第一篇：公民參與地方治理的困境與對策

公民參與地方治理的困境與對策

1.公與參與觀念上的誤區(qū)。首先，認為公民參與不重要。盡管目前民眾的權利意識不斷增強，參與熱情不斷高漲，但由于傳統(tǒng)觀念束縛和受教育程度的限制等因素，相當一部分民眾對政治權力仍存有較高的依附、臣屬、順從心理，導致權威崇拜，缺乏自主評判的意識和通過參與改變現狀的信心，對自身參與的權利并不看重。同時，計劃經濟體制時期政府權利過度集中而導致的官僚主義仍存現于一些官員的思想中，“官本位”意識造成一種“自上而下”的思維定勢，這種定勢理所當然地用在政策制定或是公共服務供給中，公民只需要被動地充當接受者。其次，認為公民參與影響經濟發(fā)展的效率。公民參與和效率的矛盾一直是公民參與的重要議題。雖然廣泛的公民參與有利于利益訴求的充分表達，但是參與程序、參與過程相對于其它制度的復雜和煩瑣，會在一定程度上增大政治和行政的成本，復雜的民意需求與政府發(fā)展經濟的單一愿望格格不入；再加上改革開放前“萬民游行”時代的沉痛教訓，都成為地方政府在公民參與問題上采取較為保守態(tài)度的一個衡量因素。因此，在多數地方政府治理中的公民參與的力度不大，甚至由于擔心影響經濟效率，參與流于形式。再次，就是對公民參與內涵的片面理解。我國的公民參與由政府自上而下推動，公民社會發(fā)育尚不成熟，一些官員對公民參與的理解還停留在政治領域的選舉或投票的范圍內，仍然主張公共管理領域的事務應由政府掌控，公共服務的供給應由政府來安排，與一般的民眾無關；認為參與就是選舉和投票的民眾不在少數。這成為影響公民參與公共事務領域拓展的障礙性因素之一。

2.公民參與的整體水平不高。一是公民參與公共事務的能力有限。隨著科學技術的迅猛發(fā)展，公共政策或公共項目的科技含量不斷提升，增加了普通公民參與公共事務的難度。信息搜集的成本及尚待提高的信息透明度，使得公民很難獲得參與公共事務所必需的信息資源，在這種情況下，公民參與要不流于形式，要不質量不高。二是由于受教育程度和潛在利益的影響，不同的公民(團體)有著不同認識能力和對客觀事物的不同評判標準。因此，每個公民(團體)的選擇都只能是有限理性。公民參與的一個潛在風險就是“在滿足眾多參與決策的私益性利益團體的時候，更廣泛的公共利益卻可能被忽視”。這樣的參與有可能成為強勢集團操縱資源配置的機會，而非保證廣大公民權益的努力。三是公民參與的組織化程度不高。雖然改革開放以來，公民參與的三大載體村委會、居委會及社團組織都得到長足發(fā)展，但是“摸著石頭過河”的漸進改革策略無法短時間內捋順各種關系，因此無論是村委會、居委會還是社團組織的改革都無法擺脫政府的影子，它們對政府的依賴性大，獨立性弱，尚不能充分發(fā)揮其公民參與載體的作用，承擔傳輸日益高漲的公民參與熱情的負荷。這樣一來，既易導致缺乏影響力的碎片化公民參與，又易造成非理性的集體參與事件增多，影響參與質量，危害社會穩(wěn)定。3.公民參與的制度環(huán)境仍待完善。隨著憲法和基本法律制度體系的日益完善，我國公民的基本參與權是有法律保障的，公民行使權利的行為在程序和制度方面的保障也相對完備。但從總體上說，公民參與的角色制度化規(guī)定不健全，公民參與制度體系的配套性及利益表達渠道的暢通性不足，公民參與的操作性規(guī)定欠缺。首先，公民在行政立法、重大公共項目及相關公共事務領域參與程序的制度化和法律化的任務艱巨。一些地方政府已經對公民參與立法進行有益的嘗試，如廣東省廣州市政府制定的全國首部規(guī)范公眾參與行政立法的地方政府規(guī)章、甘肅省第十屆人大常委會第三十一次會議審議通過的《甘肅省人民代表大會及其常務委員會立法程序規(guī)則(修正案)》中增加的公民可直接提出立法建議項目的內容等等。但是這些嘗試遠未普遍化。因此，這些空間可能成為“灰色參與”或“設租尋租”的滋生地，危害公共政策的公平與公正。其次，從制度配套的角度上看，我國已經具有相對完備的法律體系，并體現出一定的層次，但許多制度之間存在相互矛盾，職責交叉等現象，制度配套程度不高，一些制度間的關系有待捋順。此外，盡管目前我國公民參與渠道的鋪設已具規(guī)模，但由于渠道建構合理性不足，結合實踐情況的具體設計缺乏，多數渠道難以發(fā)揮功能，渠道的使用率不高，暢通性不佳，以致具有相當規(guī)模覆蓋率的渠道網絡在承載公民參與訴求方面仍然捉襟見肘。再次，應付公民參與新挑戰(zhàn)的技術與策略不能迅速到位。一方面，當前公民參與制度體系中的原則性內容規(guī)定較完備，而有關參與制度的執(zhí)行與落實等方面的規(guī)定則相對薄弱，許多公民參與的程序化規(guī)定有待具體化；另一方面，近幾年的網絡已在公民參與發(fā)展中作用日益突顯，并且中國網民的數量已在前不久超過美國居世界首位之后還在以幾何數字上漲。然而，面對這一新挑戰(zhàn)的回應卻有些遲緩和無力，各級政府對網絡參與的重要性認識不足，至今尚未出臺網絡參與的相關程序與規(guī)范，網絡參與的無序和失范將不可避免地影響網絡參與的功效，網絡參與方式的無效利用不能不說是現代公共管理實踐者的一大遺憾。

(三)對策思考

積極推進公民參與的健康發(fā)展，需要我們認真對待目前公民參與所面臨的挑戰(zhàn)，解決存在的問題。目前，應從以下幾個方面入手，來擴大地方治理中的公民參與。

1.要轉變觀念，正確認識公民參與。現代公共管理者需要有戰(zhàn)略眼光，從公民參與的重要性、公民參與的意義及公民參與的內涵入手，轉變對待公民參與的觀念，正確認識在不同發(fā)展階段所賦予的公民參與的內容。當務之急就是要提高整個社會尤其是公共管理者對公民參與的認識水平，更新觀念，解放思想。通過加強公民“權利意識”教育，實現人們的權利意識的啟蒙，讓公共管理者了解到公民參與不僅是公民的權利，促成一個積極公民參與的時代的到來。公共管理者只有在思想上提高認識，才有可能在決策和管理實踐中做出調整和改變，才愿意做出擴大公民參與的努力，幫助廣大民眾學習參與必備的政治知識、規(guī)則和技能的培訓，增強公民的參政能力，發(fā)揮公民參與的作用，與公民一起為實現這一積極參與時代到來而努力。

2.進一步掃除公民參與載體的束縛。目前我國已基本形成村委會、居委會與社會團體三大公民參與的載體。這三大載體建構為公民社會的發(fā)育、公民權利意識的培養(yǎng)起到了啟蒙和促進作用。單個公民參與力量是有限的，只有組織化的參與行動才是適當和有效的。一個社會公民參與的健康發(fā)展，需要足夠的具有代表性的團體或組織來承載。因此，目前的村委會、居委會及社團組織的改革步伐還需加快。要明確村委會與居委會作為基層自治組織職責與功能，擺脫其“影子政府”的身份，真正成為基層群眾自治組織，社團組織的建設也需要鼓勵和規(guī)范，并確保其獨立的地位不受干涉。

3.強化公民參與的法律保障。《中華人民共和國憲法》第二條規(guī)定：中華人民共和國的一切權力屬于人民；人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會；人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業(yè)，管理社會事務。因而我國公民參與的權利是得到憲法的保障的。然而，正如列寧指出的：憲法只不過是一張寫著權利的紙。憲法的實現需要具體的制度體系作保障。因此，公民參與的良性發(fā)展必然要有一套制度體系作保障，而這套制度體系應該是以憲法為基礎，以落實公民參與的各種政策及各種具體的操作規(guī)程的縱向保障機制和發(fā)揮監(jiān)督作用的橫向保障機制為支撐。通過強化公民參與的法制保障，防范和約束公共管理者進行危害公民參與的行為發(fā)生，將公民參與納入有效的公共管理過程中。

4.要引進和應用公民參與的新技術和策略。一方面要加強公民參與技術改進的基礎設施建設，如提高公民網絡參與所必需的網絡基礎設施建設和數據庫建設等；另一方面就是要強化提高公民參與技術與策略的“軟件”投入，組建公民參與技術與策略研究團隊，開設強化公民參與技術與策略的培訓課程，鼓勵各地公民成功參與經驗的總結與推廣等。

總之，改革開放以來，我國地方治理中公民參與已取得可喜的進展，但也存在不少問題并面臨新的挑戰(zhàn)。據此，我們提出了推進地方治理中公民參與的初步思考。當然，必須在實踐中探索地方治理中公民參與的模式和途徑，推進社會主義民主政治建設。我們相信，在政府與社會的共同努力下，未來中國地方治理中公民參與必將進一步發(fā)展，并取得驕人成就。

第二篇：地方治理法治化困境與路徑

地方治理法治化困境與路徑

2016-01-04 16:24 來源： 人民論壇 作者： 劉 云

【摘要】地方治理法治化是全面推進依法治國的基礎環(huán)節(jié)和重要內容，也是地方治理體系走向完善的必由之路。當前，我國地方治理法治化尚存在治理主體法治意識淡薄、行政職責和權限不清、行政執(zhí)法不夠規(guī)范等問題。只有樹立法治精神、運用法治思維和法治方式才能破解地方治理難題，推進地方治理法治化，進而推進地方治理現代化。

【關鍵詞】國家治理 地方治理 法治化

【中圖分類號】DF2

【文獻標識碼】A 法治與國家治理的內在關系

黨的十八屆四中全會關于全面推進依法治國的重大戰(zhàn)略部署明確指出依法治國是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。十八屆四中全會關于全面推進依法治國的戰(zhàn)略部署與十八屆三中全會關于全面深化改革的精神一脈相承，兩次全會高瞻遠矚，系統(tǒng)詮釋了法治與國家治理的內在關系，法治與國家治理具有天然的共生性和統(tǒng)一性。

從價值理念看，法治是現代國家的核心價值觀，是現代國家理念的凝聚和反映。首先，作為一種現代國家理念，法治本身蘊含的良法之治、法律至上、分權制衡、司法獨立等思想，構成現代國家治理理念和規(guī)則體系；法治本身承載的人類對理性、民主、平等、權利以及安全等價值的期待，成為國家治理現代化的價值追求。其次，法治對國家治理和社會整合的權威引導、激勵裁判、規(guī)范約束、共識凝聚等是國家治理現代化進程中不可缺少的關鍵因素，由此可見，治理內在地與法治關聯在一起，二者“本質上是兼容的，內容上是互補的，形式上是共生的。”①

從規(guī)則體系看，法治體系是國家治理體系的核心。國家治理體系是“一個多主體、多中心、多層次、多結構、多功能的有機系統(tǒng)。”②作為一種制度化的治理架構，國家治理體系既要有科學的制度安排，又要形成保證制度和組織體系靈活運行的機制，這都離不開法治的保障。概括來講，法治體系是治理體系的核心，在一定意義上，國家治理體系本質就是法治體系。因此，欲實現國家治理體系現代化，首先需要推進國家法治體系建設。

從運行機制看，法治是國家治理體系運行的根本保障。國家治理體系現代化首先體現為權力體系運行的現代化，實質是公共權力運行的制度化和規(guī)范化。如前所述，國家治理體系囊括了執(zhí)政黨、政府、市場經濟體系、社會組織和公民等眾多治理要素及其這些要素運轉所必須的制度化機制，要理順現代治理體系諸要素之間的關系或保障各要素運轉的制度化，法治是關鍵，這是現代國家治理的基本經驗。

從治理目標看，“善治”是國家治理現代化的理想目標，善治離不開法治。按照治理理論，“善治”即良好的治理，是以公共利益最大化為旨歸的國家治理過程和治理活動。根據俞可平教授的觀點，要達到善治，需要有良法。“法律是治國之重器，良法是善治之前提”③，可見，只有依靠法治才能夠防止治理變成劣治和惡治。也正是在這個意義上，十八屆四中全會才從戰(zhàn)略高度強調，全面推進依法治國是關乎黨和國家長治久安的重大戰(zhàn)略問題。

法治在地方治理中的重要作用

地方治理歷來是國家治理的重點和難點，在很大程度上，地方治理水平決定著國家治理的水平。可以說，沒有地方治理的現代化，就不可能實現國家治理層面的現代化。地方治理現代化離不開法治在地方治理中的作用。

發(fā)揮法治在地方治理中的作用實質是走地方治理法治化的道路。所謂地方治理法治化是指在地方治理中，將各治理主體的職能定位、權利界限、行動規(guī)則及其相互關系的法治化與規(guī)范化，并在治理過程中嚴格實施的過程。地方治理法治化是依法治國的重要組成部分，是推進地方治理的根本保障和根本方式。地方治理法治化是地方治理現代化的根本保障。國家治理現代化客觀上要求運用完善的制度和嚴謹的程序開展治理，杜絕治理中的過度行政化，不能使治理因領導人的意志隨意改變。法治強調制度思維、規(guī)則思維和程序思維，為公共權力的行使制定了嚴格的規(guī)則和程序，避免了其他治理方式的自由和隨意。從現代治理邏輯看，法治方式更適合國家治理。在國家治理框架下，地方治理則更為復雜，需要化解的矛盾、解決的問題更多。從治理主體上看，地方治理是一種多元主體，地方政府、社會組織、基層自治組織以及公民都是地方治理的主體，這就需要正確處理各治理主體之間的權力界定與利益調節(jié)。從治理規(guī)則看，地方治理中需要適用更多的規(guī)則，才能對復雜多變的地方實踐要求作出積極、有效和靈活的回應；從治理模式上，地方治理需要一種多元主體合作治理機制，地方政府需要積極尋求與市場主體、社會組織（基層自治組織）、公民等的協(xié)作，以解決日趨復雜的社會公共事務。只有這樣，“多元共治”的地方治理秩序和國家治理善治目標才能實現。

地方治理法治化是地方治理現代化的根本方式。法治是治國理政的基本方式，是地方治理的基本范式。無論從國家治理的歷史，還是從現代治理實踐看，單純的政治方式顯然越來越不適應現代治理的要求，根據國家治理理論，法治是國家治理現代化的關鍵指標。現代社會的重要特征就是高度復雜化，以具體行政命令一事一辦的方法根本不足以應對紛繁復雜的地方事務，只有用法律來規(guī)范社會成員的行為，才能形成一個穩(wěn)定有序的社會狀態(tài)。地方治理體系作為一種復雜的規(guī)范體系，它的運轉離不開法治的規(guī)范和保障。在地方治理中，通過法治的方式將治理主體和利益關系人的權利義務加以規(guī)范和明細，在尊重治理主體對政治、經濟、社會共同事務的合意基礎上共同行動，才有助于地方治理的有序化。

地方治理法治化的困境分析

地方法治建設是法治中國建設整體推進的基礎環(huán)節(jié)。然而，中國地方法治化建設水平還存在各地方法治水平不均衡、立法質量不高、地方領導在治理過程中行政化傾向明顯、公民法治意識不高等有礙地方治理的不足。

地方治理主體法治意識淡薄。在地方治理過程中，對于部分基層干部來說，為實現治理目標和績效，不惜動用一切手段，善于運用權力解決治理問題，把行政手段同法律手段割裂開來，把法律視為開展工作的絆腳石，以言代法、以權壓法等陋習仍有殘余。不少領導干部決策不依法、遇事不講法、辦事不懂法、自己不守法的現象，遇到諸如土地征用、房屋拆遷、社會治安、民間糾紛、食品安全等問題，習慣于用“土辦法”解決，用非法治手段追求短期政績，以言代法、以權壓法、徇私枉法現象依然存在，這些現象顯然難以滿足地方治理現代化的需要。對于基層群眾來說，法制意識雖有較大提高，但法治觀念淡薄，學法、尊法、信法、守法、用法氛圍不濃，依法維權意識缺乏。在自身合法權利被侵害時，不善于運用法律武器維權，“信訪不信法”、“違法維權”較為普遍，甚至“以暴制暴”、違法犯罪。基層法治意識淡薄顯然是違背社會主義法治原則的，阻礙地方治理法治化的進程，不利于地方治理現代化的順利推進。

地方治理中治理主體職能定位和權限不清。首先是央地關系。盡管憲法規(guī)定了中央和地方關系要在中央的統(tǒng)一領導下，發(fā)揮地方的主動性、積極性。但這種規(guī)定過于原則、籠統(tǒng)和寬泛，不易于操作，在實踐中難免會出現摩擦沖突，不可避免存在中央干預地方事務，地方也常有逾越行為和“變通”做法。其次是政府與市場的關系。長久以來，政府對微觀經濟干預過多，甚至直接配置資源；嚴格繁瑣的政府審批程序，妨礙了公平競爭的市場經濟秩序的建立，嚴重影響了市場應有作用的發(fā)揮，阻礙地方治理現代化進程。從根本上說，問題的產生就是政府與市場的關系缺乏制度性規(guī)定和法治約束。再次是政府與社會的關系。我國的社會組織（非政府組織）登記注冊制度實行嚴格的雙重管理體制，即需要在民政部門登記、并由民政部門和業(yè)務主管單位共同管理，這無疑限制了社會組織（非政府組織）的發(fā)展。大量社會組織為了獲取合法地位，不得不掛靠相關黨政部門，這又導致社會組織失去獨立的法人地位，結果就是自治性、志愿性的缺失。就公民參與社會事務來看，突出表現就是參與熱情并不高；參與利益取向明顯；參與中的非理性因素、無序化傾向、非責任化傾向明顯，多數參與行為帶有給政府施壓的意味。這樣一種現狀，無疑不利于地方治理中的多方合作治理的實現和推進。地方治理中行政執(zhí)法不規(guī)范。在地方治理中，行政執(zhí)法問題可以概括為執(zhí)法不嚴格、執(zhí)法不規(guī)范、執(zhí)法不文明等三類問題。具體表現為：一是濫用行政職權，部分行政執(zhí)法主體不執(zhí)行或違反法律開展執(zhí)法活動，損害相對人的合法權益；二是違反法定程序，部分行政主體在執(zhí)法過程中經常會出現執(zhí)法步驟、執(zhí)法順序、執(zhí)法形式、執(zhí)法方式和執(zhí)法時限等方面的程序違法；三是強制性執(zhí)法時有發(fā)生，一些執(zhí)法機關往往打著“公共利益”旗號強調加大執(zhí)法力度，以高壓強權強制執(zhí)法，這種執(zhí)法方式激化群眾與政府之間的矛盾，甚至導致暴力抗法現象的發(fā)生，引發(fā)局部社會抗拒現象，嚴重影響著地方治理秩序、影響社會和諧穩(wěn)定。

推進地方治理法治化的路徑選擇

一個現代化的國家治理體系，是一個權力邊界清晰、職能定位準確的科學治理體系，也是一個多元主體參與的民主治理體系，還是一個嚴格按照法治原則運行的規(guī)則治理體系。這樣的治理體系，實質就是運用法治精神引領國家治理、用法治方式破解治理難題。

踐行法治思維和法治方式，推進地方治理。提高領導干部在國家治理現代化進程中運用法治思維和法治方式的能力是黨的十八大對領導干部的基本要求。那么，到底該如何踐行法治思維和法治方式，推進地方治理法治化？ 所謂法治思維，就是指以法律規(guī)范為基礎的邏輯化的思維方式，或者說是運用法律語詞或法治要求認識、分析、處理問題的思維方式，實質是思維方式的法治化。在地方治理中，各治理主體尤其是各級領導干部，應該自覺轉變法治思維，讓法治思維成為地方治理的基本思維方式。在認知判斷上，要自覺運用法治原理初步認識和判斷地方治理中遇到的問題，這是法治思維最基本的要求。在邏輯推理上，要自覺學會運用法治原則、法律規(guī)范等對地方治理中的問題進行分析、判斷、推理，并得出結論。在問題解決上，根據前述法律性的分析判斷、綜合推理的基礎上，綜合其他因素，并作出符合法治要求的決策，有效化解地方治理中的問題。在制度建構上，領導干部特別是高級領導干部應該善于總結和提升，在認知判斷、綜合推理、解決問題的實踐中加強制度建構或法律制度改革，從而在更高視野上提出長遠的解決方案。

法治思維決定法治方式，人們對法治的認同和尊崇，必然會內化為人們的日常生活方式，這種運用法治思維解決問題的行為方式就是法治方式。在地方治理中，領導干部要自覺樹立法律思維，轉變法治方式，讓法治成為地方治理的基本推進方式。運用法治方式提升治理能力，需要對法治方式有正確的理解和運用。一是樹立科學的權力觀，領導干部要避免把權力絕對化，摒棄“法治是政治的手段”的觀點，正確處理權力和法治的關系，自覺“把權力關進制度的籠子”。二是其他社會組織和公民在治理過程中防止把“權利絕對化”，不能打著當家作主的旗幟，只享受權利不履行義務，甚至逃避責任。三是各治理主體自覺同關系思維、特權思維、人治思維作斗爭、與法治要求不符的辦事方式作斗爭。四是各級政府要自覺避免運動式執(zhí)法、運動式治理，以免把法律淪為治理工具，從而導致法治權威受損。

明確治理主體的職責和權限，推進治理合作。一是要理順中央與地方的關系，調動地方治理積極性。關于央地關系的改革，十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》為我們指明了方向，那就是要充分調動中央和地方兩個積極性。從中央來看，需要強化宏觀管理，減少微觀干預、加強地方監(jiān)管；對地方來說，要樹立全國一盤棋的思維，維護中央權威。實質就是用法律的形式科學確立中央與地方的財權、事權和人權。一是職能調整需要得到法治的規(guī)范和保障。在這里，需要明確中央和地方的職能定位，用法律的形式確定哪些事情屬于中央事權、哪些屬于共同事權、哪些屬于地方事權。二是財稅體制是調整央地關系的關節(jié)點。總的要求是在保持現有中央和地方財力格局總體穩(wěn)定前提下，中央可以適度承擔一部分地方事權的支出責任，亦可通過轉移支付委托地方承擔部分事權，調動地方治理的積極性，推進國家治理現代化。

二是正確處理政府與市場的關系，釋放市場活力。關于政府與市場的關系，十八屆三中全會也為改革指明了方向，那就是在資源配置中，要充分發(fā)揮市場的決定性作用以及更好發(fā)揮政府作用。在地方治理中，一是需要對政府的職能準確定位。政府要做好“規(guī)則”的制定者和監(jiān)管者、“基本公共服務提供者”，增強政府基本公共服務職能。二是必須要劃清政府和市場的邊界。政府要簡政放權，轉變政府職能，把該放的權放開、放到位，把政府該管的事情管好、管到位。三是需要建立統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，打破行政壟斷和地方保護，消除市場壁壘，發(fā)揮市場在資源配置中起決定性作用。三是科學推進社會建設，提高社會組織和公民參與治理的積極性。一個具有自治能力的現代社會和具有民主品格的現代公民是現代國家治理的關鍵要素。首先，政府需要制定優(yōu)惠政策，推進社會組織發(fā)展，加快社會組織自治能力建設。其次，政府要加快政府職能轉移，把社會組織打造成為社會建設的主體。再次，要建立健全社會組織（非政府組織）決策參與制度，發(fā)揮社會組織在地方治理中特有的代表社情民意、凝聚社會公眾、引領公民參與的優(yōu)勢和作用④。加強行政執(zhí)法規(guī)范化建設，維護和諧治理環(huán)境。行政執(zhí)法規(guī)范化建設是地方治理法治化的關鍵。一是推進行政執(zhí)法人員執(zhí)法資格考試和管理制度。推進行政執(zhí)法資格考試，考核不合格不予頒發(fā)執(zhí)法資格，不準從事執(zhí)法活動。二是要樹立規(guī)范、公正、理性、文明執(zhí)法理念，完善執(zhí)法程序，明確具體操作流程，減少執(zhí)法中的自由裁量權。三是積極推進綜合執(zhí)法，嘗試在工商質檢、安全生產、交通運輸、食藥安全、公共衛(wèi)生、城鄉(xiāng)建設、海洋漁業(yè)等領域內推行綜合執(zhí)法，從而減少多頭執(zhí)法行為。四是全面落實行政執(zhí)法責任制、建立責任倒查機制，加強執(zhí)法監(jiān)督，懲治執(zhí)法腐敗現象。

（作者為中共濟南市委黨校（濟南行政學院、濟南市社會主義學院）副教授）【注釋】

①蔡文成：“良法和善治：法治視域中的國家治理現代化”，《理論探討》，2015年第4期。

②蔡文成：“改革發(fā)展與國家治理體系現代化建構”，《行政論壇》，2014年第4期。

③《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，《人民日報》，2014年10月29日。

④參見公維友，劉云：“當代中國政府主導下的社會治理共同體建構理路探析”，《山東大學學報》（哲學社會科學版），2014年第3期。

責編/張曉

第三篇：參與式教學的困境與對策分析

參與式教學問題及對策研究

摘要

參與式教學法是根據學生根據學生的實際需要和愿望，以主體性為內核，以自覺性選擇性為特征的學習。對傳統(tǒng)教學的“填鴨式”等教學具有徹底顛覆性，但是在進入參與式教學中，由于主客觀因素導致參與式教學法在實際的運用中作用不凸顯，甚至出現“變相”、“扭曲”等現象，始終未脫離傳統(tǒng)教學模式。本文分析參與式教學法在實際教學中的問題，找出相關對策，從而提高參與式教學的作用和意義。

關鍵詞：參與式；教學；傳統(tǒng)教學

Abstract the participation type teaching method is based on the students according to their actual needs and desires, the subjectivity as the kernel, to consciously selectivity for the characterization of learning.A thorough subversion to the traditional teaching “cramming” teaching, but to enter the participatory teaching approach, due to the subjective and objective factors that lead to the participation type teaching method in the practical application effect is not obvious, and even the emergence of “form”, “twisting” phenomenon, has never deviated from traditional teaching mode.This paper analyzes the participation type teaching method in practical teaching problems, find out the relevant countermeasures, so as to improve the function and significance of participatory teaching.Keywords: participation;teaching;traditional teaching

摘要..............................................錯誤！未定義書簽。Abstract..........................................錯誤！未定義書簽。

一、參與式教學法實施問題........................錯誤！未定義書簽。

（一）在運用參與式教學法進行教學時沒明確的目標錯誤！未定義書簽。

（二）參與式教學形式單一....................錯誤！未定義書簽。

（三）教師在參與式教學中角色錯誤............錯誤！未定義書簽。

（四）學生在參與式教學中效果不明顯..............錯誤！未定義書簽。

二、參與式教學對策與建議........................錯誤！未定義書簽。

（一）明確參與式教學的目標..................錯誤！未定義書簽。

（二）多種參與式教學方法運用到參與式教學課程中錯誤！未定義書簽。

（三）教師重視在參與式教學中的角色定位......錯誤！未定義書簽。

（四）提高學生的參與性，發(fā)揮學生的主動性............錯誤！未定義書簽。

三、總結與展望.................................錯誤！未定義書簽。參考文獻.........................................錯誤！未定義書簽。

參與式教學法由全體師生一起建立民主、和諧的教學氛圍，讓不同層次的學生都擁有參與和發(fā)展機會的一種有效的學習方式，是一種合作式或協(xié)作式的教學法。參與式教學由主要的人本主義理論、建構主義理論等為支撐，非無緣之本。人本主義強調學習的目的是建立自我概念，培養(yǎng)自信和自尊，老師在教學中尊重學生，把學生看成一個人，而不是學習的機器。學習者是主動的由權利選擇學習內容。建構主義認為個體是通過內外環(huán)境學習過程中不斷的自我建構、改組，同過同化和順應而進行的認知結構學習。參與式教學法在人本主義、建構主義理論等科學指導，以學習者為中心，充分應有靈活多樣、直觀形象的教學手段，鼓勵學習者積極參與教學過程，成為其中的積極成分，加強教學者與學習者之間的信息交流和反饋，使學習者能深刻地領會和掌握所學的知識，并能將這種知識運用到實踐中去。然而，在實際參與式教學中，出現很多問題，本文將通過找出參與式教學法的問題，尋找出針對性的對策，從而提高參與式教學法的作用，使得參與式教學法在教學中更好的運用。

一、參與式教學法實施問題

（一）在運用參與式教學法進行教學時沒明確的目標

參與式教學是一種教學方法，是教學目的的教學方法，任何教學方法和教學內容等都是圍繞在教學目的中進行的。常常在實際教學中，教師話費了大量的時間講不到重點，重難點不突出等現象，這些歸根到底就是教學目標不明確。教學無目的，教學效果達不到，學生和教師都浪費了大量的時間進行毫無意義的學習。這樣的情況，在教學中百害無益。

（二）參與式教學形式單一

參與式教學要求學生重在參與，但是在實際的教學中，教師在進行參與式教學法進行教學的時候教學形式單一，原來的教師講課學生聽課，只是增加了學生小組討論，同座相互分享，簡單的變化未參與教學的教學意義。在單一的教學形式下，學生主動性未提高，學生學習興趣不高，使得教學效果低下。

（三）教師在參與式教學中角色錯誤

參與式教學改變傳統(tǒng)的教師角色主體地位，而是以學生為中心，重視學生的主動性，教師在教學過程中是指導者、監(jiān)督者、設計者等。然而在參與式教學中，教師還是保持固有的傳統(tǒng)教師角色，實踐著原來主導教學地位，學生還是被動的接受教師傳授知識。教師的教師未根本改變，學生的學習情趣還是未提高。一堂課下來還是教師滔滔不絕的講課，整個課堂變成了教師的個人演講，學生參與的廣度和深度不夠，與參與式教學相違背。

（四）學生在參與式教學中效果不明顯

參與式教學要求學生參與整個學習中，感受和諧的氛圍，達到自我完善。然而在參與式教學中效果不明顯，學生任然處于被動地位，教師處于主體地位；學生參與廣度和深入不夠，學生興趣地等。

二、參與式教學對策與建議

（一）明確參與式教學的目標

在參與式教學中，選擇何種教學內容或者運用教學組織形式都是為了達到教學的目標。教師在教學中沒有時間的把握，沒有重難點區(qū)分，沒有組織形式巧妙的安排等都會使得教學效果不明顯，然而這樣的情況下歸根到底就是教師在教學中的目標不明確。因此，教師首先要了解參與式教學的理論，在人本主義和建構主義的指導下，明確學生是學習的主體，以學生者為中心，使學生在學習過程中 感受參與和諧體驗。其次，根據學生的特點和教學內容選擇合理的參與式教學組織方法進行教學。最后，對教學過程和教學的結果進行監(jiān)督和評估，這樣有目標的教學和教學任務能提高教師的教學效果，以達到參與式教學的目標和意義。

（二）多種參與式教學方法運用到參與式教學課程中

單一的教學形式方法使得學生無興趣，主動性提不高，教師在重復每天的教學任務的時候也會失去信心。參與式教學中，方法多樣如：（1）交際法。據意念項目和交際功能發(fā)展學生交際能力的系統(tǒng)教法。使學生能夠考慮到進行相互交流的人們的作用和地位，從而能恰如其分地運用語言。（2）游戲教學法。學生寓學于樂，在活潑、輕忪、愉快的氣氛中自然而然地獲得知識與技能。（3）情景教學法等。情景是教師創(chuàng)設或模擬的生活場景，應具有真實、生動、實用的特點，便于學生將所學語言材料進行綜合、創(chuàng)造性地進行表達交流。多種教學法運用使得教學變得生動活潑、不枯燥，但是在選擇教學法的時候要根據教學內容和學生特點進行合理的選擇。

（三）教師重視在參與式教學中的角色定位

將學生放在教育教學生活的主體位置，教師通過組織、設計”活動”的形式，全面調動學生積極參與、創(chuàng)造性學習與發(fā)展的教育理念、教育模式。但是我們不能忽視教師在教學中運用參與式教學時的地位和作用。因此，我們要重視教師在教學中如下角色：（1）教師要在教學設計中是設計者。由教學便有教學設計，教學設計是教學策略，也是教師在進行教學中的智慧結晶。教師根據選擇的教學內容，結合學生的身心發(fā)展特點，在參與式教學中進行教學設計。在教學設計中，教師充當教學設計者，通過精心的教學設計，完成一堂完美的課程。（2）在教學過程中指引者和監(jiān)督者。參與式教學重視教學過程，在教學過程中不僅要求完成教學知識，學生接受新的知識，更重視學生在參與過程中的內心體驗。在整個教學過程中，教師要指引學生進行主動學習，對知識點進行篩選，而且還要監(jiān)督整個教學過程。根據三維度對學生的知、情、行等進行監(jiān)督是參與式教學或者中十分重要的。（3）在教學過程教師是教學的評估者。素質教育要求德智體美勞全面發(fā)展，這不僅提示教師要根據每個學生不同的情況進行施教，而且要求學生 盡可能的每個要求中達到完善。參與式教學中，不僅要求學生在主動的參與中獲取知識，而且要求給與學生的正確客觀的評價，及時合理的評價有利于學生的再次參與度和學習的效率。參與式教學改變教師的傳統(tǒng)模式，使得教師在參與式教學中多種定位角色。教師在參與式教學中，要定好位，提高參與式教學，激發(fā)學生的參與熱情。

（四）提高學生的參與性，發(fā)揮學生的主動性

參與式教學法以學習者為中心，充分應有靈活多樣、直觀形象的教學手段，鼓勵學習者積極參與教學過程，成為其中的積極成分，加強教學者與學習者之間的信息交流和反饋，使學習者能深刻地領會和掌握所學的知識，并能將這種知識運用到實踐中去。學生只有主動參與學生重，重視參與重要性，學習效果才明顯。馬克思理論得知內心是起主要作用，外因是次要作用。因此，在參與式教學中，教師通過教學指導，激發(fā)學生的參與學習過程，發(fā)揮學生的主動性是十分主要。

三、總結與展望

參與式教學即根據學生的實際需要和愿望，教師誠心誠意地把學生當做主人，使他們切實感受到成為學習主人的真正樂趣和與老師、同學共同探求知識的幸福。參與式教學方法在教學中十分主要地位，本文通過對參與式教學困難分析，并進行對策研究，使得參與式教學方法提高，教師誠心誠意地把學生當做主人，使他們切實感受到成為學習主人的真正樂趣和與老師、同學共同探求知識的幸福。相關的研究還需要各位專家進行深入的研究。

參考文獻：

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第四篇：公民參與反腐倡廉的問題與對策研究

腐敗分子的貪污腐敗行為在一定程度上破壞了中國共產黨的光輝形象，對黨、政府和人民群眾之間的關系造成損害。為更深層次獲得人民群眾的擁護與信任，黨和政府必須積極接受來自人民群眾的監(jiān)督，從而更加有效實現十八大提出的“建設廉潔政治”目標。

一、公民參與反腐倡廉存在的問題

（一）公民參與反腐倡廉的制度局限

相關研究表明，公民參與反腐倡廉的制度化建設情況如何會直接影響到公民參與反腐倡廉的深度與廣度。例如，近年來網絡反腐呈現高速發(fā)展狀態(tài)，我國公民之所以更愿意選擇網絡參與反腐的形式，主要因為我國當前反腐制度并不健全，制度供給方面存在嚴重不足。原因如下：（1）相關部門未真正認清反腐倡廉的主體，過分強調以權力來制約權力，忽視以權利來制約權力，未充分對公民參與反腐倡廉予以足夠重視。（2）我國在過去若干年雖然相繼構建部分保障公民參與反腐倡廉的制度，但很多制度并未真正有效、切實落到實處。例如，以“重慶公眾參與反腐”為關鍵詞通過百度搜索引擎進行搜索，發(fā)現重慶市并未制定公民參與反腐倡廉的有效制度。這種情況的存在在一定程度上制約了重慶市民參與反腐倡廉的積極性。

（二）公民參與反腐倡廉的渠道不暢

為真正切實提高公民參與反腐倡廉的成效，應不斷拓寬和開辟公民參與反腐倡廉的途徑，保障各途徑有效暢通。不過，在現實中我國公民參與反腐倡廉的渠道并不豐富，相反呈現出單一狀態(tài)。公民參與反腐倡廉的途徑主要是舉報、上訪或信訪等。由于諸多現實方面的原因，我國在上述公民參與反腐倡廉的渠道方面仍需進一步進行疏通。例如，公民上訪舉報腐敗現象及行為的時候，往往會被相關職能部門相互推諉，在一定程度上制約了公民參與反腐倡廉合法權益的有效維護。再如，在對重慶部分群眾進行訪談時有群眾表示：“我曾經因為本村干部腐敗問題曾多次向本地政府的反腐舉報信箱進行過檢舉，但是多次發(fā)送的舉報郵件均未得到有效回應。多次舉報不成致使我對舉報失去信心。”

（三）我國傳統(tǒng)政治文化的消極影響

阿爾蒙德（美國著名政治學家）在其編撰的《比較政治學》一書中，大體將政治文化幾種不同文化圈中的社會成員分別稱為參與者、順從者及偏狹者。參與者既是政治文化高度發(fā)展的具體表現，也是政府行使公共權力的有效監(jiān)督者。當公民發(fā)展成為參與者的時候，無疑是對政府工作的有效支持，其有效參與可以在一定程度上杜絕和預防腐敗現象的發(fā)生。在過去幾千年封建社會發(fā)展過程中，儒家政治思想無疑是政治文化的主線，儒家所始終提倡的三綱五常讓臣民思想在我國根深蒂固，最終造成我國的很多公民均不同程度上缺乏政治參與的主體意識。新中國成立以后，雖然黨中央和國家政府始終提倡公務員應是人民的公仆，但是由于受到封建思想的長期腐蝕及影響，官僚主義思想和作風仍然在部分政府官員的身上存在，官為本思想也在一定程度上致使公民參與反腐倡廉流于形式。很多公民僅對政府相關政策被動接受，對與自身利益缺乏密切相關的事物極少關注，對于參與反腐倡廉則更少。

（四）公民參與反腐倡廉的能力不強

我國公民參與反腐倡廉工作效果并不理想，之所以產生此種情況，其中一個主要原因是由于我國公民參與反腐倡廉的能力普遍不強。雖然我國公民素質發(fā)展到目前為止已得到很大程度提升，公民對參與反腐倡廉也普遍擁有較為強烈的意愿。但是，我國很多公民尤其是農村地區(qū)的公民對于反腐倡廉方面的方針政策不太了解，也不夠熟悉。很多公民在遇到腐敗現象的時候往往不知道通過何種渠道去揭發(fā)、舉報相關腐敗行為。近年來，我國很多地區(qū)均不同程度上出現拆遷戶、失地農民舉報貪污腐敗行為的弱參與行為。

（五）公眾對腐敗的危害認識仍不夠

腐敗對整個國家、社會及公民利益的危害是極為嚴重的，公民參與反腐倡廉的行為在某種程度上來說也是受到利益的驅使。換言之，公民參與反腐倡廉即是為了可以獲得一定的利益。不過，假如公民對于腐敗具體危害性的認識并不強，對于腐敗對整個國家及自身利益造成的損害并不了解。那么，公民很容易喪失參與反腐倡廉的積極性。從具體的反腐倡廉實踐來看，舉報人一般舉報的內容均是與自身切身利益密切相關的腐敗行為，很少有人會舉報那些與自身利益毫無相關的腐敗行為。之所以會產生此種情況，主要是因為當前我國很多公民對于腐敗的危害性認識不足。例如，在對重慶市部分村民進行訪談時，有群眾表示：“如果不是切實會危害到自身利益的腐敗行為群眾是不會進行舉報的。在我們這里的農村，即使發(fā)現有村干部出現貪污腐敗行為，因為擔心得罪村干部，也很少有群眾會舉報村干部的腐敗行為。”由此可見，目前很多公眾對于腐敗的危害認識仍不夠。

二、促進公民參與反腐倡廉的對策

（一）加強公民參與的制度化建設

公民參與反腐倡廉是一種時代趨勢，公民是反腐倡廉的重要力量，如果缺乏科學、合理、健全的制度有效加以引導，很容易造成公民參與反腐倡廉出現混亂，不利于提高公民參與反腐倡廉工作的有效性。對公民參與反腐倡廉進行制度化建設，必須做好如下幾點：（1）對現有制度進行有效完善和落實，如信訪制度、聽證制度及質詢制度等。（2）在現有制度的基礎上進行不斷創(chuàng)新，積極探索有利于促進公民參與反腐倡廉的具體制度。（3）不斷對獎勵制度和舉報制度進行有效完善，特別是對舉報人保護制度進行有效完成。對于反腐舉報有功的舉報者必須予以更高獎勵，激發(fā)公民參與反腐倡廉的積極性。除此之外，對于誣告的事實必須要及時予以澄清，并對相關舉報人予以嚴厲懲處。這樣的制度建設不僅有利于調動公民參與反腐倡廉的積極性，還有利于打擊惡意舉報行為，可以讓公民參與反腐倡廉呈現出更多的制度化特征。

（二）完善公民參與反腐倡廉渠道

在未來我國必須進一步對公民參與反腐倡廉的渠道進行完善及拓寬，具體可以從如下幾點入手：（1）進一步暢通公民的信息來源渠道，利于對腐敗現象進行公民監(jiān)督。知情權是公民參與反腐倡廉工作的首要條件。如果相關部門的相關信息不透明、不公開，那么公民則很難對相關腐敗行為實施監(jiān)督。因此，相關政府部門必須盡快有效實行政務公開，將公共權力的運用透明的置于陽光之下，充分發(fā)揮公民參與的積極作用，讓相關權力執(zhí)行者很難濫用掌握的權力。（2）對舉報網絡進一步健全，拓寬信訪舉報的原有渠道。例如，專門設立信訪機構，積極開通舉報電話，打造群眾舉報網站，并保證上述公民參與渠道的暢通性，進而有效保證公民的舉報及訴求可以得到更加及時、有效、合理解決。（3）讓公民參與反腐倡廉的組織化程度不斷得以提升和完善，應充分發(fā)揮社會團體、行業(yè)組織及中介機構的積極作用，提高公民參與反腐倡廉的組織化程度。在現實生活中，公民個體參與反腐倡廉的力量很容易受到相關部門的忽視，而社會組織則有很大不同，它可以將公民個體的力量有效組織起來，形成巨大的合力，從而在反腐倡廉工作中發(fā)揮出更大作用。

（三）增強公民意識且改變傳統(tǒng)觀念

現代公民精神的核心便是公民意識，與傳統(tǒng)的臣民意識相比公民意識更具先進性。公民意識是公民個體對自身政治地位及其與國家之間關系的理性認識，它是在特定憲政體制下逐步形成的具有普遍代表意義的民眾意識。在具有中國特色社會主義建設模式的影響下，我國公民的公民意識也在逐漸形成，在我國公民意識的形成過程中也不可避免的會遭遇很多障礙，而臣民意識則是其最大障礙。在臣民意識的影響下，我國很多民眾普遍缺乏主體意識。公民的主體意識缺乏在腐敗現象較為嚴重的現代社會中，只會造成更多公民對腐敗行為進行容忍，甚至是在一定程度上慫恿腐敗。我國要想真正有效引導公民參與反腐倡廉，必須要有效徹底地將公民對腐敗的漠視及容忍態(tài)度進行扭轉。（1）有效清除臣民意識對我國公民的不良影響，對公民實施必要、系統(tǒng)的法制教育及公民教育，幫助我國公民逐步樹立健康的公民意識。（2）不斷增強我國公民的權利意識，引導我國公民對自身的權利進行正確認識，并學會采用相關手段有效維護自身的合法權益。唯有如此，方能盡快有效幫助我國公民樹立較為獨立的政治人格，引導我國公民以更加積極的姿態(tài)參與到反腐倡廉工作中。

（四）有效提高公民參與反腐倡廉能力

不斷加強對公民參與反腐倡廉的熱情進行有效引導，將提升公民參與反腐倡廉的能力作為一項重點工作來抓，科學、有效且有步驟地提高廣大公民參與反腐倡廉的能力，提升公民的反腐倡廉能力水平。要做到這一點具體可以從如下幾點入手：（1）積極調動社會多方力量有效參與公民廉政文化建設，不斷提升我國公民對反腐倡廉工作中公民參與重要作用的認識。（2）加強對我國公民普及反腐倡廉相關知識，對相關反腐倡廉政策進行積極宣傳，讓公民的反腐倡廉意識不斷得以培養(yǎng)和提升。（3）引導我國公民采用合法手段參與反腐倡廉，不斷提升我國公民參與反腐倡廉工作的責任感及使命感。

（五）增強公民參與反腐倡廉的積極意愿

要想真正提高我國公民參與反腐倡廉的積極性，必須對公民參與反腐倡廉的動力進行有效挖掘，從而大幅提升公民參與反腐倡廉的積極意愿。為達到這一目標，具體可從如下幾點入手：（1）對公民積極宣傳腐敗的具體危害，讓每一個公民均充分認識到腐敗與自身切身利益密切相關。當公民真正認識到腐敗的危害，方能有效提起參與反腐倡廉的積極性，衍生參與反腐倡廉的積極意愿。（2）不斷增強公民參與反腐倡廉的信心。很多公民之所以不愿意參與反腐倡廉主要因為對參與反腐倡廉缺乏信心。他們認為自己只是一個小小公民，沒有更多的權力可以懲治腐敗。這種情況的存在在一定程度上降低了公民參與反腐倡廉的積極意愿。基于此種情況，建議相關部門進一步加大反腐倡廉力度，并積極宣傳公民參與在反腐倡廉過程當中的重要作用，有效提升公民參與反腐倡廉的積極性。

第五篇：通過“參與”實現地方治理(書評)

通過“參與”實現地方“治理” ——讀《參與式地方治理研究》

趙光勇 杭州師范大學

自上世紀90年代以來，“治理”與“善治”開始成為政治學的“時髦詞匯”。“治理（Governance）”意味著對傳統(tǒng)的“統(tǒng)治”和“行政”模式的超越，是政府、私營部門和公民社會對公共事務的合作管理。奧斯特羅姆在《美國公共行政的思想危機》中所說，治理是一個比地方政府范圍更大的對話的空間。在這個空間中，政府需要與其他組織建立起一種在開放的公共領域進行對話和互動的關系。而“善治”則是“治理”追求的目標。對政府而言，“善治（Good governance）”是比“善政（Good politics）”更高的要求。僅有“善政”是不夠的，光靠政府一家不能實現“天下大治”。衡量“善治”可以有兩套標準：“程序標準”和“績效（結果）標準”，但只有一個緯度：能否實現政府與公民的良性互動？公民的參與和政府的回應或責任性既是“善治”的“程序指標”，又是“結果或實質指標”。如2008年出臺的中國治理評估框架的第一條就是“公民參與”。因此，可以說公民參與對于“善治”具有極其重要的意義。無參與，則無治理，更無善治。《參與式地方治理研究》一書，正是從制度績效的角度來研究治理，探討“參與”給地方治理帶來的變化及其存在的問題。

參與式治理：凸顯參與對于地方治理的意義

治理最適合、最見效的舞臺在地方或基層。由于地方事務與公民福祉息息相關，公民對地方政府失靈感覺最敏銳、最直接。上世紀80年來以來的地方政府改革運動，經歷了政府職能轉變、工具創(chuàng)新、地方分權以及地方自治，從管理走向了治理。地方治理作為政府、私營部門、公民社會對地方事務的合作管理過程，對政府而言，是治理模式的大轉型。

參與是治理的應有之義，在地方事務的公共管理過程中，只有充分發(fā)揮私營部門和公民社會的作用，才能實現地方事務的“治理”。而參與式治理（也有學者稱為“賦權參與式治理”），作為一種治理模式，更凸顯參與在治理過程中的作用。

參與式治理的出現，有其理論需要和現實的背景。首先是民主的考量。上世紀70年代以來，代議制民主的弊端日益暴露，出現“民主的赤字”。為此，學者們建構了“參與式民主”、“強勢民主”、“協(xié)商民主”等理論來克服這種現象，其指導原則如科恩在《論民主》中所說：“凡生活受到某項決策影響的人，就應該參與那些決策的制訂過程。”學者們認為，參與式民主能夠強化政治效率感，弱化人們對權力中心的疏離感，培養(yǎng)對集體問題的關注，塑造良好的公民意識。參與式治理被看做是“參與式民主”、“協(xié)商民主”或“強勢民主”的實踐。參與式治理通過擴展公共政治參與的程度和規(guī)模來深化民主。

參與式治理的出現，伴隨于政府治理模式轉變和治理概念的大行其道。傳統(tǒng)的官僚制無法應對日益增多的經濟和社會問題。以政治與行政二分法的政府管理模式開始越來越僵化、缺乏回應性和效率低下。與此同時，隨著政府職能擴張，官僚機構和公務員隊伍也相應膨脹。政府固有的弊端如官員的自利行為、尋租腐敗、漠視公共利益等也日益暴露，從而導致公民對政府產生信任危機，對政治懷疑甚至冷漠。為解決市場失靈產生的凱恩斯主義卻帶來了政府的失靈。治理理論是針對政府合法性弱化和政府失靈提出的，意味著政府治理模式從“統(tǒng)治”到“治理”的轉變，倡導政府與社會的伙伴關系。參與式治理更加強調治理過程中的參與，凸顯公民個人或團體在治理中的作用。只有培育公共精神，提高公民參與意識；積極培育公民社會，鼓勵和支持民間組織發(fā)展；改革傳統(tǒng)的行政管理體制，建設“善治”政府，才能緩解政府政治合法性危機，建立政府與公民的合作治理

參與式治理還有一個基本的假設：治理過程中參與度越大，信息就越充分，就會有更好的結果。蓋伊·彼得斯在《政府未來的治理模式》中寫道，公共部門提供的公共產品和服務與低層公務員和普通公民的利益密切相關，相關的計劃和政策對他們影響最大，他們對此掌握的知識和信息也最多。如果這些知識和信息能夠發(fā)揮作用，政府就會表現得更好。官僚體系內的專家無法獲得制定政策所需要的全部信息，有時甚至得不到正確的信息。因此，如果排除公眾對決策的參與，就會造成政策上的失誤而不能實現預定的治理目標。彼得斯寫道：“要使政府的功能得到更好的發(fā)揮，最好的辦法就是鼓勵那些一向被排除在決策范圍外的成員，使他們有更大的個人和集體參與空間。”在《美國地方政府》中，奧斯特羅姆也認為，地方知識是重要的，地方機構、國家政府和有關國際組織的合作也是重要的，但更重要的是為開發(fā)和利用地方知識，并為多層次的合作提供適當的制度基礎。

完美的決策需要對現有資源、需要和滿足需要的途徑有充分的信息。事實上，信息占有是不對稱的，信息不均衡地分布于不同層次。政府和官僚層外的人可能占有前者沒有或不充分占有的信息。參與式治理的目標就是克服這一問題，通過引入最大化的透明和信息共享的程序。在這一程序里包括所有的利害相關人，包括政府、官僚、最初受益人、相關受益者等走向一個可行的共同決策。

《參與式地方治理》圍繞參與式治理在臺灣和浙江兩地的實踐經驗，聚焦“參與”在地方治理中扮演的角色，分析了海峽兩岸地方治理的進展和現狀、問題與挑戰(zhàn)等。作者們結合了目前參與式治理的幾個方面進行了探討：參與式治理與政府制度創(chuàng)新、參與式社區(qū)治理、決策過程中參與式治理以及參與式治理實踐中面臨的一些問題與挑戰(zhàn)。

參與式治理：重塑地方政府與公民關系

參與式治理是政府、市場、公民社會三者合力，共同致力于公共事務。參與式治理要求政府重新定位其職能和角色，要求政府與公民的關系，或者說政治國家與公民社會的關系，從單向度的權力運作到雙向的分工合作。

參與式治理重塑地方政府與公民的關系，構建政府與公民的合作治理網絡。參與式治理主張政府與公民建立良性的互動合作關系，鼓勵公民參與公共事務，增強政府與公共行政機構、公民和其他社會主體如媒體、學校和私人、第三部門的合作和伙伴關系。斯蒂芬·弗里德曼在《后隔離時代南非的參與式治理和公民行動？一文中寫道，政府為什么允許公民社團變成治理中的伙伴？原因之一就是為了確保政府政策目標的實現。政府可能認識到沒有有組織的公民參與他們的目標是不能實現的。公民的默許或積極支持對政府目標實現至關重要。為了確保所需要的合作，政府邀請這些公民團體的代表參加決策和監(jiān)督執(zhí)行，確保政府的平穩(wěn)運行。換句話說，政府希望鼓勵公民參與使決策更容易。張康之在《論參與治理、社會自治與合作治理》一文中也認為，各種非政府的、非營利的組織發(fā)展迅猛，它們以各種方式同政府部門進行協(xié)商、對話與合作，推動了社會治理模式適應經濟全球化、市場化的變遷和發(fā)展。政府在制定有關政策如社會經濟政策時，與社團如工會、雇主協(xié)會等進行協(xié)商，并以協(xié)商結果作為公共政策的依據。這在目前更多地表現出參與治理的特征，卻應當看做是合作治理的起點。

參與式治理對于地方政府的意義，就在于它是地方政府制度創(chuàng)新的壓力和催化劑。在《參與式地方治理》一書中，第一編的三篇文章分別就臺灣桃園縣的地方治理和產業(yè)聚集的關系、杭州的人民建議征集制度以及地方政府改革的創(chuàng)新持續(xù)力做了深入細致的考察和研究。

在參與式治理中，政府和公民社會同為治理活動的主體，因此，必然要求建立二者之間的互動合作關系。這一新型的政府與公民模式是對傳統(tǒng)政府與公民兩極搖擺關系的超越。傳統(tǒng)模式下，政府與公民關系處在兩極搖擺的狀態(tài)：一個極端是一切推給社會，擴大社會自主領域，政府干預越少越好；另一極端是社會發(fā)育不起來，一切依賴政府，全能政府政府大包大攬。

“治道變革”所帶來的政府職能轉變意味著政府與社會權力的合理分割和治理模式的轉型。參與式治理通過公民參與來培育公民社會，在公民社會和政府之間建立和互動合作的伙伴關系。參與式治理不只是公民參與政府治理，而且是政府參與公民社會的自我治理。而且，參與式治理所倡導的公民大會和民主協(xié)商，在政府與公民之間創(chuàng)設了一個對話、交流、協(xié)商、合作的平臺；互聯網公共論壇的發(fā)展，增強了政府的回應性，成為政府與公民溝通和理解的新紐帶和橋梁。參與式治理實現政府治理與社會自治的“無縫”對接，塑造良性互動的政府與公民關系。另外，參與式治理中的公民參與預算和政府績效評估，也強化了政府的責任意識和政府與公民的關聯。

通過“參與”優(yōu)化政府決策

在多數學者看來，參與式治理是一個“決策框架”，是一種運用民主的方式使公共決策更加審慎、透明和責任的努力。K.帕帕達基斯在《公民社會、參與式治理和體面工作計劃》書里寫道： “在這個框架內，公共事務的運轉并非單單委托給政府或行政當局，還涉及到國家和社會團體的合作。參與式治理不僅被視為一種有效的公共管理工具，而且更經常地看做社會和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的一個先決條件。”

參與式治理作為一個“決策框架”，有利于政府自身決策的科學化和民主化。參與式治理認為，要使政府的功能得到更好的發(fā)揮，最好的辦法就是讓那些長期被排除在決策范圍外的成員，使他們有更大的影響決策和參與決策的能力和空間。目前我國各地的人民建議征集制度、聽證制度、公民會議等，正是參與式治理的不同形式。通過公民廣泛參與決策，不僅確保了政府決策的科學化，而且做到了民主決策。因此，對決策過程的參與，是參與式治理的一個重要方面，也是研究參與式治理的一個重要考察點。趙偉的《地方政府競爭：多層次的考察》和蔡妮純等的《由成長機器觀點論證論證臺北市北投空中纜車建置之政策網絡》是這方面的嘗試。

社區(qū)的參與式治理

社區(qū)是參與式治理的舞臺之一。從世界范圍來看，多數參與式治理的成功案例都是在地方和社區(qū)層面。參與式治理從基層入手，優(yōu)化政府決策和治理行為，培育公民社會，促進公民參與，通過項目和行動的實踐推廣，達致治理模式的轉型和治理目標的實現。對于中國而言，“參與式治理”的提出與地方治理和社區(qū)建設密切相關。我們的地方治理模式變革正是從參與式治理的理念出發(fā)，賦權于公民，在政府、公民個人和團體之間建立伙伴關系，使各種利益相關者能夠參與決策，共同管理公共事務。同樣，社區(qū)的參與式治理是多方合作的結果，在社區(qū)參與式治理方面，一些NGO也發(fā)揮了很大作用。王敬堯在《參與式治理：中國社區(qū)建設實證研究》一書中，也重點探討了社區(qū)的參與式治理。政府與社會之間的分權和關系調適催生了社區(qū)居民參與的制度空間。基于社區(qū)事務管理的自組織參與方式，與政府和公民的合作參與一起，構成了中國式的參與式治理形式，也是未來我們治理創(chuàng)新的方向所在。

社區(qū)的參與式治理，成功之一就是要有一個強大積極的公民社會。然而，中國的難題是：我們的國家與社會向來沒有清晰的分野。健康的公民社會的缺失使得我們對“大政府”極其偏愛，“大政府”反過來又強化了社會的脆弱性和延緩了公民社會的自我發(fā)育和成熟，如此導致的公民社會發(fā)展滯后是中國政治發(fā)展和治理轉型的一大障礙。參與式治理成功的一個關鍵因素就是要有一個強大的公民社會。強大的公民社會整合“原子化”公民個人的力量，對內維持社會自組織的韌性，對外以集體的力量與政府進行博弈合作，如此不僅實現政府與公民社會的協(xié)同治理，而且在這過程中捍衛(wèi)公民的個人權利。

《參與式地方治理》的第三編中，四位作者也分別探討了中國的公民社會、社區(qū)建設中的非營利組織以及社區(qū)的網絡治理等。

參與式治理：理論的限度與現實的挑戰(zhàn)

參與式治理作為一種理論解釋框架和實踐模式，有其自身的應用限度。《參與式地方治理》的第二部分，結合參與式治理和協(xié)商民主的實踐，給出了一些經驗和思考。大致而言，參與式治理理論的限度以及在現實實踐中的遇到的挑戰(zhàn)主要表現為以下三點：

首先，如何處理好集體行動中的“誰來參與”和“誰來主導”的矛盾。參與式治理要求利害相關人的參與，是政府、民間組織和公民個人的合作治理。在治理過程中，相關各方要充分協(xié)商，做出決策并加以執(zhí)行。如何協(xié)調政府、公民組織甚至外部團體的行動就是一個大的難題，他們之間的矛盾和沖突通過協(xié)商來解決，然而協(xié)商產生分歧怎么辦？如果仍然是政府說了算，那參與式治理就變成了一個“時髦的口號“；如果公民組織說了算，那么如何保證公民組織不被利益集團收買或占據？即使真正做到了賦權于民，這時候又會出現“集體行動的困境”。而且，如同治理一樣，參與式治理對“平等參與”、“伙伴關系”、“多中心”的過分強調可能導致治理過程的無權威和無中心，進而損傷集體行動的能力。

其次，如何處理好地方知識和專業(yè)知識、多數和少數的矛盾。正如余遜達在《參與式地方治理》導言中所言：在一個分工的時代，人民是否真有足夠的能力和知識去參與公共事務的處理？理查德·博克斯在《公民治理：引領21世紀的美國社區(qū)》書中認為，民眾往往從具體的事務中組建提取并建立概念，他們并不習慣廣泛而抽象地思考問題。公共管理當局與公民委員會經常會在觀點上產生分歧，并且很難就某些議題達成一致。張康之認為，在官僚制的層級結構中，無論怎樣動員或接納公眾的參與，也不能夠改變權力由少數人執(zhí)掌和行使的現實，至多也只是賦予了權力更加溫和的面目和愿意妥協(xié)的假相，其實，權力支配過程的性質并不會發(fā)生改變。公眾對政府事務的參與并不能決定政府的過程和程序必然在公共利益實現的軌道上，一個普通的公民擔任了政府職務或參與到政府運作過程中來，也無法保證不會染上官僚主義。張康之批評說，熱衷于參與治理的學者們并沒有意識到這一點，而是努力去探索如何改善參與治理。

最后，如何平衡“外部資源”與“內部力量”？“參與式治理”的落腳點在“治理”上，而治理，尤其是地方治理歸根到底與公民最為利害相關，因此他們才是根本的力量。政府和志愿團體的參與，是為地方治理提供了外部支持的資源。問題是：外部力量推動的革新和改變，只能持續(xù)一段時間。一旦外部的支持沒有了，公民的參與熱情退去，一切又恢復以往。有的學者因此認為，參與式治理的成功取決于政府的意愿。如何保持參與式治理實踐的長期穩(wěn)定性，就需要培植“內部力量”。參與式治理通過政府的賦權、志愿組織的推動、公民在決策和實施過程切實的參與，培育公民的民主素養(yǎng)和公民精神。從這個意識上講，一些學者將參與式治理稱為“民主的學校”。從“民主的學校”學到的民主素養(yǎng)和公民精神，就是自身“內生”的力量。即使外力去掉，這個力量也能確保參與式治理的良性運轉。海奈特和斯密斯認為參與式治理的成功取決于文化。在他們看來，參與式治理被認為能夠帶來更好的政府，更好的決策和更好的公民。但是，它的積極作用很大程度上取決于文化和地區(qū)背景。他們所說的文化和地區(qū)背景，便是“參與式治理”需要的“內生力量”。

余遜達、趙永茂主編：《參與式地方治理研究》，浙江大學出版社2009年1月版。