第一篇：3論行政法治原則

論行政法治原則

行政法治的核心是控制行政權力，行政法治的形式標準是：第一，一切權力行為必須遵守法律，政府剝奪公民自由和權力時，必須指出自己的行為的法律根據；第二，行政行為必須有有正當的法律程序，不按照正當的法律程序不得不剝奪相對人的生命自由和財產；第三，應當具備保證司法審查的機構和職業。

行政法治原則的功能是指行政法治原則在行政法律關系領域即將或已經發生的影響。從行政法治原則的內涵來看,筆者認為,行政法治原則具有以下幾個方面的功能: 第一，對法律創制紕漏的補充功能，就是說行政法治原則在行政法規范出現瑕疵和漏洞時,行政法治原則可以直接作為行政法適用，對法律創制過程中不可避免的疏漏加以彌補。

第二，對行政權力行使者的監督控制功能，即監督和制約行政機關行使職權的功能。

第三，對行政相對人的保護功能，是指保護行政相對人的合法權益不受越權和超權力行使侵害的功能。

第四，對行政法律關系當事人的平衡功能，就是說行政法律關系的當事人訴訟地位平等，公平公正的調整雙方當事人的關系，有利于實現雙方良性互動。第五，對行政職權行駛的效率功能，法定化程序化的行政模式，便于加強行政法治原則對行政職權的全面控制，也有助于提高行政效率效能，產生社會效益。

依法行政原則(行政合法性原則)是指行政權力的設定，行使必須依據法律，符合法律而不是與法律相抵觸。它僅僅是行政法治原則的一個方面。“行政法治”的層次與境界及要求高于“依法行政”,“依法行政”易給人造成一種該概念僅具有法律工具意義的感覺。自黨十五大以來對“依法行政”提法的明確，“依法治國”概念的提出，我們并不能僅僅停留在字面意義上來理解“依法行政”,而應從實質意義的法治這一深層次角度來理解“依法行政”。而“法治行政原則”，是法治原則在行政法上體現的結果。實質意義上的法治行政原則要求而言其應包括以下四個方面:①政府行政皆應有組織法上的依據;②政府行政原則上應有行為法上的依據，包括依據法律原則;③政府所守之法為合乎理性之法;④政府違法應負法律責任。由此可見，“依法行政”與“法治行政”不僅是提法上的差異，更為關鍵的是代表了兩種法治主義。其實質仍是“法制”與“法治”論戰的延續。然而如果把“依法行政”從實質上來看，在一定意義上“依法行政”又和“法治行政”是相同的。筆者認為，“依法行政”、“法治行政”與“行政法治”，三者是必須要統一的，它們分別屬于社會主義法治正義精神的三個不同層面，即法治的程序正義、形式正義、和實質正義。“依法行政”主要講的是行政權力的設定和行使都必須以法律為依據，達到程序意義上的“合法行政”；“法治行政”不僅要求行政權力的設定和行使都必須以法律為依據，而且要符合社會公序良俗、倫理道德，做到形式上的公平正義；而“行政法治”不僅要有前兩者的基本要求，而且還要在現實和理想的追求上達到統一和升華，使之成為實質意義上的公平正義。總之不論是“依法行政”、“法治行政”作為原則性要求最終而且必須要以“行政法治原則”這一實質性正義要求為靈魂歸宿。

行政法治原則有以下必要性：

(一)行政國的出現需要行政法治原則加以控制

（二）法治國的成立需要行政法治原則加以控制 目前,我國社會正處在一個從人治走向法治的轉折點上,行政法治也還只是處于起步階段。這種現狀表明我們要實現行政法治還有十分艱巨的任務。就現實條件而言,無論是在制度上,還是在人們的思想觀念上都需要創新。我認為應從以下幾個方面加以改進和完善：

（一）行政法律、法規及政策的形成，需要加強公眾參與的力度，使行政法治所依之法更加科學民主

（二）行政權力的行使應當受到必要的約束

（三）改革現行行政司法體制，建立相對獨立的行政法院系統

（四）健全我國公務員制度，轉變公務員觀念

行政法治原則是法治實質的、核心的原則，在實質法治實現的時候,程序法治和形式法治的精神依然被保留著,并成為實質法治的最基本要求和最基礎的狀態,成為實質法治的構成部分。一定要摒棄實質法治是對程序法治與形式法治的否定的觀點。實質法治是程序法治和形式法治質的飛躍的表現與成果,是程序法治、形式法治的升華,但是它并不是對他們的簡單否定。在實質法治實現的時候,程序法治和形式法治就蘊涵其中。我們只有在程序意義、形式意義和實質意義三個層次上全面實現法治,使“依法行政”“法治行政”與“行政法治”這一法治的核心原則統一的前提下，整體的法治才可能得以建立或者實現。

第二篇：論依法行政的基本原則---法治行政

論依法行政的基本原則---法治行政

2004年3月22日,國務院印發了一個具有重大歷史意義的文件———《全面推進依法行政實施綱要》,確立了建立法治行政,打造法治政府的總目標。為此,我國在依法行政的基礎上提出了更高的目標和價值追求———法治行政。從1993年十四屆三中全會第一次提出依法行政的概念以來,在十多年來依法行政實踐中,我們都知道依法行政是依法治國的關鍵,而沒有明確依法行政的目標是什么。通過十多年依法行政實踐,法治行政作為法治國家的必然要求和組成部分,也日益被人們所接受和重視,我們國家逐漸明確了法治行政是依法行政的目標,依法行政是實現法治行政的途徑。我國當前主要還是“依法行政”,這是針對我國政府機關長期缺乏依法辦事的習慣,有必要加以強調。但“依法行政”(實現法治行政)也是必然的趨勢。

一、依法行政的基本原則---法治行政的基本內涵

法治行政意識既然是行政領域的法治意識,其內涵就應當是法治意識與行政本質規定(社會資源的分配樞紐,國家強制力的執行機構)的互滲和融合,是法治精神融化于行政主、客體的觀念和行為之中而形成的社會意識。依此思路,它應包含公共意識、法制和法律至上意識、正義意識三大要素。

(一)公共意識。這是法治的首要原則———民主原則在公共行政領域的展現,也是公共行政的基本價值所在。如果沒有公共意識,法治行政就失去了基礎。

公共意識體現行政權力的公共性質。這種公共性質的實現,一方面要求政府和行政人員必須以公民的公共利益為一切行政行為的出發點和歸宿,另一方面也要求公民能夠從“人民主權”的觀念出發,視權力為天下公器,積極參加公共生活,勇于行使自己知政、參政、從政、督政的民主權利。公共意識是隨著市民社會的興起而產生和發展起來的。在前資本主義時代,階級統治采取赤裸裸的專制形式,官場通行的是視老百姓為草芥的役民殘民意識。“官主民仆”對他們來說是天經地義。儒家雖標榜“民為邦本”,甚至宣示“民為重,社稷次之,君為輕”,但目的乃在“本固邦寧”即鞏固封建統治。所以講了幾千年也沒有設計出任何以民眾的公意制約君主及其朝廷專制權力的制度性設施。民眾只是在替朝廷納稅貢賦服役時才是“本”,作為“人”、作為“民”都不過是“末”。近代啟蒙思想家揭橥“主權在民”,認為政府是民眾為了管理公共事務而建立和供養起來的,其職責只是辦好公共事務。而市民社會以社團及其公共生活為組織形式和活動空間,以“人民主權論”為思想武器,經過長期的斗爭才逐步爭得制約和監督政府的權力。在這個過程中,公民擁有各種天然不可剝奪權利的意識,“納稅人供養政府,政府替納稅人辦事”的意識,公民有權組織各種團體爭取和維護自己權益的意識,才逐步生長起來。這就是公共意識。但資本主義的私有制使其政府的公共性在很大程度上流于形式,在許多事關公民根本利益的問題上經常背離公共意志。

(二)法制和法律至上的意識。這實際上是一個如何看待法制、法律在行政中的地位問題。是依靠法律制度還是依靠統治者的智慧和德行來治國,在東西方都有有過長期的 爭論。而近現代的歷史經驗無可辯駁地證明,還是應該依靠完善的行政法律制度來治國更可靠些。行政法制主要包含以下一些內容:關于行政機構設置和人員構成的立法和規定;關于行政機構和人員的權力、責任、權利、義務的立法和規定:關于行政程序和工作制度的立法和規定;關于行政機構和人員及其行政行為的約束和監督的立法和規定,等等。有了完備的法制只是一種基礎和前提,更重要的是法律是否至上,是否能夠超越權力、金錢、感情等法外因素的干擾。法治的真精神,恰恰在于法律至高無上,無人可以例外,因為從邏輯上說,只要有一人可以超越法律,他就可能把其他人變成自己的奴隸。所以從法治的歷史淵源看,其特別針對的恰恰是專制國王。當然,在中國兩千多年的封建社會中,占統治地位的畢竟是儒家的德治或禮治的思想,這種思想主張以德教引導君主,以“天命所歸”提高君主的責任感,以“天象示警”約束君主的行為。它不像法家那樣重視法制,更不可能從立法上限制君主的專制權力。近代資產階級極為注重法制和法律至上,美國著名法學家潘恩說得好:在專制政府中國王便是法律,而在自由國家中法律便應該成為國王。資產階級強調法制和法律至上,起初是為了對抗和限制王權,在資產階級掌握政權后則主要是為了調節本階級的內部矛盾,使本階級的根本利益不因個別集團的特殊利益而受到破壞;并以此封堵工人階級對資產階級根本利益的挑戰。在資產階級民主的前提下,它對于經濟社會的穩定發展和體制改良起著不可忽視的作用。

(三)正義意識。正義是人類普遍認同的崇高價值。在中國,傳統上更多地用公平、公正、公道、義來標示正義;在古希臘,它是公認的“四美德”之一。近代德國工人階級最早的階級組織、“共產主義者同盟”的前身就取名“正義者同盟”。恩格斯在論及共產主義者同盟的歷史時曾說,正義者同盟時期“平等、博愛、正義還有助于克服一切理論上的困難”。然而,正像對傳統的所有政治的和道德的觀念都要采取階級分析一樣,馬克思恩格斯在《共產黨宣言》中,也以“任何一個時代的統治思想始終都不過是統治階級的思想”的分析來斷然拒絕資產者關于共產黨人要廢除自由、正義等人類“永恒的真理”的責難。當然,這種拒絕并不是取消正義這一理念,而是以工人階級的歷史使命“推翻剝削階級”、“解放全人類”來重新規范正義。正是在這個意義上,毛澤東說:“我們的事業是正義的,正義的事業是任何敵人也攻不破的”。但無庸諱言,經典作家們并沒有對正義問題作系統的清理和闡發,倒是西方思想界的各個流派,從自由主義、社會民主主義到西方馬克思主義都有不少論說,而其中影響最大的當推約翰·羅爾斯,他的代表作《正義論》認為,“正義是社會制度的首要價值,正像真理是思想體系的首要價值一樣??法律和制度,不管她們如何有效率和有條理,只要它們不正義,就必須加以改造或廢除。”他認為,社會正義指的首先是社會的基本結構包括經濟、政治、文化、社會等制度的正義。社會正義有兩個基本的原則,“第一原則:每個人都擁有一種與其他人的類似自由相容的具有最廣泛之基本自由的平等權利。第二原則:社會的和經濟的不平等應這樣安排,以使人們有理由期待它們對每一個人都有利,它們所附屬的崗位和職務對所有人開放。”更簡明地說,就是一種正義的社會制度首先必須使每個人與其他人一樣享有同等的自由權利,他稱之為“平等的自由”原則。其次是社會資源的分配必須正視個人的稟賦和生存環境的差異而傾斜于弱勢群體,但又應做到使其他人覺得有利而能容忍,他稱之為“差異原則”。這些原則運用于以私有制為基礎的資本主義國家客觀上會起到掩蓋階級剝削的作用,但 仍可借鑒運用于公有制為基礎的社會主義國家。

正義原則在行政領域的體現,可以從行政主體和行政客體兩個角度來看。從行政主體政府的角度看,首先,它既有義務執行代表民意的議會制定的憲法和法律,又擁有制定行政法規或規章的權力。它在執行憲法和法律時固然應該注入正義意識,以符合和體現憲法和法律本身所蘊含的正義精神;在制定行政法規、規章并予執行時也應該以正義原則作為出發點。其次,無論是憲法、法律、法規、條例或者規章,都不可能完全、及時地適應發展著的社會生活提出的立法要求,因此,政府及其行政人員在面對既有法的規定未能適用而行使自由裁量權時,尤其需要堅持正義原則。從行政客體的角度看,(行政客體指行政行為所及的廣義對象,包括除行政機構及其人員之外的所有公民,還包括行政機構及其人員中的行政相對方。這里專指前者。)首先,在行政立法過程中,它應意識到有權通過各種渠道,表達自己的正義訴求,以防止立法侵犯自己的權利,爭取立法增進自己的利益。其次,在行政執法過程中,行政客體則應以正義的眼光審視行政行為,當自身合法權益受到侵犯時,理直氣壯地維護自己的權益;當行政主體行使自由裁量權卻有所偏頗甚至事涉腐敗時,則更應勇于行使議政、督政的權利,糾正偏頗,揭露腐敗,使行政執法回到正義的軌道上來。中國傳統上所極為看重的公正、公道,明顯包含著正義的內容,但公眾關注的主要是道德正義,而不是制度正義。也就是說,他們更多地關注官吏在行政執法(在古代還包括司法)具體行為中的公道與否,而不是這些行為背后的法律制度正義與否。所以,中國古代有極發達的清官崇拜和義俠崇拜,但卻從來沒有制度崇拜和法律崇拜,就連統治者本身也很少以制定了那些制度或法律夸耀于人。其中的主要原由,乃在中國古代法律中權利和義務的嚴重失衡,表現為極為露骨的帝王權利取向和民眾義務取向,民法的缺失和刑法的獨大即說明了這一點。既然制度和法律不能體現維護民眾權益的正義,當然就只能使人畏而避之,而不是崇而拜之了。

二、當前我國在法治行政意識方面存在的不足

（一）公共意識方面

社會主義國家的政府以“為人民服務”為最高宗旨,強調政府公務員應樹立“民主官仆”的意識,國家基本的經濟制度和政治制度也為此提供了前提。但體制和機制層面存在的諸多問題,主要是經濟上無所不包的計劃體制,政治上過度集權的人治體制,文化上高度統制的一元體制,以及社會層面上的全能政府包辦體制,卻使得政府的公共性在實踐領域特別是在基層很難落實,公共意識也很難生長。一方面,政府公務員在手中掌握巨大權力又很少受約束的情況下,“民主官仆”的意識在解放初革命熱潮消退后因得不到體制性的支持而不可避免地逐步弱化;而“官主民仆”的意識反倒能夠得到體制性的支持而滋長起來。另一方面,由于舊中國資本主義經濟十分弱小,市民社會未成氣候,資產階級民主制度和民主意識都很薄弱。一般民眾個人(絕大多數是農民)的納稅都是在專制權力壓迫下的無可奈何的行為,根本談不上“納稅人供養政府,政府為納稅人服務”的意識。而“三大改造”后實行的“歸大堆、吃大公”的體制因個人不必納稅而無從產生這種意識。而民主治政所必需的知政權、參政權、從政權、督政權又缺乏成套、嚴密而可操作的體制和法律法規的支持。民眾的衣食住行、生老病死都掌握在政府和單位手中, 在缺乏完善的行政法制和嚴格的責任機制的情況下實際上是掌握在有關的直接操作者手里,他們就更難產生讓執權者來服務的意識了。況且,在政府包辦的社會體制下,社團和社區組織既十分稀少,其活動又幾乎失去自主性,公共空間從數量到質量都極為有限,社團社區公共生活的內容往往只是聯系相關的成員討論如何學習貫徹上級的指示,很難代表本社團成員和本社區公民對上級指示提出不同意見。公民的利益和愿望得不到應有的表達,當然就無從培養出公共意識。而在現代性公共空間缺失的情況下,那些前現代甚至反現代的“偽公共意識”,如宗法家族意識、反社會的幫派山頭意識,則可能借尸還魂,卷土重來。

(二)法制和法律至上意識方面

現代法制意識和法律至上意識要求行政人員和公民社會具備一種視法律調節為天經地義的觀念和孜孜不倦追求完備法制,包括實體法制和程序法制的信念,不允許、不容忍任何組織和個人超越于法律之上。這在有數千年專制統治傳統的中國確是不易培養起來的。打天下是要廢除舊法統、舊法制的,而坐天下要不要新法統、新法制呢?回答似乎應該是肯定的。但是今天返觀歷史實際就不難發現,這一問題既沒有得到應有的重視,更沒有在實踐中得到較好的解決。在制定開國后第一部新憲法的時候,毛澤東就曾說過,憲法是要制訂的,這是對革命成果的肯定,但是我們干革命不是靠這一套。他在讀蘇聯《政治經濟學教科書》時曾說,“許多問題的解決,光靠法律不行,法律是死條文,是誰也不怕的;大字報一貼,群眾一批判,會上一斗爭,比什么法律都有效。”他經常聲稱自己是“和尚打傘,無法無天”。因此,對于推進社會主義民主與法制,建立制衡和監督機制問題,在我國一直未得到應有的重視。相反, 1957年反右派斗爭后,一邊批判“司法獨立”是“資產階級觀點”,一邊取消法制局和司法部,并削弱法院的作用。1960年開始,又讓公、檢、法合署辦公,取消了三者的獨立性和相互制衡作用。鄧小平在總結這種情況時說:“舊中國留給我們的,封建專制傳統比較多,民主法制傳統很少。解放以后,我們也沒有自覺地、系統地建立保障人民民主權利的各項制度,法制很不完備,也很不受重視。”民主沒有法制的保障,就只停留在紙上而成為空話。以致于按法律程序選舉產生的國家主席,一張《炮的“大字報”就剝奪了其人身自由。在這種公民權利不受尊重甚至遭到粗暴踐踏的情況下,普通民眾特別是鄉村農民,大抵只會囿于幾千年的舊習慣,仍然把法律看成是權勢者專門用來對付斗筲小民的工具,把司法機關看成是“有理無錢莫進來”的衙門,而很難理解和體會到社會主義國家憲法和法律的本質及其首要的和最根本的任務就是要維護公民的權利。他們怕官畏訟,視“動法律”、上公堂為可羞可恥,對法律避之惟恐不及,如何談得上把法律看成是保護自己神圣權利的寶物而尊之、重之、尚之、護之呢。

(三)正義意識方面

這方面存在的問題,可以說是官民兩方面正義意識的雙重缺失。由于“官本位”、“有權就有一切”或“權力通吃”意識的巨大傳統影響,“官貴民賤”、“官重民輕”的社會心理十分普遍。高度集權的經濟政治及社會體制又大大強化了這種傳統意識和社會心理。因此,首先應該引起特別關注的,是社會的基本結構即制度的正義問題。我國的憲法以及由此決定的社會主義基本制度無疑是正義的,但規范整個社會生活的法制是一個復 雜的體系,不管是從立法過程還是從執法過程和司法過程看,正義原則要貫徹到法的一切部門和層次中,都會碰到許多困難,都必須排除許多從有組織的政治權力到金錢、人情直至地方、部門勢力甚至黑社會勢力的嚴重干擾,殊不容易。從公務員一方面看,相當多的人缺乏社會主義的制度正義、法律正義包括程序正義的意識,缺乏與普通公民平等的意識,從行政辦事到日常生活都自認為高人一頭,不尊重普通公民的權利,更談不上同情弱者、濟困扶貧。從近年來揭露出來的很多案子看,某些公務員欺民壓民役民殘民幾乎成為習慣,而一些貧困地區的貪官,是連扶貧款也敢隨意揮霍甚至貪污的。真可謂天良喪盡,何談正義!從普通公民一方面看,他們至少是同樣缺乏制度正義、法律正義包括程序正義的意識,不認識也不懂得平等是社會主義制度賦予每個公民的法定權利,就是公民處于弱勢時得到制度正義的幫助(如政府的救濟)也是一種不可剝奪的權利。許多平民百姓,在權錢勾結的嚴峻現實面前,受到官員或大款欺負無處講理,更不敢去告官,生怕惹來更大麻煩。至于民間社會,傳統的“濟困助弱”和“路見不平,拔刀相助”的“義”,由于我們長期未能對之進行科學的批判繼承而救出其合理內核,更未能把它納入現代的正義范疇而提升其本質,加上近年商品大潮和金錢倫理的盛行,更使種種“見死不救”的悲劇經常發生,令人扼腕慨嘆。

法治行政意識三要素之間,是一種互相支持、互相影響、合則共興、離則俱廢的關系。從公共意識和法制意識的關系看,公共意識是基礎,它決定著法制意識的性質和方向。沒有了這個基礎,法制意識就可能淪為專制意識。而法制意識是公共意識的進一步理性化、形式化和固定化,是公共意識生命的延伸。缺乏法制意識,反映公共意志的意見或建議就不易法律化、制度化,公共意志就不能得到法律的保護而擁有持久的效力。如果說,公共意識主要體現法治行政意識的人本層面的話,法制意識則主要體現其理性層面。而正義意識則是兩者的揚棄和統一:它舍棄了公共意識中的非理性的和次要的部分,而保留其體現理性公共意志的主干部分;它舍棄了法制意識中可能無視人本要求的偏頗,而保留其格式化、邏輯化、固定化的理性精神。它把兩者的優點集于一身,并在“差異原則”中強調在人人有利的前提下保護和照顧弱者,體現了濃厚的人道精神,反映了現代行政發展的趨勢。因此,我國今后的法治行政意識的培育,還是應該從公共意識、法制和法律至上意識、正義意識三方面齊頭并進,使它們良性互動,相得益彰,爭取一種富有人本精神和理性精神的法治行政意識,早日成為國民性中的主導意識。

三、法治行政原則的理論基礎和特點分析

（一）法治行政原則的理論基礎

行政法的理論基礎即行政法基本原則的理論基礎。綜觀行政法史,行政法的基本理論發展脈絡大致是:管理論——控權論——平衡論。立足于本土資源,筆者認為,法治行政原則應以“控權—平衡論”為其理論基礎。

控制與平衡是兩個獨立的概念,但社會現代化為二者在行政法內部的連結提供了共同基礎。行政法應始終保持控權功能,有兩個基本緣由:第一,權力的運行規律告訴我們需要對它進行控制。用孟德斯鳩的話來說即“一切有權力的人都容易濫用權力,這是萬古不易的一條經驗”。現代行政雖然發生了許多變化,但是作為權力運行的規律是不會改 變的。第二,權利的實現規律告訴我們需要對行政權力進行控制。權力是實現權利不可或缺的,但它非常容易直接影響甚至侵害公民權利,況且行政權力與公民權利之間的強度差異懸殊,所以需要對權力進行控制。社會權利包括國家權力與公民權利,具體到行政法領域,則是行政權力與相對方權利;社會整體利益包括公共利益與社會個體利益,社會權利是社會利益的外觀形式。行政法領域內公共利益與個體利益因各自擴張傾向導致的矛盾,外化為行政權與相對方權利之間的沖突。從根本上說,公共利益以個體利益為基礎,實質上是個體利益社會標準下的有機組合,二者的同質性與同源性決定了二者必然體現為一種均衡。控權的視角與均衡的視角聚合便產生了控權—平衡論。即在認識現代行政權擴張的必要性、客觀性與依法保護的前提下,又控制行政權,防止行政權背離法治原則,并在此基礎上在行政法主體內合理分配社會權利,以實現公共利益與個體利益均至最大值的平衡狀態。控權—平衡論為現代行政法提供了方法論與價值觀,即控權是實現平衡的手段,控權是平衡指導下的控權;平衡是控權的目標,平衡只有通過控權才能實現。控權—平衡論作為現代行政法的基本理論,兼容了法治行政原則的內涵,旨在揭示行政法的歷史使命并推動其實現,是法治行政原則建立的基礎。

（二）法治行政原則的特點分析

行政法學者依據不同的標準各自提出了不同的行政法基本原則。一種觀點認為行政法的基本原則是依法行政原則,其內涵包括職權法定、法律優先、法律保留、依據法律、職權與職責的統一五個方面。還有一種觀點認為,我國行政法基本原則包括四項:即行政法治原則;行政公正原則;行政公開原則;行政效率原則。第三種觀點認為,行政法的基本原則是行政法治原則,并分解為三項原則:即合法性原則;行政合理性原則;行政應急性原則。二十年來我國行政法學者在不同的歷史條件下提出過余條行政法基本原則,從目前來看,大多數學者接受了依法行政或行政法治原則。

法治行政原則是行政法基本原則最為確切的表述,其有別于依法行政原則。依法行政的原則,如職權法定、法律至上、對行政自由裁量的法律限制,職能分離,權責統一,遵循法定程序等,一般只強調了依照或根據法律,而法律本身的性質、內容是否民主、是否合理,在此不得而知。從“實質意義上的法治”來講,單講“依法行政”已不適應現代民主法治國家的要求。法治行政包含了“依法行政”的諸原則與內容,并以之為基礎,但其精神實質與價值追求,則比依法行政有了更高的理念與更現代化的內容。從實質上講,“依法行政”與“法治行政”代表了兩種法治主義。用“法治行政”代表“依法行政”,其表面意義在于防止顧名思義的理解的產生,一則防止以法治理老百姓的曲解;二則防止超越法律位級的無效行政。其實質意義在于正確揭示建立社會主義法治國家的本質要求,即“法治”而非“法制”。從“依法行政”過渡到“法治行政”,是行政法治史上的一個飛躍,是人們對政府法治的要求從形式走向實質的標志。“依法行政”與“法治行政”之爭,實質上是“法制”與“法治”論戰的延續。退一步來講,如果說“依法行政”可以是行政管理的一個原則,那么行政法的基本原則就只能是“法治行政”,而不能與行政管理的原則相混淆。

至于將行政公正原則、行政公開原則和行政效率原則與法治原則并列為行政法的基本原則,筆者認為不妥。因為行政公正原則、行政公開原則和行政效率原則是實現法治 行政原則的基本要求,是包含在法治行政原則之中的應有之義,不是同一個層面的原則,即使有很重要的現實意義,也不能與法治原則并列同為行政法的基本原則。

關于行政法治原則,狹義的理解與依法行政原則一致,廣義上的理解與法治行政原則相同。筆者認為,作為思想范疇的行政法基本原則,用“法治行政”來表述最為確切。在“依法治國,建設社會主義法治國家”的治國方略與目標下,“依法行政,建設社會主義法治行政”,也應是國家建立“法治政府”的方略與目標,怎樣實現法治行政,是建立我國行政法體系的基本原則和終極目標之所在。

作為行政法的基本原則,法治行政原則也體現了現代行政法的歷史使命和時代特點。

首先法治行政原則更可體現行政關系主體平等的特點。從法律地位來看,公民在法律面前一律平等,包括行政權力行使者。依法執法與服法、守法是平等的,任何人沒有超越法律的特權。尤其是現代行政除了權力行政外,還逐漸強化了行政服務、行政指導、行政合同,在法律地位上雙方都是平等的。在行政訴訟中,行政機關與人員只能當被告,作為原告的公民或法人與其是平等的訴訟主體,享有同等的訴訟權利。從行政關系主體的地位看,依法行政強調的主要是行政機關單方的職能行使。作為行政法的基本原則,它所涵蓋的應是包括行政關系主體雙方權力和權利的行使和地位的體現。所以,行政法的基本原則是法治行政原則不是依法行政原則。

其次法治行政原則可以體現出保障行政相對人權利實現的特點。作為行政相對人的權利也是公民的合法權利,現代行政權來源于公民權利,從根本目的上也服務于公民權利,公民權利是行政權力合法性與正當性的基礎。行政權力在設定、目的及運行上充分實現這些權利,是法治精神的內在要求。行政相對人的權利至少主要有六項:即評判權、抵抗權、競爭權、選擇權、知情權、協商權。行政相對人上述權利的實現應得到法律的保障,行政法的基本原則也應涵蓋此內容,體現其精神。法治行政原則則體現了保障行政權力得到行使的同時,也要保障行政相對人權利的實現。

法治行政原則還可以體現出現代國家權力交融與合作的特點。在我國,國務院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院都有對全國人大及其常委會的立法提案權,可以說是享有部分立法程序性權力。國務院及其各部、委分別有制定行政法規和規章的權力,這在形式上雖仍屬行政權范疇,實質上則是立法行為,立法權滲入行政權,是行政法的大勢所趨。在我國司法權滲入行政權,表現為行政機關可以依據行政復議法、行政仲裁法,對某些行政糾紛加以裁決,帶有準司法性質的職能。這樣,分權由原來控制行政權力的主導思想,又注入了分工合作的因素,“依法行政”已不能涵蓋權力交融與合作的特點,但其可以由“法治行政”體現出來。

最后法治行政原則可以體現出行使行政權的主體多元化趨勢的特點。現代行政權實際上在實行著既擴消權、放權,既限權、控權又參權、分權、還權的復雜演變。為了減輕政府的權力負擔,充分運用非官方或半官方組織所擁有的雄厚的社會資源,把原本屬于政府的部分行政權分給非政府組織去行使,這樣使部分國家權力向社會權力過渡。為了體現現代法治行政的民主性,表示對行政的支持,公民和行政相對人直接“參政”,參與行政決策、行政立法、行政的某些具體決定。同時,將政府所“吞食”的社會權力與 權利“還歸”于社會。如把原本屬于社會的權力歸還社會中介組織行使。部分行政權還原為社會權力與權利,體現了現代行政權多元化發展的趨勢,即國家行政機關已不是惟一行使行政權的主體,其行政權部分地還歸社會主體。

從以上論述可以看出,“依法行政”是在行政管理活動中對行政主體學方面的要求,是行政管理的一項原則,是以前“依法辦事”的翻版和延續,而在當代社會行政權多元化趨勢下,建立社會主義法治國家,堅持法治行政原則是非常重要的,這也是當代行政法的歷史使命。

總之,在建立法治國家歷程中,展望行政法的發展趨勢,可謂任重道遠。作為貫穿行政法全部、體現行政法內在要求的基本原則,應該從根本上擯棄“人治”觀念,這是行政法學研究的首要問題。從目前的研究來看,用“法治行政”來表述行政法的基本原則,是比較妥切的,且它對推動依法治國,建設社會主義法治國家理論研究和實踐將有著重大意義,并產生深遠的影響。

四、對法治行政—原則缺失的補救措施

（一）依“良法”行政是行政法治的前提

哲人亞里士多德指出,法治含有雙重意義:已成立的法律獲得普遍服從,而大家所服從的法律又應該是制定得良好的法。即法治須以良法為前提,良法是法治的最低要求。何謂良法?良法應該是促成政府和人民都能晉身于正義和善德之法。法如果幫助政府和人民為惡,便不是良法。在行政管理領域,所言之法范圍極廣,包括法律、行政法規、地方性法規、行政規章等等,且法規、規章的數量眾多,制定主體十分龐雜,有些地方和部門在制定地方性法規和規章時,因受狹隘的地方利益和部門利益的驅動,通過立法爭權、立法爭利),即立法為惡,然后依惡法恣意侵害公民的合法權益。這已引起了人們的深深憂慮,擔心法規、規章的泛濫,最終會導致法治落空。因此,在行政領域,強調依“良法”行政有著重要的現實意義。有學者認為,“良法”既要求符合形式標準:即法是由國家機關制定出來的,法律符合憲法,法規符合法律,規章符合法規,整個法的規范構成統一、協調、有序的系統;同時也要符合實質標準,即法應反映人民的意志和利益,反映客觀規律。法如果違反形式或實質標準,就不能認為是“法”,如果在形式上也屬于法,則屬于“惡法”,政府不應依“惡法”行政,行政機關如果按惡法辦事,公民應有抵抗之權。

（二）人權的實現是行政法治的歸宿

人權是指人作為人應該享受的權利,是一個人在社會中應享有的政治、經濟和文化等各項自由平等權利的總稱。法治的最終目標就是人權的實現和保障,憲法和法律對政府權力的限制,歸根結底是為了保障公民權利的實現。僅僅強調限制政府權力,而不關心人的基本價值和尊嚴,是根本違背法治精神的。所以說,人權的實現是法治的出發點和歸宿,是法治的最終價值目標。行政法治的價值追求也應該是實現人權保障。行政法律規范及其實施,可以說就在于保護公民個人利益、公共利益。行政法治的基本原則之一便是公民權益保障。這一原則包括消極保障和積極保障兩個方面:限制行政權力的濫用從而防止其侵害公民的合法權益;促進行政主體積極保障公共利益與公民個人利益及其實現。這一原則的內容具體包括基本人權保障、法定權利保障和正當防衛權保障等三個方 面。公民的基本人權如生存權、生命健康權、自由權、人格權、財產權、參政議政權必須受到憲法和法律的保護,任何組織或人員都不得非法剝奪、限制或侵害。在這方面,不僅立法要規定措施保障公民的基本權利,而且還要求行政主體必須充分尊重并保障公民的基本權利。除基本人權外,對于法律賦予的公民的合法權益,無論哪方面的權利及其利益,都應屬于保護之列。行政主體不僅不得自身侵害,而且還應采取措施予以保障并防止其他人的非法或不當侵害。在行政法治中,應允許公民充分行使防衛權,以保障其人權和合法利益。對應行政主體違法侵害權益的,法律應賦予可能受到侵害之人救濟權及抵抗權等,從而保障其合法權益。

（三）司法審查是行政法治的機制保障

司法是正義的最后守護神,行政法治必須要有司法保障。對于違法行政行為,行政相對人可提請人民法院進行司法審查,以追究違法行政主體的法律責任,這種途徑比其他任何途徑都能更有效地對行政行為實施法律監督。有學者認為,“中國的行政行為司法審查制度是自行政訴訟的正式確立開始的。行政訴訟在一定程度上以法的形式確認了國家、社會與個人的界線與對峙,把司法權樹立為行政權的一種對峙力量,從而使行政法治成為現時的原則。”但在目前體制下,我國司法權對行政權的審查范圍僅限于對行政機關實施的具體行政行為,這對于監督行政主體依法行政,保障公民、法人及其他組織的合法權益的要求來說是遠遠不夠的。客觀形勢迫切需要我國將司法審查的范圍拓寬,在加強對具體行政行為審查范圍的同時,應建立對抽象行政行為的司法審查機制。

五、主要觀點

（一）要樹立程序法治理念，這是法治行政的本質(1)行政機關的設置必須要有法律依據

我國行政機關是根據憲法、組織法及其它法律,按照一定的層次和結構加以設置的,沒有法律上的依據,便不能設置,也不能行使國家的行政職權。如國家土地管理機構是依據《土地管理法》等規定組建的,其地位及職權都是由土地管理法作了具體規定。現在全國許多地方建立了各種開發區、實驗區,根據開發區管理建設的需要,設立了相應的管理機構,如開發區管委會、試驗區管委會等,這些管理機構在法律上并無設置依據,也無相應職權,其只能根據上級行政機關的委托行使相應的職權,同樣地,任何組織成為行政主體都必須具有法律上的依據,否則便是違法行為。

(2)行政機關的職權范圍受法律限制

行政職權是國家行政權的轉化形式,是行政機關實施國家行政管理活動的資格與權能。任何的行政職權都必須依法取得,行政機關不能自行設定。行政機關只能在法律規定的范圍內實施既定的職權,不能任意擴大或縮小。法律規定了各個行政機關的職責、職權,行政機關只能依據法律規定行使。如依據《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》,鄉、鎮、民族鄉的人民政府行使該法第52條規定的七項職權。行政職權之所以需要法律規定,是因為行政機關是公共權力機關,為了防止行政權力對公民的合法權益造成侵害,就必須用法律界定其職權范圍。

(3)行政機關行使職權的方式必須以法律為據 行政權作用于管理對象,必須通過一定的方式與途徑,這是行政機關運用行政職權實現社會管理的必由之路。現代行政法的民主性,突出體現了行政權力運作過程的法律控制。通過立法與授權制度所確立的行政機關行使職權的方式,如告知、聽證、要式裁決等,行政機關必須遵循,并且必須依照法律規定的方式來行使職權。

（二）在程序合法性、完整性的前提下，確立行政程序優先理念

在行政法中確立行政程序優先原則是與行政程序在行政法中的重要地位相適應的。“自由的歷史基本上是奉行程序保障的歷史”。行政程序優先原則在行政法治中具有重要意義。完備的行政程序制度是實現社會公正、法治的重要手段。正如美國行政法學家K·C戴維斯所言:“正義的精髓主要在于程序。”近代社會,人們根據“自治公正”、“正當法律程序”,引申出了程序制度三大要求:任何人不能成為審理自己案件的法官;行政機關在裁決糾紛時不能偏聽偏信,應給予當事人同等的辯論機會;行政機關決定對當事人不利事項時,應當通知當事人并給予其發表意見的機會。“缺乏程序要件的法制是難以協調運行的,硬要推行之,則極易與古代法家的嚴刑峻法同構化。其結果,往往是‘治法’存、法治亡。因此程序應當成為中國今后法制建設乃至社會發展的一個真正的焦點”。

行政程序優先原則可以分解為以下具體要求:(1)遵循既定的法律程序。法律、法規規定的程序性規范是保障行政活動有序、高效的重要方式,雖然在實際形式上表現為一種過程,但它直接關系到行政行為的公正與否,涉及相對人的權益。(2)任何違反既定行政法律程序的行為都是有瑕疵的行政行為。由于行政程序對行政行為的公正性具有保障功能,現代行政法將程序保障提到了行政法治的核心地位。但是行政程序是一個系列步驟,而且各種程序的地位、作用都不盡一致。因此,違反既定程序的行政行為必然是有瑕疵的行政行為,主要有兩種情況:一是行政違法行為,構成撤銷的理由;二是行政不當行為,構成變更的理由。(3)確立行政程序優先理念。一是行政機關及其工作人員樹立程序優先的理念。在思想上,要克服“重實體,輕程序”的錯誤觀念;在實際工作中,要認認真真實施法律程序的規定。任何縮減程序、規避程序的行為都是與行政法相違背的。另一方面,要防止利用程序拖延時間,損害相對人利益。因為程序也是一把雙面刃,在行政機關嚴格執行法律,依照法定程序行使職權的時候,也會給當事人造成某種時間延誤、手續繁瑣的拖累。因此,要防止行政機關任意設置、添置程序,妨害相對人權益。二是國家機關在立法、執法過程中必須將行政程序放在優先位置。無論是權力機關的立法還是行政機關的行政立法,都要優先考慮程序的需要,在設置實體規范時要有程序規范相匹配,時刻注意程序制度化、法制化。在執法行為中要優先考慮程序的合法性、完整性。

（三）推進依法行政的長遠目標，建立法治政府

《國務院關于2005年深化經濟體制改革的意見》要求，全面推行依法行政，認真貫徹執行《行政許可法》和《全面推進依法行政實施綱要》，加快建立法治政府。國務院《全面推進依法行政實施綱要》（以下簡稱《綱要》）頒布一年來，貫徹落實工作取得了顯著成效：法治政府的目標全面確立；各地方、各部門全面推進依法行政的辦法和措施紛紛出臺；以實施《行政許可法》、改革行政審批制度以及加強監察、審計監督為突破口，進一步健全了事前、事中和事后對行政權力進行全方位、全過程制約與監督的機制；各級政府和廣大公務員依法行政的意識明顯提高；依法行政在構建社會主義和諧社 會中的基礎性作用更加凸顯。但我們也必須清醒地看到，如何將《綱要》從綱領性的文件轉化為制度性的實踐，從書面上的條文轉化為法治化的行為，從對政府的外在規范要求轉化為公務員的內在價值追求，仍然任重而道遠。建設法治政府，需要我們根據各地區、各部門依法行政的發展現狀、突出矛盾和主要問題，有計劃、有步驟地整體推進和重點突破。要從我做起，從現在做起，花大力氣，下真功夫，真正把《綱要》貫徹到位、實施到底。

1.以轉變政府職能和深化行政管理體制改革為動力，不斷完善依法行政的體制 科學的政府職能配置和完善的行政管理體制是推進依法行政的基礎和前提。改革開放20多年來，我國雖然在轉變政府職能和改革行政管理體制上取得了重大成效，但目前政府職能配置和行政管理體制與依法行政的要求還不完全適應，從全能政府向有限政府、從管制型政府向服務型政府、從權力政府向責任政府的轉變還沒有全面完成。《綱要》把轉變政府職能和深化行政管理體制改革作為推進依法行政的切入點和第一個環節，充分體現了它在建設法治政府中的先導性地位。當前，推進法治政府建設，首先要求我們以進一步轉變政府職能和深化行政管理體制改革為動力，不斷改革和完善依法行政的體制。體制不完善，法治政府的建設就沒有健全的框架，依法行政的推進就沒有堅實的基礎。因此，一方面，應依法界定和規范政府的經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務四項基本職能，明確劃分政府與市場、政府與社會的界限，堅持凡是老百姓能夠自己解決的、市場競爭機制能夠自行調節的和社會組織能夠自我管理的，政府就不必也不應當干預；另一方面，應合理劃分和依法規范各級、各類行政機關的職能和權限，合理設置政府機構，嚴格控制人員編制，大力改革管理方式，全面推進信息公開，努力形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。

2.以制約行政權和保護公民權為核心，全面推進依法行政的制度建設

依法行政的首要問題和根本問題，是人民與政府的關系問題，是行政權與公民權的關系問題。行政權具有管理領域廣、自由裁量度大、以國家強制力保證實施等特點，這就決定了它既是與公民、法人利益最密切相關的國家權力，又是最容易被違法濫用的國家權力，因而依法行政的重心是制約和監督行政權。同時，由于我國的法治模式主要是自上而下的政府推動型模式，我國的經濟體制改革也主要是自上而下的政府推動型改革，因而使得對行政權的依賴與對行政權的制約成為一個問題的兩個方面，導致制約和監督行政權始終是依法行政的難點。公民權是國家權力之本，是行政權力之源。人民政府應當始終是最廣大人民根本利益的忠實代表者和維護者，行政權力應當始終是為了保護和擴展公民權利而行使和運用。制約行政權和保護公民權，就像“車之兩輪，鳥之兩翼”，推動著依法行政闊步前進。

公務員是行政權的行使主體，是一切行政活動的最終實施者。他們依法行政觀念的強弱，直接影響著依法行政、建設法治政府的進程。提高公務員依法行政的觀念，實現制度約束下的公務員自覺依法辦事，是我國依法行政走上良性發展軌道的根本條件之一；否則，再完善的制度也會被與之不相適應的觀念錯位和水平低下所扭曲，甚至使制度失去意義。韓非子說過：“國無常強，無常弱。奉法者強，則國強；奉法者弱，則國弱。”全體公務員只有真正做到了不唯權、不唯上、只唯法，嚴格遵循合法行政、合理 行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統一的基本理念和基本要求，才能真正成為名副其實的“奉法者”，才能帶動全體人民真正把法律作為自己的行為準則，才能實現制度與人的良性互動。唯有如此，全面小康社會與和諧社會才能真正建立起來。因此，我們一定要抓住提高公務員依法行政意識和能力這個矛盾的主導方面，通過制定公務員依法行政的五年培訓規劃和培訓計劃，通過對培訓的認真實施和嚴格考核，通過獎優罰劣、賞罰分明，教育和督促廣大公務員自覺遵守法律，嚴格依法行政；并以此為推動，加大在全社會普法的力度，積極營造遵法守法、依法維權的良好環境，逐步形成與建設法治政府相適應的社會氛圍。

3.以加強依法行政責任制為保障，把《綱要》真正落到實處

責任是法律的生命，違法不究必然導致有法不依。推進依法行政，建設法治政府，強化政府責任是關鍵。一是各地方、各部門的行政首長要真正履行作為推進依法行政工作第一責任人的職責，加大對推進依法行政工作的領導力度，一級抓一級，逐級抓落實。二是地方各級政府應當定期向本級人大及其常委會和上一級政府報告推進依法行政的情況，國務院各部門、地方各級政府工作部門應當定期向本級政府報告推進依法行政的情況，各級政府及其工作部門應當每年對推進依法行政和貫徹實施《綱要》工作作出具體安排。三是加強對行政機關貫徹實施《綱要》情況的監督檢查，強化人大監督、行政監督、政協監督、司法監督、新聞監督、社會監督以及嚴格考核、過錯追究等機制和制度，對貫徹落實不力的要嚴肅處理，并追究有關人員的責任。總之，要通過嚴格落實責任制，加大獎懲力度，使《綱要》切實得到貫徹執行，防止其被淡化、虛化、口號化。

4.以推動行政法學為理論研究為先導，為建設法治政府提供理論支撐

理論是行動的先導。依法行政實踐的發展，既推動著行政法學理論研究的進步，又離不開行政法學研究成果的指導。行政法學理論研究，可以揭示依法行政產生的歷史背景和演變規律，探索依法行政的發展趨勢和道路模式，總結依法行政的經驗、教訓和理念，設計依法行政的機制、制度和方法，為建設法治政府提供系統、成熟的理論指導和實踐方案。實際部門應重視行政法學研究成果對依法行政的指導意義，理論工作者則應深入調研依法行政實踐中的重點、難點和熱點問題，做到以理論研究成果指導行政法治實踐，以行政法治實踐推動理論研究深化。《綱要》正是在立足國情、遵循法治規律、全面總結我國依法行政實踐經驗和積極吸收行政法學最新理論成果的基礎上制定的，《綱要》的實施更要在這一基礎上推進。目前，我國行政法學界對依法行政的理論研究雖然取得了不少成果，但仍明顯滯后于實踐發展，脫離實際、閉門造車、調查不多、思考不夠的現象比較普遍。這就需要根據中國國情，以實際問題為導向，以現實需要為著力點，以建設法治政府為目標，不斷加強依法行政理論研究的深度，進一步拓寬依法行政理論研究的廣度，高度重視理論與實踐的有機結合，努力在建立中國特色行政法治的基礎上發展中國特色的行政法學。

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第三篇：論法治湖北（范文）

論“法治湖北” 中共湖北省委政策研究室

法治既是政治文明進步的重要標志，也是現代國家治理的核心和精髓。建設中國特色社會主義法治國家是中國特色社會主義事業的重要組成部分。省第十次黨代會將“法治湖北”作為未來發展的重要目標任務之一，充分彰顯了省委與時俱進、依法治省的理性思維和行動自覺，充分體現了省委對法治在構建戰略支點中重要保障作用的清醒認識和高度重視，必將對加快富民強省進程產生重大而深遠的積極影響。

一、建設“法治湖北”是時代的呼喚

進入新世紀以來，以中國特色社會主義法律體系的基本形成為標志，我國的法治進程已經步入新的歷史階段。牢牢把握湖北“黃金十年”的歷史機遇，加快構建重要戰略支點，必須以法治為保障。努力建設“法治湖北”，既是貫徹落實中央依法治國方略的具體體現，也是湖北加快構建重要戰略支點的題中應有之義、時代大勢所趨。

1、建設“法治湖北”是社會發展進步的必然趨勢。早在2000多年前，古希臘哲學家亞里士多德就提出了“法治應當優于一人之治”的治國原則，而中國幾乎同一時代的韓非子也提出了“治民無常，唯法為治”的治國論斷。隨著社會生產力的發展和社會形態的更替變化，法治思想逐漸成為治理國家和社會的主導思想。建設法治國家之所以成為人類社會追求文明進步的標志，成為歷史發展的必然趨勢，是由法治的一般特性所決定的：法治具有穩定性、連續性，能夠集中體現統治階級的整體利益和意志；法治具有明確性、公開性，便于人民群眾了解和掌握；法治具有平等性、公開性，任何人都不因地位高低、權力大小、貧富差別和種族信仰不同而受到優惠或歧視；法治具有規范性、權威性，它以國家強制力量作為后盾，具有要求全體社會成員一體遵行的強制效力。歷史發展的經驗充分證明，“法治”總是與國家的昌盛相連結，奉法者強則國強，奉法者弱則國弱。新中國成立以來特別是改革開放以來，我國把建設社會主義法治國家作為堅定不移的方針，將“依法治國，建設社會主義法治國家”作為治國基本方略，社會主義法治建設實踐取得偉大成就，在全社會初步形成了尊重法治、崇尚法治、厲行法治的良好氛圍，為我國現代化建設和經濟持續快速增長提供了重要保障。建設社會主義法治國家是時代潮流，不可阻擋，我們理應審時度勢、順勢而為，加快建設“法治湖北”。

2、建設“法治湖北”是提升湖北經濟實力、加快富民強省進程的重要保障。法治與市場經濟具有天然的、不可分割的聯系，市場經濟在其本質上就是法治經濟。在新的歷史起點上推動湖北科學發展、跨越式發展，尤其需要法治來引導、保護和規范。當前，隨著全國范圍內硬環境的普遍改善，軟環境日漸成為決定地方競爭力的關鍵因素，而法治環境則是“關鍵的關鍵”。法律的規范化能夠保障市場的安全有序，有利于吸引外來投資；法律的透明化能夠保障利益的預期，有利于減少交易成本；公正的司法制度和高效的仲裁機制能夠有效裁決經濟紛爭，有利于平息社會矛盾。世界銀行的研究表明，法治環境已成為國家和地區的核心競爭力，國家越是富庶，其天然資源貢獻度越低，無形資產貢獻率越高，其中法治程度可決定一國57%的無形資本價值。新加坡、香港等國家和地區之所以長期保持較為穩定的經濟發展和較強的競爭力，一個重要原因就是他們具有透明、對稱、公平、高效和可預期的法治環境。對投資企業而言，雖然低價的土地和廉價的勞動力具有吸引力，但相比之下，企業更為看重的是這個區域內是否具有能夠保障資本運營安全與效率的穩定、公平的法治環境。面對“黃金十年”的發展機遇，湖北要長期保持經濟快速健康發展，在激烈的區域競爭中脫穎而出，必須更加著力于法治環境的優化，更加重視法治對經濟的重要保障和積極促進作用。

3、建設“法治湖北”是加強和創新社會管理、維護社會和諧穩定的有效途徑。“法令行則國治，法令馳則國亂。”胡錦濤總書記在論述社會主義和諧社會的主要特征時，把民主法治作為首要特征，充分說明構建和諧社會必須依靠強有力的法治手段和良好的法治環境。維護社會和諧穩定，是深化改革和促進發展的基本保障。當前，全省人均GDP已經突破5000美元，既處于大有可為的戰略機遇期，又處于社會轉型和社會矛盾凸顯期。加強和創新社會管理、化解社會矛盾、維護社會和諧的任務十分艱巨。民主法治是和諧社會的基本特征之一，也是調節各種利益關系、維護社會公平正義、化解社會矛盾的基本方法。實踐證明，法治是以理性平和方式解決社會矛盾糾紛的最佳途徑，是社會治理的基本手段和最佳模式，是社會管理創新的基本方向。只有加強“法治湖北”建設，才能充分發揮法治在構建和諧社會中的重要作用，才能教育和引導廣大公民依法行使權利、履行義務、表達訴求、維護自身合法權益，才能增強廣大公務員特別是各級領導干部依法行政、公正司法的意識，提高運用法律手段調處利益糾紛、妥善處理各類社會矛盾的本領，促進社會管理法治化，為維護社會和諧穩定提供強有力的法治保障。

4、建設“法治湖北”是提高黨的執政能力、鞏固黨的執政基礎的迫切要求。新形勢下黨所處的歷史方位和執政條件、黨員隊伍組成結構都發生了重大變化，來自外部環境的風險前所未有，改革發展任務十分繁重，對黨的執政能力提出了新的更高要求。依法執政是提高黨的執政能力的重要途徑，是黨實現科學執政、民主執政的重要保證。中國共產黨作為執政黨，依法執政的水平直接關系黨與社會的關系、黨與人民群眾的關系，直接影響各方面的工作能否依法有效推進。“以令率人不如身先”，黨只有自身率先做到在憲法和法律范圍內活動，才能有效約束其他組織、團體和個人在憲法和法律范圍內活動，才能保證行政機關依法行政、司法機關公正司法、監督機關依法監督，才能引導全體人民依法行事。建設“法治湖北”，從制度上把堅持黨的領導、發展人民民主和嚴格依法辦事統一起來，能夠保證黨的路線、方針、政策和省委、省政府重大決策部署的貫徹落實，能夠保證黨領導人民有效治理國家。同時，通過法治把保障和改善民生納入制度化、法治化軌道，健全公民權益和社會公平保障機制，讓全省人民共享改革發展成果。惟其如此，我們的執政活動才能反映人民群眾的意志，實現好、維護好、發展好最廣大人民群眾的根本利益，進而鞏固黨執政的社會基礎和群眾基礎。

二、準確把握“法治湖北”的內涵與目標

“法治湖北”體系龐大、內涵豐富。建設“法治湖北”，就是要堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一，積極探索推進民主法治建設制度化、規范化、程序化的有效途徑，努力擴大人民民主，積極推進依法治省，使法律成為經濟社會運行的普遍規則，使法治精神成為社會崇尚的普遍共識，人民有序政治參與不斷擴大，民主法制更加健全，公平正義進一步彰顯，人民權益得到切實保障。“法治湖北”建設的主要目標是：

1、營造依法執政、依法行政、公正司法的有序法治生態。形成有序法治生態是“法治湖北”建設的重中之重。各級黨委依法執政能力和水平顯著提升。主要是科學執政、民主執政、依法執政意識和能力普遍提高，領導方式趨于科學合理，運用法治思維和法律手段推動工作、促進發展成為地方各級黨委依法執政的基本手段，全社會各行業、各領域的管理與服務基本步入法治化軌道。法治政府建設水平跨入全國先進行列。法律成為政府工作的基本準則，政府履行的經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務職能基本到位，規范高效、公正透明、監督有效的行政管理體制基本形成，行政執法體制和行政監督機制比較健全，行政機關及其工作人員依法行政觀念、能力和水平被社會認可，基本實現法治政府建設目標。公正廉潔司法水平跨入全國先進行列。各級司法機關認真落實司法為民的基本要求，堅持公正廉潔司法，政法干警核心價值觀得到普遍認同和有效落實；隊伍教育培訓、執法管理、內外監督機制比較完善，整體素質明顯提高，執法規范化建設水平全國領先，涉法涉訴信訪率、執法人員違法違紀案件發生率明顯下降，人民群眾對司法執法機關的滿意率穩步提高。社會管理法治化水平跨入全國先進行列。社會管理領域法規規章進一步健全，依法調整社會關系、規范社會行為、保障公民權益的能力進一步增強，公共權力配置和行使進一步規范，依法決策、依法管理水平進一步提高，社會管理重點工作指標達到全國先進水平。

2、形成知法、守法、敬法、畏法的良好社會風氣。通過持續不斷的法制宣傳教育，各類重點對象學法制度全面落實，領導干部學法培訓率和非人大任命領導干部任前法律知識考試率進一步提高，各級領導干部學法用法自覺性顯著增強；法治文化陣地基本實現市、縣、鄉鎮和村四級全覆蓋，全社會法治意識普遍增強，法制宣傳教育和法治創建績效跨入全國先進行列。從社會成員的角度來講，全省公民既依法行使權利，又依法履行義務；依法辦事、依法表達訴求、依法維護合法權益的自覺性明顯提高；各級黨政機關和領導干部帶頭學法守法、帶頭依法辦事、帶頭維護憲法和法律的尊嚴與權威，自覺把依法辦事作為行為準則，普遍養成依法決策、依法辦事的習慣，成為構建“法治湖北”的表率。通過持續不斷的努力，全省社會成員和社會組織基本形成法治信仰、法治精神、法治風尚，法治成為全省人民的普遍思想理念、工作準則和生活方式。

3、鞏固和發展社會主義民主政治。民主和法治不可分離，二者相輔相成、相得益彰。社會主義法治的本質就是保障人民當家作主，維護人民群眾的合法權益。建設“法治湖北”，需要把以人為本、執政為民理念貫穿到民主法治建設的全過程和各環節，不斷鞏固和發展社會主義民主政治。總體目標是始終堅持一切權力屬于人民、堅持人民當家作主，在堅持和完善人民代表大會制度和中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度前提下，從各個層次、各個領域健全民主制度、豐富民主形式、拓寬民主渠道；通過加強法治來保障和實現公民的民主權利，在法治的軌道上擴大公民有序的政治參與，有效落實公民的知情權、參與權、表達權和監督權，這是鞏固和發展社會主義民主政治的根本途徑，也是“法治湖北”建設的目標追求。

三、在新的起點上全面推進“法治湖北”建設

以《法治湖北建設綱要》的頒布實施為標志，近年來，“法治湖北”建設不斷取得新的進展。與此同時，我們也要清醒地看到，我省法治建設與經濟社會發展要求和人民群眾期盼還有較大差距，主要是各項工作的法治化進程尚需加快，全社會的法治意識有待進一步提升。良好的法治環境既是經濟社會科學發展之需，也是保障改善民主、增進群眾福祉之要。我們應當牢固樹立抓法治就是抓科學發展、抓和諧社會建設的理念，緊緊圍繞服務戰略支點建設這個中心，統籌兼顧、堅持不懈，在新的歷史起點上全面加快“法治湖北”建設進程。

1、提高立法質量，充分發揮法律的規范引領作用。國無法不治。建設“法治湖北”的首要環節是立法。“良法利民，惡法害民，繁法擾民。”中國特色社會主義法律體系的形成，表明我國已經基本實現“有法可依”，國家和地方立法已經從過去的“構建”階段步入了“完善”階段。當前和今后，我省地方立法應從過去的“填補空白”走向“拾遺補闕”和“日臻完善”，應當更加注重提高地方立法的質量和效益。要大力推進科學立法、民主立法，建立和完善以人大為主導、專家與群眾相結合、全社會積極參與的地方立法機制，努力實現“五個轉變”：即由重經濟立法到經濟社會立法并重轉變、由管理型立法向服務型立法轉變、由數量速度型立法向質量效益型立法轉變、由粗放型立法向精細化立法轉變、由注重立新法向統籌立改廢轉變，不斷增強法規規章的統一性、針對性和可操作性。地方特色是地方立法的生命力所在，也是衡量地方立法質量的重要標準。中國特色社會主義法律體系形成后，我省地方立法今后的任務需在結合本地實際中下功夫，突出地方特色，認真組織實施地方立法規劃，著重做好自主性立法和先行性立法，建立健全與我省“十二五”規劃相配套、與加快構建戰略支點相適應、與保障和改善民生相銜接的地方法規體系；要緊扣我省大的戰略部署來進行立法，使我省地方立法更好地服務一元多層次戰略體系、“五個湖北”建設、長江中游城市集群建設等重大決策部署，更好地發揮法律的規范引領作用。

2、推進依法行政，建設法治政府。法治的力量在于依法辦事和嚴格執法。我國現有的法律法規80%是由行政機關負責實施的，因此，大力推進依法行政，將政府行政行為系統納入法治軌道是“法治湖北”建設的重點任務。要進一步貫徹落實《國務院關于加強法治政府建設的意見》，深入實施《湖北省法治政府建設指標體系》，將法治政府建設的各項工作細化成定性與定量相結合的評價與考核指標，為整體推進法治政府建設打下良好基礎。必須加快行政管理體制改革，按照建設服務政府、責任政府、法治政府和廉潔政府的要求，著力轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能，做到權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力，不斷提升政府執行力。要改革和完善行政管理體制和管理方式，依法調整政府、市場、企業之間的關系，切實減少對微觀經濟活動的干預，進一步清理、減少和調整行政審批事項，深化政務公開，加快建設政務服務體系，努力實現從全國行政審批事項最少的省份向全國投資環境最優的省份轉變。要加強和改進行政執法工作，合理界定執法權限，規范行政執法行為，明確執法責任，減少執法層級，推進綜合執法，積極構建職能集中、管理規范、上下協調、運行有效的綜合執法體系。要改進和完善對行政行為的監督體系，嚴格行政問責，嚴肅查處行政不作為、亂作為和失職瀆職、濫用職權、損害群眾利益等問題，切實提高依法行政水平和政府行政行為的公信力。

3、堅持司法為民，全力維護社會公平正義。公正司法是保證社會公平正義的最后一道防線。建設“法治湖北”，必須切實發揮司法在維護社會公平正義中的特殊作用。要從人民群眾司法需求出發，以維護人民利益為根本，以促進社會和諧為主線，以加強權力監督制約為重點，緊緊抓住影響司法公正、制約司法能力的關鍵環節，深化司法體制和工作機制改革，清除體制性、機制性、保障性障礙，建設公正高效權威的社會主義司法制度。要緊緊圍繞公正廉潔執法的目標要求，切實加強司法規范化建設，完善司法各環節的工作規范。進一步推進審判公開、檢務公開、警務公開、所務公開，把公正司法的要求落實到懲罰犯罪、保障人權、制裁違法、定紛止爭、化解矛盾的全過程，以公正促公信、以公信樹權威。要加強政法干警核心價值觀教育，打造嚴格、規范、公正、文明執法的司法隊伍。要完善法律援助和司法求助制度，加快構建覆蓋城鄉的公共法律服務體系，讓所有公民平等享受法律保護和法律服務。要加強各級黨委對司法工作的政治、思想和組織領導，保障司法機關依法獨立公正行使職權，積極營造有利于公正司法的社會環境和輿論氛圍。

4、弘揚法治精神，積極培育法治文化。“法律必須被信仰，否則形同虛設。”最重要的“法律”往往銘刻在公民的內心里。弘揚法治精神，積極培育法治文化，不斷強化全民法治觀念和法律素質是建設”法治湖北“的一項基礎性工作。20多年來，我省先后實施五個法制宣傳教育五年規劃，對提高全省人民的法律素養和全社會的法治化水平發揮了重要作用。但也應當看到，一些干部群眾還存在法律知識欠缺、法律意識淡薄、法律信仰缺失，甚至信“訪”不信“法”、信“網”不信“法”的現象。人民群眾既是“法治湖北”的受益者，也是建設者。建設“法治湖北”應當突出共建共享，緊密結合“六五”普法目標任務，深入持久地開展以憲法為核心的全民法制宣傳教育，不斷提高黨政機關和機關干部運用法律手段處理問題、解決矛盾的能力，不斷提高公民通過法定程序表達利益訴求、維護自身合法權益的能力；要緊緊圍繞“法治湖北”建設的各項任務開展法制宣傳教育，注重各行業專業法的宣傳，切實增強法制宣傳教育的針對性、實效性。普法宣傳重在“普”字上下功夫，必須加強重點層面、難點群體、盲點區域的法制宣傳教育，分門別類地加強領導干部、公務員、普通群眾的法制宣傳教育；必須堅持把事關群眾切身利益的法律宣傳作為重中之重，從群眾需要出發，為保障民生改善、促進社會和諧營造良好的社會氛圍。要積極推進法制宣傳教育工作理念、制度、方式、載體的創新，因地制宜建設一批法治文化設施，積極創建全省公民有序參與“法治湖北”建設的載體和平臺，著力構建黨委統一領導、人大依法監督、政府組織實施、全社會齊抓共管、人民群眾廣泛參與的“法治湖北”建設工作格局，推動“法治湖北”建設不斷邁上新臺階。

“法治湖北”既是湖北科學發展、跨越式發展的重要目標，也是重要保障，事關湖北長治久安、興旺發達。從普遍意義上講，法治湖北的建設進程與富民強省進程是相輔相成的，我們必須把加強憲法和法律實施作為弘揚社會主義法治精神的基本實踐，不斷推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法進程，在“法治湖北”建設的生動實踐中助推重要戰略支點的構建、助推富民強省進程。

第四篇：論法治文明

2000年10月30日 09:40 西南政法大學教授 文正邦

在我國正處于世紀之交，深化經濟和政治體制改革，推進社會主義現代化建設的關鍵時期，依法治國，建設社會主義法治國家，已成為加強社會主義民主和法制建設中的最強音；江澤民同志在黨的十五大政治報告中指出：“依法治國，是黨領導人民治理國家的基本方略，是發展社會主義市場經濟的客觀需要，是社會文明進步的重要標志，是國家長治久安的重要保障。”而且“法制建設同精神文明建設必須緊密結合，同步推進。”在當今世界，現代化、民主、法治、文明及其一體化關系不僅已成為時代潮流，而且體現了我們時代的特征和時代精神；在當代中國，社會主義法治以及社會主義文明建設均已突顯出了其特殊重要意義，它們都是保障和促進我國社會全面進步所不可須臾忽視的。為此，很有必要探討一下其間的內在聯系。本文特提出“法治文明”這一概念并以此為中心探討一下有關問題。

一、法律的文明屬性

認識法律的文明屬性，首先需要在觀念上的更新。由于中國古代傳統法律意識及法律制度中德主刑輔、重刑輕民、嚴刑峻法甚至酷刑亂法以及義務本位和官本位的影響，似乎一談到法就意味著懲罰、鎮壓、限制、禁止、束縛、不通人性、冷酷無情等等，使人們畏法、懼法、仇法、避法，這樣形成的法律觀念自然就與文明無緣。

然而事實上，法律不僅是人類社會進入文明時代的產物和標志之一，而且法律本身就具有豐富的文明內涵和屬性，同時法律發達史就是法律不斷趨向文明化的過程。

文明是標識人類的進步程度和狀態，社會文明是人類歷史發展的產物，所以文明與人類社會進入文明時代緊緊相連（從這個意義上講，“文明”似應是比“文化”更高層次的概念。因為“文明”是人類社會發展到了比較高一級階段，即告別了蒙昧時代和野蠻時代，從而很大程度上擺脫了動物界而進入文明時代才開始呈現的進步程度和狀態；而在此之前，“文化”早已存在，如“仰韶文化”、“龍山文化”等等，哪怕是早期舊石器時期最粗陋的遺物遺跡，也具有‘文化”的價值和意義，但一般都不把它們稱為“文明”。可見文明及文明史是標識人類社會發展程度中更高層次的概念，而文化是泛指人類社會任何發展成果和發展階段的概念）。可以說，人類社會進入文明時代的一個顯著標志，就是在生產工具改進（出現了金屬工具）從而使生產力有很大提高的基礎上，隨著商品生產和商品交換的發展而導致私有制、階級以及國家和法律的出現（即生產關系以及各種社會關系、社會交往、社會行為趨于復雜化，而需要社會結構、社會組織更加嚴密才能使社會保持有序）。可見國家和法律乃是文明社會的一種標志，雖然同時也就伴隨著嚴酷的階級剝削和壓迫，但也是人類社會結構、社會組織及行為方式趨于進步和文明的表現。所以恩格斯說：“國家是文明社會的概括”[1]；董必武同志說：“人類進入文明社會以后，說到文明，法律要算一項，雖不是唯一的一項，但也是主要的一項” [2]；比利時法學家班達認為，法是文明社會通向公共的強制，是為在人們之間實現一種秩序而制定的“行為規則的總和” [3]；美國法學家富勒把法律看作是不斷的有目的的活動的產物，“法律是使人的行為服從規則治理的事業” [4]；英國法學家菲尼斯認為法律的一個重要特征是將確定性、具體性、明晰性和可預測性引入人類相互行為中，使法律不僅規定人們的行為規則，而且建立了用以制定和執行法律的機構，從而使“法律調整它自己的創造” [5]；奧地利法學家凱爾森認為法的概念應基于科學普遍性，從最廣泛的意義強調法應當是“人類行為的一種秩序”和“社會組織的特殊技術” [6]。

之所以說法律是文明時代的產物和標志，這從法律的起源和產生過程也可以看出來。因為它是社會調整從原始社會個別的、偶然性的和任意性的調整進到普遍性、共同性和規范性的調整；從自發性調整進到自覺的調整；是從氏族社會中習慣同宗教、道德規范混溶，權利與義務不分，進展到逐步分化發展開來而形成法律規范的過程。固然調整階級關系的需要是法產生的直接原因，然而適應經濟發展的客觀要求乃是法產生形成的根本原因和深層次動因。正如馬克思所說：“如果一種生產方式持續一個時期，那么，它就會作為習慣和傳統固定下來，最后被作為明文的法律加以神圣化”[7]。恩格斯也指出：“在社會發展某個很早的階段，產生了這樣的一種需要：把每天重復著的生產、分配和交換產品的行為用一個共同規則概括起來，設法使個人服從生產和交換的一般條件。這個規則首先表現為習慣，后來便成了法律。隨著法律的產生，就必然產生出以維護法律為職責的機關--公共權力，即國家。在社會進一步發展的進程中，法律便發展成或多或少廣泛的立法＂[8]。

不僅如此，法律本身就具有文明的屬性，法律雖然是統治階級意志的集中表現，但它作為一種公共權威和公共秩序的象征和保障，就必然體現著某種公平、正義、理性和正當利益（雖然不同的階級對此有不同的理解）。所以無怪乎從詞源上看，不僅中國古漢字“法”寓有法平如水，即有“平”、“直”、“正”的含義，而且從若干種外文詞源來看，“法”和“權利”相通，也具有公平、公正或正義的含義。中國古代傳統法律文化中儒家的倫理法思想之所以影響深遠，西方把理性和正義作為法的基礎的自然法學思潮之所以源遠流長，經久不息，也表明了人類追尋法律的文明性，崇尚文明的法律的強烈的、共同的價值趨向。

從法律與自由的關系來看，無論是明智的資產階級法學家、思想家或是馬克思，都肯定了法與“自由”這一標識人類進步程度的概念的內在聯系（共產主義者所追求的終極目標就是實現作為“自由人聯合體”的理想社會）。孟德斯鳩說：“自由是做法律所許可的一切事情的權利”[9]。黑格爾以自由是對必然性即規律性的認識的辯證觀點出發，進一步把自由視為法的本質。認為法是

“作為理念的自由”，[10]因此“自由就構成法的實體和規定性”，“法的體系是實現了的自由的王國” [11]。因為在黑格爾看來，法律是規律的一種，是社會的法則，是人的規律，這種規律被人的理性所認識，并以共同意志的形式制定為國家法律，遵守法律就可以獲得自由。所以法乃是自由的實現或體現，或者說“法律是自由的具體表現”，“是自己實現其自身的自由”[12]，因此法律是人們實現自由以及保障人的自由的武器。馬克思更精辟地指出：“法律不是壓制自由的手段，正如重力定律不是阻止運動的手段一樣……恰恰相反，法律是肯定的、明確的、普遍的規范，在這些規范中自由的存在具有普遍的，理論的，不取決于個別人的任性的性質。法典就是人民自由的圣經。”[13]再從法律的功能和作用來看，法律雖然是實行階級政治統治的有力工具，但法律的規范職能（評價、指引、預測、教育、保護、制裁）及執行社會公共事務的職能，表明它是社會關系的調整器和社會沖突的調節器，是人們正當行為和利益的保障器和人的越軌行為的矯正器，是社會生活、社會管理和各項事業的經驗總結和概括，包含著豐富而深刻的文明內涵和意義。

法律的發展史或發達史也就是法律不斷趨向文明的歷史過程。從同態復仇到罪刑相適應，從罪行擅斷到罪刑法定，從“刑不上大夫”到法律面前人人平等，從刑、民、訴不分到形成各個專門法律部門，從充當專制統治的工具到作為民主政治、公民權利的保護神，作為“人民自由的圣經”（馬克思語）。所以，近現代法制發展所形成的系列重要原則和制度，如法律面前人人平等、罪刑法定和罪刑相適應、法不禁止即自由、法無規定不為罪、無罪推定等原則以及辯護制度、回避制度、公訴和公開審理制度、陪審制度、審判監督制度等等，都是法律文明發展的成果和表現。而現代法制所體現的文明，其實際內容就是一定性質和程度的社會秩序、社會正義以及以此為保障和前提的民主、自由、平等。而且，遵紀守法就是文明行為的表現，法律調整所要求的社會有序性是社會文明狀態的基本條件。由此可見，法律文明的程度和狀況是社會發展及進步的重要表征和指示器，法律和社會進步、社會文明有著密不可分的內在聯系。

二、法治文明的價值分析

筆者認為，法治文明即一個國家實行法治的狀態和程度所體現的文明，是人們在具備一定社會條件的前提下，把法律尊崇為治國的方式，以追求政治民主、社會正義、保障人民權利所取得的成果和成就。因此，法治文明與人類進步事業息息相關。法治文明是社會政治文明的核心內容，是人類制度文明的特殊重要組成，并對物質文明和精神文明都起著保障和促進作用。因此，對法治文明作價值分析也就是要認識法治所包含的進步的內容，即分析法治所具有的文明性狀和特征。而只要我們仔細思考就不難發現，文明確是法治特別是現代法治的基本要求和本質屬性，是法治的總的價值特征，體現著現代法的精神。

法治，即法律主治，是一種貫徹法律至上，嚴格依法辦事的治國原則和方式。它要求作為反映社會主體共同意志和根本利益的法律具有至高無上的權威，并在全社會得到有效的實施，普遍的遵守和有力的貫徹。法治作為一種先進的治國方式，要求整個國家以及社會生活均依法而治，即管理國家、治理社會，是憑靠法律這種公共權威，這種普遍、穩定、明確的社會規范；而不是靠任何人格權威，不是靠權力者的威嚴甚至特權，更不是靠親情。總之，不依個人意志、好惡、品質、素質以及升遷進退為轉移。所以法治與人治是根本對立的，跟專制也是毫不相容的。它要求把法律至上，樹立崇高的法制權威作為基本原則；法律是公民行為和政府活動的最終導向，是規制和裁決人的行為的最高標準和終極力量；使每個社會成員都共同受法律的保護和約束，任何人或任何組織都無例外地受領法律的規束以及恩惠，其行為和活動都納入法制的軌道和范圍。因此，法治是社會調整向高層次發展，以擺脫任何偶然性、任意性和特權，使社會在嚴密的規范化和制度化的良性運行中，形成一種高度穩定有序的秩序和狀態的必然要求，以保障和促進社會經濟、政治和文化的順利發展。這正是社會進步所必須和趨向文明的表現。

就其作用和功能而言，“法治”概念的內涵比“法制”概念的內函更深刻，也更具有文明性。其最根本的區別就是“法治”與民主緊密相聯，而“法制’則不一定。一般說來，“法制”即“法律制度”之謂，因此既有專制政體下的“法制”（如奴隸制和封建專制制度下的嚴刑峻法、酷刑亂法，以及絕滅人性的法西斯法），也有民主政體下的法制。所以只講“法制”，就難以避免“惡法亦法”。只有作為近代資產階級民主制產物的法制，才與法治有所通義。而且法制所關注的是建立和維護某種秩序，而法治所關注的焦點是有效制約和合理運用公共權力。特別是現代法治必然內含民主，以政治民主性為其本質特征。現代法治的產生乃是伴隨著資產階級民主制度和憲政制度即資產階級法治國的建立，它的基本精神就是民權至重（實質上或形式上）、法律至上、憲法至尊；因此政府權力有限，人民主權神圣；實行分權制衡，以法制權，以權力制約權力，以權利制約權利，同時依法保障公共權力的合理運用和分配。所以現代法治的精髓和要義就是把法律從作為國家和政府對社會的控制手段和統治工具變為人民在當家作主（實質上或形式上）的前提下以法來管理國家、約束政府權力（使其合理運用、不致濫用和腐敗），有效地治理社會，從而使國家權力服從于社會公眾的共同意志，政府的權威從屬于體現人民共同意志的法制權威。法治的政治民主性，反映了人類在構建有序化的社會組織和社會秩序的目標下追求自由、平等和人格獨立的共同要求，法治是社會在趨向文明過程中的必不可少的制度化特征。所以康德認為“文明的社會組織是唯一的法治社會”，而這種社會組織的“文明”在于它的成員即公民具有憲法規定的自由、平等和人格獨立三種不可分割的法律屬性，生活在依據“普遍的、外在的和公共立法”所形成的法律權威和權力之下[14]。

法治的基本特征還在于它的公正性、正義性、合理性。既包括立法公正（即制定出來的法律必須反映人民群眾的共同意志和根本利益），也包括

造，它對整個制度文明都起著確認、維護、保障和促進的重要作用。

例如作為人類經濟制度文明重要體現的商品經濟關系，尤其是它的充分發展（在近現代社會）所形成的市場經濟這一重要經濟形式，之所以成為近現代各個國家經濟發展的有力杠桿，也是社會主義國家進行經濟建設不可逾越的階段，是我們實現社會主義現代化、強國富民的必經途經和必要手段，其主要原因就在于市場經濟制度或體制包含著人類經濟制度文明的豐富內涵，體現著人類經濟制度和體制建設與發展的若干共同的，行之有效的智慧和經驗。而這一切都離不開法律手段的規制和調節作用--以價值規律為基礎，以市場為中心來調配社會資源，就使經濟主體有更多的自主性、自由度并承擔更大的競爭風險，從而使動力和壓力并存，就必然要求嚴格、科學的經營管理形式和制度，要求穩定的、嚴密的普遍有效的市場規則和規范，以使經濟活動有序地進行，創造出可觀的效率和效益。這就促使人們不斷地去探尋、創設、試驗、修正和完善各種有關生產、經營、流通、交換和分配的制度、管理辦法和規則，不僅各種經濟學說和管理學說應運而生，而且有關的各種法律法規及其實施運行機制也愈來愈周密、完善。所以伴隨市場經濟而出現和不斷完善的諸如公司制度、合同制度、法人制度、產權制度、專利制度、產品質量制度、消費者權益保障制度、社會保障和保險制度等，以及我們正在努力建立和健全的現代企業制度，都是人類制度建設的共同經驗和智慧的成果。它們既是一種經濟制度，也是一種法律制度；既是人類經濟制度文明發展中的寶貴財富，也是現代法治文明的結晶和碩果。這也進一步說明了市場經濟就是法治經濟的深刻道理。

法治文明更是政治文明的顯著標志和核心內容之一。政治文明之兩大核心內容就是民主和法治，然而，在現代社會，民主和法治總是緊密結合，水乳交融，不可剝離的，二者共同組構出政治文明的豐富內容。如前所述，不僅法治必然內含民主，以政治民主性為其本質特征；而且民主必然要求法治，必須上升為法治，即要靠厲行法治來體現和保障其政治的民主性及其向高層次發展，法治是政治制度的優化形式。所以民主政治也就是法治政治、責任政治，依法治國是民主政治的基本原則，法治體現了民主政治或政治民主之制度化和規范化的必然趨向和要求。政治民主的基本原則，如人民主權原則、分權制衡原則、平等自由原則以及依法治國原則，不僅都是法治的重要原則，而且均要由法治即要靠采取法律的手段來體現、保障和維護，因為法治的中心問題就是要確定國家權力的合理位置以及人民權利的重要地位。政治民主所必須堅持的一系列重要制度，如體現人民主權和便于人民參與國家政治生活的代議制度、選舉制度，少數服從多數并保護少數的民意體現制度，體現政府向人民負責的政治責任制度等，也不僅都是現代法治所應堅持的重要制度，而且均要靠法治并采取法律的手段來體現、保障和維護。所以憲法和行政法作為現代法治的產物，正表明了法治對民主的體現、保障和維護的重要功能及作用（憲法本身就是民主制度的法律化，而行政法則是憲法的具體化，它們要解決的中心問題都是合理規范和有效控制公共權力，以保障和維護公民權利）。有的學者很好地概括了現代法治與民主的這種內在必然聯系：“（－）法治的根蒂，在于人民掌握主權，通過自由表決和選舉組成代議制立憲政府；

（二）法治的效能，在于人民制定的憲法和法律能夠保障和限定公民自由權利，促進大眾政治參與向廣度和深度擴展；

（三）法治的活力，在于人民對于所委托的少數管理者及由他們組成的權力機構，通過人人必行的法律和各種形式的分權與制衡制度，保持有效的控制和監督，保證公共權力的合法權威和合理運行；

（四）法治的形態，在于確立嚴格的依法治理的操作運行程序，這種程序必須符合民主的最一般規定和基本原則，如服從多數，尊重少數，為人民負責，越權無效等原則。”[18]這些都是人類社會政治文明發展的卓越成果和成就。雖然不同階級基礎的民主和法治實現程度和具體表現方式會有所不同，但都離不開這些基本原則和共同要求。而我國的人民代表大會制度，多黨合作和政治協商制度以及“一國兩制”的國家體制和結構，則是中國特色的社會主義政治文明的重要內容，既是社會主義民主的重要表現和補充，更需要靠加強和完善社會主義法治來保障、維護和予以鞏固，所以也是中國當代法治文明的重要內容。

四、關于精神文明建設的法治化問題

法治文明的特殊重要地位還在于，它不僅對整個制度文明，而且對包括物質文明和精神文明在內的整個社會文明都起著確認、鞏固、維護、保障和促進的作用。特別是在現代社會，物質文明建設和精神文明建設都需要法治化（即制度化、法律化），才能夠順利地進行和健康地發展。所以鄧小平同志創建的建設有中國特色的社會主義理論的一個重要內容就是緊密聯系著的兩個“兩手抓”：一手抓物質文明建設，一手抓精神文明建設，兩手都要硬；一手抓現代化建設和改革，一手抓法制建設，法制建設必須貫穿改革和現代化建設的全過程。然而現實的情況是，物質文明建設的法治化已受到重視并正在積極推行，雖然還有待作更大的努力；可是精神文明建設的法治化卻存在許多困難的問題，任務更艱巨。其中原因很多，首先包括一些理論上的問題亟待解決。

精神文明建設的法治化本身就是一個非常復雜的問題，歷來在學術界也有所爭論。爭論的焦點是集中在精神文明中的思想道德方面的建設有無必要和可能實行法治化以及怎樣實行法治化這個問題上。因為精神文明也是一個復雜的體系，總體上由智力、文化方面和思想道德方面這兩大系列所組成。智力、文化方面即社會在教育、科學技術、文學藝術、衛生體育等方面的發展和成就，它們是社會經濟發展及綜合國力的重要體現，這方面的精神文明既同物質生產和生活的發展程度直接相聯系（其中一些成分本身就是生產力的構成要素，科學技術還是第一生產力），又受經濟制度以及政治、法律制度的深刻影響和制約。因此，這方

面的精神文明建設的制度化、法律化問題是毫無疑義的，也比較容易引起重視并正在逐步推行。在文化教育和科學技術建設方面，法律不僅提供有效的保障，而且直接起著組織和推動的作用。如教育法、教師法、商標法、專利法等一些有關文化教育和科技方面的立法，以及國家頒布的有關對自然科學、創造發明、合理化建議和技術改進等各項獎勵條例，還有近來國家用法律手段加強對精神產品的生產、流通領域及文化藝術市場的管理等，都具有這樣的作用和意義。可謂抓得對、抓得及時，務必堅持下去。

精神文明中的思想道德方面，包括社會的政治思想（也包括人們的法律意識和法制觀念）、道德面貌、社會風尚、人們的世界觀和人生觀、信念、理想、覺悟、情操、組織紀律性等方面的進步程度和狀況。它們是精神文明中具有特殊重要意義的部分，集中地體現著精神文明以及整個社會文明的性質和發展方向，并強烈地反作用于物質文明以及制度文明。我們平常所說的一個社會、地方或單位精神文明的狀況，主要就是指的思想道德方面的水平和程度。它們是精神文明建設中更為復雜、困難的領域。然而，理論和實踐、歷史和現實均表明，精神文明中思想道德方面的建設也必須實行法治化，才能落到實處，收到實效，才能擺脫其軟弱無力狀態而成為過硬的一手。

首先，從人類社會文明的系統結構來看，搞好精神文明建設（尤其是其中的思想道德建設）的實際目標和效果，就是要使精神文明與物質文明同步協調發展。但是，由于物質文明雖然是精神文明發展的必要條件（為它提供物質基礎，所以古人說“倉廩實而后知禮義，衣食足而后知榮辱”），但卻不是充分條件（物質文明的發展并不一定會導致精神文明的同步協調發展，在許多情況下，經濟的發展和人們物質生活水平的提高，往往還會出現精神文明滑坡、道德水準下降等令人憂心的現象，甚至在一定程度和范圍形成物質文明和精神文明之間的逆向畸型發展狀態。所以常言道：“飽暖思淫欲”，即謂物質生活水平的提高又會刺激人的貪欲和淫逸，致道德和精神文明倒退）；而且物質文明既不能直接決定整個精神文明（尤其不能直接決定其中的思想道德方面），也不能自然而然地引起精神文明的變化發展，而往往有賴于某種中間環節和經由一定的過程；精神文明作為社會意識的一種組合體系對于屬于社會存在的物質文明也既有須相適應的一面，也有其相對獨立性的一面。所以兩個文明的存在和發展都要受到各種社會因素的影響和制約，其中極為重要的就是要受到制度文明即經濟制度和政治、法律制度的性狀和發展程度的影響制約。也就是說，物質文明和精神文明能否協調發展，相互促進而不至脫節和背離，很關鍵的就是要看制度是否先進以及制度建設是否健全，即取決于能否充分發揮制度文明的協調功能和整合作用。特別是精神文明中的思想道德方面，它并不直接同物質生產與生活相聯系，而須通過經濟制度和政治、法律制度的中介作用才能實現。換言之，物質文明對思想道德的作用只有通過經濟制度和政治、法律制度的折光才能表現出來。所以，經濟制度、政治法律制度及其發展乃直接決定著思想道德以及整個精神文明乃至整個社會文明的性質和發展方向。

因此，思想道德方面的精神文明建設也應該作到制度化法律化。因為只能制度化才能經常化、穩定化，也才能規范化；制度化的更高要求就是法律化（制度化當然也包括完善各單位的規章制度，但規章制度建設只是制度化的基本要求，作為一種重大國策的社會主義精神文明建設還必須上升到法律化、法治化、才更有效力和權威。）作到制度化、法律化，才能有章可循、獎懲分明；才能有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究，償罰嚴明。制度化和法律化的一個中心意義就是權利和義務的統一，既享受正當權利和權益，又必須履行應盡義務和職責。享受權利以鼓勵其積極性、主動性、創造性，履行義務以確定和強調其應盡的職責和本分，否則就要負相應法律責任，受到追究和懲處。換言之，制度化、法律化的要義就是使行為主體的權、責、利相統一，使其既有動力又有壓力，這是搞好包括精神文明建設在內的各項工作的基本保證。而實行制度化、法律化的關鍵就是要嚴格、斗硬、不講情面、不徇私情，在制度和法律面前人人平等，沒有例外情況和特殊公民。所以精神文明建設要擺脫軟弱無力狀態，使之真正硬起來，就必須在制度上斗硬，在法律上斗硬，不能老是掛在嘴上、議在會上、寫在紙上重要，實行起來就被擠掉、忘掉。有了制度和法律的效力和依據，精神文明建設就是硬任務，任何人、任何單位都不能掉以輕心。并且精神文明建設也有個體制建設問題，也需要進行相應改革，不能再象以往那樣似乎跟每個單位、每個人都有關，但由于沒有在制度和組織上落實，更談不上法律保障和依據，結果又與每個單位、每個人的責任無關。而且不能落實權利，也無從履行義務，條條塊塊都無法管轄和監督，自然就流于形式、成為軟任務。豈不可惜，可嘆！

至于思想道德方面的精神文明建設的制度化、法律化有無可行性？這就涉及到如何正確處理在加強社會主義文明建設中道德建設和法制建設的相互關系問題。

本來，道德和法在社會規范體系中就是姊妹關系，在任何社會中它們都是統治階級維護其統治和社會秩序的重要兩手，在社會主義社會中道德和法律的互相支持和配合作用更加突出，在很多情況下它們都是互相滲透、交叉甚至一致的。法律正義的基礎就根植于社會的道義；有些法律本身就是這方面道德原則和規范的體現和確認，例如我國婚姻法、繼承法、收養法等，許多法律規范中也體現著社會主義道德的精神和要求，例如我國憲法中對公民權利和人格的尊重，對愛國主義、集體主義精神的規定等；特別是我國民法中的公平、公正、誠實信用、平等互利原則和對社會公序良俗的認可等，本身就體現了市場經濟中職業道德和社會公德的要求和精神。所以社會主義法在以社會主義道德和法律意識教育人民，樹立正確的思想觀念和良好的行為方式，培養“四有”

新人等方面都起著重要作用。

當然，法律規范和道德規范就其性質和作用而言，也有所區別、不可混同。前者以國家強制力為后盾并據以保證實施，違法犯罪者要受到應得的懲罰；后者主要靠人的自覺和社會輿論的監督，不道德行為是由人的良心、信念和公眾輿論來裁處（即所謂“道德法庭”），對之一般是說服教育和批評，即遭到道義上的譴責。前者要求權利和義務的嚴格對應和統一；后者履行道德義務（即善行）則不以報償為前提。法律規范允許或禁止人們作什么是對他的行為起碼不得損害他人和社會的最基本，因而也是最嚴格的規定；道德規范提倡和鼓勵人們作什么則是對人的行為應有益于他人和社會的進一層次要求。法律規范是控制人的越軌行為之最后屏障，突破這個屏障，就為社會和統治秩序所不容；道德規范則是抑制人的不良行為的內心防線和民間防區，它注重通過潛移默化和榜樣的力量來進行自我矯治，以期養成個人良好的行為習慣和品質。法律對人的行力的規范作用主要是“他律”，道德對人的行為和思想的規范重在“自律”。所以道德修養講究“自審”和“慎獨”，著眼于啟發和挖掘人的內在善、自覺性和自我調控功能。難怪黑格爾把道德觀為人們“內心的法”。

可見道德和法律各有其優劣短長，所以需要互相取長補短以緊密配合和支持，才便于形成社會規范系統及其調控手段的嚴整體系和綜合功能，以更有效地規范引導、教育、評價和矯正人的行為。所以一方面，法制建設需要道德建設的支持和配合，才能使人們在行為的選擇及矯治上有更深厚的思想基礎和更廣泛的群眾基礎。法制教育有道德教育的支持和配合就會收到更好的效果，更易變為人們的自覺行動；法制觀念的增強植根于群眾道德意識，道德覺悟的提高上，也會更加牢固。因此從這個意義上說，社會法治化的推行及其實現程度，很大程度上取決于提高和改善人們的道德水準和社會風尚；依法治國、建設社會主義法治國家，有賴于社會主義精神文明建設的卓有成效；而且作為法制建設重要環節的法制宣傳教育的重要內容，如培養人們權利與義務相統一的觀念，提高公民遵紀守法的自覺性以及同違法犯罪行為作斗爭等法律意識和法制觀念，本身也是精神文明建設的重要內容。所以強調法律至上并不等于主張法律萬能，依法治國不僅絲毫不排斥而且必須憑靠道德力量對人的行為的深刻影響和對人的思想的強烈凈化作用。這也是社會治安綜合治理的宗旨和目標。

然而，另一方，道德建設也需要法制建設的支持和配合才能增強力度和強度。因為自覺性并不是每個人、每個時候都具有，說服教育也并非萬能，不義之徒，寡廉鮮恥之流，何談良心，更無懼眾怒。因此，就非常有必要把一些重要的，涉及面廣的，必須強制推行才能維護社會和公眾利益的道德規范和要求上升為法律規范，以國家權威保證實施，這看來已是道德建設和法制建設中一個不可回避的問題了。事實上，現實生活中不少法律規范就是由社會的道德規范、原則和要求升華轉化來的，或者說，社會的道德要求采取法律的形式得以集中化和更強烈的表現。例如《社會治安管理處罰條例》等有關社會治安方面的法律法規，就是對某些社會公德要求的集中化和強烈表現。又如《消費者權益保護法》、《反不正當競爭法》等有關維護經濟秩序方面的法律法規，就是對包括商業道德在內的經濟職業道德要求的集中化和強烈表現；再如《法官法》、《律師法》等更是直接體現了司法職業道德原則和要求。如果我們把視野放得更廣闊些，還可以從歷史上和國際上找到有關這方面的一些先例以作參考。例如我國歷史上儒家所主張的倫理法，講禮法結合，失禮入刑，把“三綱”、“五常’等道德規范也予以法律化，雖然以其強化封建宗法制度的消極意義為主，但也有其強調道德和法必須緊密結合，以發揮其社會控制之綜合功能的合理成份可資批判性利用。新加坡把許多包括講文明禮貌、公共衛生等社會公德在內的道德建設領域都納入了嚴密的制度化、法律化的軌道，一旦違反無論何人概予以嚴懲。而且新加坡在精神文明建設方面確收到了顯著的成效，呈現出與物質文明協調發展的良性狀態。其中一些具體作法雖然可能有過于嚴苛之虞，但這種高度重視社會生活的制度化、法律化，強調必須給道德建設、廉政建設以及其他各項重要事業以嚴密的制度支持和法律保障的戰略原則和策略思想，卻很值得我們認真學習和借鑒。連美國也制定有《1978年政府行為道德法》，對在立法、行政、司法部門供職的公職人員的行為活動（包括經濟生活中嚴格的財產申報）和職業道德要求作出了嚴格的規定，以旨在保持公務員的清正廉潔。這對我們也不無啟迪作用。

上述事實表明，精神文明建設中思想道德方面的制度化、法律化，不僅必要，而且可行。只要我們注意方式方法，具體問題具體分析，掌握好分寸，并分階段、有步驟地進行，是會收到應有效果的。同時在這個過程中還應分個輕重緩急，要有重點地推行。譬如，當前就應當把社會公德和職業道德建設的制度化、法律化提到首要的地位。因為社會公德是整個社會道德的基石和標志之一，是公眾的道德水準，社會風氣和社會道德風貌的直接體現，是一個地區、一個城市文明建設綜合效果的重要表現。它對人們的道德要求雖然是最基本、最初步的，但其范圍和作用又是最廣泛。最普遍的，因而又是最不可忽視的。職業道德則是社會普遍道德原則和規范深入于每個人的職業活動的具體化，是各行各業中人們行力是善或是惡，是正義或非正義的具體道德要求。它深入、持久、細致、密切地滲透到人們所從事的工作和事業的整個過程中，關系著人們的工作態度。敬業精神、服務質量和對社會的責任，在各項工作和各個業務領域支撐著整個社會道德體系。因此切不可等閑視之。當前在市場經濟大潮沖擊下出現的道德滑坡、價值淪落、社會風氣不良等令人堪憂的現象，首先就表現在社會公德和職業道德的滑坡，并已引起人民群眾的普遍憤慨和深切痛惡。緊緊抓住社會公德和職業道德建設制度化、法律化這個樞紐，其他措施和辦法大力配合，才有希望盡快扭轉和改善社會公德和職業道德建設的狀況，從而進一步改善整個精神文明建設中思想道德建設的狀況。

需要說明的是，對精神文明中思想道德建設的制度化、法律化，不應作孤立的、機械的、絕對化的理解，更不能簡單化、庸俗化進行；它既不是包醫包治的特效藥方也不意味著要搞懲辦主義。而是主張把制度建設和法制建設有機地、恰如其份地結合到包括思想道德建設在內的精神文明建設中去，使其更有保障、更能有力有效地推行精神文明建設的其他各項措施。為此，就應注意以下幾點：

第一，精神文明建設中思想道德方面建設的制度化、法律化并不是要求把一切思想道德方面的問題都歸于制度化處理，都訴諸法律解決；而是指把那些關系到國計民生、人民生活安寧幸福的重要領域實行制度化、法律化，即在這些領域不能單靠思想教育和道德自律，還要靠必要的強制和法律，這方面的越軌行為要受到懲處，要為這些領域樹立普遍的、穩定的、明確的行為模式和標準，使人們有章可循、有法可依，遭到損害可以求訴和求救。

第二，思想道德建設的制度化、法律化不等于思想道德觀念的制度化、法律化。思想道德建設很大程度上是一種客觀的、有形的社會實踐活動，這類活動是完全可以把握和予以規范的現實對象，它不同于思想道德觀念，后者乃屬于社會意識的領域，更確切地說，思想道德建設的制度化、法律化是強調對思想道德建設的工作及其管理應實行制度化、法律化，以便嚴格要求，并賦予應有的權利，明確各自的職責和任務，才能落實各項措施，收到實效。

第三，精神文明建設的制度化、法律化并不排斥精神文明建設的其他重要措施，相反，必須有其他各項切實可行的措施和辦法來密切配合，特別是要以加強思想道德本身的建設（包括政治思想教育，世界觀、人生觀的教育等）為基礎，因為只有這樣才能起到標本兼治、德教和法治結合的效用。然而思想道德教育若是缺少了制度和法律保障，在一定場合和對相當一些人來說就收不到必要效果，特別是在拜金主義、利己主義泛濫的情況下沒有制度法律作后盾更難以起到應有的作用。因此，也可以把思想道德方面精神文明建設的制度化、法律化看成是在特殊情況下，即思想道德教育失效的情況下采取的一種必要措施，是在此情況下用法律手段強化道德教育和推動道德普及的特殊需要。

第四，精神文明建設的制度化、法律化的確十分復雜，也是一個嶄新的問題，既是道德建設的新問題，也是法制建設的新問題，很值得深入細致的探討和研究，一定要注意不能簡單化、庸俗化。例如，雖然規章制度可以對人的政治思想表現和態度提出要求，但是要注意，納入法律規范調整范圍的，卻只能是人的行為，而不能擴展到人的思想領域。因為，正如馬克思所說“對于法律來說，除了我的行為以外，我是根本不存在的，我根本不是法律的對象。我的行為就是我同法律打交道的唯一領域”，所以“凡是不以行為本身而以當事人的思想方式作為主要標準的法律，無非是對非法行為的公開認可”[19]因此在實行過程中一定要注意政策界線，掌握好分寸，具體問題具體分析，嚴防擴大法律責任的界限和范圍。

至于精神文明建設法治化過程中應注意的有關戰略和策略問題，初步考慮到如下幾點：

第一，應把重點放在思想道德建設的制度化、法律化問題上，這也是其難點，是最薄弱的。應努力探尋這方面的規律性，不斷總結經驗和教訓，使其既卓有成效，又穩步地進行。同時應繼續深化和完善智力、文化建設的法治化，增強力度、加快步伐。在當前，尤其應加強和加速文化市場、教育改革、新聞出版事業以及保護知識產權等方面的法治化。

第二，應把社會公德和職業道德建設的法治化作為突破口，來推動和帶動其他方面和領域的道德建設適時和適當程度的制度化以及法律化。而其中，又應把各級黨政領導干部和領導機關的職業道德即“政德”建設的法治化放在首位，同時及時推進那些與廣大人民群眾的物質及文化生活密切相關的行業和部門的職業道德建設的制度化、法律化，并進而擴展到各類社會組織和法人。以利于懲治和防止腐敗，從根本上改善黨風和社會風氣。

第三，應通過精神文明建設的制度化、法律化，著重探討青少年道德教育與法制教育相結合的經驗和規律，以增強對青少年進行思想道德教育的力度和深度，有效地預防青少年犯罪和道德失落。

第四，精神文明建設的法治化是一項宏大的系統工程，包括精神文明建設的領導機構。實施體制、決策和運行機制以及隊伍建設的制度化、法律化，并應通過這種法治化，建立和完善精神文明建設的激勵機制和監督機制，加強其物質保障和信息情報系統，深化其理論研究。顯然，這一切都需要我們以科學求實態度和勇敢開拓精神去不斷探索。

注釋：

第五篇：論行政濫用職權

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論行政濫用職權

作者：陳筱筱

來源：《法制博覽》2012年第12期

【摘要】“濫用職權”作為行政行為撤銷標準之一在我國司法實踐中遭遇了適用的“瓶頸”，主要原因之一即在于我國《行政訴訟法》對“濫用職權”的定位不科學。對于“濫用職權”的審查應秉持一種客觀的立場，從目的、手段等諸因素出發進行判斷。

【關鍵詞】行政濫用職權；合法性原則；合理性原則

一、兩則公報案例引發的思考

《最高人民法院公報》1994年第4期和1996年第1期分別登載了如下兩則典型案例，其一為張曉華訴磐安縣公安局限制人身自由、扣押財產行政案；[1]其二為黃梅縣振華建材物資總公司訴黃石市公安局扣押財產及侵犯企業財產權行政上訴案。[2]兩個案件的相關事實大致相同，即公安機關借刑事偵查為名非法限制原告人身、財產自由，然而法院對上述事實卻做出了不同的認定。對于案例1，初審的義烏市人民法院認為：“磐安縣公安局越權干預經濟糾紛，以刑事偵查為名，限制原告張曉華的人身自由，扣押其財產，侵犯了張曉華人身權利和合法權益，屬《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（二）項第4目規定的?超越職權?的行為，”據此撤銷了被告的行政行為；而案例二中湖北省高級人民法院在其（1994）鄂行初字第4號行政判決中卻根據《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（二）項第5目即“濫用職權”撤銷了公安機關的行政行為。相同的案件事實為何法院適用了不同的撤銷標準，導致濫用職權撤銷標準適用混亂的原因又是什么？

二、濫用職權標準適用混亂的原因解析

筆者認為濫用職權標準在司法實踐中適應混亂的根本原因在于我國《行政訴訟法》第五十四條所確立的整個司法審查體系存在立法缺陷。

首先，各撤銷標準之間缺乏內在邏輯上的連貫性，相互之間存在交叉、重復。法院對某個行政行為進行司法審查時往往是從三個方面加以考慮的：事實問題、法律問題及程序問題。那么相對應《行政訴訟法》第五十四條所規定的5個撤銷標準，證據不足屬于事實問題，適用法律、法規錯誤屬于法律問題，違反法定程序屬于程序問題，而剩下的濫用職權、超越職權又屬于哪個范疇？且在事實、法律適用和程序三個審查標準可以周延的情況下，濫用職權標準和超越職權標準就可能被前三個撤銷標準所涵蓋，而不是與之相并列。

其次，重視對行政行為的合法性審查，合理性審查處于虛置狀態。我國《行政訴訟法》第五條確立了行政行為合法性審查原則，也就是說我國的法院一般只審查具體行政行為的合法性，合理性的審查只存在于行政處罰領域。該條的規定直接導致了司法實踐中法官只重視具體行政行為的合法性審查，對于合理性審查則往往將其忽略。而屬于合理性審查范疇的“濫用職權”標準自然也得不到應有的待遇。

三、濫用職權標準的判斷

理論上對于濫用職權的判斷主要存在兩種觀點。第一種觀點認為，對“濫用職權”的判斷應采用主觀標準。正如有學者指出，行政濫用職權的成立，要求行為主體主觀上必須是故意過錯。[3]第二種觀點則主張對“濫用職權”的判斷應采用客觀標準，也就是說“濫用職權的判斷可以不問主觀動機如何，只要在客觀上看來武斷專橫，同等情況不同等對待，應該考慮的因素沒有考慮，就可以判定濫用職權”。[4]

筆者認為在整個合法性審查標準體系還未修正前，如果采用主觀判斷標準在實踐中會陷入相對困境。首先，在司法審查過程中，如何認定行政機關的主觀故意缺乏明確的操作規則，“濫用”一詞本身就帶有濃重的主觀否定評價色彩，行政機關在行政裁量權限范圍內對此否定不會欣然接受，甚至常常會產生抵觸情緒，這對于法院判決的權威性會產生一定影響。其次，從保護行政相對方的角度而言，如果僅在行政機關主觀上存在故意過錯時才構成濫用職權，那么當行政機關主觀上并不存在“濫用”的非法意圖，但客觀上卻產生了侵害相對人的結果，此時行政相對人要想得到有效救濟則存在困難。因為按照主觀判斷標準，由于行政機關主觀上并沒有故意為之，那么就不構成濫用職權，即使相對人的合法權益遭到損害也無法以“濫用職權”為由將其予以撤銷。在上述情況下，法院可能有兩個選擇：第一，法官可以放棄“濫用職權”的審查路徑轉而適用其他撤銷標準，且在審判實踐過程中法官也傾向于此種做法。而這種選擇所產生的問題就是“濫用職權”標準在行政審判實踐中很少得到適用，往往被束之高閣，即使適用也與其他撤銷標準相混淆。第二，如果是在行政處罰案件中，法官就可以以“顯失公正”為由做出變更判決。而該選擇的缺陷在于它的適用范圍有限，只適用于行政處罰領域。由此可以看出對“濫用職權”采用主觀判斷標準存在著一定的審判風險。從現代行政法的價值理念看，保護相對人的合法權益乃是行政訴訟核心價值。撤銷標準作為行政訴訟重要的制度設計自然也應充分體現這種價值精神。主觀標準的選擇顯然無法適應這一點。因此對“濫用職權”的判斷采用客觀標準才更為妥當。

而具體來說，如何判斷“濫用職權”，其判斷要素可以概括為以下幾個方面：（1）是否違反法定目的；（2）其結果是否顯失公正；（3）所采取的手段是否符合比例原則；（4）是否能夠平等對待。也就是說，我們可以從以上四個方面綜合考量行政機關的具體行政行為是否涉及“濫用職權”，而其主觀上是否故意則可以在所不問。

參考文獻：

[1]最高人民法院.張曉華不服磐安縣公安局限制人身自由、扣押財產行政案[Z].最高人民法院公報，1994，（4）.[2]最高人民法院.黃梅縣振華建材物資總公司不服黃石市公安局扣押財產及侵犯企業財產權行政上訴案[Z].最高人民法院公報，1996，（1）.[3]關保英.論行政濫用職權[J].中國法學，2005，（2）.[4]胡建淼.行政訴訟法學[M].北京：高等教育出版社，2003：213-214.