第一篇：印度鄉村公共品供給機制研究公共治理的視角

印度鄉村公共品供給機制研究：公共治理的視

角

溫俊萍

? 2013-02-15 17:26:29

來源：《南亞研究季刊》(成都)2008年1期

內容提要：公共品供給是決定農村經濟社會發展的關鍵因素，科學合理的公共品供給制度對于推進農村發展戰略至關重要。自由化改革以來，印度政府在公共品供給制度方面進行了一系列積極探索并取得顯著成績。本文擬從公共治理的理論視角出發，結合印度鄉村治理的具體實踐，對印度鄉村公共品供給的制度背景、現狀、機制等進行系統分析和研究，以期為我國農村公共品供給制度創新提供有益的借鑒。

關 鍵 詞：治理 鄉村公共品 印度

印度是農業大國，有近7.3億人生活在農村，直接或間接以農業為生。農村公共品的供給對增強農業的發展后勁、改善農民的生活質量都特別重要，公共產品的供給問題一直備受關注。自由化改革以來，印度政府在公共品供給制度方面進行了一系列積極探索并取得顯著成績。因此，本文擬從公共治理的理論視角出發，結合印度鄉村治理的背景，考察和分析印度鄉村公共品供給機制，主要包括鄉村公共品提供的狀況，公共品供給的責任結構、融資機制，決策執行及其監督機制等方面內容。在此基礎之上，總結印度鄉村公共品供給的經驗及其啟示，以期為我國農村公共品供給制度創新提供有益的借鑒。

一、治理理論框架中的公共品供給分析

在市場經濟條件下，政府的主要職責是提供充足的公共物品，最大限度地滿足全社會的公共需要。因此，如何有效地提供公共物品始終是各國政府關注的焦點。根據公共經濟學的觀點，公共品是指“每個人的消費不會減少任一其他人對該種物品的消費”，具有效用的不可分割性、消費的非競爭性和受益的非排他性三個基本特征的物品。近年來，伴隨著新公共管理運動的興起，公共治理理論成為包括公共品問題在內的公共事務管理的主要理論工具。治理(governance)一詞在西方國家已有數百年的歷史，其原意是控制、引導和操縱，自20世紀90年代以來，治理的涵義發生了深刻變化，許多學者從不同角度對治理作出了新的界定。其中，全球治理委員會的定義最具權威性和代表性。根據該委員會的界定，治理是指各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的各種方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的非正式的持續的過程。治理的定義包括了如下幾個基本特征：第一，治理不是一整套規則，也不是一種活動，而是一個過程；第二，治理過程的基礎不是控制，而是協調；第三，治理的主體既涉及公共部門，也包括私人部門；第四，治理不是一種正式的制度，而是由行動者持續互動形成的機制。①公共治理通過在不同治理主體之間建立合作伙伴關系，共同完成和實現公共品供給或公共事務管理的目標。它運用合作理念考量公共品供給問題，要求政府的職能必須由重管制向重服務轉變，引入各種形式的制度安排吸引更多的非政府組織和社會公眾參與公共品的生產和供給，公共治理強調了政府與非政府力量在公共品生產中的互動關系，認為只有以公眾需求為導向，積極回應環境變化，才能不斷提高公共品的供給效率。

按照治理理論的分析框架，衡量公共品供給效率的因素主要包括以下幾個方面：(1)合法性，即關于公共品供給的決策是否被自覺認可和服從的性質或狀態，它要求公共品的供給能夠體現不同社會成員的共同需要，以盡可能獲得公眾的共識和同意；(2)法治性，即法律成為公共事務管理的最高準則，法治的目標是規范公共品供給主體的行為，對公共事務進行有效的治理，為公民分享公共品提供制度保障；(3)責任性，指的是公共品的供給主體職責明確，能夠履行相應的職能和一定的義務；(4)有效性，主要指公共品的決策和執行富有效率，其本質是實現公共品供給的低成本和高效率；(5)公正性，即不同性別、階層、種族、文化程度、宗教和政治信仰的公民在享有公共品或公共服務方面是平等的；(6)回應性，它的基本含義是公共產品的供給主體必須對公民的需求作出及時的和負責任的反應，能夠主動迎合公民的價值取向和偏好；(7)參與性，指人們可以廣泛參與公共品供給的決策、執行及管理監督過程。②

近年來，許多國家的政府在轉變職能的同時，開始反思公共服務和公共品供給的結構和效率問題，對公共品供給機制進行了改革和創新并取得一定的經驗。與一些發展中國家相比，印度政府更加關注民生問題，在公共品的供給制度方面曾進行了許多有益的探索和嘗試。因此，本文擬從公共治理理論的視角出發，對印度鄉村公共品供給制度進行深入分析和探討，以期能夠為我國農村公共品供給體制的完善和創新提供一定的借鑒和啟示。

二、印度鄉村治理背景下農村公共品供給現狀

印度農村政府體系總體上可稱為潘查亞特制度(Panchayati Raj)。潘查亞特也叫評議會，指的是邦政府以下由選舉產生的農村基層政府體制。在邦政府以下，各級潘查亞特實行分級自治。潘查亞特是印度地方基層社區組織制度的顯著特色，在印度農村，許多公共品大都經由潘查亞特直接或間接進行供給。為了使潘查亞特更好地履行公共品提供職能，印度政府通過法律制定，資源支持，政治保障等途徑不斷擴張基層政府的自治權力。自獨立以來，印度就一直致力于提高鄉村地方政府的自治能力和權限，為此曾制定和頒布了許多法律法規改革和調整傳統的潘查亞特制度，尤其是1992年第73號憲法修正案確立了潘查亞特制在印度的憲法地位。根據印度憲法第243I條款規定，“邦向村潘查亞特授權和下放職能”；第243G條款規定，“為使潘查亞特行使地方自治功能，應向潘查亞特下放權力。尤其在計劃和實施與發展和社會正義相關的眾多項目上，向潘查亞特下放權力和責任”。③自由化改革以來，印度政府在推動鄉村治理發展，引導基層自治方面發揮著重要的作用和影響，從而保證基層自治機構能夠積極發揮自治政府的角色，更好地履行公共服務的職能。

農村公共品是公共產品的重要組成部分。主要包括農村地域范圍內用于滿足農村生產或農民生活需要，具有非排他性和非競爭性的社會產品或服務。如農業科技成果的推廣、農村水利灌溉系統、農村道路建設、農村基礎教育、農村信息系統、公共衛生醫療等。

目前，印度鄉村存在著大量的村級公共品，為了研究的需要，本文選取了比較典型的、對農村居民生產生活影響最為直接和重要的幾項農村公共品，涉及飲用水、村莊道路、基礎教育以及基礎醫療。本文對鄉村公共品供給現狀的分析，主要以上述公共品為重點進行探討。

飲用水。印度是一個缺水大國，由于受氣候影響，印度大部分時間處于干旱缺水狀態。因此，飲用水對印度民眾的生活和生命健康具有至關重要的影響，在此情況下，印度政府非常重視飲水問題，積極通過各種渠道緩解水資源的匱乏。目前，印度的飲用水工程已經取得很大成效。全國60萬個居民點中，只有大約1％的居住點尚未完成該項工程。按照工程達標的標準：每人每日安全的可飲用水將達到40升；每250人將擁有一個手壓泵井或水站。④

村莊道路。印度獨立后的歷屆政府無不重視公路建設。半個多世紀以來，隨著公路總長度的增加，印度成為擁有世界上最大公路網的國家之一，形成了聯系各大城市、鄉村的全國公路網。目前，公路里程為338.2萬公里，其中農村公路里程達300萬公里。為了改善道路，印度政府于2000年開始實施村莊連接項目，計劃使千人和500人以上村莊分別于2003年和2007年開通公路。

基礎教育。印度政府1976年開始把基礎教育列入工作日程。1986年，政府首次頒布國家教育政策和實施規劃，普及基礎教育工程正式在全國啟動。1992年，政府開始在全國實行統一的教育體制，旨在提高基礎教育的質量，把教育普及到社會的各個領域，消除城鄉和貧富差別。從教育設施方面來看，2003年，印度已經實現94％的農村人口在1公里之內設有小學。印度村莊基礎教育的投資和師資主要由政府負責，學校的日常管理和運營則由村莊負責，為了發展農村基礎教育事業，印度實施了一系列教育工程項目，主要有：地區基礎教育工程；基礎教育營養支持工程；教育保證計劃等。

基礎醫療。印度政府對鄉村的醫療事業一直較為重視。早在20世紀80年代初期，印度政府就制定了在全國農村逐步建立三級醫療保健網的宏偉目標。這一網絡包括保健站、初級保健中心和社區保健中心三部分，免費向廣大窮人提供醫療服務。近年來，為更好的保障廣大農村人口的健康安全，印度一些地區的行業聯合組織和非政府組織開始行動起來，積極介入農村醫保，幫助農民進行投保，從而開辟了發展中國家農村醫療的新途徑。

三、公共治理的視角：印度鄉村公共品供給機制分析

從公共治理視角來看，農村公共品供給機制主要是指有關農村公共品的決策、融資、管理與監督等的制度安排；具體而言，其主要內容是以農村公共品的供給為核心，分析和考察不同治理主體在提供公共品過程中的職責劃分、公共品供給的資金來源，公共品的決策實施及其監督等。

(一)鄉村公共品供給中的政府職責

印度憲法以及其他相關法律明確規定了中央和地方各級政府在鄉村公共品供給過程中的責任和權力。

按政府職能劃分，印度政府機構分為三個層次：聯邦(Federal)、邦(State)以及地方政府。根據憲法規定，各級政府之間的職責界定是明晰的。其中，聯邦政府享有管轄國防、外交、鐵路、運輸、通訊、貨幣、銀行、關稅等事務的權限，邦政府擁有相對獨立的立法、行政權。主要承擔有關人民生計與福利的一系列職能，如公共秩序、警察、地方政府、公共衛生、農業、土地等。與此同時，憲法還規定了聯邦和邦政府共同承擔的職能如司法管理、經濟和社會計劃、貿易與商業等方面。

隨著基層民主自治的發展，鄉村地方政府在提供地方公共品方面發揮著越來越重要的作用。根據第73號憲法修正案規定，邦政府應將附件11中規定的29個任務下放給農村三級地方政府，如農業推廣、土地改良、小型灌溉、飲用水、道路、教育(包括中小學)、醫療衛生和社會福利。其中，村潘查亞特履行公共設施、醫療和小型建設、小型灌溉、村莊道路等主要職能；而區潘查亞特和地區潘查亞特則起到監督或執行邦政府任務的作用。⑤具體而言，村潘查亞特的職能由服務性職能和開發性職能組成，主要負責村級公共品的直接供給。區潘查亞特職責主要是負責農業的發展、開發、合作、環境衛生、初級教育、家庭工業和緊急救濟等方面。作為區潘查亞特委員會與邦政府之間的紐帶，地區潘查亞特在多數邦一般是負責監督、咨詢和協調的結構。⑥

在鄉村公共品供給的過程中，印度各級政府之間的權力結構清晰、責任明確，各級政府具有什么樣的權力和責任，需要完成什么樣的任務，在法律和政策上都有明確的界定。屬于中央政府、邦政府的職責，一般不能分解或攤派給地方政府。與此同時，法律賦予基層政府相當的選擇權力，使其可以根據實際情況從事某些公共品供給活動。如第73號憲法修正案就賦予了村民代表在一系列村級公共品上的決策權。⑦

20世紀90年代以來，印度中央與各邦政府對農村公共品供給進行了積極探索。通過分權化和參與治理，有效動員社會資源，逐漸形成了政府主導、多中心參與的農村公共品供給結構。⑧

(二)參與式的鄉村公共品決策機制

公共品供給決策是公共品供給的一個重要環節，政府職能部門、村潘查亞特、社區以及村民都是重要的決策參與主體，他們之間的合作與協調影響和制約著公共品供給制度的效率。

印度農村公共品供給決策呈現出自下而上的分權化特征，在治理過程中，社區與居民在農村公共品的供給決策中發揮著日益重要的作用。具體表現為：一方面，村民出于自身的利益需要，積極參與公共品相關決策的制定。在村級公共品的供給決策過程中，人們通過自治機構和社區建立了自己的利益需求表達機制，提出自己對公共品的需求，然后，邦政府按照人們的需求不斷增加或調整農村公共品的供給。村民的廣泛參與使農村公共品逐漸轉向了需求推動和社區引導的供給模式，⑨從而使公共品的供給效率不斷提高。

另一方面，印度的基層民主使地方官員在公共品供給決策中能夠反映選民的利益與要求。印度基層官員一般經由自由、開放、透明、競爭的選舉產生，作為得到選民充分授權的決策者，他的決策計劃得到了選民事前的考察，同時他的決策效果還要受到選民在下次選舉中的投票考驗。因此，在進行決策時他們能夠考慮到居民的意愿和要求，做出較為合理和恰當的決策。

(三)合理有效的鄉村公共品供給監督機制

監督是確保基層政府以合乎法律規范的方式實施法律規定的任務，包括動議提出、決策、籌資、資金使用、項目建設以及交付使用與維護。⑩近年來，印度逐步建立起完善的監督機制，通過體制內和體制外兩種途徑加強對公共品供給決策和執行的監管，以確保農村公共品供給的效率和公平。

體制內的監督主要表現為制定相關的法律法規對公共品供給主體和供給過程進行嚴格的規范。目前，印度憲法已對落實中央和邦政府的問責性進行了明確的規定。比如，憲法要求政府定期選舉，通過獨立的權威機構對政府賬戶進行審計。這兩項工作分別由印度首席選舉委員和主審計長負責。此外，憲法還規定，由獨立的司法部門負責制訂各部門職員的雇傭條款。(11)與此同時，印度政府通過設立相關的監管部門對特定行為進行有效的監督。比如，印度所有邦的各級潘查亞特的賬目每年都要接受地方資金賬目檢察署(ELFA)征收的審查。(12)除審查外，該組織還就有關地方機構的財政事務提出速度進行監控，以及針對地方機構的詢問解釋有關財務規則。此外，在一些邦，還制定了由外部層面的邦潘查亞特公務員所實施的內部檢查和特別檢查的規定。(13)上述制度對農村公共品供給起到了有效的監督作用。

體制外的監督主要是指反對黨、新聞輿論以及公民對公共品供給過程的強力監督。值得關注的是，印度的民主制尤其是普選的推行，喚醒了廣大民眾的民主意識，民間逐漸興起了監督政府的社會運動和組織，從而使公共品的供給受到有力的社會監督。在此情勢下，農村公共品的提供在決策和實施的合法性、參與性、透明度、回應性、廉潔和公正方面都呈現出較為良好的表現。

(四)靈活多樣的鄉村公共品供給融資機制

籌措資金是公共品供給的核心和關鍵。印度鄉村地區公共品供給的融資結構，與公共品供給的主體有著直接關系。各級政府職責的明確劃分，為確定各級財政支出責任提供了基本依據。從總體上講，印度農村公共品的融資機制主要包括以下幾種形式：

1.政府融資。一般來說，印度鄉村公共品的政府融資渠道主要涵蓋以下兩部分：其一是財政轉移支付。印度中央政府通過稅收分配和撥款補助方式向鄉村基層政府進行轉移支付，這部分資金成為公共品融資的重要渠道。目前，潘查亞特的資金來源除邦財政委員會的轉移支付以外，還包括實施各種中央項目如中央各部門項目和中央主持項目獲得的轉移支付。(14)如印度第十個五年計劃分配給農村發展項目資金達到7677億盧比，僅2005-2006年的資金就有2448億盧比，其中，就業保障項目達到600億盧比。(15)而邦政府主要通過邦項目和中央主持項目(中央和邦共同負擔資金)提供資金。這些資金通過多個設在區一級的專門項目代理機構負責轉移支付，比如區農村發展機構。(16)其二是各級基層政府的自有收入。除轉移支付外，各級政府主要通過自有收入為地方性公共品融資，主要包括各種稅費收入，如地區潘查亞特收繳的土地稅、管理項目的收費、罰款以及出售財產和從事其他經營活動的收入。

2.市場融資。市場融資主要針對可以通過市場機制進行融資的準公共品。在印度，農村金融機構積極參與各類農村基礎設施的建設項目，增加對農業和農村發展的貸款額度，有效解決了農村基礎建設項目資金不足的問題。僅以印度國有化商業銀行實行地區服務計劃的農村信貸新戰略為例，1989-1990年度其所有分支機構為地區服務計劃新戰略提供的貸款總額為1560億盧比，其中農業信貸達到1037億盧比。(17)

3.國際經濟組織融資。這部分融資使印度農村公共品供給的資金來源呈現出多元化發展趨勢，對公共品供給模式的轉變具有重要影響。一些重要的國際經濟組織尤其是亞洲開發銀行和世界銀行是印度農業貸款的主要來源。據報道，2005年，亞洲開發銀行為印度農村公路建設項目貸款7.5億美元。2006年，世界銀行向印度提供2億美元貸款進行農業研發。(18)

4.私人融資。在印度也可以通過用戶付費和私人投資的方式進行公共品項目建設(19)，比如小型灌溉設施和供水項目就包括個人提供的資金。為了鼓勵個人投資公共事業，印度政府在稅收方面給予投資者一定的優惠待遇。根據有關規定，如個人投資于由國家高速公路委員會和農村電力公司發行的債券，年收益低于500萬盧比的可以免稅；投資于印度國家農業和農村發展銀行的債券，也可以享受免稅。

5.非政府組織和志愿者捐贈融資。在印度，非政府組織在公共品或公共服務供給中發揮著顯著的作用，一些非政府組織和志愿者通過捐贈方式滿足農村對公共品的需求，以保障農村居民的基本生存和發展權利。比如，在扶貧開發領域，各種非政府組織(如SYED—HASHIM家族基金會、印度自我就業婦女協會(SE—WA)等)的活動相當活躍，在改善公共品供給效率方面發揮了積極的作用。

四、對完善我國鄉村公共品供給機制的啟示

自獨立以來，印度政府積極改革鄉村治理結構，不斷改善鄉村公共品供給機制并取得顯著的成效。中國與印度同為發展中國家，在人口、資源、經濟發展程度、產業結構等方面具有很大程度的相似之處，在農村、農業、農民問題上更是非常相似。目前，雖然我國在農村經濟社會發展中取得一定的成績，但農村公共品供給嚴重不足的矛盾日益凸現，已成為影響農村發展和農民生活的主要障礙。為了推進社會主義新農村建設，提高我國農村公共品供給水平和效率，我們可以借鑒印度的成功經驗和啟示，加強農村公共品供給機制的改革和創新。

1.明確鄉村公共品供給主體，合理界定各級政府的供給職責。

根據公共治理的觀點，明確劃分供給主體的職責和范圍是提高公共品供給效率的首要前提。如前所述，在公共品供給結構中，印度各級政府之間的責權劃分清晰，上級政府不能隨意攤派任務給下級政府。而在中國，政府間責權分配模糊不清，在垂直體制背景下，上級政府可以通過行政手段將承擔的部分責任分解給不同的基層政府，甚至于基礎教育和公共衛生這類外溢效應較強的公共品也通過政府權威轉移事權交由縣和鄉政府承擔。事權劃分不明確使鄉村公共品供給出現嚴重的缺位和錯位現象，不僅有悖于財政支出的受益原則，而且直接增加了農村基層政府的事權負擔，影響到公共品的供給能力和效率。根據印度鄉村治理的經驗，我國政府在公共品供給過程中應進一步明晰界定各級政府的供給職責。首先，應按照公共品的不同性質確定鄉村公共品的供給主體，科學合理地界定各級政府提供公共品的職責和范圍。其次，在明確各級政府供給職責的基礎上，根據財政分權的原則，合理劃分政府間的財權和事權，建立由中央和地方各級政府分類別、按比例合理負擔農村公共品的長效機制。總之，國家應根據農村公共品的不同性質，建立起由中央、地方、社區三位一體的農村公共品供給機制，并以法律法規的形式明確供給主體的職責和權限，有計劃、分步驟地實施農村地區公共品的供應，以保證農民的基本公共品需求。

2.完善農村公共品供給決策機制，提高公共品供給效率

公共治理理論認為，公共品的供給決策是影響公共品供給效率的關鍵因素，作為民主制國家，印度采用的是自下而上的公共品決策模式，在此基礎上，逐漸形成需求導向和多中心參與的供給方式，公共品的供給結構和供給水平日益提高。而我國鄉村目前主要實行“自上而下”的公共品供給決策機制，忽略了廣大農民對公共品的實際需求，導致現行農村公共品供應中出現結構失衡與效率低下等諸多弊端，嚴重影響到農村社會的全面發展和進步。為了提升我國公共品供給的決策水平，我國政府應根據公共品供給的層次性，改革和創新現行的公共品供給決策制度，對于應由中央和省級政府提供的公共品，仍然可以采取自上而下的決策機制；主要由縣級政府和鄉鎮政府負責提供的公共品，應采取自上而下和自下而上相結合的決策機制，為了保證決策效果，可同時建立聽證制度，在此基礎上由本級人民代表大會投票決定；對于農村社區內的公共品供給，必須改變當前“自上而下”的決策機制，逐步建立起由社區內居民民主決定的“自下而上的公共品供給機制”。與此同時，要建立能夠反映農民需求真實偏好的表達機制，使農民有效參與公共品的供給決策，促進農村公共品的有效供給。

3.實現農村公共品供給主體和融資渠道多元化

公共治理理論強調，政府并不是公共品供給的唯一主體，一般而言，政府只需提供純公共品，至于準公共品則應該充分調動市場和社會力量來輔助供給。如前所述，印度政府在鄉村公共品供給過程中，積極促進農村公共品供給和融資機制的多元化。為了提高有效供給水平，印度政府鼓勵非政府組織參與公共品供給活動，通過建立各種合作機制，充分發揮非政府組織汲取資源的能力，彌補政府資源匱乏的缺陷。與印度相比，我國農村公共品供給主體單一，融資渠道狹窄，從而嚴重影響到農村公共品供給效率。為了應對這一問題，我們可以借鑒印度的經驗，將公共物品供給主體和投融資機制的多元化作為我國農村公共產品的發展方向。在堅持公共財政供給為主的前提下，充分發揮市場、社會力量的作用，鼓勵社會組織和個人參與公共品的供給，逐漸形成農村公共產品供給主體多元化的格局。為了擴大資金來源，可以通過市場渠道如發行地方政府債券，鼓勵非政府組織參與農村教育、公共衛生、公共事業建設等途徑緩解由于財政投入不足而導致的農村公共品短缺的矛盾。與此同時，應將農業作為重點鼓勵外商投資的領域，積極吸引外資參與農村公共品生產與供給。

注釋：

①《我們的全球伙伴關系》，牛津大學出版社，1995年版，第23頁。

②俞可平主編：《治理與善治》，社會科學文獻出版社，2004年版，第8—11頁。

③Constitution of India, http://indiacode.nic.in/coiweb/welcome.html

④王曉丹：“印度的農村建設”，http://www.tmdps.cn//external/pubs/ft/seminar/2000/fiscal/rao.pdf

⑥財政部《財政制度國際比較》課題組：《印度財政制度》，中國財經出版社，1998年版，第27頁。

⑦Timothy Besley, Rohini Pande，Lupin Rahman and Vijayendra Rao,“ The Politics of Public GoodsProvision: Evidence from Indian Local governments”, p.2.http://www.tmdps.cn

(14)Nirvikar Singh,“ State Finance in India：A Case for Systemic Reform”, Nov.2005.http://econ.ucsc.edu/faculty/workingpapers

(15)a Aeference Annual, Published by Ministry of Information and Broadcasting, Government of India.(16)丁開杰、劉合光：“印度農村公共品供給體制研究”，《當代亞太》，2006年第6期。

(17)魯達爾?達特等著，雷啟淮等譯：《印度經濟》(中譯本，下冊)，四川大學出版社，1994年版，第126頁。

(18)印度：《經濟時報》，7月25日。

(19)World Bank, “India Fiscal Decentralization to Rural Governments, Fiscal Decentralization in Kerala”, No.26654—IN.http//web.worldbank.org

第二篇：社會資本視角下我國公共危機協同治理研究

社會資本視角下我國公共危機協同治理研究

摘要：努力實現從政府危機管理到公共危機治理的范式轉換已經成為學界的普遍共識。從社會資本角度研究公共危機治理問題，可以將公共危機治理放到整個社會關系的大背景中來，為提升我國公共危機治理績效提出新思路。本文從社會資本角度出發，分析其與公共危機協同治理之間存在的耦合關系，進而從社會資本三個重要組成部分：信任、互惠規范和社會網絡，對我國公共危機治理中存在的問題進行分析，并嘗試從提升政府信用、健全公共危機治理相關法律和拓展民眾參與網絡這三個方面提升我國公共危機治理績效。

關鍵詞：公共危機、協同治理、社會資本、信任、規范、社會網絡

我國目前的公共危機治理體系與有效應對社會轉型期矛盾高發、事故多發態勢的要求相 比存在很大差距。主要表現為危機治理主體單一，社會力量參與不足。我國既有的公共危機應急管理體系形成于全能政府的理念之下，僅僅存在于政府行政管理系統之中。這種一元性的危機應急反應結構強調的是政府及其相關部門對抗擊公共危機進行全面的安排，各類社會組織、經濟組織、公眾以及輿論界處于被動員、被安排的境地，從而使得公共危機的應對缺乏效率，不能在充分高效運用社會資源。如何調動各方力量，形成良好公共危機應對體系，應對社會中各種突發性危機，是當下我國公共危機治理研究的重點。在這方面，社會資本理論為我們提供了新的更為有效的研究視野和探索路徑。

一、相關概念

（一）公共危機與公共危機管理

公共危機是指對一個社會系統的基本價值、行為規則、社會秩序等產生嚴重威脅并且在時間壓力和不確定性極高的情況下，需要由以政府為核心的公共管理系統做出決策來加以解決的事情。“公共性”是公共危機的首要特征。所謂公共性，即危機指向對象是特定區域的所有公民，每個人都是危機侵害的對象。所謂公共危機管理，也稱政府危機管理，是指政府針對公共危機事件的管理，是解決政府對外交往和對內管理中處于危險和困難境地的問題。即政府在公共危機事件產生、發展過程中，為減少、消除危機的危害，根據危機管理計劃和程序而對危機直接采取的對策及管理活動。公共危機往往威脅所有公民的人身安全，容易引發社會恐慌，加劇破壞性。因此，能否處理好公共性危機，也成為考驗政府執政能力的重要指標。[1]

（二）公共危機協同治理

公共危機治理與政府危機管理不同。政府危機管理是在公共危機預防、應對和恢復過程

中，以政府為單一主體，以自上而下的行政命令為主導方式。公共危機治理是由政府組織、非政府組織、公民、企業等多元主體，為了更高效、科學地應對公共危機而形成的一個資源互補、權力分享、風險共擔、彼此依賴的動態自組織網絡系統，它擁有著一個扁平化、彈性化的公共危機應對網絡結構。

公共危機治理的多主體性決定了公共危機治理必然是一個協同治理的過程，關于協同治理的內涵，我國知名學者張康之教授認為，協同治理是多元治理主體的共同治理。即建立起一個由政府和社會自治型組織協同治理的體系。在這個協同治理體系中，政府以及社會自治型組織之間在自主負責、協同分擔責任的基礎上共同從事公共產品的生產和供給，形成靈活的、多元的公共利益實現途徑。協同治理的特征主要表現在以下三個方面：其一，協同治理是建立在治理主體高度信任的基礎上的。協同與信任是互動的，信任促進協同，反過來協同又增強了信任；其二，協同治理的主體身份必須是平等自由的。其三，協同的目的是為了追求共同利益。

目前流行的治理理論強調在國家公共事業管理上建立一種通過多方參與、協調解決的方式去維護現有社會基本秩序的管理體制。隨著政治的不斷發展，社會成員參與政治過程的人越來越多，新的政治成分參與政治過程的速度也變的越來越快。這種協同的社會治理模式在根本上不是控制導向的治理，它是政府和民間、公共部門和私人部門的協同與互動，是治理主體平等前提下的共治。在未來公共事務日趨復雜化和治理方式多元化的背景下，公共危機所具有的公共性、危害性、易變性、突發性等特征要求政府轉變傳統的單一的治理模式，同不斷發展壯大的社會自治力量達成共識，通過形成靈活的、多元的公共利益實現途徑，共同構建基于協同、信任、平等和謀求公共利益的公共危機協同治理體系。[2]

（三）社會資本

從20世紀80年代以來，社會資本理論越來越成為學界關注的前沿和焦點問題，很多學科從不同角度對社會資本進行了研究，社會資本甚至被西方國家的決策圈看成是解決社會矛盾的新思路，即所謂的“第三條道路”。關于社會資本理論，許多學者都進行了研究，最早提出“社會資本”的概念的學者是法國著名社會學家皮埃爾·布迪厄，他把它界定為實際的或潛在的資源的集合體，那些資源是同對某些持久的網絡的占有密不可分的。真正將社會資本理論引入到政治發展研究的是美國知名學者羅伯特·帕特南，他把社會資本界定為“社會組織的特征，例如信任、規范和網絡，它們能夠通過推進協調的行動來提高社會的效率。”目前學術界認為帕特南社會資本的定義是公認的最著名和最嚴格的概念。本文將社會資本理解為社會組織的某些特征，如信任、規范和網絡，它們通過產生協同的行動從而增進社會的公共利益。[3]

二、社會資本研究與公共危機治理結合在公共危機協同治理的過程中，蘊含著豐富的社會資本，公共危機協同治理與社會資本在理念上存在契合點。社會資本的充分發育是實行公共危機協同治理的基礎。社會資本主要

是社會組織的某些特征，如信任、規范和網絡，它們通過產生協同的行動從而增進社會的公共利益。社會資本主要包括三個方面的內容：首先是信任理念。人與人的信任可以促進人際關系，增強協同意識；個人對政府對組織的信任，可以增強對組織的認同感和歸屬感，提套主動參與的意識；政府和社會之間的信任，可以促進彼此之間的良性互動，增加彼此的了解，共同實現公共危機的協同治理。其次是規范。這些增進社會信任的規范之所以能夠發展，就是因為它們降低了交易成本，促進了協同。第三，參與網絡。公民參與網絡增加了人們在任何單獨交易中進行欺騙的潛在成本，培育強大的社會規范，公民參與網絡促進交往，促進了有關個人品行的信息之流通．[4]

三、社會資本視角下我國公共危機治理難題

公共危機不僅是對政府能力的挑戰，更是對全社會整體能力的綜合考驗。公共危機事件的破壞性、不確定性和社會性等特點，使公共危機管理不僅需要人員、技術、資金等硬件條件，還需要社會結構、社會心理、社會規范等軟件條件。另外，公共危機事件的發生對經濟資本、人力資本和社會資本都造成損害，但社會資本所受的損失最小，即原有的社會結構、社會規范等依然會發揮作用，而且社會資本還可以向經濟資本和人力資本轉化。可以說，社會資本的豐富程度直接影響著公共危機治理的實現及效果。

我國公共危機事件頻發，如何處理這些危機事件給政府也想整個社會提出了挑戰，目前我國公共危機治理中存在的難題，從社會資本角度看，可以歸結為以下三點：

(一)公共危機治理中的信任缺失

公共危機是全社會要共同面對的，社會既然是大家的，危機也是所有人的，任何人都無法置身事外。在一個民主開放、人人必須建立社會責任意識的，然而，責任來源于信任，尤其是在當今的市場化氛圍中，如果社會主體間缺乏起碼的信任，那么社會責任必定是缺失的，公共危機治理也將無從談起。在一個擁有大量社會資本存量的共同體中，生活是比較順心的公民參與的網絡孕育了一般性交流的共同準則，促進了社會信任的產生，這種網絡有利于協調和交流，擴大聲譽，因而也有利于解決集體行動的困境。只有做到政府、社會和公眾問真正的信任，他們才能在公共危機治理中自覺樹立起應有的責任意識，并將其轉化為參與公共危機治理的具體行動。

然而從我國現已暴露的公共危機問題來看，我國公共危機治理中信任缺失主要表現為民眾對政府和非政府組織的不信任。公共危機具有一定的擴散性，一個公共危機處理不當很可能引發一個或幾個公共危機。民眾對政府的不信任主要表現為因為這種不信任而使公共危機擴大化，甚至產生新的公共危機。近年來，由于民眾對地方政府不信任所產生的群體性事件接連不斷，防不勝防。

政府作為公共危機治理中的領導主體，公眾對政府越信任越容易形成全社會共同的價值觀念，進而凝聚全社會的力量，使公共危機得到有效應對。相反，民眾對政府的不信任，則容易導致社會秩序失范。公眾對政府的不信任可能是民眾對政府工作人員品德、能力等方面的不信任，或因運用公共權力中的不當行為所引起不信任，或是對制度政策本身的不信任。

這主要因為政府及工作人員觀念上對公共危機的嚴重危害認識不足，對民眾長期反映的社會問題麻木不仁，漠視民眾生命財產安全，特別是忽視了民眾的知情權、參與權和監督權，對民眾的承諾不能兌現，應急機制不健全等。

(二)公共危機治理中的規范缺失

社會規范是民眾在社會生活的過程中為了個人利益的有效實現而制定的，在很大程度上是一種“自發演生的秩序”，是自下而上形成并演進的，沒有一個機關明確地制定、頒布、實施這些規則。因此，它不同于國家機構自上而下指令性發布的法律規則，其是公民在多次重復自由組合過程中達到的最優納什均衡。在集體內部，命令式規范是極其重要的社會資本，這類規范要求人們放棄自我利益，依集體利益行動。顯然，作為社會資本的重要組成部分，社會規范約束和調節了社會成員的行為，在公共危機治理過程中，促進民眾在危機治理上的監督與協同，從而確保了公共危機治理目標的實現。

規范是被灌輸出來的，是由模式、社會化(包括公民教育)和懲罰來維系的。當前，我國關于公共危機治理的法律缺乏，新頒布的《中華人民共和國突發事件應對法》主要規范了政府對突發事件的應對活動和政府責任，對民間組織和民眾的行為規范和責任規定明顯不足。例如，公共危機治理是一個需要社會力量廣泛參與的過程，其中信息公開是促使民眾廣泛參與和進行監督的重要手段，然而本法對此缺少具體規定，在實踐中難以實施。可見，現有的法律規定并不能形成公共危機治理所需的互惠規范。

(三)公共危機治理中的社會網絡缺失

公民參與網絡是公共危機治理的現實推動力。公共危機治理的主體不應簡單地局限于政府，而應當是包括政府、企業和社會在內的一個廣泛的參與群體，這是公共危機治理的現實要求。社會資本為公共危機治理格局的形成提供了公民參與的網絡，其表現為社會行動者之問的各種關系，如權威關系、信任關系、規范信息網絡、多功能的組織、社會關系網絡、社會規范、社會信任、社會凝聚力、公民參與等方面，其中蘊含了可轉移的重要資源。

良好的社會治理機構，需要各治理主體既保持相對的自主獨立性，又能夠通力合作，形成一種和諧有序、自律目治的制度化治理機制。但從現狀采看，我國社會資本的開發利用不足，公民社會的發育仍顯遲緩，社會的自主性及自我組織能力不夠強，良好的社會網絡治理結構在我國尚未形成。[6][5]

四、社會資本視角下我國公共危機治理出路分析

公共危機治理的提出，是對當前中國社會發展所面臨的風險環境的積極回應。要解決當前公共危機治理的困境，必須以和諧社會為共享愿景，增加和開發社會資本，在充分利用既有資源的前提下調動更多的資源，提高化解矛盾和危機的能力。

（一）重塑政府公信力，重構政府社會資本

如果國家不能承擔應負的公共責任，甚至治理能力減弱，必然造成整個社會的失序，成為所有社會風險爆發的導火索。因此，必須重構政府的社會資本，增強政府公信力。

重塑政府公信力，維系社會交往關系的紐帶，公眾對政府的信任是穩定社會秩序的重要

保障。一個由信任建構的社會網絡和一個有著很高信用的政府，將有效實現危機中的社會動員和資源配給。維護公共利益是政府誠信建設的客觀依據，政府能否取信于民，關鍵就在于政府是否真正促進和保障公民利益。

政府要想取信于民，首先應當做到信息共享，提高行為的透明度，威廉姆森認為，信息共享能有效緩解有限理性和制約機會主義行為。由于公共危機事件具有突發性、災害性和漣漪性的特征，基于政府、媒體和公眾三者間良性互動非常重要。所以，在公共危機治理中必須構建開放的信息傳播與認證渠道、有序的公民參與機制。這樣，可以提供給公眾充分的信息，引導他們更恰當、更全面、更深刻地理解危機，在此基礎之上作出更為明智的決策。

其次，政府應當增強危機應對能力，具體表現為構建“ 柔性化”組織形態，對危機事件做出靈活、迅速、及時的反應。柔性化是一個動態的概念。它在一個組織內部是指具有不斷學習創新，利用內外資源參與環境變化，對環境帶來的不穩定性不斷做出反應以及適時根據可預期變化的結果迅速調整的能力。柔性化組織是當代組織變革的新趨勢，柔性化組織所隱含的管理理念主要表現為：組織邊界網絡化、管理層級扁平化、組織結構柔性化和組織環境全球化。公共危機由于其與生俱來的突發性、不確定性及其復雜性要求政府重新整合政府組織內外部社會資本，構建起動態性、柔性化的公共危機治理系統，從而對危機事件做出靈活、迅速、及時的反應。

（二）制定和完善危機治理法律法規體系，強化規范社會資本的作用

在公共危機治理中，建立陌生人之間的信任顯得更為必要，而法治可以起到維護社會資本的作用，為社會資本構筑其發揮充分效力的最后一道防線。建立社會資本的任務總是以現存社會結構為中介的。在沒有首先注意到構成社會的制度的情況下，要引導個人相互合作或相互尊重是不可能的。因此，要充分發揮多元主體的作用，不能僅僅寄希望于危機發生后的自愿參與、臨時調配和倉促應對。應該明晰危機治理中各權力主體的責任和義務，理順它們之間的關系，只有在權責分明的基礎上才能整合各多元主體的力量，指引成員的外在行為向著互相信任、互相合作的方向靠攏，從而實現危機治理的目標。面對各種危機，最根本的戰略選擇就是建立健全危機治理的一整套機制，形成一個常規化、制度化的框架設計和實質性的制度安排，以此明確危機治理的目標，指導危機治理的行動，統一調配危機治理的資源，在此基礎上不斷增強政府以及整個社會的危機治理能力。

（三）建立暢通的危機治理社會網絡，培育協同治理的社會資本

建立、健全公共危機治理網絡，應從社會治理的主體出發，積極對各個社會主體進行培育，形成一個“小政府，大社會”的現代公民社會。

首先，培育成熟的公民社會，為公民、非政府組織有序高效地參與危機治理提供基本支撐。只有在公民精神健全、社會交往網絡發達的條件下，政府才能達到治理的要求，即在社會資本豐富的條件下，才能實現政府人員與社會公民的良性互動。

其次，積極培育民間組織，為公共危機治理提供健全的社會組織機制。社會資本的產生和更新與民間組織緊密聯系在一起。民間組織倡導互助，其發展亦有助于提高社會認同感[9][8][7]

和凝聚力，有助于信任、互惠、規范等的形成和發展，從而改善社會資本結構，減少公共危機事件的發生。積極為這些社會團體、組織參與危機救治搭建平臺或拓展渠道，這樣既有利于通過建立政府和社會組織共同所擁有資源在危機狀態下的調配機制，提高政府的危機物資的儲備水平和調動能力，也可以充分發揮這些社會組織在危機預防、危機處理和災后恢復過程中的自我救助能力，促進公眾參與政府危機管理的有序化拓展，以合作的姿態共同應對可能發生的各種危機事件。

再次，加強國際合作和引入全球治理理念，提高風險防范和危機治理能力[10]。當今之風險社會是全球性的和全人類性的，在全球化迅速發展的今天，局部的或地方性的危機也有可能擴散到全世界，從而導致全球危機的產生，各國都因全球性問題和全球性危機而形成了一個相互依存的命運共同體，任何一個國家都不能獨善其身。采用全球治理的視角來考慮，使主權國家、國際組織、非政府組織、跨國公司乃至企業、公民自組織和有影響的個人作為國際社會行動主體，來共同應對全球性的重大危機。

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第三篇：城中村公共治理研究已付款

城中村公共治理研究

摘要

改革開放以來，隨著社會城市化進程的加快，經濟水平的提高。越來越多的的城市發展將近郊農村納入到城區范圍，也就形成了現在所謂的“城中村”。“城中村”現象越來越普遍，然而這種現象并沒有將農村徹底變身為城市反而衍生出許多更深層次的問題以及農村城市化進程中諸多社會矛盾。這種問題的有效解決不但能在問題根部解決矛盾，還能有效地加快城市化進程。本論文通過研究城中村問題形成原因，分析治理方案以期達到對當前我國經濟“轉型期”的統籌城鄉協調發展起到積極的促進和借鑒作用。

關鍵字：城中村，城市化進程，現代化治理

隨著，工業化、城市化進程的加快，城中村問題已經成為不可小覷的社會問題，城中村，指城鎮化過程中被融入到城市建設用地的農村地區。它不但反映了社會矛盾，也映射出農村內部更深層次的矛盾。如何解決這一問題關系到一個城市乃至一個國家的發展大業。

一、城中村形成原因

筆者在經過多方面分析調查后，認為大致有五個原因：

1、改革開放后，我國經濟迅速發展

改革開放后我國由計劃經濟轉為市場經濟，直接導致了我國經濟的飛速發展，然而這種發展必然使得城市化進程加快，城市逐漸向城郊農村擴展，導致農業用地轉變成工業用地，農村土地價格飛漲，更加速了農村用地轉向為第二、三產業用地。也促使了農村被城市包圍導致這種現象。而城中村這種住房，則是當地居民為了獲取更多征地賠款所建成的。

2、外來務工人員多，分擔老城區的城市職能

城市化進程加快，導致外來務工人員增加，老城區無法承載這種負擔，更加促進了城中村的發展，各種廉租房的籌建導致了城中村臟亂差的現象，并且多次治理無效，成為頑疾。并且外來務工人員的增加，也導致了城中村各種社會關系的復雜化。進一步導致了城中村居民生活水平低的情況

3、相關政府部門沒有提出準確的規劃方案 由于經濟突飛猛進的發展，城市逐漸包圍農村的趨勢更加嚴峻，政府并沒有預先準確的估計出這種狀況，并對其出臺相應的管制措施，是導致城中村形成的一大必然原因；其次，政府面對城中村當前的形勢，有些措手不及，城中村居民的安置，需要大量的資金，并且安置之后還需要為當地居民解決就業、醫療、教育等相關問題，可是這些問題現在難以出臺相應的政策制度也是造成城中村現象的一個重要原因。

4、農民為獲得更多利益 隨著城鎮化進程的加快，越來越多的農村用地劃為城市建筑用地，農民沒有了土地，失去了為生的來源，紛紛進城務工，同時，隨著土地越來越少，人們開始稀土如金，不斷的進行房屋的改建，對占地租金越來越不滿足。從而導致農村用地不好規劃，拆遷困難的現象頻發。

5、城鄉管理二元化

最為重要的原因就是城鄉管理二元化，這種二元化制度包括：二元化戶籍制度、二元化社會保障、二元化醫療、二元化教育等一系列更為深層次的原因，面對這些問題，相關政府部門并不能提出行之有效的措施。而且從另一個方面看，二元化所有制還是指土地的二元化，農村的土地歸于農民自身使用，農村宅基地歸農民自身所有，農民為了獲得更多的利益、租金會無限量的抬高土地用價，從而導致現狀。

二、城中村治理

1、治理城中村硬件設施

眾所周知，城中村中存在的普遍現象就是“臟、亂、差”，房屋違規建設，道路堵塞小攤小販難治理，垃圾回收困難，環境污染問題嚴重，治安管理不完善等諸多問題。現在各大城市治理房屋違規建設的方法大多是建立新民居，整頓城中村房屋建設，規范居民住房水平，或者引進房地產開發商對農村住房進行統一建設。對于道路交通設施，政府則是出資出力維護道路交通設施，整治道路安全以及衛生問題，加大城中村治理的財政支出。整頓重工業、輕工業中小企業廢氣、廢水排放問題，關注環境污染，保護農村土地及飲用水資源。政府應加大硬件設施的資金投入，完善城中村道路、環境等問題。從外在改善城中村“臟、亂、差”的現狀。

2、規范管理外來務工人員 隨著城市化進程的推進，越來越多的外來人員涌入城市，但是政府資金有限，老城區承載能力有限，就導致了越來越多的外來務工人員選擇居住在城中村，不但價格便宜，而且位于城區方便出行。這樣的問題就來了，外來人員流動性較強，人員關系復雜，給城區治安帶來很大的威脅，“偷、盜、搶”，“黃、賭、毒”等違法犯罪現象頻發，且屢禁不止。對于這一問題，當地政府應該嚴重的重視起來，城市的發展需要人才，但是當外來人口不斷增加，社會亂象頻出時，卻嚴重阻礙了社會的健康發展，當地政府應該規范外來務工人員的戶籍管理，定期進行檢查，同時也要維護其合法權利。當地村委會更應該對此問題重視起來，協助政府部門對其進行管理，保證社會良好治安。

3、堅持可持續發展戰略，維護農民的長遠利益

僅靠土地租金，是不能真正解決城中村問題的。不能僅僅為了眼前一點利益，而忽略了長遠利益。當地政府部門應該根據每個村莊的實際情況，出臺行之有效的解決方案，例如：就業問題、孩子的上學問題、農民的養老問題等消除外地養終身的觀念。杜絕“拆二代”不良現象發生。政府可以采用定期撥款，或者采用推薦就業，幫扶創業、幫助農村困難戶解決困難等措施，吸引農民，從根本解決問題。

4、做好拆遷安置工作，免去農民后顧之憂 建設社會主義新農村，改建新民居是近些年政府最常用的拆遷手段，并且取得了相當不錯的成績，然而個體具有差異性，并不是每個地方都是用這種方案，因此政府部門應該因地制宜，在拆遷改造過程中首先要保證拆遷款能準時落到農民手中，免去其后顧之憂，其次開發商必須率先安置拆遷群眾，保證其利益。

安置工作應該根據各地實際情況采取相應的對策，例如，對于觀念非常守舊的地區，可以曉之以理動之以情，分析拆遷之后的優撫待遇，保證其自身利益。對于關心日后沒有土地無以為生的農民，相關政府部門可以對其進行勞動培訓，學習技能，并安排工廠就業。對于一些對拆遷費不滿意的人，政府則可以從其家人入手，從其所欠缺的方面入手解決問題。

安置工作，不僅僅包括就業，還有醫療、教育、社會保險、交通、公共安全等，這些政府都應該出臺相應的政策，避免眉毛胡子一把抓，因地制宜解決問題。

5、加大對農村軟件設施的投入

這就要求政府實行“城鄉一元制管理措施”從醫療、社會保障、就業教育、戶籍方面進行內部的整改。這就是從問題的根源入手抓其根本。我國近些年來對于農村問題特別重視。

2014年我國政府更是推出了戶籍制度改革內容大致為：取消農業戶口與非農業戶口性質區分和由此衍生的藍印戶口等戶口類型，統一登記為居民戶口，體現戶籍制度的人口登記管理功能。建立與統一城鄉戶口登記制度相適應的教育、衛生計生、就業、社保、住房、土地及人口統計制度。這一制度的推出進一步推進了城市化進程，從另一方面也有效地推進了城鄉一元制管理。

我國近些年來不斷地規范農村養老保險制度，適齡兒童教育問題，改善農村醫療措施等一系列舉措都會對城中村亂象起到一個治理的作用。對于中國目前的發展水平，人民生活水平來說，城中村這種畸形發展顯然是阻礙了城市化進程，為了建立現代化城市，對于政府來說，出臺更有力的措施，保障社會治安，規范農村用地等都會起到有效的作用；對于社會團體、企業來說，企業的發展帶動了城中村居民的生活水平的提高，有效地解決了農民就業的問題，當然更應該在注重經濟的同時要更加注重人才的培養，環境的保護；對于普通百姓來說，規范自身的行為準則，維護社會環境更是義不容辭的責任。

三、結論

城中村的治理，關系到我國現代化進程的方向，關系國家健康發展，關乎國計民生的大事。對于城中村的改造應該遵循以人為本的方針，要重視人才隊伍,提高城中村治理效率；創新體制機制,開闊發展思路，在政府的領導下讓城中村亂象得到改善；落實城中村文化、經濟、環境、社會保障建設這是城中村改造的根本、重中之重；改善社區民生。最終在城中村的政治、經濟、文化、社會等方面形成科學有效的綜合治理建議及目標。

參考文獻

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第四篇：公共管理(鄉鎮治理研究綜述)

我國鄉鎮治理問題研究綜述

【摘要】：鄉鎮治理的學術研究在從上個世紀90年代開始便引起了政治學、社會學和人類學的高度關注，其中不僅有鄉鎮政府存撤之爭，而且存在政治行政化與政治民主化之爭，本文擬從農業型鄉鎮治理體制改革的出發點和依據出發，對幾種改革方案進行可行性研究分析，并最終得出了農業型鄉鎮治理體制的改革應符合國家治理和鄉村社會經濟發展的需要，其基本方向應是強化鄉鎮政府的有效性。

【關鍵詞】：鄉鎮治理綜述

鄉鎮治理的學術研究在從上個世紀90年代開始便引起了政治學、社會學和人類學的高度關注，關于這方面的研究成果也大量涌現。其中不僅有鄉鎮政府存撤之爭，而且存在政治行政化與政治民主化之爭。觀點的交鋒導致的是問題的更加豐富和方案的更加周全。然而，完美的改革方案是不存在的，這就需要在不同的方案之間對不同的價值選擇進行取舍。農業型鄉鎮治理體制改革的依據和出發點

目前學界對鄉鎮治理體制的改革，存在著多種觀點和爭論，對鄉鎮政府的存撤甚至存在截然相反的觀點。之所以會出現如此復雜的爭論，是因為方案之間缺少具有說服力的相對客觀的衡量和評價的標準或尺度。作為國家政治體制改革的一部分，農業型鄉鎮治理體制的改革，不應僅局限于解決鄉鎮層面上的矛盾和問題，還應符合國家治理和農村社會經濟發展的需要。改革方案的價值也應該體現于此。

首先以個體利益和福利為終極取向的改革觀是片面的。改革的價值取向至少應該是雙向的，一方面要保障和實現公民個體的權利和利益，另-一方面要保障國家的能力即不損害國家的決策能力及執行力、應變能力和對外能力，不損害國家的長期穩定和力量積聚。另外，并非充分滿足了個體的利益需求，就能夠獲得普遍的政治忠誠和支持。國家的穩定和發展是依靠政權和制度保障的，改革必須要確保國家對社會的可控性和可治理性。在我們這個始終強調人民主權和權為民用的國家，中央政府更能表現普遍的行政正義。鄉鎮治理體制的改革首先應服從于國家政治和國家洽理的需要。其次，鄉鎮治理體制的改革，其立足點應是適應社會現實的需要，因需要而改革，為需要而改革，而不是立足于理想價值。農業型鄉鎮治理體制的改革需要一種相對寬宏的視角，以考察鄉鎮政府存在的必要性及其職能定位。過分關注于鄉鎮政府層面上的矛盾，或許能夠解決矛盾，但是未必能夠滿足國家治理和農村社會經濟發展的需要。改革的出發點應立足于社會現實，改革的價值應主要體現于對現實的社會需要的滿

足。對于農業型鄉鎮治理體制的改革，或許出于同一依據或價值，不同的改革方案會體現出不同的社會理想，也就出現了不同的策略選擇，但是改革的基本價值訴求應該是確定的，即完善國家的基層治理，實現鄉村社會的發展與和諧。幾種改革方案的可行性分析

2.1 對實行鄉鎮自治方案的分析

自治型治理是指以一定社區或群體為對象而相對獨立地組織起來的公共權力管理方式，建立的是“法制一遵守”的行為模式，即國家通過強制性的法律預期方式，將基本的社會規范和目標確定下來，社區在法律框架內進行廣泛的自治。

首先，自治是一種自下而上的組織形式，以更低級的自治組織的完善為基礎。實行鄉鎮自治的前提之一是要有運行良好的村級自治體。村級自治體的良好運行是與其制度的完善分不開的，但遠沒有僅靠制度建設那么簡單。

其次，鄉鎮自治組織的有效性是值得質疑的。自治組織要實現有效治理必須要履行其應有職能，而履行職能必須有足夠的權力和能力作為保障。在現行財政體制下，任何形式的鄉鎮治理組織，只要存在并履行職能，都將存在財政收入不足的問題。實行鄉鎮自治后的自治組織缺乏物質資源的保障同樣無力作為。如果沒有充分的物質資源和權力資源的保障，鄉鎮自治組織的治理同樣表現出無效性。

再次，實行鄉鎮自治后，農民個體的權利和利益可能更難以得到保障。自治組織自身不足以保證其內部的公正性，即使在現行法律的框架下。在鄉村社會，農民個體與個體之間，個體與集體之問的利益矛盾，通常是要求以國家強制力作為后盾的基層政府進行協調和調節。合法性和權威性源自于鄉鎮以下的自治組織對于保障個人權利和利益是乏力的，自治組織作出決定的公正性及其決定的執行力是值得懷疑的。真正公正完善的鄉村自治或許可能，但在其較為漫長的自我完善過程中，鄉村社會或許不是一個秩序良好的社會。

2.2 對改鄉鎮政府為派出機構的理解

鄉派方案本意是為了緩解鄉鎮基層政府與農民之間的矛盾，并解決鄉鎮財政危機問題，降低治理成本。該方案在消除鄉鎮專制權力的同時，將基本權力轉移到上一級政府。隨著改革的深化，鄉村社會內部各種矛盾和問題錯綜復雜，基層政府的積極行政和一定的裁量權具有必要性。盡管鄉鎮政府曾因其職能的廣泛性受到了廣泛的批評，但是，鄉鎮政府并非必然為非處在農民的對立面。如果批評現行的鄉鎮政府是全能政府，那么，鄉派方案所要實現的將是一個更高一級的縣級全能政府。因為，縣級政府要么不行政，要么根據需要擴張。鄉鎮矛盾的解決伴隨的是縣級政府矛盾的產生和強化。同時，消除了鄉鎮政府與農民之間的對立后，鄉村社會的發展所需要的服務

和秩序難以得到滿足，并且在較長的一段時間內可能導致秩序不穩定。如果說這是改革需要經歷的陣痛，那么在這種陣痛的期限和幅度不確定的情況下，能否避免這種陣痛?畢竟其中很多因素是不可控的。

2.3對推行鄉鎮長直選的不同認識

直選鄉鎮長是目前在改革鄉鎮主要領導干部選拔制度上的探索，目的是為了改革現行的備受關注和批評的鄉鎮權力運行機制和權力監督機制。但是，由選民直選產生的鄉鎮長為維持其權威性及權力的存續，必將優先全力對下負責并有選擇性地對上負責。這就決定了因此而產生的鄉鎮政府，雖然同樣是國家政權體系的基層組織，已不同于改革前的鄉鎮政府，其最大差別在于政府政治職能的履行情況。鄉鎮長直選改革已經超越了領導選拔制度本身，影響到鄉鎮政府的職能轉向。實行鄉鎮長直選所產生的鄉鎮政府，其實質已經改變了政權的組織形式，突破了現行體制，已不屬于純粹的體制內改革。

3、結論

改革所形成的社會制度，從某種角度看，實質上只是為實現某種理想可能生活的社會策略。而這種社會制度的合理性則基于其工具性意義的實現，即能夠滿足社會現實的需要，實現現實的社會理想。人們希望幸福，某種真理如果不利于幸福，人們就寧愿創造另一種事實以及與之相配的另一種真理。認識本質雖然重要，但策劃幸福更重要，于是，關于本質的認識問題就讓位給關于幸福的知識問題。人們關心的是：什么樣的知識能夠給人類創造比較好的命運?改革需要同樣的現實主義的態度，不僅要有現實的社會理想，而且要對改革措施的后果和影響作出充分的權衡和估計。改革既不是為了社會科學中的抽象的價值，也不是為實現理想的烏托邦，而是為了切實改善不完滿的社會現實。

農業型鄉鎮治理體制的改革應符合國家治理和鄉村社會經濟發展的需要，其基本方向應是強化鄉鎮政府的有效性。農村問題錯綜復雜，一次性解決根本問題是不可能的。農村問題的解決需要一個長期的過程，因此需要認清農業型鄉鎮政府的價值，需要審視討論較為激進的改革方案。完美的制度是不存在的，而短期的社會理想是必要的。

參考文獻

[1] 李昌平，董磊明，稅費改革背景下的鄉鎮體制研究，武漢，湖北人民出版社，2004。

[2]金太軍，推進鄉鎮機構改革的對策研究，中國行政管理，2004(1O)。

[3]徐勇，鄉村治理與中國政治，北京，中國社會科學出版社，2003。

第五篇：公共危機事件應急機制及其應對策略體系研究

公共危機事件應急機制及其應對策略體系研究

摘要：隨著我國改革開放的不斷深入，現代化進程的步伐也在飛速的加快，網絡、通信的迅速發展等諸多因素的影響，經濟、社會、自然界都進入了一個各類突發事件快速增長的時期。突發的公共危機也日益增多，加上各種自然災害與人為事故糾結在一起，使國家和企業遭受嚴重的損失，甚至阻礙了經濟的發展。因此，預防和應對各種危機，建立健全應急機制體系能有效提高危機管理和風險管理能力，從而強化應急管理能力。

關鍵詞：公共危機 應急機制 危機管理 體系研究 風險管理

中圖分類號：C931 文獻標識碼：A

1.突發事件應急管理現狀

現代應急管理產生于西方發達國家，而我國起步較晚。2003年突如其來的SARS疫情，嚴重威脅著民眾的生命安全和健康，因信息不暢，資源儲備、應急準備不充分，預警防范意識不強等缺陷暴露了出來。在突發公共衛生危機時，如何應對處置重大突發事件顯得無能為力。為此，中央政府果斷采取措施，科學應對，防治非典工作才從被動轉為主動，隨后陸續出臺了一系列的政策、措施和方案。并在2005年成立了中國第一個安全應急管理專業委員會。政府把加快建立健全突發事件應急機制，提高對公共危機的應急能力，作為一項重要任務來抓。至此，我國應急預案框架體系初步形成并逐步得到完善，黨和政府的應急能力才得到了不斷地提高。

目前大多數企業中，危機管理意識淡薄，沒有完善的應急管理機制，在應急管理的整個過程中由于體制原因，不夠重視或者存在偏見，在風險識別和隱患的排查、預警、預防、演練工作中做得不夠到位，再加上應急基礎措施不健全，缺乏經驗和應急管理人才等，因此在面對公共衛生、安全事故和自然災害等方面的突發危機時難以應對復雜、變化多端的突發災害，加上缺乏監督問責機制及災害評估體系，很容易導致應急預案成為一種擺設。

我國的突發事件主要分為四大類：第一類為自然災害；第二類為事故災難；第三類為公共衛生事件；第四類為社會安全事件。

2.公共危機事件應急機制及處置辦法

2011年6月4日23時左右，一輛載有化學品苯酚的灌裝車在從上海開往龍游途中，經杭新景高速公路新安江高速出口互通主路段內時發生交通事故，導致部分苯酚泄漏。由于發生事故時當地正在降暴雨，部分泄漏的苯酚隨雨水流入出事口，造成部分水體受到污染。

事故發生后建德市、杭州市兩級政府立即啟動突發環境事件應急預案，環保、林水、消防等相關部門第一時間趕赴現場進行處置，對泄漏的苯酚用石灰進行吸附處置，防止污染進一步擴散。2011年6月5日中午11時，根據指揮部的要求，新安江電廠增開六臺發電機組，下泄流量從每秒 268立方米增至1230立方米，加速水體更新，稀釋受污染的水體并加快下泄，減少污染帶來的影響；至12時，發生交通事故的現場已全部清理完畢，泄漏的槽罐車已被拖離現場，殘留在現場的部分苯酚也得到清除。環保等部門按照預案要求對新安江水體水質情況進行密集動態監測分析，實時關注水質變化情況[1]。

苯酚泄漏污染事件發生后，?山區委、區政府第一時間啟動了應急預案，并做好湘湖備用水源啟用準備工作。根據要求，水務集團領導高度重視，在進一步了解相關信息的基礎上，立即召開會議，啟動水源水質污染處置應急預案，并布置相關工作。加強高錳酸鉀、活性炭等凈水應急物資準備，同時，做好一切準備，在必要時將停止從現有取水口取水，改用湘湖備用水源，全力確保飲水安全。

2011年6月5日水務集團立即召集各水廠廠長及水質科、辦公室等部門負責人會議，要求各水廠安排好應急值班人員，加強廠內水質檢測，根據水質科要求及時投加活性炭，并做好活性炭儲備，保障投加量。同時，第二水廠湘湖備用泵房做好啟用準備。公司加強與上游水司和市、區環保局的聯系，及時掌握信息，并安排好24小時值班人員，加強水質檢測，每兩小時對南片取水口、三江口原水取樣檢測一次，做好出廠水水質的檢測，將檢測的數據進行及時對比、分析、上報，直至警報解除。在檢測的同時，做好粉末活性炭吸附苯酚小試實驗，提供粉末活性炭和高錳酸鉀投加量的建議。此外，將檢測關口前移至上游10―20公里的水域，提高水質檢測數據的精度，確保檢測信息的正確率和及時率。

水務集團先后召開了三次部門負責人會議，會上聽取了各水廠生產、活性炭投加、儲存和水質科水質檢測等情況后，進一步明確了各廠、所、相關部門加強對苯酚、氨痰等指標的檢測，縮短濾池反沖洗時間，活性炭的投加根據水質科指導意見實施。檢測頻率保持2小時1次，24小時甚至48小時不間斷工作，不斷總結經驗，完善預案，分析不足和存在問題；直到水質檢測正常達標，警報解除為止。

事件發生時，時值端午小長假，與各營業所做好全區308家用水大戶及所有水管站的通知預告和解釋工作。通過在當地網上發布了相關通告并讓廣大用戶做一些儲水的準備。還在第一時間將檢測的結果通過公眾媒體不間斷地發布信息，使大家能第一時間知曉用水的安全性等情況。

3.企業應對策略事件分析

苯酚泄漏污染這件危機事件發生后，水務集團第一時間起動應急預案，確保了當地百

姓的飲水安全，沒有造成大的危害和傷亡，在處理突發事件中能集中核心優勢攻克關鍵危機。

危機過后需通過評估，這樣可以及時發現危機管理體系中存在的不足與缺陷，提出改進的意見和措施并反饋到體系中，不斷完善和改進，以減少危機事件的發生率，提高預防和處理危機的能力。同時總結經驗教訓，舉一反三，制定相應對策，吸取教訓，預防未來再犯同類錯誤。

3.1危機評估的內容

危機評估的內容主要為三方面：事前評估、事中評估、事后評估。

事前評估。對危機發生的原因進行調查，是天災還是人禍。危機預警是否有效？是否進行過相關的演練？這是一個前兆、潛伏階段。

事中評估。對危機的發生、發展、應對、決策、執行是否到位？對信息的透明度是公開？應急措施是否合法？應急管理小組是否發揮作用？這是一個爆發、持續階段。

事后評估。對危機過后造成的損失、范圍、深度、影響及存在的問題提出解決辦法和預防措施。這是消退、結束后期階段[2]。

由于危機具有意外性、緊急性和危險性，因此危機的應對相應的具有不確定性、應急性和預防性等特征。危機管理構成了一個完整的應對管理過程。

3.2化危機為轉機

危機不僅帶來了大量的威脅，也帶來了很多潛在的機遇。這次苯酚泄漏污染事件發生后，水務集團告知廣大市民做好應急防備，利用各種容器盡可能多儲水，導致蕭山城內出現一波飲用水搶購潮，不少超市內的桶裝水都出現斷貨。自水污染事件發生后杭州娃哈哈集團生產的純凈水銷量激增，蕭山各大超市及代銷點都在不斷要求補貨。一起交通事故就能引發涉及我區居民的飲用水安全，讓城市飲用水安全看上去十分脆弱。對于體量日漸擴大的城市群體來說，這無疑將是一個潛在的威脅[3]。

但每一次威脅或者危機的本身，既包含著失敗的原因，又包含著成功的的原因。如何化危機為轉機，來挖掘、發現、培育、收獲這個潛在的成功機會，這就要考驗企業如何靈活的捕捉成功的信息，將信息反饋、進行有效溝通、學會應對和化解危機，從而將危機化解為商機、機會。在這個危機頻發的年代，要成為優秀的企業，必然要具備使企業安然渡過危機的能力。

3.3企業自身找不足

我區的備用水源只有湘湖一個，供水水源比較單一，唯一的取水方式是直接從河道內取水，相比較而言，河道水易受污染，水質較難保證，一旦發生危機，這些儲備水的水量可謂杯水車薪，難以滿足數天的供水需求，會造成新的恐慌甚至引發多重危機。按照規定，啟用儲備水的時候，會停止大型的工業用水，首先保障民用；那么就會有許多企業會出現停工、停產，造成不可想象的經濟損失。因此應考慮多建幾個備用水源，以備急用，并在關鍵時刻或突發危機時能啟動多處備用水源，不僅可以減少危機帶來的不利影響和損失，而且也會減援單一供水帶來的壓力。

所以應加強原水監測、確保原水水質；保證管網水質、加強選拔培養危機管理人才；加大應急培訓力度、強化應急演練準備；加強組織領導、建立應急管理監督問責。

目前集團對備用的湘湖水源進行了升級改造，江東水廠的建成和啟用也減援單一供水帶來的壓力。今年還將加大組建內訓師隊伍的建設，加強各方專業人才的培訓力度，以應對一些突發事件的應急、防范和處置能力。

4.結束語

人類社會的發展一直伴隨著災難的發生而發生。自然界帶來的種種災害是人類社會面臨的主要災難。一方面它來自于傳統的領域，如印度洋地震引發的海嘯；另一方面來自于非傳統的領域，如“全球變暖”現象。然而隨著我國經濟的快速發展，自然界的災害占公共危機的比重越來越少，特別是近年來媒體監督手段不斷豐富，網民力量不斷壯大，給政府、企業處理公共危機事件帶來了極大的挑戰，企業在危機處理中稍有不慎，將陷入公眾輿論的審判。因此如何科學、有效的應對突發公共事件已成為我國企業面對的重要課題[4]。

首先，加強應急管理是落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的一項重要工作；其次，在危機爆?l時，企業必須坦誠，有效化解危機，而不是試圖隱瞞真相，或者講大話；第三，借鑒國外發達國家的應急管理經驗，構建完善的法規體系，建立協調有效的應急管理組織體系，擁有專業化的應急救援隊伍，完善的預警機制與透明的新聞發布制度，廣泛參與的社會化自救互助形式及制度化的公眾防災意識宣傳與普及；第四，借鑒各國防災及應急管理機構設置的成功模式，來完善和提高我國應對公共危機事件的應急機制體系。

參考文獻：

[1] 管哲暉，戴睿云，晏利揚.苯酚泄漏杭州保水 截至昨晚21時主城區供水未受影響[EB/OL]，http：//zjnews.zjol.com.cn/05zjnews/ system/2011/06/07/017576176.shtml，2011-06-07.[2] 周錫冰，趙麗蓉，黃華.企業危機管理實戰案例解析[M].北京：中國經濟出版社，2012.[3] 姜平，賈潔萍，孔慶兵.公共危機管理與突發事件應對[M].北京：紅旗出版社，2011.[4] 肯尼恩?G?麥基.企業危機防范[M].北京：商務印書館出社，2008.[5] 孔令棟，馬奔.突發共公事件應急管理[M].濟南：山東大學出版社，2011.