第一篇：“訴訪分離”機制研究

摘 要近年來，涉法涉訴信訪案件不斷攀升已成為一個不爭的事實。一方面，由于整個社會在追求公平和正義的過程中，訴諸法律的紛爭不斷增多，但是相關(guān)法律體系和社會保障機制卻不夠完善，對新的利益沖突應(yīng)對不及時。另一方面，某些本應(yīng)納入訴訟程序內(nèi)的案件由于各種原因進入信訪渠道，導(dǎo)致“訴”、“訪”交叉，嚴重干擾了司法機關(guān)的正常工作秩序。訴訪不分不僅不利于當事人通過正常的訴訟獲得權(quán)利救濟，也不利于司法機關(guān)妥善處置涉法涉訴信訪矛盾糾紛。因而有必要建立健全訴訪分離工作機制。

關(guān)鍵詞 訴訪分離 紛爭 利益沖突 訴訟程序

作者簡介：蘇從舜，北京市豐臺區(qū)人民檢察院副檢察長；白玉坪，北京市豐臺區(qū)人民檢察院控告申訴檢察處，處長；張哲，北京市豐臺區(qū)人民檢察院控告申訴檢察處，助理檢察員。

中圖分類號：d925 文獻標識碼：a 文章編號：1009-0592（2016）01-040-03

涉法涉訴信訪機制改革是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，各部分互相配合、相輔相成，其中最為核心的內(nèi)容當屬訴訪分離?？梢哉f，能否構(gòu)建完善的訴訪分離機制直接關(guān)系到涉法涉訴信訪機制改革的成敗。鑒于文章篇幅有限，本文將重點圍繞與訴訪分離機制緊密相關(guān)的訴訟導(dǎo)入機制、流轉(zhuǎn)機制、信訪導(dǎo)出機制、終結(jié)退出機制進行討論，其他配套措施不做過多涉及。

一、訴訪不分的成因分析

（一）社會文化背景的影響

千百年來，中國傳統(tǒng)文化秉承“以和為貴”的觀念，民眾有著較為普遍的“恥訟”、“厭訟”情緒，認為法律就是懲罰和約束自己自由的工具。在遇到矛盾糾紛時，不會積極通過法律程序定紛止爭，甚至極力規(guī)避法律調(diào)整，轉(zhuǎn)而求助于“上訪鳴冤”、“請求父母官為民做主”等非正常渠道，久而久之，形成了“信官不信法”、“信訪不信法”的觀念。本該通過正常訴訟途徑解決的問題，選擇非正常上訪，上訪引發(fā)矛盾糾紛又尋求訴訟解決，訴訟結(jié)果無法滿足自身期待時又試圖通過信訪行為向司法機關(guān)施壓，形成了“訴”、“訪”交織，矛盾不斷聚集的惡性循環(huán)。

（二）司法救濟的有限性

司法救濟是運用國家權(quán)力調(diào)整社會關(guān)系，并強制相關(guān)當事人履行法定義務(wù)的一種救濟手段，是具有終局效力的救濟方式。因此，為了防止司法機關(guān)在行使國家公權(quán)力的過程中濫用權(quán)力，侵犯公民人身、財產(chǎn)安全，法律為司法機關(guān)的行為設(shè)定了明確的框架，超出框架的行為被認為違法。這就導(dǎo)致了司法救濟具有相對性，不可能絕對地、不受限制地保護權(quán)利人的權(quán)益?！笆馨阜秶木窒扌?、訴訟時效的機械性、訴訟活動的有償性、訴訟程序的復(fù)雜性、裁判公正的相對性、權(quán)利實現(xiàn)的有限性決定了當事人的司法救濟風險”，司法救濟的有限性使越來越多的權(quán)利人選擇信訪途徑來表達訴求，以期獲得更為可觀的補償。特別是個別信訪人在訴訟過程中進行惡意信訪，在訴訟程序內(nèi)，不積極應(yīng)訴，反而亂發(fā)“舉報信”、“控告信”，以此拖延訴訟，干擾正常訴訟秩序，借助外力向?qū)徟谢顒邮骸?/p>

（三）申請再審權(quán)保障不力

現(xiàn)行法律對于申訴主體、申訴時間、申訴理由等諸多方面毫無限制，導(dǎo)致訴訟秩序混亂。不僅在信訪申訴上具有錯誤的導(dǎo)向作用，更易導(dǎo)致當事人的申請再審權(quán)處于空置狀態(tài)?！氨緫?yīng)具有訴權(quán)地位的當事人申請再審權(quán)利淹沒在傳統(tǒng)的職權(quán)監(jiān)督的色彩中，弱化了其作為當事人訴權(quán)所應(yīng)具有的法律地位”。申請再審的權(quán)利不能現(xiàn)實的依法行使，申請再審的渠道不夠暢通和規(guī)范，導(dǎo)致許多當事人無奈之下只好選擇信訪來表達、實現(xiàn)訴求。

二、訴訪分離機制概述

訴訟與信訪，二者交集在于實現(xiàn)權(quán)利救濟，但分屬于不同的糾紛解決方式。既有共同的存在價值，又有彼此分離的可行性和必要性?！霸V訪分離，不是機械分離，而是辯證分離，實質(zhì)上是理念之合與程序之分的有機統(tǒng)一。當前，在構(gòu)建訴訪分離工作機制的過程中，應(yīng)當做到既訴訪分離、又訴訪相濟，這是方向問題，也是方法問題。訴訪分離工作機制不僅要實現(xiàn)簡單的分，更要實現(xiàn)辯證的合，無論是進入訴的訪，還是形成訪的訴，不能僅看是否規(guī)范了受理程序，是否確保了程序公正，更要看是否最終解決了實際問題，是否實現(xiàn)了兩種權(quán)利救濟途徑的殊途同歸”。

有學(xué)者指出，訴訪分離機制的內(nèi)涵包括“三個要素”，外延包括“三項機制”。

（一）內(nèi)涵――三個要素

“三個要素”指載體要素、邏輯要素、處置要素。載體要素包含了資源調(diào)配與制度構(gòu)建，資源調(diào)配是指解決涉訴信訪問題的各種程序、責權(quán)、組織的調(diào)整和配置，制度構(gòu)建是指與資源調(diào)配相適應(yīng)的各種操作技術(shù)的規(guī)則化；邏輯要素是指訴與訪之間有一種牽連的邏輯關(guān)系，訴是訪的所經(jīng)階段，訪是訴的當然結(jié)果，這種牽連關(guān)系決定了訴訪分離機制構(gòu)建的方向；處置要素是指訴與訪在處置方式上有本質(zhì)區(qū)別，訴有嚴格的程序保障，司法機關(guān)在任何一個階段都有嚴格依照法定程序辦事，訪不具有如此嚴格的程序限制，主要依靠的是教育息訴，這就決定了涉及訪的制度必然成為訴訪分離機制中最難以執(zhí)行的部分。

（二）外延――三項機制

“三項機制”是指受訴機制、息訪機制和穩(wěn)控機制?，F(xiàn)有制度構(gòu)建往往圍繞受訴機制進行，明晰哪些訴求能夠?qū)朐V訟程序，哪些訴求需要導(dǎo)出，引入信訪程序；對于息訪機制與穩(wěn)控機制關(guān)注較少，息訪機制的主體呈現(xiàn)多元化的特征，不僅包含司法機關(guān)，也包括各級黨委、政府和基層組織。各主體遵循屬地管理、分級負責、主管負責等基本原則，通過責權(quán)分配，互相配合開展工作。穩(wěn)控機制涉及的主要是非正常訪事件的防范與控制，一般而言，主要是各級地方政府及各類基層組織。

構(gòu)建訴訪分離機制的前提在于明確訴訪分離的價值目標與功能定位。有學(xué)者指出，訴訪分離應(yīng)致力于實現(xiàn)兩大目標，一是有效疏導(dǎo)，二是合理抑制，這一定位為訴訪分離機制的完善提供了整體思路。

三、訴訪分離機制的規(guī)范基礎(chǔ)

為深入貫徹落實中央有關(guān)文件精神，最高人民檢察院于2014年8月28日出臺了三個配套辦法，即《人民檢察院控告申訴案件終結(jié)辦法》、《人民檢察院司法瑕疵處理辦法（試行）》、《人民檢察院受理控告申訴依法導(dǎo)入法律程序?qū)嵤┺k法》。北京市人民檢察院也先后出臺了《北京市人民檢察院關(guān)于推進依法處理涉法涉訴信訪工作改革的實施意見（試行）》和《北京市檢察機關(guān)聯(lián)合接訪工作規(guī)定》，規(guī)定了訴訪分離的具體做法，明確了涉法涉訴信訪案件辦理的具體標準，建立案件承辦部門和控申部門聯(lián)合接訪、聯(lián)合答復(fù)的矛盾糾紛化解雙責機制和涉檢信訪案件共同息訴機制?？梢哉f，涉法涉訴信訪工作改革思路已十分明確，配套機制也逐步健全。當下的主要任務(wù)在于，通過司法實踐，特別是基層司法實踐，及時發(fā)現(xiàn)問題，并進行總結(jié)、提煉，以不斷完善相關(guān)工作制度。就涉法涉訴信訪機制改革現(xiàn)狀來看，最大的癥結(jié)仍在于訴訪分離難以真正實現(xiàn)。訴訪不分，涉法涉訴信訪機制改革就失去了前提和基礎(chǔ)。

現(xiàn)階段，針對訴訪分離機制進行具體規(guī)定的規(guī)范性文件主要有兩個，一是最高人民檢察院出臺的《人民檢察院受理控告申訴依法導(dǎo)入法律程序?qū)嵤┺k法》（以下簡稱《實施辦法》），二是北京市人民檢察院出臺的《北京市人民檢察院關(guān)于推進依法處理涉法涉訴信訪工作改革的實施意見（試行）》（以下簡稱《實施意見》）。二者在整體思路及具體操作上體現(xiàn)了高度一致的特點，通過對這兩份文件的梳理，可以大致明確訴訪分離機制的實現(xiàn)進路：

1.對于不涉及民商事、行政、刑事等訴訟權(quán)利救濟的普通信訪事項，根據(jù)“屬地管理、分級負責，誰主管、誰負責”的原則，將材料轉(zhuǎn)送主管機關(guān)。

2.涉及民商事、行政、刑事等訴訟權(quán)利救濟，依法可以通過法律程序解決的控告、申訴，屬于檢察機關(guān)管轄的，應(yīng)當移送有管轄權(quán)的檢察機關(guān)或者本院有關(guān)部門；屬于公安機關(guān)、人民法院或者其他機關(guān)管轄的，移送有管轄權(quán)的機關(guān)。

3.對于訴訟程序進行中的案件，訴訟參與人提出控告或者申訴，但是法律未規(guī)定相應(yīng)救濟途徑的，應(yīng)及時移送本院案件承辦部門，承辦部門應(yīng)當繼續(xù)依法按程序辦理，并做好當事人等訴訟參與人的解釋說明工作。

4.控告、申訴已經(jīng)最高人民檢察院或者省級人民檢察院決定終結(jié)的，各級人民檢察院不予受理。按照中央和最高人民檢察院相關(guān)規(guī)定，移交當?shù)攸h委、政府有關(guān)部門及其基層組織，落實教育幫扶、矛盾化解責任。

此外，訴訪分離還有如下配套機制：

1.控告申訴一體化辦理機制。

2.終結(jié)退出機制。

3.建立會商機制。

在訴與訪的劃分標準問題上，以上兩個規(guī)范性文件同時進行了回避。高檢院《實施辦法》沒有對“訪”進行解釋，北京市檢院《實施意見》中對于“訪”，進行了這樣的定義：“訴訪分離中的‘訪’，是指信訪人訴訟權(quán)利已經(jīng)行使完畢、拒絕行使或者喪失，仍然對人民檢察院做出的決定不服，通過來信來訪形式，向有關(guān)部門表達意愿，反映與案件決定、裁判有關(guān)的問題和事項”。

二者均沒有對“訴”進行定義，而是選擇了對應(yīng)當導(dǎo)入法律程序的申訴或者控告進行一一列舉。

四、司法實踐中存在的問題

無論從頂層設(shè)計還是從具體規(guī)范上來看，可以說訴訪分離機制構(gòu)建相對完備，規(guī)范體系已基本形成，但是，涉法涉訴信訪機制改革試點一年多以來，實踐中依然發(fā)現(xiàn)諸多問題，導(dǎo)致訴訪分離難以真正實現(xiàn)。

（一）訴訪分離缺少明確標準

按照現(xiàn)有文件規(guī)定，“訴”與“訪”之間沒有明確的劃分標準，而是采取一一列舉的形式，將檢察機關(guān)實際工作中最為常見的信訪形式予以羅列，做出了明確、具體、剛性的規(guī)定，以促進訴訪分離工作規(guī)范化開展。但實際工作中遇到的情況往往更為復(fù)雜多變，執(zhí)法辦案中遇到的很多問題無法與文件規(guī)定一一對號入座，致使實踐中經(jīng)常出現(xiàn)案內(nèi)案外訴求一并處理、信訪事項反復(fù)處理等現(xiàn)象。訴訪分離缺少統(tǒng)一標準，導(dǎo)致實踐難以適從，工作存在一定隨意性。

（二）信訪線索導(dǎo)出途徑不暢

涉法涉訴信訪機制改革推行以來，導(dǎo)入檢察機關(guān)的案件量逐步上升，但與此相反，檢察機關(guān)導(dǎo)出信訪案件量逐步下降。信訪案件導(dǎo)出過程中，逐漸暴露出途徑不暢、有關(guān)單位拒絕接收等一系列問題。可見，隨著改革深入，“訴”的概念已經(jīng)逐漸達成共識，但對“訪”的認識和處理尚不明確。

（三）導(dǎo)入訴訟程序不暢

由于職能交叉，對于需要導(dǎo)入訴訟程序的舉報、申訴或者控告，司法機關(guān)之間存在管轄爭議，檢察機關(guān)與法院之間涉及問題較少，爭議最突出的體現(xiàn)在檢察機關(guān)與公安機關(guān)之間，主要涉及以下幾類線索：第一，村民委員會等村集體組織工作人員涉嫌職務(wù)犯罪案件；第二，非國有公司、企業(yè)、社會團體工作人員涉嫌職務(wù)犯罪案件；第三，進京訪引發(fā)的涉嫌犯罪案件。由于取證難、立案難、以及可能涉及政府行為無法定性等原因，這三類線索導(dǎo)入訴訟程序的概率極低。

（四）缺少有效的終結(jié)退出機制

信訪案件終結(jié)退出機制已不是新出現(xiàn)的概念，文件規(guī)定中早有涉及，制度建設(shè)上也有保障。但是在司法實踐中涉法涉訴信訪案件啟動終結(jié)退出機制的實屬罕見，涉法涉訴信訪工作“終而不結(jié)”問題突出。原因主要有三：

其一，終結(jié)退出機制門檻較高，司法資源有限，往往難以在一起信訪案件中投入如此多的精力。

其二，信訪案件終結(jié)退出決定作出后，可能引發(fā)信訪人纏訪鬧訪，考慮到存在這一風險，司法機關(guān)多不愿啟動終結(jié)退出機制。

其三，終結(jié)退出機制的意義更多的停留在程序處理上，即使對某一信訪案件作出終結(jié)退出決定，信訪人仍然可能纏訪鬧訪，司法機關(guān)即使“不受理、不交辦、不統(tǒng)計”，但依然要反復(fù)進行釋法說理，這不僅嚴重浪費了司法資源，更可能損害司法權(quán)威，助長信訪人通過無理纏訪獲取利益的不良心態(tài)。

五、完善訴訪分離機制的建議

（一）明確訴訪分離標準

應(yīng)對現(xiàn)有文件進一步完善，統(tǒng)一訴訪分離的劃分標準，一是以實質(zhì)要件為標準劃分；二是以形式要件為標準劃分。實質(zhì)要件以信訪人的訴訟內(nèi)容為標準，案內(nèi)訴訟請求納入訴訟程序，案外利益訴求納入信訪程序。形式要件以程序是否終結(jié)為標準，訴訟程序尚未終結(jié)的，當事人提出的訴訟在程序中解決，訴訟程序已經(jīng)終結(jié)的，信訪人不再具有案件當事人身份，應(yīng)當在信訪程序中提出訴求。

無論采取哪一種標準，最重要的是統(tǒng)一、具有可操作性。防止司法實踐中出現(xiàn)新情況時反復(fù)修改規(guī)范性文件，破壞制度的穩(wěn)定性。

（二）暢通信訪導(dǎo)入導(dǎo)出機制 1.充分發(fā)揮聯(lián)席會議作用。涉法涉訴信訪機制改革推進一年多以來，各司法機關(guān)在司法實踐中都或多或少遇到一些現(xiàn)實困難，而很多問題并不是單純依靠完善規(guī)范能夠解決的。因為，規(guī)范無論如何完備，在今后的工作中，依然會遇到新情況、新問題，是已有規(guī)范無法解決的，因此，在規(guī)范之外，各職能主體形成一個有效的溝通協(xié)作機制亦十分重要。當下，司法機關(guān)之間應(yīng)當進行充分溝通，首先解決司法機關(guān)內(nèi)部信訪線索導(dǎo)入訴訟程序不暢的問題，其次，梳理各司法機關(guān)存在的信訪線索對外導(dǎo)出途徑不暢的問題。最后，與黨委、政法委、政府信訪部門、政府各主要職能部門進行協(xié)商。以具體問題為切入點，共同建立涉法涉訴信訪事項流轉(zhuǎn)工作機制，整合資源，以簽訂協(xié)議的形式明確涉法涉訴信訪事項導(dǎo)入、導(dǎo)出標準，確立統(tǒng)一規(guī)范。探索在政府信訪部門內(nèi)部設(shè)立專門的處理涉法涉訴信訪問題工作小組。對于導(dǎo)出的信訪件，應(yīng)定期通報相關(guān)信訪線索的處理進度，保證各機關(guān)答復(fù)口徑一致，防止不同職能部門相互推諉，扯皮。

2.引入第三方參與檢察機關(guān)矛盾化解工作。當前涉法涉訴信訪工作面臨的矛盾日趨復(fù)雜，檢察機關(guān)應(yīng)當充分挖掘可用資源，加強與司法局、律師協(xié)會、人大代表、社區(qū)及基層組織的聯(lián)系。充分引入律師、人大代表等作為第三方參與涉法涉訴信訪矛盾化解，充分發(fā)揮第三方兼具專業(yè)性和中立性的優(yōu)勢，引導(dǎo)信訪人合法、理性地解決問題，有效緩解信訪人對檢察機關(guān)的抵觸情緒，增強檢察機關(guān)辦理信訪案件的社會公信力和支持度，同時達到將涉法涉訴信訪問題納入法制化軌道解決的目的。

（三）規(guī)范司法，防止程序空轉(zhuǎn)

1.強化訴訟監(jiān)督職能。檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能范圍有限，對于公安機關(guān)久拖不決，拒絕出具法律文書等問題缺少明確的監(jiān)督手段，監(jiān)督難以起到實效。而目前這一問題已十分嚴重地侵害了信訪人權(quán)利，必須引起足夠重視。可以考慮在偵查監(jiān)督領(lǐng)域內(nèi)拓寬監(jiān)督手段和監(jiān)督范圍，防止公安機關(guān)應(yīng)當立案而久拖不決、應(yīng)當立案而不立案、不應(yīng)當立案而立案等現(xiàn)象的出現(xiàn)。

2.建立穩(wěn)定的信息共享與反饋機制。與轄區(qū)內(nèi)其他司法機關(guān)建立穩(wěn)定的信息共享與反饋機制，促進信訪事項依法導(dǎo)入法律程序，并在導(dǎo)入法律程序后，及時跟蹤獲取反饋，避免法律程序空轉(zhuǎn)，提高辦案質(zhì)量。

（四）完善信訪終結(jié)退出機制

涉法涉訴信訪終結(jié)退出機制是涉法涉訴信訪機制改革中必須關(guān)注的一環(huán)。為了保證制度應(yīng)當具有的權(quán)威性和法律效力，涉法涉訴信訪導(dǎo)出機制必不可少。總的來說，導(dǎo)出機制的意義在于：第一，促使信訪人形成信訪合理預(yù)期；第二，從更深層次上實現(xiàn)社會綜合治理。涉法涉訴信訪事項終結(jié)退出機制能否發(fā)揮作用，一定程度上影響到涉法涉訴信訪機制改革的效果。

1.明確涉法涉訴信訪終結(jié)退出機制。北京市人民檢察院2012年11月出臺了《北京市檢察機關(guān)涉檢信訪案件終結(jié)退出工作辦法》，明確規(guī)定了涉檢信訪案件終結(jié)退出的前提條件、啟動程序、備案程序、決定主體等內(nèi)容。當前涉法涉訴信訪機制改革已進入關(guān)鍵時期，對于信訪終結(jié)退出機制應(yīng)當予以完善，彌補制度空白。

2.完善信訪救濟機制。目前涉法涉訴信訪“終而不結(jié)”矛盾突出，對于這類信訪事項，應(yīng)當準確區(qū)分出有理訪和無理訪，針對其中訴求有一定合理性的涉法涉訴信訪人，其訴求通過法律途徑難以解決、且信訪人生活困難、愿意接受救助息訴罷訪的，應(yīng)當加強社會救助、救濟，構(gòu)建涉法涉訴信訪多元化處理機制，通過依據(jù)相關(guān)政策和規(guī)定進行司法救助、法律援助、綜合治理等手段統(tǒng)籌解決當事人在生存、生活面臨的困難，使信訪案件真正終結(jié)。

3.完善息訪、穩(wěn)控機制。上文中提到，訴訪分離機制應(yīng)當包含三個方面內(nèi)容：受訴機制、息訪機制、穩(wěn)控機制。目前我們關(guān)注的重點主要停留在受訴機制上，對于息訪機制和穩(wěn)控機制關(guān)注較少。涉法涉訴信訪本身由訴訟引發(fā)，但是很多問題無法在訴訟程序中解決。對于訴訟程序已經(jīng)終結(jié)、當事人訴訟權(quán)利已經(jīng)行使完畢的信訪問題，司法機關(guān)經(jīng)反復(fù)釋法說理仍無法解決問題的，可以由省級人民檢察院做出終結(jié)退出決定。涉法涉訴信訪事項終結(jié)退出后，如信訪人仍不服，應(yīng)由當?shù)攸h委、政府作為主責部門，開展息訪、穩(wěn)控工作。對于存在一定合理性的信訪訴求，當?shù)攸h委、政府應(yīng)整合資源切實解決信訪人實際困難。

注釋：

李云.淺析訴訪分離對政法工作的新挑戰(zhàn).貴州警官職業(yè)學(xué)院學(xué)報.2013（6）.唐龍生、劉菲.論訴訪分離工作機制之構(gòu)建.法治研究.2010（1）.濱州市中級人民法院課題組、宋文明、程紀寒.關(guān)于建立健全訴訪分離工作機制問題的調(diào)研報告.山東審判.2010（3）.《北京市檢察機關(guān)涉檢信訪案件終結(jié)退出工作辦法》第二條：涉檢信訪案件終結(jié)后，案件法律程序已經(jīng)辦結(jié)，各級檢察機關(guān)不再受理、不再交辦、不再統(tǒng)計。對已終結(jié)的案件要形成統(tǒng)一認識、制定統(tǒng)一答復(fù)口徑，進一步深化辦案公開審查制度，落實釋法說理工作機制，案件終結(jié)后重點是做信訪人的釋法明理和教育勸返工作，要厘清信訪案件在不同階段上的職責、任務(wù)重點，推進信訪問題的妥善解決和規(guī)范治理。

第二篇：“訴訪分離”終結(jié)信訪不信法

“訴訪分離”終結(jié)信訪不信法

2014-03-20 02:30:50 新京報

近年來，隨著越來越多的社會矛盾以案件形式進入司法領(lǐng)域，出現(xiàn)了訴訟與信訪交織、法內(nèi)處理與法外解決并存的現(xiàn)狀，導(dǎo)致少數(shù)群眾“信訪不信法”。

近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》，提出實行訴訟與信訪分離制度；強調(diào)建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度；堅決杜絕一切“攔卡堵截”正常上訪人員的錯誤做法。

新京報訊 今后，涉訴涉法信訪事項的上訪群眾不需要到信訪部門上訪了，直接到相關(guān)的政法部門反映問題即可。

中辦國辦近日印發(fā)的《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》提出：實行訴訟與信訪分離制度；建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度；對于涉法涉訴信訪中的錯案、瑕疵案應(yīng)依法糾正。

解決涉法涉訴信訪問題入法治軌道

去年11月，黨的十八屆三中全會通過的《全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出改革信訪工作制度，把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決?！兑庖姟氛歉鶕?jù)《決定》的精神細化了規(guī)定。

此次改革涉法涉訴信訪工作機制、依法處理涉法涉訴信訪問題的總體思路是：改變經(jīng)常性集中交辦、過分依靠行政推動、通過信訪啟動法律程序的工作方式，把解決涉法涉訴信訪問題納入法治軌道，由政法機關(guān)依法按程序處理，依法糾正執(zhí)法差錯，保護合法信訪、制止違法鬧訪，努力實現(xiàn)案結(jié)事了、息訴息訪。

在實行訴訟與信訪分離制度方面，《意見》提及，把涉及民商事、行政、刑事等訴訟權(quán)利救濟的信訪事項從普通信訪體制中分離出來，由政法機關(guān)依法處理。

值得關(guān)注的是，在處理涉訴涉法信訪案件的程序上，《意見》強調(diào)：對于已經(jīng)進入法律程序處理的案件，各級政法機關(guān)應(yīng)當依法按程序在法定時限內(nèi)公正辦結(jié)。對于經(jīng)復(fù)議、審理、復(fù)核，確屬錯案、瑕疵案的，各級政法機關(guān)應(yīng)依法糾正錯誤、補正瑕疵。

杜絕違法限制上訪人員人身自由行為

本輪改革的一大核心是建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度。

《意見》稱，對涉法涉訴信訪事項，已經(jīng)窮盡法律程序的，依法做出的判決、裁定為終結(jié)決定。對在申訴時限內(nèi)反復(fù)纏訪纏訴，經(jīng)過案件審查、評查等方式，并經(jīng)中央或省級政法機關(guān)審核，認定其反映問題已經(jīng)得到公正處理的，除有法律規(guī)定的情形外，依法不再啟動復(fù)查程序。

此外，對于“攔卡堵截”正常上訪人員的做法，《意見》再次強調(diào)，堅決杜絕一切“攔卡堵截”正常上訪人員的錯誤做法，堅決杜絕違法限制或變相限制上訪人員人身自由的行為。

亮點1

實行訴訟與信訪分離制度

意見：實行訴訟與信訪分離制度。各級信訪部門對到本部門上訪的涉訴信訪群眾，應(yīng)當引導(dǎo)其到政法機關(guān)反映問題；對按規(guī)定受理的涉及公安機關(guān)、司法行政機關(guān)的涉法涉訴信訪事項，收到的群眾涉法涉訴信件，應(yīng)當轉(zhuǎn)同級政法機關(guān)依法處理。

【解讀】

訴訪分離倒逼司法公正

中央政法委有關(guān)負責人：訴訟與信訪分離的好處是信訪群眾直接到政法機關(guān)反映訴求，可以少走彎路，便于政法機關(guān)及時處理。

北京大學(xué)法學(xué)院教授傅郁林：司法是社會公正的最后一道防線。以往以信訪這個行政方式來處理涉法涉訴這類司法問題，容易形成民眾“信訪不信法”的思維，對民眾的法律意識、整個國家的司法權(quán)威會帶來負面影響。

意見提出將訴訟與信訪分離，實際上就是要解決這一問題。在以往涉訴涉法信訪事項中，包括刑事、民商事、行政案件等多種類型，此次信訪制度改革意在讓民眾意識到法治的重要性，讓涉法信訪回歸司法程序，這一方面有助于更為專業(yè)的處理信訪案件，同時對司法部門提升辦案質(zhì)量也起到推動作用。

亮點2

錯案瑕疵案應(yīng)依法糾正

意見：嚴格落實依法按程序辦理制度。各級政法機關(guān)對于已經(jīng)進入法律程序處理的案件，應(yīng)當依法按程序在法定時限內(nèi)公正辦結(jié)。對經(jīng)復(fù)議、審理、復(fù)核，確屬錯案、瑕疵案的，依法糾正錯誤、補正瑕疵。

【解讀】

“糾錯”能堵住程序漏洞

最高法立案一庭副庭長高莎薇：目前涉法涉訴信訪事項有三種情形，第一種是確實出現(xiàn)法官枉法裁判需要再審改判的案件，第二種是有審判瑕疵的案件，第三種是當事人無理纏訪的案件。

第一種和第三種是少數(shù)，第二種情形較多。對于第一種和第二種情形，意見明確了在法律程序內(nèi)的案件法官要在法定時限內(nèi)公正辦結(jié)時，這對法官在審判此類案件時如何運用自由裁量權(quán)起到了監(jiān)督作用。對于需要司法救濟再審的案件，經(jīng)過多部門審核后，確實發(fā)現(xiàn)錯案和瑕疵案的，意見明確要糾正錯誤、補正瑕疵。這對涉法涉訴信訪事項在程序上如何保證司法公正起到了非常好的作用，堵住了可能出現(xiàn)的程序漏洞。

亮點3

窮盡程序的判決為終結(jié)決定

意見：建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度。對涉法涉訴信訪事項，已經(jīng)窮盡法律程序的，依法做出的判決、裁定為終結(jié)決定。對在申訴時限內(nèi)反復(fù)纏訪纏訴，經(jīng)過案件審查、評查等方式，并經(jīng)中央或省級政法機關(guān)審核，認定其反映問題已經(jīng)得到公正處理的，除有法律規(guī)定的情形外，依法不再啟動復(fù)查程序。

【解讀】

節(jié)約訪民成本減少資源浪費

中央政法委有關(guān)負責人：以往一些涉訴涉法信訪事項終而不結(jié)、無限申訴，反復(fù)啟動法律處理程序。建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度，一方面減少了上訪群眾的負擔，另一方面也可減少行政資源和司法資源的浪費。

吉林市保民律師事務(wù)所律師修保：以往很多涉訴涉法上訪群眾直接到信訪部門上訪，有的直接到北京的國家信訪局上訪，上訪后信訪部門一般會將信訪事項轉(zhuǎn)交給政法機關(guān)處理，這期間無論是時間成本、上訪生活成本都是比較大的。建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度后，省去了一個環(huán)節(jié)，對于訪民來說可以有效節(jié)約成本。

亮點4

辦案質(zhì)量將終身負責

意見：要完善執(zhí)法司法責任制，嚴格落實辦案質(zhì)量終身負責制，健全執(zhí)法過錯發(fā)現(xiàn)、調(diào)查、問責機制，嚴格倒查執(zhí)法辦案中存在問題的原因和責任，嚴肅查處錯案背后的執(zhí)法不公、不廉等問題；要把加強執(zhí)法公開、擴大群眾參與、接受群眾監(jiān)督作為依法處理涉法涉訴信訪問題的重要內(nèi)容，以公開確保公正、促進息訴。

【解讀】

信訪問題突出倒查領(lǐng)導(dǎo)責任

中央政法委有關(guān)負責人：此次涉法涉訴信訪改革一個重要內(nèi)容是對于涉訴涉法信訪事項，負責處理的政法機關(guān)要公正辦案。如何在制度上予以強化？就是要嚴格落實辦案質(zhì)量終身負責制。

中央政法委要求各級政法機關(guān)在對信訪事項辦案時嚴查案件中存在的司法不公問題，對于群眾訴求不及時受理、不按期辦結(jié)、有錯不糾的，要依紀依法追究辦案人員和相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)責任。對于信訪問題突出的地方，還要倒查政法單位領(lǐng)導(dǎo)班子責任。同時，中央和省級政法機關(guān)將設(shè)立審核程序，對反映問題已經(jīng)得到公正處理的，不再啟動復(fù)查程序，對未得到公正處理的，要倒查追責。

■ 專家說法

“信訪制度改革提升民眾法律意識”

北京大學(xué)法學(xué)院教授傅郁林認為，此次涉訴涉法信訪制度改革，實質(zhì)上是涉訴涉法信訪程序和強化糾錯方式上的重大變革。

以往，涉訴涉法信訪上訪群眾有冤錯案件、瑕疵案件不知道去哪里上訪，出現(xiàn)了信訪部門、政法部門多頭上訪的現(xiàn)象。上訪群眾和辦理信訪事項的政法機關(guān)都浪費了很大的成本。上訪群眾會浪費時間、精力、金錢等成本，政法機關(guān)會在處理時增加時間、政務(wù)成本，信訪事項的辦理也會因此出現(xiàn)效率不高的問題。訴訟與信訪分離后，無論對上訪群眾還是政法機關(guān)，都會減少程序，節(jié)約成本，辦理的效率也會提升。

群眾之所以上訪，是因為所經(jīng)歷的案件大多數(shù)存在司法不公的問題，因此如何在改革過程中強化糾錯方式尤為重要。此輪改革通過辦案質(zhì)量終身負責、上級政法部門審查監(jiān)督、倒查追責機制強化了糾錯方式，這對于維護司法公正將起到重要作用。

此外，涉訴涉法信訪制度改革實際上是行政信訪方式逐步退出司法領(lǐng)域，有利于維護司法權(quán)威，提升民眾的法律意識。

涉法涉訴信訪終結(jié)

涉法涉訴信訪反映

向政法機關(guān)而不是向黨政信訪部門反映問題。

向有管轄權(quán)的政法單位反映問題，而不是多頭訪、越級訪。

提醒：屬于哪一級管的，到哪一級申訴；屬于哪一個部門辦的，到哪一個部門申訴。

審查、甄別

符合法律規(guī)定的信訪事項進入復(fù)議、復(fù)核、再審程序處理。

不符合法律規(guī)定的信訪事項，或是正在法律程序辦理中，當事人直接上訪的，政法機關(guān)依法不予受理。

提醒：反復(fù)纏訪甚至違法鬧訪的，將受到依法處理。

依法按程序辦理

對已經(jīng)進入法律程序處理的涉法涉訴信訪問題，政法機關(guān)依法按程序在法定時限內(nèi)公正辦結(jié)。

依法終結(jié)

已經(jīng)窮盡法律程序的，依法做出的判決、裁定為終結(jié)決定。對于反復(fù)纏訪纏訴的，經(jīng)過案件審查、評查，由中央或省級政法機關(guān)審核，認定其反映問題已得公正處理的，除有法律規(guī)定情形外，依法不再啟動復(fù)查程序。有關(guān)部門重點做好對信訪人解釋、疏導(dǎo)工作。

涉法涉訴信訪三情形

第一種是確實出現(xiàn)法官枉法裁判需要再審改判的案件，占比少

第二種是有審判瑕疵的案件，占比較多

第三種是當事人無理纏訪的案件，占比少

涉法涉訴信訪占比下降

去年，中央政法委在涉法涉訴信訪改革方面分批部署各省市試點，并于去年10月全面推開。經(jīng)過1年時間的改革試點，涉法涉訴信訪占到整個信訪的比例下降明顯。

要求一

暢通信訪渠道。堅決杜絕一切“攔卡堵截”正常上訪人員的錯誤做法；堅決杜絕違法限制或變相限制上訪人員人身自由的行為。

要求二

提高基層化解能力。堅持分級分類處理，加大分流疏導(dǎo)力度，勸導(dǎo)當事人依法按程序反映問題，減少越級上訪。

要求三

防止案件積壓。政法機關(guān)要規(guī)范案件流程，加快案件流轉(zhuǎn)，確保依法處理涉法涉訴信訪問題有序高效進行。

要求四

嚴肅處理違法上訪行為。堅持教育與處罰并重。對采取極端方式鬧訪、借上訪之名煽動鬧事的，依法嚴肅處理。

各地公安機關(guān)不得限制正常信訪活動。同時對少數(shù)人在信訪活動中以信訪活動為名實施的違法犯罪行為，要區(qū)分情形，依法予以處置。處罰只是一種手段，不是最終目的，從根本上還是為了保護信訪群眾的合法權(quán)益，維護正常的信訪秩序和社會秩序?！膊啃旁L辦副主任周新 據(jù)新華社

第三篇：訴調(diào)對接機制研究

訴調(diào)對接機制研究

引言：建立科學(xué)高效的訴調(diào)對接機制，是創(chuàng)新社會管理體制、維護社會穩(wěn)定大局和建設(shè)社會主義和諧社會的要求?！霸V調(diào)對接”工作一方面有助于法院多元化調(diào)解機制的建立，提高訴訟調(diào)解的成功率；另一方面又充分利用了司法資源的優(yōu)勢支持社會大調(diào)解機制，快速有效地化解糾紛和處理矛盾，有利于整合各種調(diào)解資源，發(fā)揮全社會的優(yōu)勢，有效解決新時期人民內(nèi)部矛盾。

但是，由于大調(diào)解機制的構(gòu)建涉及的領(lǐng)域較寬、范圍較廣，在訴調(diào)對接機制的推進過程中，出現(xiàn)一些新的問題。近日，我院對本院轄區(qū)的82名人民調(diào)解員（其中男性51名，女性31名）進行了一次關(guān)于人民調(diào)解制度的問卷調(diào)查，本文就問卷調(diào)查中所反映的訴調(diào)對接機制的有關(guān)問題，談?wù)劰P者的淺見。

一、訴調(diào)對接的基本內(nèi)容

訴調(diào)對接機制是指，訴訟調(diào)解通過與人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解的有機結(jié)合，達到與社會調(diào)解機制相互銜接，充分發(fā)揮訴訟調(diào)解與大調(diào)解機制各自的優(yōu)勢，使司法審判與社會力量優(yōu)勢互補，促使矛盾糾紛以更加便捷、高效的途徑得到解決。

最高人民法院《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》第一條明確了訴調(diào)對接機制的主要目標是：充分發(fā)揮人民法院、行政機關(guān)、社會組織、企事業(yè)單位以及其他各方面的力量，促進各種糾紛解決方式相互配合、相互協(xié)調(diào)和全面發(fā)展，做好訴訟與非訴訟渠道的相互銜接，為人民群眾提供更多可供選擇的糾紛

解決方式，維護社會和諧穩(wěn)定，促進經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展。

訴調(diào)對接包括法院通過立案前的訴前調(diào)解，審理中的委托調(diào)解和邀請調(diào)解。首先，對適宜進行社會調(diào)解的糾紛，在訴訟前建議當事人先經(jīng)地方人民調(diào)解組織調(diào)解，力求把矛盾消滅在萌芽之初；其次，對審理和執(zhí)行過程中的案件，法院通過委托人民調(diào)解組織、村（居）民委員會、行政機關(guān)以及雙方當事人的親屬等一切有利于案件調(diào)解的組織和個人進行調(diào)解，或邀請?zhí)匮{(diào)解員協(xié)助人民法院調(diào)解矛盾糾紛，充分利用社會資源化解矛盾糾紛，使當事人息訴息訪，實現(xiàn)訴訟調(diào)解和社會大調(diào)解的優(yōu)勢互補，密切法院和社會力量在調(diào)解工作中的相互配合。

二、訴調(diào)對接機制存在的問題

1、對訴調(diào)對接機制的認識問題。在當事人選擇矛盾糾紛解決途徑方面，訴調(diào)對接機制相對來說是新生事物，是無可替代的解決矛盾糾紛新機制。但是，目前社會各界對訴調(diào)對接機制的認識還不到位。

一是廣大人民群眾認識不到位。據(jù)調(diào)查，目前許多民間糾紛發(fā)生后，當事人首先想到的是去法院解決。在調(diào)查中，當村民發(fā)生糾紛的時候，選擇雙方協(xié)商解決的有7名，占8%；選擇找人民調(diào)解委員會調(diào)解的20名，占24%；選擇直接向人民法院起訴的55名，占68%。

分析圖：

***矛盾糾紛解決方式的問卷調(diào)查雙方協(xié)商解決申請人民調(diào)解直接向法院訴訟

由此觀之，目前人民群眾的法治意識和維權(quán)意識有所增高，但是對于調(diào)解的認可度還不高，人民調(diào)解還沒有被廣大群眾知曉和認可。對于人民調(diào)解的意義，調(diào)處中心在哪里，調(diào)處中心的職責是什么，本轄區(qū)的調(diào)解員是誰，大多數(shù)群眾幾乎沒有清醒的認識。

二是相關(guān)調(diào)解組織認識不到位。當前群體性糾紛較多，舊城改造、房屋拆遷安置補償、農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛、勞動爭議糾紛、商品房買賣糾紛不斷上升，有的行政部門擔心矛盾激化后自身擺不平，不愿介入糾紛調(diào)處。有的地方部門領(lǐng)導(dǎo)認為，法律沒有明確規(guī)定訴調(diào)對接是我部門的事情，調(diào)解工作應(yīng)該是法院的事，與我部門無關(guān)；有的地方人民調(diào)解委員會則認為“自己官小言輕，擺不平”，甚至擔心在調(diào)處過程中觸動相關(guān)部門利益而影響自己，對于矛盾糾紛消極對待，任其涌向法院。

2、訴調(diào)對接機制的經(jīng)費保障問題。據(jù)問卷調(diào)查，我院轄區(qū)內(nèi)，僅10%的人民調(diào)解委員會經(jīng)費有保障，12%的人民調(diào)解委員會經(jīng)費有一定保障，25%的人民調(diào)解委員會經(jīng)費有一點保障，53%的人民調(diào)解委員會經(jīng)費完全沒有保障。在對人民調(diào)解員的經(jīng)濟補助上，絕大部分調(diào)

解員表示調(diào)解成功糾紛完全沒有經(jīng)濟補助，而有經(jīng)濟補助的調(diào)解員大部分則表示補助基本沒有兌現(xiàn)，僅很少一部分能夠基本兌現(xiàn)。在每件案件的經(jīng)濟補助上，也是10元、20元、30元不等，補助參差不齊，在50元以上補助的僅5%不到。

分析圖：

訴調(diào)對接機制經(jīng)費保障問卷調(diào)查有保障有一定保障有一點保障完全沒有保障

《人民調(diào)解委員會組織條例》第11條規(guī)定：“人民調(diào)解委員會調(diào)解民間糾紛不收費?！钡?條規(guī)定：“對人民調(diào)解委員會委員，根據(jù)情況可以給予適當補貼。人民調(diào)解委員會的工作經(jīng)費和調(diào)解委員會的補貼經(jīng)費，由村民委員會或居民委員會解決?！币虼?，目前調(diào)處中心的經(jīng)費主要由村民委員會或居民委員會解決。在我院所處的西部經(jīng)

濟欠發(fā)達地區(qū)，村民委員會或居民委員會普遍資金匱乏，維持其自身正常工作運轉(zhuǎn)都很艱難，更談不上拔付資金給人民調(diào)解中心了。

3、訴調(diào)對接機制的隊伍銜接問題。調(diào)解人員的素質(zhì)決定調(diào)解工作的成效，同一矛盾糾紛，經(jīng)不同素質(zhì)的人員來調(diào)解，其效果是不一樣的。綜合素質(zhì)高的調(diào)解人員，能夠以恰到好處的方式方法進行調(diào)解，使當事人之間的矛盾糾紛冰消雪融，大事化小，小事化無，雙方關(guān)系恢復(fù)到矛盾發(fā)生前的和諧狀態(tài)；反之，不但不能化解矛盾糾紛，而且可能使矛盾激化，不利于社會的和諧穩(wěn)定。

（1）人民調(diào)解員的學(xué)歷問題。在對我院82名人民調(diào)解員學(xué)歷的抽樣調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，初中及以下學(xué)歷的調(diào)解員12名，占15% ；高中學(xué)歷的27名，占33%，?？茖W(xué)歷的22名，占27%；本科及以上學(xué)歷的僅21名，占25%。分析發(fā)現(xiàn)，在人民調(diào)解員中，高中及以下學(xué)歷的調(diào)解員仍占相當大的比例，提高人民調(diào)解員的學(xué)歷很有必要。

分析圖：我院轄區(qū)人民調(diào)解員學(xué)歷分析圖初中及以下高中專科本科

（2）人民調(diào)解員的法律、政策水平問題。82名人民調(diào)解員中，僅9名調(diào)解員覺得自己的法律、政策水平很好，占10%；68名調(diào)解員覺得自己的法律、政策水平一般，占83%；有5名調(diào)解員覺得自己的法律、政策水平一般，占7%。分析發(fā)現(xiàn)，人民調(diào)解員的法律、政策水平大多很一般，水平較差的仍占相當比例，提高調(diào)解員的法律、政策水平很有必要。而據(jù)調(diào)查，僅有56%的人民調(diào)解員表示曾經(jīng)接受過有關(guān)部門組織的調(diào)解技能和法律知識培訓(xùn)，參加過三次及以上的僅占6%，有38%的人民調(diào)解員表示從來沒有接受過有關(guān)部門組織的調(diào)解技能和法律知識培訓(xùn)。

分析圖：

調(diào)解員法律、政策水平分析圖很好一般不好

（3）人民調(diào)解員的選拔問題。據(jù)問卷調(diào)查，在82名人民調(diào)解員中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)3名，占4%；鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)13名，占16%；鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般干部10名，占12%；村組、社區(qū)干部41名，占50%；其他居民15名，占18%。

分析圖：

人民調(diào)解員身份情況分析圖鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般干部村組、社區(qū)干部其他居民

《人民調(diào)解委員會組織條例》第3條規(guī)定：“人民調(diào)解委員會委員除由村民委員會成員或者居民委員會成員兼任的以外，由群眾選舉產(chǎn)生，每三年改選一次，可連選連任?！钡?條規(guī)定：“為人公正，聯(lián)系群眾，熱心人民調(diào)解工作，并有一定法律知識和政策水平的成年公民，可以當選為人民調(diào)解委員會委員。”從上述規(guī)定看，目前各地調(diào)處中心的調(diào)解人員實際上主要就是人民調(diào)解委員會的委員。也就是說，村委會成員、居委會成員就是人民調(diào)解員，此外，要成為調(diào)處中心的調(diào)解員，只要具備：a、為人公正，熱心調(diào)解工作；b、有一定法律知識和政策水平；c、是成年公民。這3個條件即可?？墒恰坝幸欢ǖ姆芍R和政策水平”的衡量標準是什么？當選為調(diào)解員要通過什么樣的程序，需不需要對調(diào)解員進行性格、心理測試？

在對調(diào)解員的抽樣問卷調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，29%的人民調(diào)解員覺得文化水平、政策水平、理論水平是人民調(diào)解員最重要的素質(zhì)；18%的人民調(diào)解員覺得德高望重、有良好的群眾基礎(chǔ)是人民調(diào)解員最重要的素質(zhì)；36%的人民調(diào)解員覺得公平、公正才是調(diào)解員最重要的素質(zhì)；有16%的調(diào)解員則認為溝通協(xié)調(diào)能力才是人民調(diào)解員最重要的素質(zhì)。

調(diào)查認為，僅為人公道正派，但脾氣急躁、性格古怪、快言快語的人，是不能成為一名優(yōu)秀的人民調(diào)解員的；而性格脾氣好，為人謙和，德高望重，但文化素質(zhì)和理論水平太差也不能勝任調(diào)解員職務(wù)。

4、訴調(diào)對接機制的程序?qū)訂栴}。據(jù)調(diào)查，72%的調(diào)解員認為矛盾糾紛應(yīng)先經(jīng)調(diào)解委員會調(diào)解再向法院起訴，24%的調(diào)解員認為有的案件有必要先調(diào)解，有的案件則沒有必要調(diào)解，僅3%的認為沒有必要調(diào)解，應(yīng)直接向法院起訴?！度嗣裾{(diào)解委員會組織條例》第五條規(guī)定：“人民調(diào)解委員會的任務(wù)為調(diào)解民間糾紛，并通過調(diào)解工作宣傳法律、法規(guī)、規(guī)章和政策，教育公民遵紀守法，尊重社會公德”。根據(jù)上述規(guī)定，人民調(diào)解委員會的職能主要有：

一、調(diào)解民間糾紛；

二、宣傳法律、法規(guī)、規(guī)章和政策。但是民間糾紛的范圍過廣，《人民調(diào)解委員會組織條例》對于人民調(diào)解委員會究竟調(diào)解哪些民間糾紛未做明確規(guī)定，對糾紛爭議的標的也未作明確規(guī)定。這就導(dǎo)致了一些不適宜調(diào)解的矛盾糾紛涌向調(diào)解委員會，譬如交通事故糾紛、醫(yī)療糾紛；而大量能夠調(diào)解適宜人民調(diào)解的糾紛卻沒有經(jīng)人民調(diào)解委員會調(diào)解，直接涌向了法院，譬如田邊地角類糾紛、土地承包糾紛、婚姻家庭類糾紛、標的額較小的欠款糾紛，導(dǎo)致有限的司法資源面臨嚴峻挑戰(zhàn)。

三、需要研究的問題

1、人民調(diào)解協(xié)議的效力問題。有人認為，“訴調(diào)對接”的目的在于解決糾紛，而不是設(shè)立一種新的民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系，當事人一方不履行訴前調(diào)解協(xié)議時，另一方當事人可就訴前調(diào)解協(xié)議的效力申請法院直接予以司法確認，由法院確認調(diào)解協(xié)議的效力，以國家強制力保障訴前調(diào)解協(xié)議的履行。也有人認為，人民調(diào)解協(xié)議僅僅是當事人根據(jù)意思自治處理自己權(quán)利義務(wù)所簽訂的具有合同性質(zhì)的協(xié)議，合同的有效無效需經(jīng)當事人起訴，法院才能對其法律效力進行確認，作出裁判，最終應(yīng)以人民法院的裁判文書作為執(zhí)行文書。若法院對訴前調(diào)解協(xié)議直接予以司法審查，賦予其強制執(zhí)行效力，是放棄法院裁判權(quán)、剝奪當事人訴權(quán)，違背民事訴訟基本原理的體現(xiàn)。

調(diào)查組認為，賦予人民調(diào)解協(xié)議強制執(zhí)行效力，有一定的法理可行性和現(xiàn)實可行性。首先，當事人就訴前調(diào)解協(xié)議的效力的確認享有程序選擇權(quán)，其既可申請法院確認調(diào)解協(xié)議的效力繼而申請執(zhí)行，也可不申請法院確認調(diào)解協(xié)議的效力而直接向法院起訴，其實是殊途同歸，并不影響當事人的訴權(quán)；其次，法院對人民調(diào)解協(xié)議效力的確認是法官依法行使其判斷權(quán)的方式，是自由裁量權(quán)的具體體現(xiàn)。若法官經(jīng)審查認為人民調(diào)解協(xié)議無效，矛盾糾紛可立即轉(zhuǎn)入訴訟程序，故也不存在人民法院放棄審判權(quán)的問題。通過“司法確認”程序，訴前人民調(diào)解的糾紛案件得到分流處理，可有效地解決訴前人民調(diào)解協(xié)議的效力保障問題，將國家強制力與當事人的意思自治權(quán)有機地結(jié)合起來，使得法律效果與社會效果得到一致，對和諧社會的構(gòu)建有著積極的作用，同時也使“訴調(diào)對接”真正成為一種得到司法保障的多元化糾紛化解程序。按照最高人民法院《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》第20條和第25條的規(guī)定，司法確認是指經(jīng)行政機關(guān)、人民調(diào)解組織、商事調(diào)解組織、行業(yè)調(diào)解組織或者其他具有調(diào)解職能的組織調(diào)解達成的具有民事合同性質(zhì)的協(xié)議，經(jīng)調(diào)解組織和調(diào)解員簽字蓋章后，當事人可以申請有管轄權(quán)的人民法院確認其效力；人民法院依法審查后，決定是否確認調(diào)解協(xié)議的效力；確認調(diào)解協(xié)議效力的決定送達雙方當事人后發(fā)生法律效力，一方當事人拒絕履行的，另一方當事人可以依法申請人民法院強制執(zhí)行。司法機關(guān)確認人民調(diào)解協(xié)議的效力，賦予其強制執(zhí)行力，對于化解社會矛盾糾紛，建立高效、便民的大調(diào)解機制，十分必要。

2、“訴調(diào)對接”工作中，法院的定位問題。法院作為國家司法機關(guān)，其基本職責是依照法定職權(quán)及法定程序，根據(jù)案件事實，把法律規(guī)范應(yīng)用于具體案件并對案件做出權(quán)威裁判。司法權(quán)以判斷為本質(zhì)內(nèi)容，其實質(zhì)是一種判斷權(quán)。與之相聯(lián)系，法院審判活動的另一個重要特點是被動性，以“不告不理”為原則，不因訴方、控方請求不作主動干預(yù)。

在“訴調(diào)對接”的具體工作機制中，法院究竟應(yīng)該承擔哪些工作才是合適的，才不至于超出自己的職權(quán)和職責范圍？譬如，法官深入基層，掌握社會不穩(wěn)定因素，對轄區(qū)內(nèi)的矛盾糾紛定期進行系統(tǒng)的排查，尋找原因、制定報表、分析對策，逐級上報上級法院和政法委，制定預(yù)警和防控方案；譬如，法官深入街道、社區(qū)、企業(yè)、事業(yè)單位

提供法律咨詢、開展專題講座，宣傳法律知識，以提高人民群眾法律意識；譬如，為維護地方穩(wěn)定和社會和諧，應(yīng)地方黨委政府的要求，法院派干警同公安機關(guān)、司法行政機關(guān)一起參加房屋拆遷、移民安置、節(jié)日安保等活動。在這些活動中，法院以積極的姿態(tài)，主動將司法活動與多元化的社會糾紛解決機制對接和融合，雖表現(xiàn)出了強烈的社會責任感和使命感，但是卻與法律規(guī)定的自身的定位相違背。因為這些活動，在某種意義上說其實已超出了司法“判斷”的職能，而是在履行其他機關(guān)的職責。在訴調(diào)對接機制中，法院應(yīng)正確界定法院的權(quán)力范圍及功能屬性，不缺位、不錯位、不越位，搞清楚大調(diào)解工作中哪些是可做該做也是能做的，而哪些則是不該做也做不了的，明確自己的職責所在。

四、訴調(diào)對接機制的完善

人民調(diào)解與訴訟調(diào)解的對接能夠?qū)崿F(xiàn)雙方工作資源共享，達到相互促進的目的。通過對接，一方面人民法院在保證公正與效率前提下減少訴訟成本，實現(xiàn)訴訟效益最大化；另一方面，人民調(diào)解組織通過參與民事訴訟調(diào)解，強化業(yè)務(wù)素質(zhì)，提高調(diào)解業(yè)務(wù)水平。要做好這項工作，應(yīng)該做好以下五個這方面的對接。

一是完善認識上的對接。廣大人民群眾，各級調(diào)解組織應(yīng)該充分認識到調(diào)解的意義，遇事敢于調(diào)解，樂于調(diào)解。各級黨委政府可以在通過書籍報刊、電視節(jié)目、互聯(lián)網(wǎng)等途徑加大對人民調(diào)解工作的宣傳力度，同時采取措施提高各級人民調(diào)解組織和人民調(diào)解員的榮譽感，提高其投身調(diào)解事業(yè)的積極性。

二是完善經(jīng)費保障上的對接。物質(zhì)是基礎(chǔ)，離開了經(jīng)費的保障，訴調(diào)對接將是無根之水，工作將無法順利開展。建議各級政府加大對調(diào)解工作的財政投入力度，改善各級人民調(diào)解組織的辦公環(huán)境，提高人民調(diào)解員的經(jīng)濟待遇，對其化解矛盾糾紛給予合理的經(jīng)費保障，對調(diào)解成功的矛盾糾紛給予一定的經(jīng)費補貼作為獎勵，提高各級人民調(diào)解組織調(diào)解矛盾糾紛的積極性，保障大調(diào)解工作的順利進行。

三是完善人員素質(zhì)上的對接。在當前強調(diào)進一步推進訴調(diào)對接工作的環(huán)境下，應(yīng)該結(jié)合實際情況，對人民調(diào)解員的選任標準、選任程序、法律和政策水平的考核測試標準，調(diào)解員的性格心理測試方式與標準等進行規(guī)范，以提高調(diào)解員隊伍的準入門檻，使調(diào)解員具有較高的綜合素質(zhì)。同時，建議每半年組織一次調(diào)解員進行法律知識、政策業(yè)務(wù)、調(diào)解技巧的學(xué)習和培訓(xùn)，提高人民調(diào)解員的素質(zhì)。只有擁有高素質(zhì)的調(diào)解員，才能在構(gòu)建和諧社會中發(fā)揮其應(yīng)有的社會作用。

四是完善程序上的對接。對于部分案件，建議民事訴訟在立案程序前增加訴前調(diào)解程序為必備程序，并將其寫入《民事訴訟法》。對于婚姻家庭糾紛、鄰里糾紛、身體權(quán)糾紛、土地承包糾紛、房屋安置補償協(xié)議糾紛，必須先經(jīng)人民調(diào)解組織調(diào)解，建議人民調(diào)解的期限為15天為宜，對確實不能調(diào)解成功的才能向人民法院訴訟，并在立案起訴時將人民調(diào)解筆錄、調(diào)解不成功的結(jié)果說明一并提交法院作為訴訟證據(jù)。對經(jīng)人民調(diào)解組織調(diào)解成功的糾紛，法院應(yīng)及時確認人民調(diào)解協(xié)議的效力，賦予其強制執(zhí)行力。訴后依托現(xiàn)有的人民調(diào)解網(wǎng)絡(luò)，建立執(zhí)行協(xié)調(diào)機制，聘請人民調(diào)解員及相關(guān)人員擔任協(xié)助執(zhí)行員，構(gòu)

建執(zhí)行工作協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)?？捎扇嗣裾{(diào)解員兼任協(xié)助執(zhí)行員，協(xié)助執(zhí)行法官做好轄區(qū)內(nèi)涉及家庭糾紛、鄰里糾紛、土地糾紛等類型執(zhí)行案件的執(zhí)行和解工作。

五是完善業(yè)務(wù)交流上的對接。法院可通過與司法行政機關(guān)、街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))、村社等建立聯(lián)動制度、設(shè)立調(diào)解協(xié)議案件審理情況的通報制度、矛盾糾紛排查預(yù)警制度、委托接待制度等，構(gòu)建較為完整的“訴調(diào)對接”工作網(wǎng)絡(luò)，強化溝通協(xié)調(diào)，實現(xiàn)信息互通，使法院與社會力量形成長效聯(lián)動機制，使兩者在調(diào)解工作方面的相互配合獲得制度的剛性保證，有效地提高糾紛的預(yù)防和處理能力。

第四篇：訴訪分離對法院工作的新挑戰(zhàn)

訴訪分離對法院工作的新挑戰(zhàn) 一信訪的作用

信訪功能扭曲異化、民眾“信訪不信法”、司法資源不堪重負——這是涉法涉訴信訪工作長 期以來面臨的困境。辦印發(fā)《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》，標志著 信訪改革邁出了重要一步?！叭绻湃紊娣ㄉ嬖V信訪反復(fù)無常、沒完沒了，神圣的裁判文書就可能淪為風雨中飄搖、隨時將要墜落的一片枯葉?！?《意見》明確，將實行訴訟與信訪分離制度，把涉及民商事、行政、刑事等訴訟權(quán)利救濟的信訪事項從普通信訪體制中分離出來，由政法機關(guān)依法處理。也就是說，群眾若要反映涉法涉訴信訪問題，主要對象應(yīng)是政法機關(guān)，而非黨政信訪部門。也就是說，各級信訪部門對到本部門上訪的涉法涉訴信訪群眾，應(yīng)當引導(dǎo)其到政法機關(guān)反映問題；對按規(guī)定受理的涉及公安機關(guān)、司法行政機關(guān)的信訪事項，轉(zhuǎn)同級政法機關(guān)依法處理。要向有管轄權(quán)的政法單位反映問題，而不是多頭訪、越級訪，到政法各單位多頭上訪、越級進京上訪等，都無助于問題的解決。同時，當事人也要正確理解法律，不纏訪鬧訪。要經(jīng)過審查、甄別，符合法律規(guī)定的，才能進入復(fù)議、復(fù)核、再審程序處理。對于不符合法律規(guī)定的信訪事項，或是正在法律程序辦理中，當事人直接上訪的，政法機關(guān)依法不予受理。反復(fù)纏訪甚至違法鬧訪的，將受到依法處理

提出，按照刑訴法、民訴法和相關(guān)法律法規(guī)來修改完善涉法涉訴信訪終結(jié)辦法，對

涉法涉訴信訪事項已經(jīng)窮盡法律程序的，以依法作出的判決、裁定為終結(jié)決定。對在申訴時限內(nèi)

反復(fù)纏訪纏訴，經(jīng)過案件審查、評查等方式，并經(jīng)中央或省級政法機關(guān)審核，認定其反映問題已

經(jīng)得到公正處理的，除有法律規(guī)定的情形外依法不再啟動復(fù)查程序，各級有關(guān)部門不再統(tǒng)計、交

辦、通報，而應(yīng)將工作重點轉(zhuǎn)為做好對信訪人的解釋和疏導(dǎo)。

當然，實施終結(jié)制度絕不是放任縱容司法機關(guān)草率應(yīng)付涉法涉訴信訪工作。《意見》提出要 嚴格責任追究，完善執(zhí)法司法責任制，嚴格落實辦案質(zhì)量終身負責制。同時，終結(jié)制度的有效實施還有賴于制度創(chuàng)新，積極總結(jié)推廣各地經(jīng)驗做法，這種努力的確是一大亮點，為妥善解決涉法涉訴信訪案件奠定了一個機制性前提。最高人民法院也出臺意見，明確界定了“訴”與“訪”的概念。所謂“訴”，是指在法律程序之內(nèi)促進問題解決。例如，通過法院一二審、再審程序、檢察院提起抗訴等，執(zhí)行階段若有異議，可通過舉行聽證會等途徑解決問題。所謂“訪”，是法律程序走完了，由信訪部門來處理問題。信訪部門會對案情進行研判，包 括事實以及法律適用等。如果發(fā)現(xiàn)確有問題，相關(guān)部門會啟動內(nèi)部監(jiān)督程序進行糾正。如果發(fā)現(xiàn)并無問題，將引導(dǎo)當事人依法理性接受裁判結(jié)果

近年來，隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，利益格局發(fā)生深刻變革，貧富差距擴大、價值觀念變化，一些長期積累的深層次矛盾和問題逐步顯現(xiàn)，以涉法涉訴為重點的信訪案件呈大幅上升之勢。據(jù)統(tǒng)計，我國每年的信訪總量中，涉法涉訴信訪約占70%左右。[1]為推動信訪案件的依法辦理辦結(jié)，全國政法工作會議把涉法涉訴信訪工作改革作為2013年的工作重點，把涉法涉訴信訪事項從普通信訪體制中分離出來由政法機關(guān)依法處理，引導(dǎo)涉法涉訴信訪問題在法治軌道內(nèi)妥善終結(jié)

運作與困境

數(shù)量激增之壓。從全國來看，涉法涉訴

信訪總量仍居高位，局部上升勢頭不減，越級訪、集體訪在一些地方仍很突出，涉及法院、公安法機關(guān)的信訪占很大比例 [8]，同時，由征地拆遷補

償、勞動爭議、環(huán)境污染等引發(fā)的訴訟也成為涉法 涉訴信訪問題的新熱點。在涉法涉訴信訪案件中，不服法院判決和判決后“執(zhí)行難”引發(fā)上訪占多 數(shù)，重信重訪比例較大，越級訪特別是進京訪的數(shù) 量居高不下，集體上訪增多，上訪群體多元化。涉 法涉訴信訪事項從普通信訪體制中分離出來由政法 機關(guān)依法處理，將原本由各級信訪部門解決的問題 統(tǒng)一交由已經(jīng)重負的政法部門尤其是法院、公安處

理，政法各部門面對巨大壓力。體制機制之壓。涉法涉訴信訪事項從普 通信訪體制中分離出來由政法機關(guān)依法處理是解決 久訪不結(jié)的有效途徑。但在實踐中，受體制機制的 影響，全面落實到位尚有距離。從交辦程序來看，涉法涉訴信訪往往是多頭訪和多級訪，由于工作協(xié) 調(diào)機制和信息共享平臺沒有建立，造成多頭交辦、重復(fù)交辦、重疊交辦的情況時有發(fā)生。從終結(jié)程序 來看，政法各部門沒有制定科學(xué)的涉法涉訴信訪的 終結(jié)辦法，終結(jié)審批條件設(shè)置仍然復(fù)雜、退出程序 繁瑣，應(yīng)該終結(jié)的涉法涉訴信訪難以退出。從終結(jié) 途徑來看，“花錢買平安”仍然是部分領(lǐng)導(dǎo)干部包 括政法機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部處理涉法涉訴信訪的便捷途 徑，這無疑助長了無理上訪的歪風。從救助辦法來 看，涉法涉訴信訪救助資金保障不一致，政法各部 門爭取使用難度大，且個案使用額度受限，不能據(jù) 實利用，使急需救助的信訪問題不能得到及時妥善 處理。從穩(wěn)控協(xié)調(diào)來看，涉法涉訴信訪事項從普通 信訪體制中分離出來由政法機關(guān)依法處理使信訪人 的包案穩(wěn)控責任也一并轉(zhuǎn)移到了政法各部門，離開 當?shù)攸h委政府或社區(qū)組織的支持，對信訪人的穩(wěn)控 難以落到實處。這些體制機制的不完善，使訴訪分 離的推行面臨較大的困難。近年來，司法不公 成了信訪的焦點，“執(zhí)行難”成為引發(fā)信訪的重要 根源，調(diào)解活動違反當事人意愿、調(diào)解結(jié)果損害國 家利益、社會公共利益的現(xiàn)象催生了大量信訪案 件，民事案件應(yīng)立案不立案、應(yīng)保全不保全、超標 的查封等非審判監(jiān)督程序中出現(xiàn)的審判人員違法行 為導(dǎo)致的信訪案件大幅上升。這些信訪的誘因或直 接原因，需要從源頭治理，需要檢察監(jiān)督。有學(xué)者 認為，民事訴訟法的修改，檢察機關(guān)是最大贏家。這種權(quán)利的再分配，輸贏也罷，檢察機關(guān)沒有選擇 的余地。修改后的民事訴訟法實行后，檢察院對民 事、行政、執(zhí)行等監(jiān)督職能的行使仍然是民行檢察 部門，民行檢察部門的人員素質(zhì)沒有變化、軟件硬 件沒有變化、監(jiān)督手段沒有變化，職責范圍卻發(fā)生 了很大的變化，權(quán)利的擴大遠遠超過了檢察機關(guān)現(xiàn) 有的承載能力。修改后的民事訴訟法以及新一輪司 法改革對檢察機關(guān)民行檢察的社會認知度、隊伍專 業(yè)化水平、執(zhí)法能力與素質(zhì)等提出了新的挑戰(zhàn)，民 行檢察的科學(xué)發(fā)展任重道遠。

主體的廣泛性。矛盾利益主體多、群體大。近

年來，因土地征用、城鎮(zhèn)拆遷、企業(yè)改制、機構(gòu)改革、環(huán)境保 護等引發(fā)的矛盾糾紛數(shù)量不斷增加，這些問題涉及大多數(shù) 群眾切身利益，主體多、群體大。

1． 2 訴求的多樣性。矛盾糾紛問題多、處理難度大。主要表現(xiàn)在涉法涉訴信訪案件上，這些案件多是歷史問題 與現(xiàn)實問題相互交織，經(jīng)濟利益訴求與政治利益訴求相互 交織，合理訴求與不合理訴求、合法與不合法方式相互交 織，多數(shù)人的合理訴求與極少數(shù)人的無理取鬧相互交織，產(chǎn)生原因復(fù)雜，化解難度大。如，新縣劉廷美上訪案，該案 屬歷史老案，涉及 1975 年法律、政策，新縣法院曾多次接 訪信訪人，查閱了案卷，并報市委政法委作案件評查。在 多次接訪并和信訪人見面時，堅持積極做好勸導(dǎo)工作，也 通過對照原始材料做說服信訪人息訴的工作，也在積極尋 求妥當?shù)姆赏緩胶蜕顜椭却胧?，已窮盡了各種工作 手段，但信訪人仍不息訴罷訪。

1． 3 問題的復(fù)雜性。社會矛盾不僅是單純的法律問

題、民生問題，而且是重大的穩(wěn)定問題、政治問題，直接關(guān) 系到一個地方乃至全國的穩(wěn)定，如果得不到及時解決，就 會損害黨群干群關(guān)系，影響黨和政府威信，甚至可能會被 敵對勢力利用，成為煽動“街頭政治”的工具。

1． 4 解決的疑難性。信訪動機復(fù)雜化，上訪老戶趨 利信訪突出。信訪人提出的要求過高，有的要求把有罪判 決改為無罪，有的要求改判其應(yīng)當承擔的民事責任為無責任，有的要求撤銷行政機關(guān)合法的行政處罰，有的要求法

院強制執(zhí)行根本無執(zhí)行能力的人，有的要求對判決生效多 年的離婚案件進行再審，恢復(fù)其婚姻關(guān)系。

一是案多人少的矛盾，不可避免地影響了人民法院工 作的全面、可持續(xù)發(fā)展。在各種矛盾事物的運動中，人總 是處于第一位的、決定性的因素。近年來，與“訴訟爆炸” 的時代特征不相適應(yīng)的是，法院一線干警數(shù)量嚴重不足。以信陽中院為例，全部在編人員 225 人，在審判一線的只 有91 人，占比為40%，一線審判人員年均結(jié)案在 200 件以 上。在基層法院，更是普遍缺書記員、法警，有的基層法庭 甚至只有一至二人，不要說組成合議庭了，就連基本的工 作都難以開展。雖然近幾年也在通過公務(wù)員考試招錄法 院工作人員，但招錄數(shù)量太少，遠遠不能適應(yīng)工作需要。二是行政職責淡化，導(dǎo)致司法與行政在社會矛盾化解 職能上出現(xiàn)倒掛。社會矛盾發(fā)端于社會管理，社會管理的 職責在于政府。因此，在理論上，社會矛盾主要應(yīng)由政府 部門通過行政的手段和方式予以解決，但在社會現(xiàn)實中，因過分強調(diào)商業(yè)化、社會化，行政職責越來越淡化。主要 表現(xiàn)形式就是不作為，如地下錢莊、暴力拆遷等問題。在 這些問題上，如果政府能認真履行管理職責，它們就沒有 抬頭和發(fā)展的空間。人民法院作為矛盾糾紛的終局裁判 者，應(yīng)該是窮盡所有糾紛解決手段的最后選擇。按此模 式，真正能進入司法程序的糾紛，相對于行政方式解決的 糾紛，應(yīng)該是少之又少。但恰恰相反，大量的社會矛盾發(fā) 生后，往往不經(jīng)過行政方式的解決途徑，而直接以案件的 形式涌入法院，形成職能倒掛。

三是能力不足的狀況，決定了人民法院化解社會矛盾 的質(zhì)量與水平不高。不可否認的是，由于法官培訓(xùn)制度執(zhí) 行不力、主動學(xué)習意識不強、知識更新不快，有些法官在群 眾工作能力、把握法律精髓能力、應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)輿情能力等方 面還存在諸多不足，如群眾語言不會說、群眾意見不關(guān)心、調(diào)解工作不會做、司法運作不公開、案件處理不及時、息訴 說理不到位、執(zhí)法行為不文明等，仍然存在孤立辦案、就案 辦案，不注重說理疏導(dǎo)、案結(jié)事了，往往按下葫蘆浮起瓢，不能從根本上化解社會矛盾。

四是法律威信的缺失，導(dǎo)致社會矛盾信訪化。受傳統(tǒng) 觀念影響，大部分群眾“官”本位思想根深蒂固，“權(quán)大于 法”、“信上不信下”、“信訪不信法”、“大鬧大解決、小鬧小 解決”等實用觀念普遍流行。由此，一旦與人發(fā)生糾紛，不 論進入訴訟或沒有進入訴訟，他們往往不愿意相信法律，而更愿意相信代表權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)。更為尷尬的是，一方當事 人看到對方給某領(lǐng)導(dǎo)信訪了，也趕緊給該領(lǐng)導(dǎo)或更多更高 的領(lǐng)導(dǎo)信訪，從而導(dǎo)致簡單矛盾復(fù)雜化、信訪化

方法：政法機關(guān)整合的層面。政法委應(yīng)加強領(lǐng)導(dǎo) 和協(xié)調(diào)，政法各部門應(yīng)完善多項工作機制，從制度 層面確保涉法涉訴信訪案件得到有效的控制。一要 建立案件評查機制，落實檢察機關(guān)評查政法各部門 案件的質(zhì)量管理辦法，抓質(zhì)量、清源頭，從源頭上 預(yù)防和減少涉法涉訴信訪案件的出現(xiàn)。二要建立信 訪預(yù)警機制，政法各部門都要早發(fā)現(xiàn)、早報告、早 控制，對傾向性、苗頭性、預(yù)警性信息和已發(fā)生的 涉法涉訴信訪信息進行收集整理，做到關(guān)口前移，爭取在處理涉法涉訴信訪案件時能夠迅速反應(yīng)、占 據(jù)主動。三要建立信訪首辦責任制，定部門、定責 任、定人員、定目標、定措施，專人全程負責一包 到底，逐件解決涉法涉訴信訪案件。四要建立多元 調(diào)處機制，繼續(xù)推行“一把手”接訪、點名預(yù)約接 訪、巡回下訪、聯(lián)合接訪、定期回訪等機制，化解 矛盾，定紛止爭。五要建立纏訪鬧訪處置機制，對 于重大、疑難案件特別是上訪人無理取鬧、纏訪纏 訴的案件要邀請人大代表、政協(xié)委員、法律專家、律師和當事人及其近親屬參加公開聽證和答詢，依 靠社會力量和新聞輿論，做好化解矛盾糾紛工作。同時，對信訪終結(jié)以后或以上訪為名煽動鬧事、謀

取不當利益等違法犯罪行為，要堅決予以打擊。四）優(yōu)化配置。面對涉法涉訴信訪事項從普 通信訪中分離出來由政法機關(guān)依法處理的改革形 勢，面對訴訪分離給政法機關(guān)帶來的新的挑戰(zhàn)，唯 有上級重視、地方支持、自身挖潛，才能破解政法 資源配置的難題。

1．向上開源。對于修改后的民事訴訟法實施

和涉法涉訴信訪改革后的一次性投入部分，建議由 中央統(tǒng)一納入規(guī)劃，采取中央、省補助的方式予以 保障；對于政法機關(guān)經(jīng)常性經(jīng)費支出部分，建議加 大中央、省級政法轉(zhuǎn)移支付力度，提高辦案經(jīng)費和 裝備經(jīng)費補助額度；建議實行政法經(jīng)費全國統(tǒng)一標 準，人員經(jīng)費由同級財政負擔，公用經(jīng)費和業(yè)務(wù)經(jīng) 費由中央、省級和同級財政分區(qū)域按比例分類保障； 要形成政法保障經(jīng)費與經(jīng)濟發(fā)展水平同步的科學(xué)合理 的增長機制，以適應(yīng)政法工作發(fā)展的新要求。2．向內(nèi)挖潛。如何在現(xiàn)有機構(gòu)、人員不變的

前提下應(yīng)對修改后的民事訴訟法實施和涉法涉訴信 訪改革？這是政法機關(guān)管理者首先應(yīng)該探索的路 徑。法院系統(tǒng)早分析、早應(yīng)對，將立案部門進行了 拆分，專門設(shè)立了涉法涉訴信訪的受理部門，并結(jié) 合訴訪分離改革，成立了機構(gòu)、充實了人員、明確 了職責、強化了考核，使涉法涉訴信訪能在法院環(huán) 節(jié)渠道暢通、依法終結(jié)。檢察系統(tǒng)為破解內(nèi)設(shè)機構(gòu) 林立、官多兵少、監(jiān)督功能弱化、管理效率不高等 現(xiàn)實難題，以“兩個適當分離”（即訴訟職能與訴 訟監(jiān)督職能適當分離、案件辦理職能與案件管理職 能適當分離）為主線，積極探索檢察職權(quán)優(yōu)化配置 規(guī)律。湖北檢察系統(tǒng)選取30個基層檢察院推行了內(nèi) 部整合改革試點。以“五部制”（即批捕公訴部、職務(wù)犯罪偵查部、訴訟監(jiān)督部、案件管理部、綜合 管理部）為基礎(chǔ)，優(yōu)化職權(quán)配置；以強化訴訟監(jiān)督 為核心，加強監(jiān)督體系建設(shè)，提升訴訟監(jiān)督效果； 以“主辦檢察官——副檢察長——檢察長”三級管 理模式為結(jié)構(gòu)，全面提升管理效率；以內(nèi)部監(jiān)督制 約為重點，強化執(zhí)法辦案的專業(yè)、統(tǒng)一、歸口管 理，加強過程控制；以專業(yè)化為方向，推進檢察人 員分類管理，實行檢察長領(lǐng)導(dǎo)下的主辦檢察官責任 制，起到了較好的“探路”作用。[12] 這些應(yīng)對措施

和探索，值得政法其他部門學(xué)習和借鑒。3．向外尋援。應(yīng)對修改后的民事訴訟法實施

和涉法涉訴信訪改革，政法各部門要向當?shù)攸h委匯 報，積極爭取理解和支持，通過黨委、政府和有關(guān) 部門進一步完善政法機關(guān)的保障機制，不斷提高保

障水平，盡可能滿足修改后的民事訴訟法實施和涉法涉訴信訪改革后正常工作的所需資金。業(yè)務(wù)經(jīng)費

標準也要隨著修改后的民事訴訟法實施和涉法涉訴 信訪改革后的業(yè)務(wù)量和業(yè)務(wù)成本適時進行調(diào)整。根 據(jù)實際工作需要，還要積極爭取建立修改后的民事 訴訟法實施和涉法涉訴信訪改革方面的專項經(jīng)費保 障機制、救助經(jīng)費預(yù)算機制，用最優(yōu)的保障助推政 法工作向前發(fā)展。

健全審判管理機制，從源頭上控制、減少涉訴信 訪

3． 1． 1 通過審級的嚴格、程序的規(guī)范來實現(xiàn)信訪人 對訴訟程序的認同。審判質(zhì)量提升不僅要靠基層，更要靠 上級法院的監(jiān)督。要減少省法院指定再審的案件數(shù)量，省 法院審查的申請再審案件一般應(yīng)由省法院直接審理辦結(jié)。同時，嚴格限制發(fā)還重審的次數(shù)，避免案件“翻燒餅”。雖 然在短期內(nèi)可能帶來較大的工作量，但是由于減少了案件 的反復(fù)，更重要的是，較高級別的裁判能夠更容易讓當事 人認同和理解，從而減少其不當懷疑，能夠減少信訪案件 發(fā)生的概率。還應(yīng)爭取改革訴訟程序，變目前的“兩審終 審”加再審為“三審終審”加再審。按照黑格爾“正、反、合”辯證法過程，現(xiàn)行民訴法缺乏第三審程序，對于一審勝 訴(正)、二審敗訴(反)的情況下，特別需要一個合的過 程，來消解對二審裁判正當性的質(zhì)疑。將再審作為最高司 法機關(guān)提審的特別情況，從而改變目前這種動輒再審，停 止生效判決的做法，這種實際上的三審，因為其啟動程序 的不是法定自動型，使人民群眾反而生出暗箱操作的疑 慮，也助長了通過信訪啟動再審的欲望。

3． 1． 2 強化審判管理的規(guī)范性約束。重點對現(xiàn)有的 法官個人績效考核真正發(fā)揮作用，啟動有效的獎懲機制。要采取強有力的手段讓賢者上、庸者學(xué)、不稱職者下，使績 效考評成為每個法官的指揮棒。同時，也要注意不因盲目 量化考評可能對真正管理制度的扭曲。全面實現(xiàn)審判管 理信息化和上下級法院審判信息數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)，通過信息化和 互聯(lián)互通徹底杜絕案件辦理的程序出現(xiàn)問題。要重點加 強對案件質(zhì)量的控制，要在規(guī)范法官自由裁量權(quán)上下功 夫，建立自由裁量權(quán)內(nèi)部約束制約機制。

3． 1． 3 加強法院外部監(jiān)督的規(guī)范化運行。在堅持做 好庭審直播、裁判文書上網(wǎng)、公眾開放日等工作的同時，要 進一步規(guī)范立案信訪大廳建設(shè)，公示一切可以公示的審判 信息，切實加強訴訟指導(dǎo)和訴訟風險提示工作，讓當事人 理性接受舉證不能或執(zhí)行不能的訴訟后果。考慮建立更 為方便快捷的舉報、投訴通道。仿照通訊企業(yè)設(shè)立統(tǒng)一投 訴電話，招聘客服人員統(tǒng)一接線記錄，限期調(diào)查、回復(fù)，回 訪滿意情況等，使其成為一項日常工作。要進一步推行馬 錫五審判方式，開展巡回審判，加大調(diào)解力度，將社會法庭 與人民調(diào)解、行政調(diào)解、仲裁等糾紛解決方式結(jié)合起來發(fā) 揮效果。全面加強訴訟指導(dǎo)和風險提示工作，增強當事人 的法治觀念和對司法活動的認同。

3． 2 健全涉訴信訪工作機制，創(chuàng)新社會管理模式，狠 抓信訪案件化解

3． 2． 1 進一步完善涉訴信訪信息收集、交流、反饋機 制，及時掌握涉訴上訪動態(tài)。一是完善內(nèi)部信息互通交流 機制。一方面，要進一步加強日常案件辦理中的信訪苗頭 信息的反饋;另一方面，信訪部門應(yīng)統(tǒng)轄收集好信訪信息，及時掌握日常信訪情況并進行交辦、督查，使處于萌芽階 段的信訪案件能夠及時得到化解。二是完善外部信息通 報機制。各政法機關(guān)應(yīng)當樹立信訪工作“一盤棋”的思 想，積極建立信訪工作大格局，加強信息溝通和工作協(xié)調(diào)。信訪部門對于接待的應(yīng)由其他機關(guān)和部門主管的來信來 訪問題，應(yīng)及時向有關(guān)機關(guān)和部門移交和反饋，防止出現(xiàn) 漏管失控。

3． 2． 2 進一步完善信訪案件流程管理機制。進一步

完善導(dǎo)訪導(dǎo)訴、登記臺賬、分流交辦、辦理處理、甄別終結(jié)、督辦反饋、考核問責、救濟(助)穩(wěn)控等信訪案件流程管理 機制，將各環(huán)節(jié)職責落實到具體部門和具體人員，形成規(guī) 范有序的接訪鏈條，做到接訪、處訪步步有人負責，來訪案 件都有回音，使上訪人反映的問題能夠及時得到回應(yīng)。信 陽中院出臺的《信訪接訪制度》在這方面進行了有益探 索，能夠有效地將信訪當事人吸引在中院信訪接訪窗口，第一時間安排接訪和解決，避免了各自為戰(zhàn)的情況。同 時，最高法院出臺的約期接談制度應(yīng)進一步深化，健全初 信初訪首問負責制。按照分工和職責安排接訪，實行“誰 接待、誰負責、誰處理”，并規(guī)定辦理程序和期限，包案到 底。

3． 2． 3 進一步改善涉訴信訪案件的審查、審理方式。規(guī)范審查聽證程序，改變現(xiàn)在的申訴類信訪案件行政化處 理模式，基層法院應(yīng)以合議庭方式來審查信訪案件，思考 對策。建立日?；纳舷侣?lián)動接訪和聯(lián)合組成巡回合議 庭的工作機制。上級法院及時到基層接訪，開展就地辦 案，就地解決上訪案件。對于再審信訪案件，逐步推行審 委會委員組成合議庭直接審理案件，改變過去審委會“垂 簾斷案”的狀況。把“信訪聯(lián)席會議”確定為經(jīng)常性的工 作機制，建立完善由黨委牽頭，司法機關(guān)、政府職能部門共 同參與、職責明確、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一處理的大信訪格局。3． 2． 4 盡快制定《信訪法》及《信訪治安管理處罰條 例》。在實施和完善《信訪條例》基礎(chǔ)上，及時出臺《信訪 法》、《信訪訴訟法》及《信訪治安管理處罰法》，有效保護 信訪人的合法權(quán)益，制裁不法信訪人，同時，在更高級別設(shè) 立統(tǒng)籌全局的信訪終結(jié)機制，確保信訪終結(jié)制度的絕對終 結(jié)性。改變涉訴信訪案件外部多元監(jiān)督體制。長期的治 本之策是把信訪工作集中到各級人民代表大會，通過人民 代表來監(jiān)督一府兩院的工作，合并散存在各職能部門的信 訪資源，建立一套統(tǒng)一的科學(xué)的信訪登記體系和檢索體 系，不僅可以準確統(tǒng)計信訪量，而且可以節(jié)約大量的社會 資源，克服目前信訪中公民盲目投訴、反復(fù)投訴、多方投訴 造成的巨大資源浪費和政治信任流失。

3． 2． 5 進一步落實好對信訪當事人的各項救助措 施。將經(jīng)濟困難的信訪當事人的救助納入司法救助保障 基金，并保證其正?；\行。爭取政府財政支持，吸收社 會部分捐贈，完善司法救助保障基金的資金來源，對經(jīng)濟 確實困難、信訪事項難以依靠法院一家解決的信訪當事人 給與適當?shù)木戎?，幫助他們渡過暫時困難，避免信訪升級。加大經(jīng)費及人員的投入，為社會矛盾化解工作提供必要的 保障。人民調(diào)解員、人民陪審員及近兩年出現(xiàn)的社會法 官，是社會矛盾化解工作的有生力量，但經(jīng)費的缺乏大大 挫傷了他們參與社會矛盾化解工作的積極性，長此以往，這些力量可能會銷聲匿跡。同時，人民法院作為化解社會 矛盾的主角和主力，人員嚴重不足已是不爭的現(xiàn)實。基于 上述兩個方面的原因，只有各級領(lǐng)導(dǎo)高度重視，加大對社 會力量的經(jīng)費保障和人民法院的人員編制力度和規(guī)模，才 能為社會矛盾化解工作提供源源不斷的力量。

3． 3 推行決策風險評估機制，從源頭上預(yù)防矛盾糾

紛。按照用領(lǐng)導(dǎo)方式轉(zhuǎn)變推動發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的要求黨委政府決策科學(xué)化、民主化、法制化水平，實行決策社會

穩(wěn)定風險評估制度，對涉及“三農(nóng)”、國企改革、征地拆遷、城市發(fā)展和管理、重點項目建設(shè)、社會保障、機構(gòu)改革、環(huán) 境保護等事關(guān)群眾切身利益的重大決策事項，進行事前的 社會穩(wěn)定風險評估，廣泛聽取群眾意見。堅持合法性、有 益性、群眾支持的標準，確保決策為民。經(jīng)評估可能對社 會穩(wěn)定產(chǎn)生影響的決策不出臺或暫緩出臺，從而最大限度 地預(yù)防和減少因決策不當引發(fā)的矛盾糾紛，防患于未然。3． 4 加強基層民調(diào)組織建設(shè)，從矛盾源上培植化解 力量。人民調(diào)解委員會是離社會矛盾最近的組織，也是最 基層的社會矛盾調(diào)解組織，曾經(jīng)為民間糾紛的調(diào)解發(fā)揮過 積極的作用。但在經(jīng)濟發(fā)展的大潮中，這種作用有所弱 化。在村一級的人民調(diào)解委員會，基本上只有一塊牌子 了;在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的人民調(diào)解委員會，往往只有一個司法所 長，而且司法所長多以代理案件為主，因為調(diào)解是出力不 討好的活。因此，有時人民法院在案件送達和組織調(diào)解 時，想請基層組織予以配合，根本就找不到人。從另一個 側(cè)面，基層民調(diào)組織的癱瘓和弱化，也是社會矛盾增多的 一個因素。因此，加強基層民調(diào)組織建設(shè)，把矛盾糾紛化 解在當?shù)?，化解在基層，不失為有效化解社會矛盾的重?舉措。

3． 5 將社會矛盾化解工作納入政績考核，增強基層 政府化解社會矛盾的主動性和自覺性。凡事欲則立，不欲 則廢。如果把社會矛盾化解工作像計劃生育、經(jīng)濟發(fā)展等 工作一樣，納入政府績效考核，細化依法行政水平、民事糾 紛發(fā)案率及化解率、刑事案件發(fā)案率及破案率等考核指 標，嚴格考核標準和程序，就一定能最大限度地激發(fā)社會 活力，“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府支持、社會協(xié)同、群眾參與”的社會 矛盾化解局面就一定會形成，改革發(fā)展與社會穩(wěn)定并駕齊 驅(qū)和諧共進的局面也一定會出現(xiàn)。

第五篇：反貪局偵結(jié)分離辦案工作機制研究

機構(gòu)設(shè)置合理、人員組合得當將會為我們的偵查工作帶來事半功倍的效果。2007年我局開始試行的“偵結(jié)分離”辦案模式，即是在保證兩個偵查處設(shè)置不變的前提下，在一定范圍內(nèi)將“偵”、“結(jié)”工作進行分離。具體來說，每個偵查處12人，分為兩個大主偵組，由兩名主偵官分別負責各組的具體工作。在每個大主偵組里，仍由一檢一書組成三個小組，其中兩組側(cè)重于立案工作，其中一組側(cè)重于結(jié)案工作。從線索初查到對犯罪嫌疑人采取強制措施的工作由立案組負責；自采取強制措施后到審查起訴階段的工作由結(jié)案組負責。

一、“偵結(jié)分離”辦案模式的優(yōu)勢

（一）提高案件質(zhì)量

根據(jù)《中華人民共和國刑事訴訟法》及1996年12月31日最高人民檢察院《關(guān)于檢察機關(guān)偵查工作貫徹刑訴法若干問題的意見》中的規(guī)定，人民檢察院偵查終結(jié)的案件，應(yīng)當做出提起公訴、不起訴或者撤消案件的決定。同時規(guī)定，偵查終結(jié)的條件是：“犯罪事實清楚，證據(jù)確實、充分”。對于偵查部門來講，決定偵查終結(jié)的案件應(yīng)該是：對犯罪嫌疑人指控的犯罪事實已經(jīng)查清，證據(jù)確實、充分的案件。由此可見，法律對偵查終結(jié)、移送起訴的案件，在事實上、證據(jù)上都有明確的、嚴格的要求。

在“偵結(jié)分離”的辦案模式下，一個案件會經(jīng)過立案組、結(jié)案組兩組辦案人員，分別在不同的偵查階段從事實、證據(jù)上予以判斷、審查，對案件質(zhì)量的提高無疑是有益的。在以往的偵查模式中，從線索初查、立案到結(jié)案完全由一個辦案組的一檢一書來完成，這不免會造成承辦人始終拘泥于立案時對案件的理解，無法從更多的角度去再次審查案件。在“偵結(jié)分離”模式下，從犯罪嫌疑人被采取強制措施后，案件即轉(zhuǎn)為由結(jié)案組負責，結(jié)案組不僅能以更加客觀的態(tài)度從事實和證據(jù)角度再次審查案件，而且能夠拓寬思路發(fā)現(xiàn)除立案犯罪事實外的其他問題，從而使案件質(zhì)量得以有效保障。

（二）節(jié)約偵查資源

今年來，西城院受理的線索數(shù)量呈上升趨勢，其中市院交辦線索數(shù)量也在不斷增多。如何能夠提高線索初查的效率和質(zhì)量、縮短偵查周期、節(jié)約偵查資源，成為了我們首要解決的問題。在“偵結(jié)分離”辦案模式下，在嫌疑人被采取強制措施之后，立案組即可將主要精力投入到新的線索初查工作中去，節(jié)省了大量的提訊、證據(jù)收集和固定工作。線索初查時間得到保障，許多辦案組都已經(jīng)采取多個線索同時初查的方式，有效提升了初查效率。

從結(jié)案組角度講，節(jié)省了大量的線索初查時間和精力，可以對所負責的幾個案件統(tǒng)一安排整體提訊時間，避免了以前辦案模式下，幾個辦案組同時去看守所提訊的狀況。同時，結(jié)案組可以集中精力完善證據(jù)，踏實認真的完成案頭工作。

（三）充分發(fā)揮每位偵查員的個性和特點

立案工作需要干警具備偵查經(jīng)驗豐富、身體素質(zhì)好、能夠適應(yīng)加班出差等特點，而結(jié)案工作需要干警細心、善于收集鞏固證據(jù)、有較強的預(yù)審能力和交流應(yīng)變能力。人各有所長，也各具特點，將反貪干警的特長和所從事的工作側(cè)重有效結(jié)合，在調(diào)動工作的積極性的同時，工作效率和質(zhì)量便同步得以提升。

（四）充分發(fā)揮主偵檢察官的優(yōu)勢和工作積極性。

以各主偵組組成辦案單元，既分散偵查又集中辦案，分工協(xié)作，相互配合，并在辦案過程中，進一步完善主偵檢察官責任制，探索適應(yīng)新形勢的辦案模式，使偵查隊伍進一步規(guī)范化、專業(yè)化。

（五）有效保證辦案過程中的廉政問題

在不同偵查階段更換不同的辦案人員，能夠有效避免“人情案”、“關(guān)系案”的發(fā)生。立案組、結(jié)案組之間無形中便形成一種相互監(jiān)督的關(guān)系，有效保障了文明辦案、廉政辦案。

（六）促進偵查人員全面發(fā)展

新時期反貪偵查人員不僅要具備傳統(tǒng)偵查人員應(yīng)具備的素質(zhì)，還應(yīng)適應(yīng)時代發(fā)展的要求提高和完善自己。除網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、語言能力外，信息調(diào)研能力是一項重要能力。反貪偵查人員

不能只停留在立案、結(jié)案的水平上，還應(yīng)當具備發(fā)現(xiàn)問題、研究問題的能力和水平。采用“偵結(jié)分離”的辦案模式是促進偵查人員的全面發(fā)展，提高其信息調(diào)研能力的有效途徑之一。在“偵結(jié)分離”的辦案模式下，立案組承擔了大部分的立案壓力，結(jié)案組可以利用其了解案情始末、時間相對充裕的優(yōu)勢，充分總結(jié)辦案經(jīng)驗進而達到理論升華的目的。同時，通過立案組與結(jié)案組人員的流轉(zhuǎn)，最終達到促進全體反貪干警全面發(fā)展的目的。

（七）適度調(diào)節(jié)偵查人員工作壓力

反貪部門是檢察機關(guān)的一線業(yè)務(wù)部門，長期以來工作強度高，工作任務(wù)繁重，偵查人員工作壓力很大。這種情況下，將結(jié)案組獨立出來專門進行結(jié)案工作，可以相對減少了其立案的壓力，通過人員的流轉(zhuǎn)調(diào)換，可以達到適度調(diào)節(jié)偵查人員工作壓力的目的。

二、“偵”、“結(jié)”銜接中存在的問題

（一）有時存在辦案思路不統(tǒng)一的情況。

案件能夠立案，便說明立案組的偵查人員對案件初期的認識、理解、辦案方式是正確的。立案組在前期初查過程中對案件有自己的分析和下一步工作設(shè)想，在這一方面立案組和結(jié)案組可能存在對某個案件的看法和理解不相同的情況。在結(jié)案組進行繼續(xù)偵查的過程中，如何貫徹原辦案人員正確的辦案思路，并且把證據(jù)加以固定，是個需要解決的問題。

（二）案件移交時的手續(xù)問題。

按照“偵結(jié)分離”辦案模式的規(guī)定，嫌疑人被采取強制措施后案件即從立案組移交到結(jié)案組。此時，經(jīng)過線索受理、初查、立案、采取強制措施等環(huán)節(jié)，案件已經(jīng)存在許多法律手續(xù)、證據(jù)和原始偵查資料。在交接過程中，立案組的承辦人往往只將法律手續(xù)和立案時認定的證據(jù)材料附卷移送，而初期偵查中認為無價值的、與本案無關(guān)的資料便不予移送。其實，這樣的做法不利于結(jié)案組更加深入了解案情、了解案件全貌、了解嫌疑人的思想狀況、理解偵查員的辦案思路。是否能把全部案件資料移送到結(jié)案組，怎樣形成一個完備的移交手續(xù)成為了“偵”與“結(jié)”銜接的關(guān)鍵問題。

（三）結(jié)案過程中發(fā)現(xiàn)新線索時的處理辦法

在實際工作過程中，通過提訊、進一步調(diào)取證據(jù)，結(jié)案組可能會發(fā)現(xiàn)新的犯罪線索。有的是犯罪嫌疑人涉嫌的其他犯罪事實，有的是本案涉及到的其他問題，有的是犯罪嫌疑人的檢舉揭發(fā)情況。對于這些新線索，是由結(jié)案組繼續(xù)調(diào)查，還是轉(zhuǎn)交立案組進行調(diào)查還未有明確的規(guī)定。如果由結(jié)案組調(diào)查新發(fā)現(xiàn)的線索，有可能會占用大量的結(jié)案時間，導(dǎo)致案件延期；如果轉(zhuǎn)交立案組調(diào)查，有可能會影響立案組對其他線索的初查效率，造成工作交叉。

三、如何解決“偵”與“結(jié)”的銜接問題

（一）統(tǒng)一思路。在案件移交過程中，立案組的偵查人員應(yīng)當根據(jù)案件的復(fù)雜程度，以書面或口頭的形式將辦案過程、偵查思路、方式手段、存在的問題等情況，完整、清晰的傳達給結(jié)案組，使得結(jié)案組更快、更準確的接手案件。

（二）移交全部案件材料。移交材料要求全部，立案組應(yīng)當將初期偵查過程中認為無價值的資料也移送給結(jié)案組。保證結(jié)案組全面、整體把握案件。

（三）加強兩組人員間的配合問題。在案件初期的調(diào)查階段，立案組在調(diào)取證據(jù)的過程中，已經(jīng)和銀行、工商等相關(guān)部門及人員建立了有效的聯(lián)系方式。在結(jié)案組進一步完善證據(jù)過程中，為了更加方便、快捷的獲取證據(jù)材料，有些資料的調(diào)取工作仍然需要前期偵查人員的繼續(xù)配合。當結(jié)案過程中發(fā)現(xiàn)新線索時，由于結(jié)案組人員少，可能會出現(xiàn)人力不夠的問題，而前期負責初查的同志更熟悉案情，這就需要兩組人員在主偵官的帶領(lǐng)下，加強配合，靈活分配人員，進一步對案件進行調(diào)查取證。

“偵結(jié)分離”的辦案模式剛啟動不久，任何機制的改革都需要時間。不斷在實踐過程中發(fā)現(xiàn)問題并解決問題才能更好的檢驗新的辦案模式，才能使之更加成熟、完善。在今后的工作中，我們還將不斷探索、力求最大限度的發(fā)揮偵查資源，更有效的打擊腐敗。