第一篇：解讀農村土地制度改革8大亮點

解讀農村土地制度改革8大亮點：讓農民利益不受損

發布時間： 2015-01-19 10:22:24 | 來源： 人民網

| 作者： 李易

| 責任編輯： 蘇

向東

日前，中央印發了有關農村土地制度改革試點的工作意見，此舉意味著，農村土地改革進入新階段。對此，人民網財經記者獨家專訪了參與農村土地制度改革試點有關問題研討的專家，中國人民大學公共管理學院副院長、土地管理系教授嚴金明。

本次農村土地制度改革試點提出，將完善土地征收制度，建立農村集體經營性建設用地入市制度，完善農村宅基地制度。嚴金明認為，改革的一大背景是現在土地增值收益中，農民得到的補償總體來說偏低，好多地方農民權益得不到應有保障。

因此，這三項制度對農民來說，是利好政策，這意味著，農民的權益能得到更好保障。此外，農民能在新型城鎮化過程之中、在農業現代化過程之中能分享到更多土地的增值收益。

同時，解讀農村土地制度改革試點工作意見，嚴金明認為有八大亮點。

亮點1：探索多元的土地征收制度

探索多元的土地征收制度，這是第一次由中央高層在文件規定里首次提出。嚴金明介紹，目前我國的征收制度基本上是按照土地管理法來實施的，在土地征收的方式、補償的標準方面，基本上全國法律規定是相同的。比如說，征地補償標準，土地管理法規定了給農民補償的具體標準，即土地補償費和土地安置補助費，這兩塊加起來，不超過土地前三年平均產值的30倍，這是法律規定的標準。

但這個標準在很多地方很難實行，已經名存實亡。全國區域差異很大，經濟發展水平不平衡，土地本身區位性很大，如果按照農業種糧的用途進行補償，就存在著很大爭論。嚴金明表示，全國一些地方都在探討各種方式，如提高補償標準、市場化補償、自征自用、留地安置、入股分紅等。國家這么大，提出多元，多方面的探索，這是一個實事求是、符合實際的創新，有利于在推進城鄉一體化進程中保障農民失地不失業、失地不失利、失地不失權。

亮點2：宅基地可自愿有償退出

嚴金明表示，以前宅基地一般是不能流轉的，以前即使退出，宅基地一般也沒有“有償”，退就退了，視為放棄。現在有些地方違背發展規律，超越發展階段，在城鎮化過程之中，農民有的“被上樓”，“被上樓”就是強制農民退出宅基地，有些農民其實是不情愿的。而現在提出宅基地可自愿有償退出，這是一大亮點。所以，在促進城鄉一體化發展中，要注意保留村莊原始風貌，慎砍樹、不填湖、少拆房，盡可能在原有村莊形態上改善居民生活條件。為此，尊重農民自行演生適合他們需要的土地制度，依法、自愿、有償、平等，順勢而為。

亮點3：探索制定土地征收目錄

按照憲法和土地管理法規定，國家為了公共利益的需要，可以征收農民的土地。但它的前提條件一定要注意是公共利益。實際上，現在的一切建設，無論是公共的，還是非公共的，都是走的征地。

然而，即使一般認為是公益性的教育、醫療、衛生，現在的情況也發生了改變。比如有的是盈利性的貴族學校，有的是高收費的幼兒園，完全以盈利為目的的教育，就不能說也走征地這個方式。還有像針對高收入群體的高收費醫院，這一些可能就要排除在土地征收范圍之外了。

嚴金明表示，制定了土地征收目錄，未來的征地范圍可能要縮小，征地的目錄將來要確定它的原則，確定制定征地目錄的具體方式和方法，列舉出具體哪一些屬于征地范圍，這樣就會比較明確了。

亮點4：可復制、可推廣 這次的改革不是就改革談改革，不是就這個地方談這個地方，而是試點做出來的經驗要具有可復制性、可推廣性。因此，嚴金明認為，相對于以前僅在部分區域或地方開展的改革，本次的試點的示范性會更強，影響效果會更大。改革成功的經驗就會為《土地管理法》以及相關法律法規的修訂提供強有力的支撐。

亮點5：更高層次提出同權同價、流轉順暢、收益共享

嚴金明認為，讓農村集體經營性建設用地同權同價不是首次提出來，雖然一直都在提，一直都在沿著這個方向努力，但一直沒有改到位，一直沒有實現。本次以總書記為組長的深改領導小組，從更高層次提出來要同權同價、流轉順暢、收益共享，這就為統一城鄉建設用地市場提出明確的目標。

亮點6：建立社會穩定風險評估

嚴金明認為，現在征地矛盾很多，一些地方沖突很大，社會影響惡劣，在新聞報道中屢見不鮮。而征地糾紛的主要原因就是農民利益得不到保障，在利益平衡，利益分配等方方面面，不公開、透明等。

因此建立社會穩定的風險評估很有必要，比如征這塊地，要進行社會穩定風險評估，要評估會不會帶來風險，這也是為了杜絕征地拆遷事故頻發的一個新亮點。

亮點7：問題導向和底線思維

嚴金明認為，農村土地制度的改革其實也是“摸著石頭過河”，為此就必須“摸清”農村土地制度現在存在哪些問題，分析問題產生的原因，從而解決問題。農村土地管理制度改革的關鍵是土地收益分配的合理化問題，目前社會分配是我國可持續發展的主要矛盾，公平和正義成為分配制度改革的原則和目標，農地非農化過程中土地增值收益分配是收入分配里的一個重要領域，存在不少問題，改革十分迫切。

善用底線思維，就是這個“摸索”的過程需要守住底線、防患未然，才能掌握改革實踐的主動權?，F在底線已經明確，就是堅持土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損三條底線，在試點基礎上有序推進農村土地制度改革。農村土地制度改革“三條底線”都很重要，但“農民利益不受損”這條底線，尤其需要引起全社會高度重視，絕不能依靠權力突破這條底線，這是農村土地制度改革能否向縱深推進的一大關鍵。只有這樣，農村土地制度改革才能得到農民的理解和支持。

堅持問題導向和底線思維，以前也說過，不是沒有，但是這次改革試點把它作為這個方面的一個大原則，更加強化了問題和底線意識，是一大亮點。

亮點8：允許試點地區在試點期間暫停執行相關法律法規

嚴金明認為，以往很多改革，都是在現有的法律基礎之上去改的，但大的改革很可能就要突破現有的法律法規，這是以往改革的最大難點，好多地方因此改革不下去。

這次提出來，試點涉及突破相關法律條款，由國務院提請全國人大常委會授權，允許試點地區在試點期間暫停執行相關法律法規條款。嚴金明表示，以前沒有這樣明確來說，也不敢說，允許試點地區在試點期間暫停執行相關法律法規。其實，安徽小崗村當年土地家庭聯產承包責任制的改革和深圳當年的城鎮土地使用制度改革，就是在突破當時法律法規架構下進行的。

嚴金明認為，判斷改革成敗的標準不一定是已有的法律，而應該是法理，看是否符合法理的本質和法律的精神。改革就要破除阻礙生產力發展的生產關系以及上層建筑的法律制度，應該鼓勵勇于探索、大膽探索，允許探索中采取的解決新問題、新情況的措施辦法，以有利于生產力的發展和有利于農民增加收入為標準，少評論、少指責、少追究，并給機會允許改進完善。因此可以這么說，這次農村土地改革的力度更大，環境更寬松。習近平首談***案釋放6大信號

發布時間： 2015-01-14 13:52:02 | 來源：人民網

| 作者：佚名

| 責任編輯：蘇向東

放大縮小

【學習小組按】

1月13日，習近平在中紀委五次全會上講話。會上，他首談***案。這也是他半月來第3次談反腐。上一次是新年賀詞里（2014年12月31日），再上一次是政治局會上（2014年12月29日）。年底總結、新年祝福、年初布置，3個關鍵節點，他都重點談反腐倡廉，足見對“激濁揚清”的重視。這次講話釋放了什么信號？學習小組為組員解讀。

1，向全國人民釋放信號：

半個月3談反腐，中央對反腐極重視

1月13日，在中國部署反腐倡廉的重量級會議——中紀委全會上，習近平再放“猛語”“狠話”。兩周前，去年12月31日，新年賀詞中，習近平用不短的篇幅總結2014年反腐成績，并展望新年反腐。再往前兩天，12月29日，他在政治局會上同樣大段談反腐。

半月之內三談反腐，且都在關鍵敏感之際，這絕非尋常的信號。簡言之，“在中國共產黨領導的社會主義國家里，腐敗分子發現一個就要查處一個，有腐必懲，有貪必肅。”

1月13日會上，出席的領導同志，側面驗證中央對反腐之重視——中共中央政治局委員、中央書記處書記，全國人大常委會有關領導同志，國務委員，最高人民法院院長，最高人民檢察院檢察長，全國政協有關領導同志以及中央軍委委員等出席會議。

2，向腐敗分子釋放信號：

連周徐都處理了，誰也別有僥幸心理

對于2014年黨政廉政建設和反腐敗斗爭（請注意“斗爭”二字），習近平用“成效明顯”4字評價。半月前，他評價是“取得新成效”。反腐重要性，他用“黨從關系黨和國家生死存亡的高度”來定位。

對于成果，他提到“堅決查處了***、徐才厚、令計劃、蘇榮等嚴重違紀違法案件”。這是習近平首次公開談***案。對一個正國級三個副國級干部的落馬，他認為，此舉“向世人證明中國共產黨敢于直面問題、糾正錯誤，勇于從嚴治黨、捍衛黨紀、善于自我凈化、自我革新”。當然，這更是向腐敗分子釋放信號：連周徐令蘇都處理了，誰也別有僥幸心理。

3：向紀檢人員釋放信號：

反腐任務依舊艱巨，你們今年有4個重點

這兩年，中國反腐“猛藥去疴”，研究查處的案件和巡視發現的情況，習近平做出判斷：反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復雜。其主要表現有5個方面。

一，在實現不敢腐、不能腐、不想腐上還沒有取得壓倒性勝利（什么是“壓倒性”勝利，值得琢磨）；二，腐敗活動減少了但并沒有絕跡；三，反腐敗體制機制建立了但還不夠完善；四，思想教育加強了但思想防線還沒有筑牢；五，減少腐敗存量、遏制腐敗增量、重構政治生態的工作艱巨繁重。無疑，這是向紀檢人員釋放信號：同志們，你們成績很大，但責任依舊很重要啊。

2015年反腐，習近平認為有4個重點。其一，嚴肅責任追究，強化黨風廉政建設主體責任，各級黨委(黨組)要切實把黨風廉政建設當作分內之事、應盡之責，進一步健全制度、細化責任、以上率下。各級黨組織要深入開展理想信念和宗旨教育，筑牢思想上拒腐防變的堤壩。

其二，橫下一條心糾正“四風”，常抓抓出習慣、抓出長效，在堅持中見常態，向制度建設要長效，強化執紀監督，把頂風違紀搞“四風”列為紀律審查的重點。

其三，保持高壓態勢不放松，查處腐敗問題，必須堅持零容忍的態度不變、猛藥去疴的決心不減、刮骨療毒的勇氣不泄、嚴厲懲處的尺度不松，發現一起查處一起，發現多少查處多少，把反腐利劍舉起來，形成強大震懾。

其四，深化黨的紀律檢查體制改革，加強制度創新，強化上級紀委對下級黨委和紀委的監督，推動紀委雙重領導體制落到實處。

對于紀檢干部，他提出“三個敢于”加“三個詞”的要求，即，“敢于擔當、敢于監督、敢于負責，努力成為一支忠誠、干凈、擔當的紀檢監察隊伍”。

4，向全體黨員釋放信號：

守紀律講規矩，你們必須刻在心上

沒有規避不成方圓。對于有8600萬黨員的世界第一大黨，習近平認為，“要加強紀律建設，把守紀律講規矩擺在更加重要的位置”。規矩有很多，他認為黨章是“總規矩”。黨的紀律是“剛性約束”。國家法律，黨員必須更加遵守?！皟灹紓鹘y和工作慣例”也是重要的黨內規矩。還有一些不成文紀律，同樣要遵守。

對于講規矩的重要性，他認為這“是對黨員、干部黨性的重要考驗，是對黨員、干部對黨忠誠度的重要檢驗”。怎么才，算講規矩呢？他談了四點。

一是遵守政治紀律和政治規矩，具體說，就是必須維護黨中央權威，在任何時候任何情況下都必須在思想上政治上行動上同黨中央保持高度一致。

二是必須維護黨的團結，堅持五湖四海，團結一切忠實于黨的同志（其潛臺詞是反對團團伙伙、山頭主義）。三是必須遵循組織程序，重大問題該請示的請示，該匯報的匯報，不允許超越權限辦事。

四是必須服從組織決定，決不允許搞非組織活動，不得違背組織決定；必須管好親屬和身邊工作人員，不得默許他們利用特殊身份謀取非法利益。

請注意，習近平用的詞是“必須”，即沒有討教還價的余地。

5，向反腐倡廉制度制定者釋放信號：

4個方面的制度，你們一定要制定好

反腐倡廉，需要制度建設，尤其是在十八屆四中全會提出全面推進依法治國的大背景下。習近平認為，反腐倡廉建章立制“要著重抓好4個方面的制度建設”。一是黨內監督，二是選人用人，三是權力清單，四是國企監督。其中，他著墨較多的是國企監督制度。下面分而述之。

一是要著力健全黨內監督制度，著手修訂黨員領導干部廉潔從政若干準則、中國共產黨紀律處分條例、巡視工作條例，突出重點、針對時弊。

二是要著力健全選人用人管人制度，加強領導干部監督和管理，敦促領導干部按本色做人、按角色辦事。

三是要著力深化體制機制改革，最大限度減少對微觀事務的管理，推行權力清單制度，公開審批流程，強化內部流程控制，防止權力濫用。

四是要著力完善國有企業監管制度，加強黨對國有企業的領導，加強對國企領導班子的監督，搞好對國企的巡視，加大審計監督力度。國有資產資源來之不易，是全國人民的共同財富。要完善國有資產資源監管制度，強化對權力集中、資金密集、資源富集的部門和崗位的監管。

6，向世界各國釋放信號： 中國反腐態度堅定，也是興黨興國之舉

如前文所述，習近平指出，周徐令蘇等人被處理，已經“向世人證明中國共產黨敢于直面問題、糾正錯誤，勇于從嚴治黨、捍衛黨紀、善于自我凈化、自我革新”。談及反腐的重要性，他還指出要按“四個全面”——即全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨的要求去做。

這“四個全面”，簡單20多個字，其背后是中國的復興邏輯，是中國夢的方向。全面小康，這是2020年的目標；全面深改，這是三中全會的部署；全面依法治國，這是四中全會的要求；全面從嚴治黨，這是完成前三者的政治保障——沒有全面從嚴治黨，很難實現前面的“三個全面”。正如，去年底政治局會議的判斷：反腐是興黨興國之舉。

習近平的講話，會在全國范圍內很快傳達。為實現這一點，除中央領導和中紀委委員外，“中央和國家機關各部委、各人民團體、軍隊及武警部隊負責人等參加會議”。會議形式，則是以電視電話會議形式舉行，各省、自治區、直轄市和新疆生產建設兵團以及軍隊有關單位設分會場。

第二篇：農村土地制度改革若干重大問題

中國農村土地制度改革若干重大問題分析

一、中國農村土地制度改革回眸與評述

1978年，中共十一屆三中全會全面把握國內外發展大局，尊重農民的首創精神，率先在農村發起改革，即“以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”的中國農村改革以磅礴之勢迅速推向全國。這種改革的實質就是將“大包干”由農民的意愿上升為國家政策，滿足了農民在“自家地里種地”的愿望，極大 地調 動了農民的生產積極性，適應了當時的生產力發展水平。因此，中共十屆三中全會決定，要“賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關系要保持穩定并長久不變”。

（一）農村土地使用制度改革

即“大包干”政策實行以來，之所以成為長久不變的政策，是因為取得了有目共睹的巨大成功。

（二）改革盲點

農村建設用地資產沉睡與“以鄉養城”的土地征收制度一直延續。

二、農村土地制度改革若干重大問題解讀

（一）深化農地經營制度改革切忌急于求成中國農村的改革與發展

按照鄧小平的預料，會出現“兩個飛躍”，第一個飛躍就是“廢除人民公社，實行以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”，這個飛躍中共十七屆三中全會總結為“以磅礴之勢推向全國”，是我國農村基本經營制度，必須長期堅持。農村改革與發展的第二個飛躍，是“適應科學種田和生產社會化的需要，發展適度規模經營，發展集體經濟”。鄧小平指出：“這是又一個很大的前進，這是很長的過程。

中國農村土地制度改革若干重大問題分析

（二）農村土地制度改革必須堅持中國特色的原則，走綜合改革的道路

我國農村土地制度改革必須堅持中國特色，即在堅持土地集體所有制的原則下推行土地使用制度改革，就是尋求符合中國國情的方法和途徑破除制約城鄉發展一體化的土地制度障礙，全面推進地籍管理制度、土地產權制度、土地市場制度、土地征收制度和農村宅基地制度等綜合改革。唯此，才能實現以確權為核心的土地制度改革目標。確權就是要明晰農村土地產權，強化土地物權，讓農民充分享有土地用益物權。

1.地籍管理制度改革：地籍調查與測量是基礎，確權發證是目的

推進農村地籍管理制度改革的目的是保障農民土地財產權不被侵犯。因此，當務之急是要在做好農村集體所有的農地和建設用地的登記、確權和發證工作的基礎上，加快推進農地和宅基地的地籍調查與測量，做好農地承包經營權、宅基地及其附屬設施用地用益物權的登記、確權和發證工作。

2.土地權屬厘清：弱化集體土地所有權是前提，強化農民土地使用權是關鍵

現行的農村集體土地所有制，類似于“物權法”中講的“共有產權”，是幾乎不能退出的“共同共有”。目前，只要講土地是農村集體所有，那么集體的“代表”即村干部就可能會行使自己的控制權，農民土地承包權面對集體所有權，顯得十分脆弱。因此，必須改變這種局面，使“共同共有產權”的適用范圍減少到最低限度。今后，土地關系的調處可以逐步實現社會化、法制化，避免由少數村干部說了算，即使有了土地糾紛，當事人可以通過仲裁機構或者法院解決問題，行政村或農村社區干部只管居民授權的公共事務。改革后，現有土地承包經營權的歸屬不變，仍可以長久享用，可以抵押和繼承；運用規劃規定土地用途，制約產權，實行農地農用；運用法律和政策，完善流轉機制，規定受益標準和受益方式；采取土地整治手段，逐步實現土地集中經營，居民集中生活，為政府提

中國農村土地制度改革若干重大問題分析

供基本公共服務建立平臺，為城鎮化發展奠定基礎。

3.土地職能的發揮：完善土地職能是基礎，發展壯大集體經濟是目的

發展壯大集體經濟，可以解決農村基本公共服務建設的投入問題，是全面建成建設小康社會的堅強支柱，是實現農民共同富裕的重要手段，是增強服務功能，促進經濟發展的物質基礎，是加強農村基層組織建設的迫切需要。因此，發展壯大集體經濟，是深化農村改革的重要基石。從土地制度改革的視角來講，就是通過進一步完善農村土地職能，實現發展壯大集體經濟的目的。首先是在符合規劃、嚴格用途管制的基礎上，要把更多的農村建設用地留給農民集體開發，讓農民以土地作為資本直接參與工業化和城鎮化，分享土地增值收益；其次是國家要放開政策的口子，允許農村集體經濟組織，在不違反規劃的前提下，利用集體建設用地置換指標在城鎮發展工業園區、商業園區甚至房地產業，尤其是鼓勵建設農民創業園；第三是成立多種形式的農業合作社，通過農地流轉，發展規模農業、休閑農業和鄉村旅游等。

4.農地流轉與經營

家庭經營是主體，其他形式是補充，準入與監控制度是保障家庭經營不僅適應以手工勞動為主的傳統農業，也能適應先進科學技術和生產手段的現代農業，是最適宜的農業經營方式。我國的資源稟賦決定了我國農業現代化既不能采用北美等發達國家以大規模農場為特征的發展模式，也不能采用拉丁美洲的大公司農場與小農戶并存的“雙元化”發展模式，應該根據中國國情，發展中國特色的現代農業，即在土地流轉過程中，要確保農民家庭承包經營的主體地位。讓公司法人大規模地流入農地，成為農業的經營主體，把農民變成農業工人，只是農村土地流轉的一種方式，不是方向。因此，應該設置門檻，限制在有限的耕地上工商企業以資金雄厚的資本實力去和弱小的農戶爭奪耕 地經營 權。《決定》雖然指出“鼓勵和引導工商資本到農村發展適合企業化經營的現代種養業”，但并不意味著所有的企業家都允許投資農業，即農地流轉要設置條件，防止形成新一輪掠奪農村土地資源的運動。因此，必須建立土地流轉準入制度和監控制度，保障流轉土地的用途不變和高效利用。準入制度的核心是對土地流入者的資格進行認

中國農村土地制度改革若干重大問題分析

證，包括資信條件、經營能力、管理水平等。通過建立土地流轉準入制度，規范土地流轉行為，培育大批農場主；監控制度就是對土地用途和經營水平進行監控，發現流轉土地的利用違反規劃用途，或利用效益低下的，采取警告、整改、罰款和收回流轉土地的懲罰措施，確保農地農用和高效利用。

5.建設用地資產顯化和實現：建立城鄉統一的市場是途徑，市民購地做房是禁區

遵循同權同價，即國有土地與集體土地權利平等的原則，以建立農村建設用地儲備制度為平臺，構建城鄉統一的建設用地市場，城鎮建設用地的“增減掛”指標必須通過市場，采用“招拍掛”的方式獲得。目前，可以嘗試以行政村或農村社區為單位成立農村建設用地儲備中心，負責本集體建設用地包括宅基地的回收、整治、出讓、出租和分配等，以顯化、盤活和實現農村建設用地，主要是宅基地資產價值，走用土地經營農村的發展之路。

6.征地制度：綜合改革擴權利，釋放紅利歸農民

必須改革現行土地征收制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例。首先是改革補償安置標準。補償標準的確定不僅要考慮農地質量、規劃用途、土地投資利息、有害或不良影響、干擾損失和重新安置的困難等，而且還要權利補償，包括征地集體和農民的土地所有權和土地承包經營權的補償，以及征地農民的生存保障權、發展權、生態安全權的補償；其次是改革分配方案。主要包括調整分配比例、讓農民“保權增利”、消除“同質異途”補償安置懸殊的弊端等；第三是改革安置方式。要區別不同地區和安置對象，采取包括保險安置、創業安置、就業安置和貨幣安置等多種形式。

三、結語

中國農村土地制度改革是農村人民公社“大鍋飯”體制下，小崗村農民在生活環境脅迫下的發明創造；中國城市土地使用制度改革是在城市國有土地“無償、無限期和無流動”的體制下，深圳市政府在囊中羞澀的窘迫環境脅迫下的發明創

中國農村土地制度改革若干重大問題分析

造。中國共產黨始終代表中國最先進生產力的的發展要求，始終代表中國先進文化的前進方向，始終代表中國最廣大人民的根本利益，及時地把群眾的發明創造上升為國家政策，使改革獲得了舉世矚目的成就。如今，我國成為經濟強國、政治大國，均得益于改革開放。當前，我國改革已經到了深水區，面臨著一個歷史性的攻堅期，必須以攻堅的勇氣進一步推進改革。中共十八屆三中全會及時作出了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，表明了中國共產黨帶領全國人民進行改革攻堅的勇氣和決心。當今的改革，深化農村土地制度改革是重中之重，即只有通過深化農村土地制度改革，才能破解新型城鎮化過程中地從哪里來、錢從哪里來和人到哪里去的問題；唯有深化農村土地制度改革，才能為城鄉發展一體化，推進“四化”同步建設提供強大動力。

中國農村土地制度改革若干重大問題分析

參考文獻

［1］《中國城市發展報告》編委會．中國城市發展報告（2012年）［Ｍ］．北京：中國城市出版社，2013．

［2］鄭風田．沉睡的資產開始蘇醒［Ｎ］．上海證券報，2013－11－21（Ａ1）．

［3］於忠祥．論中國征地制度 ［Ｊ］．安徽農業大學學報：社會科學版，2005，14（6）：17－22．

［4］於忠祥，李學明，朱林．論農地征用的補償與安置［Ｊ］．農業經濟問題，2004（12）：21－25．

［5］鄧小平．鄧小平文選［Ｍ］，北京：人民出版社，1993：355．

第三篇：中國農村土地制度改革

中國農村土地制度改革

摘要：農村土地制度不僅直接影響到中國土地資源的保護和農業生產的可持續發展,還關系到整個國民經濟的宏觀運行和行業效率,也關系到中國農村的政治穩定。加快農村土地流轉，是建設現代化農業的客觀要求和推進城鄉統籌發展的關鍵。當前我國農村土地流轉中存在土地用途改變、有效需求不足、流轉期過長等問題，解決的方法就是要依法依規辦事、積極開拓市場及加大金融扶持等，以確保農村

【1】土地流轉的健康發展。

關鍵詞：土地流轉

農村土地制度改革

城鄉統籌發展

規模經營

引言：土地制度是農村的基礎制度，黨的十七屆三中全會明確提出：要進一步健全嚴格規范的農村土地管理制度?！?】集體土地流轉是當前農村基本經營體制的一次創新，涉及到土地資源的整合，涉及到農業產業結構的調整，涉及到農用地結構的調整。其包括農用地承包經營權流轉和農村集體建設用地使用權流轉兩個方面。土地管理工作最大問題是怎樣才能既保障經濟發展對用地的需求，又能保護耕地實現國家糧食安全。土地綜合整治，可以有效促進農村土地從粗放、低效利用向集約、高效利用的轉變，釋放建設用地空間，增加有效耕地面積，實現經濟發展與農業生產統一發展，是解決土地管理問題的有效途徑，同時可以促推新農村建設，拉動經濟增長。

一、當前中國農村土地制度改革的現狀與問題

土地政策的顯著特點是強調中政府要實行世界上“最嚴格”的土地政策,以保護中國日益緊缺的土地資源,控制亂占和濫用土地。農村住房建設過度占用耕地也已經達到觸目驚心的地步。而自然村目前僅有少數人居住,嚴重“空心化”。同時，目前農民上訪和投訴中涉及到的土地案件已經占到全部上訪和投訴數量的首位。據估計,全國失地農民數量達到3000萬以上?！?】從近年土地被征用的數量和國農民人均土地面積這兩方面判斷,3000萬失地農民的數量估計并不為過。少數農民因為得不到合法的土征用補充費用,與村集體的干部和地方政府發生沖突,成為常年上訪戶。還有的地方農民集體與征地單位或地方政府對抗,造成嚴重的地方社會治安問題。農村土地承包法》使所有權在國家與集體、農戶之間發生分割土地承包法實際上顯示了國家、集體和農戶對土地所有權的分割,但卻沒有明確地合理地界定它們之間的權利邊界。深入想,這種界定是不可能的。土地承包法的本意是要克服傳統集體所有制的弊端,但又想繼續維持集體所有制的框架,不免在邏輯上漏洞昭然,在實踐中弊端叢生。

二、土地制度改革的政策建議

(一)農地制度的改革路徑農地國有化主張退出權”方案設計。建立混合所有制的主張。.改革建議假設中央政府采用下述農地制度改革的方案:1)農村耕地承包權獨立化、長期化、商品化。(二)農地征用制度改革1.現行制度的不合理性現行法律規定的不合理性是顯而易見的。如果只是農業用地的所有權轉移,地價作為年收益的6至10倍是合理的2.農地征用改革方案第一,把現在村集體的土地出讓權力和收益享有權利完全拿掉第二,在商業性的耕地占用中,用一個新的稅種替代耕地占用補償金的征收,并由國稅部門負責征收。第三,土地交易的行政監管部門實行垂直領導。中央政府已經考慮實行這個制度。土地監管部門負責認證土地交易價格的評估機構的執業資格。第四,由土地法庭作為土地交易糾紛尤其是交易價格糾紛的最后裁決機構。第五,借鑒發達國家的經驗,制定土地(或土地使用權)交易價格條例,規范土地的商業性交易和公共部門的征用行為。第六,在目前城市公有土地實行國家所有制的情況下,可以考慮延長土地使用者的使用年限到100年,待條件成熟以后,可以進一步深化所有權改革。3.嘗試建立“國家失地農民賬戶”和“國家失地”農民保障基金”。

三、農村土地流轉的問題及對策 加快農村土地流轉，是建設現代化農業的客觀要求和推進城鄉統籌發展的關鍵。當前我國農村土地流轉中存在土地用途改變、有效需求不足、流轉期過長等問題，解決的方法就是要依法依規辦事、積極開拓市場及加大金融扶持等，以確保農村土地流轉的健康發展。

（一）當前農村土地流轉中存在的問題分析1．土地流轉后改變農業用途。新路村的土地流轉后，一般用作為建設木材市場、建材市場，還有建樓房以用于出租。土地流轉后因改變土地用途而導致土地質量下降，缺乏耕地保護和可持續發展意【4】識。2．土地流轉的有效需求不足。在調查中發現，各地農業產業化龍頭企業和各類合作社組織在土地流轉過程中起了重要的推動作用，然而農業產業化企業在土地的使用價格上讓其退而止步。3．土地流轉期限過長侵害農民的根本利益。土地經營權的長久不變是從根本上保證土地屬性和農民利益，但是，一旦出現土地大規模的長期流轉，就有可能產生圈占土地現象，將直接影響農民利益。4．土地流轉后帶來的社會壓力土地流轉，尤其是規模化經營導向的土地流轉，必定會提升農業生產的集中度和機械化程度，從而無法避免地產生大量的農村剩余勞動力，對城市消化農業人口的能力是一個嚴峻的考驗。5．土地流轉過程中金融支持不足在目前農土地高度分散的土地格局下，小農經濟很難積累起大量資本，因為高效農業的投入巨大，而回報周期長，需要大量的資金投入。

（二）改進措施及政策建議．確保土地流轉的可持續發展土地不但是農民最基本的生產資料也是農民最基本的生活保障和社會保障，是農民最大的利益所在，也是農村最大的穩定因素。因此，必須尊重農村生產力自身發展規律，尊重土地流轉的內在規律，尊重農民的意愿，從該地的實際條件出發，因地制宜，穩妥推進土地流轉。2．積極開拓土地流轉的市場需求首先，探索建立土地使用權轉讓機制，允許農村土地在一定范圍內流轉，并通過市場機制形成合理的土地轉讓價格。3．合理確定土地流轉周期從新路村土地流轉的個例來說，一方面，專業大戶或農民專業合作社等經驗實體希望能將土地長期穩定下來，形成穩定的規模經營。4．做好土地流轉后的后續工作農村土地使用權流轉為農業勞動力轉移創造了條件，同時，只有農業勞動力實現了穩定、大規模的轉移，才能加快農村土地使用權流轉進程，促土地適度集中、規模經營。5．加大對農村土地流轉的金融支持力度①建立多層次多渠道的農村金融機構體系支持土地流轉。②出臺對土地流轉方面銀行貸款配套政策。【5】 參考文獻：

【1】當前中國農村土地制度改革的現狀與問題

黨國英

(中國社會科學院農村發展研究所,北京100032)第44卷第4期華中師范大學學報(人文社會科學版)2005年7月

【2】農村土地流轉的問題及對策

王慧青 尹少華

（中南林業科技大學 農林經濟管理研究中心，湖南 長沙 410004）

【3】 農村土地流轉狀況調查與思考

黃延信

張海陽 李偉毅 劉 強

《農業經濟問題》(月刊)2011年第5期

【4】 <農村土地與農民的社會保障> 姜長云

國家計委產業發展研究所 【5】<中國農村土地承包經營權的產權殘缺與重建研究>

錢忠好 經濟學研究

第四篇：中國農村土地制度改革

中國農村土地制度改革

土地制度是農村的基礎制度。集體土地流轉是當前農村基本經營體制的一次創新，涉及到土地資源的整合，涉及到農業產業結構的調整，涉及到農用地結構的調整。其包括農用地承包經營權流轉和農村集體建設用地使用權流轉兩個方面。土地綜合整治，可以有效促進農村土地從粗放、低效利用向集約、高效利用的轉變，釋放建設用地空間，增加有效耕地面積，實現經濟發展與農業生產統一發展，是解決土地管理問題的有效途徑，同時可以促推新農村建設，拉動經濟增長。

一、當前中國農村土地制度改革的現狀與問題

土地政策的顯著特點是強調中政府要實行世界上“最嚴格”的土地政策,以保護中國日益緊缺的土地資源,控制亂占和濫用土地。目前農民上訪和投訴中涉及到的土地案件已經占到全部上訪和投訴數量的首位。據估計,全國失地農民數量達到3000萬以上。從近年土地被征用的數量和國農民人均土地面積這兩方面判斷,3000萬失地農民的數量估計并不為過。少數農民因為得不到合法的土征用補充費用,與村集體的干部和地方政府發生沖突,成為常年上訪戶。還有的地方農民集體與征地單位或地方政府對抗,造成嚴重的地方社會治安問題。農村土地承包法》使所有權在國家與集體、農戶之間發生分割土地承包法實際上顯示了國家、集體和農戶對土地所有權的分割,但卻沒有明確地合理地界定它們之間的權利邊界。深入想,這種界定是不可能的。土地承包法的本意是要克服傳統集體所有制的弊端,但又想繼續維持集體所有制的框架,不免在邏輯上漏洞昭然,在實踐中弊端叢生。

二、土地制度改革的政策建議

(一)農地制度的改革路徑”農地國有化主張退出權”方案設計。

建立混合所有制的主張。改革建議假設中央政府采用下述農地制度改革的方案:農村耕地承包權獨立化、長期化、商品化。

(二)農地征用制度改革

第一,把現在村集體的土地出讓權力和收益享有權利完全拿掉第二,在商業性的耕地占用中,用一個新的稅種替代耕地占用補償金的征收,并由國稅部門負責征收。第三,土地交易的行政監管部門實行垂直領導。中央政府已經考慮實行這個制度。土地監管部門負責認證土地交易價格的評估機構的執業資格。第四,由土地法庭作為土地交易糾紛尤其是交易價格糾紛的最后裁決機構。第五,借鑒發達國家的經驗,制定土地(或土地使用權)交易價格條例,規范土地的商業性交易和公共部門的征用行為。第六,在目前城市公有土地實行國家所有制的情況下,可以考慮延長土地使用者的使用年限到100年,待條件成熟以后,可以進一步深化所有權改革。3.嘗試建立“國家失地農民賬戶”和“國家失地”農民保障基金”。

第五篇：深化農村土地制度改革

黨的十八屆三中全會《決定》，對新時期深化農村改革作出了全面部署。與35年前十一屆三中全會提出家庭聯產承包責任制和中央歷次對農村改革的部署相比較，《決定》關于農村土地制度的創新是全方位、大力度的，將再一次釋放促進農村發展的紅利。深刻理解和領會這些重要論斷的精神實質，是積極穩妥推進農村土地制度改革的前提。

2013年底以來最受市場關注的涉農問題“土地制度改革”上，2014年一號文件中提出的有關政策細節更趨明確。農村土地制度改革成為全面深化農村改革的大平臺、新亮點。文件提出，穩定農村土地承包關系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能。需要注意的是，此次文件首次提出，賦予農民對承包地承包經營權抵押、擔保權能。

2014年1月9日，山東省農村工作會議在濟南召開,深入學習貫徹中央農村工作會議精神,研究部署當前和今后一個時期全省農業農村工作。姜異康要求,要認真貫徹落實中央關于全面深化農村改革的戰略部署,以改革創新精神推動農業農村工作。深化農村土地制度改革,膽子要大,步子要穩,對看準的事情,大膽向前推進；對一時拿不準的事情,先行先試,取得經驗后再推開。

【標準表述】

[專家觀點]

農民通過農村土地的轉讓承包獲得租金，就是因為轉讓了經營權；經營權就是收益，抵押經營權就是抵押土地的預期收益，即使抵押失敗了，也只涉及抵押的農民與銀行約定的3年或者5年經營權，不會改變集體所有制，這種探索是可行的。

——中央農村工作領導小組辦公室主任陳錫文

一號文件提出一系列改革措施，其中的重大問題歸根到底都涉及農村土地。如探索推進農產品價格形成機制與政府補貼脫鉤，逐步建立農產品目標價格制度，涉及農業支持政策核心的提高補貼精準性問題，必須從農村承包地確地確權確股著手。

——中國社會科學院農村發展研究所教授黨國英

“農業補貼要提高精準性，使補貼真正流向種糧大戶、專業合作社。種糧大戶要容易認定、方便操作，就必須加快農村承包地產權明晰。”“這樣才能真正從農民中培育專業大戶，使承包土地經營權和農業支持政策惠及種地農民。”

——中國社會科學院農村發展研究所教授黨國英

文件提出落實所有權、穩定承包權、放活經營權，承包地所有權、承包權、經營權“三權分離”正式提上農村土地制度和產權法治建設層面，再一次推動農村生產力的大釋放。依法推動承包權主體同經營權主體分離，是生產力、生產關系調整之必需，也是保障農民權益當務之急。

——國土資源部法律中心主任孫英輝

文件多次提出推動修訂相關法律法規。當務之急，包括修改農村土地承包法、物權法等。承包經營權分離、集體建設用地入市、宅基地管理制度改革等涉及產權制度改革，是全面深化改革的重要內容。應堅持頂層設計、長遠立法與試點結合，可以確保改革紅利最大釋放并用之于農。

——國土資源部法律中心主任孫英輝

[對策]

第一，完善農村土地承包政策。穩定農村土地承包關系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能。在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩定農戶承包權、放活土地經營權，允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資。有關部門要抓緊研究提出規范的實施辦法，建立配套的抵押資產處置機制，推動修訂相關法律法規。切實加強組織領導，抓緊抓實農村土地承包經營權確權登記頒證工作，充分依靠農民群眾自主協商解決工作中遇到的矛盾和問題，可以確權確地，也可以確權確股不確地，確權登記頒證工作經費納入地方財政預算，中央財政給予補助。穩定和完善草原承包經營制度，２０１５年基本完成草原確權承包和基本草原劃定工作。切實維護婦女的土地承包權益。加強農村經營管理體系建設。深化農村綜合改革，完善集體林權制度改革，健全國有林區經營管理體制，繼續推進國有農場辦社會職能改革。

第二，引導和規范農村集體經營性建設用地入市。在符合規劃和用途管制的前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價，加快建立農村集體經營性建設用地產權流轉和增值收益分配制度。有關部門要盡快提出具體指導意見，并推動修訂相關法律法規。

第三，完善農村宅基地管理制度。改革農村宅基地制度，完善農村宅基地分配政策，在保障農戶宅基地用益物權前提下，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓。有關部門要抓緊提出具體試點方案，各地不得自行其是、搶跑越線。完善城鄉建設用地增減掛鉤試點工作，切實保證耕地數量不減少、質量有提高。加快包括農村宅基地在內的農村地籍調查和農村集體建設用地使用權確權登記頒證工作。

第四，加快推進征地制度改革?？s小征地范圍，規范征地程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制。抓緊修訂有關法律法規，保障農民公平分享土地增值收益，改變對被征地農民的補償辦法，除補償農民被征收的集體土地外，還必須對農民的住房、社保、就業培訓給予合理保障。因地制宜采取留地安置、補償等多種方式，確保被征地農民長期受益。提高森林植被恢復費征收標準。健全征地爭議調處裁決機制，保障被征地農民的知情權、參與權、申訴權、監督權。

山東省專題：探索農民財產性收入

2014-06-05 10:47:1

2【背景鏈接】

“財產性收入”，一般是指家庭擁有的動產（如銀行存款、有價證券等）、不動產（如房屋、車輛、土地、收藏品等）所獲得的收入。它包括出讓財產使用權所獲得的利息、租金、專利收入等；財產營運所獲得的紅利收入、財產增值收益等。“人均可支配收入”，包括工資性收入（工資等）、轉移性收入（養老金等）、經營性收入（商業買賣收入等）和財產性收入。在農民人均純收入構成中，工資性收入和家庭經營收入是農民收入的主要來源。農民財產性收入主要以土地出讓、儲蓄利息為主，所占比例低。

2013年11月12日，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“賦予農民更多財產權利。保障農民集體經濟組織成員權利，積極發展農民股份合作，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權。保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民

住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道。建立農村產權流轉交易市場，推動農村產權流轉交易公開、公正、規范運行”?！稕Q定》為農村深化改革描繪了藍圖、指明了方向，為盤活農村土地資源、農民增收出實招。

2013年12月23日，中央農村工作會議在北京舉行，習近平主席在會議中強調，中國要富，農民必須富。通過富裕農民、提高農民、扶持農民，讓農業經營有效益，讓農業成為有奔頭的產業，讓農民成為體面的職業。要加快推進農業現代化，以保障國家糧食安全和促進農民增收為核心，努力讓廣大農民群眾過上更好的日子。

【標準表述】

[權威論述]

各地區、各部門要因地制宜、創新思路，抓農業的勁頭不能松，抓糧食等主要農產品生產的力度不能減，抓農業改革創新的步伐不能停，保障有效供給，著力防控通脹，促進農民增收，為經濟發展和民生改善提供支撐。

——李克強

下一步農業部將立足職能，廣辟農民增收渠道，重點挖掘農民增收潛力，增值、增效、增渠道。一是發展優勢特色產業，增加農業經營收益；二是發展農產品加工業和休閑農業，培育農民收入新的增長點；三是積極推進鄉鎮企業轉型升級和農民創業，促進農村二三產業持續健康發展，創造條件增加農民財產性收入和轉移性收入。

——農業部部長 韓長斌

[當前農民財產性收入的現狀分析]

財產性收入不是直接勞動所得，而是居民家庭通過私人財產獲得的增值收益。對于我國農民來說，雖然大多數還屬于低收入群體，但是他們還是擁有一定量的財產，這些財產包括集體土地的使用權、宅基地使用權以及房屋產權、現金結余等。因此農民的財產性收入一般包括土地被征用、土地經營使用權經流轉后而得到的相應補償；民房的出租、出售和拆遷補償而取得的相應收益；以及農民資金通過儲蓄、民間借貸及購買股票、證券、債券等而取得的相應資金收益。由于農民可支配的資產限制、東西部經濟發展的差距以及相應政策法規的不完善等原因，農民財產性收入的地區差距很大，財產性收入在農民總收入中居于次要地位，起著補充性的作用。因此，現階段我國農民的財產性收入仍然無法成為農民收入的主要組成部分，但它可以成為農民收入的重要補充，發達地區農民的財產性收入甚至成為收入增長的一大亮點。

[當前政策存在的制度問題]

首先，對于宅基地使用權的嚴格規定限制了農民獲得更多的房產收益。農民能夠從農村房屋中實現的財產性收入主要是房屋出租所獲得的租金，而其中最大的財產性收入，即從房屋所有權的流轉和宅基地使用權的出讓中獲得的收入還不能夠實現。因為按照我國現行法律中有關農民宅基地的規定，農民不能享有宅基地的所有權，這就影響到其對房屋的所有權的行使。農民只能對其建筑物或其他附著物享有占有、使用、收益的權利，而無從行使最重要最核心的處置權。在這種情況下，農民對于自己房屋的財產收益，只能用于出租，而不能通過房屋所有權流轉實現更大的效益，農民售房的財產性收入將無從行使。同時村集體利用集體土地開發建設的“小產權房”，也因此處于“灰色地帶”，所以農民在這個方面的財產性收入，即應該得到的分紅也化為了泡影。

其次，集體土地產權不明晰造成農民的土地收益有限。在我國，土地承包權本身被認為是一種財產權，因此農民土地的承包經營權本來可以成為農民獲取財產性收入的一個重要來源，但是由于種種制度性原因，目前農民的土地承包經營權還很難充分流轉起來，土地的規模效益難以發揮出來。雖然土地承包經營權流轉已經在全國很多地方實行，但問題在于失去土地承包權的農民，其權益往往會受到侵害。這其中的主要原因是代表農民承包地所有權的是“村集體”，這種產權主體“虛化”的狀況使得農民的土地承包經營權益容易受到少數“代理人”的不法侵犯，或是受到政府在土地征用、補償過程中的不當侵占。集體所有權不明晰使得許多農民并沒有意識到土地承包經營權是自己的一項財產權利。這一點正是現今農村土地集體所有制的根本性缺陷，如果不能克服這種制度性的缺陷，任何土地集體所有制實現形式的創新對于農民來說都是沒有實在意義的。因此，要使農民真正從土地中獲得更多財產性收益，達到土地經營使用權的資本化，必先“做實”農村集體產權主體。

[意義]

使農民擁有財產性收入具有重大的政治、經濟和社會意義。一是讓農民擁有財產性收入，是縮小城鄉貧富差距，實現共同富裕目標的有效途徑，是讓農民從不同途徑享受改革開放成果的體現。它有利于增強社會主義社會的凝聚力，彰顯社會主義制度的優越性。二是有利于提高資源的配置效率。市場經濟制度的優越性之一，體現在能夠更有效地配置市場資源，提高資源的利用效率。當前，我國要繼續發展生產力，增強綜合國力，就需要調動一切生產要素的積極性，其基本途徑之一就是通過市場化方式讓城鄉居民擁有的超過正常消費需求的財產轉化為資本，服務于社會生產和生活。因此，不斷“創造條件”，開辟增加農民財產性收入的渠道是調節收入分配、實現共同富裕的一項重要課題。

[措施]

拓寬農民增加財產性收入的渠道，加快農民的財富積累。

一要促進就業創業；強化保障幫扶；發展村級集體經濟，提高農民整體收入水平。對有創業潛力和初始創業意愿的農民實施創業輔導和培訓，提供創業補貼和創業服務。建立適度規模經營鼓勵機制，鼓勵農民將自己的農田依法自愿地流轉給專業大戶，包括家庭、專業合作社和其他新型種植主體。同時，對種植主體加大政策扶持，完善種糧大戶的直接補貼政策。并加大獎勵和扶持力度。

二要善土地流轉；提高征用土地標準；賦予市場主體地位，增加基于土地的財產性收入。要在堅持土地公有制及公有產權的性質不變的基礎下積極推動土地要素資本產權制度改革，進行產權公有制新的實現形式的探索，大膽推行股份合作制經營模式，建立統一、規范、公平的要素產權交易流轉市場，充分發揮土地的增值保值作用。

三要深化農村產權制度改革，落實農民的財產權利，重點是落實好土地承包經營權、宅基地使用權、房屋產權等權利；大力倡導農村集體產權股份制改革，把農村集體產權量化到戶、到人，使農民可以按股權來分享集體經營的收益。加大探索農民以土地、勞動力等形式入股，推進農村股份合作社改革；發展土地股份合作社；因地制宜推進各類富民合作社，增加股份的財產性收入。開展農村土地折資入股試點，增加農民分紅等資產性收益；以土地承包經營權、林權、宅基地使用權入股設立農民專業合作社，提高土地利用效率和產出效率。

四要推進農村金融體制改革發展，不斷增強農村金融服務能力；規范開展農民財產抵押，解決融資難題；著力加快農村金融產品和服務方式創新；著力增強農民投資理財觀念，增加資金的財產性收入。

五要開展農村土地承包經營權、集體林權、集體建設用地和宅基地使用權、農房產權以及小型水利工程經營權的確權頒證工作，建立農村產權交易平臺，盤活農村土地資源。以產權確權為核心，以土地流轉為突破，以盤活資源為目的，以調整收益分配結構和增加農民收入為出發點和落腳點；建立“產權清晰、權責明確、流轉順暢”的現代農村產權制度，促進農村資源資產化、資產資本化、資本市場化，充分保障農民獲得并實現長久的財產權益，增加農民財產性收入。