第一篇：論我國行政處罰制度的特點

作者：劉恒

摘要：本文依據行政處罰法的立法精神和處罰法實施一年多來的實踐,具體論述了我國行政處罰制度的特點,主要表現為:一是統一、分層次地設定了行政處罰權;二是規范了行政處罰主體;三是在程序的設計上注重處罰權力和救濟權利的平衡和協調。在論述行政處罰的制度時,注意將行政處罰的立法規定與處罰實踐中面臨的一些現實問題結合起來進行探討,為完善我國現行的行政處罰制度提出了一些有益的建議和主張。

《中華人民共和國行政處罰法》(以下簡稱《處罰法》)于1996年3月17日在第八次全國人民代表大會第四次會議上通過,并于同年10月1日正式生效實施,它的頒布和實施是我國依法治國的一個重要步驟,是我國民主與法制建設史上的重要里程碑。本文根據《處罰法》的立法規定以及實施一年多來的實踐,具體論述我國行政處罰制度的特點。

一、統一、分層次地設定了行政處罰權

行政處罰權的設定意義重大,它直接關系到行政相對人的基本權利,因此,應當實行法定原則,具體來說,它包括以下三個方面的內容:第一,只有法律明文規定應予處罰的,行政相對人才受處罰,沒有法律明文規定的,不受處罰,即法無明文不得罰。第二,行政處罰的設定必須嚴格依法進行。第三,行政處罰的實施,必須嚴格依法進行。要真正實行法定原則,首先必須明確行政處罰的設定權。

行政處罰的種類較多,要確立行政處罰的設定權,首先必須明確行政處罰的種類。根據行政處罰的性質,行政處罰可以分為以下四個種類:一是人身處罰,如行政拘留等限制人身自由的處罰。二是財產罰,如罰款、沒收非法財產等的行政處罰。三是行為罰,如吊銷許可證或執照、責令停產停業等處罰。四是申誡罰,如警告等行政處罰。為此,《處罰法》規定了行政處罰6個基本的處罰種類:(1)警告;(2)罰款;(3)沒收違法所得、沒收非法財物;(4)責令停產停業;(5)暫扣或者吊銷許可證,暫扣或者吊銷執照;(6)行政拘留。同時還規定了法律、行政法規規定的其他行政處罰。在行政處罰立法中,除規定6個基本的處罰種類之外,還規定了其他的行政處罰,其目的主要有二: 一是為今后增設新的處罰種類提供法律依據,上述的6個處罰種類只是處罰的基本種類,隨著社會的發展,如果需要增設新的處罰種類則可依據該彈性條款的規定。二是避免與現行立法的矛盾,在現行的關于處罰種類的立法中,只要是法律、法規中確認的并且符合《處罰法》立法規定的處罰種類仍然有效。

由于行政處罰的設定權首先涉及的是立法權的劃分問題,各國在行政處罰的設定上具有不同的作法:在英國和美國,有關行政處罰的規定,原則上必須由議會以法律形式確定。經過議會的授權,行政機關也可以自行設定行政處罰。在德國,行政處罰的設定權集中在議會。聯邦政府和各州政府原則上不能超越聯邦議會規定的處罰種類和適用范圍,另行設定新的行政處罰。日本的行政處罰設定權分中央和地方兩個層次,在中央,設定權集中在國會。在地方,地方議會和行政長官經法律的一般授權,就可以設定行政處罰。在奧地利,行政處罰必須依據法律實施。在意大利,行政處罰的設定權在國會和地方議會,但地方議會的規定不得與國會的法律相抵觸,國會沒有規定的行政處罰,地方議會不得設定行政處罰。從上述國家對行政處罰設定權的不同規定來看,各國在行政處罰權的設定上,一般具有以下共性:一是行政處罰的設定權集中在立法機關。二是行政機關設定行政處罰必須要有法律的明確具體的授權。三是行政機關設定的行政處罰一般是程度較輕的處罰種類,并且要受議會和法院的嚴格控制。〔1〕

行政處罰的設定權必須與我國的立法體制相適應,我國的立法體制是統一的,同時又是分層次的。為此,我國行政處罰的設定權也應當是統一的和分層次的,《處罰法》規:第一,法律可以設定各種行政處罰。限制人身自由的行政處罰,只能由法律設定。第二,行政法規可以設定除限制人身自由以外的行政處罰。第三,地方性法規可以設定除限制人身自由、吊銷企業營業執照以外的行政處罰。第四,規章原則上不享有行政處罰的設定權,只是在以下兩種特殊的情況下才享有有限的設定權:一是可以在法律、法規規定給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內作出具體的規定。二是在法律、法規沒有設定行政處罰的領域,規章可以設定警告或者一定數量罰款的行政處罰。對于規章應否賦予行政處罰的設定權,在立法時存在著不同的意見,一種意見認為,規章只能根據法律、法規,規定實施處罰的具體標準,法律、法規未作規定的,規章不能創設行政處罰。另一種意見認為,規章在我國目前的行政管理中發揮著十分重要的作用大量的行政管理是依據規章進行的,如果規章不能創設行政處罰權,行政管理將會處于十分被動的局面。為此,《處罰法》從我國目前的現實情況出發,對規章賦予了有限的行政處罰權 ,但同時又給予了較為嚴格的限制。

二、規范了行政處罰的主體

(一)行政機關——法定的處罰主體

行政處罰權是行政權力的一個重要組成部分,行政機關是行使行政權力的法定主體,當然也是行使行政處罰權的法定主體。為此,《處罰法》第15條規定:“行政處罰由具有行政處罰權的行政機關在法定職權范圍內實施。”這一規定表明,第一,行政機關是實施行政處罰的法定主體。第二,只有特定的行政機關才行使行政處罰權,具體哪些行政機關有權行使行政處罰權,由法律、行政法規規定。第三,特定的行政機關只能在其主管的范圍以內行使處罰權。第四,特定的行政機關在行使處罰權時具體給予何種處罰種類由法律、法規明確規定。在處罰實施中,臨時機構行使主管部門的職權問題較為普遍。各級政府習慣于設立一些臨時機構來開展工作,如各級政府設立的財稅檢查辦公室、城市道路擴建辦公室、打擊走私領導小組、調處土地山林糾紛辦公室等。這些臨時機構是否具備行政處罰的主體資格目前存在著兩種不同的看法:一部分同志認為,應當確認臨時機構的處罰主體資格,因為這些臨時機構在實踐中以自己的名義實際行使了行政處罰的權力,并且臨時機構是行政機關系統中的一個重要的組成部分,應當視為法定的處罰主體。另一部分同志則認為,不應當確認臨時機構的處罰主體資格,因為處罰主體資格具有嚴格的法定條件,雖然臨時機構以自己的名義實際行使了處罰權,雖然行使這些處罰權力的依據來自于國務院或省級政府的政策文件的規定,但是,這都不能構成其成為合法的處罰主體的理由,目前在處罰實踐中大量存在的臨時機構行使處罰權的行為應當看作是一種規避法律的現象,應當通過完善我國的行政處罰制度,嚴格行政處罰執法來解決。〔2〕筆者認為后一種意見符合我國行政處罰的立法精神和目的。(二)非行政機關——法定主體的必要補充

由于行政管理的范圍十分廣泛,單純依靠行政機關難以實施有效的管理,再加上在目前的行政執法隊伍中,有相當部分的主體是屬于非行政機關,如果完全否認非行政機關行使行政處罰權,那么,在行政管理的許多領域就會出現無法可依的混亂狀態。為此,《處罰法》規定了通過授權和委托兩種方式賦予非行政機關行使處罰權。

《處罰法》第17條規定了授權處罰:“法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織可以在法定授權范圍內實施行政處罰。”這一規定表明,授權處罰主體必須具備一定的條件:第一,授權的法律依據是法律、法規。第二,授權的對象是具有管理公共事務職能的組織。第三,授權的范圍必須是在授權對象的法定職權范圍以內。如根據《鐵路法》規定,國家鐵路運輸企業行使法律、行政法規授予的行政管理職能。對旅客無票乘車或者持失效車票乘車的,應當補收票款,并按照規定加收票款;拒不交付的,鐵路運輸企業可以責令下車。禁止旅客攜帶危險品進站上車,鐵路公安人員和國務院鐵路主管部門規定的鐵路職工,有權對旅客攜帶的物品進行運輸安全檢查。

《處罰法》第18條規定了委托處罰主體:“行政機關依照法律、法規或者規章的規定,可以在其法定權限范圍內委托符合本法第19條規定條件的組織實施行政處罰。行政機關不得委托其他組織或者個人實施行政處罰。委托行政機關對受委托的組織實施行政處罰的行為應當負責監督,并對該行為的后果承擔法律責任。受委托組織在委托范圍內,以委托行政機關名義實施行政處罰,不得再委托其他任何組織或者個人實施行政處罰。”由此可見,委托主體必須具備一定的條件:第一,委托的前提是有法律、法規或者規章的明確規定。即只有法律、法規或者規章明確規定了行政機關可以委托的,該行政機關才能夠依法進行委托處罰。法律、法規沒有明確規定委托的,行政機關不得自行決定委托。第二,委托的權限范圍只能在委托的行政機關自身的職權范圍以內。第三,委托的對象僅限于《處罰法》第19條規定的組織。即受委托的組織必須符合以下條件:(1)依法成立的管理公共事務的事業組織。(2)具有熟悉有關法律、法規、規章和業務的工作人員。(3)對違法行為需要進行技術檢查或者技術鑒定的,應當有條件地組織進行相應的技術檢查或者技術鑒定。第四,委托主體不具有獨立的法律人格。具體表現在委托主體不能以自己的名義實施行為并且對自己的行為不能獨立地承擔法律后果。授權主體不同于委托主體,二者存在著以下幾方面的差異:第一,法律依據不同。授權的依據是法律和法規。委托的依據是法律、法規或者規章。第二,對象不同。授權的對象是具有公共管理事務職能的組織。委托的對象則是符合《處罰法》第19條規定條件的組織。第三,權限范圍不同。授權的權限范圍是法律、法規授權的范圍以內。委托的權限范圍則是只能在委托行政機關自身的法定職權范圍以內。第四,法律后果不同。授權主體以自己的名義進行處罰,并對其行為的后果獨立承擔法律責任。而委托主體則以委托的行政機關進行處罰，并且由委托的行政機關獨立地承擔法律責任。

(三)確立了相對集中行使處罰權的制度

《處罰法》第16條規定:“國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政 府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權,但限制人身自由的行政處罰 權只能由公安機關行使。”確立相對集中行使處罰權的制度,其積極意義主要有:一是在處罰實踐中,有許多地方已成立了專門機構進行綜合執法,綜合管理衛生、工商、市容、交通等行政機關的行政處罰權,對社會秩序進行監督管理,已取得了較為明顯的收效。如廣州市人民政府設立的城市監察大隊,負責管理廣州市的城市建設、環境衛生、綠化保護、生活噪聲等問題。佛山市成立巡警大隊,負責管理佛山市的市容、治安、交通等問題。二是相對集中行使處罰權,有利于節省大量的人力、物力和財力,精兵簡政,降低行政執法的成本,提高行政管理的效率。三是能夠避免對同一管理對象的重復處罰。根據《處罰法》的規定,相對集中行使行政處罰權應當遵守以下幾項基本規程:(1)相對集中行使行政處罰權必須是在綜合管理領域,如城市管理、市場管理、運輸管理等領域,在這些領域行政管理權限交叉的現象較為突出,相對集中行使行政處罰權有利于減少沖突,提高行政執法的效率。(2)相對集中行使處罰權不得違背專屬處罰的規定,即在處罰中不得超越法律明確規定的職權范圍,如治安處罰權只能由公安機關行使,海關處罰權只能由海關機關處罰,稅務處罰權只能由稅務機關行使等等。(3)相對集中行使處罰權必須報經特定的機關審批。根據《處罰法》的規定,有權進行審批的機關只能是國務院或經國務院授權的省級政府。但是,相對集中行使處罰權的制度雖然在《處罰法》中確立了,但只有一個條款較為簡,在實踐中有許多問題難以解決。一是國務院授權的問題,根據《處罰法》的規定,相對集中行使處罰權需要國務院或經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府決定,但是,在實踐中,如何具體進行處罰授權的問題就是一個難題,如果全國各地每一個地方的相對集中行使處罰權都需要經國務院的批準,那么,這個工作量將十分巨大,具體操作起來也較為困難,國務院也疲于應付。如果國務院“一攬子”授權給各地的省級政府批準,在實踐中是否會失控,出現混亂的局面,又難以把握。有人把前者稱之為“零售”的方式,把后者稱之為“批發”的方式。在目前到底應當采取何方式值得探討。筆者認為,應當把這兩方式結合起來,根據不同的情形確定不同的授權方式,根據我國目前的實際,應當確立以“批發”為主的授權方式。二是相對集中行使處罰權的主體的地位問題。目前在實踐中,相對集中行使行政處罰的主體主要有以下兩種:一是由政府建立綜合執法機構,其中較有代表性的是一些城市建立的巡警大隊,在市內廣場和主要街道由巡警負責檢查,對治安、市政、衛生、工商等進行綜合管理并實施處罰。二是兩個以上的行政機關實行聯合檢查,根據具體的違法行為,分別以不同行政機關的名義進行處罰,以誰的名義處罰,誰就作為行政訴訟的被告。這種情況在實踐中多一些。我們認為,第一種情況,確立一個相對獨立的主體,其優點是便于管理,保證處罰的效率。其困難主要在于設立一個相對獨立的主體與行政機關職權法定、各司其職的原則不一致,在行政訴訟中其被告的主體資格不確定,如果將設立的綜合執法機構作為一個實體,又不利于行政機構的精簡。第二種情況的做法比較可行,與職權法定原則相符合,并且在行政訴訟中較易確定其適合的被告,但在行使處罰權的過程中如何強化其內部的管理則是處罰實踐中面臨的一個難題。為了規范行政處罰行為,防止在行政處罰中出現積極的和消極的沖突,《處罰法》明確規定:第一,實行一事不再罰的原則。即對同一違法行為,不得給予兩次以上罰款的行政處罰。第二,明確了處罰管轄的標準,規定由違法行為發生地的行政機關管轄。第三,明確出現管轄爭議的解決途徑,規定對管轄權有爭議的,報請共同的上一級行政機關指定管轄。

三、在行政處罰程序的設計上注重處罰權力與救濟權利的平衡和協調(一)重視對處罰權力的制約 1.區分了簡易程序和一般程序。

在《處罰法》的第5章中分別規定了簡易程序和一般程序。《處罰法》第33條至第35條規定了簡易程序,第36條至第41條規定了一般程序。并且用專條規定了簡易程序適用的法定條件:(1)違法事實確鑿。(2)有明確的法定依據。(3)符合《處罰法》規定的處罰種類和幅度。其種類有兩種:警告和罰款。其罰款的幅度是,對公民處以50元以下,對法人或者其他組織處以1000元以下的罰款。在一般程序中,具體規定行使處罰權力的規程,主要有以下幾個程序:表明身份、調查取證、聽取聲辯、作出處罰決定、送達處罰決定書。2.設立了聽證程序

《處罰法》第42條規定:“行政機關作出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額的罰款等行政處罰決定之前,應當告知當事人有要求舉行聽證的權利。當事人要求聽證的,行政機關應當組織聽證。??”并且規定當事人不承擔行政機關組織聽證的費用以及具體規定了聽證的程序。

3.實行行政處罰的承辦人與決定者相分離的原則。

在《處罰法》的第37、38條中確認了行政處罰的承辦人與決定者相分離的原則,確立這一原則的目的是為了加強對行政處罰行為的監督和制約,克服和防止腐敗現象,提高行政處罰的質量。在某些地方,處罰案件從立案、調查、處罰到執行,全部環節都是由一個人負責,這樣就容易滋生腐敗現象。為此,在一般程序中,執法人員在調查終結之后,應當提出處理意見,交由行政機關負責人對調查結果進行審查,根據不同情況,分別作出不同的處罰決定。對于確有應受行政處罰的違法行為的,根據情節輕重及具體情況,作出行政處罰決定。對情節復雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰的,要由行政機關負責人集體討論決定。適用簡易程序,由執法人員當場作出行政處罰決定的,必須報所屬行政機關備案。4.實行罰繳分離的原則。《處罰法》第46條確立了罰款的決定機關與收繳罰款的機構相分離的原則。實行這一原則的目的是為了從根本上解決亂罰款的問題,剪除基于經濟利益上的驅動所進行的罰款行為的毒瘤。為此《處罰法》明確規定作出罰款決定的行政機關應當與收繳罰款的機構分離。除法定的當場收繳的罰款外,由當事人在規定的時間內,到指定的銀行繳納罰款,作出行政處罰決定的行政機關及其執法人員不得自行收繳罰款。并且規定,罰款必須全部上繳國庫,任何行政機關或者個人不得以任何形式截留、私分,不能將行政經費拔款與上繳罰款多少相“掛鉤”。5.嚴格對行政處罰的監督制度。

《處罰法》首先在總則中確定了公正、公開原則,明確規定,給予行政處罰,必須查明事實,以事實為根據,與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當。有關行政處罰的規定要公布,使公民和組織能夠知道,實施行政處罰要公開,以便人民群眾進行監督。第54條又具體規定:行政機關應當建立健全對行政處罰的監督制度。縣級以上人民政府應當加強對行政處罰的監督檢查。行政機關對有關行政處罰的申訴或檢舉,應當認真審查,發現行政處罰有錯誤的,應當主動改正。

6.行政處罰的法律責任。

為了從根本上規范行政處罰行為,行政處罰法從不同方面對行政機關及其執法人員濫用處罰權規定了嚴格的法律責任,主要表現在:(1)行政機關在進行處罰時,擅自改變行政處罰種類、幅度或者違反法定的處罰程序的。(2)不使用罰沒單據或者使用非法定部門制發的罰沒單據的。(3)不按法定程序收繳罰沒所得或者將罰沒所得截留、私分或者變相私分的。(4)為牟取本單位私利,對應當依法移交司法機關的拒不移交,以罰代刑的。根據上述行為情節的輕重,對直接責任人員或直接負責的主管人員,區分不同情況,分別給予行政處分、或追究刑事責任。在執法中造成的損害,要依法給予賠償。(二)重視對行政相對人救濟權利的保護

無救濟便無處,在我國行政處罰的立法中,重視對行政相對人救濟權利的保護是我國行政處罰制度的一個重要特征。

在我國行政處罰的立法中,從以下兩個方面體現了對行政相對人救濟權利的保護: 第一,在權利的賦予上,全面具體地規定了行政相對人的救濟權利。(1)在處罰實施之前,相對人享有知情權、對案件事實的陳述權和包括聽證在內的聲辯權。知情權源于公民的了解權,在行政處罰的過程中,受處罰人有權知曉以下情況:ａ.執法人員的身份。ｂ.行政處罰所依據的違法事實、證據和法律依據。ｃ.受處罰人在行政處罰過程中所享有的各項權利,包括在處罰過程中和處罰之后所應享有的各項權利。〔3〕行政機關及其執法人員在作出行政處罰決定之前,不依照本法第31條、32條的規定向當事人告知給予行政處罰的事實、理由和依據,或者拒絕聽取當事人的陳述、聲辯,行政處罰決定不能成立。(第41條)(2)在處罰實施的過程中,當事人依法享有聽證權。(3)在處罰決定作出之后,如果相對人不服行政處罰決定,依法享有申請行政復議或者提起行政訴訟的權利。(4)在處罰決定作出之后,還享有請求行政賠償的權利。如果行政相對人對于行政機關違法給予行政處罰受到損害的,有權依法取得賠償。第二,從程序的設計上,充分重視對行政處罰相對人權利的保護。(1)在簡易程序中用專門的條款規定相對人的救濟權利,當事人對當場作出的行政處罰不服的,可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。(第35條)(2)在一般程序中,明確規定如果不按照法律的規定向當事人告知給予行政處罰的事實、理由和依據,或者拒絕聽取當事人的陳述、聲辯,行政處罰決定不能成立。并且在行政處罰決定書中,將“不服行政處罰決定,申請行政復議或者提起行政訴訟的途徑和期限。”作為法定的內容之一予以規定。

(3)如前所述,在《處罰法》中,還專門設立了聽證程序來保護相對人的聲辯權。注: 〔1〕高志新主編:《中華人民共和國行政處罰法釋義》,紅旗出版社1996年4月第1版,第25～26頁。

〔2〕李季:《行政管理中的法律規避問題》,《政法論壇》1997年第4期,第92～98頁。[3]柳硯:《論保障受行政處罰人基本權利原則》,《法學》1997年第10期,第12～13頁。

第二篇：論我國公務員制度的特點

論我國公務員制度的特點

我國國家公務員制度是根據我國的基本國情建立的，同時又改革

了傳統的人事制度的弊端，因此它既不同于西方公務員制度也不同于

我國傳統的人事管理制度。

一、我國公務員堅持黨的基本路線，政治立場明確，公務員不搞

“政治中立”，不參與政黨之間的競爭。在《國家公務員暫行條例》的總則中明確規定“國家公務員制度貫徹以經濟建設為中心，堅持四

項基本原則，堅持改革開放的基本路線。”這說明我國公務員制度是

黨的組織路線，而西方公務員不得參加黨派活動，不得帶有政治傾向。在我國，公務員不僅可以參加政黨和政黨的活動，而且應積極參與國

家的政治生活，對機關及其領導人員的工作提出批評和建議。同時，公務員中的共產黨員，根據黨章的規定，還有義務貫徹執行黨的基本

路線和各項方針、政策，自覺遵守黨的紀律，執行黨的決定，服從組

織分配，積極完成黨的任務，參加黨的組織生活，接受黨組織的監督

并宣傳黨的主張。這與西方國家公務員在國家政治活動中要保持“政

治中立”是不同的。在西方國家，法律規定公務員在國家政治活動

中要保持“政治中立”，公務員參加政黨或其他政治組織的活動受到

禁止或限制。

二、我國公務員制度堅持為人民服務的宗旨。國家公務員不是

一個獨立利益集團，全心全意為人民服務是我們黨的根本宗旨。我國

公務員的考核、獎懲、晉升等都要考察其為人民服務的精神。而西方

公務員則以通過自己的工會等組織同政府談判，最大限度維護自己的利益。

國家公務員制度與傳統人事制度比較，新公務員制度更具活力，更具有科學性。

1、國家公務員制度在科學化、法制化上比傳統的人事制度有很大的提高，國家公務員制度是在行政管理體制和機構改革的基礎上推行的，國家公務員制度是分類管理的一種制度，是行政機關工作人員的一整套規范，它除了有總法規，還有若干個配套的單項法規及其實施細則、實施方案，從而形成一個健全的法規體系。

2、國家公務員制度在管理機制上比傳統人事制度進一步健全和強化。

⑴國家公務員制度有競爭機制。在公務員考試、考核、晉升、任免等方面，都體現了優勝劣汰機制，在保證每個職位都有最優秀的人員來擔任。

⑵國家公務員制度有廉政勤政保障機制。《國家公務員暫行條例》中對公務員的義務、紀律、考核、獎勵、回避等方面都加以嚴格約束，并通過監督來加以保障。

⑶國家公務員具有能上能下、新陳代謝機制。國家公務員制度對公務員進行考核，如不能勝任工作要免職，并實行不同職務的最高任職限制、年齡及部分職務的聘任制度，競爭上崗，職位輪換，職務聘任制，打破終身制，增強行政機關的活力。

3、國家公務員制度在隊伍優化上比傳統的人事制度有新的突

破。

⑴國家公務員制度是在行政管理體制和機構改革的基礎上推行的。

⑵國家公務員制度是在人員精簡基礎上建立的。

三、我國公務員制度堅持黨管干部的原則。國家公務員不搞“兩官分途”，而西方文官制度要求公務員與“黨派脫鉤”。我國公務員制度根據黨的組織人事路線、方針、政策制度，堅持黨對人事工作的領導，各級政府組成人員的國家公務員是由各級黨委及其組織部門負責考察，依法由各級人民代表大會及其黨務委員會選舉或決定任務，西方文官制度對公務員的管理強調“與黨派脫鉤”，公務員職務晉升不受政黨干預。在我國，中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心，是執政黨；各民主黨派是接受中國共產黨領導、同中共通力合作、共同致力于中國特色社會主義事業的參政黨，因此，不存在多黨輪流執政的情況。在我國各級機關中，不論是領導成員公務員或是非領導成員公務員，不論是選任制公務員或是委任制公務員，也不論是領導職務公務員或非領導職務公務員，盡管他們在產生方式上有所不同，但如無另行規定，所有公務員的權利、義務和管理，都適用《公務員法》，所有公務員都是人民公仆，其工作性質是基本一致的；他們之間也可以按照規定的條件和程序進行交流。

四、公務員制度堅持德才兼備的用人標準。在我國任人唯賢，德才兼備是黨的干部路線的基本內容，也是我國《公務員法》規定的任用公務員的一項原則。國家公務員在錄用公開考試，嚴格考核，對思

想政治方面嚴格要求，考察公務員的政治思想，考察公務員的道德品質，要用“德”和“才”兩把尺子去衡量，要求二者同時具備。而所謂“德”，是指“政治、思想和道德品質的表現”。考察公務員的政治思想，主要是看其是否認真學習馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想，學習和貫徹執行黨的基本路線，以及政治上是否堅定，是否模范執行憲法、法律和法規；考察公務員的道德品質，主要是看公務員在遵守社會公德和職業道德方面的表現，包括是否樹立了全心全意為人民服務的公仆意識、自覺接受人民的監督；是否遵紀守法、維護國家和人民的合法權益，是否忠于職守、模范遵守社會公德和職業道德等。同時還要具備“能、勤、績、廉”，并強調注重工作實績，這些與西方公務員制度強調功績制也有所區別，在西方國家，對公務員主要強調職業表現和工作績效在錄用和考核標準上，有的強調“專才”，有的強調“通才”，把業務能力、工作績效等作為錄用和考核的主要標準。堅持德才兼備標準是國家公務員制度的重要特色。

五、建立中國公務員制度的重要意義。西方文官制度的建立是以考任制為基礎的，在公務員“進、管、出”三個環節上以“進”為突破口，建立了“公開、平等、競爭、擇優”的基本原則。無論是英國諾斯科特和杜威廉的《關于建立英國常任文官制度的報告》，還是美國的《彭德爾頓法》，其最重要的意義就表現在確立了經過競爭性考試擇優錄用文官的原則，從而標志著現代文官制度在英美兩國的形成。建立中國公務員制度的舉措其最具突破性的貢獻同樣如是。在中國，關于毛遂自薦的故事可謂家喻戶曉，但毛遂在自薦時所講的那句話卻不一定大家都知道。他當時說：“智士處世，如錐處囊中，其穎立見。”毛遂的這段話非常耐人尋味,不能不使我們聯想到客觀環境與人才發現之間的關系。假設是一個鐵皮箱環境，保險柜環境，再鋒厲的錐子也無濟于世，其穎不單不會立見，還可能會永不相見。這種時候，看來只有電鉆才能派上用場，不是沒有辦法，只是難度太大。我們過去的干部任用方式極為單一，完全靠領導說了算，往往是黑箱操作，透明度很低。難怪老百姓創作了這樣一幅對聯，上聯是“說你行你就行不行也行”，下聯是“說你不行你就不行行也不行”，橫批是“不服不行”。在這種環境中，人才難以脫穎而出，難以合理就位。這就好比踢足球，不僅好球員可能得不到上場表現的機會，而且該踢后衛的可能錯當了前鋒。從而造成人才的大量積壓與浪費，妨礙人力資源的有效開發。隨著公務員制度的建立，考任制已在中國全面起步。老百姓對此無不拍手稱快。他們說：“卷子總比條子好，賽馬總比拍馬強。”的確，從“伯樂相馬”到“賽場比馬”確是一種質的進步。到目前為止，通過考試進入國家政府機關的各類人員已超過萬人。其中不僅有一般政府工作人員，而且還包括一些司局一級的政府高級公務員。盡管在公務員考錄工作中目前仍有許多問題存在，但應該清醒地看到，這些問題多表現于技術和操作層面，隨著執行經驗的不斷積累和公務員制度的整體完善，相信那種有利于人才脫穎而出的良性環境（囊狀環境）一定會逐漸形成。

總而言之，中國國家公務員制度的建立為公務員管理提供了基本

法律依據，它學習和借鑒了西方文官制度的一些積極內容，繼承和發揚中國干部人事管理工作的優良傳統，總結和吸收了中國共產黨十一屆三中全會以來干部人事制度改革的經驗和成果，并用法律的形式加以系統化和制度化。從而真正破除了人治管理，實現了人事法冶。

趙芳

二0一一年七月

第三篇：論我國陪審員制度

湘潭大學論文

論文題目試論我國的人民陪審員制度

學院專業年級學號姓名

試論我國的人民陪審員制度

經過一個學期的模擬法庭課程，我對我國的民事審判程序和刑事審判程序有著更加深刻的了解。特別是經過我們自身對某一案件的模擬審判，讓我們在實踐中得到一定的鍛煉。總體來說，我國的各類審判程序是比較完善的，審判制度也日趨健全，但是也存在著一些小的瑕疵。這次我們兩個班的模擬審判，老師對我們的努力作出了很好的評價。鑒于老師對我們的點評，我覺得還缺少一個部分，那就是我們兩個班的審判中都沒有人民陪審員。人民陪審員制度作為我國司法制度的一個重要內容，它充分體現了我國社會主義的司法民主，是人民群眾參與國家管理的有效途徑和方式。對于促進我們國家的司法公正，發揮人民群眾參與審判、監督審判，保證公正和效率都起著非常重要的作用，對當前建設社會主義和諧社會也具有非常重要的意義。但是我國的人民陪審員制度存在著問題，陪審制度是指由非職業法官和普通公民參與審判的訴訟制度，包括為非職業法官和普通公民參與審判而專門設計的審判程序和由此而產生的特殊的審判組織構架。

（一），從擔任人民陪審員的條件來看，主要有兩個我認為存在爭議的問題：

1．我國現行民事訴訟法規定擔任人民陪審員應年滿23周歲。23歲這個年紀,應該是大學剛畢業的年齡,其思想的成熟程度,社會閱歷,知識的掌握程度都恐怕難以承擔裁判之重任。法院的審判活動不僅僅是法律的適用這么簡單,同時牽扯到社會生活的各個方面,指引評價人們的行為,是一個社會基本的行為規范。然而如果操作不當,不僅起不到息訴的目的,反而會激化矛盾,乃至造成公眾對法律的不信任,產生許多社會不穩定的因素。在西方以英美法系為代表,法官的年齡一般都在50歲以上,這樣做就是因為只有到了這個年紀才會思想成熟,閱歷豐富,處理案件才能穩妥。所以規定年滿23周歲這個年紀明顯太低,還不足以勝任審判案件的重任。2．人民陪審員被要求具備大專以上的文化程度。本人認為，僅僅對學歷的要求仍難以滿足陪審員的現實需要。

（二），從憲法依據上看，陪審員制度缺乏憲法依據。人民陪審員制度是一種基本的審判制度，一個國家是否實行陪審制度，需要由憲法來加以規定，50年代末期，由于受否定法律、輕視法治思想的影響，一些已經被立法所確立的重要法律原則和制度受到批判和廢棄。人民陪審制度當時也成為發動群眾進行階級關斗爭、奪權整人的工具，1975年頒布的憲法中不再規定人民陪審制度，文革結束后，1978的憲法重提“實行群眾代表陪審制度”，1982年憲法又取消了陪審制的規定，從而使得我國現階段實行陪審制缺少了憲法依據。1983年修改后的人民法院組織法，也將原規定第一審應實行陪審制度，改為較為靈活的選擇性規定，即“由審判員組成合議庭，或者由審判員和人民陪審員組成合議庭進行”，《刑事訴訟法》作了與《人民法院組織法》完全相同的規定，而《行政訴訟法》和《民事訴訟法》在“基本原則”中卻都沒有規定陪審制度，我國法律對陪審制度在法律體系中的地位不統一，導致審判實踐中適用的隨意性比較大。

（三）從人民陪審員的考核，錄用程序以及任職標準，資格條件和產生方式錯亂。人民法院組織法》第38條規定“有選舉權和被選舉權的年滿22歲的公民，可以被選舉為人民陪審員，”此規定除了對年齡和政治權利有必要的限制，對陪審員必須具備的政治素質、業務素質、文化層次、專業特長等任職條件均未作出規定，缺乏嚴格的考核、錄用程序，很難保證陪審的高水平和高質量。就我國的陪審抽的現狀而言，一方面，由陪審員法律專業知識欠缺，文化層次不高，使其并不具備監督專業法官的能力和水平和真正參與審判工作。尤其在基層法院審判

實踐中，人民陪審員“陪而不審”的現象司空見慣，由審判員和陪審員組成的合議庭最終往往成了由主審的審判員一個人唱“獨角戲”，自始至終包攬了整個庭審過程，這樣反正造成庭審方式單一，合議庭的整體職能難以發揮。同時，也由于人民陪審員法律知識欠缺，面對案件事實，一般只能就案說案，難以從法理上對案件進行質證和認證，難以對案件做出獨立的評析，只是追隨、復議主審法官對案件的處理意見，出現議而不決的現象。對陪審員的聘請隨意性大，大多法院處于辦案經費緊張及聘請在職人員比較困難等原因，往往就地聘請退休人員和居委會的人員作為人民陪審員，忽視了對這些人法律知識的審查，且大多是按需要臨時聘請，甚至有些陪審員并沒有經過合法的程序選舉產生。聘請的隨意性造成了陪審員組成中，缺乏固定的高素質的陪審員。

（四），

第四篇：論我國監護制度

我國監護制度

是婚姻家庭法的重要內容。

我國監護制度最遭學者們非議的莫過于監護與親權混沌一體。論監護是民法理論和實務中的一項重要的法律制度。所謂監護，是指民法上所規定的對于無民事行為能力人和限制民事行為能力人的人身、財產及其他合法權益進行監督、保護的一項制度。其功能是為了保護無行為能力人和限制行為能力人的合法權益，從而維護社會秩序的穩定。監護制度是一項重要的民事法律制度，對擔任監護人有爭議的，由未成年人的父母的所在單位或者未成人住所地的居民委員會、村民委員會在近親屬中指定對指定不服提起訴訟的，由人民法院裁決。值得關注的是近些年來，親權與監護打破彼此獨立的制度外延，以相向延伸的方式在權能層次上互相進入。許多學者由此提倡在未來的民法典以監護制度囊括親權制度。本人認為這種提議值得商榷。誠然在親權近代化的過程中，監護制度的許多要素被引入親權，“在現代各國親權立法中，親權已由原來父母對子女的控制 統治關系轉成為父母照顧監護子女為主的法律關系，親權一詞具有了濃厚的義務色彩親權與監護畢竟是兩種不同的制度，將兩者揉雜在一起只會產生各種弊端，徒增麻煩。時下正值民法典制定之機，更應該去陳布新，大刀闊斧改變這種因歷史原因造成的混亂局面。在體例上實行親權與監護分別立法。一方面建立親權制度。親權是婚姻家庭領域的重要權利，也是憲法保護的基本人權之一，我國民法草案第三稿曾單獨規定親權，現行《婚姻法》23條實際就是親權內容。

監護在性質上是一種權利，而這種權利是以義務作為前提和中心的。我國理論界中相當數量的學者將監護的性質確定為義務或者職責，存在許多不妥之處。首先，從各國監護制度的規定來看，監護人除了負有監督保護的義務外，還享有諸如獲取報酬的請求權以及法定理由下的辭職權等權益。

其次，就監護自身的本質而言，監護是對于不在親權保護下的未成年人或者宣告禁治產人予以身體上和財產上照顧的制度。所以說，盡管我國的民法通則沒有對監護和親權予以區分，實際上兩者是完全不同的，監護是作為親權的延伸和補充而存在的。對于未成年人的監護權很明顯是基于親權的欠缺而由親屬權發生的，對于精神病患者的監護權，則產生于配偶權和親屬權。所以，從監護權產生的根源上來看，監護是一種權利。因此，我國有必要明確監護的性質，以避免不必要的法律沖突。最后，在明確監護的性質的基礎上，規定非親權人擔任監護人時有獲得報酬的請求權，使得監護人對其履行的職責有所補償，可以進一步調動監護人履行職責的積極性。同時，應當明確規定監護的期限，并賦予監護人在法定理由下的辭任權，完全實現權利與義務的一致，對于維護被監護人的權益和監護制度作用的發揮，都具有非常重大的現實意義。

因此要完善我國的監護制度

1、增加監護的種類 監護的種類是監護制度的重要的內容。我國《民法通則》規定的主要是兩種形式即法定監護和指定監護。法定監護是指由法律直接規定一定范圍內的人員為監護人的監護，指定監護是指沒有法定監護人，或者對擔任監護人有爭議的，由有關部門或人民法院指定監護人的監護。然而，世界上許多國家的法律規定除法定監護和指定監護之外，還規定有遺囑監護的設立形式。2明確規定監護的內容我國《民法通則》第十八條規定：“監護人應當履行監護職責，保護被監護人的人身、財產及其他合法權益，除為被監護人的利益外，不得處理被監護人的財產。” 這種對監護內容概括性的規定，難以操作，很難起到保障被監護人的人身與財產權利的作用。因此，對監護的內容應當予以明確。

3、明確規定監護人資格認遺囑監護的設立形式，頗有必要。所謂遺囑監護是指父母在生前設立遺囑對未成年子女由誰監護所作的指定。用遺囑方式來設立監護人應符合一定的條件，監護關系才能成立。

第五篇：論我國衛生保健制度

論我國衛生保健制度

摘要：隨著我國社會經濟體制改革的深入，衛生保健制度已不適應社會主義市場經濟發展的要求。當前如何解決衛生制度存在的問題，對完善社會保障體系，促進我國經濟健康發展，具有重要的現實意義。關鍵詞：衛生保健制度·不足·改革·

一、我國衛生保健制度概述

（一）公費醫療制度

1952年我國開始實施國家干部公費醫療制度，享受公費醫療制度的對象主要是事業單位的工作人員。經費由各級政府預算內安排，按每年人均定額支付。公費醫療的特點是：①享受公費醫療的人員的門診、住院所需要的治療費、手術費、住院費、門診或住院中經醫師處方的藥費，均可在國家的公費醫療經費中支付，經批準轉診治療，療養的就醫路費，亦可在公費醫療經費中報銷；②國家實行分級分工醫療，享受公費醫療的人員一般須在指定的門診部或醫院就診；③享受公費醫療的人員，離退休后待遇不變。目前，享受公費醫療的人群大幅度減少，主要是軍人、部分公務員及少數事業單位職工。由于原有的公費醫療制度對供需雙方缺乏有效的制約機制，費用難以控制，目前采取了一系列的改革措施，如增加個人負擔比例，對醫療機構實行總額預算，費用包干等。

（二）城鎮職工基本醫療制度

城鎮職工基本醫療制度規定的籌資標準為職工工資的8%左右，（單位6%，個人2%），有的地方政府財政提供一定的補貼。單位繳費的60%左右納入社會統籌基金，其余列入職工個人賬戶。職工醫療費用分三段支付，即賬戶段，自負段和共負段。職工就醫先由個人賬戶支付，個人賬戶不只時，由職工自負，全年自負費用超出職工年工資總額5%后，社會統籌基金和個人共同支付，社會統籌基金支付比例隨費用額度增加而增大。

（三）新型農村合作醫療制度

合作醫療是在農業經濟的基礎上發展起來的一種農村福利性質的醫療保健制度，在自愿互助的基礎上，以較低的費用，保障農民的基本醫療保健服務，受到農民的歡迎。各地根據自己的經濟條件，管理水平和農民意愿，因地制宜舉辦合作醫療，合理制定享受醫療待遇的范圍，標準和醫療費用的報銷比例，形成適合農村經濟狀況的合作醫療制度。與傳統農村合作醫療制度相比，新型農村合作醫療制度的基本特點是：政府引導，自愿參加，以收定支，保障適度，以大病統籌保障為主；最突出的特點是以政府各級財政籌資為主，農民從中能得到實惠。

（四）城鎮居民基本醫療保險制度

2007年，我國正式啟動了城鎮居民醫療保險試點工作。我國城鎮居民基本醫療保險制度享受對象主要是兩類人群：一是在城鎮居住且擁有城鎮戶籍的正式工作者或低收入居民；二是大、中、小學生。城鎮居民基本醫療保險基金來自中央及地方財政、參保人、居民自愿參加，籌資額度及保障水平高于新型農村合作醫療制度。

二、當前我國衛生保健制度的不足與改革

（一）長期以來，城市居民的衛生保健基本上是由國家或集體以公費醫療或勞保醫療的形式來實現的。公費醫療適用于黨政機關和事業單位，經費來源于國家預算撥款。勞保醫療適用于全民和部份集體所有制企業的職工，經費則由企業

自身根據行業性質分別按工資總額的5％至7％提取。盡管公費醫療和勞保醫療在經費來源、管理體制及開支范圍方面有所不同，但二者沒有實質上的差別，都是通過免費或“少量收費”的原則來對職工實行有效的醫療衛生保障。截至八十年代末，全國享有公費醫療或勞保醫療的職工人數已達一億多，加上企業職工供養的直系親屬享受半費醫療的人數，共約有一點五億人左右享受公費或勞保醫療。然而，由于這種傳統的免費醫療基本上是實報實銷，醫藥費花多花少與個人利益無關，倒是藥廠和某些醫院可以從中獲得好處，加上很多并不享有這種免費醫療的人想方設法、尋親訪友地在這個系統中沾光揩油，結果使這種免費醫療浪費驚人。至此，醫療改革變得必然和迫切。公費醫療和勞保醫療改革的重點主要是減少浪費，完善管理，讓醫療費用與個人的經濟利益掛鉤，從而達到既減少開支又使職工享有醫療保障的目的。

（二）盡管我國衛生保健制度已由四大制度構成，但在衛生服務公平性上，醫療保險保障水平不高，社會化程度低，公平性差。因此，針對不同層次和范圍的醫療衛生服務，實行不同的保障和組織方式。對于包括計劃免疫、傳染病控制、婦幼保健、環境衛生和健康教育等在內的公共衛生服務，應由政府向全社會成員免費提供；對于基本醫療服務，應以政府投入為主，針對絕大部分的常見病、多發病，為全民提供所需藥品和診療手段的基本醫療服務包，以滿足全體公民的基本健康需要；對于非基本醫療需求，通過鼓勵發展自愿性質的商業醫療保險，推動社會成員之間的“互保”。

（三）隨著我國經濟快速增長，我國國民對醫療衛生服務的需求亦日益增長。然而，我國在衛生保健制度的經濟投入方面遠遠不夠。因此，有必要在衛生保健制度改革中堅持公平與效率相統一的原則。一般來說，在經濟活動中，公平與效率是一對矛盾。堅持了公平，就會影響效率；講究效率，就會有失公平。但兩者不是絕對矛盾的，也有相統一的一面。如果經濟活動的規則公平，制度完善，管理科學，是能夠同時實現公平與效率的。計劃經濟時期，在我國整個經濟發展水平相當低的情況下，通過有效的制度安排，中國用占GDP3%左右的衛生投入，大體上滿足了所有社會成員的基本醫療衛生服務需求，國民健康水平迅速提高，不少國民綜合健康指標達到了中等收入國家的水平，績效十分顯著。因此，在我國未來的衛生保健制度改革中，應理直氣壯地堅持公平與效率相統一的原則，不能片面地強調某一方面而忽視另一方面。

（四）由于市場經濟的存在，我國衛生保健制度存在著“市場失靈”的缺陷。但我國的醫療衛生事業既不能走完全市場化的道路，也不能照搬計劃經濟時期完全依靠政府的做法，因此，應該根據我國的具體國情和衛生事業的特點，將政府主導與發揮市場的作用有機結合起來。首先，要發揮政府的主導作用，強化政府責任。醫療衛生事業是具有公益性質的事業，是“市場失靈”的領域。在這一領域，政府必須發揮主導作用，承擔起制定衛生事業改革與發展的政策法規、提供財政支持、配置醫療資源、向全體居民提供公共衛生和基本醫療服務、對醫療衛生機構進行監管等責任。其次，充分發揮市場的作用。由于現階段我國的經濟基礎還很薄弱，政府承擔醫療衛生責任的能力有限，這就需要發揮市場機制的作用。第一，通過產權制度改革，引入民間資本，將部分醫療機構轉變為投資主體多元化的營利性或非營利性醫療機構，以彌補政府對醫療衛生服務領域的投資不足。第二，在非基本醫療服務領域，政府可以退出讓渡給市場，或者原有的政府投入的醫療機構實行完全市場化運作，取得回報，以減輕政府的負擔。第三，通過引入市場經濟的管理手段，增強醫療機構的活力，使醫療機構之間、醫院內部形成

競爭，以提高效率。

三、總結

當前我國醫療衛生保健制度還有待完善，這是一個不爭的事實。只有正視這個事實，以符合最廣大人民的利益為根本出發點，在科學發展觀的指導下，在各級政府和醫療機構的努力下，新一輪醫療衛生體制改革一定能夠重視并很好地解決衛生保健制度存在的問題，一定能夠充分滿足廣大人民群眾的醫療衛生服務需求，從而推進社會主義和諧社會的構建。

參考文獻：

李魯．社會醫學．北京．人民衛生出版社

李玉榮．我國醫療衛生體制改革的主要問題及其對策．《理論前沿》2008年第23期