第一篇：唐山城鄉發展一體化

唐山:探索城鄉一體化發展之路

行進在冀東大地，不時能看到一片片新建起的樓群——農村新社區。走進樓群，寬闊整潔的街道兩側，路燈林立、綠草茵茵。休閑娛樂廣場、村民活動中心、幼兒園、村民診所、便民超市、垃圾轉運車??各種配套設施完善、功能齊全。“家家有樓房，做飯用天然氣，活動有廣場，鍛煉有健身器，生病有合作醫療，老有養老金，雖然還叫于林莊，感覺卻和城市沒啥兩樣！”說起生活變化，豐潤區韓城鎮于林莊76歲的李儉滿臉高興。于林莊是我市統籌城鄉發展受益村莊的一個縮影。

2009年10月，省委、省政府確定我市為全省統籌城鄉發展市級試點單位，要求我市“圍繞統籌城鄉發展的重點領域和關鍵環節，解放思想，大膽改革，推進體制和制度創新，為推動全省統籌城鄉發展積累經驗”。2010年4月，中共河北省委、河北省人民政府農村工作領導小組批準了《唐山市統籌城鄉發展試點工作方案》，并提出了“積極探索、率先發展、積累經驗、提供示范”的要求，希望我市為全省加快建立城鄉一體化發展新格局作出突出貢獻。一年來，我市按照省委、省政府要求，圍繞建設科學發展示范區和人民群眾幸福之都的總目標，按照“154”的統籌城鄉發展工作思路，努力在規劃編制、產權改革、民居建設、城鄉社保等11個方面尋求新突破，統籌城鄉發展試點工作取得了階段性成果，城鄉一體化建設成效明顯。無數像李儉一樣的農民，過上了城里人一樣的生活，日子越來越幸福！

堅持規劃引領，初步構建起了新型城鄉形態

規劃是龍頭、是基礎。打破城鄉規劃分割的格局，高起點、高標準、高質量地編制城鄉一體化發展的各項規劃，建立城鄉一體化規劃管理新體制，推動市域經濟、政治、文化、社會建設一體化發展，是統籌城鄉發展的重要任務。近年來，唐山市堅持把規劃編制作為先導性工程來抓，按照“全域唐山”的理念和“三個集中”的原則，著力構建覆蓋城鄉的規劃體系，健全城鄉規劃的管理體制機制，加強規劃制定和實施的依法監督、管理，城鄉規劃工作實現了新突破。

從2007年11月開始，歷時一年時間，我市率先在全省地級市編制了處于國內領先水平的《唐山城鄉發展一體化戰略規劃(2008-2020)》，明確了城鄉一體化發展戰略、思路、目標和重點。組織市規劃部門和縣(市)區，相繼編制了近郊區城市化發展規劃、縣城擴容建設規劃、中心鎮擴大發展規劃、中心村擴村建設規劃、基層村建設規劃。根據新一輪縣域鎮村空間布局規劃，到2020年，全市將逐步構筑起“中心城市—中小城市—中心鎮—中心村—規劃保留村”的城鄉空間布局。

2010年，唐山市首次在全域范圍內實現了“三規合一”，即縣域鎮村空間布局規劃、土地利用規劃和產業布局規劃三個規劃實現了銜接配套。為搞好農村新民居建設，2009年至2010年市財政投入3000萬元獎補資金，聘請具有二級資質以上的規劃設計單位，先后為400個新民居建設示范村編制了建設

規劃，全市農村的建設與發展有了科學的規劃保障。

強化產業支撐，農民收入持續穩定增長

現代農業是產業體系的重要組成部分，是統籌城鄉發展的重要基礎。全市堅持把發展現代農業、推進產業化經營作為促農增收的一條基本途徑，始終常抓不懈。

組織實施“1510工程”，去年全市共確定農業產業化重點項目118個，計劃總投資155.65億元，比上年增長37.5億元，其中有2個項目被列入了省政府督導和省產業辦重點項目，有6個項目被列入了河北省2010年第一批重點建設項目。到年底，竣工項目77個，完成投資35億元。農業產業化重點項目建設有力推動了農業農村經濟的發展。以項目建設為載體，全市狠抓產業化三大環節：大力發展壯大“農”字號龍頭企業，農業龍頭企業整體水平明顯提升。全市新增國家級農業產業化龍頭企業1家、省級農業產業化龍頭企業7家，全市國家級、省級龍頭企業分別達到3家和34家；扎實推進農產品生產基地建設，著重抓了樂亭、玉田、豐潤3個省級農產品加工示范基地縣建設。突出現代農業示范園區建設，各縣(市)區都謀劃啟動建設了一個面積不少于5000畝的現代農業示范園區，其中玉田縣現代農業示范區被農業部認定為第一批國家現代農業示范區；大力扶持農民專業合作組織建設。全市組織開展了省、市、縣農民專業合作社示范社“三級聯創”活動，確定了市級示范社150家，申報了省級示范社41家，年內新發展各類農民專業合作組織330個。目前全市共有各類農民專業合作組織1052個，發展會（社）員數9.1萬戶，輻射帶動農戶達54.8萬戶。

2010年，全市農業產業化經營總額達到320億元，比上年增長6.5%，農業產業化經營率已經達到64%，農民人均純收入達到8310元，較上年增長12%，增幅超過城鎮居民人均可支配收入4個百分點，城鄉居民收入不斷拉大的趨勢開始得到遏制。

實施新民居建設，新型城鎮化步伐不斷加快

從2008年開始，著眼于完善公共基礎設施，提高公共服務能力，從根本上改善農村人居環境、居住條件和村容村貌，我市就以創建科學發展示范村為載體，全面啟動農居改造建設工作。目前，全市已有440個示范村實施了新民居建設、舊民居改造工程，其中整體新建村301個，改造提升村139個，涉及10.97萬戶，累計投資達203.7億元，在完成示范村數量、建筑面積、投資總額等方面均走在了全省前列。

在具體實踐中，各縣(市)區按照“政府主導、農民自愿”和“分類指導、因地制宜”以及“集約節約利用土地”的原則，堅持把新民居建設與推進城鄉一體化相結合，將村莊建設規劃納入統籌城鄉發展規劃體系；把新民居建設與產業發展相結合，促進農民增收致富；把新民居建設與農村改革相結合，發展壯大集體經濟增加農民財產性收入；把新民居建設與創新經營機制相結合，發展土地規模經營提高農業經營效益；把新民居建設與改進農村公共服

務相結合，促進城鎮公共服務向農村覆蓋；把新民居建設與提升農民文明素質相結合，改變農民傳統觀念和生活習慣，促進鄉風文明。相繼探索創新了城鎮資源帶動、土地資源置換、城鄉建設用地增減掛鉤、產業發展帶動、新批宅基地和舊房翻建、特色村改造提升等“六種模式”。

新民居建設，實現了農民富起來，農戶暖起來，農村靚起來，農家樂起來，農村經濟繁榮起來的愿望，真正成為了一項惠及民生的幸福工程。加快了主城區擴張、縣城擴容、中心鎮擴大、中心村擴并，讓更多有條件進城、愿意進城的農村人口實現了到城鎮就業、生活的愿望，推動了農村人口向城鎮和中心村集中，加快了新型城鎮化的進程，2010年全市城鎮化率已達到54.9%。

著力改善民生，農民幸福指數不斷提升

統籌城鄉經濟社會發展、推進城鄉一體化，目的就是要讓農民與市民一樣平等地享受到公共服務。為了讓廣大農民群眾共享改革發展成果，我市不斷加快城市公共服務向農村延伸，積極推動農村公共服務上水平。

2010年，全市農村和城市義務教育經費市級以上資金達到2.67億元，其中農村義務教育經費2.29億元。同時，為義務教育階段57.86萬名農村和城市低保家庭學生免費提供了教科書及部分教輔用書，涉及資金6294.8萬元。共為2.53萬名農村義務教育階段家庭困難寄宿生補助生活費1009萬元。繼續推行“農民工子女就讀無障礙”模式，全市有620所公辦學校共接收義務教育階段進城務工人口子女26337人。累計投資12.05億元實施農村中小學校舍安全工程。不斷提升農村教育信息化水平，農村多媒體教室普及率達100%；農村幼兒教育、特殊教育得到普及。

為了讓農民能看病、看得起病、看得好病，我市不斷加強農村衛生基礎設施建設，在全市開展了鄉鎮衛生院“三基兩化”建設和村衛生室建設。目前，全市鄉鎮衛生院已全部通過標準化、規范化鄉(鎮)衛生院示范縣(市)考核，村衛生室的基礎設施標準化率達到80%。農村基本醫療保障制度不斷完善。2010年，全市參合農民達476.3萬人，參合率為96.8%，新型農村合作醫療籌資標準由2009年的100元提高到140元，新農合最高支付限額提高到5萬元。農村五保戶、貧困戶通過醫療救助資金資助全部參加了合作醫療。加快發展農村文化體育事業，不斷滿足農民對身體健康與精神文化的需求。努力縮小城鄉文化投入、陣地、隊伍差距，縣級文化中心、鄉鎮文化站、村民中心建設不斷加強，組織實施的44個鄉鎮綜合文化站項目全部建成并投入使用。完成了481個農家書屋建設任務，為每個書屋配送圖書1273種和部分報刊雜志。全市組建農村電影放映隊197個，基本實現每村每月放映一場公益電影的目標。建設了756個農民體育健身工程。

改善和保障民生，關鍵是建立城鄉一體的社會保障體系，不斷提高農村社會保障水平。為此，市委、市政府將轉移農村富余勞動力、提高農民醫療、養老保障和低保水平，作為20件實事工程來抓。2010年，全市向非農領域轉移農村富余勞動力15.2萬人次，農村低保標準由每人每年1300元提高到每人每年1540元。五保老人供養率保持100%，集中供養和分散供養標準均居全省前列。全市新型農村養老保險試點取得重大突破，全市有10個縣（市）區開展了試點工作，參保人數達到122萬人，其中29.9萬人已經領取了新農保養老金，分別比2009年底增加78萬人、12.9萬人。開展試點個數、參保人數、領取養老金人數均居全省首位。

深化配套改革，農村發展活力不斷增強

圍繞建立健全歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的農村產權制度，完善城鄉平等的要素交換關系，不斷深化農村綜合配套改革。積極啟動農村產權制度改革，出臺了《中共唐山市委唐山市人民政府關于推進農村產權制度改革工作的意見》，開展了對農村集體土地所有權、集體建設用地使用權、農村林權、農村承包土地(果樹)承包經營權、農村房屋所有權等確權登記頒證工作和農村水利設施所有權確權試點工作。探索建立健全農村產權交易機制，為實現城鄉要素自由流動與合理配置創造條件。引導發展農村社區股份合作社、土地股份合作社、農民專業合作社“三大合作”，讓股份合作經濟成為農村集體經濟的基本實現形式，股份分紅成為農民增加財產性收入的基本途徑。

開展了中心鎮試點工作，擇優選擇了玉田縣鴉鴻橋鎮等6個鎮開展中心鎮建設試點，支持試點中心鎮擴權強鎮，指導6個試點中心鎮編制了總體發展規劃和控制性詳規，立鎮產業進一步發展壯大，人口聚集能力和輻射帶動能力得到明顯增強。

探索建立了村級集體財富積累機制，加強了對農村集體資金、資源、資產的管理，依法開發集體資源，盤活集體資產存量，健全管理制度，逐步形成了村級集體財富穩定增長的運行機制。到去年底，全市建立集體財富積累機制的村和建立“三資”監管機制的鄉鎮均超額完成年度目標任務，其中，建立村級財富積累機制的村達到4586個，占總村數的90.2%。通過村級集體財富積累機制建設，村集體實現增收7853.7萬元，節支1638.5萬元。

加強農村設施建設，人居環境質量不斷提升

著眼于城鄉居民共享改革發展成果，市財政不斷加大投入力度改善農村生產生活條件。

堅持不懈地推進文明生態村建設，2010年又建設了500個文明生態村。全市共投入資金27809.9萬元，完成道路硬化1429.6公里，造林綠化231.5萬株，院街凈化清理垃圾74.6萬方，安裝路燈11981盞，新建沼氣池8860個。全市606個村“戶戶通”工程累計投入建設資金22611萬元，硬化道路1350公里。目前，全市累計建設文明生態村4436個，占全市總村(隊)數的86.6%。“戶戶通”村達到2606個，占全市總村(隊)數的50.8%。在推進文明生態村建設的同時，全市選樹了200個村民中心建設典型，在原有基礎上，進一步完善服務設施，拓寬服務內容，提高服務質量。到2010年底，建立“八項服務”的村200個，建圖書室的村198個，建衛生室的村196個，建活動廣場的村197個，有文體器材的村194個，建文體組織的村198個，經常開展活動的村193個，制定制度章程的村200個。

改善農村人居環境是農民群眾的熱切期盼。為改善農村整體面貌，全市組織實施了農村垃圾集中清運處理攻堅行動，在全市農村推行了“戶集、村收、鎮運、縣處理”的垃圾處理模式，健全了農村垃圾處理及衛生保潔管理制度，形成農村環境衛生長效管理機制。目前，全市累計投入資金6.9億元，共建成生活垃圾填埋場35個，購置垃圾清運車245輛，聘用保潔員1.8萬名，全市實現“戶收、村集、鄉運、縣處理”的村達到4933個，占全市行政村總數的95%。

支農投入的加大、基礎設施建設的加快，各種設施的完善，讓無數農民感受到與城市生活沒啥兩樣。

承載著省委、省政府的重托，承載著全市人民的期望，唐山，正朝著在全省率先實現城鄉一體化的目標闊步前行。

第二篇：城鄉一體化發展

淺析城鄉發展一體化

內容摘要：黨的十八大報告把推動城鄉發展一體化作為加快完善社會主義市場經濟制度和加快轉變經濟發展方式的主要戰略措施，深刻認識城鄉一體化發展的原因、舉措，對于解決“三農”問題、實現小康社會、城鄉發展一體化的加快推進具有重要意義。

改革開放以來，我國農村經濟社會發展取得了舉世矚目的偉大成績，經過這幾年的發展，城鄉經濟社會關系開始發生了新變化。農民的人均純收入較快增長，城鄉居民的收入差距有所減小。但當前我國現代化建設中最薄弱的環節仍然是農業現代化滯后，經濟體制中最突出的矛盾仍然是城鄉二元體制障礙明顯，全面建設小康社會進程中中最嚴重的制約仍然是城鄉發展和居民收入差距過大。城鄉發展一體化是解決“三農”問題的根本途徑，研究城鄉發展一體化的舉措具有理論和實際意義。

一、推進城鄉發展一體化的原因

（一）加快城鄉發展一體化是解決中國二元經濟矛盾，縮小城鄉差別的重要途徑。城鄉發展一體化一方面可以落實擴大消費，另一方面可以消化過剩產能，第三方面可以保證經濟增長。我們現在所推動的城鄉發展一體化與之前啟動的“城市化”進程是不同的，當時的概念注重于大城市的外延和無限的擴容，而本次則更注重中小城市群，在城鄉發展一體化的背后，不僅隱藏著巨大的內需擴容的空間，也是中國城鄉二元體制的一個分拆與重塑的過程。現在農民工進城，但他們并沒能真正的融入城市，每年春節又出現返鄉客流這種人口的不正常流動，造成資源的極大浪費。他們享受不到城市的待遇，沒有城鎮的醫療保險，他們建了很多高樓大廈自己是沒法住的。農村發展滯后，很多農村留守兒童被拐賣的、不能接受良好的教育，這樣對于建設新農村也不利。

（二）城鄉發展一體化在下一步的經濟發展和經濟結構調整中扮演著重要角色。把統籌城鄉區域協調發展與推進城鄉發展一體化結合起來，大力拓展發展空間。城鄉發展一體化是我國經濟持續發展極為重要的動力，城鄉發展一體化統籌發展是解決當前我國面臨的根本矛盾的重要途徑，從國情上加強中小城市和小城 鎮的發展，在資源、土地方面更加寬松，也有利于降低農村人口向城市轉移的成本，都轉移到北京、上海是不可以的。把符合條件的農業人口逐步在城鎮就業和落戶作為推進城鄉發展一體化的重要任務，放寬中小城市和城鎮戶籍限制，使農民享受教育、醫療、廉租房等城市公共服務的前提。中央的重大舉措將使農民工在城鄉之間的流動逐步穩定下來，為消費提供較大的增長空間，并推動城鄉差距的解決和維護社會穩定。

（三）城鎮化是解決“三農”問題的根本途徑。“三農問題”是改革開放和現代化建設成敗的重大問題。由于農業發展直接影響國家經濟的正常發展，占中國人口3/4的是農村人口，實際上我們3/4還在農村。城鎮化是解決“三農”問題的根本途徑從理論上講，是由工農關系、城鄉關系的內在聯系決定的。工業和農業之間、城市和農村之間存在著內在的、必然的、有機的聯系，彼此是相互依賴、相互補充、相互促進的。城鄉發展一體，化，就是把工業和農業、城市和農村作為一個有機統一整體，充分發揮彼此相互聯系、相互依賴、相互補充、相互促進的作用，特別是充分發揮工業和城市對農業和農村發展的輻射和帶動作用，實現工業與農業、城市與農村協調發展。城鄉發展一體化是解決“三農”問題的根本途徑，從實踐上講，是由制約我國農業和農村發展的深層次矛盾決定的。由于城鄉二元結構的長期存在，導致城鄉公共資源配置嚴重不均衡、城鄉基本公共服務嚴重不均等，農業基礎仍然薄弱、最需要加強，農村發展仍然滯后、最需要扶持，農民增收仍然困難、最需要加快。據統計，農村還有幾千萬人口飲水不安全、一些村莊還不通公路、一部分農戶還沒有通電，農村義務教育生均經費、人均醫保支出、千人平均衛生技術人員數量、低保標準、合作醫療補助標準、社會養老保險補助水平等都明顯低于城鎮；特別是1億多進城務工的農民工，由于戶籍限制無法在城市安家落戶，難以與城鎮職工同工同酬，不能真正融入城市，長期游離在城鄉之間，合法權益不能得到充分保護。既然制約“三農”問題有效解決的深層次矛盾是城鄉二元結構，那么，解決“三農”問題就必須加大統籌城鄉發展力度，著力破除城鄉二元結構，逐步縮小城鄉差距，推動城鄉發展一體化，這是解決好我國“三農”問題的必然選擇。

二、城鄉發展一體化的舉措

（一）加大城市反哺農村的力度

雙向的城鄉一體化不是僅僅以城帶鄉那么簡單，需要從城市和農村兩個方面做文章：一方面要增強城市的輻射功能，比如城市的相關發展項目應向農村延伸或轉移，也可在考慮資源與環境因素的基礎上，形成城鄉一體的具有內在聯系的地域產業配置圈；另一方面農村要提高接受城市輻射的能力，比如農村要制定向城市招商引資的優惠政策，根據本地資源的特點，選準與城市對接的項目，以便于城市產業的延伸和轉移。就統籌城鄉發展來說，強化政府服務職能，重在強化對農村公共服務的職能。政府對農村服務的職能體現在許多方面，比如涉農信息服務、涉農項目會辦服務、政產學研協作服務、涉農人才培養服務、銀企合作融資服務等等。目前應高度重視這幾個方面的服務，一是以項目推進服務農村建設，大力實施專項資助計劃。如就秸稈處理而言，政府可以用科技項目推進的辦法來促進秸稈還田或秸稈能源的綜合利用。二是要著力搞好面向農業現代化的技術服務，建立布點合 理的專業技術站所，形成能覆蓋全程、綜合配套、便 捷高效的農業服務體系。三是著力打造面向農業現 代化的金融服務平臺，促進金融機構業務向農村延 伸，并完善涉農金融擔保制度，為農業經濟發展提供保證。目前農村的金融機構主要以農村信用社為 主，遠不能適應農業農村發展的需要。為此，要進一步健全農村金融體系，引導各類商業銀行在農村設立金融網點，并鼓勵發展農村小額貸款公司、農民資金互助合作組織等適合農村特點和需要的新型 金融組織。

(二)加大強農、惠農、富農的政策力度

要促進農民收入持續較快增長，關鍵是要落實 好強農、惠農、富農的相關政策。十八大報告明確指出：“加快發展現代農業，增強農業綜合生產能力，確保國家糧食安全和重要農產品有效供 給。”現代農業是農村發展極為重要的基礎，也是提高農民收入的基本途徑。現代農業以規模經濟為基礎，為此要注重打造主導產業明確、產業發展良好、輻射帶動有力、功能布局合理、公共產品配套、生活設施齊全、城鄉面貌清新、農民安居樂業、城鄉 一體發展的現代農業示范園，以園區帶動高效農 業、設施農業、設計農業的發展。發展現代農業要創新土地流轉機制：一方面要通過制度創新吸引投資，將土地流轉給有投資能力的農業生產大戶和有金融機構支持的農業合作組織；另一方面要將農民原有分散的聯產承 3 包地，通過流轉向專門從事農業 生產的人集中，改變一家一塊田或一家幾塊田的零 散生產經營狀態。同時，在土地流轉過程中，要充分 保證農民的利益，確保農民土地使用權在流轉過程 中增加權益收入。(三)堅持改革創新，是推動城鄉發展一體化的強大動力

推動城鄉發展一體化的實質是破除城鄉二元結構的體制。黨的十八大報告要求：要加大統籌城鄉發展力度，增強農村發展活力，逐步縮小城鄉差距，促進城鄉共同繁榮。顯然，要實現這一目標，就必須在城鄉兩方面都大力推進改革創新。深化農村改革，要適應工業化、城鎮化快速推進中農村經濟社會發生深刻變化的新形勢，要針對農業勞動力大規模轉移、市場經濟的觀念和機制在農業農村中不斷深化、現代農業技術和裝備更普遍應用等新情況，在切實保障農民各項合法權益的基礎上，大力推進農業的組織和制度創新。黨的十八大報告對此提出了明確的方向和總體要求：堅持和完善農村基本經營制度，依法維護農民土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權，壯大集體經濟實力，發展農民專業合作和股份合作，培育新型經營主體，發展多種形式規模經營，構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系。要在穩定和完善以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制基礎上構建新型農業經營體系，要在切實保障農民合法財產權益基礎上提高農業生產經營的組織化程度、發展多種形式的規模經營，要在增強農村集體經濟組織實力和服務能力的同時發展各類農民專業合作組織、農業社會化服務組織和農業產業化經營體系，提高農業生產的專業化、集約化、規模化、社會化、組織化程度

三、推進城鄉發展一體化的戰略意義

在我國農村人口比重大，城市化進程高速發展的現實條件下，城鄉一體化的戰略意義將更加突出。實現城鄉一體化是城鄉二元結構轉換的需要，盡管我國城鄉面貌都發生了很大的變化，但典型的二元結構仍然存在。要從傳統的鄉土社會向現代社會過渡，就必須要打破傳統的二元結構束縛。隨著二元結構的轉換，城鄉間的要素流動和商品交換就構成了城鄉間最重要的聯系機制。因此，就必須以城鄉一體化戰略作為城市—鄉村協調發展的指導思想。城鄉復合系統發展的需要，城市離不開鄉村，鄉村也離不開城市。城市和鄉村本為“一家”，只是隨著 4 社會分工及生產力發展的需要，才逐漸從空間上分離，并由此產生了社會、經濟、環境等方面一系列的差別。歷史上的城鄉關系經歷了混沌—對立—隔離的過程，然而，隨著社會經濟的進一步發展，經濟的重心將逐漸由城市轉向了城市—鄉村地域，城鄉系統也將趨向統一融合。對城鄉這樣的社會經濟自然復合系統，不應將各亞系統分別對待，必須重視整體綜合。在城鄉系統中，各子系統的發展是相互依賴的，都要求其他系統的配合與支持。因此，要建設現代化的城市和鄉村，就必須以城鄉一體化為指導思想和戰略目標，采取積極有效措施，保證城鄉間的順利貫通。農村剩余勞動力轉移的需要，人口與就業問題，特別是農村剩余勞動力的安置問題，是我國城市化和農村發展要解決的核心問題所在。我國目前有2億多農村剩余勞動力，他們既是農村經濟發展的巨大潛力和財富，又是城鄉進一步發展所必須面對和解決的重大問題。剩余勞動力不可能全部涌入城市，也不可能全部滯留農村。要保持城鄉這一復雜巨系統的高效率運轉，必須要強調和重視系統內部各子系統及外部系統間要素的自由、合理流動。城鄉間人口的合理流動，將會促進城鄉間人才、科技、信息、文化等的交流，從而繁榮城鄉經濟。解決農村剩余人口問題，必須要從城鄉兩方面統籌考慮，重在疏導和分流。

第三篇：城鄉一體化發展情況修改

常州市推進城鄉一體化工作情況匯報

常州市人民政府(2012年2月16日)

常州市轄金壇、溧陽2個縣級市和武進、新北、天寧、鐘樓、戚墅堰5個行政區，區域總面積4385平方公里，戶籍總人口361萬，其中市區面積1864平方公里，人口228萬。2011年，全市地區生產總值突破3600億元，按可比價增長12%，按常住人口計算的人均地區生產總值超過1.2萬美元；地方一般預算收入突破300億元，達到350億元，增長22%；全社會固定資產投資突破2300億元，增長20%；完成社會消費品零售總額1220億元，增長17%；城鎮居民人均可支配收入達29710元，農民人均純收入達14838元，分別增長13.1%、17.4%。

一、常州城鄉發展一體化取得的成就

盡管在黨的十七屆三中全會以后，國家開始部署推進城鄉一體化戰略，但高度重視?農業、農村、農民?工作歷來是我國的政策核心，關于城鄉一體化的探索一直在進行。從常州來看，城鄉一體化大致經歷了三個階段：一是農村建設探索階段。上世紀八、九十年代，依托鄉鎮企業和村級集體經濟的發展，農村建設開始起步，涌現出橫山橋、新華村等一批新型小城鎮、示范村。這一階段主要是農村依靠自身的力量，建設基礎設施，改善居住環境，沒有涉及制度層面。二是新農村大發展階段。新世紀特別是十六屆三中全會以來，我市從經濟發展、社會保障、公共服務等各方面推進新農村建設，農村面貌發生根本性 轉變。三是城鄉一體化深入推進階段。十七屆三中全會以來，按照中央和省的部署，按照城鄉規劃、產業布局、基礎設施、公共服務、勞動就業?五個一體化?的思路，研究推進全市城鄉一體化工作，武進區作為先導試點，隨后在金壇、溧陽開展，現正全面加以推進。

我市堅持把推進城鄉一體化發展作為深入貫徹落實科學發展觀的重大舉措，做到在目標定位上體現率先科學和諧發展，在思路觀念上注重?三農?與?三化?互動并進，在改革導向上突出富民優先，在工作措施上加強政策制度研究，在發展實踐上加大創新力度，各方面工作都取得了實實在在的成效。

(一)構建城鄉一體的空間布局。按照城鄉一體、統籌發展的理念，不斷完善全市城鎮體系規劃，將規劃編制工作由城市向農村拓展，努力形成布局合理、分工有序、開放互通的城鄉空間結構。全市規劃完善了由一個特大城市、兩個中等城市、7個重點中心鎮和若干一般鎮組成的四級城鎮體系，基本完成了各建制鎮總體規劃的修編，加大了建制鎮近期建設用地控制性詳規的修編。全面完成了鎮村布局規劃的編制工作，完成了近500個近期建設需求量較大村莊或?三類村莊?的居民點建設規劃，以及1100多個一般規劃保留居民點的平面布局規劃，基本實現了城鄉規劃全覆蓋。

（二）形成城鄉融合的現代產業。以培育壯大主導和支柱產業為突破口，以先進產業帶動城鄉一體化進程，形成互為支撐、互動發展的城鄉產業結構。一是推進?一鎮一業?，每個鄉鎮因地制宜，根據自己的產業基礎和特色，加快資源整合，積極打造本地特色產業，形成了鄒區燈具、橫林地板、孟河汽配 等二十多個以鎮為主的特色產業集群。二是培育?一村一品?，將?一村一品?作為發展村級經濟的抓手，加大扶持力度，目前共培育了?一村一品?專業村150個，占行政村總數的17.5%。三是建設?一鎮一園?，加大對各鄉鎮的工業園區的整合力度，集中建設了一批重點工業園區，推動城鎮和區域產業一體化。2011年，工業園區銷售收入4849.5億元，占全市鄉鎮工業銷售總額的58.2%。

（三）建設無縫對接的城鄉基礎設施。按照?城鄉一體、全面對接?的要求，統籌推進城鄉基礎設施和各類公共服務設施建設，加快道路、供水、排污等基礎設施城鄉一體化步伐，促進城鄉基礎設施共建共享共用。目前，全市已基本實現了供水、供電、電訊、網絡、數字電視城鄉一體化，市域范圍內實現了?公交村村通?，燃氣管網正加速向小城鎮、集中居住點延伸。全市農村公路總里程已超過7655公里，全面消滅了砂石路、斷頭路，基本實現了轄市（區）通鎮二級公路、鎮通鎮三級公路、鎮通行政村四級公路的目標，其中武進區全面實現村組道路硬化。

（四）完善城鄉均等的公共服務。在教育均等化方面，我市調整優化農村教育布局，加快農村中小學標準化建設，促進城鄉教育均衡優質發展，全市獨立建制中小學辦學條件均達省二類標準以上，全市外來務工人員子女接受義務教育普及率100%、公辦學校吸納比例83.87%以上。在衛生均等化方面，合理配臵公共衛生服務資源，努力做到城鄉均等化、區域間均等化，每個鄉鎮都有一個社區衛生服務中心和若干個社區衛生服務站，方便農村居民在家門口看病。在文化均等化方面，重點 加快鄉鎮和村的文化站建設，豐富農民文化生活，公共文化設施全部免費向社會開放，基本實現了?鎮有達標文化站、村有文化室?的目標。

（五）建立城鄉并軌的社會保障。積極推進城鄉居民基本養老保險、最低生活保障和基本醫療保險轉換接軌，農村社會保障體系逐步完善。全力實施新型農村社會養老保險制度，2011年，全市登記參保人數達49.9萬，參保率99.4%，城鄉居民基礎養老金標準已提高至80元。市5個區實現了低保標準城鄉并軌，城鄉低保實現應保盡保。全市46.6萬被征地農民全部納入基本生活保障體系，新征地農民做到了即征即保，基本生活保障覆蓋率達100%。全市新型農村合作醫療提標到300元，參保農民達186.94萬人，基本實現全覆蓋。

在城鄉發展一體化的工作中，我們著重從以下幾個方面加以推進：

(一)把促進農民持續增收作為核心任務。農民人均純收入實現了連續8年兩位數增長，2011年增幅達17.4%，是近年來增長最多增幅最大、而且增幅超過城鎮居民的一年，全市城鄉居民收入之比為2:1。其措施有：一是大力發展非農產業。2011年，全市鄉鎮工業實現營業收入8327.9億元、利稅643.8億元，鄉鎮企業勞動者報酬總額288.4億元，農村經濟總收入中來自第三產業的收入達643.5億元。二是積極推進農民就業創業。建立統籌城鄉的就業服務平臺、城鄉一體的人力資源市場，組織崗位技能提升等多種形式的培訓，開展創建充分轉移鎮村等活動，推進城市就業政策向農村覆蓋。自2006年實施農村新一輪五件實事以來，全市農民就業轉移培訓34.9萬人，創業培訓 1.7萬人，新型專業農民培訓1.4萬人。三是不斷拓寬農民收入來源。大力推進農業、就業、創業、物業?四業?富民，推進農村養老、低保、合作醫療和被征地農民基本生活?四保惠民?，落實各種強農惠農政策。2011年，全市各級財政預算投入?三農?資金達26.18億元，其中兌付糧食直補、農資綜合直補、良種補貼2.1億元。

（二）把發展現代農業作為重要目標。實施?雙百萬畝?工程，全市累計建成高標準農田113.2萬畝、高效農業111.3萬畝、設施農業25.9萬畝、高效漁業45.7萬畝，分別占耕地（漁業）總面積的51.0%、50.1%、11.7%和78.6%。推進現代農業園區建設，省級農業園區總數達到4家，市級10家，14家農業園區輻射帶動農戶1萬多戶。推進農業科技進步，農業科技進步貢獻率近63%，水稻育種全省領先，主體品種武運粳23號種植比例達到80%以上，強化農業物質裝備建設，全市農機化綜合水平達80%，位居全省前列。創新農業經營方式，累計發展農業適度規模經營面積148.6萬畝，占耕地比重65.9%。擁有國家級農業龍頭企業3家、省級25家，各類農業產業化組織帶動農戶120多萬戶，凌家塘市場全年成交額突破190億，繼續保持全國領先地位。拓展農業功能，全市已建有各類休閑觀光農業景點300余個，擁有全國農業旅游示范點17家，居全省第二位。更可喜的是，依托良種、良法、良技和良策，糧食綜合生產能力穩步提高，2011年全市水稻單產達627.9公斤，比上年增7.8公斤，繼續排在13個省轄市之首，實現了水稻單產全省?九連冠?目標，為此，省農委專門向常州市政府發來賀電。同時，我市還成功贏得2013年第八屆中國花博會舉辦權。

（三）把推動農村改革創新作為根本動力。堅持把農村?三大合作?作為富民、強村和發展現代農業的重要舉措，目前，全市有各類農民合作社2293家，其中農民專業合作社1050家，農地股份合作社140家，農村社區股份合作社、富民資產合作社1103家，全市農民合作社成員數達40.1萬戶，覆蓋率達50.9%。加強農村金融服務創新，組建了全省第一家地市級農村商業銀行，組建村鎮銀行2家，已開業農村小貸公司30家，科技小貸公司1家。全面推進政策性農業保險，主要糧食作物和能繁母豬基本做到應保盡保，高效設施農業保險開始起步。規范有序地實施了?萬頃良田建設工程?，到2011年底，資金總投入達到24.2億元，建成安臵房面積132萬平方米、標準農田7萬畝。確定8個重點中心鎮，按照小城市目標先期培育，2011年基本完成鎮域總體規劃的修編提升工作。

（四）把美化農村生態環境作為重要內容。一是大力推進農村綠化，以創建園林小城鎮和國家衛生鎮為抓手，大力推進以鎮區公園綠地、街頭綠地、道路綠化、節點綠化為重點的城鄉綠化工程，?十一五?期間連續兩年大面積推進的城鄉綠化工作，增加綠化面積6600公頃。二是大力推進農村環境綜合整治，組織實施了村莊環境整治三年專項行動，市級財政投入超過1億元、總投入20億元以上，全市所有行政村實現了?三清一綠?，50%的村達到?五化三有?，有53個村被評為全省新農村建設的示范村、先進村。三是大力推進農村水環境治理，全市37個鎮實施了工業污水的集中處理，建成投運生活污水處理工程171個。實施新一輪實事以來，累計疏浚縣鄉河道613條，長1699公里，清理土方3303萬方，清淤整治村莊河塘總數2萬多個。總結近幾年城鄉一體化工作所取得的成效，主要有五點體會：一是明確思路，堅持走產業化提升農業、工業化致富農民、城市化帶動農村的道路，以體制、機制創新為動力，促進城鄉空間結構合理布局、要素資源優化配臵、農村產業轉型升級、基礎設施銜接配套、公共服務同等共享、居民收入漸趨協調，加快構建新型的城鄉、工農關系，努力實現農業持續增效、農民持續增收、農村和諧發展。二是豐富內涵，重點圍繞城鄉規劃布局、產業發展、基礎設施、公共服務、就業保障等?五個一體化?，推動先進生產要素向農村流動、基礎設施向農村延伸、公共服務向農村覆蓋、現代文明向農村傳播，全面建設新農村，努力走出一條城鄉發展一體化的新路。三是創新制度，始終把改革創新貫穿各個環節,著力解放思想，大膽探索，努力破除城鄉分割的體制、機制性障礙，大力推進農村社會保障、農村金融、土地管理等制度創新，不斷提高城鄉一體制度化水平。四是政策配套，本著先行先試、大膽創新的精神，市委市政府下發了關于加強城鄉統籌、加快新農村建設、發展高效設施農業、推進中心鎮建設、發展現代農業園區等20多個文件，有力保障了城鄉一體化的發展，其中近兩年全市有7項?三農?政策文件獲省創新獎。五是典型引路，全力推進武進區城鄉經濟社會發展一體化先行建設，支持和鼓勵申報成為中農辦農村改革聯系點，以發揮典型的示范帶動作用。

當前，我市推進城鄉發展一體也面臨著諸多困難和挑戰，突出反映在：

一是城鄉二元結構深層影響短期難以消除。長期以來，以戶籍為基礎形成的二元社會經濟制度，使城鄉之間的要素流動、資源分配及政治權利等一系列關系被扭曲，并從政治、經濟、社會、文化等各個方面強化和固化了城鄉分治、二元分割的狀態，其慣性仍在社會各個領域延續。

二是城鄉資源要素配置不協調。突出表現在土地供給和金融服務方面。城鄉建設用地長期緊缺，實際土地供應量遠遠不能滿足要求，有限的建設用地指標重點保障開發區和城市重點工程，農村招商引資項目落地和產業結構、鎮村布局調整都承受著很大壓力。農村基層金融服務需求旺盛，但資本的趨利性使金融機構從農村吸收的資金大量流向城市，在農村形成巨大資金缺口。

三是城鄉社會發展環境不平等。長期以來，城市的道路、通信、衛生、教育等基礎設施以及各類社會保障，幾乎完全由政府投入，而農村投入則相當有限，有相當一部分由農村自己負擔，目前盡管狀況有了改變，但公共財政覆蓋農村的范圍和深度仍不夠，財政支農力度與財力的增長狀況還不相匹配。公共品供給偏向城市，農村需要的公共資源不足，造成城鄉居民在享受公共服務方面差距過大，城鄉社會與個人之間發展和競爭繼續處于不平等狀態。

四是農民權益缺乏有效保障。現有的土地征收征用對農民利益的補償標準不合理，土地增值收益分配明顯向城市、向非農部門傾斜，失地農民的長遠生計缺乏有效保障。同時，由于農村建設用地無法直接進行市場交易，農村住房也無法通過合法渠道獲得抵押貸款等，農村土地價值不能得到充分體現。

二、常州推進城鄉發展一體化的目標任務

按照中央和省委、省政府的部署，結合實際，常州城鄉發 展一體化總的目標是：到2012年，基本建立城鄉教育、醫療、文化合理布局、均衡配臵的公共服務體系，城鄉有效銜接、功能完善的基礎設施體系，覆蓋城鄉的就業服務及社會保障體系，城鄉統一的新型戶籍管理制度；到2015年，全市 ?兩個率先?目標基本實現，農業率先基本實現現代化。建立完善的城鄉發展一體管理體制和運行機制。城鄉建設協調并進、城鄉產業加快融合、城鄉社會協調發展、城鄉生活同步改善、城鄉體制基本接軌，全面構建城鄉規劃建設、產業發展、基礎設施、公共服務、就業保障一體化的發展新格局；到2020年，全面建立城鄉一體化體制機制，全面提升現代農業發展水平，全面實現城鄉基本公共服務均等化，全面增強農村可持續發展能力。常州農村既保持魚米之鄉優美的田園風光,又呈現先進和諧的現代文明,真正成為基礎設施配套、功能區域分明、產業特色鮮明、生態環境優美、經濟持續發展、農民生活富裕、農村社會文明、組織堅強有力、鎮村管理民主的新農村。其工作著力點：

（一）富民為核心。常州已經明確農民收入五年倍增，比全省提前兩年。按照五年倍增，2015年農民人均收入要超過2.5萬元，年均增長在14%左右（剔除物價因素），難度很大。為此，我市將堅持以工業化提高農民收入增速，以農業現代化夯實農民增收根基，以城鎮化增強農民增收活力，以城鄉一體化配套改革優化農民收入構成，推動農民收入進入較快增長階段。做到既注重農民的就業創業、強村富民等工作，支持有能力、有實力的農民帶頭致富，更重視低收入農戶增收難的狀況，落實幫扶措施，倡導先富農民帶動低收入農戶增收，促進共同富裕。既注重穩定和提高農民工資性收入、家庭經營性收入，放大傳 統優勢，更著力提高農民的財產性收入和轉移性收入，構建持續增收的長效機制，確保農民收入倍增目標如期實現。既注重農民收入數據的增長，做好上下數據銜接，更體驗老百姓的實際感受，為老百姓多做實事。

（二）規劃全覆蓋。對照城鄉一體發展要求，當前規劃存在著統籌性、協調性不夠，對重點功能區引導力度不強，剛性約束欠佳等不足。我市將進一步提升規劃理念，充分發揮規劃的引領作用。一是完善城鄉發展規劃。加快城市規劃向城鄉規劃轉變，組織編制城鄉統籌發展規劃，修訂城市總體規劃、城鄉土地利用規劃、城鎮體系規劃、鎮村布局規劃，做好交通、能源、環保、信息化以及各項社會事業發展規劃，實現城鄉建設、土地利用、產業發展、生態建設等規劃的協調和全覆蓋。二是優化城鄉空間布局。全面落實主體功能區規劃，明確主體功能，控制開發強度，進一步引導工業集中，加強生態功能區保護，形成功能清晰、結構合理的開發格局。三是強化村域規劃建設。按照人口規模3000人以上的要求，以現代社區型、集中居住型、整治改造型、生態自然型、古村保護型等形態，優化農村集中居住點布局，編制完善相應的建設規劃。

（三）農業現代化。堅持用現代理念謀劃農業、現代裝備武裝農業、現代科技提升農業、現代經營方式推進農業、現代知識提高農民，加快構建現代農業產業體系、農業科技創新體系、農業社會化服務體系、農業支持保護體系，努力在全國率先實現農業現代化，走出一條具有中國特色、常州特點的農業現代化道路。科技創新是農業現代化的根本出路，集中力量在水稻種源繁育、花卉苗木組培、畜禽水產新品開發、生物農藥、立 體種養、農業投入品減量使用、廢棄物綜合利用、蔬菜園藝機械和農產品加工設備等重點領域開展創新、轉化和集成應用一批最新科技成果，?十二五?期間，每年推廣農業新品種、新技術、新模式科技創新項目30個以上。突出企業創新和投入的主體地位，深化農業產學研合作，強化科技創新平臺建設。以?龍城英才計劃?為引領，加大農技人才引進培養力度。按照?一主多元、有機結合、互為補充?的格局，深化基層農技推廣體系改革，提升基層農技推廣能力。

（四）建設中心鎮。堅持把中心鎮建設作為城鄉一體化發展的重要載體和平臺，在規劃引領下，通過推進綜合改革，加快建設步伐，逐步打造成特色鮮明、產業發達、人口集聚、設施完善、功能齊全、環境優美、宜業宜居的現代化小城市。實施?項目推進年活動?，圍繞產業集群、人口集聚、土地集約，整合資源、聚焦政策，組織實施一批投入大、規模大、影響大的項目，加快推進中心鎮轉型升級、基礎設施改善和公共服務提升。著力建立投融資平臺，探索市場化運作模式，廣泛吸納民資、外資、社會資本的投入，拓展中心鎮建設融資渠道。積極探索強鎮擴權途徑，力爭賦予更多的經濟社會管理權限，提升中心鎮社會管理水平。鼓勵中心鎮在城鄉一體化改革領域先行先試、率先突破，為面上改革發揮引領作用。

（五）服務均等化。以農村實事工程為抓手，統籌推進城鄉交通、水利、電力、電信、環保等基礎設施建設，推進文化、教育、衛生、體育等優質資源向農村的延伸，加快農村公共事業發展步伐。以?六整治六提升?為主要內容，著力加強公共設施配套、村莊綠化美化、飲用水安全保障、道路連接通達，提升村莊環境管理水平，到2013年，全市全面完成村莊環境整治任務，創建一批?三星級?康居示范村。大力開展創業、就業和職業技能培訓，2012年培訓轉移農村勞動力2萬人次；不斷提高農民健康保障水平，2012年全市新型農村合作醫療農民人均籌資標準達340元以上，住院費用補償率達50%。鞏固擴大城鄉居民社會養老保險覆蓋面，2012年城鄉居民基礎養老金標準提高到110元，完善被征地農民參加企業職工養老保險政策。加快實施文化信息資源共享工程，提高農村信息化水平。

（六）改革增動力。著眼于建立現代農業發展、農民持續增收、城鄉生產要素平等交換、城鄉基本公共服務均等化?四大體制機制?，積極探索重點領域和關鍵環節改革。進一步發展農村?三大合作?，加快實現高效特色農業產業、大宗農作物生產、農業社會化服務的合作組織全覆蓋，支持組建合作社聯合社，加強規范化建設。2012年基本完成農村集體土地所有權和土地承包經營權確權登記試點發證任務。積極穩妥開展?萬頃良田工程?建設，規范城鄉建設用地增減掛鉤試點，維護農民合法利益。繼續發展適合農村特點和需要的各類金融服務機構，發展農村小額貸款，加強農村信貸擔保體系建設，推進創投企業和涉農項目的對接。全力支持武進區開展?推進城鄉經濟社會發展一體化制度建設?的探索創新，以點上改革試點帶動面上改革創新。

三、主要制度創新及相關建議

推進城鄉發展一體化，我市已在就業、教育、衛生、社保、金融、土地、戶籍等方面的體制改革作了一些探索，取得了一定成效，但在實踐中，我們感受到，一些涉及到國家法律法規 的完善和中央、省、市的事權調整等問題，更有賴于中央、省從全局和長遠出發，有針對性地進行制度的頂層設計。

（一）戶籍制度改革方面。戶籍問題是城鄉一體化的核心，關鍵是依附在戶籍上的教育、醫療、養老、住房、就業等各項制度和權益上的城鄉差異。目前，盡管取消了農業戶口、非農業戶口之分，建立了城鄉統一的戶籍登記制度；取消了?農轉非?制度，建立了戶口遷移條件準入制。但不同戶口性質仍享受不同待遇，如在社保政策上，無收入的城市老年居民與農村老年居民生活補助的差別；在住房及征地拆遷上，農民戶口可以享受集體土地的宅基地，但不能享受城市經濟適用房和廉租房；在計劃生育政策上，城市居民和農村居民生育第二胎子女的條件差異較大；在工傷和交通事故賠償上，城鎮戶口與農村戶口標準相差幾倍。此外，戶口還承載著很大的教育功能，戶口的自由遷移障礙較多。改革辦法：一是完善戶籍管理法律法規。戶籍改革涉及的教育、社會保障、農村土地承包等多項政策均屬國家法律法規和中央事權調整范圍，應由國家修訂相關法律法規，調整宏觀指導政策。考慮到短期內出臺新戶籍法的難度較大，可先行制定地方性法規，在地方層面解決現存的突出問題，同時積累立法經驗。二是統籌城鄉戶籍管理制度改革。逐步建立居住登記制度，讓農民享受與城市居民同等的待遇。尤其對本地農民，在享受與城市居民同等待遇的同時，保留農村的各種權益。三是多方鼓勵農民進城進鎮。參照廣東以?農民工積分制?、重慶以?保留農村‘三件衣服’、穿上城市‘五件衣服’?等做法，鼓勵農民將集體經濟組織中的資產所有權、土地承包經營權、宅基地及住房臵換成股份合作社股權、城鎮 社會保障和城鎮住房，?換股、換保、換房?進城進鎮落戶。

（二）農村土地使用制度創新方面。現有的土地制度是城鄉二元結構的基礎制度。改革的核心應是圍繞保障農民土地財產權這個關鍵，積極探索集體土地征收制度改革，創新集體建設用地使用制度，大幅度提高農民在土地增值收益中的分配比例。必須加快建立城鄉統一的建設用地市場，實現?兩種產權、一個市場?。規范城鄉建設用地增減掛鉤試點和農村土地綜合整治，騰出的農村建設用地優先用于農村，經批準用于調劑給城鎮使用的，增值收益全部返還農村。完善征地制度，嚴格界定公益性和經營性建設用地，建立征地標準動態調整機制。同時，同步考慮農村集體經濟發展留用地及農民安臵用地問題，探索實物留地、物業補償、貨幣補償、參股經營、等價臵換、指標抵扣等多種模式，多渠道保障被征地農民長久生計。穩妥開展農民宅基地流轉試點，探索農村宅基地有償退出和跨村組臵換機制。

（三）農村金融制度創新方面。解決目前農村面廣量大貸款難問題，既需要發揮農村外部金融機構的作用，更需要培育自身的金融組織。應針對經濟發達地區有較強的融通本地資金現實基礎和需求的特點，放手發展被稱為草根化的低端金融市場，鼓勵工商資本、民營資本參與開設微型金融機構、資金合作社、小額貸款公司和村鎮銀行等各類資金互助合作組織，支持有條件的農民專業合作社開展信用合作。推進農村擔保體系建設，推動農業龍頭企業和各類農民專業合作組織出資組建擔保有限公司，積極探索農村集體建設用地使用權和土地承包權、農民住房?一權一房?抵押貸款試點。

（四）農村社會保障制度健全方面。構建城鄉一體化的社保體制，不等于現在就要實現城鄉統一標準、統一保障水平，而是在現有社保制度全覆蓋的基礎上，注重城鄉社會保障的銜接、自由轉換，縮小差距，逐步過渡為?無差別的統一?。如養老保障方面，重點是圍繞新農保、被征地農民保障、城市老年居民養老補貼等各項養老保障制度，暢通制度之間銜接轉換渠道，設定不同的參保檔次，本著自愿選擇的原則，形成城鄉一體的居民養老保險制度設計，建立起以機關事業單位職工養老保險、企業職工養老保險、居民養老保險三項制度為主要內容的養老保障體系。醫療保障方面，本著?一個制度、不同層次、覆蓋城鄉?的原則，整合新農合、城鎮居民醫保和兒童醫療統籌制度，統一為城鄉居民醫療保險制度，覆蓋城鄉所有居民。在此基礎上，進一步完善職工醫療保險制度，形成以統籌城鄉的職工醫保、居民醫保和醫療救助為主體，以各項醫療互助、補充醫療保險、商業醫療保險為補充的、覆蓋城鄉所有居民的基本醫療保障體系。

兩點建議：

一是要高度重視中心鎮的建設。目前，我省許多地方都把中心鎮建設放上了非常重要的位臵，以其發揮在城鄉一體化中的載體和引領作用，但推進中普遍受到資金籌措困難、建設用地指標缺乏、管理權限偏小等問題困擾。浙江省選定27個試點鎮，通過實施強鎮擴權、調整行政區域、完善財政體制等舉措，計劃5年左右培育，成為一定實力的中小城市，為此，建立每年10億元的專項資金（暫定3年），用于試點鎮項目建設的補助。因而建議省在20個經濟比較發達鎮開展行政管理體制改革 試點的基礎上，對重點中心鎮制定強鎮擴權實施辦法，落實扶持的政策措施，?十二五?期間，省每年應單獨安排一定數量的新增建設用地指標，專項用于中心鎮的建設與發展。二是要加大對茅山老區支持的力度。我市茅山老區地處金壇、溧陽兩市，丘陵山區較多，農業比重較大，自然條件差。目前，產業基礎和基礎設施仍較薄弱，農民收入普遍不高，經濟薄弱村比例大，一些鄉鎮發展水平甚至低于蘇中。而省有關部門在確定目標任務時，把我市老區等同于蘇南發達地區，并且多年來省按照財政預算內一定比例統籌用于蘇北的發展。對此建議，省要關心和支持我市金壇、溧陽經濟和社會事業的發展，尤其要加大對茅山老區扶持力度。

第四篇：城鄉一體化發展專題調研材料（模版）

***鎮關于城鄉一體化發展的專題調研材料

區政府辦公室：

按照通知要求，緊緊圍繞全區“一核二區三片”的工作要求，結合我鎮實際，對全鎮城鄉一體化發展的現狀、存在問題等方面進行了深入細致的工作調研。現將調研情況匯報如下：

一、城鄉一體化發展情況

（一）工業經濟發展的現狀。以全區“項目建設年”

為

契機，堅持以保優勢、抓招商、上項目為重點，大力發展新型環保工業，加大財政收入，擴大勞動就業。目前，全鎮共有各類企業65家（其中投資過千萬的規模企業共6 家），共安置勞動力3000余人。山東萬喬集團、岳氏玻璃公司、業盛玻璃公司等三家企業為全鎮的支柱企業。一是重點企業平穩、健康發展。08年山東萬喬集團投資2000萬元，新上長180米的硅磚全煤氣隧道窯自動化生產線和新建1000平方米倉庫，實現了當年擴建、投產、使用、達效；淄博業盛玻璃制品有限公司投資1000萬元，新上6套自動化生產線和新建7000平方米標準化倉庫投入使用；淄博岳氏玻璃制品有限公司投資1000萬元新建玻璃生產線一條。二是09年將抓好工業重點項目。重點抓好投資1000萬元的萬喬集團生活服務區項目、投資1300萬元的康瑞圖橡塑制品項目、投資1000萬元的博山潤豐機械廠改擴建項目、投資2000萬元的業盛玻璃制品公司技改項目、投資2000萬元的金晶磨料磨具公司資產盤活項目、投資1000萬元的朱家莊機械加工項目建設，以及洪山口磚場盤活項目、紡織品項目和天然氣管路進北博山項目建設。三是安全生產工作常抓不懈。建立健全安全生產長效機制，全面落實政府監管責任和企業主體責任，全面落實安全生產責任制，為全鎮經濟社會營造一個安全的發展環境。

（二）農業發展的現狀。緊緊圍繞全區“一核二區三片”的總體工作要求和全鎮實際，努力建設現代農業片。一是農業基地建設成效顯著。規劃建設鎮東片“蔬菜生產”、西片“蔬菜制種”、北片“小雜糧生產”等三大基地。蔬菜生產方面，全鎮有機蔬菜面積現已達到1.2 萬畝，2008年成功申報了市級萬畝無公害蔬菜生產基地項目。積極實施有機農產品品牌戰略，成功注冊了“郭莊”牌長茄、“鳳池”牌大白菜、“盆泉”牌馬鈴薯和“福峪”牌紅薯四個綠色蔬菜品牌商標，擁有中國綠色食品發展中心頒發的郭莊長茄、大白菜、馬鈴薯和紅薯四個綠色食品生產證書。蔬菜制種方面，堅持以淄博盆泉蔬菜繁育場有限公司為依托，抓好蔬菜良種繁育。二是養殖業效益凸現。目前，扶持豬存欄量50頭以上的大戶56戶，雞存欄量500只以上的大戶42戶，牛存欄量10頭以上的養殖大戶13戶，藍狐養殖大戶2戶，蛋鴨養殖600只以上大戶1戶。三是積極成立農業專業合作社。積極引導農民成立了蔬菜、制種、桂花、養殖、農機等16家農民專業合作社。大力扶持龍頭企業發展，形成了淄博盆泉蔬菜繁育場有限公司、淄博博山紅葉散養雞農民專業合作社、淄博郭莊蔬菜專業合作社等龍頭企業。

（三）城鎮建設發展的現狀。緊緊圍繞全區“一城六鎮個二十個農村社區”的工作要求，抓規劃，抓落實，推動全鎮中心城鎮建設步伐。一是實施科學規劃，為加快發展奠定基礎。聘請淄博天澤建筑設計研究院重新進行了規劃編制，明確了城鎮發展戰略與目標。2008年，按照區政府要求，編制了朱家莊、盆泉、邀兔、郭莊四個中心村的建設規劃，五福峪村作為基層村進行了規劃。二是按照建設山水城鎮的思路，加強城鎮建設和管理，生態環境和人居環境明顯改善。投資200萬元對淄河流域謝家店段河道進行治理，共治理河道2.3公里,新建攔水壩2座,新修河堤600米。深入開展環境衛生綜合整治，先后投入資金100余萬元，共組織4000多人次參加環境綜合整治，清運垃圾3000多噸，拆除亂搭亂建86處，新建垃圾池62個，規劃垃圾填埋點5處，粉刷立面16萬多平方米，城鎮環境面貌煥然一新。大力實施旅游帶動戰略，從今年開始，利用三年時間，累計投資3000萬元對金牛山景區進行開發，形成集人文景觀、自然生態景觀為一體的特色旅游風景區，打造全區特色生態旅游品牌。三是優化布局，提升小城鎮建設標準。重點抓好北博山瑞景苑小區建設，目前已完成1號、2號樓并已投入使用，新增住宅面積6000平方米；實施暢通工程和便民工程，抓好道路交通基礎設施建設。先后共投資700余萬元，對鎮內主干道口南路、北石路和洪崮路進行了維修改造，極大的方便了群眾的生產生活。四是抓好教育園區建設。積極籌措資金抓好總投資260萬元左右的鎮中學綜合樓續建工程建設；積極爭取淄博市廣電總局支持，對郭莊中學進行了維修改造，更名為淄博廣電希望學校，全鎮教育教學環境有了較大程度的改善；加強農村文化網絡建設，大力實施農村“五個一”工程，建成文化大院 4個，不斷豐富農民業余文化生活。

二、存在的突出問題

一是工業經濟的發展后勁不足。目前，全鎮投資過千萬

第五篇：推動城鄉一體化發展

推動城鄉一體化發展

劉衛紅

政策背景：城鄉一體化發展已成為國家戰略。城鄉關系，是一個國家和地區現代化進程中繞不開的一個重大戰略問題。馬克思指出：城鄉關系一改變，整個社會就會改變。城鄉關系處理是否得當，直接關系到一個國家和地區的現代化進程。在人類社會發展的歷史長河中, 隨著生產力水平和人類文明程度的不斷提高，城市與農村這兩大經濟社會系統從相互對立、相互隔離到城鄉融合、城鄉一體已成為人類社會發展的總趨勢。在我國，十七大指出：到2020年，基本形成城鄉經濟社會發展一體化新格局。十八大進一步指出：要形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農、城鄉關系。標志著城鄉一體化發展已成為國家戰略。

實踐背景：在實踐中，城鄉一體化發展已從試點階段進入普遍實行的階段。各地積極推進實施，形成了比較有代表性的江蘇蘇州、四川成都和湖北鄂州的實踐，被稱為我國東部、中部、西部城鄉一體化發展的三大樣本。

一、城鄉一體化的內涵與現實意義

（一）內涵

1、含義

由于城鄉一體化涉及經濟社會、生態環境、文化生活、空間景觀等各個方面，因此對城鄉一體化的概念就有諸多不同的理解，至今還 沒有統一的定義。社會學者和人類學者從城鄉關系的角度出發，認為城鄉一體化是指相對發達的城市和相對落后的農村，打破相互分割的壁壘，實現生產要素的合理流動和優化組合，城鄉經濟和社會生活緊密結合和協調發展，逐步縮小差距，城市鄉村融為一體。經濟學者認為城鄉一體化是現代經濟中農業和工業聯系日益增強的客觀要求，從城鄉生產力合理布局角度出發, 統一布局城鄉經濟，加強城鄉之間的經濟交流和合作,使城鄉生產力優化分工、合理布局、協調發展，以取得最佳的經濟效益。規劃學是從空間的角度對城鄉結合部做出統一一規劃。環境學是從生態環境的角度，認為城鄉一體化是城鄉生態環境的有機結合，促進城鄉健康協調發展。

目前比較認可的概念是：城鄉一體化就是要把工業與農業、城市與鄉村、城鎮居民與農村居民作為一個整體統籌謀劃，通過體制改革和政策調整，促進城鄉相互融合、互為資源、互為市場、互相服務，從而構建城鄉共同繁榮的新型城鄉關系。城鄉一體化既是一個動態的發展過程，也是城鄉關系演變的最終目標。

具體來說，第一、在發展目標上，最終實現城鄉地位平等、開放互動、優勢互補、共同繁榮、讓農民與市民共享現代文明成果，形成新型城鄉關系，使城市和農村居民在政治權利、經濟發展水平、生活質量大體趨于相同，這是根本出發點和落腳點。第二、在發展戰略上，摒棄城鄉差別發展戰略，實現新型工業化、信息化、新型城鎮化和農業現代化“四化”同步推進的發展戰略。第三、在發展體制上，消除城鄉分割的二元經濟社會結構和各種制度障礙，賦予農民公平的 國民待遇、平等的發展權利和發展機會。第四、在發展機制上，改變以往農業支持工業、農村奉獻城市的單向發展機制，建立以城帶鄉、以鄉促城的發展新機制，城鄉二者在功能上有著極強的關聯性和互補性，促進城鄉共同繁榮和進步。

2、主要內容

（1）城鄉規劃一體化。在城鄉各種規劃中，堅持 “一體化” 的指導思想和思維理念，將城鄉作為一個整體來規劃建設和統籌布局，真正克服、摒棄城鄉二元觀念，這是城鄉一體化發展的基本依據，就是要形成城鄉統籌、相互銜接、全面覆蓋的全域規劃體系，“三個一”：即實現城鄉土地利用規劃“一張圖”，城鄉發展規劃“一盤棋”，城鄉建設規劃“一攬子”。有效促進資源在城鄉優化配置、產業在城鄉優勢互補、人口在城鄉有序流動。

（2）城鄉產業一體化。是指城鄉以各自資源稟賦為前提，通過促進三次產業在城鄉之間的廣泛聯系，實現城鄉產業優勢互補，推動三次產業互促融合。一方面可以通過業態創新促使產業融合，比如農業與旅游業的結合；另一方面通過均衡發展理念推動產業互促協調發展城鄉產業一體化主要是要實現農業、工業和服務業的協調發展，最為基礎的是實現農業現代化，進而為工業和服務業的發展提供支撐。中山市的具體做法：推動產業下鄉（工業產業鏈條鄉農村延伸、發展現代農業）、資金下鄉、要素下鄉。

（3）城鄉基礎設施一體化。建立城鄉基礎設施統一規劃、一體推進的機制，實現網絡化城鄉交通體系建設、推進市政公用設施向農 村覆蓋、推進生態環境建設一體化和城鄉信息服務一體化，實現村村通水泥路、城鄉居民用電同網同價、城市自來水和天然氣覆蓋農村、村（社區）垃圾集中處理等，著力縮小城鄉基礎設施和生態環境建設的差異。

（4）城鄉公共服務一體化。城鄉公共服務一體化是基本目標。，最能體現以人為本、共創共享的制度安排，大力推進公共服務改革，建立了城鄉一體的公共服務體制和經費籌集、財政投入機制，在就業、社保、教育、衛生、文化等方面推動城鄉公共資源均衡配置，推動城市公共優勢資源向農村覆蓋，使城鄉居民共享改革發展成果。以農民生產生活及居住方式的轉變為著眼點和落腳點，切實維護好群眾的根本利益。成都市針對基礎教育一體化發展制定了六個目標: 辦學條件一體化、教學質量一體化、城鄉教育規劃一體化、教師配置一體化、教育經費一體化、評估標準一體化。努力做到經費投入、師資配置、教育設備、教育質量基本一致。如開展名校下鄉百校結對、指引城區優質教育資源向鄉村流動，提高鄉村教育質量;市級財政設立專項項目獎勵經費以鼓勵城區學校老師到鄉村學校任職，以解決鄉村優質師資的短缺現實。

（5）城鄉市場體系一體化。城鄉市場體系一體化是根本動力。統籌城鄉發展，既要發揮政府的引導力量，更要重視市場的決定力量，積極推動兩個分割市場的不斷彌合，建立各類商品特別是生產要素（勞動力、資本、土地）在城鄉間自由流動的市場體制。

（6）城鄉社會管理一體化。城鄉社會管理一體化發展是保障。消除城鄉共同發展的制度障礙，從而實現城鄉制度相互銜接、生產要素市場開放互動、產業發展關聯密切、公共服務資源共享、基礎設施無縫對接、城鄉空間功能鮮明布局合理。

總之城鄉一體化不是城鄉一樣化。城鄉之間的差別永遠都有，特別是在文化、生產方式和生活方式上和生態環境等方面各具特性。城鄉一體化的本質是城鄉融合，包括市場融合與制度融合。第一，城鄉之間各種要素能自由流動。第二，在城鄉之間搭建統一的制度框架。這種制度目標對城市和農村都市一套，不是雙軌制。制度融合，就是給農民更多的權利，過去二元體制限制了農民的權利。第三，從目標上看，要使城市和農村居民在政治權利、經濟發展水平、生活質量大體趨于相同，最終形成新型城鄉關系。

（二）現實意義

城鄉一體化是重大而深刻的社會變革，是一項重大的國家戰略，也是各級政府下一步工作的著力點。

1、是我國經濟社會發展進入新階段的必然要求

在2004年9月召開的十六屆四中全會上，胡錦濤同志明確提出“兩個趨向”的重要論斷，即“縱觀一些工業化國家的發展歷程，在工業化初始階段，農業支持工業、為工業提供積累帶有普遍性的趨向，在工業化達到相當程度后，工業反補農業、城市支持農村，實現工業與農業、城市與農村協調發展，也是帶普遍性的趨向。”為什么要提“兩個趨向”? 從目前經濟發展階段看，我國經濟總體上已經進入了以工促農、以城帶鄉的發展階段，這就要求我們要站在整個國民經濟 的全局高度來通盤考慮工農關系、城鄉關系，統籌城鄉經濟社會發展,著力打破城鄉二元經濟社會結構，逐步建立起平等和諧的工農關系和共同繁榮的城鄉關系，逐步從城鄉二元分割走向城鄉一體化發展。國際經驗表明，工業化中期將是由城鄉分割走向城鄉協調發展的關鍵階段。社會階層將呈現多元化，社會矛盾和問題也將日趨復雜化，如果及時扶持農業，工業和農業、城市和農村就會協調發展，就能順利實現工業化、現代化；如果繼續忽視農業農村，就會導致農業萎縮，城鄉差距拉大，貧富懸殊，社會矛盾加劇，甚至出現動蕩和倒退。例如，拉美國家在20世紀60、70年代的快速城市化，不僅造成了失業增加、城市擁擠、社會紊亂、收入差距擴大等諸多“城市病”，也導致其農村凋敝，城鄉發展失衡等嚴重后果。

2、是保證國民經濟持續發展的內在動力。

當前全球經濟發展放緩、國內經濟轉型與結構調整的背景下，加快城鄉一體化發展有利于促進城鄉產業結構的變革，促進產業的融合與發展，為國內經濟的發展尋求新的經濟增長點。沿用西方經濟學的“木桶理論”，補足最大短板能夠發揮最大的邊際效用。對中國而言，城市化過程中被“忽視”的農村是最大的短板。此前在經歷了家庭聯產承包責任制釋放了第一次“改革紅利”后，吃飯問題解決掉了。但此后農村的發展停滯不前，導致勞動力大遷徙、城鄉差距持續拉大等問題，經過多年的發展之后，農村發展到了提升農業生產效率，提升農民生活質量，釋放積壓勞動力的階段

實踐證明，一個地方的區域競爭實力，既取決于城市，也依賴于 農村，沒有城鄉的協調發展，綜合實力的整體提升，其區域競爭力必然受到嚴重影響。比如沿海地區包括蘇南地區、長三角地區、珠三角地區，它們的區域競爭力為什么長盛不衰，一個最根本的原因，就是注重城鄉統籌互動發展。

3、是促進公平正義的重要保證

目前中國城鄉分割的體制格局沒有徹底打破，城鄉發展很不平衡，城鄉居民收入差距一直維持在3.3:1，如果考慮城鄉居民在醫療、教育、社保、住房、社會服務等方面的差異，城鄉居民真實收入差距更大，在有些省份差距呈逐步拉大趨勢。廣大農民不能平等享受改革發展成果，違背了公平正義原則。城鄉一體化要實現規劃、基礎設施、產業布局、市場體系、公共服務、社會管理等方面的一體化，從本質上講是城鄉居民權利的一體化，包括政治權利、經濟權利和社會權利，讓農民享有與市民一樣的權利、一樣的地位、一樣的利益，實際上是要解決農民事實上長期處于“二等公民”地位的問題,真正獲得憲法賦予的公民權利，給農民完全的國民待遇、平等的發展機會和獲得同樣的利益，這是維護社會公平正義、消除社會矛盾和沖突的客觀要求。城鄉發展上的懸殊差距帶來的城鄉關系的失衡，造成了城鄉兩方面發展的阻力和障礙，造成社會的不公和社會矛盾的加劇，成為擺在當代中國面前的嚴重問題

4、是解決“三農”問題的根本出路

城鄉一體化核心是解決三農問題。長期以來，我國政府一直重視“三農”問題，黨的十一屆三中全會就提出了我們黨對待農民的基本 準則：要在經濟上保障農民的物質利益，要在政治上尊重農民的民主權利。改革開放以來各級政府致力于農村改革和社會發展，但目前中國城鄉差距仍過分懸殊和不斷擴大，“三農”問題依然是制約中國全面建設小康、實現現代化的難題。主要原因是，過去解決“三農”問題的思路更多地注重于在農村內部考慮農業、農村和農民問題，這種思路的根本缺陷是割裂了農業、農村、農民問題與社會其他單元的有機關聯，把“三農”問題作為一個孤立的系統單獨加以研究，因而實現不了農業與工業、農村與城市、農民與市民之間的良性轉換與互動。“三農”問題表面上看是農村問題，實際上這一問題的解決，不能單靠農村自身，必須在城市與農村的互動中逐步解決，可以說沒有城市的積極參與和支持，農民的小康難以順利實現。用推進城鄉一體化的思路和戰略解決中國的農業、農村和農民問題，就是要在發展戰略、經濟體制、政策措施和工作機制上有一個大的轉變：跳出“就三農論三農，就三農抓三農”、“以農言農”的傳統思路，統籌考慮工業和農業、城市和農村，通過城鄉資源共享、人力互助、市場互動、產業互補，通過城市帶動農村、工業帶動農業，建立城鄉互動、良性循環、共同發展的一體化體制。就是要改革舊的城鄉關系，建設新的城鄉關系，從政策性調整階段，進入制度性建設階段，走過了單純解決城鄉矛盾和化解城鄉關系危機階段，而進入主動正確處理城鄉關系的新階段，這是解決我國“三農”問題的總體思路和戰略選擇。二、二元結構是城鄉一體化的主要障礙

十八屆三中全會明確指出，二元結構是城鄉一體化的主要障礙。回顧三十多年的農村改革發展的歷史，就清楚了農村率先改革，實行家庭聯產承包責任制，農民也率先得到實惠，那幾年城鄉差距是縮小的，但進入上個世紀的90年代，農村要進行第二步改革，觸及到城鄉二元體制問題，就改不下去了，只好打外圍戰，雖然中央和地方，花了很大力氣，但問題得不得解決。

（一）西方二元結構的形成

“二元結構說”最早源于劉易斯的二元經濟模型。二元結構是指發達的現代工業部門與落后的傳統農業部門并存的國民經濟結構，即二元經濟結構。一般來說，在經濟發展中自然而然地形成了現代工業部門與傳統農業部門的差距，這是所有國家在發展過程中都出現的問題，但隨著經濟社會的發展，這種城鄉差距會縮小。市場成長、分工深化是城鄉分離、二元結構的主要原因。（市場力量）馬克思在《資本論》中將城鄉關系變遷概括為：鄉育城市---城鄉分離（工業化與城市化）----城鄉融合三個階段，實際上西方世界城鄉關系的發展就是這條道路。工業革命的進行不僅大大加速了城鄉分離的過程，這種城鄉分離的趨勢一直持續到20世紀50年代。隨著戰后美國經濟的崛起，西歐經濟的快速恢復和東亞經濟的迅速崛起，西方出現了城鄉融合的新局面。

（二）我國二元結構的形成與特點

中國是一個發展中國家，屬于典型的二元結構國家。

形成原因：我國的二元結構形成于農業全面支持工業的趕超型發展戰略和以戶籍制度為核心的城鄉分割制度。我國的城鄉二元結構是 制度變遷的產物，是政府主導形成。

新中國成立之初，我國是一個生產力發展水平極端落后的農業大國。1952年中國工業凈產值占工農業凈產值的比重僅為25.3%，工業勞動者占社會勞動者的比重只有6%，依靠農業難以支撐起國家現代化的基礎，如何振興工業才是最主要的目標。重工業的發達被當作國家富強的標志，以及當時蘇聯在高度集權的計劃經濟體制下實現工業化的成功，給了中國強烈的示范效應。為快速實現工業化（尤其是重工業化），國家實施了工農業產品不等價交換、農業合作化、統購統銷和要素流動控制等一系列的城鄉關系政策與制度。這些制度形成了一個相互支撐、互為補充的完備的剛性制度體系，確保了農業對工業、鄉村對城市長期而巨大的貢獻，且這種犧牲農業的行為被制度和法律不斷固化。第一，工農業產品“剪刀差”政策。就是政府壓價收購農產品，有加價把工業品賣給農民，這一壓一加，剪出一筆差價，為工業化積累資本。所以農民一直窮。第二，統購統銷制度。為了維持“剪刀差式”，就必須把農副產品在城鄉之間自由流通的大門關上，由國家把住流通的關口，統一以計劃價格收購農副產品，又統一在城市分配農副產品，同時還管工業品下鄉。1954年，《統購統銷命令》規定，“一切有關糧食經營和糧食加工的國營、地方國營、公私合營、合作社經營的糧店和工廠，統一歸當地糧食部門領導”；“所有私營糧商一律不許私自經營糧食”??糧食、棉花、油料等重要農產品的收購量占總產量的比重長期維持在60％以上。這樣，農民無權自由賣農產品，城鎮居民無權自由買農產品，工廠 也無權自由買工業品，由政府決定購量、購價、銷量、銷價。這就是計劃經濟的典型特征。可想而知，農民的生產積極性不可能高，1977年鄧小平講中國經濟，有一句“8億人高飯吃，結果飯還不夠吃”，那不是自然原因。第三，農業生產集中制度。新中國成立后不久，隨著土地革命的勝利完成，全國開展了一場農業的社會主義改造，目的是實現土地的社會主義集體所有，更好地支持工業化戰略。具體形式和組織方式開始是通過農業合作化來進行的，隨后是通過人民公社化運動進行的。第四，包括勞動力在內的要素流動控制政策。1958年通過《中華人民共和國戶口登記條例》，以嚴格限制農村人口向城市流動為核心的戶籍制度形成，導致了城鄉兩種不同的資源配置制度和城鄉居民兩種不同的社會身份，通過戶籍制度及由此派生出與戶籍制度相配套的城市勞動就業制度、城市偏向的社會保障制度、基本消費品供應的票證制度、排他性的城市福利體制等，有效地控制了勞動力等生產要素在城鄉間的流動。一系列制度和政策阻礙了中國“三農”的發展，導致城鄉分離和分割的局面日益加深：一是農業相對衰退和農村商品經濟萎縮；二是工農業比例關系遭到破壞，工農業聯系被人為割斷，工業化被限制在城市范圍內獨立運行，而沒有帶動農村的繁榮，工業化創造的成果沒有改善城鄉之間的關系；三是城鄉二元化政治和二元社會結構形成并固化；四是城鄉差距繼續被拉大。

特點：首先，是制度變遷的產物。由于我國的二元結構內生于我國的經濟社會制度，所以具有超強的穩定性。

其次，是“雙二元結構”。我國的二元結構既包括一般意義上的 現代工業與傳統農業并存的二元經濟結構，又包括城市社會與農村社會長期分割的二元社會結構：（1）兩種不同的戶籍制度。戶口在性質上分為農業戶口和非農業戶口，農民被登記為農業戶口，城鎮居民被登記為非農業戶口，農業戶口不能自由轉換為非農業戶口。在這種二元戶籍制度下，大量進城務工農民，雖然已經不再從事農業，也大部分時間不在農村居住，但并不能真正獲得市民身份，無法在城市安家落戶和融入城市，無法在就業、子女教育、醫療、社會保障、住房等公共服務領域享受同城鎮居民相同的待遇，合法權益不能得到充分保護。（2）兩種不同的資源配置制度。改革前中國社會中的資源是由行政性的再分配而不是由市場來進行配置的。比如,教育和公共設施的投人。城市中的教育和基礎設施,幾乎完全是由國家財政投人的而農村中的教育和設施,國家的投人則相當有限有相當一部分要由農村自己來負擔。（3）兩種不同的社會身份。城鄉兩部分居民分成了兩種不同的社會在地位上的差別,可以看得出來，目前國家每年為城鎮居民提供上千億元的各類社會保障(養老、醫療、失業、救濟、補助等),而農民生老病死傷殘在相當長時間內幾乎沒有任何保障,農民還要上交鄉村統籌為五保戶、烈軍屬提供補助救濟。在一個主權統一的國家內，形成農民和市民社會地位完全不同的制度體系，這在當今世界上是絕無僅有的。今天農民仍然不能平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。在基本公共服務制度方面，財政對農村公共設施建設、義務教育、公共文化服務、社會保障的投入強度明顯低于城鎮，農村低保標準、合作醫療補助標準、社會養老保險補助水平明顯低于城鎮，特別是城鎮社會保障體系對進城務工農民的覆蓋度較低。在土地征收和交易制度方面，城市國有土地可以直接上市交易，農村集體土地不能直接上市交易，國家征收農村集體土地，不是按照土地的市場交易價格補償，而是按照土地的原有用途收益補償，補償標準明顯偏低。由于這種城鄉二元結構的長期存在，導致城鄉資源不能合理流動和優化組合，城鄉生產要素不能平等交換，城鄉公共資源配置嚴重不均衡，城鄉基本公共服務嚴重不均等，使農村發展滯后、城鄉差距拉大。使得我國城鄉居民在收入、生活、教育、社會保障和政治生活等方面存在巨大差距。

（三）我國二元結構的深化

我國城鄉二元結構形成于20世紀50年代，是計劃經濟體制的產物，改革開放以后，這種二元結構在制度和市場的雙重影響下得以續存和強化。有學者把改革開放前因政府行政干預和優先發展重工業政策導致的城鄉二元結構稱之為“行政主導型的二元結構”，把改革開放后由于社會資源重新積聚所帶來的城鄉斷裂稱為“市場主導型的二元結構”。在傳統計劃經濟體制下，中國工農業產品不能平等交易，城鄉之間要素不能自由流動，城鎮居民與農民權利和發展機會不平等，使城鄉關系遭到了嚴重扭曲。改革開放以來，隨著市場機制的引入，城鄉聯系顯著增強，但城鄉分割的二元結構體制尚未根本改變，而級差式發展方式和分離化改革措施使得城市利用自身優勢和國家優惠的改革政策先富起來，加劇了本來就存在的城鄉二元結構。

具體表現在以下三個方面：第一、城市化水平遠遠落后于工業化 水平。2013年，中國第二三產業所占GDP的比重已經接近90%,但城鎮人口所占總人口的比重卻只有52%,中國城鄉融合速度遠遠低于工業化發展速度,中國有更多的人不能充分分享工業化帶來的好處。第二，城鄉收入差距持續擴大。聯產承包責任制使得1978-1984年城鄉收入差距呈現縮小趨勢，但此后，改革重點逐漸轉向城市，農民收入增長率下降，甚至出現了1989年的絕對負增長，此后 城 鄉 收 入 差 距 持 續 擴 大。第三，城市內部的“二元社會”開始形成，2.6億農民工雖然工作生活在城市，但不能享受城市的公共服務。因此,靠工業化發展的自發力量不僅難以消除城鄉二元結構，反而會加劇城鄉二元結構的發展。實際上,近年來我國凸顯的“三農”問題,就是城鄉二元結構不斷深化累積的結果。城鄉二元經濟結構和社會結構，已成為阻礙農村經濟社會發展的最大障礙。厲以寧指出，計劃經濟體制有兩大支柱：政企不分和產權不清晰的國有企業體制，以及城鄉生產要素分割和農民沒有明確產權的城鄉二元體系。改革開放后的前 30年，我們著重于國有企業體制的改革，這一改革在30年內取得了顯著的成就，盡管國企體制改革中還有一些遺留問題需要繼續解決，但大勢已定，改革已不可逆轉。今后30 年，改革的重點將是城鄉二元體制，通過城鄉二元體制改革而實現城鄉一體化是我國繼國企改革之后另一項重要的經濟體制改革。

三、城鄉一體化的實現路徑

推進城鄉一體化，包括改革和發展兩大主題。改革就是要打破城鄉體制機制上的二元結構。發展就是要推動城鎮和農村共同發展、協 調發展，在改革中發展，在發展中改革，在改革發展的結合中實現城鄉一體化，這是推動區域城鄉一體化的現實路徑。

（一）產業化路徑：構建新型農業經營體系

城鄉一體化核心是解決“三農問題”，立足于農村發展，產業化路徑重點是農業現代化，這是城鄉一體化的基礎。未來30年最大的金礦——農業。農業成為下一輪經濟增長的引爆點。那些走在時代前列的企業家，王健林、劉強東、朱新禮、柳傳志，從去年開始全部把目光一致盯上了現代農業！萬達的王健林斥資數億在延慶種菜，京東的劉強東，圈了幾千畝地高調進入農業，富達林果業的張國祥、匯源的朱新禮在北京郊區運作了一片有機區域，從果農變身菜農，褚時健和柳傳志合作開賣“褚橙柳桃”。這些資本巨頭為何不約而同盯上農業及食品領域？以上企業家的行動發布了一種信號，農業將是下一個金礦！傳統農業因低價值、慢運作的方式一直處于價值鏈的低端，而以現代生產方式、加工方式和經營方式運作的現代農業，卻是一個潛力無限、財富巨大的龐大產業，一個繼互聯網之后的“新興產業”。首先發展現代農業做為國家戰略，政策放開打破了許多發展瓶頸。十八屆三中全會明確提出，穩定土地承包關系并保持長久不變，賦予承包者對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營。二是農業市場大，來源于由傳統農業晉升為現代農業的強大轉變和升級潛力，來源于消費者對農產品不斷上升的高端需求，來源于初級農產品升級為深加工農產品的利潤空間，更來自于從傳統經營轉向現代營銷難以估量的高 額附加值。這是國家政策、社會與經濟環境、產業規模、技術條件、競爭環境、消費者需求達到一定程度時必然出現的現象。一場前所未有的現代農業革命到來了！

實現農業現代化十八大提出了新思路，就是“構建新型農業經營體系”。構建新型農業經營體系是基于我國農業發展現代化進程緩慢、農業勞動力流失、農業發展方式轉變滯后的現實國情提出的。

1、基本特點

相對于過去的農業經營體系,新型農業經營體系在“經營規模”上，更加突出生產經營的規模化；“生產過程”中,更加追求生產工藝與流程的標準化；“產業鏈條”上，更加強調農業產業鏈條的拓展延伸；“生產組織”上，更加強調服務的社會化。其基本特征集中體現在：新型農業經營體系的“四化”——集約化、專業化、組織化、社會化。

（1）集約化

集約化是相對粗放經營而言。集約化包括三方面的含義：一是單位面積土地上要素投入強度的提高；二是要素投入質量的提高和投入結構的改善，特別是現代科技和人力資本、現代信息、現代服務、現代發展理念、現代裝備設施等創新要素的密集投入及其對傳統要素投入的替代；三是農業經營方式的改善，包括要素組合關系的優化和要素利用效率、效益的提高。農業集約化的發展，有利于增強農業產業鏈和價值鏈的創新能力。集約經營的目的，是從單位面積土地上獲得更多農產品，不斷提高土地生產率和勞動生產率。（2）專業化

專業化是相對兼業化而言。是指農業生產向專門化、集中化方向發展的過程。從國際經驗來看，現代農業的專業化實際上包括兩個層面：第一，農業生產經營或服務主體的專業化。如鼓勵“小而全”、“小而散”的農戶家庭經營向專業化發展，形成“小而專、專而協”的農業經營格局，發展專業大戶、家庭農場等，促進農業生產經營的專業化。培育信息服務、農機服務等專業服務提供商，也是推進農業專業化的重要內容。第二，農業的區域專業化。建設優勢農產品產業帶、產業區，如美國的玉米帶、大豆帶等，農業區域專業化的發展，可以帶動農業區域規模經濟。專業化的深化，有利于更好地分享分工協作效應，但也對生產和服務的社會化提出更高層次的要求。

（3）組織化

組織化是相對分散化而言。組織化經營要解決的是農民在農業生產中的散和弱即難以與市場對接的問題。組織化既包括橫向農戶的聯合與合作，農民專業合作社和專業協會屬于此類，旨在提高農戶進入市場的能力；也包括縱向產業鏈條的延伸，“公司+農戶”的模式屬于這一類，旨在降低市場風險。當前農業組織化經營的重點是發展多種形式的農民合作社,同時也努力促進一定區域范圍內、相關產業鏈上各主體間的業務合理分工。

（4）社會化

社會化是相對個體而言。主要包括兩層含義，一是農業生產過程的社會化，即生產過程從一系列的個人行動變為一系列的社會行動，突出表現在農業社會化服務對農業生產過程的廣泛參與；二是產品的社會化，即農產品通過交換供應整個社會，而不是自給自足。現階段突出強調社會化，主要就是大力發展社會化服務，使農戶克服自身小規模經營的弊端，從而獲得較高的經濟效益。

2、具體路徑

構建新型農業經營體系，需要培育壯大新型農業經營主體，發展適度規模經營，建立與新型農業經營體系相適應的體制機制。

（1）培育壯大新型農業經營主體是基礎

當前，農戶仍然是農業生產的基本經營單位。但是農戶群體逐漸分化，各種新型農業經營主體不斷成長壯大，這是構建新型農業經營體系的基礎。從組織屬性上看,新型農業經營主體主要分為三類:

家庭經營型主體。家庭經營型主體是指以家庭為主要單位從事農業生產經營的主體，主要分為專業大戶和家庭農場。家庭經營不僅是傳統農業也是現代農業最基本的經營方式，是必須堅持的農業基本經營制度。近年來,我國農村在兼業農戶大量增加的同時,專業農戶也在興起壯大，專業農戶是指家庭勞動時間大部分用于農業中的某一產業，且收入占全部收入80%以上的純農戶，估計我國的專業農戶數量已超過1億，專業農戶符合我國人多地少的基本國情。家庭農場也是家庭經營的一種類型，2013年的中央一號文件提到要發展家庭農場，引起不少關注。家庭農場在國外很普遍，和一般專業大戶相比,家庭農場在集約化水平、經營管理水平、生產經營穩定性等方面都有更高的要求。截至2012年底,全國共有家庭農場87.7萬個,經營耕地面積 達到1.76億畝,占全國承包耕地面積的13.4%。家庭農場是個發展方向，但相關制度必須跟進，包括農村土地制度、農業服務體系、農民社會保障體系的健全和完善，農業勞動力充分轉移。

合作經營型主體。以家庭承包經營為基礎的農民合作經濟的發展,始于上世紀80年代后期,以農民技術協會、農民專業協會等多種形式出現,直到2007年《農民專業合作社法》正式實施才獲得其應有的法律地位。農民專業合作社通過農戶間的聯合,解決了小規模家庭農戶的規模經濟缺陷,通過技術、資金等合作,推動了農戶生產的集約化水平。截至2012年底,全國經工商注冊登記注冊的農民專業合作社農戶占全國農戶總數的21.6%。但隨著農業農村經濟發展,以某一個專業、某一個品種為基礎的農民專業合作社已經不能完全滿足農戶需要，還要求農民合作社擔負起農民生活指導、權利維護和社會訴求等社會職能,為此,2013年中央一號文件提出大力支持發展社區合作社、股份合作社、聯合社等多種形式的農民合作社。(日本的農合組織)企業經營型主體。在現代農業經營體系中,農業企業以社會化生產的方式,形成了與農戶間的分工體系,并主要在農業產業鏈的下游經營,引領農戶進人市場,發揮市場組織者作用。2013年中央一號文件提出,鼓勵和引導城市工商資本到農村發展適合企業化經營的種養業。目前全國農業產業化龍頭企業達到11萬多家,銷售收入5.7萬億元，每年提供的農產品及加工制品占國內農產品市場供應量的1/3,占主要城市“菜籃子”產品供給的2/3以上,在農業生產經營中發揮著骨干作用。加快培育新型農業經營主體，要注重發揮各類主體的比較優勢以及對小規模農戶的帶動作用。專業大戶、家庭農場作為規模化生產主體，承擔著農產品生產的功能，發揮對小規模農戶的示范效應，應注重引導其向采用先進科技的生產手段轉變，增加技術、資本等生產要素投入，著力提高集約化水平。農民專業合作社具有帶動散戶、組織大戶、對接企業、聯結市場的功能，應成為引領農民進入市場的主要經營組織，發揮其提高農民組織化程度的作用，促進其由數量型向質量效益型轉變。龍頭企業是先進生產要素的集成，具有資金、技術、人才、設備等方面的比較優勢，應主要在產業鏈中更多承擔農產品加工和市場營銷的作用，并為農戶提供產前、產中、產后的各類生產性服務，加強技術指導和試驗示范。

（2）發展適度規模經營是核心

從國外經驗看，世界上凡是農業發展水平領先的國家，基本上都走過了土地規模經營的道路。從國內經驗看，規模經營搞得好的地方，農業發展就快，現代化水平就高。規模經營有利于優化產業布局、加快科技普及、轉變生產方式、促進農民增收。因此構建新型農業經營體系核心是循序漸進推進農業生產的適度規模經營。發展適度規模經營重點要解決：

一是土地的適度集中。農村土地的改革進程直接影響到農業規模化經營的發展。首先要盡快完成承包經營權確權登記，在法律上賦予土地承包經營權“長久不變”。目前相關的《土地承包法》《土地管理法》等一直未做相應修訂，同時，承包經營權確權登記工作全面試 點已進展幾年，雖有明顯進展，但依然面臨諸多復雜的問題，如果承包經營權賦權、確權不到位，農民就很難安心放開土地，規模經營就成了空談。其次要建立健全土地承包經營權流轉市場，促進土地流轉，發揮市場在配置農地資源中的決定性作用。同時鼓勵工商資本投入農業生產，發展產業化經營。

二是加強農業社會化服務。在農業規模經營中，不管那類主體都不可能包攬農業經營中的每一個鏈條或環節，其經營都有賴于農業社會化服務的支持。下一步，政策要聚焦在多元化多類型的服務主體、經營性服務的突出短板、農民歡迎的服務模式上。在主體培育上，要把農資經銷企業、農機服務隊、農技服務公司、龍頭企業、專業合作社、資金互助合作社等納入政策支持范圍，作為各級政府加強社會化服務的重要抓手。在服務領域上，要拉長產后服務這一短板，重點加強農產品加工、儲藏、包裝、品牌創立和宣傳、農業綜合信息提供、金融保險等服務領域。在服務模式上，要挖掘實踐中農民最喜歡、生命力最強、成本最低的服務模式，重點發展 “公共服務機構+農資農技服務公司+農戶”、“農民專業合作組織+社會化服務組織+農戶”、“龍頭企業+農戶+基地”、“農資經營公司＋農戶＋基地” 等服務模式，開展形式多樣、內容豐富的社會化服務。

（3）加快體制機制創新是關鍵

加快農業經營體制機制創新的前提是，毫不動搖堅持農村基本經營制度，這是是黨的農村政策的基石。當前，堅持農村基本經營制度，就是要切實維護農民的土地承包權，切實提高農民在土地增值中的收 益比例，切實保護農民的集體資產權益。在堅持的基礎上完善。

一是加快要素的市場化改革。十八屆三中全會指出，“要促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農、城鄉關系。”但當前的城鄉要素流動中，人才、資金、土地等發展要素總體上仍然是由鄉村往城市流動。要加快要素的市場化改革，創新體制機制促進要素更多向農業農村流動，為農村發展奠定物質技術人才基礎。

二是營造農業創業和就業環境。投資農業的企業家、返鄉務農的農民工、基層創業的大學生和農村內部的帶頭人是新型農業經營主體的主要來源，要營造農業創業和就業的良好環境，引導和鼓勵他們成為新型農業經營主體。由于他們的學歷、工作背景以及各自優劣勢不盡相同，需要分類指導和提供有針對性的扶持政策，使他們“下得去、干得好、留得住、有發展”。

三是建立農業退出和進入機制。建立傳統農業經營者的退出機制，前提是堅持農村家庭承包經營制度，維護農民的土地和集體資產權益。農業進入機制和規則，重點是處理好進入者和退出者的利益關系，進入者資格與能力的認定，進入者之間的公平競爭和擇優，進入者經營行為和經營領域的控制。如工商企業進入農業的問題，既要引導工商企業規范有序進入現代農業，鼓勵工商企業為農戶提供產前產中產后服務、投資農業農村基礎設施建設，但又不提倡工商企業大面積、長時間直接租種農戶土地，更要防止企業租地“非糧化”甚至“非農化”傾向。四是完善政府扶持農業的政策。一方面，需要繼續加大對農業基礎性、平臺性設施等的公共投入和政策扶持的力度，完善農業公共政策和公共投入的績效考核 ；另一方面，農業政策調整要處理好幾個相互關系。既要擴大經營規模，又要重視社會化服務；既要構建微觀組織，又要重視整個經營體系的培育；既要引入社會資源，又要維護農民的優先權；既要利于務農者種好地，又要有利于更多的農民非農化；既要保證農民長久承包權益，又要激活土地資源。

（二）制度化路徑：推動制度改革

我國當前的城鄉格局并非僅是自然與經濟技術因素引起的分工差異，更是長期形成的城鄉二元制度性根源，城鄉一體化的關鍵是要靠制度創新來推動。

1、改革戶籍制度。

現行的戶籍制度，是為適應計劃經濟體制的需要而建立的。新中國成立初期，城鄉居民擁有居住、遷徙的自由權。這一時期，城鎮人口迅速增長，而糧食總產量特別是商品糧產量的增長趕不上城市人口及消費需求的增長。為了解決這一難題，1958年發布了《中華人民共和國戶口登記條例》，不允許農民自由進城，將城鄉居民區分為“農業戶口”和“非農業戶口”，這就形成了中國戶籍管理制度的城鄉二元結構，進而演化為與教育、衛生、社會保障、就業等一系列城鄉二元經濟社會制度安排，催生了一系列不平等的制度體制，在城鄉之間形成了難以逾越的鴻溝。很長一段時間里，考學、當兵、招工曾經是擺脫農民身份的僅有渠道。計劃經濟時代，農民外出還有個不雅的稱 號叫“盲流”。改革開放以后，“城門”逐漸打開。城門時如何打開的？是一步步拱開的，聯產承包責任制，農村剩余勞動力增加，到80年代中期，鄉鎮企業異軍突起，農民進城務工大勢所趨。1983中央一號文件允許農民自帶口糧進集鎮落戶，并同集鎮居民一樣享有同等權利，履行同等義務。2000年十五計劃提出，積極穩妥地推進城鎮化，轉移農村人口。發展小城鎮是推進我國城鎮化的重要途徑。2012年提出，要引導非農產業和農村人口有序向中小城市和建制鎮轉移，逐步滿足符合條件的農村人口落戶需求，逐步實現城鄉基本公共服務均等化。

2014年7月30日，《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》正式發布，《意見》明確提出“建立城鄉統一的戶口登記制度”。取消農業戶口與非農業戶口性質區分和由此衍生的藍印戶口等戶口類型，統一登記為居民戶口。“全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模”。主要是兩大內容：一是建立統一的城鄉戶口登記制度，全面實施居住證制度。農業戶口和城鎮戶口統一為居民戶口，這標志著我國實行了半個多世紀的“農業”和“非農業”二元戶籍管理模式開始退出歷史舞臺。二是提出了多樣化的戶口遷移政策。《意見》根據中國城鄉區域的差異性，務實地提出了多樣化的戶口遷移政策，大體有四種不同政策：城市將按人口分為4個級別，執行不同的落戶標準。建制鎮、小城市，只要有合法穩定住所，不分租賃還是購買，都全面放開落戶條件。中等城市、大城市，可對社保繳費年限提 出要求，但最高要求不得超過五年。500萬人以上的特大城市，要嚴控人口規模，建立透明、完善的積分落戶制度。積分分值主要考量工作年限、居住年限、參加社保的年限、專業技能等指標。

可以說，此次戶改對有意進城居住生活的農業人口而言，是一個重大利好。另一方面，此次戶改也給了中國經濟增長無限的想象空間。

第一、改革不是不要農民。有人說戶籍改革后就沒有農民了，這是對戶籍和農民概念的誤解。戶籍是國家以戶為單位記載人口基本信息的法律文書，也是公民的重要身份證明。取消農業戶口，不是取消農民。農民是占有土地并從事農業經營的人，體現的是職業特征。只要有農業存在，只要有人從事農業生產和經營，就一定有農民。過去身份意義的農民隨著戶籍改革而消失了，未來的農民主體應該是新型職業農民。農村居民獲得了與城鎮居民同等的非農就業權利，農民不再是唯一的職業選擇；同樣，未來新型職業農民可以來源于任何愿意從事農業又有從事農業能力的人，這樣就實現了職業選擇的開放性和伴隨職業活動的遷徙自由。

第二，戶籍改革不是強迫農民進城。取消戶籍界限，建立統一的戶籍管理制度，有助于鄉村人口向城鎮遷移，有利于農村富余勞動力和農民工轉化為城鎮居民。但是這種轉化首先是建立在尊重農民自愿的基礎上，只有農民在城鎮有了穩定職業，有了住房，解決了醫療、養老、子女就學等問題，具備了生存與發展的條件，他們才愿意離開鄉村到城市居住，進而轉化為市民。不顧客觀條件和農民意愿強迫農民進城與限制農民流動一樣，都是對規律的違背。其次，城鎮化是建 立在對鄉村價值認識基礎上的。城鄉各有其不可替代的功能，城鎮化不是以消滅鄉村為前提，而是要充分發揮城鄉各自優勢，實現其功能的互補。除了引導農民進城，還有就地城鎮化、就地市民化的道路可供選擇。

第三，戶籍改革不能剝奪農民的土地權利。有人擔心取消了農業戶口，農民的土地權益就會喪失。根據黨的十八屆三中全會精神，“在尊重農民意愿的前提下開展試點。現階段，不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權作為農民進城落戶的條件。”也就是說，現階段農民工可以“帶地進城”。上述規定，其出發點顯然是為了鼓勵農民工進城。農民工進城后不管是否在當地落戶，在跟當地居民一樣享受醫療、教育、住房等各方面公共服務的同時，還能繼續保留“三權”帶來的額外農村福利。但從長遠來看，要在農民自愿的基礎上，盡快建立農民土地退出機制。

可行的方法有兩個：第一，努力提高城市的公共服務水平，這應該是最有效的辦法。城市戶口有了足夠的吸引力，農民自然就會愿意放棄農村的那點土地。現在只是放開中小城市的落戶，而在中小城市里，就業不足，養老還不能統籌，教育和醫療又不能完全對接，農民當然不愿意。第二，建立有償退出土地的補貼機制。與曾經試點的“土地換社保”、“土地換住房”制度類似，國家可以對自愿退出農村土地的農民實施貨幣補貼。

2、改革土地制度。我國現行的土地制度是城鄉分治，在土地所有權上是國有和集體所有權并存，農村的耕地和建設用地是集體所 有，城市建設用地是國有，集體土地不上市交易，國有土地可以通過招拍掛的方式進入市場交易。那么，未來中國農村土地制度改革的目標是什么？應采取怎樣的措施？十八屆三中全會指明了方向：

征地制度改革。《決定》對征地制度改革提出了以下要求：進一步縮小征地范圍，規范征地程序，同時健全對被征地農民的多元保障機制，建立兼顧國家、集體、農民三者的土地增值收益的分配機制，并明確要求合理提高個人收益。世界各地采取的辦法大體為兩種：一種是土地的增值收益歸土地所有者，然后由政府通過稅收來調節；另一種則是根據法律規定農民所得的比例。

農村集體建設用地改革。建立城鄉統一的集體建設用地市場。《決定》指出：“在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。” 農村集體經營性建設用地是動態變化的，規劃調整、農用地轉用、土地整理等會影響到不同用途土地面積的變化，征地制度的改革也會影響到農村經營性建設用地的范圍。不能將其等同于原來的鄉鎮企業用地(因為鄉鎮企業用地早已允許入市流轉)，農民承包耕地經營體制的改革。“穩定農村土地承包關系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營”。問題主要在于兩個方面：保障農戶作為土地承包者的權利。穩定農村土地集體承包關系并 保持長久不變，促進土地經營權流轉。在農業用地的農用耕地用途不改變的前提下，農民可以自由轉讓土地承包經營權。“鼓勵和引導工商資本到農村發展適合企業化經營的現代種養業，向農業輸入現代生產要素和經營模式。”使農業在現代化道路上更快發展。堅持讓農民依法、自愿、有償流轉土地經營權，不搞大躍進、不搞強迫命令、不搞行政瞎指揮。

賦予農民更多的財產權。2012 年我國農民人均純收入為 7 916 元，其中，家庭經營收入 3 533 元，占 44.6%；工資性收入 3447 元，占 43.5%；財產性收入 249 元，占 3.1%；轉移性收入 687 元，占 8.7%，可見，財產性收入在農民收入結構中所占比例是最低的，要增加農民的財產性收入。

賦予農民更多財產權利，保障農民集體經濟組織成員權利，積極發展農民股份合作，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權。《決定》指出：保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道。十八屆三中全會進一步擴大了土地的權能，不僅允許土地承包經營權抵押、擔保，而且賦予了農村集體經營性建設用地與國有建設用地平等的地位和相同的權能。過去法律規定，農村集體所有土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農建設，農村集體建設用地不能單獨用作抵押。改革了征地制度。征地制度既是國有建設用地市 場建設的基本制度，關系農村集體經營性建設用地市場發展的空間，更關系農民的切身利益。切實維護農民宅基地用益物權，（用益物權是指在法律規定的范圍內,對他人所有的不動產,享有占有、使用和收益的權利，包括土地承包經營權、建設用地使用權、宅基地使用權等）。體現了保護農民利益、增加農民財產性收入的民本思想。土地制度改革是農村改革的核心。特別是建立城鄉統一建設用地市場涉及重大利益格局調整，事關全局、政策性強，是一項極為復雜的系統工程，必須從法制建設、用途管制、確權登記、市場管控、共同責任等方面整體設計、配套推進。

重慶土地改革的案例——地票制度

所謂“地票”，指包括農村宅基地及其附屬設施用地、鄉鎮企業用地、農村公共設施和農村公益事業用地等農村集體建設用地，經過復墾并經土地管理部門嚴格驗收后產生的指標，以票據的形式通過重慶農村土地交易所在全市范圍內公開拍賣。具體實施有四個環節：復墾——交易——落地——分配。

3、改革金融制度。

城鄉金融二元結構是造成城鄉差距的重要原因。學者普遍認為農村存在著明顯的金融抑制：農村多樣化的金融需求與單一的金融供給矛盾。近年來，四大國有商業銀行大量收縮縣域機構，涉農金融機構大量縮減，嚴重影響農村金融供給能力，農信社也是多存少貸，郵政儲蓄是只存不貸。數據顯示，每年通過正規金融渠道從農村抽走的資金在3000億元以上。從現代 29 農村發展看，金融需求出現了前所未有的變化，不僅資金需求期限變長，體量變大，需求主體也從農戶轉變為家庭農場、農業合作社、龍頭企業等新型農村經濟組織，迫切需要金融機構在產品、服務和流程上做出創新。金融是現代經濟的神經中樞，對經濟健康發展有著至關重要的作用。推動金融資源向農村流動，對于發展現代農業，促進農村經濟發展和農民收入增加具有重要作用，是實現新型城鎮化和城鄉一體化的核心要求。要培育多元化農村金融主體，建立有序競爭的、多層次、廣覆蓋的農村金融體系。一是加快改革農村信用社體制,提高信用社對農戶貸款的覆蓋面。二是農業發展銀行應重新定位,使其從單純的“糧食銀行”轉變為支持農業綜合開發、農村基礎設施建設、產業結構調整、農產品進出口的綜合型政策性銀行。三是建立郵政儲蓄資金的回流機制。四是完善農村信貸政策。五是鼓勵、支持農村小額信貸機構發展,培育農村民間金融機構。六是探索建立政策性農業保險制度,降低農民生產經營風險。

圍繞農業專業經營組織形式的特點，創新農村金融服務產品，積極探索創新土地承包經營權、林權、房屋產權、農村基礎設施使用權抵押等金融服務，制定農村產權抵押貸款實施辦法。改善農村金融環境，積極推進農村信用體系建設，加強農村信用擔保體系建設，建立農村金融風險保障機制。建立農村金融的資金回流制度。要想從根本上解決“三農”資金短缺問題，必須發揮財政資金、政策性信貸資金的政策導向和引導作用，構建激勵機制，綜合運用擔保、稅收等經濟手段，引導商業銀行、合作金融和其他社會資金流向農村、農業。

（三）城鎮化路徑：走新型城鎮化道路

走新型城鎮化道路是構建新型城鄉關系的重要途徑。世界各國實踐表明，城鄉一體化都是在城鎮和農村共同發展、協調發展的基礎上逐步推進的，發展城鎮化，在城鎮建設發展基礎上，實行以城帶鄉即通過城鎮帶動和促進農村的建設發展，是實現城鄉一體化的普遍做法。推進城鄉一體化，不僅要重視農村建設發展，而且要重視城鎮建設發展。把農村建設發展作為解決“三農問題”，實現城鄉一體化的落腳點，把城鎮建設發展作為推進城鄉一體化的牛鼻子。

很多人集聚在一個相對狹小的地理空間里，一旦達到某個人口密度的標準，此地便被命名為“城市”。人口聚集帶來經濟聚集，經濟聚集又吸引更多的人口聚集，這就是城市化。這個變化趨勢在全球范圍內迄今依然有增無減，“城市化”大潮不可阻擋。為什么人都喜歡往城市里湊？文化和文明方面的理由我說不好，經濟上的動力看起來直截了當——城市創造更高的收入。從古到今，“城市”不過是人口聚集和經濟聚集的結晶，這和世界上任何其他地方的并沒有什么不同。中國的特色在于，人口聚集久久得不到更強有力的經濟聚集的召喚和刺激，從而在很長的歷史時期里不曾給城市化以應有的推動。全球范圍的證據卻表明，人的經濟活動所包含的邏輯就是在流動中聚集，然后再流動、再聚集，直至人口、經濟和財富在地理上集中到一個個面積奇小的地方去。

《決定》中提出“堅持走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化，推動大中小城市和小城鎮協調發展、產業和城鎮

融合發展，促進城鎮化和新農村建設協調推進。優化城市空間結構和管理格局，增強城市綜合承載能力。”這為我國如何推進新型城鎮化指明了方向。李克強總理曾經指出，城鎮化不是簡單的城市人口比例增加和面積擴張，而是要在產業支撐、人居環境、社會保障、生活方式等方面實現由“鄉”到“城”的轉變。

1、核心：以人為本。

李克強總理曾經指出，城鎮化不是簡單的城市人口比例增加和面積擴張，而是要在產業支撐、人居環境、社會保障、生活方式等方面實現由“鄉”到“城”的轉變。

加大城鎮基礎設施和公共服務網絡體系建設，加快提升公共服務能力。有序推進農業轉移人口市民化，包括勞動報酬、勞動保護、子女教育、醫療服務、社會保障等基本公共服務和公共產品逐步由戶籍人口向常住人口全覆蓋。以人為核心就意味著不再像過去的造城運動，而著重農民的市民化，公共設施、公共服務的均等化，全面提高城鎮化發展質量。以人為本是新型城鎮化發展的首要問題。城鎮化實質上是社會結構調整與進步的過程。

2、發展道路：大中小城市與小城鎮協調發展道路。堅持走中國特色的新型城鎮化道路，多元城市生態的思想已融入到《決定》中，跟過去單一的城市化或城鎮化思維不同，如果說已有的城市化重點是人口和土地“化”到城市,那么進一步的城市化重點是城市要素、城市生活方式向農村擴展。大中小城市和小城鎮協調發展是《決定》明確的我國城鎮化基本方略。大城市有節約土地、勞

動生產率高的優勢，小城市有農村人口轉移成本低、宜居條件好的優勢。國際上，大多數國家是走以城市群為主體發展道路的，在積極發展大型城市的同時十分重視中小城市的發展。比如，目前德國的城鎮化率是97%，70%的人居住在小城鎮。美國大概有50%以上的人居住在5萬人以下的小城市、小城鎮。德國小城鎮數量多且分布均勻，雖然規模不大但基礎設施完善，功能明確，經濟發達。這些小城鎮具有多種就業機會，便于居民自由選擇工作地點、住房、學校和其他文化服務設施。另外，小城鎮的通訊、電力、供水等基礎設施條件與大都市相比差異很小，而且自然環境優美，甚至具有大城市無法比擬的優越性。德國經驗：德國城市發展的基本模式是，避免一個城市發展為支配性中心城市，而是形成若干功能互補的多極城市群。德國的“多中心”城市圈發展模式，通過統籌城鄉，將小城鎮有機地組合進城市圈，注重城市圈內各個組成部分功能明確、分布合理、互補共生、均衡發展，其實質就是一種城鎮組團式發展形態。美國主要有三個集中居住區：一個是洛杉磯為中心的，加州的集中居住區；一個是紐約為中心的，東海岸的居住區；一個是五大湖、密西根為中心的居住區，即使是這么集中的居住，仍然有28.77%的人居住在5萬人以下的小城鎮。德國的小城市是以小城鎮與小村鎮是為主的，他們的聚落形態是城鎮化水平提高到89%，但大部分人口在分散的居住。印度的大城鎮化，很多人生活在貧民窟里面，孟買的貧民窟，很多人生活在鐵皮管、垃圾堆里面。巴西的城鎮化超過80%，但是只 33 是貧困人口的空間平移，簡單的把農村貧困人移到城市里面，沒有辦法解決他們的就業、生活、養老等一系列問題。

在我國，有相當數量的城市尤其是一些省會城市，脫離實際追求發展特大型和大型城市，導致要素資源畸形流動，資源錯配，成本價格畸形；中小城市和小城鎮卻因人力、資金、技術要素資源流入不多而發展后勁不足，即使有較好的資源稟賦和發展潛力也難以得到較快發展。所以我們不能簡單的適度集中，城鎮化走向大城市不是唯一的道路，城鎮生態有多種。五種類型都應該合理布局，可能的城鎮化布局是多層次的大的、中的、小的，小村鎮，要考慮人的城鎮化，就地城鎮化，讓農村的人口適度居住在一個地區的基礎上，鋪設公共服務，把它當作一個城鎮來看待，那么這就不需要大規模的平移人口，帶來這么高社會成本。

3、產業與城鎮融合

城市能否穩定持續發展，關鍵在于產業支撐。著名經濟學家繆爾達爾的城市發展積累因果理論認為，當城市發展到一定水平時，決定城市增長的能力取決于城市能否形成一種繁榮的主導產業，因為這一產業將會派生出新的產業，而新的產業又能形成一種繁榮的主導產業及其派生出的新產業。這種累積和循環的產業發展過程將推動城市不斷向前發展。中國（海南）改革發展研究院院長遲福林說：“以往產業都是城鎮化的‘配角’，產業發展與城鎮化建設割裂，新型城鎮化旨在實現人們在家門口就業、‘高也成低也就’的愿望。

中國國際經濟交流中心常務副理事長鄭新立說：“在推進城鎮化時應注重城鎮產業經濟的培育，重視二、三產業的轉型升級。逐步形成大中小城市和小城鎮、城市和農村合理分工、特色突出、功能互補的產業發展格局。實現新型城鎮化與工業化、信息化、農業現代化的互動。”

總之城鄉一體化是經濟、社會、文化、空間長期發展的動態過程，也是城鄉關系的高級階段，不可能一蹴而就。