第一篇：如何健全城鄉發展一體化體制機制

如何健全城鄉發展一體化體制機制？ ——九談深入學習貫徹十八屆三中全會精神

《 光明日報 》（2013年12月09日

01 版）

十八屆三中全會提出，必須健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。這是對城鄉一體化發展體制機制作出的頂層設計，為當前和今后一個時期推進城鄉發展一體化確立了指導思想和行動指南。構建新型農業經營體系，建立健全城鄉一體化產業格局

城鄉發展一體化，首先要推進產業布局一體化，創新農業經營體制，提升農業對城鄉發展一體化的支撐能力，促進城鄉各個產業互動發展，實現農業現代化和新型工業化、信息化、城鎮化同步發展。

改革開放后我國確立了統分結合、雙層經營的農業基本經營體制，農業生產成就舉世矚目。進入新世紀，強農惠農富農政策連續出臺，我國糧食產量實現了“十連增”，農民收入增長實現了“十連快”。

但是我們也要看到，隨著農業不斷發展，農村人多地少矛盾加劇，農業發展方式粗放、農業比較效益偏低、農村勞動力大量流動、村莊空心化、人口老齡化、基礎設施不完善等問題凸顯。特別是生產經營組織化程度不高，一家一戶經營難以采用先進科學技術、難以吸納現代生產要素，影響了農業生產效益和種地農民收入。因此，推進農業經營方式創新，構建新型農業經營體系勢在必行。

十八屆三中全會提出，堅持家庭經營在農業發展中的基礎地位，尊重和保障農戶生產經營的主體地位，同時強調培育壯大新型農業生產經營組織，實現家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營共同發展，充分激發農業生產潛能，并對農業生產經營體制創新提出了新的改革思路。

在農村土地經營管理上，要求堅持土地產權集體所有，發展壯大集體經濟。要求堅持穩定土地承包關系并保持長久不變，依法維護農民土地承包經營權，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能。要求堅持按照依法自愿有償原則，有序流轉土地承包經營權，允許農民以承包地經營權入股發展農業產業化經營，強調承包經營權流轉市場化，鼓勵承包土地在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，發展多種形式的規模經營。這些決策，明確了土地產權、承包權和使用權分離的界限，澄清了人們對土地權益的模糊認識，有利于克服土地產權虛化的弊端，有利于保障農民土地承包經營的權利，有利于提高土地適度規模經營的效益。

在農業經營方式上，一是鼓勵發展合作經濟，扶持規模化、專業化、現代化經營。在加大政策扶持力度的同時，允許財政項目資金直接投向符合條件的合作社，允許財政補助形成的資產轉交合作社持有和管護，允許合作社開展信用合作。這就為新型合作經濟組織發展提供了更為有利的政策環境。農民合作社作為農村集體經濟的新型實體，可以抓住機遇、培育經營活力、增強發展能力、壯大經濟實力。二是鼓勵工商資本到農村發展適合企業化經營的現代種養業，向農業輸入現代生產要素和經營模式。這表明支持工商資本進入現代農業，但同時要求工商資本與農戶建立緊密的利益聯結機制，積極創建現代農業示范基地，大力培育農產品品牌，促進農業產業集群發展，努力提高現代農業的規模化、專業化、標準化、集約化經營水平。

賦予農民更多財產權利，建立健全城鄉一體化利益格局

城鄉發展一體化，核心是城鄉主體權利，構建全體居民共享發展成果的體制機制，形成造福百姓、富裕農民的利益格局。重點是拓展農民增收渠道，增加農民收入來源，盡快扭轉城鄉居民收入差距越拉越大的局面。

改革開放后，隨著家庭承包經營制度的推行、農產品流通體制的改革、鄉鎮企業和個體私營經濟的發展、農村勞動力大規模跨地區跨行業的轉移就業，城鄉二元體制逐步被打破。新世紀以來，取消農業稅、實行農業補貼政策、推進新農村建設，使工農城鄉逐步走向協調發展。

但是，由于多方面因素的影響，農民進城就業空間狹窄，收入難以穩定；農業生產資源束縛趨緊，自然災害和市場風險頻發，增收難度加大；農民的轉移性收入增長緩慢，財產性收入增長乏力，一直是農民增收的薄弱環節。總體上看，農民人均純收入增長幅度近年來高于城市居民，但從絕對數看，農村和城市居民人均收入差距拉大。目前，部分進城農民的身份尚未得到確認，不能充分享受城市的住房、醫療、子女教育等公共服務。

如何讓廣大農民分享現代化發展成果？十八屆三中全會不僅強調健全農業支持保護體系，改革農業補貼制度，完善糧食主產區利益補償機制，讓農民增加種地收入，而且強調賦予農民更多財產性權利，明確提出“兩個保障”：一是保障農民集體經濟組織成員權利。要求積極發展農民股份合作，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及繼承的權利，分享集體資源和經營性資產的收益。二是保障農民宅基地用益物權。要求通過試點，改革完善宅基地制度，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保和轉讓。同時，明確提出允許進城農民自愿有償退出承包地和宅基地，增加農民的財產性收入。還提出深化農村產權制度改革，建立農村產權流轉交易市場，開展農村集體建設用地使用權、土地承包經營權、集體資產產權、林權、股權等各種產權公開、公正流轉交易，促進農業農村資源資本化，讓農民增加財產性收入。這些規定不僅從體制機制上提出了增加農民財產性收入的途徑，而且從工作部署上提出了有操作性的具體措施，拓寬了農民增加收入的渠道，有助于農民和城市居民一樣共享發展成果。

推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，建立健全城鄉一體化基礎設施和公共服務體系

城鄉發展一體化，重點是城鄉基礎設施和公共服務一體化。在二元體制下，城市發展具有明顯的比較優勢。十六大以來，隨著統籌城鄉發展、推進新農村建設，農村基礎設施和公共服務建設不斷加強，全民義務教育制度基本落實，新型農村合作醫療、新型農村社會養老保險實現制度全覆蓋，城鄉統一的社會保障體系初步建立。但由于歷史欠賬較多，農村基礎設施建設總體滯后，城鄉公共服務不均等，農村發展資源短缺、動力不足。這已成為制約城鄉統籌發展和農村可持續發展的瓶頸。

十八屆三中全會強調建立健全統籌城鄉基礎設施和公共服務建設的體制機制，引導更多的現代生產要素流向農村，促進公共資源配置向農村傾斜，統籌城鄉基礎設施建設，推進城鄉基本公共服務均等化。一方面要求維護農民生產要素權利，保障農民工同工同酬，保障農民公平分享土地增值收益，保障金融機構農村存款主要用于農業農村。另一方面鼓勵社會資本投向農村建設，允許企業和社會組織在農村興辦各類事業。

按照十八屆三中全會要求，要加快建立土地、資金和人才資源城鄉平等交換機制和補償機制。在土地方面，切實建立和完善城鄉統一的建設用地市場，進一步改革征地制度，調整土地出讓收益分配關系，提高對農民的征地補償標準和用于農業基礎設施建設的投入比重，保護農民土地權益。在資金方面，既要加大財政投入和政策性金融投入力度，又要發展新型農村金融組織，創新金融產品，同時要引導企業和社會投入農村基礎設施和公共事業建設。在勞動力流動方面，要加快形成城鄉統一的勞動力市場，推進城鄉勞動力同工同酬同保障，逐步實現同城同待遇。此外，要建立以城帶鄉聯動機制，推動城市優質資源向農村延伸，構建統籌城鄉的基礎設施建設體系。加快農村社會事業發展，健全農村基本公共服務制度框架，逐步提高農村基本公共服務的標準和保障水平，形成城鄉基本公共服務一體化。

完善城鎮化健康發展體制機制，建立健全城鄉一體化建設和管理體系

城鄉發展一體化，關鍵是城鄉建設和管理一體化。十八屆三中全會提出要走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化，推動大中小城市和小城鎮協調發展，產業和城鎮融合發展，促進城鎮化和新農村建設協調推進；優化城市空間結構和管理格局，增強城市綜合承載能力。

改革開放35年來，我國城鎮化步伐不斷加快，城鎮化率已經超過53%，但城鎮化水平與世界發達國家相比還有一定差距，城鎮化發展中存在一些誤區和隱患。如有的地方土地城市化快于人口城市化；有的地方不考慮資源環境承載能力，搞城市化“大躍進”；有的地方農民“被城市化”，沒有真正享受城市居民的權利。我們既要看到城鎮化的巨大潛力和美好前景，積極穩妥推進新型城鎮化，正視和化解“城市病”，又要從國情出發，看到我國農村大量人口要進城，但不可能都進城，更不可能都進大城市，必須在城鎮化過程中同步推進新農村建設。

黨的十八屆三中全會提出，推進城市建設管理創新，要求建立透明的城市建設投融資機制，允許地方政府通過發債等多種方式拓展城市建設融資渠道，允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施建設和運營；并要求完善設市標準，嚴格審批程序，對具備行政區劃調整條件的縣可有序改市，對吸納人口多、經濟實力強的鎮，可賦予同人口和經濟規模相適應的管理權。這個重大決策提出了城市建設投融資體制改革的新思路，也提出了城鎮管理體制改革的新路徑，打破了制約城鎮化建設的投資瓶頸，破解了城鎮行政管理體制改革的難題。

全會還決定推進農業轉移人口市民化，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民。要求創新人口管理，加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模。同時要求推進城鎮基本公共服務實現常住人口全覆蓋，把進城落戶農民完全納入城鎮住房和社會保障體系，把在農村參加的養老保險和醫療保險規范接入城鎮社保體系。這個重要決策提出了戶籍制度改革和實現公共服務均等化的具體路徑，破解了農民進城遇到的兩個最大難題，既提出了很高的改革目標，也體現出改革思路的科學性、可行性。

一個擁有13億人口的大國實現城鄉一體化，是人類社會發展史上的偉大壯舉，也是長期艱巨的歷史任務。認真貫徹落實黨的十八屆三中全會精神，將有助于我們加快推進城鄉發展一體化，促進全面小康社會建設和社會主義現代化。（中央黨校中國特色社會主義理論體系研究中心 執筆：曾業松

第二篇：健全城鄉發展一體化體制機制2015秋講解

健全城鄉發展一體化體制機制

賀玉華

教學目的要求：通過本課題教學，理解健全城鄉發展一體化體制機制的實質與內涵，認識當前存在的問題，并探討健全城鄉發展一體化體制機制的策略。

教學重點難點：理解實質與內涵，探討策略。教學方法：講授式，案例式，互動式

黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出健全城鄉發展一體化體制機制。強調城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙。必須健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。這是對城鄉一體化發展體制機制作出的頂層設計，為當前和今后一個時期推進城鄉發展一體化確立了指導思想和行動指南。

一、實質與內涵：實現城鄉發展一體化的理論探究

城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙。這已是當前的共識。新中國成立以來，中國的城鄉發展具有典型的二元結構特征。盡管改革開放推動了中國經濟與社會的快速發展，但城鄉二元結構難題并未破解，城鄉差距并未縮小，城鄉發展一體化格局并未形成。

首先，我們來認識一下城鄉二元結構的本質及在中國的特殊表現。

（一）城鄉二元結構的本質及在中國的特殊表現

1、城鄉二元結構的本質

城鄉二元結構的形成和轉化是世界各國發展的必經階段。目前，發達市場經濟國家和地區已經基本實現了城鄉二元經濟結構轉化，而 發展中國家和地區則大多處于二元經濟結構的轉化過程之中。

城鄉二元結構的形成與自然經濟和市場經濟的發展有著密切的關系，現在我們就來了解一下自然經濟與市場經濟的差異。

★自然經濟與市場經濟的差異

自然經濟是以手工生產力為基礎、以單家獨戶占有生產資料為特征的經濟形式，它具有生產要素的分散性、生產目的的自給性、再生產過程的自我完成性、對外經濟聯系的封閉性等特征。自然經濟排斥社會分工、市場交換和要素集聚，因而只能適應于生產力水平較低和社會分工不發達的傳統社會。

市場經濟是以市場為導向的經濟形式，即一切經濟活動都要通過“市場”這一中間環節才能運行的經濟形式，它具有集聚性、競爭性、平等性、開放性等特征。在市場經濟條件下，社會的生產、分配、交換、消費等經濟活動都必須通過市場這個中介的聯結才能進行，因而它是與社會化大生產和現代產業相適應的一種經濟形式。

★市場經濟發展與城鄉關系演進

馬克思恩格斯認為，在人類發展歷史的長河中，城市與鄉村要經歷三個辯證發展的階段：城鄉依存；城鄉分離和對立；城鄉融合，也就是通過新技術的應用，逐步地消滅城鄉差別，帶來城市與鄉村同等的生活條件，實現城鄉發展一體化。馬恩關于城鄉統籌融合的思想，不僅指明了城鄉之間從分離、對立走向融合的歷史根據和客觀條件，而且還探討了推動城鄉發展一體化的主要路徑，是推動城鄉發展一體化的重要理論基石。

現在，我們來分析市場經濟的發展與城鄉關系的演進的這三個發展階段。

自然經濟(原始市場經濟)——城鄉依存。在要素分散、自給自足 的自然經濟時期，傳統農業是經濟結構的主體，農村是人類生活居住的主要載體，城鎮化總體呈現為一種低水平擴張的相對穩定狀態，城鄉之間互相依存。

古典市場經濟——城鄉分離。在社會化大生產興起之后的古典市場經濟時期，機器大工業取代農業而成為經濟結構中的主導產業，工業化的迅猛發展大大加快了城鎮化進程，這一方面使“很大一部分居民脫離了農村生活的愚昧狀態”，另一方面也使“農村屈服于城市的統治”，從而出現了嚴重的城鄉分離和對立問題。

現代市場經濟——城鄉融合。在生產要素高度集聚、生產力高度發達的現代市場經濟時期，工業化、信息化、城鎮化、農業現代化快速發展，現代產業成為經濟結構的主體，城鄉之間互為資源、互為市場、互相服務、功能互補，從而基本實現了城鄉發展一體化。

因此，我們認為，城鄉二元結構的本質是自然經濟與市場經濟這兩種經濟形式的并存和對立，在由自然經濟向市場經濟、傳統產業向現代產業發展的過程中產生了城鄉二元結構問題。

2、中國城鄉二元結構的特殊性

從市場經濟的發展來看，西方發達國家大多經歷了由原始市場經濟到古典市場經濟再到現代市場經濟這樣一個逐步深入的發展過程，在由古典市場經濟向現代市場經濟演進的過程中，城鄉二元結構隨之自生轉化。但中國的市場經濟發展有其特殊性，具體來說，中國市場經濟發展的特殊性表現在以下三個方面：

第一，從發展歷程來看，中國未能完整經歷古典市場經濟階段。中國具有悠久的自然經濟發展歷史，在自然經濟占主導地位的中國傳統農業社會，原始市場經濟緩慢向前發展，并且已經出現了向古典市場經濟轉化的萌芽。但在清末鴉片戰爭之后，近代西方市場經濟的沖 擊阻斷了中國市場經濟的自生發展道路，同時催生中國出現了由廣大自然經濟部門和少數市場經濟部門所組成的城鄉二元經濟結構。新中國成立之后，中國通過計劃經濟體制實施重工業優先發展的趕超型經濟戰略，阻斷了市場經濟發展進程。因此，中國未能完整經歷古典市場經濟的熏陶，這導致中國的市場經濟發展存在“先天不足”。

第二，從發展方式來看，中國的市場化改革存在政策扭曲。與西方發達國家市場經濟發展的自發演進方式不同，中國的市場化改革帶有鮮明的政府主導型特征，因而存在諸多政策扭曲，這是中國市場經濟發展的“后天缺陷”之一。改革開放以來，中國的市場化轉型與經濟增長同步進行。為在盡可能短的時期內實現經濟崛起，中國實行了經濟分權與政治集權相結合的政府治理結構，地方政府擁有管理轄區事務的財權和事權，中央政府則擁有考核、任命地方官員的絕對權力。為調動地方政府發展經濟的積極性，中央對地方官員實行以GDP增長為核心的政績考核制度。在晉升激勵下，地方官員展開了為增長而競爭的“晉升錦標賽”，這在推動中國經濟騰飛和市場化轉型的同時，也造成了生產要素和社會資源配臵的政策扭曲，從而阻礙了市場機制作用的發揮。

第三，從發展深度來看，中國的市場化進程具有明顯的城鄉差異。我國經濟體制改革從最緊迫、最容易解決的農村改革入手，在解決吃飯問題和總結成功經驗之后，進而將改革以磅礴之勢推向城市領域。此后，市場經濟體制改革的重心一直圍繞城市部門展開，這使得城市部門的市場化進程領先于農村部門，從而加劇了中國的城鄉二元結構。隨著市場化改革的不斷深入，城鎮已發展起現代工業和現代服務業，市場體系較為健全，市場機制在生產要素和社會資源配臵中發揮基礎性作用；而在農村部門，由于傳統農業長期難以得到根本改造，導致農村仍然在很多方面具有自然經濟色彩，生產要素難以獲得有效集聚。中國市場化進程的城鄉差異阻礙了城鄉二元結構轉化，這同時也是中國市場經濟發展的“后天缺陷”之一。

以上三個因素，導致了中國的城鄉二元結構較之西方國家更為嚴重和復雜。

因此，我們認為，中國在經濟、社會、政治、文化等四個層面都存在城鄉二元結構，是“四重”二元結構。也就是說，中國既有發展中國家工業化進程中所形成的具有一般性的二元經濟結構，又有受中國市場經濟發展路徑影響所形成的具有特殊性的二元社會結構、二元政治結構和二元文化結構。中國的城鄉“四重”二元結構相互交織、彼此強化，導致城鄉之間存在嚴重分割與對立，對農業、農村和農民造成了漫長而深重的消極影響。

（二）城鄉發展一體化的實質與內涵

專家認為，中國的城鄉差距源于城鎮與農村市場化進程的差異。市場經濟是要素集聚經濟和規模經濟，由于農村的市場化程度低于城鎮，導致農村生產要素處于分散狀態，這就抑制了農村經濟社會發展，造成了城鄉二元結構。城鄉二元結構向一元化轉變的過程就是市場經濟取代自然經濟的過程。因此，城鄉發展一體化的實質就是城鄉市場經濟發展一體化。

中國城鄉二元結構的嚴重性和復雜性，決定了城鄉發展一體化具有豐富的內涵。

城鄉發展一體化是指在完善社會主義市場經濟體制過程中，通過在城鎮和農村大力發展現代市場經濟，依托城鄉生產要素集聚和發展 成果共享機制，打破城鄉之間的分割對立狀態，從經濟、社會、政治、文化等層面推進城鄉融合發展，促進農業現代化、農村城鎮化和農民市民化，實現城鎮與農村在空間布局上的優化、要素流通上的順暢、資源配臵上的均衡、居民權利上的平等、功能特色上的互補，最終實現城鄉一體化發展。

由此可見，城鄉發展一體化是一種以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型城鄉關系，其實質是通過城鄉市場經濟發展一體化使城鄉之間互為資源、互為市場、互相服務、功能互補，在城鄉互動發展中逐步縮小城鄉差距，因而需要一個較為長期的發展過程。

從具體內容來看，由經濟、社會、政治、文化等四個層面的城鄉二元結構出發，我們認為城鄉發展一體化至少應包含以下四層內容：

一是城鄉經濟一體化，即破除城鄉分割的經濟體制，實現生產要素在城鄉之間的自由流動與優化配臵，大力發展現代農業、農村工業和服務業，提高農民收入水平。

二是城鄉社會一體化，即破除城鄉分割的社會體制，實現基本公共服務和公共資源在城鄉之間均衡配臵，不斷縮小城鄉居民在享受公共服務上的差距，使城鄉居民共享現代化成果。

三是城鄉政治一體化，即通過改革戶籍制度消除城鄉居民身份差異，賦予城鄉居民在政策制定和社會管理中的同等權利，從機制層面消除城鄉分割政策的形成基礎。

四是城鄉文化一體化，即逐步改變農民落后的生活方式，并在城市化進程中留住農村的人文關懷，推動城市文化與小農文化之間的融合，形成中國特色的新型城鄉文化。

只有在經濟、社會、政治、文化等四個層面都實現城鄉一體化，才能真正形成城鄉發展一體化新格局。

二、問題與困擾：推進城鄉發展一體化的環境分析

長期以來，中國的城鎮化曾受制于人和土地的“城鄉二元化結構”影響。并由此產生了城鄉貧富分化過大、工農業“剪刀差”明顯以及社會沖突加劇等諸多社會問題。

互動環節

（一）問題：當前，我國城鄉存在哪些方面的差別？ 方法：每人說出一種差別，但不能重復前面的。

（一）城鄉體制機制未成一體化

1、城鄉二元體制仍然存在。在今年8月以前戶籍等制度大都實行“城鄉有別”，屬于城鄉二元體制。（7月30日，國務院印發《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》）。戶口在性質上分為農業戶口和非農業戶口，農民被登記為農業戶口，城鎮居民被登記為非農業戶口，農業戶口不能自由轉換為非農業戶口。在這種二元戶籍制度下，大量進城務工農民，雖然已經不再從事農業，大部分時間也不在農村居住，但并不能真正獲得市民身份，無法在城市安家落戶和融入城市，無法在就業、子女教育、醫療、社會保障、住房等公共服務領域享受同城鎮居民相同的待遇，合法權益不能得到充分保護。據國家統計局調查，2013年單位或雇主為務工農民繳納保險比例為：養老保險14.3%、工傷保險24%、醫療保險16.9%、失業保險8.4%、生育保險6.1%。可見，還有大數的務工農民沒有這些保險。

“父女結婚”極端個案直擊戶籍制度短板

成都市成華區的林麗(化名)想把父親的戶口從老家遷到成都，再辦理成都的社保；由于父母二人并未達到老人投靠子女入戶的條件，林麗做出了一個荒唐的決定：與自己的親生父親登記結婚！然而，在民政局拿到結婚證的她卻并未如愿，按規定，他的父親還是不能取得成都戶口，也無法 購買成都的社保。（2015年2月16日《南國早報》）

當事人為給父親辦戶口，一時糊涂，出此下策；民政局工作人員在沒有判定結婚登記證的真實身份和是否具有禁止結婚的近親屬關系的情況下，糊涂的對當事人雙方進行了婚姻登記，這才衍生出了今天這場“父女結婚”之鬧劇。或許許多網友認為“父女結婚”踐踏了道德底線和人倫綱常，但我認為，一紙荒唐婚書將中國城鄉戶籍制度的弊端暴露無遺。公民買房、工作、醫保、社保全和戶籍捆綁在一起，全都因城鄉和地域而異。一系列的不公，倒逼著部分困苦百姓做出諸如騙保、“父女結婚”等專政策空子的“羞愧”之事。

國務院日前印發《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》。意見指出，建立城鄉統一的戶口登記制度。取消農業戶口與非農業戶口性質區分，統一登記為居民戶口，也就是說中國將逐漸打破二元戶籍制度。

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構： 為深入貫徹落實黨的十八大、十八屆三中全會和中央城鎮化工作會議關于進一步推進戶籍制度改革的要求，促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化，穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，現提出以下意見。

一、總體要求

(一)指導思想。以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，適應推進新型城鎮化需要，進一步推進戶籍制度改革，落實放寬戶口遷移政策。統籌推進工業化、信息化、城鎮化和農業現代化同步發展，推動大中小城市和小城鎮協調發展、產業和城鎮融合發展。統籌戶籍制度改革和相關經濟社會領域改革，合理引導農業人口有序向城鎮轉移，有序推進農業轉移人口市民化。(二)基本原則。

——堅持積極穩妥、規范有序。立足基本國情，積極穩妥推進，優先解決存量，有序引導增量，合理引導農業轉移人口落戶城鎮的預期和選擇。

——堅持以人為本、尊重群眾意愿。尊重城鄉居民自主定居意愿，依法保障農業轉移人口及其他常住人口合法權益，不得采取強迫做法辦理落戶。

——堅持因地制宜、區別對待。充分考慮當地經濟社會發展水平、城市綜合承載能力和提供基本公共服務的能力，實施差別化落戶政策。

——堅持統籌配套、提供基本保障。統籌推進戶籍制度改革和基本公共服務均等化，不斷擴大教育、就業、醫療、養老、住房保障等城鎮基本公共服務覆蓋面。

(三)發展目標。進一步調整戶口遷移政策，統一城鄉戶口登記制度，全面實施居住證制度，加快建設和共享國家人口基礎信息庫，穩步推進義務教育、就業服務、基本養老、基本醫療衛生、住房保障等城鎮基本公共服務覆蓋全部常住人口。到2020年，基本建立與全面建成小康社會相適應，有效支撐社會管理和公共服務，依法保障公民權利，以人為本、科學高效、規范有序的新型戶籍制度，努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。

二、進一步調整戶口遷移政策

(四)全面放開建制鎮和小城市落戶限制。在縣級市市區、縣人民政府駐地鎮和其他建制鎮有合法穩定住所(含租賃)的人員，本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，可以在當地申請登記常住戶口。

(五)有序放開中等城市落戶限制。在城區人口50萬至100萬的城市合法穩定就業并有合法穩定住所(含租賃)，同時按照國家規定參加城鎮社會保險達到一定年限的人員，本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，可以在當地申請登記常住戶口。城市綜合承載能力壓力小的地方，可以參照建制鎮和小城市標準，全面放開落戶限制;城市綜合承載能力壓力大的地方，可以對合法穩定就業的范圍、年限和合法穩定住所(含租賃)的范圍、條件等作出具體規定，但對合法穩定住所(含租賃)不得設臵住房面積、金額等要求，對參加城鎮社會保險年限的要求不得超過3年。

(六)合理確定大城市落戶條件。在城區人口100萬至300萬的城市合法穩定就業達到一定年限并有合法穩定住所(含租賃)，同時按照國家規定參加城鎮社會保險達到一定年限的人員，本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，可以在當地申請登記常住戶口。城區人口300萬至500萬的城市，要適度控制落戶規模和節奏，可以對合法穩定就業的范圍、年限和合法穩定住所(含租賃)的范圍、條件等作出較嚴格的規定，也可結合本地實際，建立積分落戶制度。大城市對參加城鎮社會保險年限的要求不得超過5年。

(七)嚴格控制特大城市人口規模。改進城區人口500萬以上的城市現行落戶政策，建立完善積分落戶制度。根據綜合承載能力和經濟社會發展需要，以具有合法穩定就業和合法穩定住所(含租賃)、參加城鎮社會保險年限、連續居住年限等為主要指標，合理設臵積分分值。按照總量控制、公開透明、有序辦理、公平公正的原則，達到規定分值的流動人口本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，可以在當地申請登記常住戶口。

(八)有效解決戶口遷移中的重點問題。認真落實優先解決存量的要求，重點解決進城時間長、就業能力強、可以適應城鎮產業轉型升級和市場競爭環境的人員落戶問題。不斷提高高校畢業生、技術工人、職業院校畢業生、留學回國人員等常住人口的城鎮落戶率。

2、城鄉管理不對稱。從部門設臵來看，目前城鎮化歸建委管，新 農村建設由其領導小組及辦公室全面落實。給人感覺兩件事、兩個部門分頭管理，造成城鎮化與新農村建設各自為政，互不相干。當前，城鄉管理存在以下三個突出問題：重城區，輕集鎮；重城鎮，輕新農村建設；重硬件建設，輕視農民就業和公共服務。青壯年農民紛紛到粵江浙滬一帶打工，過年才可能回家一次。如此情況，城鎮如何發展，新農村又怎樣建設？

（二）城鄉產業發展尚未一體化

1、產業布局不合理。由于產業布局的不合理而導致不同區域之間的經濟發展水平不均衡。一方面是一些產業在城市盲目發展，另一方面是農村的產業發展相當落后，目前仍有兩、三億農民外出打工。鄉鎮產業支撐力不強，吸納就業不足。大量的實踐證明，沒有產業作支撐，城鎮是難以“化”起來的。

2、產業結構性問題突出。隨著城市的軟、硬件設施條件不斷完善，對以工業為主導的現代產業的聚集作用不斷在提升，而廣大農村的非農產業發展滯后。我們來看我們湖南省的產業結構，2012 年 124 個縣市區中有 46%的縣市區第一產業增加值占地區生產總值 20%以上，其中 11.3%的縣市區還在30%以上，且從整體上看，農村缺乏具有活力的主導產業，農產品市場競爭力不強，農業經濟增長乏力。

（三）城鄉居民收入消費差距大

2012 年，全國城鄉居民收入比值為3.22，相對于2011 年的3.13，城鄉差距似乎還在擴大。以社會福利為主的轉移性收入，城鄉之間相差極大：2012 年城鎮居民轉移性收入是農村居民的近10 倍，后者僅687元左右。不同養老保險制度的養老金最低200元，最高1萬元，相差50 倍。我們來看一個對照表，2007 年湖南城鎮居民可支配收入與農民人均純收入的絕對差距為8389.34 元，到 2012 年這一絕對差 距擴大到 12276.99 元，增長 46.3%。全省各地城鄉收入分配差距不一，2012 年全省有5個市州的城鄉居民收入比超出3∶1，其中婁底市達到4.28∶1。

（四）城鄉公共服務還沒一體化

我們知道，我國投資與消費各占50%。政府投資占比上升，制約了公共產品的發展。農村居民消費傾向占比低，消費意愿不高，消費水平明顯偏低，都是源于城鄉公共產品配臵不均衡。最為突出的是，農村基礎設施建設標準較低，公共服務事業發展滯后，尤其是城鄉教育、衛生差距懸殊。2012 年湖南農村中小學公用經費生均標準小學為 500元、中學為 700元，而城鎮小學與中學分別超出農村 1 倍、2 倍以上，且優勢教師資源向城鎮集中，農村教師隊伍嚴重“缺血”。城鄉基本醫療服務水平差距也十分明顯，2012 年湖南城市每千人口有衛生技術人員8人、執業（助理）醫師 2.9人、注冊護士3.7人，而農村分別只有3人、1.3人、0.9人。

三、路徑與策略：健全城鄉發展一體化體制機制方略設計 我們已經知道，城鄉二元結構的本質是市場經濟與自然經濟這兩種經濟形式的并存與對立，城鄉發展一體化的過程就是城鄉市場經濟發展一體化的過程。從這一思路出發，我們認為中國實現城鄉一體化的根本路徑是大力發展市場經濟，從而在農村以市場經濟替代自然經濟，實現城鄉市場經濟發展一體化。世界銀行(2009)認為，城鄉生產要素集聚和生活水平的趨同可以兼得，其關鍵在于提供無空間差別的基本公共服務，加強城鄉之間的互動。因此，具體路徑應以集中農村生產要素、發展農村現代產業、推進農村城鎮化為“支點”，加快城鄉發展一體化進程。

互動環節

（二）問題：城鄉發展一體化，要健全哪些體制機制？ 方法：分組討論，每組推薦一人發言。

現在我們來探討一下要實現城鄉發展一體化，要健全哪些體制機制。

（一）構建新型農業經營體系，建立健全城鄉一體化產業格局 城鄉發展一體化，首先要推進產業布局一體化，創新農業經營體制，提升農業對城鄉發展一體化的支撐能力，促進城鄉各個產業互動發展，實現農業現代化和新型工業化、信息化、城鎮化同步發展。

政策傳真

（一）：

十八屆三中全會提出，堅持家庭經營在農業中的基礎性地位，推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營等共同發展的農業經營方式創新。堅持農村土地集體所有權，依法維護農民土地承包經營權，發展壯大集體經濟。

在農業經營方式上

第一，鼓勵發展合作經濟，扶持規模化、專業化、現代化經營。在加大政策扶持力度的同時，允許財政項目資金直接投向符合條件的合作社，允許財政補助形成的資產轉交合作社持有和管護，允許合作社開展信用合作。這就為新型合作經濟組織發展提供了更為有利的政策環境。農民合作社作為農村集體經濟的新型實體，可以抓住機遇、培育經營活力、增強發展能力、壯大經濟實力。第二，鼓勵工商資本到農村發展適合企業化經營的現代種養業，向農業輸入現代生產要素和經營模式。這表明支持工商資本進入現代農業，但同時要求工商資本與農戶建立緊密的利益聯結機制，積極創建現代農業示范基地，大力培育農產品品牌，促進農業產業集群發展，努力提高現代農業的規模化、專業化、標準化、集約化經營水平。國內實踐

（一）：蘇南模式

蘇南是指長江三角洲的蘇州、無錫、常州。蘇南模式是以鄉鎮企業為突破點的城鄉產業協調互動、農業農村現代化發展模式。改革開放以來，這里是全國經濟發展最快、最活躍的地區之一。尤其是蘇南的鄉鎮企業，已成為蘇南經濟的支柱。鄉鎮企業的不斷發展壯大，使蘇南可以采取以工補農、以工建農的措施，來協調工農關系，穩定農業生產。他們在全區建立了優質、高效的農業生產基地，推動了農業機械化、良種化、水利化和服務社會化，保證了一、二、三產業的協調發展。農村經濟的發展，打破了傳統的二元結構，引起了農村經濟社會結構的深刻變化。一大批小城鎮脫穎而出，成為聯結城鄉的樞紐，改善了農民的生產、生活條件和質量，加快了農村產業結構的優化和城市化進程。

（二）賦予農民更多財產權利，建立健全城鄉一體化利益格局 城鄉發展一體化，核心是城鄉主體權利，構建全體居民共享發展成果的體制機制，形成造福百姓、富裕農民的利益格局。重點是拓展農民增收渠道，增加農民收入來源，盡快扭轉城鄉居民收入差距越拉越大的局面。

目前，總體上看，農民人均純收入增長幅度近年來高于城市居民，但從絕對數看，農村和城市居民人均收入差距拉大。目前，部分進城農民的身份尚未得到確認，不能充分享受城市的住房、醫療、子女教育等公共服務。

如何讓廣大農民分享現代化發展成果？ 政策傳真

（二）：

十八屆三中全會提出，保障農民集體經濟組織成員權利，積極發展農民股份合作，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及 抵押、擔保、繼承權。保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道。建立農村產權流轉交易市場，推動農村產權流轉交易公開、公正、規范運行。

這里不僅強調健全農業支持保護體系，改革農業補貼制度，完善糧食主產區利益補償機制，讓農民增加種地收入，而且強調賦予農民更多財產性權利，明確提出“兩個保障”。不僅從體制機制上提出了增加農民財產性收入的途徑，而且從工作部署上提出了有操作性的具體措施，拓寬了農民增加收入的渠道，有助于農民和城市居民一樣共享發展成果。

國內實踐

（二）：嘉興模式

嘉興在統籌城鄉發展方面較早進行了探索和實踐，較早實施“宅基地換住房、承包地換養老保險”、“戶籍制度城鄉一體化”等改革，是浙江城鄉一體化的先行地。主要圍繞規劃布局、產業分工、服務功能、勞動就業保障、社會進步等方面推進一體化，初步走出了一條具有嘉興特色的統籌城鄉發展之路。

前車之鑒：拉美國家“城鄉一體化”的經驗教訓

19世紀末，一些拉美國家開始啟動現代化進程，到20世紀50年代，大多數拉美國家先后進入了現代化的起飛階段。由于現代化進程的快速推進，拉美國家城市化取得了令人矚目的成就。1950年的城市人口占總人口的41.6%，1980年達到65.6%，已接近歐洲的城市化水平。

然而，在城市化的浪潮中，拉美國家大批農民因農村土地被征用和因受大地主階級的競爭擠壓破產而涌進城市，并且由于缺乏就業技能和就業崗位，大批失地農民生活在城市與鄉村的邊緣地帶，形成大 規模的城市貧民窟。據統計，巴西這種城市貧民約3500萬人，占全國人口的20%左右。造成這種現象的主要原因在于：拉美國家政府為保證工業化的發展和城市人口的生活，以求社會安定，有意識地壓低農產品價格，這就嚴重影響了農業和農村的發展，小農的發展日益艱難又加重了農民的貧困化。可以說，忽視農民的基本利益和權益是拉美國家未能處理好城鄉關系最重要的原因之一。

因此，我們應從拉美國家吸取這前車之鑒的教訓：在城鄉發展一體化過程中，應重視農民的基本利益和權益，賦予農民更多財產權利，建立健全城鄉一體化利益格局。

（三）推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配臵，建立健全城鄉一體化基礎設施和公共服務體系

城鄉發展一體化，重點是城鄉基礎設施和公共服務一體化。在二元體制下，城市發展具有明顯的比較優勢。由于歷史欠賬較多，農村基礎設施建設總體滯后，城鄉公共服務不均等，農村發展資源短缺、動力不足。這已成為制約城鄉統籌發展和農村可持續發展的瓶頸。

這瓶頸到底怎么破解呢？ 政策傳真

（三）：

十八屆三中全會提出，維護農民生產要素權益，保障農民工同工同酬，保障農民公平分享土地增值收益，保障金融機構農村存款主要用于農業農村。健全農業支持保護體系，改革農業補貼制度，完善糧食主產區利益補償機制。完善農業保險制度。鼓勵社會資本投向農村建設，允許企業和社會組織在農村興辦各類事業。統籌城鄉基礎設施建設和社區建設，推進城鄉基本公共服務均等化。

這里強調，建立健全統籌城鄉基礎設施和公共服務建設的體制機制，引導更多的現代生產要素流向農村，促進公共資源配臵向農村傾 斜，統籌城鄉基礎設施建設，推進城鄉基本公共服務均等化。一方面要求維護農民生產要素權利，保障農民工同工同酬，保障農民公平分享土地增值收益，保障金融機構農村存款主要用于農業農村。另一方面鼓勵社會資本投向農村建設，允許企業和社會組織在農村興辦各類事業。

他山之石

（一）：日本統籌城鄉發展經驗

日本在統籌城鄉發展的過程中，通過提供公共服務，提高居民的生活質量、改善農業發展的環境，為統籌城鄉發展奠定良好的前提條件。

值得借鑒之處：政府提供的公共服務極大地促進了農村地區的發展。高質量的教育成為農業、工業和服務業產業效率提高的共同前提，也促進了農民的城市化。城鄉一致的社會保障體系，提高了農民的生活水平，也保證了社會的和諧發展。值得指出的是，日本在發展過程中及時將農民納入全國統一的社會保障網絡，沒有出現長期在公共服務方面歧視農村和農民的階段。

當然，日本還通過其他一些途徑統籌城鄉發展，如：通過土地規模經營，提高農業的勞動生產率，加速城市化的進程；通過農民收入多元化和政府補貼來增加農民收入。但最重要原因在于日本政府提供的公共服務極大地促進了農村地區的發展，因此，我們應大力推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配臵，建立健全城鄉一體化基礎設施和公共服務體系,這是重點所在。

(四)完善城鎮化健康發展體制機制，建立健全城鄉一體化建設和管理體系

城鄉發展一體化，關鍵是城鄉建設和管理一體化。政策傳真

（四）： 十八屆三中全會提出，完善城鎮化健康發展體制機制。堅持走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化，推動大中小城市和小城鎮協調發展、產業和城鎮融合發展，促進城鎮化和新農村建設協調推進。優化城市空間結構和管理格局，增強城市綜合承載能力。推進城市建設管理創新，建立透明規范的城市建設投融資機制。推進農業轉移人口市民化，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民。

這里強調了三點:一是完善城鎮化健康發展體制機制，在城鎮化過程中同步推進新農村建設。二是推進城市建設管理創新，提出了城市建設投融資體制改革的新思路。三是推進農業轉移人口市民化，提出了戶籍制度改革和實現公共服務均等化的具體路徑。

他山之石

（二）：德國城鄉一體化經驗

德國在城鄉一體化發展中的主要經驗有：一是注重建立均衡發展的協調機制。德國在聯邦憲法中規定：追求全德國區域的平衡發展和共同富裕。二是開展城鄉“等值化”建設。通過土地整理、村莊革新等方式，實現“農村與城市生活不同但等值”的目標，使農村經濟與城市經濟得以平衡發展。三是統一而健全的社會保障體系降低了“城市化”的門檻。四是方便的交通系統為城市均衡發展提供了重要保障。

當前德國城市化水平高達90%左右，形成一種城鄉統籌、分布合理、均衡發展的獨特模式。因此，我們在城鄉發展一體化過程中，應注重均衡發展，建立健全城鄉一體化建設和管理體系。

國內實踐

（三）：上海模式

上海城鄉一體化模式就是“城鄉統籌規劃”。上海從 1984 年開始探索城鄉一體化，其發展戰略就是以上海城鄉為整體，以提高城鄉綜合勞動生產率和社會經濟效益為中心，統籌規劃城鄉建設，合理調整城鄉產業結構，優化城鄉生產要素配臵，促進城鄉資源綜合開發，加 速城鄉各項社會事業的共同發展，保證上海城鄉經濟持續、快速、健康發展。

“城鄉一體化”是借鑒國外正反經驗和教訓，適合中國國情的發展路子。一個擁有 13 億人口的大國實現城鄉一體化，是人類社會發展史上的偉大壯舉，也是長期艱巨的歷史任務，可以說是任重而道遠。

最后與各位分享一句話，與大家共勉。生命跟時代的崇高責任聯系在一起就會永垂不朽。——車爾尼雪夫斯基

戰爭時期，為解放而斗爭，因流血犧牲而不朽。現在新時期，為全面建成小康社會而奮斗也將載入史冊。

我們有理由相信，只要全社會共同努力，加快推進城鄉發展一體化，全面建成小康社會必將實現。

第三篇：六盤水：健全城鄉統籌發展體制 推進城鄉一體化(2014)

六盤水：健全城鄉統籌發展體制 推進城鄉一體化(2014)

發布時間： 2014-01-07 14:18:37 來源： 六盤水日報

摘要： 推進城鎮規劃體制創新。堅持規劃引領，提高規劃水平，完善城鎮規劃編制體系，促進城鄉規劃、土地利用規劃、產業發展規劃、城鎮功能規劃、公共服務規劃、人口發展規劃、生態保護規劃、民生保障規劃“八規合一”，推動城鎮化與信息化、工業化、農業現代化融合互動，走出一條有特色、集約型、多樣化的山區特色新型城鎮化發展道路。

市中心城區一覽。本報記者 黃蜀錦 攝

核心提要

●推進城鎮規劃體制創新。堅持規劃引領，提高規劃水平，完善城鎮規劃編制體系，促進城鄉規劃、土地利用規劃、產業發展規劃、城鎮功能規劃、公共服務規劃、人口發展規劃、生態保護規劃、民生保障規劃“八規合一”，推動城鎮化與信息化、工業化、農業現代化融合互動，走出一條有特色、集約型、多樣化的山區特色新型城鎮化發展道路。著力優化城鎮空間布局，推動市中心城區、六枝平寨、盤縣紅果和小城鎮協調發展，不斷增強城鎮綜合承載能力，確保城鎮化率每年提高3個百分點以上。市中心城區要按照100萬人口以上規模、100年不落后的要求，推進鐘山城區、雙水新區、紅橋新區同城化發展，通過城市功能完善、產業業態創新，著力提升城市首位度，建設國際標準旅游休閑度假城市。盤縣縣城要按照100萬人口以上規模、100年不落后的要求，推進紅果新城、城關老城和兩河新區同城化發展，通過做大經濟總量、提升區位優勢，著力打造川滇黔桂四省(區)結合部區域增長極，建成貴州最靚麗的西大門。六枝縣城要按照50萬人口以上規模、100年不落后的要求，通過承接貴陽和貴安新區，聯動安順和市中心城區，著力提高產業配套能力，建設最具地域特色的現代化精品城市。強化城鎮規劃實施的監督管理，堅持一張藍圖繪到底，一屆接著一屆抓，維護規劃的權威性和嚴肅性。

●推進城鎮建設體制創新。堅持統一規劃、統一收儲、統一出讓、統一交易平臺、統一出讓金收繳、統一監管，對經營性土地“征收、儲備、出讓”全過程實行規范化管理。改革市場土地運行機制，變“生地出讓”為“凈地出讓”，由政府掌控土地一級市場，嚴格按規劃批租出讓土地。完善“融投建、借用還”制度體系建設，做強做實市開發投資公司等城市開發建設投融資平臺公司，提高融資能力。把城市作為最大的經濟綜合體，提高經營城市的水平，加快形成以政府推動、市場運作、專業化管理的城鎮建設投融資機制，推進城鎮無形資產經營，促進城鎮資源資產化、資產資本化和資產股權化。探索環衛作業、園林養護“外包”機制，積極引入社會資本參與城市管理。

●推進城鎮管理體制創新。理順城管執法體制，健全城市管理政策保障機制，推進嚴格執法、規范執法、文明執法。深入整治機動車爭道搶行、亂停亂放、亂鳴亂叫和行人亂穿馬路、踐踏綠化帶等不文明行為，嚴厲打擊非法營運車輛。加快完善交通標識信號的規范設置和城區智能交通管控系統的升級改造，提高道路交通管控水平。以實現“減存量、零增量”為目標，加強日常巡查管控，完善控制違法建筑的長效機制。完善網格化、信息化、數字化城市管理機制，借助物聯網、云計算、大數據等先進技術，加快推進“智慧城市”建設。●完善城鎮化健康發展的體制機制。大力推進擴權強縣、強鎮，賦予縣鄉兩級人口、經濟規模相應的管理權。對設有經濟開發區（產業園區）的鄉鎮，探索實行“鎮（鄉）園合一”體制。積極推進六枝撤區設市、盤縣撤縣設市和撤鄉設鎮，有序推進鄉鎮、建制村合并工作。全面放開市中心城區、縣城和建制鎮落戶限制，積極推進農業轉移人口市民化，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民。穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，把進城落戶農民完全納入城鎮住房和社會保障體系，在農村參加的養老保險和醫療保險規范接入城鎮社保體系。積極推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，維護農民生產要素權益，保障農民工同工同酬。統籌城鄉基礎設施建設和社區建設，推進城鄉基本公共服務均等化。以“四在農家·美麗鄉村”建設為載體，實施小康路、小康水、小康房、小康電、小康訊、小康寨基礎設施建設六項行動計劃，大力改善農村生產生活條件。

●創新扶貧開發體制機制。按照“實事求是、因地制宜、分類指導、精準扶貧”的要求，建立“市級統籌、縣負總責、鄉鎮落實”的管理體制，完善片為重點、工作到村、扶貧到戶的工作機制，做到結對幫扶、產業扶持、教育培訓、農村危房改造、扶貧生態移民、基礎設施“六個到村到戶”。建立精準扶貧機制，對貧困對象實行動態管理，做到“戶有卡、村有冊、鄉有簿、縣錄入、市聯網”，實行扶貧開發與農村低保制度的有效銜接。堅持和完善黨政機關、駐市部隊、企事業單位和群眾團體定點幫扶制度，充分發揮黨建扶貧隊、同步小康工作組在扶貧開發中的重要作用，切實做到不脫貧不脫鉤。繼續深化“千企幫村、萬戶結對、共奔小康”活動，積極動員社會力量參與扶貧。建立扶貧資金有償使用、滾動發展、多元投入機制，實行扶貧資金績效評價機制和競爭性分配方法，強化扶貧資金監督檢查，完善監督機制。完善扶貧工作考核方式，實行扶貧開發與全面小康掛鉤、與績效考核掛鉤、與評先選

優掛鉤、與干部使用掛鉤“四掛鉤”制度。

抓住城鄉一體化發展新機遇

——訪市發改委總經濟師鄔瑞凡

統籌城鄉經濟社會發展是黨中央落實科學發展觀，解決 “三農”問題、縮小城鄉差距、工農差距、地區差距、貧富差距的重大戰略舉措，是我市2020年與全省全國同步建成全面小康社會的重要保證。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出健全城鄉發展一體化體制機制。我們要抓住城鄉一體化發展的新機遇，健全城鄉統籌發展體制機制，推進城鄉一體化發展。

多年來，我市一直把城鄉統籌工作作為全市推進經濟社會發展的一個重要思路、重要工作來抓，特別是國發2號文件明確提出支持六盤水市開展統籌城鄉綜合配套改革試點。同時，省委《實施意見》中，進一步明確支持六盤水市開展統籌城鄉試點工作，為我市又好又快發展帶來了重大的發展機遇。《關于推進六盤水市統籌城鄉發展的實施意見》的出臺，進一步明確了我市推進統籌城鄉發展的總體要求、主要目標、重點任務、政策支持及組織保障，為全市統籌城鄉發展工作指明了方向。

統籌城鄉綜合配套改革是一項復雜的系統工程，涉及到方方面面的工作，需要抓住重點，有序推進。我市以“加速發展、加快轉型、推動跨越”為主基調，堅持“以工哺農、以城帶鄉”的方針和“四化”聯動、分類統籌、梯度推進、組團發展、循環利用、制度創新的總體發展思路，以“5個100”工程建設為抓手，統籌城鄉規劃布局、統籌城鄉基礎設施建設、統籌城鄉產業發展、統籌城鄉公共服務、統籌城鄉生態文明建設，大力推動城鄉融合，促進城鄉共同繁榮、協調發展。到2016年，力爭使全市城鄉居民收入比下降到3∶1以內，努力實現與全國、全省同步進入全面小康社會的宏偉目標。

一是統籌好城鄉規劃布局。在重視大城市、中等城小城市規劃、布局的同時，根據農村發展的實際，高度重視農村發展，盡量往農村規劃布局，促進城鄉共同發展；二是統籌好城鄉基礎設施建設。在突出加快建設市中心城區、六枝特區平寨、盤縣紅果等城市基礎設施的同時，按照“三集中”原則大力推進中心鄉鎮、重點鄉鎮科學布局、建設和發展，按照“四在農家·美麗鄉村”行動計劃，積極推進小康路、小康水、小康電、小康訊、小康房、小康寨建設。三是統籌城鄉產業發展。統籌城鄉發展，經濟是基礎。我市按照“農業要轉型、工業要升級、服務業要優化”的總體產業發展思路，加快推進產業轉型升級發展。在重視工業和服務業發展的同時，高度重視農村產業的發展，著力抓好馬鈴薯、蔬菜、茶葉、獼猴桃等特色產業，著力抓好現代高效農業示范園區建設，努力增加農民收入。四是統籌城鄉公共服務。在重視城市公共服務的同時，高度重視，鄉鎮、村的公共服務。五是統籌城鄉生態環境文明建設。一方面，以建設國家循環經濟示范區和“兩江”上游生態屏障為目標，加強退耕

還林、石漠化綜合治理、扶貧生態移民工程建設。另一方面，重視農村重點流域水污染治理和水生態建設，加強對森林、草地、濕地等生態系統和自然保護區、飲用水源地保護。同時，積極推進相關改革工作。在鄉鎮機構設置等方面探索行政管理體制和基層民主管理制度改革；在農村產權確權、集體土地使用權流轉、土地儲備、宅基地退出等方面探索農村產權制度改革；積極探索民營經濟發展和全民創業體制機制創新改革；圍繞增加重點鎮的財權、事權等深化財稅體制、金融體制改革；推進城鄉就業和社會保障制度改革；推動戶籍管理制度改革等。本報記者 李佳

責任編輯：

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第四篇：健全城鄉規劃體制機制 推動城鄉科學發展

建立健全城鄉規劃體制機制 推動

城鄉科學發展

為深入貫徹落實科學發展觀，強化規劃在城鄉建設和經濟社會發展中的引領和控制作用，加快構筑科學發展新優勢、攀登基本現代化新高峰的進程，現就我縣建立健全有利于推動科學發展的城鄉規劃體制機制，提出如下意見。

一、指導思想和基本原則

1、指導思想：以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，以深入貫徹落實科學發展觀為統領，以“加快構筑科學發展新優勢、率先攀登基本現代化新高峰”為目標，全面貫徹實施《城鄉規劃法》，著力健全集中統一的規劃管理體制，加快完善推動科學發展的六大規劃機制，逐步實現規劃從以物為本向以人為本、從靜態藍圖向動態引導、從空間管制向空間與公共政策調控有機結合的轉變，有效發揮規劃協調區域空間布局、優化城鄉資源配置、維護社會公共利益的作用，促進城鄉經濟社會的全面協調可持續發展。

2、基本原則：

——堅持以人為本。把滿足人的生產生活需要、尊重人的多樣性選擇、促進人的全面發展作為城鄉規劃的出發點和落腳點，適應人的生活情趣、行為習慣和多元文化需求，構建人性化和諧空間，創造優美的人居環境。

——堅持城鄉統籌。根據城市、鎮和村莊發展的不同要求，發揮城鄉規劃在改善人居環境、保護自然資源和歷史文化遺產等方面的調控導向作用，有效整合城鄉資源，統籌城鄉空間布局、鎮村布局、生產力布局、交通布局。

——堅持民主公開。倡導公眾參與，推行規劃評估、聽證制度，使城鄉規劃從過去的專家規劃逐步走向市民廣泛深度參與的規劃，將規劃編制、審批、實施、修改等全過程置于社會公眾監督之下，提高規劃過程的公開性和透明度，保障規劃決策的民主科學。

——堅持與時俱進。在保持規劃理念和總體框架基本穩定的前提下，根據不同階段城鄉建設的主要矛盾和法定程序，適時進行檢討評估、動態修編和滾動更新，使得規劃編制更加精細化、成果更具可操作性。

——堅持優化發展。正視區域資源支撐不足、環境容量超載的壓力，加強城鄉空間管控，用規劃指導建設資源節約型、環境友好型城市。強化“531”行動性規劃的編制、實 施，發揮規劃在資源配置中的調控作用，更好地推動城鄉建設和經濟社會發展。

二、健全規劃管理體制，強化規劃集中統一性

3、建立縣政府城鄉規劃聯席會議制度。進一步改進和完善城鄉規劃決策機制，提高規劃決策的科學性、民主性。市政府建立城鄉規劃聯席會議制度，縣長任組長，分管縣長任副組長，縣政府有關職能部門負責人為組員，吸收若干專家和縣人大代表、政協委員以及公眾代表參加，主要職責是審查重大城鄉規劃及相關專項規劃，對規劃中的重大問題進行協調解決，指導、監督城鄉規劃的實施。縣政府城鄉規劃聯席會議聘請國內外相關領域的資深專家學者組成技術咨詢委員會，就區域規劃建設中的重大問題提出咨詢意見。

4、實行集中統一的規劃管理模式。各地區重大空間布局、重大基礎設施的規劃方案，特別是未行使規劃管理權集中的地區，必須按照《城鄉規劃法》要求實行集中統一管理，并通過辦公自動化系統實現對建設工程項目的網絡一體化管理。根據當前實際需要，對新城開發地區，經縣政府同意，規劃行政部門可設置獨立派出機構、增設辦公室或聯絡點、派駐固定人員等，采用不同的管理模式和方式，既保持規劃管理的集中統一，又為地區和基層提供高效服務；縣政府確 3 定的重點功能板塊，可以采用設立非常設性規劃工作辦事機構或增掛牌子等方式，承擔具體規劃建設事務。

5、構建覆蓋城鄉的規劃管理網絡。根據我省城鄉規劃工作會議精神，加快構建覆蓋城鄉的規劃管理網絡，加強農村地區規劃管理隊伍建設。鄉鎮應加快建立村鎮規劃管理機構，接受規劃行政部門業務領導和指導，負責城鄉規劃和規劃法律法規宣傳、村鎮規劃業務培訓、村鎮規劃編制協調、村鎮建設工程規劃報建以及規劃監察日常巡察等工作。村鎮規劃管理必須配備專職人員，工作經費由鎮政府統籌安排。

三、深化規劃導向引領機制，增強規劃動態前瞻性

6、加強城鄉發展綜合集成研究。強化城鄉規劃發展研究工作，構建規劃發展改革綜合研究平臺，對城鄉規劃發展戰略、城市生態環境建設、城鄉產業布局優化等重大問題進行深化研究，積極研究制訂與城鄉規劃相關的政策意見，為城鄉規劃改革發展提供智力支撐，為縣委縣政府提供決策咨詢。改進研究方式，采用開門研究、合作研究、引進智力等形式，提高規劃研究成果的質量和水平；加強研究成果轉化，為規劃編制提供創新亮點、思路引導和決策參考。各鎮鄉、各部門要有計劃、有步驟地組織以城鄉規劃建設為主題的專題學習、考察和培訓，感受和體驗國內外先進城市、地區的規劃建設成就，汲取和借鑒成功經驗，指導我縣的城鄉規劃 實踐。各鎮鄉、各部門要保證規劃研究經費來源和投入，確保城鄉規劃研究培訓順利進行。

7、建立“531”行動規劃的編制實施機制。在總體規劃確定的發展戰略和空間布局基礎上，與政府任期目標相結合，形成滾動編制五年期的城鄉近期建設規劃、三年期的城鄉建設行動綱要和城鄉建設規劃的機制。五年建設規劃明確近期城鄉發展目標和建設要求，統籌各項建設任務，提出有針對性的政策措施；三年行動綱要系統安排各類城鄉建設計劃，細化各項重點建設工程；建設規劃為政府協調各類建設項目、安排公共財政、調控土地投放強度提供支持，與投資主管部門的建設項目計劃有效銜接，具體落實城鄉建設工程，經縣政府批準后實施。

8、健全控制性詳規的動態滾動修編機制。以現有法定規劃體系為基本框架，適時編制完善各類城鄉規劃，既保持各層次規劃的連續和銜接，又不留規劃編制的空白和盲點。根據經濟社會發展需要和市場變化，在法定規劃大框架不變的基礎上，建立控制性詳規“一張圖”的動態滾動修編機制，在保障城市整體利益和公共利益的前提下，遵循城市發展規律，適時修正調整規劃，動態編制城市設計等精細化規劃，使規劃保持適應城市動態發展的必要彈性。研究制定規劃編制管理辦法，按照法定程序調整、修改、重新審批城鄉規劃。

四、健全規劃管控機制，強化規劃約束剛性

9、實施區域發展“三區”管理。根據區域生態容量、人文環境和環境資源承載力情況，科學劃定禁建區、限建區和適建區，明確不同行政區域的發展方向、發展目標和開發導則，加強對自然保護區，濕地、水源保護區和水系等生態敏感區，基本農田，歷史文化街區、名鎮、名村和歷史建筑等的保護和空間管制。制定土地開發權補償、轉移的管理規定，對歷史文化街區、自然生態保護區等范圍內不能實現的土地開發權，通過規劃指標轉移等手段進行開發權的補償。

10、嚴格城鄉規劃“6+2”強制性控制。在控制性詳細規劃中突出紅線、綠線、藍線、紫線、黃線、橙線六類控制線和社會公共設施、市政基礎設施兩類設施的“6+2”強制性內容。對控規中已經確定的“6+2”必須實行剛性化管理，不得隨意變更。相關專業部門應按照規劃要求統一標準，切實加強建設實施監控和使用過程監管。社會建設單位不得侵占或隨意改變以上設施的使用性質。

11、強化土地集約利用調控。根據城市經濟社會發展趨勢，預測城市發展的人口規模，確定對應的城市建設規模總量，控制城市的增長邊界。合理制定城市各類用地的開發強度、建設標準，優化城市用地的結構比例和空間投放。根據土地用途、地塊區位、交通條件和城市設計的綜合影響，合 理確定具體地塊的開發強度，規定不同性質建設用地的最大合理容積率，發揮單塊土地的最大開發價值。經營性用地出讓后，建設單位應當按照規劃部門確定的規劃條件和要求進行開發建設，不得擅自變更。在綜合考慮地面土地的使用性質和建筑功能前提下，鼓勵提高地下空間使用效率。

五、完善規劃聯動機制，提升規劃編制協同性

12、推動“三規”的有機融合。加強城市總體規劃與土地利用總體規劃的銜接，加強城鄉建設近期規劃與國民經濟和社會發展五年規劃的協調，既保障經濟社會發展內容在空間上得到落實，又保障空間規劃在土地保護和開發利用、經濟社會發展中得到體現，實現“三規”的有機融合。以城鄉規劃建設用地“一張圖”為平臺，按照功能定位導向、要素協調一致、綜合集成實施的思路，加快推進經濟社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉總體規劃的“空間疊合”工作，保證發展“目標”、國土“指標”與規劃“坐標”的相互銜接，做到規劃目標、空間管制、空間數據的“三統一”。

13、強化專項規劃編制的部門聯動。打破規劃編制中的條線分割、部門壟斷和體內循環，實現各部門多元目標在空間上的疊加與整合。各行業主管部門應根據城鄉規劃組織編制專項規劃，細化和落實城鄉規劃的有關要求。各類專項規劃必須遵循空間規劃，明確、細化和落實城鄉空間布局的目 標、內容和規模。專項規劃編制部門應會同縣規劃部門組織專項規劃的編制、評審、論證和報批工作。

14、加強鎮村規劃的編制管理。進一步完善鎮村布局規劃，結合新農村建設制定村鎮撤并方案，促進居住向中心村和城鎮聚集。凡涉及規劃保留村莊的鎮人民政府，應組織編制村莊規劃并召開村民會議或者村民代表會議討論，在縣規劃行政主管部門和鄉鎮人民政府審查后上報縣政府審批。在村鎮規劃區內集體土地上進行鄉鎮企業、鄉村公共設施和公益事業等建設，以及鎮村土地資源的置換工作，必須服從城鄉規劃的統一管理，納入城鄉建設用地“一張圖”。各類村鎮建設工程必須按規定辦理規劃許可手續。

15、統籌城鄉基本公共服務。按照城鄉基本公共服務均等化的改革思路，將文、教、體、衛、社區配套、水電氣市政設施及公交等各類專項規劃向廣大鄉村地區的規劃保留村莊延伸和覆蓋，推動教育、文體、醫療衛生、就業和社會保障、農村基礎設施和環境建設、農業生產服務以及社會管理等7個主要方面的職能整合。進一步明確在分類供給、經費保障、設施統籌建設、民主管理、人才隊伍建設和組織領導等方面的工作落實機制，力爭到2020年實現城鄉基本公共服務均等化。

六、構建公眾參與機制，增強規劃決策民主性

16、完善城鄉規劃信息公開與反饋制度。做好規劃草案的公示工作，依法保障各類規劃編制和審批過程的公眾參與。堅持讓廣大市民、社會團體特別是受規劃內容影響的市民參與討論，提高公眾對規劃的認同感。對各個階段規劃公示收集到的公眾意見，合理的要采納到規劃編制和管理中。加強建設工程規劃審批管理公開，按照規定進行規劃選址、建設用地和規劃設計方案的批中公示。加強規劃批后公布，及時公布經依法批準的城鄉規劃，全面實施建設工程規劃許可公示牌制度。

17、建立公眾深度參與城鄉規劃的制度。通過網上公示、媒體公告、模型展覽、公共咨詢、聽證會等多種形式讓公眾更多地了解規劃、參與規劃。完善規劃聽證制度，對于重大規劃調整、規劃許可事項，要舉行聽證會，充分聽取利害關系人的意見。聘請市民擔任城鄉規劃社會監督員，探索召開訪談會、問題研究會、鄰里規劃會議等舉措，聽取公眾意見，完善規劃決策，有效化解社會矛盾。

18、完善規劃知識的宣傳普及方式。通過電視節目、互聯網、公示通報等形式，定期安排專業人員向市民通報規劃管理的內容、范圍、技術指標要求等，對社區居民進行問答講解，促進規劃知識的普及。充分利用新聞媒體，城鄉規劃展示館、規劃網站等載體，及時報道城鄉規劃編制的最新成 果、規劃實施管理的最新動態、城鄉規劃建設的最新成就，加強規劃宣傳。分期分批組織開展大型規劃宣傳咨詢、規劃下基層、規劃進社區等“規劃零距離”活動，讓市民更好的了解規劃，更好的參與規劃，增強規劃透明度，擴大社會影響力。

七、健全規劃主體責任機制，確保城鄉規劃嚴肅性

19、明確城鄉規劃編制責任。各鎮鄉、部門應當按照《城鄉規劃法》要求，以法定組織編制單位為主體，構建條塊密切配合、通力合作的城鄉規劃編制組織體系和協調機制。根據規劃編制計劃和規劃編制任務書要求，按照法定程序編制各類規劃，執行規劃審批程序，確保編制規劃的法律效力。對依法應當編制城鄉規劃而未組織編制，未按法定程序編制、審批、修改城鄉規劃的，或者委托不具有相應資質等級的單位編制城鄉規劃的，要對有關人民政府通報批評、責令改正；對有關政府負責人和其他直接責任人員給予處分。將城鄉規劃編制和管理經費納入公共財政預算，建立“應投盡投”的投入保障制度。

20、嚴格城鄉規劃實施責任。各級政府是城鄉規劃的實施主體，必須嚴格執行經法定程序批準的城鄉規劃，切實提高規劃的落地轉化力。執行“六線”管理規定，嚴格非建設用地的空間管制，在城市基礎設施用地、大型公共綠地、風 景名勝區和歷史保護街區等用地范圍內的建設活動，必須符合規劃確定的功能和布局要求。加強對開發區和各類園區的規劃統一管理，嚴格實行規劃管理“一書三證”制度，保障城鄉建設活動順利進行。嚴格執行規劃強制性內容，提高建設工程實施組織程度，增強各級各類開發建設實施主體職能。各鄉鎮（街道）要積極配合行政執法部門，堅決遏制轄區內違法建設行為的發生。

八、完善規劃實施保障機制，提高規劃執行力

21、建立規劃實施聯合監管機制。將城鄉規劃監督檢查貫穿于城鄉規劃制定和實施的全過程，各級政府及其職能部門應當加強監管，密切協同，防止和依法查處違法行為。房管部門必須嚴格按照規劃確定的土地用途和房屋使用性質及規劃部門出具的建設工程規劃許可證正本核發房屋產權證明。工商及相關部門必須嚴格按照規劃許可的用途批準注冊場所的工商登記及相關許可。城市管理綜合執法部門必須強化監督檢查，及時發現違法建設，并立即責成當事人糾正違法行為，消除違法行為造成的后果。城管綜合執法部門建立違法建設每月通報制度，并將鄉鎮（街道）的違法建設情況上報縣委、縣政府。國土資源部門必須嚴格按照法定職責做好土地使用的監管工作。

22、建立規劃評估報告制度。建立規劃實施評估制度，對規劃的前瞻性、可行性、經濟性以及公共政策屬性進行客觀評估，對規劃內容、規劃成果、規劃實施績效等進行評估，對建設用地和建設工程規劃進行動態評估，適時調整規劃目標、規劃內容和規劃措施，實現規劃實施管理的引導調控功能。完善規劃報告制度。縣政府要定期向同級人大或其常委會報告規劃的編制和實施情況，主動接受人大監督。對同級人大關于城鄉規劃執行情況報告的審議意見，各級政府要認真研究，及時制定整改措施，并在規定時間內將整改結果以書面形式報告人大或其常委會。

23、健全規劃督查考核制度。將縣政府下達的規劃工作任務納入全縣重點工作目標考核體系，層層分解落實，認真組織實施。以督查督辦為主要方式，按照“目標明確、責任清楚、督查落實、績效考核”的要求，加強對各鎮鄉執行城鄉規劃編制、審批、實施、修改等情況的監督檢查，推動各項規劃任務的完成。強化城鄉規劃實施的專項督查，對不按照規劃實施的工程項目或規劃執行不到位的鎮鄉部門，及時進行通報并責令整改；對不能完成任務的鎮鄉部門，要根據相關文件、制度、規定進行懲處和責任追究。

24、實行規劃行政問責制度。按照權責一致的原則，建立規劃行政問責制度。對違反規定調整城鄉規劃、違反城鄉 規劃審批用地、未正確履行職責造成違法建設后果的，堅決予以糾正，并依法追究責任人的行政責任或法律責任。規劃行政問責由縣紀檢監察部門承辦，相關問責信息經核實確認后，通過實施誡勉談話、責令檢查、通報批評、停職檢查、責令辭職、建議免職或免職等方式對履職不力的公職人員進行嚴肅處理。

第五篇：推進城鄉一體化的體制機制思考

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推進城鄉一體化的體制機制思考

作者：譚欣欣

來源：《機構與行政》2013年第05期

近年來，煙臺市緊緊圍繞城鄉統籌一體化發展的總體戰略，著眼“城鄉互動、城鄉共贏”，加大體制機制創新力度，走出一條“機制保障、城鄉互動、共同進步”的新路子。工作中，重點探索了“五個機制”：

一是以城帶鄉機制。經過多年探索，煙臺市初步形成了以富士康為代表的項目吸納，以龍大為代表的強企帶動，以南山集團、南王山谷君頂酒莊為代表的村企合一、村企融合，以福山區福新街道為代表的園區拉動等以工促農、以城帶鄉、城鄉融合一體發展機制，較好地解決了農民增收、農村經濟結構調整、農村勞動力轉移，社會事業發展等諸多深層次問題，豐富了城鄉一體化的內涵。

二是幫扶共建機制。2006年，煙臺市啟動“3+1”聯手共建機制。即：縣以上所有的機關事業單位、各類企業、小康村分別與一個村結對聯手共建，城鄉統籌發展聯動共贏。“3+1”聯手共建機制，把城市的各種積極因素調動起來，把機關在政策、人才和信息等方面的優勢，把企業在市場營銷、經營管理、技術資金等方面的優勢，把小康村在發展思路、產業培植、班子建設等方面的優勢挖掘發揮出來，實現了以工補農、以城帶鄉，推動城鄉統籌發展。先后投入資金8.04億元，完成村莊規劃1510個，舊村改造655個，硬化綠化亮化村內街道2427公里，新建改建村內排污設施14652處，新建文化體育活動場所1372個，建設改造水利設施2919多處，幫扶貧困戶19039戶。

三是生態保護機制。在推進城鄉一體化發展中，煙臺市堅持把發展農村經濟與保護生態環境有機結合起來，引導農民在發展經濟中優化生態環境，在生態建設中培植新的經濟優勢，使農村逐步走上生態建設產業化、產業發展生態化的良性發展之路，構建起以生態與產業融合為特征的城鄉一體化模式。2011年，煙臺市出臺《關于加強生態文明鄉村建設的意見》，確立了到2020年領先全省5年完成生態文明鄉村建設的目標，實施生態文明示范區（帶）、生態建設重點項目和生態文明鄉村創建三大任務同步推進，萬水千山綜合整治、萬戶千村改造建設、萬頃千園產業升級、萬紫千紅文化塑造四大行動配套聯動，全面推動生態文明鄉村建設有序開展。棲霞市借助良好的生態環境，先后開發了國路夼、杏家莊、草格夼、前羅坡等一大批各具特色的生態旅游村。

四是產權改革機制。2011年，煙臺市出臺了《關于加快推進農村產權制度改革的意

見》，農村產權制度改革等任務全面鋪開。農村集體經濟組織產權制度改革正在穩步推進，芝罘區60%的城郊居民區完成集體資產股份制改革，蓬萊市城區22個試點村改居社區已完成資產評估、剝離，牟平區納入改制規劃的250多家農村集體經濟組織全部完成改制任務，萊州市17個鎮街農村集體經濟組織產權制度改革全面展開，龍口市、招遠市等縣市區土地流轉面積達到10%以上。農村集體林權制度主體改革全面完成，全市明晰產權面積699.1萬畝，占集體

林地總面積的94.9%；登記發證13824宗地，319.05萬畝。水利發展改革不斷深入，全市符合改制的小型水利工程52050項，已完成改制的共有31194項，占應改制項目的60%；水域灘涂養殖發證登記扎實開展，養殖證發證率達到85%，牟平區、長島縣在全省沿海縣市區率先啟動新版養殖證發放工作。農村房屋所有權確權登記頒證全面推進，全市農村房屋頒證率已達80%以上，頒證覆蓋率位于全省前列，牟平區、海陽市、萊陽市、萊山區、福山區頒證率均達到90%以上。農村土地綜合整治進展順利，福山、龍口、萊州、萊陽、招遠、蓬萊6個土地綜合整治項目，總規劃30.9萬畝，新增耕地2.56萬畝，預算總資金8.87億元，現已到位4.3億元；城鄉建設用地增減掛鉤試點工作共上報項目區規模38265畝，周轉指標27102畝。

五是激勵補助機制。實行新農村建設資金獎勵補助，激發農民參與積極性。充分發揮財政資金的導向和示范作用，以獎補為手段，帶動社會資金增加投入，引導和鼓勵農民投資投勞。市財政安排專項資金，縣市區按比例配套，集中用于新農村綜合環境整治。深入開展示范鎮創建活動。在全市篩選10個重點鎮、20個新農村建設示范鎮，連續三年分別給予每鎮每年100萬元、40萬元獎補資金，累計完成投資2.1億元。實施“星級”示范村創建活動。

煙臺市城鄉一體化推進過程中，仍存在一些有待突破的問題和困難，亟需在下步的工作中加以解決。主要表現在四個方面：一是長效穩定投入不足。雖然“三農”投入每年都不同程度增長，但總體投入總量不足，與青島、威海、濟寧等地比較，無論增幅和總量，煙臺都有不少差距。同時，“三農”投入資金雖逐年增加，但在農業科技創新、現代農業園區建設、生態農業發展等關鍵環節上投入仍顯不足。二是土地經營流轉困難。土地經營過于分散和農業發展水平較低，是當前“農業問題”的主要矛盾。隨著現代農業發展，現行農村土地承包分散經營越來越難以適應科技化、機械化、水利化發展水平，制約了現代農業發展。目前，全市土地承包涉及136.4萬戶，土地承包面積606萬畝，人均不足1.3畝；流轉土地48萬畝，占承包土地的8%，涉及農戶16萬戶，占承包戶的11.7%，而蘇州、無錫等地區土地流轉比例已經達到40%。全市現代農業園區數量少、規模小，在現有生產力水平下，導致勞動生產率和產出效益過低。三是農民參與積極性不高。部分村級自治組織中農民處于渙散狀態，存在凝聚度不高、號召力不強、參與村級事務積極性不大等現象。四是科技支撐力度不夠。目前，全市現有鄉村勞動力中，高中以下文化程度的180萬人，比重達69%。這幾年農村勞動力40歲以下、具有較高文化素質的中青年勞動力大部分都已經轉移到了二、三產業，真正留守在第一產業的勞動力已年齡老化，技能下降。調查分析，全市從事第一產業高中以上文化程度的勞動力僅占15%，年齡40歲以上的勞動力占75%，其中婦女勞動力占66%，農業勞動生產率不足二產的1/7，不到三產的1/3，在一定程度上影響了農業現代化發展進程，影響了農民增收和經濟社會正常發展。盡管各國、各地區工業化模式不盡相同，“三農”問題的表現形式、基本特征和應對措施也有很大區別，但世界多數國家和地區的發展經驗表明，在工業化進程中不失時機地統籌城鄉社會經濟的協調發展，以此縮小工農收入差異，解決“三農”問題，完成結構轉變，是帶有普遍性的發展規律。其中的一些成功經驗和做法，對我們統籌城鄉經濟社會發展不無啟示和借鑒作用。

一是著眼于優化公共服務，創新財政支農投入機制。市場經濟條件下，農業的弱質性和它在國民經濟中的重要地位，客觀上要求政府加大財政對農業的投資力度，增強農業在市場經濟中的競爭能力。財政支持是各國政府調控和保護農業的重要手段，是農業保護和支持政策的核心內容。在發達國家農民的收入中，有三分之一來自政府補貼，美國政府的農產品價格補貼占農場主純收入的10%-30%，日本對農田基本建設項目的補貼占投資總額的90%，英國占

50%。與發達國家相比，我國政府受財力的限制，支持三農的資金總量仍然十分不足。當前，如何從質和量兩個方面來解決增強支農財力的可增長性、可持續性問題，值得認真研究。一方面，要健全財政支農投入機制，調整財政支出、固定資產投資、信貸投放結構，保證各級財政對農業投入增長幅度高于經常性收入增長幅度。要大幅度增加政府對農村基礎設施建設和社會事業發展的投入，提高政府土地出讓收益、耕地占用稅新增收入用于農業的比例，增加對農村公益性建設項目的投入。另一方面，要拓寬農業投入來源渠道，整合投資項目，加強投資監管，提高資金使用效益。總結推廣廣東、浙江、江蘇等省做法，吸引民間資本參與農業投入，鼓勵民間資本參股甚至控股，或者發行項目債券，拓寬融資渠道，加強基礎設施建設，為城鄉一體化發展提供高質量載體。

二是著眼于破解資金瓶頸，創新涉農金融支農機制。我國長期實行的是農業支持工業、農村支援城市的金融政策，金融政策向工業和城市傾斜，農村金融機構為農業和農村提供的貸款服務微乎其微。據統計，農村資金每年以6000億元規模被金融抽出，流入城市。不改變農村資金短缺狀況就難以實現統籌城鄉發展。要創新農村金融體制，放寬農村金融準入政策，加快建立商業性金融、合作性金融、政策性金融相結合，資本充足、功能健全、服務完善、運行安全的農村金融體系。要加大對農村金融政策支持力度，拓寬融資渠道，綜合運用財稅杠桿和貨幣政策工具，定向實行稅收減免和費用補貼，引導更多信貸資金和社會資金投向農村。要堅持農業銀行為農服務的方向，強化職能、落實責任，穩定和發展農村服務網絡。要發展農村保險事業，健全政策性農業保險制度，加快建立農業再保險和巨災風險分散機制。

三是著眼于激發發展活力，創新土地承包經營流轉機制。土地流轉是農業產業化、鄉村城市化的催生劑。從世界范圍看，土地使用權的強化已成為一種發展趨勢，許多國家將關注的焦點從土地的歸屬轉移到土地資源的使用效率與土地收益的公平分配上來，大力推動土地流轉。日本1980年頒布了《土地利用增進法》，鼓勵農戶出租、出賣或放棄土地，對于放棄農業和賣掉土地的農戶，一次性給予62萬日元的退耕補貼。德國政府鼓勵土地合并經營，允許土地自由買賣和出租，凡土地出租超過12年的，每公頃租地可獲500馬克獎金。法國20世紀70年代初設立“非退休金的補助金”，鼓勵到退休年齡的農場主退出土地，給年齡在55歲以上的農民一次性發放“離農終身補貼”。英國1967年修訂《農業法》，鼓勵自營農場向大型化、規模化與商業化發展，對合并小農場政府提供所需費用的50%。借鑒發達國家的先進經驗，我們可積極推進四個方面的改革。一要進一步深化農村的土地產權制度改革，明晰土地產權和土地流轉條件，用政策法律保障土地流轉。二要加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經營權流轉市場，按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。有條件的地方可以發展專業大戶、家庭農場、農民專業合作社等規模經營主體。三要建立健全市縣鄉村四級流轉信息服務體系，即縣建立土地流轉服務中心，鄉鎮建立土地流轉交易中心，村設立土地流轉信息員。四

要探索土地的種植經營權市場化模式，強化政府引導農民適度規模經營的作用，鼓勵城鎮或當地資本組成“龍頭企業”，建立“土地銀行”。

四是著眼于增強農民積極性，創新農民主體作用發揮機制。農民是農村的主人，農民的積極性、主動性、創造性是城鄉經濟社會一體化持續發展的動力源泉。充分發揮農民的主體作用是國外新農村建設的成功經驗。被歐盟當作現代化農村建設標本的德國巴伐利亞州，一條成功經驗就是依靠村民的積極參與進行鄉村變革。韓國的新村運動，以農民為建設主體，政府注入資金，激發民間力量充分參與，農民通過親身實踐，發揮個人和集體智慧，民主討論，通力合作，進一步激發了參與建設的熱情。總結這些好的做法，可從四個方面著手，發揮農民的主體作用。一要尊重農民的主體地位。充分了解農民最關心的是什么，農民的利益有哪些，堅持以農民為本，從本地實際出發，滿足農民切實需要，解決農民實際困難。農村基層干部思想觀念上要實現從“為民作主”到“由民作主”的轉變，在貫徹落實政策時，把最廣大人民利益放在首位； 工作方式上實現由“命令式”向“協商式”轉變，通過建立農民意愿表達機制，加強政府與農民的溝通，多征求農民的意見和建議，并充分重視和吸納農民的意見和建議；政府職能上實現由“管制型政府”向“服務型政府”轉變，真正把農民“擁護不擁護、贊成不贊成、高興不高興、滿意不滿意”作為衡量工作成效的重要標準。二要激發農民的主觀能動性。通過農民喜聞樂見的宣傳形式，讓農民深刻感受到，他們既是財富的創造者，又是財富的分享者。要充分相信農民，依靠農民，尊重農民的首創精神。允許農民大膽探索、大膽實踐，凡是法律沒有明令禁止的，都允許農民去試、去干、去闖，并及時總結和推廣他們創造的新鮮經驗。三要提高農民的科學文化素質。要加大對農村的投入，在保證九年制義務教育的同時，通過發展農村現代遠程教育，延長農民受教育的時間；廣泛開展農民培訓。以實施新型農民科技培訓、農村勞動力轉移工程培訓、農民創業培訓為重點，開展多專業、多層次、多形式的農民培訓。科技培訓要突出區域和產業特色，重點培訓一批農民輔導員，帶動培訓一批科技示范戶。轉移培訓要根據需求，重點搞好各種職業技能培訓和法規、維權、安全生產等引導性培訓，加快農村勞動力向二、三產業和城鎮轉移的進程。創業培訓以創業理念、創業政策、經營管理、市場營銷等為主要培訓內容，培養一批能夠帶領農民增收致富的農村創業人才。四要加強農民的組織建設。加強農民組織建設，就是要把農民組織起來，自主管理、自我服務。農民組織化程度越高，自身利益訴求的能力越強，自我發展能力、化解矛盾的能力也越強。村民自治和農民合作經濟組織是把農民有效組織起來的兩個重要載體。在當前我國村民自治體制不健全的情況下，要按照“民主管理”的要求，進一步完善村民自治制度，在干部選舉、重大決策、村務公開等方面，充分發揮農民群眾的作用，讓農民在村務管理中充分享有知情權、參與權、監督權、受益權，形成村務大事村民知情，村務決策村民討論，村務管理村民參與，村務工作村民監督的良性機制。加強農民合作經濟組織建設，政府需對農民參加專業合作經濟組織的積極性加以正確引導，并規范農民專業合作經濟組織的運行。可借鑒美國農村合作社的立法經驗，政府需盡快建立、完善農民專業合作社的相關政策法規，以使農村合作經濟組織能夠在實現小農戶與大市場的對接、推進農業產業化經營、提高農產品市場競爭力、促進農民增收等方面發揮更大作用。□作者單位：中共煙臺市委黨校 E：YWJ

關鍵詞：對策 體制機制 城鄉一體化