, 使農民成為土地的主人。要培育各種農民合作組織和專業協會, 把一些公共事務交由這些組織處理。

第三, 向農民充分賦權。要杜絕各種對農民行使選舉權的非法干擾, 充分保障農民的選舉自主權。同時要創造由農民選舉產生的村委會干部獨立行使必要權力的制度環境。

第四, 修訂《村民委員會組織法》。修訂法律時要考慮建立更合理的選舉和罷免程序。對違反選舉法規的行為要有制裁辦法, 刑法的有關條款要適用農村自治選舉中發生的違法行為。要修訂村委會的任職時間, 使之和縣鄉選舉時間相適應, 以節約選舉成本。要對賄選等違法行為給予界定。

3.鄉鎮機構改革的主要任務

從改革的目標出發, 鄉鎮機構改革要有一個中長期的籌劃。從長遠考慮, 要解決的問題是:

第一, 不僅要實行村民自治制度, 還要把自治制度逐步推進到鄉鎮一級。沒有自治, 就無法形成非貨幣化的公共品交易的社區合作。在村級社區走向衰落的背景下, 鄉鎮一級社區將是農民進行公共品交易的基本平臺, 如果自治停留在村一級, 其意義會大打折扣。有人提出要取消鄉鎮一級政府, 恢復已被世界政治經驗所否定的派出制。從政治學規律看, 除非某項公共職能具有高度的專業化性質,否則實行派出制會產生嚴重的官僚主義弊端。① 如果一個社區需要綜合的權威機構, 那么, 這個機構就必須通過民主的方式來產生。我國不少地方已經進行了鄉鎮一級民主選舉, 產生了積極結果。在一個相當長的時期里, 鄉鎮一級自治政府的行政經費要由上級政府通過轉移支付解決。

第二, 把鄉鎮政府之上的各級政府行為改過來, 并合理調整行政層次, 擴大鄉鎮政府的財政自主權。取消省和縣之間的行政層次。放寬設市標準, 把10萬人左右的鎮改為縣轄市, 但這樣的市不再管轄其他鄉鎮。

第三, 隨著勞動力轉移加快, 逐步取消村一級的公共職能, 所有農村公共事務轉移到鄉一級, 同時把村民自治選舉自然推廣到鄉鎮一級。鄉鎮(乃至縣)一級實行“議政合一”, 不設人大、政協等機構。

第四, 要大力發展農村民間組織, 如文化活動協會、專業經濟協會、志愿者服務組織等, 在條件適當的時候恢復農會。可以讓這些組織替代相當一部分政府的功能, 通過這個辦法減少政府的開支。

第五, 實行財政改革, 允許鄉鎮政府完全以自己的財政收入(包括上級政府的轉移支付)來確定自己的機構和人員編制, 堅決堵死赤字財政的發生。限定一個時間界限, 用法律規定在這個時間以后發生的鄉鎮債務, 一律由主要負責人負擔。在承擔這個責任的同時, 也要擴大官員們設置機構的權力, 縣級政府不可一刀切。

第六, 改革鄉鎮事業站所體制。實行政事分開, 將其原來承擔的行政管理職能交給鄉鎮政府, 行政執法職能交給縣政府有關部門。將公益性服務和經營性服務分開。公益性服務由政府購買, 經營性服務由使用者付錢。在改革中, 可以考慮將某些站所轉軌為農村中介組織或公益性服務機構。一些鄉鎮機構如果不承擔公共服務職能, 則完全推向市場。政府的農業技術推廣一類的經費可以轉變為“專用支付券”發給農民, 由農民在市場上用這種“準貨幣”購買服務, 促成有關組織的競爭。接受“專用支付券”的組織可以向發行者(政府機構)兌換貨幣。

第三篇：我國司法改革的回顧與展望

司法制度是國家 政治 制度的有機組成部分，司法體制改革是我國政治建設和政治體制改革的重要 內容。黨的十一屆三中全會以來，我國的政治 經濟 情況和 社會 生活發生了深刻的變化，建立于五十年代初期，適應“以階級斗爭為綱”的政治環境和計劃經濟體制的我國現行司法制度，日益顯露出諸多的弊端，影響 了司法功能的正常發揮，不利于依法治國方略的實施。因此，自1997年9月黨的十五大提出“要推進司法改革”的任務后，我國司法機關開始了一場聲勢浩大的司法改革運動。現在剛剛閉幕的十六大又對司法體制改革提出了新的更高的要求，司法改革的前景令人鼓舞。為了進一步推動我國的司法體制改革，有必要對五年多來的司法改革進行 總結 和反思，并根據黨的十六大的要求作出新的部署。

一、司法的涵義和當代司法制度的主要特征

所謂司法，是指國家適用 法律 解決社會糾紛的活動。有的西方學者認為，司法是國家“為雙方當事人提供不用武力解決爭端的 方法 ”。（參見張文顯《西方法 哲學 》，吉林大學出版社1987年版，第206頁。）司法方式解決糾紛，相對于人類早期社會中采用“自力救濟”方式解決糾紛，是社會的一種進步和文明程度的提高，它屬于“公力救濟”的范疇。所謂公力救濟，即憑借國家和社會的力量，而不是憑借糾紛當事人自己的力量，對受到侵害的權利進行救濟。司法活動是一種國家活動，它以國家的強制力為后盾，具有獨立性、中立性、公正性、終局性等顯著特點。國家規范司法活動的制度，便是司法制度。司法制度是國家制度的重要組成部分，只要有國家存在，就必然有司法制度。同時，司法制度作為國家上層建筑的一部分又是建立在一定經濟基礎之上，并為經濟基礎服務的，因此，它必將隨著經濟基礎的 發展 而發展，隨著社會的進步而完善。

所謂當代司法制度，是指“二戰”以后逐漸發展完善起來，符合司法活動的特點和 規律，體現社會文明與進步的一種比較先進的司法制度。一般認為，當代司法制度具有以下幾個主要特征：

1司法的統一性。它包括三層含義：一是指國家的司法權統一由法律規定的機關行使，其他任何機關、組織和個人均無權行使司法權；二是指司法機關在行使司法權時，必須適用統一的國家法律，不能各行其是；三是指司法機關在處理案件時，同樣的事實適用同樣的法律，不同的事實適用不同的法律。

2司法的獨立性。司法獨立作為當代司法的一項基本原則，已為聯合國核準認可的《關于司法機關獨立的基本原則》所規定。在我國，人民法院獨立行使審判權和人民檢察院獨立行使檢察權不僅早已載入1982年的憲法，成為一項憲法原則，同時也被執政黨的正式文件所確認。黨的十五大報告中指出：“推進司法改革，從制度上保證司法機關依法獨立行使審判權和檢察權。”按照西方國家的理解，司法獨立包括三個方面的含義：一是指法院作為一個整體的獨立審判，只服從憲法和法律，不受其他機關、組織和個人的干涉；二是指每個法院的獨立審判，只服從憲法和法律，不受上級法院和其他法院的干涉；三是指法官獨立審判，只服從憲法和法律，不受其他因素左右。馬克思早就說過，“法官除了法律，沒有別的上司”。在我國，司法獨立是否包括法官獨立，過去意見不一致，現在大多數人對此開始持肯定態度，但同時提出需要一套相應的制度進行保障和制約。

3司法的公正性。司法作為維護社會公平正義的最后一道防線，應當具有公正性是不言而喻的。司法的公正性是對司法活動最基本和最重要的要求，同時它也是司法權威的基礎，不公正的司法不但無任何權威可言，而且會導致司法腐敗，動搖人們對法治的信念。正如英國哲學家培根所說：“一次不公正的司法判決比多次不平的舉動為害尤烈，因為這些不平的舉動不過弄臟了水流，而不公正的判決則把水源敗壞了。”司法的公正性，包括程序公正和實體公正兩個方面的內容。前者指過程公正，也稱看得見的公正；后者指結果公正，也稱看不見的公正。實體公正是相對的，程序公正是絕對的。兩者都是司法公正不可缺少的重要內容，各自具有獨立價值。原先我們只看重實體公正，而忽視程序公正，近年來這一傾向得到了明顯克服。

4司法的權威性。司法的權威性是司法方式解決糾紛不同于其他方式解決糾紛最顯著和最本質的特征。司法的權威性包括兩層含義：一是指一切社會糾紛均可以通過司法途徑最終獲得解決，也即我們所說的“司法最終解決”原則；二是指法院的生效裁判具有必須執行的強制力，任何人不得違反。按照聯合國《關于司法機關獨立的基本原則》的規定，司法的權威性體現在：“法官負有對公民的生命、自由、權利、義務和財產作出最后判決的責任；司法機關對所有司法性質的 問題 享有管轄權，并擁有絕對的權威就某一提交其裁決的問題按照法律是否屬于其權力范圍作出決定；法院作出的司法裁決不應加以修改。”

5司法的中立性。司法的中立性是由司法活動所追求的公正價值目標所決定的。沒有司法機關在審理案件中的中立態度和立場，就不會產生公正的結果，即使在某些情況下結果并未受到影響，但由于法官沒有做到在立場和態度上“不偏不倚”，也難以使人信服。司法的中立性主要體現在兩個方面：一是司法程序啟動的被動性，即法院不得主動去尋找案源，在無人起訴的情況下自行開始審理程序，而應實行“不告不理”的原則；二是審理案件的法官應當對雙方當事人不偏不倚，實行“無差別對待”，只根據事實和法律作出裁判。

6司法的民主性。司法的民主性是 現代 民主政治的重要內容，是社會文明進步的重要標志。司法的民主性主要體現在三個方面：一是實行陪審制度，讓民眾參與司法活動。二是實行公開審判制度，接受社會的監督。所謂公開審判，應當包括三項內容：第一，開庭前公告當事人姓名、案由和開庭的時間、地點；第二，開庭時允許群眾旁聽和允許新聞媒體采訪報導；第三，公開宣告判決，包括公布判決認定的事實、證據、判決結果和所依據的理由。即使是依法不公開審理的案件，也必須公開宣告判決的結果。公開審判是促進司法公正、防止司法腐敗的良方。英國著名法學家邊沁特別看重公開審判的監督意義，他說：“當審判程序完全秘密時，法官將是既懶惰又專橫。沒有公開性，其他一切制約都無能為力，和公開性相比，其他各種制約都是小巫見大巫。”英國大法官休厄特強調公開審判是實現公平的必要手段，他說：“公平的實現其本身是不夠的，公平必須公開地、在毫無疑問地被人們所能看得見的情況下實現。”德國法學家拉德布魯赫強調公開審判的群眾參與性，他說：“司法的公開性不應僅僅為了監督，民眾對法律生活的積極參與會產生對法律的信任，對法律的信任同時又是他們主動參與這類活動的前提。”三是充分尊重當事人的訴訟主體地位，并通過訴訟程序制度的設計來保證當事人和其他訴訟參與人能夠充分行使各種訴訟權利，如辯論權、辯護權、上訴權、申訴權等。關于司法民主性的上述要求，我國憲法和法律均作了明確的規定，并在司法實踐中得到不同程度的貫徹執行，但也有不盡人意之處，尚有待改進。

7司法的慎重性。司法涉及公民的生命、自由、財產等重要權利，法官掌握著案件當事人生殺予奪的大權，因此司法權的行使必須慎之又慎。司法的慎重性，一是體現在通過設立司法的民主機制來防止錯案的發生。如設立合議制度、公開審判制度、回避制度、辯論和辯護制度、死刑復核制度等。二是體現在通過設立糾錯機制對錯誤的裁判進行補救。如設立上訴制度、申訴再審制度、執行異議制度、執行回轉制度、國家賠償制度等。三是體現在當“懲罰”與“保護”的價值目標發生矛盾，難以決斷時，在價值取舍上通常偏重于保護而放棄懲罰。如我國刑事訴訟法第162條第三項對“有利被告”、“疑罪從無”原則的吸收，即體現了這一精神。

8司法的職業性。司法工作從一定意義上講，是法官按照一定的規則向案件當事人分配正義的工作，也即法官要根據自己對案件事實的認定和對法律的理解，表明反對什么，支持什么；懲罰什么，保護什么。因此，法官實際上是通過對案件的審理，將立法所規定的普遍的、抽象的正義轉化為具體的、人們可以感知到的正義，正確無誤地分配給案件當事人各方。隨著經濟和 科技 的發展、社會結構的變化和法律關系的復雜化，法官正確認定案件事實和正確適用法律的難度越來越大。這就決定了司法工作不但具有了很強的專業性，而且必須職業化，即法官只能由受過系統法學專業 教育 并通過嚴格的國家統一司法 考試 取得資格的人擔任，同時一旦擔任法官，則必須終身以此為業，恪盡職守，以維護社會正義為已任，從而形成法官職業共同體。法官職業共同體的形成，有賴于法官職業資格制度、法官職業培訓制度、法官職業保障制度、法官職業責任制度以及法官職業道德約束機制的建立與完善。在法官專業化和職業化的基礎之上，還需要進一步實現現代司法所要求的法官的同質化和精英化。所謂法官同質化，是指不同個體的法官，不論在何地和何種級別的法院任職，應當具有大體相當的職業素質和職業技能，從而有利于保證適用法律的統一和案件處理的正確。法官的精英化則是指，法官群體適應現代法治的要求，以專業化、職業化為背景，在法律素養、實踐能力、人文精神和人格品質等方面具有高度的卓越性，對社會發展產生積極影響，并因此而獲得社會的高度評價與尊重，具有法律保障下的優厚地位。通俗地講，法官的精英化既包括對法官質量的要求，又包括對法官數量的控制。法官的精英化有利于促進法官的同質化，而法官的同質化則是法官精英化的必然要求和必然結果。我國統一司法考試制度的建立，為法官專業化、職業化并進而實現法官同質化和精英化創造了重要條件。當然，要造就專業化、職業化、同質化、精英化的現代法官群體，除了必須實行國家統一司法考試外，還有賴于職前大學本科法學專業教育、法律職業培訓以及職后終身化的法律繼續教育等配套制度的建立、完善和共同發揮作用。（參見譚兵、王志勝“論法官現代化：專業化、職業化和同質化-兼談 中國 法官隊伍的現代化問題”，載《中國法學》2001年第3期。）

二、我國現行司法制度的基本模式和功能

（一）我國現行司法制度的基本模式

雖然司法是指國家適用法律解決社會糾紛的活動，但各國基于其文化背景和價值觀念的差異，對司法的理解和對司法制度的設計并不完全相同。在實行“三權分立”的國家，司法是與立法、行政相對應的一種國家活動。在這些國家，所謂司法就是指審判，所謂司法權就是指審判權，所謂司法機關就是指法院。至于檢察權，一般歸入行政權的范疇，或由政府的司法行政機關直接行使（如美國），或由附設于法院但隸屬于政府司法行政機關的檢察機關行使（如英國）。在前蘇聯等社會主義國家，司法機關不僅包括審判機關，也包括檢察機關，即司法權由審判權和檢察權共同構成。前蘇聯解體后，俄羅斯等獨聯體國家雖然司法權仍由審判權和檢察權構成，但審判權和檢察權的內容發生了變化：審判權的范圍比過去有所擴展，成立了專門負責監督憲法實施的憲法法院，并且把對審判活動的監督權集中在最高法院和上級法院；檢察權的范圍則比過去有所縮小，不再包括廣泛的法律監督權。我國古代，司法權的內容也很廣泛，包括審判權、法律監督權和司法行政權三部分。清末搞“維新變法”，效仿西方國家的作法，在法律中明確規定司法權由法院行使，因而此時的司法權就是指審判權。辛亥革命以后，孫中山借鑒西方國家的“三權分立”模式，結合中國的 歷史 傳統，實行“五權分立”的政體，即將國家權力劃分為立法、行政、司法、考試、監察五種，由五個機關分別行使，其中的司法權主要由司法院行使。檢察機關附設于法院內部，但隸屬于政府的司法行政機關，與法國、德國等歐洲國家的作法相似。

我國現行的政權體制，借鑒了前蘇聯的作法，摒棄了“三權分立”的模式，而是實行議行合一的人民代表大會制度。全國人民代表大會既是最高國家立法機關，又是最高國家權力機關和最高國家監督機關。在各級人民代表大會之下設立“一府兩院”，政府行使行政權，法院和檢察院行使司法權，同時，一府兩院由同級人民代表大會產生并受其監督。這種政體有利于國家權力的統一行使與合理分工，有利于人民當家作主和國家職能的充分發揮。

在這種政權體制之下，我國的司法權包括審判權和檢察權，司法機關包括人民法院和人民檢察院，人民法院行使審判權，人民檢察院行使法律監督權（當然人民檢察院還履行法律賦予的刑事偵察和公訴職能）。這種司法體制不但為我國憲法、人民法院組織法和人民檢察院組織法所規定，也為執政黨的正式文件所確認（參見黨的十五大和十六大報告）。但人們在習慣上，常常對司法權作較寬泛的理解，認為公安機關、國家安全機關和司法行政機關在刑事訴訟活動中均擔負一定的職能，分別負責案件的偵查和刑罰的執行，因此司法機關不僅包括法院和檢察院，還包括公安機關、國家安全機關和司法行政機關。其實，公安機關、國家安全機關和司法行政機關屬于國家行政機關體系，與作為國家司法機關的法院和檢察院的性質不同，盡管人們在習慣上將公、檢、法、司、安統稱為政法機關，并歸口統一管理。

此外，對于有的機關或組織，法律或者習慣并未確定其司法屬性，但由于它們發揮的作用及其活動產生的效果，與司法機關相似或者密切相關，因而也被人們劃入司法機關或者司法組織的體系，如公證機關、律師組織、仲裁機構、人民調解組織等，并在教科書中一并論述，認為我國的司法機關和司法組織是多樣化的，而在此基礎之上形成的司法制度也應當是多樣化的，具體包括偵察制度、檢察制度、審判制度、司法行政制度、監獄制度、勞教制度、律師制度、公證制度、仲裁制度、人民調解制度、法律援助制度等。（參見鐘玉瑜主編《中國特色司法制度》，中國政法大學出版社2000年11月第一版，第3—4頁。）

（二）我國現行司法制度的功能

一般認為，我國現行司法制度具有以下五個方面的功能：

1懲罰功能。即通過懲罰犯罪，保障國家安全和社會公共安全，維護社會秩序，鞏固國家政權。這是司法制度的首要功能。

2保護功能。即通過對刑事犯罪的懲罰和對民事、行政違法行為的制裁，保護公民的人身權利、財產權利、民主權利和其他權利不受侵害，維護法人和其他組織的合法權益。它與司法制度的懲罰功能相對應的，是一個問題的兩個方面。

3調整功能。即通過司法機關對權利義務的確認，對各種社會關系和經濟關系起到調整作用，使之處于正常和穩定狀態，以促進經濟的發展和社會的進步。

4服務功能。即司法機關和司法組織通過向公民、法人和其他組織提供良好的法律服務，滿足社會對法律的需求，并引導各種市場主體規范自己的行為，從而有利于維護社會秩序，促進經濟發展。司法制度的服務功能是由司法機關為人民服務的宗旨所決定的。

5教育功能。即司法機關通過對案件的正確處理，對當事人和社會公眾起到法制宣傳教育作用，增強廣大公民的法律意識和法制觀念，提高他們知法、守法、用法的自覺性，從而有利于提高廣大公民的法律素質，建立良好的法治秩序。（參見鐘玉瑜主編《中國特色司法制度》，法律出版社2000年11月第一版，第29—32頁。）

三、我國司法改革的動因、主要內容和效果

（一）我國司法改革的動因

司法改革是近年來社會關注的重要熱點，甚至在一段時間內司法機關的辦案活動成為社會矛盾的焦點。全社會對司法改革給予了前所未有的關注并寄予厚望，不僅黨和國家領導人的講話中談司法改革，司法實務部門和眾多的學者談司法改革，而且普通老百姓也談司法改革。在一浪高過一浪的司法改革呼聲的推動下，司法改革的研討會此起彼伏，司法改革的措施一個接著一個出臺，監督司法機關的各種措施和辦法層出不窮，從而形成了一個時期中我國司法改革的獨特景觀。盡管我國司法改革的活動起始較早，但全面的、聲勢浩大的司法改革，卻是在1997年9月黨的十五大確立了依法治國的基本方略和建設社會主義法治國家的目標，并明確提出“推進司法改革”的任務之后才正式啟動的。

我國的司法改革從表面上看，似乎是因司法不公引發的，但從理性的角度思考，司法改革的原因遠不止于此，還有著更為廣泛和更為深刻的社會背景。我們認為，引發我國司法改革的原因主要有以下四個方面：

1現行司法制度不完全適應我國政治、經濟形勢發展的要求，逐漸顯露出一些難以克服的弊端。

我國現行司法制度是在政治上奉行“以階級斗爭為綱”，經濟上實行高度集權的計劃經濟體制的特定歷史條件下逐步建立和發展起來的，人們習慣地將司法機關的職能定位于“無產階級專政的工具”，鎮壓敵人和維護社會主義經濟基礎的“刀把子”。建國50多年來特別是改革開放20多年來，我國的政治經濟形勢和社會生活發生了翻天覆地的變化，由“以階級斗爭為綱”轉為以經濟建設為中心，由計劃經濟體制轉為市場經濟體制。很顯然，原有的司法制度設計及其職能定位已經不能適應新形勢下司法機關所肩負的歷史使命。諸如在機構設置、職權劃分、人財物管理體制、法官的地位和待遇，以及工作機制、訴訟程序、管理制度等方面均顯露出一些難以克服的弊端，特別是按照行政區劃設置司法機關、司法機關的經費由各級財政撥付、司法機關的干部由當地管理的作法，難以保證司法機關獨立行使司法權和抗衡地方保護主義，從而有必要通過司法改革來解決這些問題。

2司法機關在國家和社會生活中的地位越來越重要，社會對司法機關的要求越來越高。在中華人民共和國成立以后的頭30年中，法院和人們的日常生活幾乎不發生什么關系，一些人視上法院為恥辱，一個有過上法院經歷的人往往被視為異類。因為，在當時的情況，人們很少有自己的財產，每個人都被看成是國家機器的“齒輪和螺絲釘”，所有的社會資源均屬于國家，所有的經濟活動都被視為政府的職能，同時幾乎所有的社會矛盾和社會沖突均通過行政方式解決，因此，法院 自然 與普通公民無關，很少有人關注它的存在。改革開放導致了社會結構和管理模式以及人們生活方式的很大變化。國家機關職能的轉變，企事業單位的改革，農村 土地承包責任制的實行，城鄉人口的大量流動和城鄉民營 企業 的出現以及外資的大量涌入，打破了多年來固定不變的社會關系模式，不但導致了多種經濟成份并存的局面和一些新的社會階層的產生，而且引起了人們思想觀念和行為方式的變化。特別是市場經濟體制的建立，使得經濟關系和法律關系錯綜復雜，平等主體之間的民事經濟活動和民事經濟糾紛越來越多，人們的權利意識空前增強，過去的“有矛盾找領導”被“有矛盾上法院”所代替，通過法院維護自己的權益，討回公道已經成為一種社會 時尚 和人們的習慣。在日益復雜的社會關系中，任何人都可能發生糾紛，產生訴諸法院的需求，不是你訴別人，就是別人訴你。統計數據表明，近20年來，我國法院每年受理的案件均大量遞增，法院正在成為社會生活中不可缺少的角色。加之依法治國，建設社會主義法治國家方略的確立賦予了法院更多的職能，立法和法律實施之間的距離越來越大等等，也增強了人們通過司法程序將紙上的法律變為活的法律，將抽象的公正變為具體的公正的愿望和頻率（參見信春鷹“中國需要什么樣的司法權力”，載中國人民大學復印資料《訴訟法學。司法制度》2002年第5期）。法院作為維護社會公平正義的機構所肩負的社會責任越來越重，人們對法院的要求也越來越高。顯然，這必然成為我國司法改革的重要原因和推動力。

第四篇：我國基礎教育新課程改革的回顧與反思

摘要：我國基礎教育新課程改革在本質上就是一種價值變革。從課程典范的重構、課程理念的創新、課程體制的發展、課程文化的再生等幾個方面對基礎教育新課程改革進行回顧，并從合理基礎、教師教育、教學評價、新課程自身等方面進行反思，提出其發展的走向，以圖能更好地開展基礎教育課程改革。

關鍵詞：基礎教育；新課程改革；回顧；反思 《基礎教育課程改革綱要（試行）》頒布以來，我國的基礎教育新課程改革至今已有三年多，即將進入一個全面推廣的階段。鑒于此，我們有必要對這一階段的工作進行一個全面的回顧與反思。本文從課程典范的重構、課程理念的創新、課程體制的發展、課程文化的再生等幾個方面對基礎教育新課程改革進行了回顧，并在此基礎上提出了基礎教育新課程改革實踐面臨的問題與走向，以圖對基礎教育課程改革有所啟示。

一、基礎教育新課程改革是一場深刻的價值變革

美國課程專家麥克尼爾（j.d.mcneil）指出，如果從課程變革的復雜性來看，課程改革通常有五種類型。一是“替代”，即一種要素可能被另一種現成的要素所替代。比如，用新的教科書代替舊的教科書。二是“交替”，即當變革被引進到現行的材料中，并有希望成為選修科目而容易被采納時，交替就產生了。這種方式常常表現為在現行課程內容和結構不變的情況下增加一些新的內容，對其進行充實、改進等。三是“紊亂”，這種變革是破壞性的，對課程改革往往起反作用。四是“重建性變革”，這種變革導致對體系本身的修改，即課程改革不僅僅是課程內容、結構的改造，而是要更新課程體系，形成新的教學觀，因為課程與教學的改革是分不開的。五是“價值觀變革”，它強調課程改革歸根到底是一種價值變革，是與課程有關的人的價值思想觀念的變革。[1] 筆者認為，我國的基礎教育新課程改革在本質上就是一種價值變革。我們不僅對課程在結構、內容等方方面面進行了改革，如綜合實踐活動課程的開設、課程內容的整合（如藝術、科學課的設置）等等，而且最為關鍵的是對人們所持有的一些價值觀念進行了根本性的變革，如對學校，不再認為學校只是傳授知識的場所，而是把學校視為是課程改革的中心、科學探究的中心、課程發展的中心；對課程，認為課程不只是“文本課程”更是“體驗課程”，是超文本的課程形式；對教材，認為教材是范例，是學生學會認知、學會做事、學會共同生活、學會生存的范例，是不斷獲取知識、提升精神、完善自我的范例等等。因此，我們說基礎教育新課程改革是一場深刻的價值變革。也正是這場變革，促進了我國基礎教育新課程改革的創新與發展。

二、基礎教育新課程改革的理論創新與發展

在價值變革的引領下，我國的基礎教育新課程改革在課程典范、課程理念、課程體制、課程文化等方面都有所創新與發展。

（一）課程典范的重構

進入21世紀以來，面對一個高節奏、高科技、高競爭的社會，教育只有著眼未來，不斷進行改革和創新才能適應這一新形勢。對此，基礎教育新課程改革就特別強調，課程既要實現兒童的“認知”與“情意”的整合，還要實現兒童的認知發展和情意發展與文化發展的整合，基礎教育新課程改革必須超越現行的“學科”課程典范，實現課程典范的重構。1.基礎教育新課程改革，是一場全面的改革

基礎教育新課程改革，涉及培養目標的變化、課程結構的改革、課程實施與教學改革、教材改革、評價體系的改革等等，是一場由課程改革所牽動的整個基礎教育的全面改革。它不只是課程內容的調整，而是一場人才培養模式的變革。具體說來，有這樣幾點：一是新課程規定了未來國民素質的目標要求，體現了培養高素質人才、為新世紀的發展積極準備的素質教育觀念。二是確立了知識與技能、過程與方法、情感態度與價值觀三位一體的課程目標，體現了育人為本，促進學生知識、能力、情感態度和諧發展的素質教育觀念。三是突破學科中心，基于“四基”選擇課程知識，體現了面向全體，切實關心每一個學生，為學生終身發展奠定基礎的素質教育理念。四是建立學生在課程中的主體地位，設置綜合實踐活動課程，關注學生的生活經驗，拓展學生的學習空間，引導學生進行探究學習、合作學習。這改變了傳統學校只重視“學業智力”，而對其他諸如“社會智力”、“實際生活智力”、“自我認識智力”等“生存智力”均有所忽視的現象，強調對學生進行多元智力教育的素質教育觀念。五是推崇“檔案袋評價”“真實評價”等質性評價手段，體現了多方面評價學生的素質教育觀念。六是調整現行課程政策，實行國家、地方、學校三級課程管理，合理設置課程門類和課時比例，課程結構從整齊劃一走向多樣化，從分科走向綜合，體現了給基礎教育注入生命活力需要提供良好政策空間的素質教育觀念。[2] 2.尋找課程改革的平衡器：以學生發展為本 基礎教育課程改革如果堅持“學科本位”，忽視兒童身心特點和社會需求、以及各個學科相互配合的整體效應，這樣就不利于學生的全面發展。基礎教育新課程改革就深刻分析了以往存在的弊端和問題，鮮明地提出：改變課程過于注重知識傳授的傾向，強調以學生發展為本，把學生身心全面發展和個性、潛能開發作為核心。這一重要的轉變體現了以學生發展為本的課程理念，著眼于培養學生終身學習的愿望和能力，給人耳目一新的感覺。尤其是課程目標對過程、方法和情感態度、價值觀的強調，突出以學生發展為本的思想，更有利于學生全面發展。

（二）課程理念的創新

基礎教育新課程改革離不開課程理念的創新。如果沒有課程理念的創新，課程改革就只能局限于技術層面而缺乏文化創新的動力。正是這些理念的創新，推動了課程研究，為基礎教育新課程改革注入了一股新鮮的血液，喚起了課程改革的生機和活力。

1.創新的學校觀。學校是學習型組織，是培養人的機構，而不是官僚機構，不是公司，不是監獄，不是附屬品。隨著新課程改革的展開，過去的官僚本位、國家本位等僵化的管理體制正在被打破，學校正在成為教育改革的中心。這意味著教育改革將走向每一個教師自己的生活舞臺，走向學生的學習空間，強調所有成員擁有共同的價值觀和規范，以便使學校更具活力，更有效率。學校應該成為聯系教育理論與教育實踐的前沿陣地，成為校本課程開發的主體，加強與社區、科研機構等的聯系，通過合作交流、反思和探索，形成合作團隊，拓展對學校教育與學校課程的認知，充分開發和利用校內外課程資源，實現學校的特色化發展之路。2.創新的課程觀。傳統教育中，課程知識多是文本的，這種文本的課程知識主要有這樣幾個特點：組織上的線性和順序性；單向性，課程知識早已安排好，教師只是按部就班地按照統一進程進行講授；課程知識是圍繞一個主題或側面來進行論述和描寫的。而新的課程觀則強調課程知識要盡量體現超文本的特點。課程不只是“文本課程”更是“體驗課程”。課程的內容和意義在本質上并不是對所有人都相同，在特定的教育情境中，每一個教師、學生在對課程文本的理解和解釋中，總要融入個人獨特的生活經驗，形成不同的意義生長域，從而對課程作出某些生產性或創造性的改變。課程成為一種動態的、生成的“生態系統”。在這一過程中，學生、教師、課程之間是互動的、交流對話的，他們通過反思人類的生存狀態、個體生活方式來理解課程、創造課程。

3.創新的教材觀。基礎教育新課程改革堅持“教材是范例”的觀點，認為教材要由控制和規范逐步轉向為人的全面發展服務，成為學生學會認知、學會做事、學會共同生活、學會生存的范例，成為不斷獲取知識、提升精神、完善自我的范例。教材不是學生必須完全接受的對象和內容，而是引導學生利用已有的知識和經驗，主動探索知識的發生與發展，引起學生認知分析，理解文化，反思、批判和建構意義的中介，是案例或范例，強調教材是學生發展的“中介”，是師生進行對話的“話題”，是進行交往的橋梁。另外，我們認為，教師其實就是一種最好的教材，他的學識、人品深深地影響著學生，教育著學生。4.創新的教學觀。傳統的教學觀把教學視為是知識傳遞的過程，教學被窄化為知識積累和技能訓練。新的教學觀則認為課堂教學不只是課程傳遞和執行的過程，而更是課程創生與開發的過程，是教師與學生交往、互動的過程。在這個過程中，師生雙方相互交流，在對話中不斷建構知識。同時，學生也不僅僅是知識的接受者，他們必須具備批判意識，敢于直面現實生活中的問題，并設法加以解決，形成一種發現問題、分析問題、解決問題的能力。總之，教學不再重教知識，而是關注學生的生命體驗，它是師生富有個性化的生命活動。

5.創新的教師觀。新的教師觀認為，教師應由傳統意義上的“傳道、授業、解惑”者向批判者、反思者、建構者等轉變。首先，教師要由課程的忠實執行者變為課程的開發者（尤其是校本課程的開發）和課程知識的建構者（是“用教材教”而不是“教教材”）。其次，教師要由學生的“控制者”變為學生的“促進者”“合作者”“引導者”。此外，教師還應是自身教育教學實踐的“批判者”和“反思者”。教師應利用個人的課程意識和教育理性為依據對其課堂教學行為進行批判和反思。

6.創新的學生觀。新的學生觀認為，學生是有著完整生命表現形態的發展中的人，具有生命的整體性和發展的能動性。因此，我們應該尊重學生，樹立為學生發展服務的意識。這就要求教師要尊重學生的人格，尊重學生在學習方面的思考，尊重學生主動學習的精神，把精神生命發展的主動權交給學生。

第五篇：我國基礎教育新課程改革的回顧與反思

摘要：我國基礎教育新課程改革在本質上就是一種價值變革。從課程典范的重構、課程理念的創新、課程體制的發展、課程文化的再生等幾個方面對基礎教育新課程改革進行回顧，并從合理基礎、教師教育、教學評價、新課程自身等方面進行反思，提出其發展的走向，以圖能更好地開展基礎教育課程改革。

關鍵詞：基礎教育；新課程改革；回顧；反思

Abstract:The new curriculum reform of basic education in China is essentially a kind of reform of the values.The writer reviews the reform from the reconstruction of curriculum examples, the innovation of curriculum ideas and the development of curriculum system, the regeneration of curriculum culture ,and also reflects the reform from rational bases, teacher education ,teaching evaluation and the new curriculum itself.This will be beneficial for better development of the new curriculum reform.Key words:basic education;new curriculum reform;review;reflect

《基礎教育課程改革綱要（試行）》頒布以來，我國的基礎教育新課程改革至今已有三年多，即將進入一個全面推廣的階段。鑒于此，我們有必要對這一階段的工作進行一個全面的回顧與反思。本文從課程典范的重構、課程理念的創新、課程體制的發展、課程文化的再生等幾個方面對基礎教育新課程改革進行了回顧，并在此基礎上提出了基礎教育新課程改革實踐面臨的問題與走向，以圖對基礎教育課程改革有所啟示。

一、基礎教育新課程改革是一場深刻的價值變革

美國課程專家麥克尼爾（J.D.McNeil）指出，如果從課程變革的復雜性來看，課程改革通常有五種類型。一是“替代”，即一種要素可能被另一種現成的要素所替代。比如，用新的教科書代替舊的教科書。二是“交替”，即當變革被引進到現行的材料中，并有希望成為選修科目而容易被采納時，交替就產生了。這種方式常常表現為在現行課程內容和結構不變的情況下增加一些新的內容，對其進行充實、改進等。三是“紊亂”，這種變革是破壞性的，對課程改革往往起反作用。四是“重建性變革”，這種變革導致對體系本身的修改，即課程改革不僅僅是課程內容、結構的改造，而是要更新課程體系，形成新的教學觀，因為課程與教學的改革是分不開的。五是“價值觀變革”，它強調課程改革歸根到底是一種價值變革，是與課程有關的人的價值思想觀念的變革。[1]

筆者認為，我國的基礎教育新課程改革在本質上就是一種價值變革。我們不僅對課程在結構、內容等方方面面進行了改革，如綜合實踐活動課程的開設、課程內容的整合（如藝術、科學課的設置）等等，而且最為關鍵的是對人們所持有的一些價值觀念進行了根本性的變革，如對學校，不再認為學校只是傳授知識的場所，而是把學校視為是課程改革的中心、科學探究的中心、課程發展的中心；對課程，認為課程不只是“文本課程”更是“體驗課程”，是超文本的課程形式；對教材，認為教材是范例，是學生學會認知、學會做事、學會共同生活、學會生存的范例，是不斷獲取知識、提升精神、完善自我的范例等等。因此，我們說基礎教育新課程改革是一場深刻的價值變革。也正是這場變革，促進了我國基礎教育新課程改革的創新與發展。

二、基礎教育新課程改革的理論創新與發展

在價值變革的引領下，我國的基礎教育新課程改革在課程典范、課程理念、課程體制、課程文化等方面都有所創新與發展。

（一）課程典范的重構

進入21世紀以來，面對一個高節奏、高科技、高競爭的社會，教育只有著眼未來，不斷進行改革和創新才能適應這一新形勢。對此，基礎教育新課程改革就特別強調，課程既要實現兒童的“認知”與“情意”的整合，還要實現兒童的認知發展和情意發展與文化發展的整合，基礎教育新課程改革必須超越現行的“學科”課程典范，實現課程典范的重構。

1.基礎教育新課程改革，是一場全面的改革

基礎教育新課程改革，涉及培養目標的變化、課程結構的改革、課程實施與教學改革、教材改革、評價體系的改革等等，是一場由課程改革所牽動的整個基礎教育的全面改革。它不只是課程內容的調整，而是一場人才培養模式的變革。具體說來，有這樣幾點：一是新課程規定了未來國民素質的目標要求，體現了培養高素質人才、為新世紀的發展積極準備的素質教育觀念。二是確立了知識與技能、過程與方法、情感態度與價值觀三位一體的課程目標，體現了育人為本，促進學生知識、能力、情感態度和諧發展的素質教育觀念。三是突破學科中心，基于“四基”選擇課程知識，體現了面向全體，切實關心每一個學生，為學生終身發展奠定基礎的素質教育理念。四是建立學生在課程中的主體地位，設置綜合實踐活動課程，關注學生的生活經驗，拓展學生的學習空間，引導學生進行探究學習、合作學習。這改變了傳統學校只重視“學業智力”，而對其他諸如“社會智力”、“實際生活智力”、“自我認識智力”等“生存智力”均有所忽視的現象，強調對學生進行多元智力教育的素質教育觀念。五是推崇“檔案袋評價”“真實評價”等質性評價手段，體現了多方面評價學生的素質教育觀念。六是調整現行課程政策，實行國家、地方、學校三級課程管理，合理設置課程門類和課時比例，課程結構從整齊劃一走向多樣化，從分科走向綜合，體現了給基礎教育注入生命活力需要提供良好政策空間的素質教育觀念。[2]

2.尋找課程改革的平衡器：以學生發展為本

基礎教育課程改革如果堅持“學科本位”，忽視兒童身心特點和社會需求、以及各個學科相互配合的整體效應，這樣就不利于學生的全面發展。基礎教育新課程改革就深刻分析了以往存在的弊端和問題，鮮明地提出：改變課程過于注重知識傳授的傾向，強調以學生發展為本，把學生身心全面發展和個性、潛能開發作為核心。這一重要的轉變體現了以學生發展為本的課程理念，著眼于培養學生終身學習的愿望和能力，給人耳目一新的感覺。尤其是課程目標對過程、方法和情感態度、價值觀的強調，突出以學生發展為本的思想，更有利于學生全面發展。

（二）課程理念的創新

基礎教育新課程改革離不開課程理念的創新。如果沒有課程理念的創新，課程改革就只能局限于技術層面而缺乏文化創新的動力。正是這些理念的創新，推動了課程研究，為基礎教育新課程改革注入了一股新鮮的血液，喚起了課程改革的生機和活力。

1.創新的學校觀。學校是學習型組織，是培養人的機構，而不是官僚機構，不是公司，不是監獄，不是附屬品。隨著新課程改革的展開，過去的官僚本位、國家本位等僵化的管理體制正在被打破，學校正在成為教育改革的中心。這意味著教育改革將走向每一個教師自己的生活舞臺，走向學生的學習空間，強調所有成員擁有共同的價值觀和規范，以便使學校更具活力，更有效率。學校應該成為聯系教育理論與教育實踐的前沿陣地，成為校本課程開發的主體，加強與社區、科研機構等的聯系，通過合作交流、反思和探索，形成合作團隊，拓展對學校教育與學校課程的認知，充分開發和利用校內外課程資源，實現學校的特色化發展之路。

2.創新的課程觀。傳統教育中，課程知識多是文本的，這種文本的課程知識主要有這樣幾個特點：組織上的線性和順序性；單向性，課程知識早已安排好，教師只是按部就班地按照統一進程進行講授；課程知識是圍繞一個主題或側面來進行論述和描寫的。而新的課程觀則強調課程知識要盡量體現超文本的特點。課程不只是“文本課程”更是“體驗課程”。課程的內容和意義在本質上并不是對所有人都相同，在特定的教育情境中，每一個教師、學生在對課程文本的理解和解釋中，總要融入個人獨特的生活經驗，形成不同的意義生長域，從而對課程作出某些生產性或創造性的改變。課程成為一種動態的、生成的“生態系統”。在這一過程中，學生、教師、課程之間是互動的、交流對話的，他們通過反思人類的生存狀態、個體生活方式來理解課程、創造課程。

3.創新的教材觀。基礎教育新課程改革堅持“教材是范例”的觀點，認為教材要由控制和規范逐步轉向為人的全面發展服務，成為學生學會認知、學會做事、學會共同生活、學會生存的范例，成為不斷獲取知識、提升精神、完善自我的范例。教材不是學生必須完全接受的對象和內容，而是引導學生利用已有的知識和經驗，主動探索知識的發生與發展，引起學生認知分析，理解文化，反思、批判和建構意義的中介，是案例或范例，強調教材是學生發展的“中介”，是師生進行對話的“話題”，是進行交往的橋梁。另外，我們認為，教師其實就是一種最好的教材，他的學識、人品深深地影響著學生，教育著學生。

4.創新的教學觀。傳統的教學觀把教學視為是知識傳遞的過程，教學被窄化為知識積累和技能訓練。新的教學觀則認為課堂教學不只是課程傳遞和執行的過程，而更是課程創生與開發的過程，是教師與學生交往、互動的過程。在這個過程中，師生雙方相互交流，在對話中不斷建構知識。同時，學生也不僅僅是知識的接受者，他們必須具備批判意識，敢于直面現實生活中的問題，并設法加以解決，形成一種發現問題、分析問題、解決問題的能力。總之，教學不再重教知識，而是關注學生的生命體驗，它是師生富有個性化的生命活動。

5.創新的教師觀。新的教師觀認為，教師應由傳統意義上的“傳道、授業、解惑”者向批判者、反思者、建構者等轉變。首先，教師要由課程的忠實執行者變為課程的開發者（尤其是校本課程的開發）和課程知識的建構者（是“用教材教”而不是“教教材”）。其次，教師要由學生的“控制者”變為學生的“促進者”“合作者”“引導者”。此外，教師還應是自身教育教學實踐的“批判者”和“反思者”。教師應利用個人的課程意識和教育理性為依據對其課堂教學行為進行批判和反思。

6.創新的學生觀。新的學生觀認為，學生是有著完整生命表現形態的發展中的人，具有生命的整體性和發展的能動性。因此，我們應該尊重學生，樹立為學生發展服務的意識。這就要求教師要尊重學生的人格，尊重學生在學習方面的思考，尊重學生主動學習的精神，把精神生命發展的主動權交給學生。

（三）課程體制的發展

與上述理念層面的創新相伴隨的往往是體制層面的發展，因為真正意義上的改革必然是二者的同步變革。

在課程管理方面，需要繼續研究課程體制的統一性、靈活性以及有效性等問題，科學地落實國家、地方、學校三級管理模式，以有效提高課程為當地社會經濟發展服務的適應性。

在課程開發方面，新課程改革明確了課程開發的三個層次：國家、地方和學校。國家總體規劃基礎教育課程，制訂國家課程標準，為教科書的“一綱多本”建立前所未有的課程開發平臺，讓教科書走向市場，鼓勵社會各界學有專長的人士參加到教科書建設中來。地方則依據國家課程政策和本地實際情況，規劃地方課程。此外，在學校課程的開發中，學校要根據自身辦學特點和資源條件，調動校長、教師、學生、家長、課程專家和社區人員共同參與課程計劃的制定、實施和評價工作。

在課程體系方面，新課程改革的課程體系表現為均衡性、綜合性和選擇性。通過設置九年義務教育課程，在對當代社會科學高速發展及對自然、人類產生的認識飛躍的基礎上，對教育內容進行更新，減少課程門類，強調學科綜合，構建社會科學與自然科學等綜合課程，如在普通高中階段設置的語言與文學、數學、人文與社會、科學、技術、藝術、體育與健康和綜合實踐活動八個學習領域。

在教材發展機制方面，新課程教材改革，必須堅持實行“一綱多本”，堅持中小學教材多樣化，必須以國家統一的基本要求為前提。實行國家統一的基本要求指導下的教材多樣化政策，是教科書的“一綱多本”的制度保障。然而，教材的多樣化決不是排斥由國家規劃、國家組織力量編寫的示范教材。需要強調的是，多樣化并不等于地方化。提倡多樣化，不應導致以省編教材來取代部編教材和其他省編教材，排斥部編教材、示范性教材、省外優秀教材進入本地市場；不應導致本地教材獨占一方的局面。中小學教材的發展趨勢，不能從“大一統”走向“小一統”。另外，教材多樣化不能搞成了商品化。

在評價制度方面，新課程改革在素質教育思想的指導下，配合課程范式的轉變，在課程評價觀念上發生了很多根本性的變化。評價功能從過分注重甄別、選拔轉向激勵、反饋與調整；評價內容從過分注重學業成績轉向注重多方面發展的潛力；評價主體從單一轉向多元；評價角度從終結性轉向過程性、發展性，關注學生的個別差異；評價方式更多地采取諸如觀察、面談、調查、作品展示、項目活動報告等開放的、多樣化的方式等等。這些充分體現了以人為本，尊重人的主體性和能動性的人文精神。

（四）課程文化的再生

基礎教育新課程改革是一項持續不斷的系統工程，注重時間上的全程性與空間上的無限性，營建了一種生活、對話、探究與合作的課程文化模式，實現了課程文化的再生。

所謂生活文化，就是強調課程的現實性。新課程就體現了向生活世界回歸，加強了課程與學生生活和社會實際之間的聯系，使它們更有效地融合在一起，把實踐和生活當成學生認知發展的活水，為課程增添了時代的源泉和生活的活力。所謂對話文化，就是強調課程的民主性。新課程十分強調對話與協商，盡可能創造各種機會，讓課程專家與學科專家、專家與教師、社會人士代表分別參與對話，或讓他們共同參與對話，對課程標準、課程內容等革新因素的確立進行交流和協商。專家、教師、學生、家長等相關人士通過對課程標準的解讀，知道為什么學，為什么教，充分體現課程的民主性，激發參與課程改革的內在動力。所謂探究文化，就是強調課程的科學性。由于教學的對象是一個個獨特的、發展中的鮮活個體，什么課程適合兒童的個性發展，怎樣教學才有利于每個兒童的發展等問題就使得學校的教育情景中充滿著太多的不確定性，這就給教師、學生創造了一定的探究空間，形成了學校良好的探究氛圍。所謂合作文化，就是強調課程的開發性。每一個兒童都是一個完整的生命體，健全的發展需要多人合作才能實現。同時，每位兒童都有差異，他們的發展取決于有差異的課程，沒有合作就不能提供有差異的課程。為此，新課程就強調一種共生共建的課程文化，試圖建立一種教師、學生、家長、社會人士之間共同合作的機制，有效集結各方力量，從而更好實現一個完整的人的教育。

三、基礎教育新課程改革面臨的問題與走向

（一）迫切需要尋找課程改革的合理基礎

幾年來，在新課程改革的不斷推動下，我們對新課程改革的許多現象和問題有了一定的理解和認識，為課程理論研究和實踐探索提供了一定的基礎，并積累了不少經驗，但遠沒有形成系統的理論體系和全面完整的改革藍圖，無論是研究成果的數量、質量，還是研究人員的結構和素質等，還只是課程論的初創階段。為此，我們迫切需要尋找課程改革的合理基礎。

（二）課程改革與教師教育問題

教師是基礎教育新課程改革取得成功的重要保證。然而，繼新課程改革進行以來，我們的教師在觀念和實際操作方面都還是遠遠不夠的。這主要表現三方面。（1）一些教師的觀念難以轉變，尤其是一些老教師，他們早已習慣于其熟悉的課程理念、目標、內容及方式方法等，老一套的東西早已在他們的頭腦中根深蒂固，面對新課程改革，他們深感“太突然”、“不知所措”，難以適應。（2）新課程對教師提出了較高的要求，雖經過培訓，但他們在教學方法上仍尤為欠缺，不懂得如何將理論轉變為可操作的方法，要么“穿新鞋走老路”，要么就是“弄巧成拙”。比如說，新課程改革在轉變教學方式方面特別將“自主、合作、探究”作為重點進行倡導。但是，“自主、合作、探究”的課堂究竟是怎樣的課堂呢?這就需要每位教師進行長期的實踐。然而在很多“新課改公開課”、“研討課”上，一講“合作”就是“小組”，什么課都是小組討論，什么內容都要通過小組討論來“解決”，而很少考慮這樣的話題是否有討論的價值。從組織形式上來說，小組合作學習是一種先進的學習范式，這是一個小型的學習型組織，但我們在課堂上常常看到小組學習處于一種“無政府狀態”，沒有游戲規劃，亂成一團，很少有實質性的討論。結果，“小組討論”成了課堂上的“放羊”。[3]（3）在教師培養方面，目前師范院校的畢業生不能馬上上崗，需培訓一到兩年，并且他們能否承擔起實施新課程的任務，這還是一大考驗。在此需要強調的是，面對教師在觀念和實際操作方面存在的問題，課程理論工作者應該充分發揮自己的能動性，切實走近教學第一線，幫助教師解決認識上和行動上的問題，不提倡“坐而論道”。

（三）教學評價難以開展

具體表現在以下幾個方面。（1）對學校的評價仍以升入重點學校的學生人數為主。（2）新課程提出學生的發展除了“知識與技能”，還包括“過程與方法”“情感態度與價值觀”；除了學科學習目標，還有一般性發展目標；除了學業成績，還有學習態度、創新精神、動手能力、解決問題的能力、科學探究的精神以及健康的審美情趣等等。其中很多方面都是無法通過考試的方式加以考查，更難以用量化的方式進行準確、客觀的描述。這就給教師的具體操作帶來了一定難度，并且效果也不太理想。（3）高考制度與新課程同步進行，學校開設的各種課程就不可避免地要在某種程度上受考試目標的影響。例如，新課程改革強調對學生能力的全面培養，而高考在內容和方式上都仍然偏向學生的知識方面，這就使得新課程改革的宗旨得不到很好的體現。

（四）新課程自身的問題

具體表現為：（1）新課程體系顯得有些復雜，教師難以把握重點；（2）由于綜合課程的出現，教師素質跟不上，出現備課難、工作量大增的情況；（3）有些學校感到綜合實踐活動課無法上，特別是信息技術課，很多農村學校至今都無一臺電腦；（4）有農村學校反映，新教材過于城市化，語文、綜合實踐活動課等的有些內容太深，不夠貼近農村生活實際。這對農村學生的學習來說有一定困難。

從以上這些問題我們可以看出，課程改革是一個漸進的過程，是一個繼承和革新并存的過程，基礎教育新課程改革也還有待于在繼承與創新中進一步完善。在此，我們試圖從四個方面來把握其走向。

1.基礎教育課程改革將對中外課程改革的經驗、教訓、事實及材料，進行認真的梳理和系統的研究，并結合建構主義、多元智力、后現代主義等理論，從課程改革的動因、條件、范圍、過程、模式、策略、方法等方面進行綜合與整合，構建符合我國實際的課程改革理論框架和實踐模式。

2.以教師專業發展作為課程改革的一大突破點。回顧當前世界教育學術界有關教師專業發展的論述，似可把教師專業發展的理論歸結為三類取向：理智取向的教師專業發展、實踐—反思取向的教師專業發展和生態取向的教師專業發展。其中每種取向都在一定方面促進了教師的發展。因此，我們也應該探索出一條適合我國國情和教育特點的教師專業化發展道路，從而使教師能更好地參與到課程改革中來。

3.基礎教育課程改革將更加關注生命教育。生命教育是一種全新的教育理念，它強調教育要豐富學生的精神世界，解放學生的內部力量，發掘學生的生命潛能，提升學生的生命意義與價值，從而使教育關注生命本身，關注生命的鮮活性、體驗性、主體性、獨立性和完整性，為學生生命的充分發展提供一個廣闊、自由的空間。

4.校本課程開發將深入發展。受城鄉差別的影響，基礎教育新課程改革將更加強調校本課程的開發。各個學校可以在國家、地方的課程框架之下，依據本地特色、學校文化傳統、本校的辦學理念，創造一種積極、和諧、進取的學校文化，構建出有特色的校本課程。這生動體現了課程的個性化、多樣化、生活化和社會化，滿足了不同地區、不同學生的不同需要。

參考文獻：

［1］〔美〕約翰·D·麥克尼爾.課程導論［M］.施良方，等，譯.沈陽：遼寧教育出版社，1990.145—146.［2］闞兆成.新課程：素質教育觀念的重要實踐［J］.當代教育科學，2003，（2）.［3］張菊榮.“新課改”三思［J］.教育參考，2004，（3）.