第一篇：太原市耕地保護存在的問題及法律對策

太原市耕地保護存在的問題及法律對策

【摘要】：耕地資源是自然界中數(shù)量有限且不可再生的資源，是人類賴以生存和發(fā)展基礎。保護耕地資源是我國科學發(fā)展、綠色發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的必然選擇，也是一座城市科學發(fā)展的必由之路。太原市現(xiàn)有耕地180余萬畝，作為內(nèi)陸省會城市、資源型城市，太原隨著城市建設的不斷加快和人口數(shù)量的持續(xù)增長，耕地資源在利用過程中出現(xiàn)了許多令人擔憂的問題。主要表現(xiàn)在：（1）耕地數(shù)量規(guī)模逐年下降。1997-2005年太原市耕地累計減少33914公頃，主要是生態(tài)退耕用地和城鎮(zhèn)工礦周邊用于建設的優(yōu)質(zhì)耕地。（2）違法違規(guī)使用耕地。違反規(guī)劃，違法使用耕地從事建設，非法出讓集體土地等行為。（3）污染耕地。太原市耕地資源受到了煤層、粉層、工業(yè)廢水、生產(chǎn)生活垃圾、固體廢棄物以及重金屬等污染。2005年，太原市農(nóng)業(yè)局環(huán)保站對太原市多個土壤觀測點進行檢測，結(jié)果顯示太原市耕地出現(xiàn)鉛污染跡象的地區(qū)已達56％。太原市委、市政府制定出臺了太原市《關于建立耕地保護共同責任機制的意見》、《太原市人民政府關于加強耕地占補平衡工作的意見》，但太原市在耕地資源保護方面的法規(guī)規(guī)章還不盡完善。從法律層面加大耕地資源保護力度，是實現(xiàn)耕地資源有效利用和科學發(fā)展的必由之路。我國現(xiàn)行的《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國耕地占用稅暫行條例》、《中華人民共和國土地復墾規(guī)定》等一系列涉及耕地保護的法律制度，在嚴格控制耕地資源的有效使用、防止耕地流失和被污染等方面做出了明確的規(guī)范。完善耕地

資源保護相關法律，是實現(xiàn)耕地資源可持續(xù)利用的必要條件。本文結(jié)合全國和山西省耕地資源保護法律、法規(guī)、規(guī)章現(xiàn)狀，選擇國內(nèi)部分耕地資源保護法律措施好的城市和國外部分國家，為太原市強化耕地資源保護的法律對策提供積極的參考價值。筆者認真分析了太原市耕地資源保護法律層面的現(xiàn)狀及存在的問題，提出以下幾方面強化耕地資源保護的法律對策：（1）結(jié)合太原市提出的“包容、尚德、崇法、誠信、卓越”的城市核心價值觀中“崇法”的價值觀，注重對耕地資源保護相關法律、地方性法規(guī)的宣傳，多層次、多方位加大耕地保護宣傳力度，讓耕地資源保護的法制意識深入人心。（2）完善太原市耕地資源使用相關制度，包括“占一補一”、“占補平衡”、“土地流轉(zhuǎn)”、“增減掛鉤”、“征轉(zhuǎn)分離”等制度。(3)加大耕地資源保護相關法律的執(zhí)法力度。太原市在加強耕地保護過程中，應該進一步發(fā)揮規(guī)劃的法律約束效力，實施聯(lián)合執(zhí)法,加大審批執(zhí)法力度,注重土地監(jiān)管執(zhí)法，進一步明確執(zhí)法責任主體，推動耕地資源保護工作的落實。（4）突出規(guī)劃在耕地保護中的法律地位。高度重視規(guī)劃立法，嚴格規(guī)劃執(zhí)法，制定出臺規(guī)劃修編具體政策，實行基本農(nóng)田保護規(guī)劃，從規(guī)劃層面嚴格控制城鄉(xiāng)建設用地盲目擴張。（5）強化對耕地資源的司法保護力度。隨著太原工業(yè)化、城市化的快速推進，違法違規(guī)占用耕地現(xiàn)象頻發(fā)，在加大行政執(zhí)法力度的同時，引入司法保全制度，推動公安、檢察院、法院在土地違法案件查處、執(zhí)行過程中，完善工作程序，做好工作銜接，確保違法案件查處、執(zhí)行到位。（6）完善法律體系，適時制定和出臺市級地方性法規(guī)。【關鍵詞】：耕地資源耕地資源保護耕地保護制

度法律對策

【學位授予單位】：山西財經(jīng)大學 【學位級別】：碩士 【學位授予年份】：2013 【分類號】：D922.6 【目錄】：摘要6-8Abstract8-12引言12-131緒論13-191.1耕地資源狀況13-151.1.1我國耕地資源現(xiàn)狀13-141.1.2山西耕地資源狀況141.1.3太原耕地資源狀況14-151.2太原耕地資源保護中面臨的問題15-161.2.1耕地數(shù)量規(guī)模逐年下降151.2.2違法違規(guī)使用耕地151.2.3污染耕地15-161.3強化太原耕地資源保護的意義16-191.3.1國家糧食安全的必然選擇161.3.2發(fā)展現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)的必然要求16-171.3.3提升城市綜合競爭力的重要內(nèi)容17-181.3.4建設社會主義新農(nóng)村的必備基礎18-192太原耕地資源保護法律現(xiàn)狀和問題19-262.1耕地資源保護的法律和法規(guī)19-222.1.1法律對耕地資源保護的相關規(guī)定及分析192.1.2法規(guī)對耕地資源保護的規(guī)定19-202.1.3規(guī)章對耕地資源保護的規(guī)定20-212.1.4我國促進耕地資源保護的規(guī)范性文件21-222.2山西耕地資源保護的法規(guī)和規(guī)范性文件22-242.2.1山西地方性法規(guī)涉及耕地保護的相關規(guī)定及分析22-232.2.2山西規(guī)范性文件中對耕地保護的有關規(guī)定23-242.3太原耕地資源保護的法律現(xiàn)狀和存在的問題24-262.3.1太原耕地資源保護的法律現(xiàn)狀24-252.3.2太原耕地資源保護法律層面存在的問題25-263國內(nèi)外耕地資源保護法律措施及對太原的啟示26-313.1我國部分城市耕地資源保護法律措施現(xiàn)狀考察

26-293.2國外耕地資源保護法律措施現(xiàn)狀考察29-313.3國內(nèi)外耕地資源保護法律措施對太原的啟示314太原市強化耕地資源保護的法律對策31-374.1注重對耕地資源保護相關法律的宣傳31-324.2完善耕地使用相關制度32-334.3加大耕地保護相關法律的執(zhí)法力度33-344.4突出規(guī)劃在耕地保護中的法律地位34-354.5強化耕地資源的司法保護力度35-364.6完善法律體系，適時出臺市級地方性法規(guī)36-37結(jié)束語37-38參考文獻38-40致謝40-41攻讀碩士學位期間發(fā)表的論文41-42

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第二篇：當前耕地保護工作中存在問題的對策與思考

當前耕地保護工作中存在問題的對策與思考

一、大力宣傳土地管理法律法規(guī)，增強全民保護耕地意識。

1、要加強土地管理法律法規(guī)的宣傳，不僅要注意宣傳對象，還要注意宣傳內(nèi)容。讓干部群眾都知道：耕地是我們的生命線，耕地是母親，沒有了耕地，就沒有了衣食父母。還應該大力積極宣傳耕地保護方面好的做法和成功經(jīng)驗，同時加大對違法用地反面典型案件的報道力度，起到警示教育的作用，樹起全民保護耕地的意識。

2、要將耕地不斷減少與人口不斷增長結(jié)合起來宣傳，哪一天真的人均耕地達到了世界糧農(nóng)組織規(guī)定的0.8畝警戒線以下，不足以養(yǎng)活中國十幾億的人口，那么中國、中國的社會、中國的人民將會怎樣？

3、要廣泛開展全社會的輿論監(jiān)督，開通各種信訪渠道，群眾的“眼睛”是最亮的，群眾的力量是最強大的，將耕地保護置于社會監(jiān)督之下，這樣必然能取得一定的保護效果。

二、完善土地管理法律法規(guī)在耕地保護方面空白，增強法律對耕地保護的嚴肅性。

《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》自2008年6月1日起施行。這一《辦法》的實施必將對耕地保護起到很大的作用。

1、要增強土地管理法律法規(guī)的嚴肅性，建議今后從國家到地方及各級部門不要再出臺與法律相違背的政策文件，有法必依，違法必究。

2、嚴格界定“公共利益”的范 1

圍，可參照《國土資源部劃撥用地目錄》來確定公共事業(yè)用地范圍，從而限制那些美其名曰為了“公益利益”而用得過濫的“征地權”。

3、美國土地管理實行分類實施用途管制制度，如俄勒岡州在制定城市規(guī)劃時，確定“城市增長邊界”，在邊界內(nèi)的土地才能在某一特定時期轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘杏玫兀獾耐恋厥且恢倍疾荒茏鳛槌鞘杏玫亍Ｎ覈^續(xù)從用途管制的角度出發(fā)，科學制定土地利用總體規(guī)劃，增強規(guī)劃管理的嚴肅性。建議盡快制訂并出臺規(guī)劃法，將耕地保護工作提升到一個新的高度。

4、要強化基層干部群眾，特別是村組干部的耕地保護責任。當前，各級地方政府逐級簽訂耕地保護責任狀，但沒有幾人被追究過責任。村組干部、群眾對當?shù)氐倪`法用地行為是最先知道，他們是土地執(zhí)法監(jiān)察強有力的“后備資源”，目前這部分的力量在保護耕地中的監(jiān)察作用沒有發(fā)揮出來，應該在今后修改《土地法》時加入村組干部群眾對保護耕地的責任，以彌補土地執(zhí)法人員人手少，違法用地行為不能在第一時間內(nèi)被發(fā)現(xiàn)和查處的不足。對村組干部，凡在其管轄范圍內(nèi)的耕地受到侵害的必須承擔責任。對群眾，誰耕種的地被非法占用、非法取土而其未制止、舉報的，也要承擔適當?shù)母乇Ｗo責任。

5、建議應盡快出臺關于土地開發(fā)復墾整理中新增耕地方面、基本農(nóng)田建設中保證質(zhì)量方面的一整套管理的法律法規(guī)，成立專門的新增耕地（含基本農(nóng)田質(zhì)量等級認定）驗收機構(gòu)，落實驗收責任，從而保證新增耕地不僅在數(shù)量上，而且在質(zhì)量上均達到標準。

三、確立科學發(fā)展觀和政績觀，加強地方政府耕地保護

責任。

1、對地方各級干部進行思想教育，樹立正確的政績觀，明確為什么當官，當官干什么，轉(zhuǎn)變思想觀念，為耕地保護工作提供思想保證。其次，要落實耕地保護責任。依據(jù)今年國務院31號文件要求，最好采取省以上統(tǒng)一制訂各級地方政府耕地保護的責任考核體系。并認真嚴格落實，實行一票否決制度。第三、要改變現(xiàn)行干部任用體制，對不落實科學發(fā)展觀，對不顧農(nóng)民利益、不顧長遠發(fā)展要求、對在耕地保護工作中出現(xiàn)問題的黨政領導干部不得提拔重用，對有重大違法違紀違規(guī)者要嚴肅追究責任，讓這些人要付出沉重的代價，終生不得重新任用。

2、建議地方政府按照法律法規(guī)的規(guī)定盡可以地將所占用耕地的表土剝離用于耕地、其他土地的改良。一是盡可能地要求用地單位來落實此項工作；二是地方政府可以根據(jù)實際需要，自己組織剝離，或根據(jù)當?shù)厝罕姷男枰屓罕姲凑談冸x深度要求剝離。在這方面我們要學習三峽庫區(qū)農(nóng)民“移土培肥”過程中的“背簍精神”。

四、加強土地執(zhí)法監(jiān)察隊伍建設，提高土地執(zhí)法質(zhì)量。從目前我國土資源管理體制來說，只要進一步完善執(zhí)法監(jiān)察體制，發(fā)揮國家總督察機構(gòu)的職能，加大對地方政府、用地者用地行為的監(jiān)管，定能減少甚至杜絕違法用地的發(fā)生。因此建議，一、將現(xiàn)有執(zhí)法人員編制歸省管理，在各市、縣成立專業(yè)執(zhí)法大隊、中隊，可直接由國家成立的駐省督察機構(gòu)對各大隊、中隊在全省范圍內(nèi)進行調(diào)配使用管理。

二、根據(jù)各地情況，適當增加執(zhí)法人員的數(shù)量，主要從土地管理

專業(yè)院校畢業(yè)生中錄取。

2、嚴格落實執(zhí)法監(jiān)察巡查制度。一是各地組織定期巡查，上級組織不定期抽查。二是認真落實動態(tài)巡查責任制，誰的轄區(qū)內(nèi)發(fā)生違法用地，而沒有在第一時間內(nèi)發(fā)現(xiàn)并行動的就追究誰的責任。做到以預防為主，把土地違法行為消滅在萌芽狀態(tài)。

3、提高土地執(zhí)法過程中內(nèi)外部協(xié)同執(zhí)法能力。首先，在國土系統(tǒng)內(nèi)部可以通過制定基層所聯(lián)合執(zhí)法、供地情況內(nèi)部通報、執(zhí)法監(jiān)察、基層所參與交地等制度加強執(zhí)法工作。其次，國土部門一直以來土地執(zhí)法都是單兵作戰(zhàn)，執(zhí)法力量不夠。近來在有些地方已有和公安等其他部門聯(lián)合執(zhí)法的成功經(jīng)驗，因此國土部門在執(zhí)法時應聯(lián)合建設、規(guī)劃、公安等多個部門協(xié)同執(zhí)法，可在查處違法用地時對違法用地者形成強有力的攻勢，同時也起到查處一起，震懾一方的效果。

5、加強土地執(zhí)法監(jiān)察網(wǎng)絡建設，對土地執(zhí)法監(jiān)察網(wǎng)絡中的村組人員，建議由各地政府根據(jù)實際情況，出臺政策文件，對這些人員實行聘用制，在聘用期內(nèi)給予一定的經(jīng)濟補償，提高其積極性，同時落實責任，做好土地執(zhí)法監(jiān)察工作。

五、科學管理、合理使用耕地保護方面資金，切實保證耕地的數(shù)量和質(zhì)量。

用于土地開發(fā)復墾整理、基本農(nóng)田建設的經(jīng)費主要有以下幾項：出讓金、新增建設用地有償使用費、耕地開墾費、農(nóng)業(yè)重點開發(fā)資金、土地復墾費、土地閑置費等，各地應該依法足額收取，專款專用，上級政府及部門應對這些費用加強監(jiān)督檢查，看各地有無挪用、他用情況，是否將這些費用

按規(guī)定的比例足額用于農(nóng)業(yè)開發(fā)整理、耕地及基本農(nóng)田保護，對現(xiàn)有的資金要科學合理利用，從而保證耕地保護資金發(fā)揮應有的作用。

六、科學挖潛存量土地，“開源”和“節(jié)流”并舉保護耕地。

1、各地要對各類存量土地要進行全面調(diào)查，并全面研究分析，制定科學合理的使用方案，保證在有存量土地可用的情況下，盡量不使用增量土地。

2、嚴控城市向外延擴張，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集鎮(zhèn)各類用地要要依托小城鎮(zhèn)發(fā)展，村莊建設要結(jié)合社會主義新農(nóng)村建設的要求進行。積極研究土地利用總體規(guī)劃，增強其的科學性和可操作性，向舊城區(qū)要地，向空閑地、廢棄地要地，向空心村要地，在土地利用中引入“循環(huán)經(jīng)濟”理念，想方設法不占、少占耕地指標，加快改造步伐，提升城市、集鎮(zhèn)、村莊的形象和品位。

3、各地應積極落實國土資源部2005年10月11日印發(fā)的《關于規(guī)范城鎮(zhèn)建設用地增加與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》，按要求保證新增耕地的質(zhì)量，運用建設用地指標置換政策，保障地方經(jīng)濟發(fā)展對土地的需求，同時也為社會主義新農(nóng)村建設做出一定的貢獻，切實集約節(jié)約使用土地。

4、加強對項目立項部門的責任管理，對投資額含有水分和夸大現(xiàn)象的項目，要追究相關人員責任，保證項目用地面積客觀實際。

5、從搞好土地開發(fā)復墾整理工作方面、從開展農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)及中低產(chǎn)田改造方面、從加強災毀耕地復墾及植被保護防止水土流失、土地沙化等等方面加強對耕地數(shù)量和質(zhì)量的保護。

七、增加農(nóng)民收入，提高農(nóng)民對耕地保護的積極性。

1、要逐步縮小城鄉(xiāng)、工農(nóng)差距，我們要對農(nóng)民實行農(nóng)業(yè)保護政策，國家應根據(jù)財政狀況，逐年擴大糧食及農(nóng)產(chǎn)品價格保護的范圍，不斷提高農(nóng)民的收入，使他們在糧食及農(nóng)產(chǎn)品中得到該得的社會平均利潤，甚至可以得到因?qū)Ω刭|(zhì)量建設的投入而帶來的超額利潤。從而讓農(nóng)民自覺采取措施對耕地進行水土保持、土壤結(jié)構(gòu)改良、地力等級培肥等，將保護耕地責任作為己任。

2、我們還必須看到，農(nóng)業(yè)與二、三產(chǎn)業(yè)的關系，大米小麥等等農(nóng)產(chǎn)品的深加工產(chǎn)業(yè)鏈都離不開農(nóng)業(yè)，耕地是農(nóng)業(yè)的根本，農(nóng)業(yè)是二三產(chǎn)業(yè)的保障，如果損害了農(nóng)民利益，其他產(chǎn)業(yè)就發(fā)展不下去。

3、當前農(nóng)民進城務工，國家應對這種情況進行調(diào)查研究，加強企業(yè)對農(nóng)民工的生活保障方面的考慮，進一步加強城市對農(nóng)民工的吸納能力，加速城市化的進程中將這些務工人員的農(nóng)田在保留承包權的情況下，實行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化管理，提高耕地的產(chǎn)出率，增加農(nóng)民收入同時，加強耕地的質(zhì)量建設。

第三篇：17.耕地保護問題

“耕地保護問題”背景：

我國是人口多、耕地少的國家，在相當長的時期，人口增加，耕地減少的基本趨勢難以改變。加強土地管理，堅守耕地紅線，事關我國糧食安全和經(jīng)濟安全，事關我國社會穩(wěn)定和國家長治久安。國家制定了18億畝耕地紅線的高壓線，盡管如此，我們也發(fā)現(xiàn)一些市、縣政府默許、縱容乃至在背后操縱違法違規(guī)用地，未批先用、“以租代征”，擅自設立和擴大開發(fā)區(qū)，擅自調(diào)整土地利用總體規(guī)劃，違規(guī)侵占基本農(nóng)田，侵害農(nóng)民土地權益。堅守耕地紅線的任務十分艱巨。

耕地保護面臨的問題：

一、人口增長導致耕地緊缺。隨著人口增長和人民生活水平的提高，我國每年糧食消費要增加50億公斤左右，但由于耕地資源不增反降，使我國由于人口迅速增長而日益突出的人地矛盾更是雪上加霜。一方面，全國人口每年以上千萬的速度增長。另一方面，全國耕地資源正在以驚人的速度消失。人口與耕地一增一減，使我國人地矛盾更加嚴峻。

二、濫占耕地資源現(xiàn)象嚴重。現(xiàn)階段，我國經(jīng)濟快速增長靠的是占用大量耕地為代價取得的。全國上下的開發(fā)區(qū)熱，是耕地流失的一大缺口。全國亂設開發(fā)區(qū)，多則占地上百公頃以上，甚至幾十平方千米，少則也有幾公頃左右，大部分分布在沿江、沿海、沿湖、城郊和農(nóng)村水陸交通便捷的地區(qū)。由于城鎮(zhèn)化加快、生態(tài)退耕以及部分地方違法違規(guī)亂占濫用耕地等原因，導致土地違法案件數(shù)量和涉及的違法用地面積出現(xiàn)反彈。城市無限制地外延擴展，盲目開發(fā)建設，占有了大量耕地。部分單位和企業(yè)寬打?qū)捰茫鞫挥茫速M土地。耕地侵占具有行政行為特征。作為耕地直接管理者的地方政府，更是沒能承擔起保護耕地的責任，相反，違法占用耕地帶有濃厚的地方政府行為色彩，當?shù)卣男姓袨槭歉卮罅繙p少的主要原因。不少地方政府為求發(fā)展，大搞規(guī)劃，隨意圈地，建立各種名目的開發(fā)園區(qū)，在有些城鎮(zhèn)，動輒圈地幾十平方公里，但經(jīng)濟實力又遠遠沒有達到，形成“開而不發(fā)”成片曬太陽的開發(fā)區(qū)。

三、地方政府耕地保護意識不強。目前有不少政府領導干部存在著城市越大越好的觀念，把擴大面積作為城鎮(zhèn)發(fā)展的一個主要目標；有些領導干部則把出讓土地當成增加地方財政收入的重要手段，錯誤理解和片面強調(diào)“以地生財”；還有一些領導干部片面追求所謂的個人“政績”，不惜以浪費和破壞土地資源來換取在任期內(nèi)經(jīng)濟的“高速增長”。他們對于耕地保護在實現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)和國民經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展中的重要地位和作用，口頭上講得多，行動上落實少，甚至非法干預對土地的執(zhí)法工作，給耕地保護執(zhí)法制造了障礙。

“耕地保護問題”的重要意義：

一、保持18億畝耕地，關系到國家糧食安全。我國十幾億人口的吃飯問題，始終是頭等重要的大事。綜合考慮提高糧食單產(chǎn)和耕地復種指數(shù)及糧經(jīng)比等因素，要實現(xiàn)我國糧食基本自給的目標，必須保有18億畝耕地，這是確保國家糧食安全的“底線”，是一個不能再少的數(shù)字。

二、保持18億畝耕地，關系到社會和諧穩(wěn)定。土地不僅是最重要的生產(chǎn)資料，還是農(nóng)民最基本的生活保障。我們必須嚴格土地監(jiān)管，維護農(nóng)民權益，維護社會和諧穩(wěn)定。

三、保持18億畝耕地，關系到長遠發(fā)展。實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，目標就是要保持當代人的需要和子孫后代生活前景之間的平衡。耕地資源是歷代人開發(fā)保留下來的，也應該世代傳承下去，不能吃了祖宗飯、斷了子孫路。18億畝耕地是我們民族生存的根基。“耕地保護問題”的對策：

一、增強保護耕地的緊迫感和歷史責任感。土地是人類賴以生存和發(fā)展的基礎，耕地是保障糧食生產(chǎn)能力的根本。加強對耕地資源的保護，不僅關系到農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展，而且對整個國民經(jīng)濟的發(fā)展都具有舉足輕重的作用。在耕地保護問題上，要立足于全民族的根本利益和長遠利益，立足于國家的穩(wěn)定發(fā)展和社會的長治久安，耕地保護的目標絕不能動搖。

二、要落實堅守紅線、嚴格監(jiān)管的責任。發(fā)展是硬道理，保護耕地也是硬道理。要落實中央關于土地調(diào)控的宏觀政策，維護土地利用總體規(guī)劃和計劃的嚴肅性，堅決查處各類違法違規(guī)占用土地的行為。要科學編制一個既保護耕地又保障發(fā)展的土地利用總體規(guī)劃，嚴格防止借規(guī)劃修編減少耕地保有量和基本農(nóng)田面積的傾向。

三、堅持節(jié)流與開源并舉。我國城鎮(zhèn)和農(nóng)村建設用地的潛力很大，保障發(fā)展的國土空間潛力也很大。建設用地當中閑置土地、空閑土地、批而未供土地大約有400萬畝，我們國家還有各種人為因素造成的廢棄地2億畝，未利用地39億畝。各項建設盡量不要去占耕地，必須占的就要少占，能用“劣地”的不要去用“好地”，占用的土地要高效利用好。

四、轉(zhuǎn)變土地利用方式。一是重大基礎設施建設和基礎產(chǎn)業(yè)布局要科學規(guī)劃、合理布局，避免低水平重復建設，浪費土地資源。二是要科學安排城鎮(zhèn)建設和相關行業(yè)規(guī)劃的用地規(guī)模及標準。應按照節(jié)約集約的原則，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，壓縮占地規(guī)模，控制城市盲目擴張，合理安排基礎設施建設。

五、拓展城鄉(xiāng)建設用地新空間。鼓勵通過整理、復墾和開發(fā)補充耕地，提高現(xiàn)有建設用地利用效率。優(yōu)先開發(fā)利用城市建設用地中空閑、閑置和批而未供的土地。在尊重農(nóng)民意愿和民風民俗的前提下，按規(guī)劃逐步實施遷村并點，治理“空心村”。三是合理調(diào)整土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃布局，城鎮(zhèn)發(fā)展盡可能使用未利用地和山坡地，盡量少占耕地。

第四篇：2015縣耕地保護現(xiàn)狀及存在的問題分析

2015縣耕地保護現(xiàn)狀及存在的問題分析

遠安縣耕地保護現(xiàn)狀及存在的問題分析

耕地是保障國家糧食安全的根本，耕地紅線必須嚴防死守。隨著我縣經(jīng)濟快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化建設占用耕地日益增多，耕地數(shù)量逐漸減少，用地供需矛盾十分突出，如何加強全縣耕地資源的利用與保護，嚴守耕地紅線，成為我們當前面臨的一項重要課題。

一、遠安縣土地與耕地利用現(xiàn)狀、土地利用現(xiàn)狀。根據(jù)遠安縣土地利用變更調(diào)查結(jié)果分析得出，截止2015年底，全縣土地總面積173959.15公頃。其中耕地21544.24公頃（水田13141.7公頃，水澆地1046.13公頃，旱地7356.41公頃），占總面積12.38%.園地3767.06公頃（果園1214.44公頃，茶園584.58公頃，其他園地1968.04公頃），占總面積2.17%.林地134151.5公頃（有林地131236.31公頃，灌木林934.64公頃，其他林地1980.55公頃），占總面積77.12%.草地353.35公頃（天然牧草地0.72公頃，其他草地352.63公頃），占總面積0.2%.城鎮(zhèn)村及工礦用地5426.68公頃（建制鎮(zhèn)951.62公頃，村莊3330.5公頃，采礦用地352.08公頃，風景名勝及特殊用地792.48公頃），占總面積3.12%.交通運輸用地1414.89公頃（公路用地446.18公頃，農(nóng)村道路968.71公頃），占總面積0.81%.水域及水利設施用地5155.65公頃（河流水面1937.1公頃，水庫水面656.91公頃，坑塘水面916.3公頃，內(nèi)陸灘涂373.86公頃，溝渠1221.12公頃，水工建筑用地50.36公頃），占總面積2.96%.其他土地1748.76公頃（設施農(nóng)用地3.22公頃，田坎1589.6公頃，裸地155.94公頃），占總面積1.01%.2、耕地利用現(xiàn)狀。根據(jù)遠安縣土地利用變更調(diào)查結(jié)果分析得出，截止2015年底，遠安縣耕地總量達21544.24公頃，占二次調(diào)查面積的12.38%.其中，水田13141.7公頃，占耕地總量的61%;水澆地1046.13公頃，占耕地總量的4.86%;旱地7356.41公頃，占耕地總量的34.15%.3、耕地保護現(xiàn)狀。全縣現(xiàn)有耕地面積21544.24公頃，2015年重新調(diào)整劃定基本農(nóng)田保護片塊4246塊，基本農(nóng)田保護塊區(qū)總面積15365.41公頃，比原保護面積15328公頃多37.41公頃。

二、耕地保護存在問題

（一）撂荒現(xiàn)象嚴重。通過高清圖發(fā)現(xiàn)，許多土地片塊面積小、分散，部分片塊交通也不便，大型機械耕作困難。加上農(nóng)產(chǎn)品價格不樂觀，農(nóng)業(yè)靠天收的局面沒有根本改變，種地效益比較低，很多青壯年外出經(jīng)商務工，或到就近的企業(yè)務工，農(nóng)用物資如肥料、種子、農(nóng)藥、農(nóng)膜的漲價，致使本來就收益不大的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)更無利可圖，目前在家直接從事傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的多數(shù)人都是一些中老年人和婦女，沒有機會和能力應用新技術、采用良種良育良法。有的家庭勞動力不足，耕種難度大的地塊就放棄了，從而造成了部分耕地荒蕪。雖然國家實施了免征農(nóng)業(yè)稅、發(fā)放種糧補貼等措施，仍不能調(diào)動部分群眾種田的積極性，仍然存在耕地撂荒現(xiàn)象。

（二）法律意識淡薄。近年來，國家和省政府頒布了一系列關于耕地保護的法律法規(guī)，制定了最為嚴格的耕地保護制度。但是，在具體的耕地保護工作中，部分群眾法律意識淡薄，認為土地是自己的，想搭就搭，想建就建，造成違法用地多發(fā)；少數(shù)地方為引進招商引資企業(yè)來帶動地方經(jīng)濟的發(fā)展，也存在非法占用基本農(nóng)田的行為。我國一直以來實行最嚴格的土地管理制度，“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策已深入人心。但是在以往的耕地保護工作中，只是看重耕地數(shù)量的保護，對質(zhì)量的認識還不夠，直接導致了“占優(yōu)補次”、用養(yǎng)失調(diào)等諸多耕地質(zhì)量問題的出現(xiàn)。

（三）職能未能發(fā)揮。我縣信息員制度雖已建立，但功效不明顯。()目前，絕大部分信息員都是由村兩委或社區(qū)居委干部兼職，行政事務比較多，不愿得罪人，導致基本農(nóng)田保護工作責任心、主動性不強。

（四）保護標志不全。在調(diào)查走訪中發(fā)現(xiàn)，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本農(nóng)田保護牌成了隨意張貼小廣告的宣傳牌，保護標志不全，界樁遭人為破壞，導致基本農(nóng)田實際界線不明顯。

（五）管理手段滯后。現(xiàn)有的耕地保護管理手段還不夠健全，影響了保護工作的效果，由于經(jīng)濟實力有限，遠安縣在耕地保護管理中尚未引入科技含量比較高的現(xiàn)代化管理手段，工作效率比較低下，這使得耕地保護違法現(xiàn)象難以及時發(fā)現(xiàn)，執(zhí)法工作比較難開展。

三、對策及建議

（一）開展深入持久的宣傳，提高廣大干部群眾保護耕地的意識。通過多種形式廣泛宣傳我國國情國策、國土資源部關于基本農(nóng)田“五不準”等土地管理法律法規(guī)。充分利用廣播、電視、報紙等媒介開展立體的、全方位的政策宣傳，做到家喻戶曉、婦孺皆知，確實增強人民群眾保護基本農(nóng)田的自覺性、主動性。重點做好“6.25”土地日宣傳工作，增強全縣廣大人民群眾保護耕地法律意識。

（二）進一步提高管理水平，完善機制，嚴防耕地流失。一是建立嚴格的耕地保護目標責任制。層層簽訂耕地保護目標責任制，落實責任，根據(jù)土地變更調(diào)查和土地利用動態(tài)監(jiān)測結(jié)果，對達不到規(guī)定耕地保有量的地方，追究主要領導的責任，使各級領導增強對耕地保護的責任感。二是加大巡查力度，嚴格落實基本農(nóng)田“五不準”的規(guī)定。對于圈占、破壞優(yōu)質(zhì)良田的行為，要從嚴從快查處，進行曝光，追究相關人員責任，切實起到震懾警示的作用。建立土地違法違紀案件的快速發(fā)現(xiàn)機制和分級查處機制，進一步落實執(zhí)法監(jiān)察責任制度，并結(jié)合衛(wèi)片執(zhí)法對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本農(nóng)田及時調(diào)整，積極化解矛盾糾紛，拓展空間，為增加有條件建設區(qū)奠定基礎。三是加強耕地質(zhì)量的檢測和管理。依托國土資源信息系統(tǒng)，充分利用國土資源“一張圖”綜合電子信息監(jiān)管功能，實行互通互聯(lián)、信息綜合、實時監(jiān)控，建立耕地質(zhì)量檢測站進行耕地質(zhì)量動態(tài)監(jiān)測，建立耕地預警制度，嚴格加強耕地質(zhì)量的管理。使占用耕地始終處于嚴密的監(jiān)控之下，國家重點建設項目和鄉(xiāng)村建設要本著保護耕地的原則，盡量占用荒地、劣地，少占或不占耕地。要認真貫徹國務院《基本農(nóng)田保護條例》，落實基本農(nóng)田保護區(qū)的規(guī)劃。四是建立基本農(nóng)田保護獎勵激勵機制。對在改善基本農(nóng)田生產(chǎn)條件，提高基本農(nóng)田質(zhì)量，促進基本農(nóng)田保護方面做出貢獻的單位或個人，給予必要的表彰獎勵，形成基本農(nóng)田保護獎勵激勵機制，以引導和促進基本農(nóng)田保護。五是穩(wěn)步提高基本農(nóng)田質(zhì)量。加強基本農(nóng)田保護示范區(qū)和高產(chǎn)農(nóng)田建設，不斷提高基本農(nóng)田質(zhì)量。六是合理布局基本農(nóng)田。適當調(diào)整基本農(nóng)田布局，保證基本農(nóng)田的穩(wěn)定性。調(diào)出城鎮(zhèn)規(guī)劃發(fā)展區(qū)域內(nèi)，以及城鎮(zhèn)周邊未來建設發(fā)展范圍內(nèi)的現(xiàn)有基本農(nóng)田，為城鎮(zhèn)發(fā)展預留空間；將生產(chǎn)條件較好、集中連片的現(xiàn)有一般農(nóng)田劃為基本農(nóng)田，保證基本農(nóng)田的保護面積不減少。七是嚴格控制非農(nóng)建設占用耕地。建設發(fā)展應積極挖掘存量用地潛力，非農(nóng)業(yè)建設可以利用荒地的，不得占用耕地，可以利用劣地的，不得占用好地，盡量不占或少占耕地。八是適度調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)。合理引導農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整，協(xié)調(diào)各行業(yè)發(fā)展供給與需求。通過經(jīng)濟補償機制、市場手段引導農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整向有利于保護耕地的方向進行

（三）促進土地節(jié)約集約利用，實現(xiàn)耕地占補平衡。在保障社會經(jīng)濟發(fā)展正常用地需求的前提下，嚴格執(zhí)行用地標準，充分挖掘現(xiàn)有建設用地潛力，提高土地集約利用水平，合理控制建設用地規(guī)模增長，就要轉(zhuǎn)變城市建設用地思路和觀念，由外延擴展轉(zhuǎn)為內(nèi)部挖潛，在搞好舊城改造，在盤活存量土地上下功夫，嚴格控制城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模，實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡的目標。嚴格執(zhí)行占用耕地補償制度。非農(nóng)業(yè)建設經(jīng)批準占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，補充與占用耕地數(shù)量相等、質(zhì)量相當?shù)母亍＝⑼恋亻_發(fā)復墾專項基金，嚴格執(zhí)行建設占用耕地占補平衡制度。并適度開發(fā)土地后備資源。加強對廢棄地的復墾和農(nóng)村居民的整理。大力推進對田、水、路、林、村等實行綜合整治，改善生產(chǎn)生活條件，增加可利用土地面積和有效耕地面積，提高土地利用率和產(chǎn)出率。并適當開展低丘崗地改造工作，將低效殘次林地、低丘崗地改造為優(yōu)質(zhì)耕地。（縣國土資源局：黃衛(wèi)國、湯紅）

第五篇：婚姻法律存在的問題及對策研究

婚姻法律存在的問題及對策研究

——以親屬法體系的完善為視角

李洪祥 吉林大學法學院 教授 , 王春瑩

? 2012-06-30 10:38:48

來源：《當代法學》2012年第2期

關鍵詞: 體系化 婚姻法 親屬法結(jié)構(gòu)

內(nèi)容提要: 從1950年《中華人民共和國婚姻法》問世至今，新中國婚姻家庭制度已走過60載，其歷史功績毋庸置疑，然而由于社會發(fā)展及其本身的局限性，其不足之處也不容忽視。從親屬法體系完善的視角，指出現(xiàn)行法存在的不足，提出具有科學性、體系性和前瞻性的體系結(jié)構(gòu)，并列出應予研究和完善的十個問題。

從1950年《中華人民共和國婚姻法》頂著新中國第一部基本法的光環(huán)登上歷史舞臺，到年第二部婚姻法問世，再到2001年和2003年最高人民法院關于適用《中華人民共和國婚姻法》的兩次司法解釋，新中國婚姻家庭制度已走過60載，其在社會主義法治建設中的重要性和起的巨大作用是不言而喻的。時至今日，由于社會發(fā)展及法律本身的局限性等種種原因，婚姻法再次引起了社會各界的廣泛關注，本文即是從完善親屬法體系的視角對其進行的研究，以期拋磚引玉。

一、從體系化視角看現(xiàn)行婚姻法的不足

現(xiàn)行婚姻法，即1980年婚姻法（經(jīng)2001年婚姻法修正案修正），是在1950年婚姻法的基礎上，結(jié)合我國當時婚姻家庭制度的發(fā)展和司法實踐需求制定的。經(jīng)過十年歷史浩劫，民主法治遭到很大破壞，法律虛無主義也曾一度盛行，婚姻家庭法領域也不例外，建國初期徹底廢除的一些封建陋習也借機死灰復燃，1980年婚姻法正是誕生于這種歷史背景之下，我國婚姻家庭立法的重心也開始從改革婚姻家庭制度轉(zhuǎn)移到穩(wěn)定婚姻家庭關系、保障和發(fā)展婚姻家庭制度建設上來，[1]其所肩負的歷史使命就是為我國婚姻家庭法律制度構(gòu)建基本的體系框架。該法頒行后，為婚姻家庭法領域注入了一股清新的力量，施行之初，各部門通力合作，深入貫徹執(zhí)行，在文化大革命中深受破壞的婚姻家庭法制漸漸走上了健康發(fā)展的道路。總體來講該法的頒行還是比較適合當時我國國情的，一定程度上滿足了婚姻家庭法領域的現(xiàn)實需要，保護了公民婚姻家庭方面的權利，[2]其歷史功績毋庸置疑。

趁改革開放之際，本是1980年婚姻法實現(xiàn)婚姻家庭法律制度完善的絕佳機會，但是由于當時需要撥亂反正的政治大背景，立法者更多地傾向于關注如何恢復被破壞的婚姻家庭法律關系，進而對不完善的法律體系進行補充修改，而法律本身所應具有的科學性、系統(tǒng)性和前瞻性卻沒有得到應有的注意。而且，社會發(fā)展日新月異，立法理念也發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變：指導思想由“粗放型”原則轉(zhuǎn)變?yōu)椤凹毭苄汀币?guī)范；立法重心由人身關系移轉(zhuǎn)到財產(chǎn)關系；利益衡量由對共同利益的關注向個體利益傾斜；立法基調(diào)也從強調(diào)管制發(fā)展到尊重私權、注重保護公民的自由和自治權利；價值追求也從形式平等向?qū)嵸|(zhì)平等過渡。而婚姻家庭立法理念的變革正是婚姻家庭制度嬗變的基礎與前兆。[3]鑒于上述種種變化，2001年和2003年最高人民法院曾兩次對1980年《婚姻法》作出司法解釋，實際上是對2001年婚姻法修正案進行了修正和補充，但是由于法律體系化本身存在嚴重的硬性缺失等原因，面對層出不窮的婚姻家庭問題，其依然突顯出其力不從心的一面。具體而言，現(xiàn)行婚姻法的不足主要體現(xiàn)在以下幾方面：

首先，從名稱上講，有名不副實之嫌。1950年，以新中國第一部基本法的身份登上歷史舞臺的《中華人民共和國婚姻法》采取的便是“婚姻法”的稱謂，這在1980年又被延續(xù)。其實此稱謂是否合適的討論一直都存在，但由于理論界和實務界都已經(jīng)習慣了“婚姻法”之名，所以直到現(xiàn)在依然使用。但習慣并不代表正確，而且也不應該以習慣的理由阻止科學的進步與發(fā)展。如果一直固步自封，習慣著這種并不合理的習慣，那么婚姻法的發(fā)展也將一直受到阻礙，法律本身的科學性、系統(tǒng)性將繼續(xù)被忽視。正確的做法就是科學理性地分析到底該采用何種稱謂，然后確定下來，讓理論和實務界都去習慣正確的規(guī)則，而不是一再沿用錯誤的習慣。從邏輯層面看，一個合適的法律名稱應該與其自身所包容和限定的詞源內(nèi)涵、該名稱所代表的法律規(guī)范確認和調(diào)整的社會關系的特定范圍及其內(nèi)在聯(lián)系、以及歸屬于該名稱下的法律規(guī)范體系的結(jié)構(gòu)外延（即它實際涵蓋的現(xiàn)有內(nèi)容）相一致。[4]而婚姻法有狹義和廣義之分，狹義的婚姻法專指調(diào)整婚姻關系的法律，其內(nèi)容不涉及夫妻以外的其他家庭成員，而廣義的婚姻法所調(diào)整的對象不以婚姻關系為限，還包括基于婚姻關系而產(chǎn)生的家庭關系。[5]我國婚姻法即采其廣義定義，但家庭關系的產(chǎn)生不僅限于婚姻關系，還可基于血緣和法律擬制而形成，因此即使廣義的婚姻法也無法涵蓋我國現(xiàn)行婚姻法的內(nèi)容，但這并不是說“婚姻家庭法”就是合適的名稱，因為對于超出婚姻家庭之外的親屬制度仍是其無法涵蓋的。而古代羅馬私法中所采用的“親屬法”稱謂不僅可以解決上述問題，而且還便于與國際接軌——德國、日本等大陸法系國家民法典都采用親屬編的稱謂。

其次，概括性、原則性強是1980年婚姻法的一大優(yōu)勢和特點。在“宜粗不宜細”的立法思想指導下，整部《婚姻法》從形式到內(nèi)容都是提綱契領式的，適應了當時撥亂反正的政治大背景，抽象、籠統(tǒng)、原則便成為《婚姻法》的典型特征。但事物是不斷發(fā)展變化的，當年的優(yōu)勢很可能就成為今天發(fā)展的桎梏。正如上文所述，立法思想已發(fā)生重大變化，粗放型原則已不再符合現(xiàn)代社會法制化及法律自身價值的要求，法條表述的高度概括性也悖離了法律規(guī)范性、明確性和具體性的內(nèi)在意旨，這種寬泛的綱領性幅度造成了大量的立法空白，現(xiàn)實中出現(xiàn)的許多婚姻家庭問題找不到與之相對接的法律制度，使法律失去了作為社會關系和個體行為指南的嚴謹?shù)匚弧＿^于籠統(tǒng)和抽象造成的模糊性，使得法律規(guī)范極具伸縮性，實踐中出現(xiàn)的具體問題很難落實到空洞的法條表述上，可操作性極差。而且部分制度僅適用于立法當時的社會條件，社會的發(fā)展使得其已經(jīng)不能適應現(xiàn)在社會的需求；還有一些制度沒有集中到同一個范疇內(nèi)規(guī)定，而是分散于不同的章節(jié)，既缺乏統(tǒng)一整合性，又沒有清晰的層次把握。這難免有重復、繁瑣之嫌，運用中也是“只見樹木不見森林”。這在實踐中往往容易造成公民的權利難以得到保障，義務不能履行，法律秩序的約束機制流于法條形式，難以發(fā)揮其應有的作用與效果，結(jié)果只能是徒有其文，不見其實。這也再一次證明了，一部缺乏科學性、前瞻性、制度性和體系性的法律注定無法做到與時俱進，因此為缺失的制度預設新的軌道、細化法律條文便是其正確的前進方向。

再次，法律淵源的多元多層化造成婚姻家庭領域法律規(guī)定的分散化結(jié)構(gòu)態(tài)勢。除了《婚姻法》以外，諸如《繼承法》、《收養(yǎng)法》、《民法通則》、《母嬰保健法》等法律，《婚姻登記條例》以及最高人民法院的相關司法解釋等中都有對婚姻家庭制度的相關規(guī)定，這種分散化的規(guī)定雖然一定程度上也可以滿足不斷發(fā)展的社會需求，但難免會有冗雜、體系化不完善的缺陷，而且在適用上也容易造成混亂，以及由于對同一問題的不同層級的規(guī)定，帶來不必要的效力體系的衡量，這都與法律的穩(wěn)定性與統(tǒng)一性背道而馳。而且這也將《婚姻法》推到了一個被超越、被分解、被替代的衰微和讓位的尷尬境地。正是由于《婚姻法》的體系化不夠完善、內(nèi)容不夠完整，才給了婚姻家庭制度法律淵源多元多層化帶來了可乘之機。風雨六十載的生命歷程決定了今天親屬法的走向：一部體系化的親屬法既要肩負起整合、重構(gòu)、完善、發(fā)展的新生歷史命運，又要為親屬法向民法典歸位奠定基礎，這是承前啟后、繼往開來的時代選擇和歷史產(chǎn)物，也是我們今天研究的方向和趨勢之所在。

總之，無論是現(xiàn)行婚姻法內(nèi)部自身的不足，還是其在婚姻家庭制度中的尷尬地位，反觀其種種力不從心，很大程度上就是因為其缺乏科學性、前瞻性和體系性，因此以完善親屬法體系為研究進路，或許可以為上述問題找到其完滿的解決方案。

二、從體系化視角看親屬法的結(jié)構(gòu)

現(xiàn)行婚姻法共分為總則、結(jié)婚、家庭關系、離婚、救助措施與法律責任和附則六章，正如上文所述，這種體系或許在立法當時還是可以適應我國國情的，但隨著改革開放的不斷推進，社會條件發(fā)生巨大變化，原本適宜現(xiàn)行婚姻法生長的土壤也隨之而變，修改便提上了議事日程。任何一部法律的修改都是一項嚴謹慎密的科學活動，更是一項復雜浩大的系統(tǒng)工程，是在已有歷史經(jīng)驗的基礎上映照現(xiàn)實、預期未來的繼往開來的偉大事業(yè)。《親屬法》所調(diào)整的法律關系的重要性就進一步?jīng)Q定了對現(xiàn)行《婚姻法》修改的關注度。

在2001年婚姻法修改之際的《婚姻家庭法試擬稿》和《婚姻家庭法專家建議稿》中提出的體系結(jié)構(gòu)為總則、親屬、結(jié)婚、夫妻、離婚、父母子女、收養(yǎng)、監(jiān)護、扶養(yǎng)、法律責任、附則（包括涉外婚姻家庭關系和區(qū)際婚姻家庭關系的法律適用）等十一章。[6]也有學者認為，親屬法的體系架構(gòu)應為通則、親屬、結(jié)婚、夫妻、離婚、父母子女、收養(yǎng)、扶養(yǎng)等八章。[7]本文以為采總則、親屬、結(jié)婚、夫妻、分居與離婚、父母子女、收養(yǎng)、監(jiān)護、扶養(yǎng)、附則（包括涉外婚姻家庭關系和區(qū)際婚姻家庭關系的法律適用）等十章的規(guī)定更為妥當。

其一，在民法典創(chuàng)制目標的指引下，我國的民法學研究進入了繁榮發(fā)展的階段，而民法典不僅是新中國幾代民法學人的夢想，更是適合我國國情的最佳選擇。[8]在這以和諧為時代要求的大環(huán)境下，親屬法的體系也受到很大影響，不同位階的制度也該有其適當?shù)臍w屬。

對于收養(yǎng)制度，我國現(xiàn)行《婚姻法》僅規(guī)定，國家保護合法的收養(yǎng)關系。而具體制度如收養(yǎng)關系成立、效力和解除等則以《收養(yǎng)法》為單行法的方式作出詳細規(guī)定。但是收養(yǎng)制度作為親屬關系的一種法律擬制，也是家庭關系產(chǎn)生的一種方式，在我國社會發(fā)展的進程和現(xiàn)實生活中一直發(fā)揮著十分重要的作用，其本身就屬于親屬法，回歸到《親屬法》的體系之下也是理所當然。

對于監(jiān)護制度，我國是在《中華人民共和國民法通則》中進行規(guī)定的，其在第二章公民（自然人）中設專節(jié)用四個條文作出的原則性規(guī)定，即規(guī)定了監(jiān)護人的設立、監(jiān)護人的職責和監(jiān)護人不履行監(jiān)護職責或者侵害被監(jiān)護人合法權利的法律責任等內(nèi)容。民法通則中以民法基本法的形式對監(jiān)護制度作出了規(guī)定，一定程度上彌補了婚姻法的缺憾，為不具有完全民事行為能力的未成年人和成年人的人身和財產(chǎn)利益的保護提供了基本的法律依據(jù)。除此之外，還有《收養(yǎng)法》、《未成年人保護法》、《婦女權益保護法》、最高人民法院《關于貫徹執(zhí)行中華人民共和國民法通則若干問題的意見（試行）》和《關于人民法院審理離婚案件處理子女撫養(yǎng)問題的若干具體意見》的司法解釋中也對監(jiān)護制度的相關問題作出了進一步的規(guī)定。但正如上文所述，這既造成了《親屬法》體系和法律位階的混亂，又使得法律淵源多元多層化帶來的弊病難以解決。因此，監(jiān)護制度由民法典作總體規(guī)定、親屬法作具體規(guī)定似乎是更合適的歸位。

現(xiàn)行婚姻法將救助措施與法律責任單列一章，以第43－49條共七個條文的方式對其作出了規(guī)定。如明確規(guī)定了在婚姻家庭領域中出現(xiàn)家庭暴力或虐待行為時受害人的救濟請求權和社會救治責任與渠道；又如在因一方過錯違法行為而導致的離婚案件中，引入民事責任制度，賦予無過錯方民事?lián)p害賠償請求權；再如對于在離婚中經(jīng)常發(fā)生的侵犯夫妻共同財產(chǎn)權的行為，規(guī)定了民事處理的方式，納入了民事制裁范疇等等。現(xiàn)行婚姻法這種專章規(guī)定的方式一定程度上方便司法適用，但本文以為將其放在各制度中分別規(guī)定更符合體系化的要求，而且有助于對一項制度的整體把握，更符合法律的規(guī)范性。

其二，體系化的要求勢必拒絕分散零亂，重要的制度專章規(guī)定既利于制度的統(tǒng)一整合，又便于清晰地層次把握。

首先，恩格斯曾說過，父母、子女、兄弟、姐妹等稱謂，并不是簡單的榮譽稱號，而是一種負有完全確定的、異常鄭重的相互義務的稱呼，這些義務的總和便構(gòu)成這些民族的社會制度的實質(zhì)部分。[9]作為最普遍最親密的社會關系，親屬關系是婚姻家庭關系的基礎。[10]但是對于如此重要的親屬制度，現(xiàn)行婚姻法卻缺乏相應系統(tǒng)的規(guī)定，而其他法律如刑法、刑事訴訟法、勞動法、繼承法卻都涉及到對親屬問題的規(guī)定，但其規(guī)定并不完全一致。如近親屬范圍在不同的法律部門便有相異的界定。《刑事訴訟法》第82條第6款規(guī)定，近親屬是指夫、妻、父、母、子、女、同胞兄弟姐妹。這就將祖父母、外祖父母、孫子女、外孫子女排除在近親屬之外；而《最高人民法院關于適用＜民法通則＞若干問題的意見》第12條規(guī)定，《民法通則》中規(guī)定的近親屬，包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孫子女、外孫子女。這種不統(tǒng)一勢必造成司法實踐中的混亂和立法資源的浪費，而且也使得對該種社會關系的調(diào)控能力大打折扣，更與體系化的要求不相符合。除此之外，諸如親屬的概念、種類、親系、親等及法律效力等問題，也都應該屬于親屬法調(diào)整的范圍。因此，無論從親屬制度本身的重要性，還是司法實踐的需求，增設親屬制度通則專章規(guī)定實為完善親屬法的一個重要方面。

其次，現(xiàn)行婚姻法對夫妻制度的規(guī)定主要集中在第三章家庭關系中，以第13－20條八個法律條文的方式作出規(guī)定。但夫妻作為婚姻關系的主體，其重要性不言而喻，這樣的規(guī)定是十分不完善的。主要表現(xiàn)為：已有的一些重要制度存在缺失，其內(nèi)容又無法涵蓋現(xiàn)在社會中出現(xiàn)的種種新情況。而且家庭關系包含的范圍及其廣泛，正如現(xiàn)行婚姻法將夫妻關系、父母子女關系都放在第三章予以規(guī)定，使得第三章有如一個大包裹般囊括全部，這樣的規(guī)定一方面容易有所遺漏，而且與體系化要求也是背道而馳。因此將夫妻制度單列一章對其作出明確規(guī)定不僅是制度化、體系化的要求，更利于發(fā)揮法律的指導性和預防性作用，一定程度上減少此類糾紛的發(fā)生。

再次，如上文所述，現(xiàn)行婚姻法對父母子女關系法律制度即親子法制度的規(guī)定也是集中在第三章家庭關系中，其規(guī)定還不夠完善、系統(tǒng)，一些重要制度如親生子女的推定與否認制度和生父母對親生子女的認領制度等都缺乏相應的規(guī)定。尤其是我國，一個有著幾千年封建專制統(tǒng)治的國家，做到從觀念上真正尊重子女的人格、權利，實現(xiàn)父母子女之間的民主平等絕不是一蹴而就的。父母子女作為最本源的親屬關系，無論是其本身的重要性，還是我國現(xiàn)實國情的需要，都決定了應對其單列一章予以完善，并為缺失的上述重要制度預設相應的軌道。

最后，越來越核心化的“421家庭模式”成為當今時代的主流，扶養(yǎng)制度也因此而備受關注。其作為親屬間養(yǎng)老育幼、互相扶助傳統(tǒng)美德的重要載體，它的完善不僅反映一國立法技術的成熟與完備，還體現(xiàn)了家庭功能的完善和人間親情的升華。作為婚姻家庭法中的一項重要制度，該制度的完善對弘揚家庭美德，保障老幼和殘弱、貧困者的生活，穩(wěn)定家庭關系，維護和諧文明的親屬關系，從而維護社會的安定團結(jié)都具有十分重要的意義。因此，單列一章對其進行規(guī)定正是彰顯與時俱進的選擇。

此外，在用語上，“總則”的稱謂不僅符合我國立法的一概傳統(tǒng)，而且也易與親屬一章對親屬通則的規(guī)定在層級上有所區(qū)分。

三、從體系化視角看親屬法應完善的十個問題

如上所述，現(xiàn)行婚姻法的歷史功績和作用是巨大的，不容否認的。但是，也不應忽視其存在的問題，現(xiàn)行婚姻法的規(guī)定還遠未達到完善的境界。因此，本文從體系化的視角提出如下十個問題進行研究，以待完善。

第一，總則。作為一部法律的統(tǒng)領，總則一章應對親屬法的指導思想、立法依據(jù)、調(diào)整對象和適用范圍、基本原則等作出明確規(guī)定，這不僅是一部符合體系化要求的法律應該具備的，也是統(tǒng)率、指導分則部分具體制度的必然要求。

第二，親屬通則。作為婚姻家庭關系的基礎，親屬關系的重要性在上文已有所闡述，而現(xiàn)行婚姻法的規(guī)定卻遠不能發(fā)揮其應有的調(diào)控力。本文以為，應對親屬制度作出一般性、通則性的規(guī)定。如親屬的定義、種類、親系、親等及其計算方法等都應由親屬法作出明確規(guī)定。目前，在我國現(xiàn)行法律體系下，采用“近親屬”和“關系密切的其他親屬”等概念來確定權利義務的主體，這些稱謂不僅本身內(nèi)涵模糊不定，而且還需要各部門法分別予以規(guī)定，這既容易造成司法的不統(tǒng)一，又是一種立法資源的浪費。而根據(jù)親等來統(tǒng)一規(guī)定法律調(diào)整的親屬關系范圍，既可以節(jié)省立法資源，又解決了司法不統(tǒng)一的問題。

第三，結(jié)婚。第一，結(jié)婚的條件。結(jié)婚的條件又分為必備條件和禁止條件。現(xiàn)行婚姻法對禁止條件的規(guī)定有待完善。一方面，如直系養(yǎng)親、繼親親屬關系解除后，直系姻親，表兄弟姐妹絕育后，四親等內(nèi)不同輩分的旁系姻親能否結(jié)婚，親屬法應當予以明確規(guī)定。另一方面，對于禁止結(jié)婚的疾病，親屬法應明確界定不得結(jié)婚的疾病、暫緩結(jié)婚的疾病、可以結(jié)婚但不能生育的疾病以及可以結(jié)婚但限制生育的疾病范圍。第二，結(jié)婚的程序。對此現(xiàn)行法中不同位階法律的規(guī)定并不一致。如《結(jié)婚登記條例》對婚前健康檢查采取自愿原則，不再強制婚檢，而《母嬰保健法》仍要求強制婚檢，對此應注意上位法與下位法的對接問題。第三，事實婚姻、非婚同居的規(guī)制。對于事實婚姻的認定和處理，我國婚姻法律經(jīng)過了四個階段，對事實婚姻的效力分兩種情形處理。但現(xiàn)行婚姻法律對于事實婚姻的效力、解除等并未予明文規(guī)定。現(xiàn)代社會非婚同居現(xiàn)象越來越多，而現(xiàn)行婚姻法律卻未予規(guī)定，使得非婚同居一直尷尬地徘徊于法律大門之外，造成很多糾紛難以解決。因此，親屬法應將其納入法律規(guī)制的體系之下。第四，無效婚姻與可撤銷婚姻。根據(jù)現(xiàn)行婚姻法第10、11和12條的規(guī)定可知，我國采用的是無效婚姻與可撤銷婚姻的雙軌制，但該規(guī)定尚存在明顯缺憾，對無效婚姻的形式、請求主體范圍、程序，宣告無效婚姻的機關、限制、同居期間財產(chǎn)關系的性質(zhì)等都未作出規(guī)定，親屬法應予完善。

第四，夫妻。第一，配偶權。現(xiàn)行婚姻法第13－16條對夫妻間權利義務的規(guī)定，實為對配偶權的規(guī)定，只是沒有采用配偶權的概念。但這些權利義務如果不用配偶權來統(tǒng)一和概括，就會成為散亂的權利義務群，而沒有一個法定的權利作為其統(tǒng)帥。[11]因此，應該引入配偶權的概念，并對其性質(zhì)、內(nèi)容作出明確規(guī)定，尤其是對于同居義務、忠實義務應如何規(guī)定，這都是親屬法應當予以回答的問題。第二，夫妻財產(chǎn)制。婚姻家庭關系是身份關系與財產(chǎn)關系的統(tǒng)一，由于立法理念等的轉(zhuǎn)變和社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實需求，對財產(chǎn)關系的關注似乎也更多些，而且財產(chǎn)關系也是婚姻家庭得以延續(xù)發(fā)展的物質(zhì)基礎，也是夫妻關系的核心內(nèi)容之一。但現(xiàn)行婚姻法對夫妻財產(chǎn)制的規(guī)定結(jié)構(gòu)不是很完整，僅僅有《婚姻法》第17條、18條和19條對常規(guī)情形下夫妻財產(chǎn)制進行規(guī)制，對非常態(tài)的夫妻財產(chǎn)問題、不同情形下財產(chǎn)制度的推定和轉(zhuǎn)化等卻缺乏規(guī)定。現(xiàn)實生活中，婚姻家庭方面的糾紛繁雜多樣，即使在婚姻關系存續(xù)期間，由于一方虐待、遺棄，濫用財產(chǎn)的共同管理權，一方從事合伙經(jīng)營發(fā)生破產(chǎn)，或者雙方發(fā)生分居等原因，都可能出現(xiàn)現(xiàn)有夫妻財產(chǎn)制難以應對的情形，親屬法應該對夫妻財產(chǎn)制度作出通則性的規(guī)定，增設非常法定夫妻財產(chǎn)制度，同時對現(xiàn)行婚姻法已規(guī)定的夫妻財產(chǎn)制進一步予以完善。如此既可以為上述問題提供解決之道，維護夫妻雙方以及相關第三人的利益，保障家庭、社會關系的和諧穩(wěn)定，又可以完善夫妻財產(chǎn)制度的體系。第三，夫妻之間有關財產(chǎn)關系和人身關系的協(xié)議的類型、性質(zhì)、效力應進一步研究并由立法加以明確。

第五，分居與離婚。第一，分居制度。法律對離婚的控制，只能選擇彈性控制的方法，而不能硬性地給離婚設置法律障礙。分居制度就是法律為了給離婚抹上一層理性色彩而設置的一種彈性控制方法。[12]這既可以使離婚問題獲得必要的謹慎對待，又不致于過多干涉當事人的婚姻自由。但我國現(xiàn)行婚姻法僅有第32條將“因感情不和分居滿二年的”作為判決離婚的法定理由之一，而沒有將分居作為一項制度予以規(guī)定。如此，夫妻在婚姻關系存續(xù)期間的財產(chǎn)就難以得到分割，換言之，夫妻財產(chǎn)分割的前提就是婚姻關系的終止。但實踐中，有的夫妻只是想進行財產(chǎn)方面的分割，并不一定想終止婚姻關系，可是現(xiàn)在我國沒有分居制度的規(guī)定，就只能走上離婚之路，一定程度上剝奪了當事人行使權利的自由和選擇的余地。而且事實上，分居制度的缺失，對夫妻關系存續(xù)期間一方當事人對個人財產(chǎn)完整物權的行使也造成了許多阻礙。所以，親屬法應該引入此制度，并對分居的體例、形式、條件、法律效力和終止的情形等作出明確規(guī)定。第二，例示的離婚理由與審判實踐脫節(jié)。從現(xiàn)行婚姻法第32條例示的內(nèi)容來看，過錯主義離婚的色彩仍比較濃厚，而對于婚姻目的無法實現(xiàn)不能共同生活的情形列舉較少，這與審判實踐中反映出的離婚理由很不相符。也就是說，法律沒有將實踐中最常見、數(shù)量最多的離婚理由例示出來。[13]甚至有的學者認為，這種模式本身就是立法的倒退。因此，親屬法應對離婚理由重新考量并作出規(guī)定。第三，協(xié)議離婚。現(xiàn)行婚姻法沒有明確協(xié)議離婚包括在婚姻登記機關的行政程序的協(xié)議離婚和在人民法院訴訟程序的協(xié)議離婚兩種程序。行政程序的離婚沒有規(guī)定考慮期，容易造成輕率離婚。這就造成了法律規(guī)定與現(xiàn)實之中的某些做法的不統(tǒng)一，對此親屬法都應予以明確。[14]第四，離婚救濟制度。現(xiàn)行婚姻法規(guī)定了三種離婚救濟制度：離婚損害賠償、離婚經(jīng)濟補償和離婚經(jīng)濟幫助。但由于經(jīng)濟補償制度的適用條件和我國現(xiàn)實的差距，離婚經(jīng)濟補償?shù)膶崿F(xiàn)幾乎為零；而離婚經(jīng)濟幫助的性質(zhì)等自身理論存在的缺陷，也造成其在實踐中的困難。有學者提出建立離婚后扶養(yǎng)費給付制度，這或許可以為維護離婚時各自合法權益提供一種新的思路，可予以采納。[15]

第六，父母子女。第一，親權。現(xiàn)行婚姻法第21－27條的規(guī)定即是對親權內(nèi)容的規(guī)定，但是并未采用親權的概念，也沒有親權制度的規(guī)定。立法當時考慮到我國深受封建家族權、父權和夫權思想的影響，以防一些父母以此類推親權概念而成為其濫施親權的借口。[16]然而，時至今日，我國法治建設的不斷推進，親權制度的建立不僅是體系化的要求，更是社會實踐的需要。第二，親生子女的推定與否認制度。現(xiàn)行婚姻法第25條規(guī)定，非婚生子女享有與婚生子女同等的權利，任何人不得加以危害和歧視。也就無需再區(qū)分婚生子女與非婚生子女，而統(tǒng)稱親生子女即可。現(xiàn)行婚姻法沒有親生子女的推定與否認制度也是不合理的。一般而言，母親的身份可以直接確定，但父親的身份需要推定，因此也會發(fā)生否認的情形，親屬法應對其作出明確規(guī)定。第三，生父母對親生子女的認領制度。認領制度分為自愿認領和強制認領兩種形式，但現(xiàn)行婚姻法卻沒有規(guī)定，這對子女利益的保護極為不利。因此，親屬法應對認領的程序、效力、認領的無效及撤銷等都作出明確規(guī)定。

第七，收養(yǎng)。第一，將收養(yǎng)制度納入親屬法單列一章，其具體規(guī)定可以參照現(xiàn)行收養(yǎng)法。但有些規(guī)定也應予以修改。如“無配偶的男性收養(yǎng)女性的，收養(yǎng)人與被收養(yǎng)人的年齡應當相差周歲以上”的規(guī)定則有違男女平等原則。應改為“無配偶的公民收養(yǎng)異性子女的，收養(yǎng)人與被收養(yǎng)人的年齡應當相差40周歲以上。”第二，收養(yǎng)成年人。考慮到計劃生育及該制度操作比較復雜等原因，現(xiàn)行法律并未對其作出規(guī)定。但目前我國社會老齡化現(xiàn)象越來越嚴重，“421家庭模式”越來越核心化的發(fā)展，而我國的社會保障體系還遠未達到完善的境界，如果允許收養(yǎng)成年人，可以使上述問題得到緩解。經(jīng)過利益衡量，親屬法也應作出明智的選擇。

第八，監(jiān)護。盡管親權與監(jiān)護有趨同之走勢，但從其社會功能等方面看，二者仍有差異，故應對其分別立法，親屬法應對其各自的內(nèi)容及二者如何銜接都作出明確規(guī)定。作為一項重要的民事法律制度，監(jiān)護也是婚姻家庭法的一項重要制度。如前文所述，目前我國是在《民法通則》中對其作出規(guī)定的，但由民法典作總體規(guī)定、親屬法作具體規(guī)定似乎是監(jiān)護制度更合適的歸位。具體而言，可以將未成年人的監(jiān)護和無民事行為能力、限制民事行為能力的成年人的監(jiān)護作為兩節(jié)分別予以規(guī)定，對監(jiān)護的設置、監(jiān)護人資格及欠格、監(jiān)護人的職責和費用、監(jiān)護權的中止與喪失、監(jiān)護監(jiān)督人及其職責、監(jiān)護的終止等作出明確規(guī)定。

第九，扶養(yǎng)。第一，該章應將現(xiàn)行婚姻法中使用的“撫養(yǎng)”、“扶養(yǎng)”和“贍養(yǎng)”統(tǒng)一為“扶養(yǎng)”。第二，應對扶養(yǎng)關系的主體范圍、行使權利義務的順序、扶養(yǎng)的程度、方式以及扶養(yǎng)的變更與消滅等都作出明確規(guī)定。第三，如上文所述，對夫妻間的扶養(yǎng)，應區(qū)分婚姻存續(xù)期間的扶養(yǎng)和離婚后的扶養(yǎng)分別予以規(guī)定。

第十，附則。現(xiàn)行婚姻法對涉外婚姻家庭關系和區(qū)際婚姻家庭關系的法律適用并未規(guī)定，但隨著國門的打開和區(qū)際交流的增多，我國親屬法應規(guī)定對外國人和無國籍人均應適用，對外國婚姻家庭法和國際條約、國際慣例的適用和各制度的準據(jù)法也應在此章作出明確規(guī)定。

注釋:

[1] 參見楊大文：《關于完善婚姻家庭立法的建議和設想》，載巫昌禎、楊大文主編：《走向21世紀的中國婚姻家庭》，吉林人民出版社1995年版，第10頁。

[2] 參見楊大文：《1998年：活躍在立法前沿的婚姻家庭法學》，《法學家》1999年第1－2期，第64頁。

[3] 參見巫昌禎、夏吟蘭：《改革開放三十年中國婚姻立法之嬗變》，《中華女子學院學報》2009年第1期，第17頁。

[4] 參見曹詩權：《中國婚姻法的基礎性重構(gòu)》，《法學研究》1996年第3期，第100頁。

[5] 參見李洪祥：《關于民法典（草案）親屬編若干問題的完善》，《行政與法》2003年第12期，第104頁。

[6] 參見楊大文：《2000年婚姻立法和婚姻法學回眸》，《法學家》2001年第1期，第62頁。

[7] 參見孔祥瑞、李黎：《民法典親屬編立法若干問題研究》，中國法制出版社2005年版，第14頁。

[8] 參見王利明、周友軍：《民法典創(chuàng)制中的中國民法學》，《中國法學》2008年第1期，第127頁。

[9] 參見《馬克思恩格斯選集》第21卷，人民出版社1965年版，第40頁。

[10] 參見巫昌禎：《進一步完善婚姻法的幾點思考——紀念婚姻法修改五周年》，《金陵法律評論》2006年第1期，第5頁。

[11] 參見楊立新：《完善我國親屬法律制度的六個基本問題》，《重慶社會科學》2008年第6期，第16頁。

[12] 參見何平：《婚姻法的幾個理論問題———以婚姻關系存廢為中心的比較研究》，《國際法與比較法論叢》第4輯，中國方正出版社2003年版，第266頁。

[13] 參見馬憶南：《婚姻法第32條實證研究》，《金陵法律評論》2006年第1期，第24頁。

[14] 參見前引[5]，李洪祥文，第105頁。

[15] 參見蔣月、莊麗梅：《我國應建立離婚后扶養(yǎng)費給付制度》，《中國法學》1998年第3期，第50頁。

[16] 參見陳明俠：《關于父母子女、祖孫和兄弟姐妹關系制度的完善》，《中華女子學院學報》2002年第4期，第22頁。