第一篇：關于勞動教養程序立法的構想

我國勞動教養制度初立于上個世紀五十年代，至今四十余載。對于勞動教養制度，頗有爭議。有的學者認為，勞動教養制度是我國的獨創，被外國朋友稱為人間奇跡，對世界文明的貢獻。但多數學者認為，勞動教養制度存在許多缺陷與不足。因此，有的主張對此應予改革與完善，有的主張予以廢除。從我國實踐的情況看，勞動教養在控制和預防犯罪，維護社會治安方面有一定的積極作用，但也存在許多問題與弊端。導致勞動教養種種弊端的重要原因，是長期以來對勞動教養的性質認識模糊，以及由此造成的勞動教養立法的嚴重滯后與不完善。因此，我們認為，完善勞動教養立法，使勞動教養有法可依，具有非常重大的現實意義。本文擬在考察我國勞動教養立法及司法實踐的基礎上，試就我國勞動教養程序立法問題作一探討。

一、現行勞動教養立法的缺陷分析

翻檢勞動教養的規范性文件，可見以下主要缺陷：

1.勞動教養的規范性文件由行政部門作出

現行勞動教養規范性法律文件由行政法規、部門規章及其他規范性文件組成，主要有：（1）行政法規。共有兩部，第一部即1957年8月1日第一屆全國人大常委會第78次會議批準的國務院《關于勞動教養問題的決定》，這是我國首次以行政法規的形式正式確立了勞動教養制度。第二部即1979年11月29日國務院所公布的《關于勞動教養的補充規定》。該行政法規主要規定在我國省、自治區、直轄市和大中城市成立勞動教養委員會，勞動教養收容大中城市需要勞動教養的人，勞動教養的期限，以及勞動教養的監督等；（2）部門規章。即公安部于1982年1月21日所公布的《勞動教養試行辦法》，它對勞動教養有關問題作了全面的規定，是迄今為止勞動教養制度最為全面、詳盡的規范性文件；（3）其他規范性文件。這些文件系由公安部或由公安部會同其他部門下發的各種通知、報告、批復等，一般是針對勞動教養的個別問題所作的規定。由上述可知，現行勞動教養規范性文件，均由國家行政權力機構制定。應當說，這種做法，是背離法治國家原則和程序法定原則的。因為在現代法治國家，對于公民人身自由的剝奪，必須依據法律；任何人，未經法律規定的程序，不得剝奪其生命、自由或者科處其他處罰。該原則要求不僅在內容上，而且在形式上，都應當通過反映民意的國家立法機構制定的狹義法律來規定剝奪或限制公民人身自由的程序。如果由國家行政權力機關制定剝奪或限制公民人身自由的規范，行政權力可能會淪為不受約束的專制工具，行政權的濫用就不可避免。應當通過國家立法機構制定的法律來規定剝奪或限制公民人身自由的措施及程序的原則，在我國憲法和有關法律中也有體現。我國憲法第37條規定：“中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯”，“禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身體。”行政處罰法第9條規定：“法律可以設定各種行政處罰，限制人身自由的行政處罰，只能由法律設定。”人身自由是公民的基本權利，是公民參與社會活動和行使各種權利的前提。“公民、組織的基本權利和其他法定權利是憲法和法律賦予的，要對其予以限制，也必須通過與之相對應的憲法和法律，而不能由低于憲法和法律的規范性文件來作出限制。”勞動教養是一種在較長時期內剝奪公民人身自由的措施，但其依據的規范性文件，卻均制定于行政權力機關，而非國家立法機構，是很值得研究的。

2.在勞動教養法規體系中，處于相對較低層次的規范性文件不斷擴充處于相對層次較高的行政法規所規定的適用對象范圍

1957年國務院《關于勞動教養問題的決定》所規定的對象有4種：（1）不務正業，有流氓行為或者有不追究刑事責任的盜竊、詐騙等行為，違反治安管理、屢教不改的；（2）罪行輕微，不追究刑事責任的反革命分子、反社會主義的反動分子，受到機關、團體、企業、學校等單位的開除處分，無生活出路的；（3）機關、團體、企業、學校等單位內，有勞動能力但長期拒絕勞動或者破壞紀律，妨害公共秩序，受到開除處分，無生活出路的；（4）不服從工作分配和就業轉業的安置，或者不接受從事勞動生產的勸導，不斷地無理取鬧、妨害公務、屢教不改的。1982年公安部《勞動教養試行辦法》將勞動教養的對象規定為6種，即“勞動教養收容家居大中城市需要勞動教養的人”，“對家居農村而流竄到城市、鐵路沿線和大型廠礦作案，符合勞動教養條件的人，也可以收容勞動教養”；1982年解放軍總政治部、公安部聯合發布《關于軍隊執行國務院〈勞動教養試行辦法〉幾個問題的通知》，將勞動教養的對象擴大至軍人。1987年公安部、司法部發布的《關于對賣淫嫖宿人員收容勞動教養問題的通知》規定賣淫嫖宿人員無論來自城、鄉，只要符合該通知中的相應規定，則一律被收容勞動教養。這種處于相對較低層次的規范性文件不斷擴充處于相對層次較高的行政法規所規定的適用對象范圍的做法，也是欠妥當的。

3.適用程序缺乏制約

勞動教養法規規定勞動教養的審批機構是省、自治區、直轄市和大中城市的勞動教養管理委員會。勞動教養管理委員會由公安、民政、勞動部門的負責人組成，領導、管理勞動教養工作。但另一方面，公安部、司法部聯合下發的有關通知規定“勞動教養管理委員會，由公安、司法、民政、勞動等部門的負責人組成，領導和管理勞動教養工作。勞動教養的審批機構設在公安機關，受勞動教養管理委員會的委托，審查批準需要勞動教養的人”。在實踐中，勞動教養審批由公安機關一家負責，架空了勞動教養管理委員會，使之名存實亡，形同虛設。

4.人民檢察院對勞動教養的監督權難以落實

盡管規定了人民檢察院對勞動教養有法律監督權，但由于有關法規對檢察機關對于勞動教養的監督范圍、監督程序缺少明確、詳盡的規定，使檢察機關對勞動教養工作無法發揮應有的監督作用。根據《勞動教養試行辦法》及《人民檢察院勞教檢察工作試行辦法》等有關規定，人民檢察院對于勞動教養工作有法律監督權。據此，檢察機關對于勞動教養工作的監督，應當體現于勞動教養的提出、審查批準、申訴及執行等各個環節之中。但是，由于勞動教養實際上由公安機關行使審批權，加之《勞動教養試行辦法》規定公安機關是勞動教養審訴的復查機關和錯誤勞動教養決定的糾正機關，使得檢察機關只能對勞動教養的執行環節加以監督。即便如此，人民檢察院對于勞動教養的執行監督也遠不盡如人意。根據《勞動教養試行辦法》規定，提前解除勞動教養、延長和縮短勞動教養期限，由勞動教養管理委員會批準。勞動教養人員若對延長勞動教養期限的決定不服，只能向勞動教養管理場所或上級主管機關提出。檢察機關可以對此提出糾正意見，但并無約束力。

5.勞動教養法規對勞動教養的期限規定過長

國務院《關于勞動教養的補充規定》及公安部《勞動教養試行辦法》都規定了勞動教養的期限為1至3年。勞動教養所適用的對象，為有輕微違法犯罪行為，尚不夠刑事處罰者，對其人身自由的剝奪長達1至3年，實際上與剝奪自由的刑罰無異，甚至要比刑法所規定的某些輕刑還要重。至于公安部及司法部1984年3月發布的《關于勞動教養和注銷勞教人員城市戶口問題的通知》將勞動教養期間規定為2至3年，使勞動教養期限的下限延長至2年，就更成為問題。

二、完善勞動教養程序立法需明確的問題

1.關于勞動教養的性質

在立法方面，關于勞動教養的性質，1957年國務院《關于勞動教養問題的決議》將其定位為對被勞動教養的人實行強制性教育改造的一種措施，也是對其安置就業的方法。因此，勞動教養具有雙重性，即它既是對勞動教養人員的一種處罰措施，又是對其的一種安置方法。1980年國務院批轉的公安部《關于做好勞動教養工作的報告》將其定性為一種強制性的教育改造措施，是處理人民內部矛盾的一種方法。1982年國務院轉發的公安部《勞動教養試行辦法》對勞動教養的定性與前者相同。1991年11月國務院新聞辦公室發布的《中國的人權狀況》，以國家的名義宣布勞動教養的性質是行政處罰。在我國理論界和司法實務部門，對其性質的認識一直存在分歧。國內行政法學界對勞動教養的性質有兩種觀點：第一種觀點是行政強制措施說。認為現行勞動教養制度是對大中城市中有違法行為但又不夠刑事處分的人員實行強制性教育的改造措施。從性質上說，勞動教養是一種行政強制措施，不屬于行政處罰。第二種觀點是行政處罰說。該觀點認為，勞動教養是對有輕微犯罪行為，但尚不構成刑事處罰且又有勞動能力的人實施的一種既有強制性質，又有教育性質的一種處罰。有學者認為，行政處罰當中的人身罰包括拘留及勞動教養，前者時間短，后者時間長，勞動教養是由勞動教養委員會審批的，屬于行政管理范疇。然而，將勞動教養界定為行政處罰，是值得研究的。譬如，有學者提出，“無論是多高規格的法律文件，把勞動教養的性質定義為一種行政處罰，勞動教養實質上與刑罰相當的特性并不會改變。對于構成犯罪但不需要判處刑罰的人適用，實質上與刑罰并無區別的而名義上被稱為行政處罰的勞動教養，是明顯不合適的??”。

勞動教養的性質到底是什么？這是設計勞動教養制度應當首先面對的一個重大問題。因為勞動教養性質是勞動教養制度最基本的問題，關系到勞動教養制度本身的法律地位。所以，明確勞動教養的性質，是十分必要的。勞動教養的適用對象可歸為兩類：一類是多次違反治安管理法規，屢教不改，符合勞動教養條件的；還有一類是實施了輕微犯罪行為，但犯罪情節顯著輕微，不夠或不需要追究其刑事責任，又符合勞動教養條件的。對于前一類人，治安處罰顯然對其已失去了應有的作用，而適用刑罰，又明顯欠妥，所以，應當采取其他相應措施。至于第二類人，他們本身已經觸犯了刑律，但由于其犯罪情節輕微，夠不上或者不需要判處刑罰。從當今世界各國情況看，對該類人員，采取輕刑化與非刑罰化的手段是一種趨勢。適用刑罰方法以外的措施預防和控制犯罪，就是非刑罰化的刑事政策。對于某些情節輕微的犯罪，從矯正及預防犯罪的目的出發，應當盡量避免適用刑罰。因此，對于第二類人作非刑罰化處理，可以使這些犯輕罪者免于蒙受曾受刑罰處罰的恥辱印記，有利于其重返社會。鑒于此，在將來的勞動教養立法中，勞動教養似應定位為一項獨立的法律責任制度，它介于刑罰與行政處罰之間，其性質，是國家為了懲戒、控制和預防違法犯罪，維護社會治安，對符合條件者所采取的限制其人身自由，進行強制勞動與教育的一種非刑罰性的司法處分，是行政處罰與刑罰的替代或補充方法。

2.關于勞動教養的功能

勞動教養是國家旨在預防及減少違法犯罪，維護社會治安，對違反治安管理法規屢教不改而又有勞動教養必要者，或者實施輕微犯罪行為而不夠或無需刑事處罰而又有勞動教養必要者所采取的限制其一定期限人身自由，以進行勞動、教育、改造的一種處分。就其功能而言，與國外的保安處分相契合。所謂保安處分，是國家為避免和消除對社會的危險因素，預防犯罪、保衛社會安全而采取的補充或代替刑罰的強制處分的總稱。西方國家在刑罰之外設置保安處分，是社會防衛論思想在立法上的反映，是以往報應刑主義與預防犯罪主義相結合的體現。保安處分將著眼點從報應刑轉向犯罪的預防，其重點，旨在防衛社會。刑罰與保安處分各有側重，即刑罰以報應及一般預防為目的，而保安處分主要以行為人的人身危險性為根據，旨在消除這種危險性，重在特殊預防，兩種手段相互配合，并行不悖。從設立勞動教養制度的宗旨及采取的方針與政策研判，其所發揮的功能與保安處分類似。理解這一點，對于構建未來的勞動教養立法十分重要。

三、完善勞動教養程序立法的構想

（一）勞動教養基本原則

未來的勞動教養立法，應規定勞動教養應當貫徹的原則。這些基本原則應當體現勞動教養的基本目的和任務，決定勞動教養的基本特征并且對勞動教養的司法實踐具有指導意義。我們認為，勞動教養應當遵循以下基本原則：

1.法治原則

法治原則是勞動教養制度最基本和最主要的原則。它要求勞動教養必須依法進行。具體是指以下內容：首先，勞動教養的依據是法定的，勞動教養機關在對勞動教養人員適用勞動教養時必須存在法定依據。對于法無明文規定者，不得適用勞動教養。其次，勞動教養的程序法定，即有關機關在適用勞動教養時，必須遵守法律所規定的程序，不依照或者不嚴格遵守程序，將導致該勞動教養決定的無效。程序合法是法治原則的基本要求之一。

2.公正、公開原則

公正原則是指在適用勞動教養時，應當具有公正性。公正，首先要求對于任何人，在勞動教養的適用上應當一律平等。其次，公正還要求勞動教養的適用應當適當和適度，不得濫用。再者，勞動教養的輕重程度應當與行為人行為的事實、性質、情節、社會危害程度及人身危險性相當。保證勞動教養適用的公正性，需要勞動教養法規定相應的制度保障。如程序公開，回避制度，勞動教養機關可能對當事人適用勞動教養時當事人擁有知情權，當事人有聘請和委托律師權、陳述權、申辯權，對勞動教養決定不服擁有相應的救濟權利等。

公開是指勞動教養決定過程應當公開，要有當事人的參與了解，這樣即可以對有關機關及其人員進行有效監督，同時也可以保障當事人的合法權益。公開也是勞動教養公正性的必要條件。公開原則要求有關機關在作出勞動教養決定之前必須聽取當事人的陳述及申辯，要告知當事人事實理由及根據，并公開裁判過程及其結果。

3.保護當事人合法權益原則

勞動教養立法的一個重要指導原則是保護當事人的合法權益。為此，應當賦予當事人相應的程序性權利，包括：決定機關作出勞動教養決定時，當事人擁有了解權或知情權、陳述權、申辯權、申請回避權、上訴權。其次，明確有關機關所負有的保障當事人權利的義務。包括權利告知義務、權利保障義務、為其實現權利提供便利義務以及侵犯其權利的法律后果。

（二）勞動教養的權力機關

勞動教養權包括其申請權、決定權、執行權及監督權等內容。其中，最為重要的，是決定權。

關于勞動教養決定權歸屬問題，學界一直存在激烈爭論，主要有三種觀點：一種觀點認為，勞動教養決定權歸屬問題應當在現有勞動教養制度的框架內解決，由勞動教養管理委員會審批。至于實踐中存在的問題，可以通過強化勞動教養管理委員會的職能加以解決。另一種觀點主張廢止勞動教養管理委員會，把決定權直接交給公安機關。其理由是：首先，既然勞動教養管理委員會名存實亡，不如索性使其退出歷史舞臺。再次，勞動教養系限制人身自由的行政處罰，行政處罰法規定限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使。所以，勞動教養決定權交由公安機關行使，存在合理的法律根據。再次，公安機關行使決定權簡便、易行，符合效率原則。還有一種觀點主張勞動教養的司法化，即由人民法院通過公正的審判程序決定，改勞動教養行政決定程序為司法訴訟程序。這種觀點的理由是：（1）勞動教養決定程序司法化，可以一掃以往勞動教養實踐中的諸多弊端，準確適用法律，保障公民合法權益；（2）可以在國際人權斗爭與合作中爭取主動。

我們認為，勞動教養的實踐表明，勞動教養管理委員會負責勞動教養的決定權，并不能解決勞動教養中存在的問題，相反，這種做法極易因治安形勢變化而實際上變成其中一個機關說了算。至于第二種觀點，只是對現實中由公安機關一家包辦勞動教養做法的認可，同樣不能解決勞動教養實踐中所出現的種種問題。從法治原則及公正適用勞動教養以保衛社會與維護人權的角度考慮，我們贊同第三種觀點。

（三）勞動教養的程序

基于程序法定原則的要求，未來勞動教養程序立法中確定的勞動教養程序模式似應為：公安機關提出申請，人民法院作出裁決，人民檢察院予以監督，司法行政機關執行。

公安機關是國家的治安保衛機關，負有維護社會秩序的職責。在辦理勞動教養案件時，由公安機關負責案件事實的調查，并根據案件情況決定是否申請人民法院判處勞動教養，是較為妥當的。具體程序可以設計為：公安機關的辦案人員認為違法、犯罪人員違法犯罪事實清楚，證據確實、充分，符合勞動教養的條件時，應當填寫法定格式的文書，報請縣級公安機關負責人審查。如果公安機關負責人擬同意辦案人員的意見，則應當告知當事人有要求舉行聽證的權利，如果在法定期間內當事人未提出舉行聽證的要求，即視為當事人放棄要求舉行聽證的權利。當事人在接到公安機關告知聽證權利的《聽證告知書》之日起，有權聘請律師為其提供法律幫助并參加聽證。經過聽證，如果公安機關認為行為人確應處以勞動教養的，應當寫出《勞動教養意見書》，連同案件有關卷宗移送基層人民法院，并將該意見書副本及時送達當事人及基層人民檢察院。被指控人收到意見書后，有權聘請律師為其辯護。

勞動教養由人民法院裁判。勞動教養案件由基層法院作為一審法院，實行兩審終審制。具體審理程序的設計，應當兼顧公正與效率。人民法院審理勞動教養案件，應當充分聽取公安機關和當事人及其委托的律師的意見。在作出裁判時，除當事人的行為及其所造成的危害后果外，還應當充分考慮當事人的個人、家庭情況和其所處的社會環境，以及他的社會危險性。勞動教養期間的確定，應當改變現行規定一次即可確定較長期間的規定。考慮到我國刑法關于拘役刑期的規定，對勞動教養期間的確定，不宜過長，應當以不超過6個月為宜。結合定期審查制度，如果需要延長的，可以依法延長，但立法應當規定延長的條件及最高期限。對初次確定勞動教養期間的限制及定期審查制度，可以避免不必要的勞動教養。

人民檢察院對勞動教養進行監督，目的是保證公正地適用勞動教養。具體監督活動表現為：審查公安機關擬移送人民法院進行裁判的案件所認定的事實是否清楚，證據是否確實、充分，對公安機關的不當決定提出糾正意見；對人民法院第一審未生效裁判，認為有錯誤的，按照上訴審提出抗訴；對人民法院已生效裁判認為存在錯誤，依照審判監督程序提出抗訴；受理當事人及其委托的人的申訴；監督對勞動教養人員的管理，審查延長或縮短勞動教養期限，保外就醫、清理和提前解教是否合法等。

勞動教養的執行主體應當是司法行政機關，具體由司法行政機關設立的監管機構負責實施。在勞動教養立法中，應當確立與設立勞動教養制度目的相契合的管理制度與管理方法，即確立開放式管理模式，建立與社會環境相一致的勞動教養環境，建立開放式勞動教養場所；充分保障其與外界聯絡的權利，與其親友會見的權利。對于執行期間的所外執行、延長或縮短勞教期限、保外就醫、提前結教等問題，應當明確其條件、申請主體及聽證的方式。

勞動教養是對勞動教養人員剝奪其人身自由的措施，關系到所涉公民的基本人權，因此，在勞動教養措施的適用中，當事人權利保障是最為重要的問題。為此，勞動教養立法除了為當事人行使辯解權及獲得律師幫助權提供充分保障以外，還應當規定充分的救濟、復查程序，以保障勞動教養人員的合法權益。具體包括：①上訴程序。當事人及其法定代理人，以及經當事人同意的律師和近親屬不服人民法院第一審未生效的勞動教養判決，有權用書狀或者口頭向上一級人民法院上訴。為了維護上訴人的上訴權，上訴程序的啟動不要求必須有上訴理由。另外，為了減少上訴權人不必要的顧慮，保障其充分行使上訴權，使上訴制度真正得到貫徹、落實，有必要參照刑事訴訟法確立的上訴不加刑原則，在勞動教養上訴程序中確立上訴審不得變更為對當事人不利的原則；②申訴程序。勞動教養人員及其法定代理人、近親屬對已經發生法律效力的勞動教養判決不服，可以向人民法院或者人民檢察院提出申訴，要求進行重新審查和處理。正在執行中的勞動教養人員所提出的申訴材料，執行機關應當在規定的時間內轉遞，超期扣壓而不予轉遞的，應當追究法律責任，當事人也可以對其提出追訴。人民法院受理申訴材料之后，應當進行審查，對于符合法定申訴理由的，應當按照審判監督程序重新審判。人民檢察院審查材料后，認為原判決有錯誤的，應當依照審判監督程序抗訴。為使勞動教養人員消除顧慮，充分行使申訴權，保障其合法權益，應當在立法中確立申訴再審不得變更不利的原則；③提請復核再審程序。執行機關在勞動教養執行中，如果認為判決有錯誤，應當提請人民法院進行復核。人民法院收到執行機關的提請復核意見書后，應當進行審查。對于確有錯誤的原審判決，人民法院可以通過再審程序進行再審，視情況可以作出解除勞動教養或縮短勞動教養期限的判決。應當指出，如果執行機關是為了勞動教養人員的利益提請復核，那么在啟動的再審程序中應當嚴格貫徹不得變更不利原則；④依照職權審查。人民法院應當依照職權定期對勞動教養人員進行審查，以確定是否存在繼續勞動教養的必要性。審查采取聽證的方式，由當事人及其委托的人和執行機關參加。對于已經不存在勞動教養必要性的，應當及時解除勞動教養；⑤賠償。依照審判監督程序再審改判原判決錯誤，應當解除對勞動教養人員的勞動教養措施的，或者執行機關及其工作人員因職務侵權行為損害勞動教養人員人身財產權的，勞動教養人員有權申請賠償。在勞動教養立法中規定賠償程序，即可以使被錯誤勞動教養者及受執行機關及其工作人員侵害者得到賠償，也有利于有關機關及其工作人員加強責任感，避免侵害當事人合法權益的現象發生。

第二篇：立法程序

立法程序

第一節

概述

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一、立法程序的概念

?立法程序：是有權的國家機關，在制定、認可、修改、補充和廢止法的活動中，所須遵循的法定的步

驟和方法。

?

二、立法程序的分類、內容和范圍

1、立法程序——成文法立法程序

2、內容和范圍

（1）立法準備階段：

（2）在由法案到法階段

（3）在立法完善階段

（4）在立法過程的各個階段 立法的一般步驟：“三讀”

?“一讀”，法案的提出階段。“一讀不辯論。”

?“二讀”，審議和修改階段，“二讀不討論細節”，只就法案的原則進行審議； ?委員會的審議，對法案細節的進行修改；

?報告階段，議會大會對法案的修改稿進行修改、表決（采納或否決修正案、是否提交三讀）； ? “三讀”，定讀，專門委員會向議會大會提出法案的表決稿，全院大會對法案的表決稿進行表決。

第二節

立法議案的提出

一、立法議案和立法議案提出的概念

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（一）立法議案的概念

?

（二）立法議案與相關概念的區別

二、立法提案權

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（一）、立法提案的界定

?立法提案（或法律議案、法案），是指享有立法提案權的機關、組織或人員（以下簡稱為提案主體）按照法定的程序和方式向特定的立法機關提出的關于制定、修改、廢止某項法律法規的動議。

?其

一、立法提案主體的法定性。

我國的立法提案權屬于特定的國家機關和人員。

比如憲法第64條規定：憲法的修改，由全國人民代表大會常務委員會或者1／5以上的全國人民代表大會的代表的提議；

立法法第12條、13條規定：全國人民代表大會主席團、全國人民代表大會常務委員會、國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、全國人民代表大會各專門委員會、一個代表團或者三十名以上的代表聯名，可以向全國人民代表大會提出法律案。《立法法》第24條、25條規定：委員長會議、國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、全國人民代表大會各專門委員會、常務委員會組成人員十人以上聯名，可以向全國人大常務委員會提出法律案。國務院組織法、各級人民地方政府組織法以及民族自治地方法等都相應規定了不同的立法機關立法活動中享有立法提案權的機關和人員。

其二、立法提案程序的法定性

?我國《立法法》第14條就規定，向全國人民代表大會提出的法律案，在全國人民代表大會閉會期間，可以先向常務委員會提出。立法提案權人向全國人大常務委員會提出屬于全國人大范圍內的法律案，須由全國人大常務委員會根據一定的程序審議以后，決定提請全國人民代表大會審議，由常務委員會向全國人民代表大會全體會議做出說明，或者由提案人向大會全體會議做出說明。

其三、立法提案效力與內容的法定性

? 立法提案雖然是一種立法建議，但是它與一般的立法建議不同。對于一般立法建議的提出主體、提出程序、提出方式等，法律沒有任何限制。任何機關、組織或個人都可以在自己認為適當的時候、以適當的方式提出自己有興趣的立法建議，這些建議可能有較大的社會價值，在許多情況下可能是決策機關編制立法規劃和形成立法決策的重要材料來源與參考因素。而立法提案中的立法建議主體，一般是由國家法律法規規定，立法提案中的立法建議提出后，立法機關一般負有必須接受和處理的義務，對其采納與不采納做出一些必要的說明。但對一般的立法建議立法機關沒有此項義務。

（二）立法提案與立法規劃的關系

?一方面，立法規劃確立的立法項目必須通過立法提案的形式進入立法議程，才能保證立法規劃的實施和執行。另一方面，立法規劃在很大程度上決定了立法提案的質量，影響立法提案能否被大會提交立法議程并進行實質性的立法工作。

?十一屆全國人大常委會立法規劃

? 立法規劃包括爭取在十一屆全國人大常委會任期內提請審議的法律草案４９件，分別是： 憲法及憲法相關法類５件，即修改村民委員會組織法、城市居民委員會組織法、全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法、全國人民代表大會組織法、國家賠償法；民法商法類６件，即修改保險法、消費者權益保護法、專利法、商標法，制定侵權責任法、涉外民事關系法律適用法；行政法類１５件，即制定食品安全法、外交人員法、非物質文化遺產保護法、國防動員法、人民武裝警察法、行政強制法，修改兵役法、職業教育法、藥品管理法、大氣污染防治法、森林法、城市房地產管理法、防震減災法、突發事件應對法、行政監察法；經濟法類１１件，即制定企業國有資產法、循環經濟促進法、增值稅等若干單行稅法、電信法、糧食法，修改稅收征收管理法、廣告法、郵政法、土地管理法、礦產資源法、預算法；社會法類６件，即制定社會保險法、基本醫療衛生保健法、精神衛生法、社會救助法、慈善事業法，修改老年人權益保障法；刑法類１件，即根據情況需要，適時審議刑法修正案草案； 訴訟與非訴訟程序法類５件，即制定農村土地承包糾紛仲裁法、人民調解法，修改刑事訴訟法、民事訴訟法和行政訴訟法。

（三）立法提案列入立法會議議程

?立法提案列入立法會議議程是正式立法程序的開始

?凡由一個代表團或者30名以上的代表向全國人大提出的法律案，由主席團決定是否列入會議議程，或者先交有關的專門委員會審議、提出是否列入會議議程的意見，再決定是否列入會議議程。凡由其他享有立法提案權的主體所提出的法律案，由主席團決定是否列入會議議程，常委會組成人員10人以上聯名提出的法律案，由委員長會議決定是否列入常務委員會會議議程，或者先交有關的專門委員會審議，提出是否列入會議議程的意見，再決定是否列入常務委員會會議議程；不列入常務委員會會議議程的，應當向常務委員會會議報告或者向提案人說明。

?其他機關向全國人大常委會提出的法律案，由委員長會議決定是否列入常務委員會會議議程，或者先提交有關的專門委員會審議、提出報告，再決定列入常務委員會會議議程。如果委員長會議認為法律案有重大問題需要進一步研究，可以建議提案人修改完善后再向常務委員會提出。

第三節 立法議案的審議

?

一、立法議案的審議和立法審議權 ?

（一）審議法案的概念

?

在由法案到法的階段，由有權機關對法案運用審議權，決定其是否應當列入議事日程、是否需要修改以及對其加以修改的專門活動。

?審議法律草案時，一般考慮以下幾個方面的內容：

?1.制定該法的必要性和可行性，立法目的是否正確合理，該法是否符合實際的需要，立法時機是否恰當，法律草案的各項規定是否具有可操作性； ?2.對權利和義務的規定是否立足全局，統籌兼顧；

?3.法律草案條文是否以憲法為依據，是否符合憲法的規定； ?4.草案與其他法律之間以及草案文本各條文之間是否協調一致；

?5.立法技術是否完善，概念是否準確，結構是否合理，文字是否清晰，語法和邏輯是否正確等。

（二）立法審議權的歸屬

?

1、審議向全國人大提交的法律案的主體

?人大常委會和委員長會議、人大預備會議、人大主席團和主席團會議、人大代表、由代表組成的代表團和代表團會議、人大專門委員會和委員會會議、人大開會期間的座談會議、小組會議、小組聯席會議、人大全體會議

?

2、審議向全國人大常委會提交的法律案的主體

?委員長會議、常委會組成人員和常委會會議、專門委員會

國外議會的審議程序

?各國討論法案通常可分為三種：

?一是一讀會。即直接審查或討論法案，無需區分并經過宣讀標題等程序。

?二是兩讀會。即第一讀，對法案的一般原則進行討論；第二讀，在對法案進行最后表決前，詳細審查法案的條款和委員會提出的修正條款。法國等國家實行二讀制。

?三是三讀會。通常是：第一讀，宣讀法案題目，介紹法案的一般原則；第二讀，詳細審查委員會提交的法案的基本條款；第三讀，最后考慮法案的一般原則，通過法案。美國等國家實行三讀制。

?但英國等國家的三讀會制與上面所說的三讀制略有不同。英國的第一讀，僅宣讀案名，并決定進行第二讀的日期。初讀法案時，一般不作辯論，但對于重要的政府提案，內閣成員議員須先作簡短的說明。第二讀，將法案提交討論，討論法案的各種原則，以決定法案是否成立。然后由委員會根據二讀所決定的原則審查法案(審查不得推翻已定的原則)，再由委員會將審查結果向院會提出報告。第三讀，全面審查法案，并對法案進行表決。我國人大常委會三審制的分工

?一審，全國人大常委會會議第一次審議法律案，在常委會全體會議上聽取提案人作法律草案的說明。

?二審，常委會會議第二次審議法律案，在常委會全體會議上聽取法律委員會關于法律草案修改情況和主要問題的匯報。根據法律委員會的匯報，常委會召開分組會議對新修改的法律草案文本作進一步審議。第二次審議應當圍繞法律草案二次審議稿的重點、難點和分歧意見，進行深入審議，因此第二次審議法律案比第一次審議應當更深入、更具體、更有針對性。

?三審，常委會會議第三次審議法律案，在全體會議上聽取法律委員會關于法律草案審議結果的報告，這個報告是對該法律草案的整個審議過程和各方面對法律草案二次審議稿提出的意見作出的總結

?常委會組成人員召開分組會議對法律草案三次審議稿再進行審議，在當次會議上提出意見，法律委員會根據委員們的意見再對草案三次審議稿進行必要的修改，提出建議表決稿，如果沒有大的意見，由委員長會議決定提請常委會全體會議表決，以常委會全體組成人員的過半數通過。

二、審議步驟

全國人大對于被列入大會議程的法律案的審議步驟有以下方面：

第一、在全體會議上，由提案機關或人員或者指派有關人員向大會作法律草案的說明。說明的內容一般包括：立法理由、法律草案的起草經過、法案的基本精神及主要問題等。第二、各代表團和有關的專門地進行審議，向大會主席提出審議意見，并印發會議。第三、法律委員會各代表團和有關專門委員會的審議意見，對法律草案進行統一審議，并向大會主席團提出審議結果的報告和法律草案修改稿，對重要的不同意見，應當有審議結果報告中予以說明。

第四、大會主席團審議通過上述報告和修改稿后，印發會議，并將修改全的法律草案提請大會全體會議表決。對法律案在審議中有重大問題需要進一步研究的，經主席團提出，由大會全體會議決定，可以授權常務委員會根據代表的意見進一步審議，作出決定，并將決定情況向全國人民代表大會下次會議報告；也可以授權常務委員會根據代表的意見進一步審議，提出修改方案，提請全國人民代表大會下次會議審議決定。

?全國人民代表大會常委會審議法律案的步驟有：第一、在全體會議上聽取提案人的說明，由人大常委會分組會議進行初步審議。

?第二、由專門委員會和法律委員會進行審議，提出法律草案修改情況和主要問題。

?第三、在全體會議上聽取法律委員會關于法律草案修改情況和主要問題的匯報，由分組會議進一步審議。

?第四、由法律委員會對法律案進行統一審議，提出關于法律草案審議結果的報告。

?第五、在全體會議上，聽取法律委員會關于法律草案審議結果的報告，由分組會議對法律草案修改稿進行審議。

?第六、常務委員會審議法律案時，根據需要，可以召開聯組會議或者全體會議，對法律草案中的主要問題進行討論。

三、審議時間的限制

?在我國，根據《中華人民共和國全國人民代表大會議事規則》第５０條的規定，代表大會全體會議上的發言的，每人可以發言兩次，第一次不超過１０分鐘，第二次不超過５分鐘。第５１條規定，主席團成員和代表團團長或者代表團推選的代表在全體會議上發言的，每人可以就同一議題發言兩次，第一次不超過１５分鐘，第二次不超過１０分鐘。經會議主持人許可，發言時間可以適當延長。

?《全國人民代表大會常務委員會議事規則》第２９條規定，常務委員會組成人員和列席會議的人員在全體會議上的發言，不超過１０分鐘；在聯組會議上，第一次發言不超過１５分鐘，第二次對同一問題發言不超過１０分鐘。事先提出要求，經會議主持人同意的，可以延長發言時間。

第四節

立法議案的通過

一、通過立法議案的形式

?表決制形式 ?

審批制形式

二、通過立法議案的表決制形式

（一）表決方式

?公開表決和秘密表決

?全國人大對法律案的表決，采取整體表決的辦法，即就整個法律草案文體進行表決，而不是逐條進行表決。

（二）表決結果及通過原則

?多數通過：普通多數、特殊多數

三、通過立法議案的審批制形式

?較大的市的人民代表大會及其常務委員會根據本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規，報省、自治區的人民代表大會常務委員會批準后施行。省、自治區的人民代表大會常務委員會對報請批準的地方性法規，應當對其合法性進行審查，同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規不抵觸的，應當在四個月內予以批準。

?省、自治區的人民代表大會常務委員會在對報請批準的較大的市的地方性法規進行審查時，發現其同本省、自治區的人民政府的規章相抵觸的，應當作出處理決定。

?自治區的自治條例和單行條例，報全國人大常委會批準后生效；自治州、自治縣的自治條例、單行條例，報省、自治區人大常委會批準后生效。

法規批準的一般程序有：

1、報請批準。制定法規的機關將該機關表決通過法規的書面報告、法規文本及說明送交報請批準的人大常委會（較大市制定的地方性法規以及自治區制定的自治條例和單行條例報送全國人大常委會；自治州、自治縣制定的自治條例和單行條例報送省、自治區人大常委會）；同時還應將立法的有關資料和征詢意見等情況一并上報。第六十三條

2、決定列入議程。在制定法規的機關報送法規后，一般先交由人大常委會的常設機構（在全國人大是法律委員會或其他專門委員會、在省人大是法制委員會或其他工作委員會）對該法規進行審查。

3、審議法規。雖然在提交人大常委會審議之前，專門委員會或有關工作機構已經進行了審議。但是作為正式的批準程序，還需要進行大會審議。

4、決定法規的批準與不批準。在經主任會議決定后，常委會全體會議對報批的法規進行表決，以全體組成人員的過半數通過批準，作出批準決議。

第五節

法律的公布

一、法律公布權

?法律的公布是指立法機關或國家元首將已通過的法律以一定的形式予以公布，以便全社會遵守執行。

?法律的公布是法的制定程序中的最后一個步驟，它是法律生效的前提。法律通過后，凡是未經公布的，都不能產生法律效力，不具有普遍約束力。

?我國在法律公布權問題上，有一個變化過程。1954年憲法規定由國家主席公布法律，1975年憲法則刪去了這一規定，1978年憲法規定由全國人大常委會委員長公布法律。1982年修改憲法，重新規定由國家主席公布法律

二、公布法律的時間和形式

?全國人大或者全國人大常委會通過法律后國家主席即簽署主席令予以公布。關于公布法律的程序，大致分為兩個步驟，第一個步驟是簽署，即由國家元首依法在公布文件上簽字，以證明該項法律是依法制定的并證明該項法律與立法機關所通過的完全一致。第二個步驟是刊告，即將國家元首簽字的法律，刊登在正式的刊物(公報)上。

?省、自治區、直轄市的人民代表大會制定的地方性法規由大會主席團發布公告予以公布。

省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會制定的地方性法規由常務委員會發布公告予以公布。

較大的市的人民代表大會及其常務委員會制定的地方性法規報經批準后，由較大的市的人民代表大會常務委員會發布公告予以公布。

自治條例和單行條例報經批準后，分別由自治區、自治州、自治縣的人民代表大會常務委員會發布公告予以公布。

美國立法流程

?1.國會議員向本院（參議院或眾議院）提出立法議案。? 2.參議院或眾議院將議案列入議程。

?3.參議院或眾議院對議案進行審議。

?4.議案在本院通過則提交另一院進行審議。

? 5.國會另一院審議后如果對議案有修改意見，則將修改后的議案提交原審議議院再次審議并表決。6.原議院審議修改議案之后再次向另一議院提交審議。5－6的過程可以無限反復直到兩院達成一致，全都通過議案。

?7.兩院通過議案之后交由總統簽署生效。

?8.總統如拒絕簽署，則經過兩院全體會議三分之二以上通過，則法案自動生效，無需總統簽署。

《社會保險法》立法過程

?提議：

?在2006年3月舉行的十屆全國人大四次會議期間，蔣婉秋等465名代表提出制定社會保障法、社會保險法、公民基本生活保障法的議案共14件。

?發展：

?2007年9月22日，原勞動保障部部長田成平在中國社會保障論壇上表示，社會保險法立法時機已經成熟，當前要進一步推進社會保險法立法進程。包括國務委員兼國務院秘書長華建敏在內多位政府官員也在論壇上表示：經過多年探索，我國社會保障體系框架已基本形成，將被實踐證明行之有效的政策措施上升為法律的時機已經成熟。

?討論： ?2007年11月26日的分組審議中，全國人大常委會組成人員就首次提請審議的社會保險法草案進行了激烈討論。在社會保險法長達13年的醞釀、起草過程中，由于社保制度改革推進遲緩和利益觀念的沖突，各方一直爭議不斷。多年來，各方爭議內容從覆蓋范圍到統籌層次，到社保基金征收、監管到運營，幾乎包括社會保險立法的各個方面。

?原則通過： ?國務院總理溫家寶2007年11月28日主持召開國務院常務會議，研究部署促進資源型城市可持續發展工作，討論并原則通過《中華人民共和國社會保險法（草案）》

?一審： ?2007年12月23日，社會保險法草案在十屆全國人大常委會第三十一次會議上首次提請審議，這部草案確立了中國社會保險制度的基本法律框架，養老、醫療、失業、工傷、生育五大社保險種缺乏綜合性統一法律、強制性偏弱等現狀有望轉變。

?修改：

?十屆全國人大常委會第三十一次會議對社會保險法（草案）進行了初次審議。會后，法制工作委員會將草案印發各省（區、市）和中央有關部門等單位征求意見。共建議進行五處修改：

?

1、將五個險種分別專章規定。

2、養老保險關系可轉移接續。

3、社保將逐步實行全國統籌。

4、政府支持事項進一步明確。

5、國家對社保基金嚴格監管。

?二審：

? 2008年12月22日，全國人大常委會二審 《社會保險法（草案）》。《社會保險法（草案）》對社會保險費征繳、社會保險基金、社會保險經辦、社會保險監督等分別作出專章規定。

?《社會保險法（草案）》規定，社會保險基金包括基本養老保險基金、基本醫療保險基金、工傷保險基金、失業保險基金和生育保險基金。各項社會保險基金按照社會保險險種分別建賬、分賬核算，不得相互擠占或者調劑使用。

?三審 ：

?2009年12月22日上午，十一屆全國人大常委會第十二次會議舉行全體會議，聽取了全國人大法律委員會關于《社會保險法（草案）》（下文簡稱“草案”）修改情況的匯報。“最低繳費年限”將更靈活，醫療保險部分，在第三人負擔醫藥費方面得到厘清。

?四審：

? 2010年10月25日，十一屆全國人大常委會第十七次會議召開，《社會保險法(草案)》第四次上會接受審議。此時距離社會保險法一審已近三年，但已是社會保險立法提上日程的第十六年。10月28日，全國人大常委會表決經由過程了社會保險法

全國人大立法程序的變化

?1954年，新中國召開了第一屆全國人民代表大會第一次會議，制定了第一部憲法，還制定了5部國家機構的組織法，標志著我國的法制建設進入了一個新的時期。“當時，我國實行高度集中的立法體制，立法權集中在全國人大，人大常委會沒有立法權，也沒有賦予國務院和地方人大立法權。”全國人大法律委員會副主任委員胡康生介紹說，由于立法權集中在全國人大，無法適應繁重的立法任務的需要。因此，1955年7月一屆全國人大二次會議授權全國人大常委會，可以依照憲法的精神，根據實際的需要，制定單行法規；1959年二屆全國人大一次會議進一步授權常委會在大會閉會期間，對現行法律中的一些已經不適用的條文適時加以修改。

?1979年開始，為了適應改革開放、加快立法步伐的需要，我國對立法體制進行了重大改革。“這些改革主要體現在1979年7月五屆全國人大二次會議制定的地方各級人大和地方各級人民政府組織法、1982年12月制定的現行憲法以及全國人大及其常委會的有關授權決定之中。”胡康生進一步解釋說，“第一，擴大了全國人大常委會的立法權；第二，國務院可以制定行政法規；第三，賦予省、自治區、直轄市人大及其常委會根據本行政區域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下制定地方性法規的權力；第四，民族自治地方的人大有權依照當地民族的政治、經濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例，對法律和行政法規作變通規定；第五，授權經濟特區所在地的省市制定特區法規。” 立法體制的改革催生了累累碩果。從1979年到2004年6月，全國人大及其常委會共審議通過包括憲法在內的法律323件（現行有效的法律212件），有關法律問題的決定138件，法律解釋10件；國務院制定了970多件行政法規（現行有效的650件）；有立法權的地方人大及其常委會制定了上萬件地方性法規（現行有效的7500多件）；民族自治地方制定了480多件自治條例和單行條例。經過不懈努力，以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系已初步形成。

立法程序日漸成熟 普通百姓走進立法“大廳”

?立法聽證會已經在許多地方舉辦過。比如，8月底，山東省人大舉行立法聽證會，就《山東省海洋環境保護條例（草案）》中的有關條款聽取意見，普通漁民參加了聽證會。5月13日，遼寧省人大首次舉行立法聽證會，內容是與廣大消費者利益關系密切的消費者權益保護規定，20名陳述人中普通消費者代表就有11人。“立法聽證”不是各地今年的創新。早在2000年3月，九屆全國人大三次會議通過的《立法法》就將立法聽證引入立法程序。可以預見，全國各地今后還將舉行更多的立法聽證會。近年來，各級人大常委會廣泛采取座談會、論證會、聽證會、向全民公布法律草案等多種形式征求各方面意見。公眾參與立法，已經從具體法律的探討，延伸到了法律規劃的制定。對此，有人形象地稱之為：普通百姓走進立法“大廳”。

立法質量日益提高 修改法律數量近年來大幅度增加

?進入新世紀，我國立法突出強調“進一步提高立法質量”。

?十屆全國人大常委會第一次會議提出了“實現一個目標，突出一個重點”的立法工作思路。“一個目標”就是爭取在本屆任期內基本形成中國特色社會主義法律體系，而“一個重點”就是提高立法質量。多年來，為了提高立法質量，全國人大常委會進行了很多有益的探索。比如，用立法法的形式把立法程序完善起來，廣泛聽取社會各方面的意見，堅持立法、修改法律和適時廢止法律并重，等等。堅持舉辦法制講座也是一項有效舉措。現在，全國人大常委會每次會議閉幕后都要舉行法制講座,講座緊緊圍繞人大常委會正在或將要審議的重要法律案進行，以增加常委會組成人員的相關法律知識，提高審議質量。面對每一部法律草案，全國人大常委會組成人員總是反復研究推敲，多次審議，保證了立法質量。“有些新制定的法律，與提請初審的法律草案相比，新增加的條文占1/3左右，內容有修改的條文占1/2以上。”有關部門提供的這一數字，是全國人大常委會對待立法嚴謹態度的有力佐證。

第三篇：勞動教養制度論文立法問題論文

勞動教養制度論文立法問題論文：我國勞動教養制度的立法

問題淺析

[摘要]勞動教養作為一項有中國特色的法律制度,自1957年創立以來,教育、感化、挽救了大批違法犯罪人員。然而,隨著我國法治進程的加快,勞動教養制度越來越不能適應社會的需要,尤其在立法諸方面都明顯滯后于社會的發展。因此,分析勞動教育立法存在的問題，完善勞動教養立法,使勞動教養有法可依,具有非常重大的現實意義。

[關鍵字]勞動教養；立法；缺陷；必要性；完善 勞動教養制度創建50多年來，應當說我們已經有了不同層次的各種規范性文件，勞動教養制度一直隨著我國社會治安實踐和社會主義法制建設的發展而不斷改進、完善，勞動教養立法工作也取得了一定成績。但是，我們應當清醒地看到：我國至今還沒有制定出一部比較完整地、系統地調整勞動教養各方面關系的法典，現有的法律、法規是在計劃經濟特定的歷史條件下制定的，已經不能適應建設有中國特色社會主義市場經濟條件下客觀實際的需要。同勞動教養的法律地位相比，同勞動教養工作50多年來極其豐富的社會實踐經驗相比，可以說，勞動教養立法工作明顯處于滯后狀態。近年來，全國人大代表、全國政協委員以及各方面的法律專家、學者和從事實際工作的同志，從進一步完善勞動教養法制建設出發，多次呼吁制定勞動教養法典，表明了對勞動教

養立法的緊迫要求。因此，制定一部勞動教養法典已勢在必行。

由于在世界各國的立法例中很難找到可資借鑒的勞動教養立法資料，因而給我們國家的勞動教養立法帶來了一定困難。我國學者的幾種立法建議值得關注：第一種建議是主張將勞動教養納入刑法規范，在立法上擺脫傳統的勞動教養觀念、理論和實踐模式的影響，從勞動教養的處理對象和我國刑法犯罪概念定量因素的社會事實出發，著眼建立適合中國的輕罪制度。第二種建議是主張將勞動教養保安處分化，借鑒西方國家的保安處分，構建有中國特色的保安措施體系。第三種建議是對勞動教養現狀加以立法完善。從功利角度看，任何一種制度在價值取向的選擇上都不可能盡善盡美，勞教立法完善同樣面臨在社會本位與公民本位的價值取向、維護秩序與保障公正的法制目標之間進行平衡。

筆者傾向于第三種建議，制定一部單獨的勞動教養法典，鑒于勞動教養法典是一部集實體、程序以及執行于一體的綜合性法律，其內容既涉及到公安、檢察、法院和司法行政部門之間的職責分工，又牽涉公民人身自由的剝奪或限制，因此，它已經超出了行政法規或部門規章的調整范圍，逐一由權力機關通過單行決定來解決問題已不可能，由國務院某一職能部門牽頭立法也力所難及，依據《憲法》精神，只能有賴于國家權力機關牽頭來完成這部法典的制定任務，因而需要全國人大來制定《勞動教養法》，提高其法律層級。筆者認為，還應當注意以下幾個問題：

首先，確定勞動教養立法的基本原則：一是行為與處罰法定原則。由法律明文規定適用這項措施的行為，并規定對不同類型和情節的行為的教養期限，禁止類推，以體現“法無明文規定者不為罰”的精神，防止隨意濫用這項措施。二是行為與責任相適應原則。教養的期限應當與行為的社會危害性和行為人的主觀惡性相適應，實現處罰的個性化。三是一事不再罰的原則，法律應當明確規定對行為人的違法行為不能重復設置和重復處罰。[1] 第二，勞動教養的適用對象予以明確法定化。法律應對勞動教養適用對象作出明確具體的規定，以免導致混亂和隨意。就現階段認識看，與當前的社會治安形勢、《刑法》相銜接，解決勞動教養在打擊違法犯罪斗爭中存在部分“ 盲區”和徇私枉法、降格處理的弊端，對那些尚不夠追究刑事責任，而治安處罰又太輕，起不了懲戒作用的違法分子予以有力的懲處，這樣才能有效遏制違法犯罪的猖獗勢頭。[2]所以，勞教制度大體應包括以下五類人員：一是各種輕微犯罪但不需要刑事處罰或不宜于刑事處罰者；二是嚴重或多次違反治安管理法規、屢教不改的慣犯、累犯及職業犯，雖有極大的社會危害性，但又不構成犯罪者；三是利用邪教、迷信等手段危害國家安全或擾亂社會秩序、經濟秩序者；四是

嚴重行為失當違害社會良俗者，如吸毒成癮及多次賣淫嫖娼者；五是青少年犯罪者。

第三，縮短勞動教養期限未來立法中勞動教養的期限首先必須符合教育矯治的目的，具有科學性和合理性，應當根據教育措施功能的多樣性和適用對象的復雜性，分層次、分種類決定不同的期限，實行處罰的個性化和多樣化。

第四，改革現行勞動教養的適用程序,實現適用工作的司法化。程序立法是勞動教養立法的一個重要部分,勞動教養的司法化是勞動教養立法和改革的必由之路和最終選擇。目前,正在進行的立法討論中,比較傾向一致的意見是勞動教養應引入司法程序,實現適用工作的司法化。司法化是指勞動教養的適用程序應改變目前的工作模式而采用法院審理裁定的司法制裁方法。[3] 最后，完善監督程序。一要實行上級復查議制。應堅決取消與行政復議條例精神相悖的同級復查議，實行上級復查議制，4以防止復查議走過場，克服自行糾錯難。二是強化檢察院對勞教工作的法律監督力度。對經

兩級檢察機關認定有誤或違法的勞教決定，審批機關應當予以糾正或撤銷。三要充分保障被勞教人員運用訴訟這一有效手段保護自己的權利。由于進行訴訟時，勞教人員幾乎都處于勞教期間，因此應當規定勞教人員有權通過合法途徑行使用訴訟權利，可以委托代理人包括律師代為起訴、上訴，行使辯護權。另外，復議前置的作法于法無據，剝奪了當事人的選擇權，應堅決取消。四是重視勞教人員的申訴。對勞教人員的申訴，檢察院駐所檢察室和勞教所應當幫助復查，原審批機關應有專人辦理申訴案件。五要建立勞教錯案追究責任制。對冤假錯案，應按法律規定給予賠償，并嚴肅追究辦案人員的責任。

[參考文獻] [1]改革與完善中國勞動教養制度（下）.中國司法.2004,(4).[2]張奮成.反思我國勞動教養制度.發展.2005,(10).[3]曹化霞.勞動教養制度面臨的挑戰與出路.山西高等學校社會科學學報.2005,(5).

第四篇：對電子商務立法的一些構想

對電子商務立法的一些構想

原有的法律法規已遠不能適應和滿足電子商務發展的需要。怎么樣進一步調整和完善原有法律法規，加快構建電子商務法律體系，保障并引導我國電子商務的有序健康發展呢？

目前電子商務發展的阻礙更多來自于法律保障措施的滯后。阻礙我國電子商務規范發展的法律問題主要有如下幾點：

第一，電子商務信息安全缺乏法律保障。

第二，電子合同的法律效力不足。

第三，無紙化交易難以進行稅收征管。電子商務交易的無紙化特征使稅收征管無紙面賬務可查，消費者和商戶在網上的隱匿性阻礙了稅務部門獲取征稅依據，而且有形商品、勞務、特許權的區別變得模糊，并涉及到跨國交易的地域稅收管轄權問題。

第四，網絡虛擬財產難以保護。目前我國法律對網絡虛擬財產保護尚無明確定義。

第五，電子商務難以進行反不正當競爭。在網上將他人的商標、標識、廠商名稱，移作自己網頁的圖標、鏈接標識或埋置在自己網頁的源代碼中，在網上發布信息對競爭對手進行匿名網絡誹謗，損害競爭對手的商譽，侵犯其商業秘密，以及借助技術標準、軟件產品等形成的行業壟斷等行為，需要依據反不正當競爭的原則，制定更加詳細具體的法律法規加以制約。

第六，消費者的權益保護受挑戰。在電子商務交易中，消費者受到損失時因無法追查商家真實身份，或因跨地域涉及司法管轄權和法律適用的不確定性，以及消費者訴訟成本過高等而放棄救濟，迫切需要對相關法律進行補充。

第七，隱私權不易保護。

同時，電子商務還涉及到網上虛擬市場的監管、市場交易秩序規范、跨國交易的海關監管、進出口商品檢驗檢疫、產品質量監督、網絡廣告發布等系列問題，都需要有相關法律法規提供支撐。

國內外電子商務立法對比

近年來，世界各國和國際組織分別制定和調整了專門的電子商務法律。聯合國國際貿易法律委員會制定了《計算機記錄法律價值的報告》、《電子資金傳輸示范法》、《電子商務示范法》、《電子商務示范法實施指南》等系列調整國際電子商務活動的法律文件。國際上40多個國家和地區已制定頒布了實質意義上電子商務法。如美國《統一電子交易法》、《國際與跨州電子簽章法》、俄羅斯《聯邦信息法》、意大利《數字簽名法》等，對電子商務涉及的各領域、環節、對象做出了明確的界定。

現階段我國涉及電子商務的立法有《合同法》、《物權法》、《著作權法》、《專利法》等，同時，我國在法律調整中增加了適應電子商務發展的有關內容，如《電子簽名法》承認了數據簽名的法律效力，新《刑法》中首次增加了計算機犯罪的罪名，《合同法》第十一條確認了數據電文、電子郵件的法律效力，《行政許可法》中明確了數據電文的有效性。最高人民法院近年來先后出臺了若干涉及互聯網和電子商務的司法解釋。廣東、上海、海南等地區已經開展電子商務地方立法起草工作。這些在一定程度上規范了電子商務活動的秩序。

目前，我國現行法律法規與電子商務發展需求和發達國家的立法相比還有較大差距，需要制定一部全面的《電子商務法》，保障并促進我國電子商務的健康有序發展。

電子商務立法原則構想

電子商務在交易中以電子信息方式代替傳統書面形式，涉及到以數據信息代替書面內容、以電子簽名取代手書簽名、以電子認證取代傳統身份鑒別等概念。

因此，電子商務立法需要將書面交易、手寫認證、身份鑒別等形式所具有的基本法律功能抽象出來，并在電子交易形式中找出具有類似價值的技術與法律手段，經過重新組合對電子商務關系進行調整，形成新的法律領域。

電子商務的立法原則是在電子商務活動過程中建立公平的交易規則。一是堅持中立性原則，包括保障技術中立，對傳統的口令算法、加密技術、非對稱性公開密鑰法、生物鑒別法等認證方法不能產生任何歧視性要求；保障媒介中立，在電子商務涉及的載體和工具中，包括電信運營商、互聯網運營商、無線網傳輸網、廣播電視網、增值網絡等，在法律上應允許各種媒介根據技術和市場的發展規律而相互融合，避免形成新的行業壟斷；保障實施中立，在電子商務法與其他相關法律的實施上不可偏廢，在本國與跨國電子商務活動的法律待遇上應符合WTO規則，不能將傳統書面環境下的法律規范效力置于電子商務法之上；實施同等保護，反映公平理念。二是自治原則，即在電子商務交易行為中，為當事人全面表達與實現自己的意愿預留充分的空間，并提供確實的保障，保障網上商務活動的自由。三是安全原則，即結合信息安全技術的發展和運用，在法律上建立安全規范保障。

立法應關注六個關鍵問題

電子商務運行模式的選擇和規范是電子商務法律規范的首要問題。必須結合當前實際運用的相關技術標準和規范，通過法律將運行模式和基本制度固定下來。立法框架應包括電子商務運行模式的規范、基本制度的規范、運行標準的規范、安全保障體系規范等。

任何人只要具備網上交易的能力和有效的網上支付工具，能夠為自己的交易決定承擔相應的法律責任，便可作為買受人或賣售人參與網上交易活動。需要進一步對參與交易的主體所應享有的權利和所應履行的義務，以及網上交易的具體操作規程和交易行為進行法律規定。此外，電子商務法還應關注以下幾個關鍵問題。

第一，電子商務市場的建立和準入。必須通過法律確立電子商務市場的準入機制，允許企業和個人在網上建立各種虛擬市場，并對賣售人設置準入門檻。

第二，電子合同的法律效力。有必要根據國際通行的電子商務交易準則，對《合同法》第十六條第二款內容進行必要的補充和明確，進一步明確規定網上交易合同成立的時間。特別是在網上電子締約過程中，需要明確交易過程中的要約與承諾、電子要約的撤銷、電子代理人、電子合同成立的時間與地點、電子合同的條款等系列問題。

第三，電子商務商業行為的規范。在法律上需要對電子商務中不正當競爭行為進行認定，在反不正當競爭法中應調整和充實相關內容。同時在《物權法》和相關法律中也有必要對網絡虛擬貨幣的定義和概念加以確認。

第四，知識產權的保護。對于數字化作品的網上傳播，作品的技術性加密手段、權利管理、數據保護等環節，需要明確具體規則，需要在法律上予以規范。

第五，稅收征管。對電子商務設置網上納稅的標準及其實現手段，明確網上納稅的依據、納稅義務人、稅款的繳納、網上納稅的規程、法律效力、監督及處罰原則等。

第六，爭議與糾紛的解決。首先要確認電子商務爭議與糾紛解決的方法，包括電子證據的采信、保全及電子公證的介入；其次要明確對網上簽約電子合同履行地、付款地、電子票據出票地、電子提單簽發地的判定，司法管轄權等；再次，對由于網絡故障產生的法律后果的責任追究，以及法律救濟的形式、內容、實現等，要進一步加以明確。

第五篇：關于加強農業保險的立法構想專題

關于加強農業保險的立法構想

劉芙陳虹

農業經濟·2000/ 8 我國農業受自然災害的影響較大,因此農業要保持穩定發 展所面臨的一個重大問題是如何加強對農業的保護,努力提高 農業和農民抵御自然災害的能力。積極推行農業保險立法,建立 農業后備基金,對于自然災害給農業造成的損失迚行不同程度 的補償,是提高農業防災,抗災能力的一種重要形式。

一、農業保險的涵義及作用

農業保險主要是指種植業與養殖業保險,它是以生長期的 農作物、林木、畜禽和水生動物作為保險標的的一種保險。農業 保險的涵義為:在農村地區實行以參加保險種者交付的保險費 建立的保險基金,用以補償參加者因自然災害、意外事故或個人 喪失勞動能力以及死亡所造成的經濟損失一種經濟補償辦法。目前學術界認為農業保險,是指通過農民向保險機構交納保險 費而建立起來的經濟契約關系,實踐中,這一經濟契約的關系訂 立幵生效后,一旦災害發生,保險機構就根據保險單的規定,對 被保險人的實際損失履行保險賠償責仸,使保險標的的價值得 到契約規定內的經濟補償,從而幫助被保險人迅速恢復生產能 力。

二、我國農業保險的現狀

中國人民保險公司于1982 年恢復農業保險業務以來,農業 保險從無到有,至今已開辦了上百個險種,為保障農業生產的順 利開展起到了積極作用。但在形式上,我國一直是以商業保險的 形式來開展農業保險業務的,這種做法違反了農業,即農業保險 的發展規律。根據我國目前的國情,農業保險實行商業性經營是 不可取的,因為我國農業對大自然的依賴程度很高,自然災害造 成的損失相當大,保險機構開展農業保險業務的賠付率極高。另 一方面,我國現階段農業勞動生產率普遍較低,生產成本卻很 高,農民偏低的收入決定了他們無力支付與損失率一樣高的保 險。于是,保險機構只得采取降低費率的辦法來推行農業保險, 以致于在保險界出現了開辦農業保險“大干大賠,小干小賠,不 干不賠”的畸形現象。這樣,保險員就避重就輕,熱衷于其它效益 較好,利潤較高的其它非農業保險的宣傳,而不去宣傳農業保 險,致使大多數農民不知道還有農業保險。

在我國傳統農業朝著現代農業邁迚的過程中,農業保險業 己成為一項極其重要的經濟補償制度。一是預防、賠償結合的農 業保險,可以在廣大農村普遍建立起較完善的防災體系,盡量減 少災害的發生,能夠大大緩減各級政府救災資金嚴重缺損的被 動局勢,為災區生產的迅速恢復和災民的基本生活提供切實可 靠的保障。因為我國社會保障體系剛剛建立起來,國家還不是很 富裕,社會救濟措施仍然受到諸多客觀因素的影響。二是可以保 障農業投資的安全,促迚農業新技術的推廣與運用,促迚農業資 源的合理配置,保障農業生產的可持續性發展,安定農民的生 活。三是有利于將國家對災區的財政救災變為可靠的、權利與義 務相統一的經濟補償關系,幵能有效地防止救濟中不公平的甚 至是腐敗行為的發生,符合市場經濟條件下農業生產運作的的 客觀要求。為此加速發展農業保險,成為促迚農村經濟健康發展 的一項重要仸務。

三、我國農業保險立法的構想

目前,我國的保險法規尚不健全,特別是農業保險尚未專門 立法,很不利于農業保險事業的健康發展。雖然1995 年6 月頒 布《中華人民共和國保險法》已經6 個年頭了,但該法主要是用 來規范商業性保險公司的經營行為的,對于農業保險則未明確 規定。盡管保險法中寫明“國家支持發展為農業生產服務的保險 事業,農業保險由法律、行政法規另行規定”,但如今也沒有仸何 具體的法律法規出臺。

我國正處于計劃經濟向市場經濟的轉變過程中,農業保險 業的發展必須遵循市場經濟的運行規律,而這一領域至今無法 可依,必然影響農業這一國民經濟基礎的穩定。因此必須通過立 法,將農業保險納入法定保險之列,對農業保險的目的、性質、基 本原則、組織形式、國家和社會的扶持方式、補償的條件與內容、農業風險度的自然劃分、農業風險基金的建立、運用原則及其范 圍、農業保險費率及責仸與賠償辦法、國家對農業的監管等等, 以法律的形式來加以明確和保護。

在農業保險的立法原則上應借鑒《保險法》原則中適合農業 保險的部分內容:如誠實信用原則、保險業務專營原則和本國投 保原則等等。除此之外,農業保險立法還應著重體現以下三個原 則:

1、總體補償原則。即以整個社會作為核算單位。農業保險的

開展,應著眼于保護農業、保障國民經濟的順暢運行,著眼于社 會效益最大化,而不是追求個人效益最大化或是企業利潤最大 化。應將農險的政策性虧損計入社會總成本當中,運用社會補償 基金來加以補償。

2、公共選擇原則。鑒于農業保險社會效益高而自身經濟效

益低這一特性,農業保險應在一定程度上借助于公共選擇原則 對一些關系到國計民生的農險險種應實行強制性保險。

3、國家扶持原則。即國家對農業保險給予經濟上、法律上和

行政上必要的支持。在經濟上,應迚一步增加相關投入建立和完 善農業風險專項基金;在法律法規上盡快制訂出臺農業保險法 以及相配套的切實可行的法規條例,使農業保險活動的開展有 法可依;在行政手段上則應制訂適合我國國情的農業保險制度 幵加以有效的監督執行,協商處理好農業保險與其他各方面的 關系。開辦農業保險是穩定農業和農村發展的一項重大決策,牽 涉的利益面相當廣泛。對農業保險的立法,其主要內容應包括: 農業保險的地位和性質;農業保險和再保險公司的組織形式及 設立程序;初始資本金數額和籌資方式;準備金的提存及運用;經營目標與范圍、政府的作用、農民的參與方式、保險金額的確 定;異常災害條件下超過總準備金積累的賠款和處理方式,等 等。在實施過程中,還需要積累經驗迚一步完善以建立、健全符 合我國國情的農業保險法。

●作者單位:沈陽工業大學文法學院110000 ○校對/ 姜丼

農業投入與農業保險