第一篇：淺析我國工會制度的不足及相關對策研究

淺析我國工會制度的不足及相關對策研究

內容摘要：工會本是為維護工人的權益而產生并存在的，但是在當下的我國，工會組織和工會制度卻正受到來自各個方面、各個角度的質疑和詬病。本文在前人研究的成果之上，結合工會的歷史發展過程，簡要分析我國當下的工會制度產生的種種不足及其原因，并對比參考西方國家工會的發展以及比較成熟的制度建設，力圖為我國的工會改革找到一條路徑。

關鍵詞：工會； 工會制度； 中國工會； 工會改革

工會，最初是在工人階級產生之后，作為維護工人階級利益的組織而由工人自發組建的。可以說，工會產生的原因和目的就是為了維護工人階級的正當權益。經過上百年的發展，工會以及工會制度在世界范圍內都已經有了長足的進步。但是目前在我國，工會以及工會制度卻正在受到很多人的質疑和詬病，其中不乏來自工人的聲音。為什么在我國這樣一個“工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家”①中，一個本來目的為維護工人階級利益的組織和制度卻會遭受嚴重的信任危機呢？本文將結合工會制度在西方國家和中國不同的發展歷程來探索分析中國當下的工會制度的弊端，并期望能夠為我國的工會改革略盡綿力。

一、工會制度在西方國家和中國的發展簡介 1.西方國家工會發展簡介

在歐洲，各國早期的工會發展是極不平衡的。資本主義經濟發展比較早、比較成熟的國家，如英國，其工會產生也比較早；資本主義經濟發展相對比較晚的國家，如德國，其工會產生也比較晚。但后者卻往往能夠充分吸收已有的經驗，發展比較迅速，也容易超越前者達到更高的水平。

英國是工業革命的發源地，也是世界上最先完成工業化的國家，1818年蘇格蘭格蘭斯哥織布工人成立的工會是世界上最早的工會組織。在德國，第一個工會組織是1848年由印刷業工人組建的。但是，各國早期的工會活動均受到政府的嚴厲禁止。以各國立法為例，1799年，英國政府頒布《禁止結社法》，禁止工人們組織工會并嚴密地管制政治活動。1871年德國統一，1873年帝國政府便頒布法案，迫使工人組織的社會民主運動轉入地下。但是隨著經濟的發展和工人階級力量的壯大，統治者不得不做出讓步。1824年，英國政府廢止了《禁止結社法》；1890年11月，德國工人在柏林舉行工人組織聯席會議，同意組建德國工 ① 《中華人民共和國憲法》第一條第一款 人組織統一聯盟。但這一時期，工人的組織活動仍然受到了政府的強制限制。1871年英國頒布《工會法》，使得工會活動在世界上首次得到了完全的合法地位，英國政府不但承認了工會存在的合法性，而且對工會活動的自由權加以保護。

與歐洲國家相比，美國的工會運動產生于一個比較高的起點上。美國人多來自于歐洲社會底層移民，組建新的國家后，既能吸收歐洲國家已有的先進經驗，又沒有過于沉重的傳統包袱，這就使得美國工會運動發展異于歐洲。美國第一個較有規模的工會是1869年成立的“騎士工會”,由于其觀點激進,很快便消失了。1886年美國勞工聯合會成立，領導美國工人運動。1953年美國又成立了產業工人聯合會，使美國工會運動迅速發展。1955年兩會聯合，成立了美國歷史上最大的工會組織美國勞工聯合會和產業工人聯合會，即勞聯——產聯。但美國工會發展的艱辛程度卻毫不亞于歐洲國家，現在的“五一”國際勞動節就源于1886年5月1日美國芝加哥城工人的罷工活動。

二戰之后，不僅許多國家的憲法明確規定了工會的合法地位，國際法也確立了工會的合法地位。1948年12月聯合國大會通過并頒布的《世界人權宣言》第23條第4款中規定：“人人有維護其利益而組織和參加工會的權利。”1966年聯合國的《經濟、社會、文化公約》要求締約各國承擔下述保證：①人人有權組織工會和參加其所選擇的工會，以促進和保護其經濟和社會利益，這種權利只受工會有關章程的限制。對這一權利的行使，不得加以除法律所規定及在民主社會中為了國家安全或公共秩序的利益或為保護他人的權利和自由所需要的限制以外的任何限制；②工會有權建立全國性的協會或聯合會，有權組織或參加國際工會組織；③工會有權自由地進行工作，不受除法律所規定及在民主社會中為了國家安全或公共秩序的利益或為保護他人的權利和自由所需要的限制以外的任何限制；④有權罷工，但應按照各個國家的法律行使此項權利。

2.中國工會的發展簡介

舊中國工會產生于鴉片戰爭之后，但由于工人階級人數少、力量弱小，一直處于非法化的境地，直到1922年2月24日，孫中山領導的廣東政府頒布《工會條例》，工會活動在中國才首次取得合法地位。但由于舊中國的社會、經濟狀況使然，工會難以做到完全意義上的維護工人權益。

1949年10月1日新中國成立，中國的工會活動發展到了一個新的高度。1950年6月29日，中央人民政府在建國甫定、百廢待舉的繁忙情況下，頒布了《中華人民共和國工會法》（以下均簡稱《工會法》），與前后不久頒布的婚姻法和土地改革法，并稱為建國初期的三大法律。

1951年12月13日至23日，中華全國總工會（簡稱全總）黨組擴大會議上批判全總領導人李立三同志犯了“狹隘的經驗主義，否認黨的領導、脫離實際和脫離群眾，乃是表明了社會民主黨的傾向”等等錯誤。這次錯誤批判造成廣大工會干部思想混亂，對工會工作的開展造成很壞后果。此后一直到1976年文化大革命結束，由于受中央高層“左”的錯誤思想的影響和干擾，工會發展受到了很大的挫折，尤其是提出工會應無條件地成為黨的“工作部”等錯誤理論，1958年9月2日中共中央提出的縣以下工會消亡的意見，到1958年底，全國40%的縣工會被撤銷，30%的縣工會停止活動。①

粉碎“四人幫”以后，黨和政府開始大力整頓和恢復工會組織。1978年10月、1983年10月、1988年10月，在北京舉行了中國工會第九、十、十一次全國代表大會。工會工作逐漸走上正軌，會員人數激增，1957年為1630多萬人，1984年即增至8029萬多人，約占職工總數的60%—70%。隨著新形勢的發展，1950年工會法已經滿足不了新形勢的要求，制定一部新的工會法的立法建議擺上了全國人大的工作表。制定新工會法的工作從1978年底開始，十幾年中易稿40余次，終于于1992年4月3日在七屆全國人大第五次會議上得到通過并自當日起公布施行。

1992年工會法頒布后半年，即1992年10月召開的中國共產黨第十四次全國代表大會上提出了建立社會主義市場經濟體制的目標，1993年3月第八屆全國人民代表大會上通過的憲法修正案中寫明“國家實行社會主義市場經濟”。隨著這一政策的逐步貫徹，社會主義市場經濟有了很大發展，非公有制經濟大量涌現，經濟關系和勞動關系愈趨多樣化復雜化。用人單位侵犯勞動者權益的事件屢屢發生，有些國有企業經營者及其主管部門，無視職工民主權利，企業改制中暗箱操作，以致嚴重損害勞動者權益的事件也時有發生，有些私營企業雇主和外商投資者甚至利用超經濟的勞動控制手段，強迫勞動者勞動，已經達到了非常嚴重的地步。1992年頒布的工會法已經適應不了我國社會經濟快速發展所帶來的一系列問題，它與社會實際脫節所帶來的種種問題引起了官方與民間、理論界與實務界的思考。

1993年10月和1998年10 月分別舉行的中國工會第十二次、十三次全國代表大會上，都曾提出認真貫徹工會法并在適當時候修改工會法的意見。2001年10月27日九屆全國人大常委會二十四次會議對1992年工會法作了修改，擴充為7章57條。

通過以上陳述，我們可以對工會在西方與中國的發展歷程有一個大致的了解。在西方，工會在立法上先后經歷了嚴禁階段、限制階段和承認階段，雖然在某些時期工會會脫離工人的利益，但是在大多數時期，工會或是采取選舉參政的方式，或是采取罷工游行的方式，還是在盡最大的努力去維護工人的利益，這條 ①史探徑主編：《勞動法》，經濟科學出版社1990年版，第253—255頁；常凱主編：《中國工運史辭典》，勞動人事出版社1990年版，第422—444頁。基本主線是沒有根本改變的。在中國，工會的早期發展同樣經歷過西方工會的發展歷程，但是在新中國建立后，由于我國政治、經濟的現實情況，在很長一段時間內國家將工會維護工人階級利益的基本職能包攬過去，使工會在很大程度上不能有效地維護工人的權益，當然，這是與我國早期施行的計劃經濟政策適應的。但是在改革開放之后，在我國明確建立“社會主義市場經濟”的目標的情況下，一個不能完全代表工人利益，更多的是充當“花瓶”的工會就受到了很大的質疑。因此，如何改變目前我國工會軟弱無力的現實狀況，使之能夠適應目前我國社會經濟的發展現實，能夠實際地為維護工人利益而出現，乃是本文的寫作目的所在。

二、工會制度在中國的發展現狀

目前在我國，工人組織參加工會依據的是1992年頒布、2001年修改的《中華人民共和國工會法》，那么，這么些年過去了，我國《工會法》執行的情況如何呢？據人民日報的報道，截止2008年6月，中國工會基層組織達到170.2個，覆蓋單位355.6萬個；按2004年經濟普查法人單位數計算，外企（含港澳臺）、私企建會率分別為81.4%、75.8%；全國工會會員總數20867.5萬人，其中，農民工會員人數6674.6萬人，全國職工入會率為77.2%。與2003年相比，全國會員凈增8527.0萬人，連續4年平均凈增1600萬人。而且，2006年7月29日，沃爾瑪晉江店工會在全國率先成立，打破了沃爾瑪在全世界不建立工會的“傳統”，在此影響下，戴爾、柯達、麥當勞等一大批跨國公司建立了工會組織。①可以說，我國工會發展取得了非常大的成就。

但是，從另一個方面來說，我國的工會發展中也存在著很大的問題。其中最核心的問題就是工會的維權功能太弱，不能有效地維護工人的合法權益。

自從我國開始施行改革開放基本國策，中國的勞動關系就已經在逐步的發生變化。外資企業逐步進入中國市場，引入了不同于中國計劃經濟背景下的勞動關系，企業不再包攬工人的各種優厚的福利待遇，而把營利作為第一目標。這與計劃經濟體制下公有制企業的做法有著非常大的差異。而當“建立社會主義市場經濟”的目標確立之后，不光是外資企業，就連中國本土的國有企業，也開始逐步融入市場，以市場經濟的要求來發展企業。基于建立社會主義市場經濟的目標，我國政府，尤其是一些地方政府，把眼光和更多的精力用在了穩定社會秩序和招商引資工作中，而忽視了維護工人的正當權益。有些地方政府提出諸如“穩定壓倒一些”的口號，在勞資糾紛的解決過程中對工人提出保護工人權益的要求不重視，嚴厲壓制工人的不滿情緒，將工人們不得已采取停工來維護自身權益的行為斥為不顧大局，工作方法簡單粗暴，不僅不能很好的解決勞資糾紛，而且引起工人的強烈不滿，甚至引發大規模集體上訪事件乃至流血沖突，更是損害了我國政 ① 陳勁松：《中國工會成世界最大工會組織》，《人民日報海外版》，2008年10月21日，第4版，http://paper.people.com.cn/rmrbhwb/html/2008-10/21/content_122545.htm。府的形象。

由于已有的工會組織不能有效地解決勞資糾紛，無法取得工人們的一致信任，因此在個別地方出現了工人們自發組織工會，拋棄原有工會的現象。1998年10月，北京通州區天元出租車公司的工人發起了一個組建自己的工會的行動。這個公司原來由區檢察院經營。在政府公布禁止政府部門從事商業活動之后，檢察院把這個公司轉讓給了區旅游局，但是繼續從這個公司謀求收益。公司將這一負擔轉嫁給了下邊司機，在他們上交正常的費用之外，強制他們再上交一部分費用。司機們認為這極不公平，等于是扒了他們“兩層皮”。他們覺得公司之所以敢這么做，是因為公司沒有一個工會為他們說話。于是他們要求成立一個工會，但公司沒有理睬他們的要求，他們就推選了一個叫董昕的司機作為他們的代表，向法院提交了一個訴訟，狀告公司違反了《工會法》，剝奪了他們組織工會的權利。但是，區法院拒絕受理，其理由是：第一，盡管組織工會是工人的權利，但是，組織工會本身并不是雇主的義務。因此，公司沒有對工人的要求做出響應，并沒有構成侵權行為。第二，《工會法》雖然規定了工人的這一權利，但是它并沒有規定法院保護工人這一權利的具體程序。區工會也直截了當地拒絕了司機們提出的組織自己的工會的要求，并強調組織工會必須是至上而下，不能至下而上。其實，工會干部對董昕的意圖多有猜疑，認為他可能是一個在司機中進行煽動的瓦文薩式的人物。區旅游局還預備解雇董昕。另一方面，為了把組織獨立工會的事情消滅在萌芽狀態，同時也是為了安撫司機們，區工會決定在這家公司建立一個由它來任命其領導人的官方工會。董昕最后雖然保住了自己的工作崗位，但是，還是被排除在了他熱心倡導成立的新工會的領導班子之外。此外，還有一些特殊群體，例如農民工，也在積極的尋求建立自己的組織來維護自身的合法權益。2002年7月4日的《南方周末》曾報導過這樣一個案例：浙江瑞安市的農民工建立了一個協會，目的是“反映農民工意志，維護他們的利益”。7月10日，另一份報紙，《南方都市》發表社論贊揚此舉，并公開鼓勵農民工建立自主組織。但就在第二天，廣東省總工會發了一個聲明，指出這種自主組織違反《工會法》，并宣稱任何在全國總工會架構之外的工會組織均為非法。

雖然在工人中自發組織工會的行為被官方視為非法，但是，還是有一些群體不斷試圖建立獨立于中華全國總工會之外的“自己的”組織。而這些人的理由就是官方的工會不重視保護工人的權益，不能代表自己。在社會主義國家出現工人拋棄工會的現象可以說令工會非常尷尬，但這畢竟是客觀發生的事實。

因此可以這樣說，雖然我國現行的《工會法》在2001年剛經過修訂，但它在很多情況下并不適應我國社會經濟發展的現實，而且有它自身的弊病在其中，所以在實行過程中產生種種問題就是很正常的現象了。

三、對中國工會制度產生不足的原因分析

中國工會制度產生種種不足，原因是很多樣的，既有政治層面的原因，也有經濟發展水平的原因，而更直接的則是歷史原因。

1.一元化的組織體系

中國工會是典型的一元化工會，主要表現就是全國只存在一個工會，即中華全國總工會，而且所有的地方工會都是直接或者間接的處于中華全國總工會的領導之下，除此之外，沒有任何獨立的工會組織（當然，這只是制度的規定，真實的情況比制度規定要復雜得多）。

根據《工會法》第二條的規定：“工會是職工自愿結合的工人階級的群眾組織”。根據字面理解，工人們可以選擇參加已有的工會組織，也可以重新組建新的工會，只要符合我國法律關于結社行為的相關規定，就是合法的，這也是保障公民結社權的應有之義。但是同樣是在《工會法》里，第十一條卻又這樣規定“基層工會、地方各級總工會、全國或者地方產業工會組織的建立，必須報上一級工會批準”，其理由是“基層工會、地方總工會、全國產業工會和地方各級產業工會建立需要報上一級工會批準的程序。這樣規定，體現了工會的領導體制，保證了我國工會組織的統一性和惟一性”、“我國工人階級內部沒有根本利害沖突，沒有必要分別組織相互獨立的甚至對立的群眾組織或者社會團體”。①這就意味著，沒有上級工會的批準，任何建立工會的行為都是違法的。而上級工會是否會批準建立下級工會呢？本人以為，這就要分別對待了：凡是與上級工會意愿相符的，或者說比較聽話的下級工會是會得到上級工會批準的，而與上級工會意愿不符的或者不那么聽話的下級工會恐怕就不會得到上級工會的批準；同樣，在一個已經建立工會的單位里工人們若想撇開已有的工會重新組建一個工會也不大可能得到上級工會的批準。“任何單位和個人都不得在職工群眾中另立組織，不得進行分裂工會組織的活動”。②盡管法律中沒有這樣明文規定，但在實際中我們就是這樣做的。

同時，《工會法》第十一條第二款還規定：“上級工會可以派員幫助和指導企業職工組建工會，任何單位和個人不得阻撓”。那么，追問一句，假若這個單位的工人認為上級工會的派員會干擾他們獨立自主地行使結社權，而拒絕這種所謂的“幫助”，這種行為算不算對“上級工會派員幫助和指導企業職工組建工會”的阻撓呢？如果算的話，那么，上級工會的派員行為又算不算對工人們獨立自主地行使結社權的干擾呢？《工會法》的規定與《憲法》規定的公民的基本政治自由發生了沖突，這又該如何理解呢？

所以，將《工會法》第二條和第十一條放在一起仔細對比一下就會發現，這 ①② 陳春生主編：《中華人民共和國工會法釋義》，法律出版社2002年版。

郭捷主編：《勞動法學》，中國政法大學出版社2007年第4版，第89頁。兩個條文之間實際上是存在沖突的，至少在隱形層面上，上文假設的這些情形是可能的，那么，我們的立法有意回避這種可能性，一廂情愿的認為“工人階級是一家”，便是侵犯了工人們的結社權。而且，這樣的規定無疑使得我國的工會變成了一元化的體制，況且還有我國傳統計劃經濟時期遺留的觀點和做法的影響，使得我國的工會變成了真正的一元化的組織體系。

為什么我國《工會法》要這樣規定，而不愿意建立多元化的工會組織體系呢？這個原因恐怕不是一時半會兒能夠說得清楚的。但是，“中國工人階級的力量就在于它的團結和統一”、“為了保持國家和社會的穩定，使廣大職工和全國人民一起集中精力進行社會主義現代化建設，必須同分裂工人階級隊伍的行為作斗爭，防止出現政治上反對派性質的工會組織”①，恐怕是其中一個原因吧。另外還有國外的例子，如上世紀九十年代時期，波蘭的共產黨政權就是在團結工會的反對下失去的，波蘭從一個社會主義國家蛻變為一個資本主義國家，使得社會主義的力量產生了嚴重的損失，而且波蘭還給當時其它的東歐社會主義國家起到了一個“很壞的”帶頭作用，使得工會成了資本主義國家對社會主義國家進行和平演變的一個重要戰場，社會主義的堡壘被資本主義從內部攻破了。基于這樣的政治原因，《工會法》不惜違憲來限制工人們自主組建工會，就是為了防止在中國也出現類似團結工會的組織，防止出現瓦文薩式的人物利用工會向現有的政權發起挑戰。在這樣的考慮之下，《工會法》“因噎廢食”，實質上禁止了獨立于中華全國總工會的工會組織合法產生的可能性，同時使工人們純粹為了經濟目的而結成工會的可能性也喪失了。

2．上下級工會之間領導與被領導的關系

中國工會上下級之間是典型的領導與被領導的關系，《工會法》第九條第五款規定：“上級工會組織領導下級工會組織”。正如我們所知道的那樣，領導與被領導這種關系就意味著上級工會可以改變、撤銷下級工會所做出的決定，就像我國政府上下級之間的關系那樣。

而這種關系在政府體系里來說是很有必要的，為了政令貫徹，采取這種辦法不失為一種有效之舉。但是在工會這種與政府性質不同的組織中也采用領導與被領導關系則會出現很明顯的缺點。比如，下級單位的工會認為本單位有嚴重侵犯職工權益的行為，在窮極其它方法都不能使本單位改變其侵犯職工權益的做法時，準備組織工人罷工來維護本單位職工的合法權益，而上級工會基于穩定社會秩序的考慮，或者因為其它的原因（包括不合法的原因）而否定了下級工會的這種做法，那么依照《工會法》的規定，下級工會必須服從，即不得組織工人進行罷工（更何況我國憲法并未賦予公民罷工的權利）。下級工會的工人們的權益就 ① 陳春生主編：《中華人民共和國工會法釋義》，法律出版社2002年版。必須還得受到一定時間的侵犯，雖然最終下級單位的這種行為會得到糾正（但并不敢肯定所有的單位侵犯工人權益的行為最終都會得到糾正，尤其是在一些外資企業和經濟落后地區，前者是因為其經濟地位，而后者有可能是因為得到地方政府的默許甚至支持）。這些假設并非是毫無意義的，也不是為了去給什么“抹黑”，而是在現實中存在這樣的事情，只是我們不知道或者不愿意知道而已。

之所以我國上下級工會之間會采用這種領導與被領導的關系來組織整個工會，既與我國的政治現實有關，也與我國的政治歷史有關。因為“中國共產黨就是靠組織的力量才凝聚起了全國人民，打敗了自己的敵人，建立了政權，因此它深知組織的力量，它從內心里恐懼而且排斥一切組織，更何況是不受自己控制的①組織”。這段話或許有些偏激，但用在這里解釋為什么我國的工會上下級之間要采用領導與被領導的組織關系應該還是有一定道理的。這種取舍確保了政權的穩定性，使中國不可能出現如波蘭團結工會那樣的組織，但是在很大程度上也限制了基層群眾自發的維護自身合法權益的可能性，因為上級工會要考慮的東西很多，而且并不與權利受到侵害的基層工人感同身受，所以要它去積極地維護工人們的權益，恐怕是有點難度。誰會真正的把別人的困難當自己的困難來處理呢？筆者并無意詆毀上級工會的形象，但有一些組織其級別越高其就越“處廟堂之高不憂其民”，這在現實生活中是的的確確存在的。雖然只是一小部分，但法律的正義性是不允許犧牲任何人的利益的。因此，這種組織關系是有被抨擊的地方的。

3.各級工會內部民主缺失

雖然我國《工會法》規定我國工會實行民主集中制，“工會各級組織按照民主集中制原則建立”，但這并不能改變甚至減緩在部分工會內部民主缺失的現狀。民主缺失最顯著的地方就是工會干部的選舉。

我國《工會法》規定：“各級工會委員會由會員大會或者會員代表大會民主選舉產生”、“工會會員大會或者會員代表大會有權撤換或者罷免其所選舉的代表或者工會委員會組成人員”，并且規定“企業主要負責人的近親屬不得作為本企業基層工會委員會成員的人選”。但是，一紙規定并不能使工會干部的選舉過程真正實現民主。

首先，在很多企業，尤其是小企業，工會主席之類的工會高級干部是由企業領導指定的。在一些小企業里，即使建立了工會，但由于種種原因，會員對工會事物并不熱心，只要不觸及自己的切身利益，有很多任務人不愿意去主動關心過問工會事物（魯迅先生批評的中國人的劣根性過了這么些年還是沒有得到很明顯的改變，“事不關己高高掛起”這種心態在許多人心中還是有很大市場的）。于是，到工會選舉的時候，選舉往往會變成老百姓所說的“舉拳頭”，即企業領導已經 ①中華碩博網《在國家和勞工之間：市場經濟下中國工會的角色沖突》，http://lw.china-b.com/gllw/20090430/1698068_1.html。內定好了誰來做工會主席，工會大會只是走個形式而已，有時甚至連這個形式都免了。

其次，在我國有不少大型企業，其員工人數是很可觀的，這么多工人只能是一個工會的會員，很多工人彼此幾乎都不了解。而民主選舉的一個有效要件就是參加選舉的人之間必須彼此熟悉，這樣才能免于“隨大流”這種現象泛濫，造成選民對最終當選者根本不了解，民主也就流于形式了。而一個擁有很多會員的工會，在選舉時勢必避免不了這種情況出現，所以民主選舉有時候很容易就流于形式了。

再次，雖然我國工會的入會率非常高，甚至能達到將近80%這樣一個令外國工會遙不可及的數字，但其中有不少工人卻是“被”加入工會的，即企業里組建一個工會，然后全體工人就理所當然的成為了這個工會的會員。但在這種情況下加入工會的工人，很難讓他們把工會真正當成自己的組織，所以對于工會事務，他們往往抱著無所謂的態度去對待，即使在選舉的時候也是在選票上隨便填一個名字，誰當選在他們看來都與自己無關。在這種情形下，這一部分工人的選票幾乎沒有任何意義（對當選的干部和組織選舉的人來說當然還是有意義的）。

由于上述三種情況是客觀存在的，因此，工會內部民主缺失的現象也就是客觀存在的，而民主的缺失就間接導致了專制的產生，雖然我們把這種專制稱為“集中”。

4．工會與所在單位、政府之間關系復雜

這主要是從工會干部的產生和工會經費的來源兩方面來說的。

依據我國現行《工會法》的規定：“各級工會委員會由會員大會或者會員代表大會民主選舉產生。企業主要負責人的近親屬不得作為本企業基層工會委員會成員的人選”。①但是在實際工作中，有相當多的工會干部是由企業的領導來指派的，甚至連工會主席這樣重要的干部人選也是由企業領導來決定的。深圳的一家私有企業的工會領導人、該企業的人事部經理回憶說，一天他被老板叫到了老板辦公室，與老板談了30分鐘后，他就得到了一個新頭銜，工會主席；在河北省唐山市的一項調查說明，60—70％的企業工會領導人是企業老板的親戚，其余的大多數也是由老板任命。②

工會干部由企業領導來指派甚至任命的方式就會導致這樣一種后果：工會干部不敢為工人們說話。因為工會干部是由企業領導來指派或者任命的，如果工會干部代表工人與企業領導為難的話（事實上這是工會干部正常的工作職責之一），那么企業領導很有可能撤掉這個工會干部，換一個更聽話的人來擔任工會干部。①② 《中華人民共和國工會法》第九條

這兩個例子均引自中華碩博網的文章《在國家和勞工之間：市場經濟下中國工會的角色沖突》，http://lw.china-b.com/gllw/20090430/1698068_1.html。這樣做，無疑會使工人們喪失對工會的信任，逐漸造成工人們拋棄工會的事實存在。當然，并不是說所有的工會干部都不敢為工人們說話，在現實中，不乏一些工會干部為了維護工人們的權益在政府部門與法院之間奔走，甚至冒著被單位解聘乃至生命危險而頑強抗爭。但是，這種行為畢竟只是少數，而且絕大多數都是這些工會干部的個人行為，是憑借個別工會干部主持正義的決心和勇氣，而不是工會的組織行為。這些個人的反抗能否有效，幾乎完全取決于上級機關是不是愿意出手相助。

同樣，《工會法》關于工會經費的來源也是有不合理的地方的。依據《工會法》的規定，“工會經費的來源：

（一）工會會員繳納的會費；

（二）建立工會的企業、事業單位、機關按每月全部職工工資總額的百分之二向工會撥繳的經費；

（三）工會所屬的企業、事業單位上繳的收入；

（四）人民政府的補助；

（五）其它收入。”①工會經費的來源規定的還是比較詳細的，但是仔細分析一下，這樣的規定實在是過于理想化了，不具有現實性。工會會員繳納的會費作為工會經費的來源是毋庸質疑的，關鍵是后面的這些規定，如“建立工會的企業、事業單位、機關按每月全部職工工資總額的百分之二向工會撥繳的經費”，筆者無法理解當時制定的這一條規定是如何逃過人大代表們的法眼的，但如果筆者是單位的領導的話，我一定不會愿意向工會撥付一分錢來資助工會從事可能反對我的活動的。或許立法時只考慮了在事業單位、國有企業和集體企業這類公有制企業里，“工人的利益與企業的利益在根本上是一致的”。但事實是在很多情況下工人們的利益與企業的具體利益是不一致的，更何況1992年制定《工會法》的時候，我國應該已經有了不少的外資企業，應該考慮到要讓這些外國老板拿錢來支持可能反對他們的活動是有很大困難的。而且2001年修改《工會法》的時候，我國的企業類型已經很多了，應該也有人提出這一點已經不適合我國的經濟現實了，為什么還在保留著這樣一條很不現實的規定？法律是要處理現實問題的，過于理想的法律根本沒有用處，這一條規定在本人看來不亞于浪漫小說，我們的立法者難道都是空想社會主義者嗎？

還有“工會所屬的企業、事業單位上繳的收入”，這些是應該納入國家財政收入的，它應該和“人民政府的補助”一樣，都是屬于國家機關對工會活動的支持。但這樣一來，工會與政府之間的關系又變得撲朔迷離的。工會的經費有很大一部分是由政府來支出的，那么工會的活動會不會受到政府的影響呢？答案是肯定會的。正如馬克思所說的“經濟基礎決定上層建筑”，工會沒有足夠的經費，很多事情做起來都是力不從心的，甚至根本不能做，那么，工會維護工人的權益在很大程度上又要打個折扣了。如果再加上工會干部的選任也可能受政府的影響 ① 《中華人民共和國工會法》第四十二條 的因素的話，那么工會的維權力度真的要受很大的懷疑了。

以上對我國現有的工會制度的不足的分析還是比較有限的，事實上，雖然《工會法》的規定有很多不足，但是在實際操作中的問題遠比立法規定中存在的問題要多，而且更嚴重。比如我國法律并沒有賦予工人們罷工權，但在我國，事實上的罷工行為早已屢見不鮮。據官方估計，1995年與工人有關的游行示威波及到30多個城市，涉及的人數超過了100萬。據導，1998年，卷入這種示威行為的工人人數上升到了360萬。①而這種“非法的”罷工行為往往會被當地政府勸勉停止，或者采用一些過激的手段與工人們發生沖突，而這樣的方法并不能很好的解決問題，這又會導致大規模的群體上訪事件，甚至引發惡性沖突，更加影響社會穩定。還有就是工會參與的勞動糾紛解決，要說工會完全不參與勞動糾紛解決也是很不客觀的，畢竟工會還存在，工人們與用人單位發生糾紛往往還要借助工會來維權。但是在很多情況下，工會參與的勞動糾紛往往是用人單位明顯違法侵害工人權益的這種糾紛，因為參與處理這種糾紛“可以強化工會作為工人代表的形象，而且也不用冒什么政治風險，介入這類法律訴訟也有利于工會擴大其組織規模和社會知名度”，在參與勞動糾紛的動機上，有很多任務會組織并不是抱著維護工人正當權益的目的參與到勞動糾紛中來的，而是抱著前文所述的動機參與進來的，而這樣的動機明顯不正當。

四、改革中國工會的構想

基于我國《工會法》規定的種種不足以及現實中種種不利于工會行使職權維護工人的合法權益，筆者認為，有必要對我國《工會法》做相當大幅度的修改，以使其能夠更好地、更有力地維護工人們的合法權益。但是，筆者所說的修改，并不是希望砸爛現有的工會組織體系重新建立一套新的工會體系，而是對現有的工會體系中不合理的地方做合理的改變，以使其能夠符合工會應有的面貌和職能。而且，對現有的工會體系作修改以使其更加合理化，還能夠避免重新組織工會所花費的時間以及精力，以便平穩過渡到新的工會組織體系。

首先，改變現有的工會一元化的組織體系。應當允許工人自愿組織工會，使“工會是職工自愿結合的工人階級的群眾組織”在理論上和實踐中真正落到實處。這并非是要分化工人階級，分散工人階級的力量，而是為了使公民的結社權真正受到尊重。只要工人們的目的正當、不違反法律的規定，工人可以自發組建工會，報同級政府有關部門登記即可。但同時需要注意的是，筆者并非希望看到全國工會林立的局面，因為如果三個人也能組織工會的情況惡性泛濫的話，那會在事實上不利于工人維護合法權益。所以，筆者的意見是，對成立的工會人數有必要做一定的限制，只有達到這個法定的最低人數才可以成立一個工會組織，否 ① 這兩個數字引用自中華碩博網的文章《在國家和勞工之間：市場經濟下中國工會的角色沖突》，http://lw.china-b.com/gllw/20090430/1698068_1.html。則不予登記。而且，隨著現實情況的發展，工會之間進行合并是很正常的現象，這樣的話，在我國出現幾個力量大致相當的工會組織是很有可能的。這種多元化的工會組織體系會更符合現階段我國工人階級內部已然出現分化的現實，更有利于不同層次的工人維護自身的正當利益。

其次，改變現有工會過于繁重的指導思想。現有《工會法》對工會指導思想的規定是這樣的：“工會必須遵守和維護憲法，以憲法為根本的活動準則，以經濟建設為中心，堅持社會主義道路、堅持人民民主專政、堅持中國共產黨的領導、堅持馬克思列寧主義毛澤東思想鄧小平理論，堅持改革開放，依照工會章程獨立自主地開展工作”。筆者以為，這樣的規定對工會這種性質的組織來說過于繁重。工會不是政黨，也不是政府機關，它是一個社會團體，工會的第一目的就是為了維護工人的合法權益，而且這也是工會成立和存在的最合理的必要性，因此，規定這么多的“堅持”對工會來說就是承擔了太重的政治任務。當然，憲法和法律是任何組織和個人都必須遵守的，工會也不能例外。至于工會章程，筆者對它的性質有很大的質疑。

依照現有《工會法》的規定，《中國工會章程》是由工會會員全國代表大會制定或者修改的，同時必須保證其不得與憲法和法律相抵觸，“職工參加或者組建工會組織，首先必須完全接受中國工會章程”。①《中國工會章程》不是法律，它是一個社會團體內部的活動規則，那么，它有沒有那么高的效力要求所有的工會組織都必須對它全盤接受，更何況它還是在一元化的工會組織體系的情況下制定出來的。因此，筆者以為，要改革工會制度，必須將一元化工會體系改革與《中國工會章程》的內容修改同時進行。建議改為“工會必須遵守憲法和法律，堅持社會主義道路，以維護工人合法權益為首要目標。工會全國代表大會（已是在多元化的的工會體系下選舉出來的全國代表大會）依據憲法制定《中國工會章程》，各級工會組織須嚴格遵守之”。

第三，改變上下級工會組織之間領導與被領導的關系。正如前文所述的那樣，因為工會組織不同于政府機構那樣的屬性，所以，在工會內部采用上下級之間領導與被領導的關系實為不妥。筆者建議將同一體系工會內部上下級之間的關系定為上級工會組織對下級工會組織嚴格的監督關系為宜。具體表現為在日常工作中，上級工會不得干涉下級工會的工作，不得參與下級工會的組建與選舉工作。對于下級工會違反憲法、法律的行為則有權提出批評意見，責令其改正；若下級工會不能糾正違法行為或者達到了《中國工會章程》所規定的必要條件，上級工會得以報同級政府部門取消下級工會，而下級工會有權對上級工會的此種行為提起仲裁或訴訟。至于前文提及的“所規定的必要條件”，筆者以為以下幾點為宜： ① 陳春生主編：《中華人民共和國工會法釋義》，法律出版社2002年版。⑴下級工會有顛覆政權、分裂國家之意圖或行為的；⑵下級工會支持、參加邪教活動的；⑶下級工會煽動、組織暴動，造成嚴重后果（死亡一人以上、重傷三人以上或造成直接經濟損失3萬元以上）的；⑷會員人數低于《中國工會章程》規定的最低要求（職工總數少于50人，會員數不足10人的；職工總數超過50但不足200人，會員數少于20人的；職工總數超過200不足500人，會員數少于30人的；職工總數超過500人，會員總數低于50人的），且不能與相同行業其它單位已注冊之工會組織合并或者達成其它合作協議的。

這樣設計的目的，使得上級工會組織可以主下級工會組織之消滅權但無法主下級工會組織之誕生權，避免下級工會組織自產生之日起就受到上級工會組織的嚴格控制。

第四，鑒于上文所述的工會干部以及工會經費均存在不同程度的受政府和本單位的干涉與影響，因此有必要對現有的制度做一定的改變。

各級工會內部之干部得由本工會民主選舉產生，不得由政府、上級工會或本單位委派、指派或變相委派、指派，且不受上述單位的任何干涉。工會干部一經選舉產生，除其死亡、退休、受到刑罰或喪失民事行為能力不能履行本職工作者，不得罷免；工會干部的罷免須經本工會內部全體會員過半數同意方始有效。

工會經費來源得由《中國工會章程》規定，筆者建議工會經費來源以以下幾點為宜：⑴本工會會員繳納的會費；⑵不附帶任何條件的社會合法捐助；⑶其它合法來源。避免工會經費來自于政府或者所在單位導致的“拿人家手短，吃人家嘴軟”現象，以致不能獨立自主、實事求是地維護工人的合法權益。

第五，工會內部完善民主集中制。雖然現有的《工會法》也規定我國工會實行民主集中制原則，但是在各種不合理因素的干擾下，工會的民主往往會受到壓抑，得不到充分實行，而集中的這一方面卻得到不斷的加強，往往容易形成部分工會干部專斷的現象出現。況且我國有幾千年的專制傳統，民主思想遠沒有深入人心，因此，在制度上對民主予以保障是很有必要的。在一些情況下，為了避免工會干部個人專斷的發生和錯誤的集體決定，寧可議而不決，也不可草率決策。

第六，賦予工人罷工權。我國自建國共頒布了4部憲法，其中前三部憲法均規定了工人有罷工權，但1982年憲法卻以“罷工會影響生產和穩定”為理由取消了工人的罷工權。1988年，當勞資沖突增加時，中華全國總工會草擬了一份題為《關于工會工作改革的基本思路》的文件，上交給了中央。該文件指出，即使沒有合法性，罷工實際上也在經常發生，因此建議在新的工會法中，將罷工合法化，并希望這一建議能夠列入下一屆人民代表大會的立法程序。該文件還建議工會在這類行為中發揮更加積極的作用：在職工群眾的正當勸益受到嚴重侵犯，通過基層的民主管道不能得到解決時，工會有權領導群眾揭露、舉報以至進行其它形式的合法斗爭，維護職工的合法權益。“各種合法斗爭形式”這句話據說就包含了“罷工”。這項建議后來上給中共中央書記處討論。毫不希奇，它被否決了，理由是罷工合法化只能導致更多的罷工。結果，是1992年人大通過的經過40次修改的《工會法》沒有規定罷工的權利。這不僅使工會讓集體行動合法化的努力付諸東流，也使工會對工人自發性的集體行動的支持失去了法律基礎。①

立法之初，我們是以犧牲工人的權益的做法來換取社會穩定的，但法律的正義性不允許犧牲任何人的利益，因此，在已經經過了將近30年的時間，我們還要再繼續犧牲工人們的權利來換取社會穩定嗎？法律取消工人的罷工權并不能阻止工人們的罷工行為，反而將工人們的罷工行為全部歸于非法化，使工人們的情緒得不到一個最強烈但又合法的宣泄管道，久而久之，就醞釀著更大的社會不穩定因素。因此，筆者以為，以憲法的形式重新確定工人們的罷工權不僅非常有必要，而且是一個正常的國家應該保護的公民的基本權利的表現。

我國現行的工會制度還有很多不足，但筆者以為，上文所述的六點卻是最根本、最要緊的一些，妥善解決則會使我國的工會組織向更成熟、更高級的階段發展，而免于在社會主義國家出現工人拋棄工會的結局出現，這對于真正地穩定社會秩序，維護國家的根本長治久安是有著特殊的意義的！

參考資料：

1.［臺灣］王文霞：《英國工會與工會主義的發展（上）（1800-1880）》，西洋史集刊，第九期，天工影印2005年版。

2.史探徑主編：《勞動法》，經濟科學出版社1990年版。3.常凱主編：《中國工運史辭典》，勞動人事出版社1990年版。4.肖效欽、李良志：《中國革命史》(上冊)，紅旗出版社1983年版。5.陳春生主編：《中華人民共和國工會法釋義》，法律出版社2002年版。6.郭捷主編：《勞動法學》，中國政法大學出版社2007年第4版。

7.楊海濤：《德國工會發展的歷史考察》，中國勞動關系學院學報，2007年第21卷第3期。① 材料引自中華碩博網的文章《在國家和勞工之間：市場經濟下中國工會的角色沖突》，http://lw.china-b.com/gllw/20090430/1698068_1.html 8.中華碩博網：《在國家和勞工之間：市場經濟下中國工會的角色沖突》，http://lw.china-b.com/gllw/20090430/1698068_1.html。9.《中華人民共和國憲法》 10.《中華人民共和國工會法》 11.《中國工會章程》

第二篇：當前我國警力不足原因分析與對策研究

當前我國警力不足原因分析與對策研究

摘 要

警務工作者承擔著維護社會治安的重要責任，當前需要不僅需要打擊違法犯罪，還肩負著維護社會穩定的重要職責。隨著我國全面深化改革進入深水區，各種社會矛盾日益突顯，警務工作量不斷增加與警力不足的矛盾愈演愈烈。如何分析當前警力不足的原因，并對其提出解決的辦法，從而改變當前警力不足的現狀，已刻不容緩。本文就對警力不足的原因進行分析，以及將采取怎樣對策進行探討。

關鍵詞：警力不足；原因分析；對策

目錄

摘 要.............................................................1 目錄..............................................................2 引言..............................................................3

一、警力不足的現狀................................................3（一）基層警力明顯不足，不能滿足社會發展所需......................3

（二）非警務工作對基層警務工作的干擾..............................3

（三）部分民警素質有待提高........................................4

二、分析警力不足的原因............................................4（一）社會治安狀況增加了民警工作量................................4

（二）警務保障水平不高............................................4

（三）非警務工作較多，占用了部分警力..............................5

三、解決警力不足的對策............................................5（一）以優化警力配置為著力點，充實基層民警數量....................5

（二）以加強教育培訓為重點，提高基層民警素質......................6

（三）以加強公安裝備配備為手段，提高基層民警工作效率..............6

（四）以做好群眾工作為基礎，提高基層民警服務水平..................7

（五）以規范基層警務工作為抓手，減少非警務工作量..................7

（六）以從優待警為引領，提高基層民警工作積極性....................7

四、結論..........................................................8 參考文獻..........................................................9

引言

當前我國經濟進步，使得整個社會發展的節奏也相應加快了，加之境內外影響因素，以及以往和當前出現的安全因素影響，尤其是信息時代環境下，人們生活的空間也出現的虛擬空間和真實空間相互交錯。由于流通領域的擴大，人流和資金流、以及信息流的交匯，也促使了社會矛盾日益增多了，給警務工作帶來較大難度。這些社會矛盾的存在，也使得治安整治工作量增加了，更使得公安警力顯得不足了。當前這些情況的產生，也使得基層民警在工作中，疲勞程度、健康、安全問題也日益突出，使得執法工作的壓力也隨之增加了。由于基層警力不足，對公安機關正常發揮其工作職能。本文就當前基層警力不足產生的原因進行分析，并提出解決的應對對策。

一、警力不足的現狀

警力是指公安機關以警察（數量）為主體，通過運用各種綜合資源和裝備等，形成的警察戰斗力。警力不足首先是指在警力組織結構還需要進行調整。例如：基層民警從數量上少于機關管理人員。這種與實際工作量不成比例的組織結構，是造成警力不足原因之一。

（一）基層警力明顯不足，不能滿足社會發展所需

基層民警每天遇到的、需要解決的問題，大多數都出現在基層，但處理這些實際問題，就顯得基層警務人員明顯不足。當前為了解決基層警力不足情況，雖有不少改革措施，通過分流機關人員，一充實到基層民警當中。同時擴充了基層公安編制，使得基層警力不足有了較大改善，但還需通過進一步調整警力配置，來解決基層警力不足的現狀，以適應基層警務工作需要。

（二）非警務工作給基層警務工作帶來干擾

各級主管部門的各種文件，不斷傳達到基層公安機關，其中非警務工作的文件，對基層警務工作也產生了干擾作用。這樣基層公安機關需要抽出大量時間和精力來應付類似計劃生育之類的非警務工作。同時由于需要抽出警力來完成下達的任務，更顯得基層警力不足了。

（三）民警素質良莠不齊

當前部分基層民警執法過程中，存在執法質量不高，不按執法規程進行操作，以及還存在不文明執法現象，對基層民警整體形象產生了較大負面影響，也不利于執法工作的順利開展。這也容易形成警民不和諧因素，致使普通群眾對基層警務工作者不規范執法有看法，同時這樣是一些基層公安機關，在群眾中美譽度不高的主要原因。

二、分析警力不足的原因

從配置方面分析基層警力不足原因，主要應從主觀和客觀方面考慮。

（一）社會治安狀況增加了民警工作量

當前我國社會正處于轉型期，全面深化改革進入深水區，各種價值觀和利益格局的變化使得社會矛盾日益突顯，其中上升較快的主要集中在個人極端暴力犯罪和侵犯他人財產方面。同時也就增加了基層民警工作量。隨著人們群眾運用法律保護自我意識的增強，希望通過法律途徑解決日常生活中遇到的問題等，這些都增加了基層民警工作量，同時也對基層民警執法能力提出了更高要求。

（二）警務保障水平有限

當前我國社會不僅社會體制上發生了改變，技術轉型的步伐也發生了較大改變。例如：數字化信息技術就推動了社會各領域技術轉型。而我國社會進入到全面深化改革的攻堅期，社會價值觀念和技術的巨大變化，社會管理領域當中涌現的人流、物流、資金流、信息流和意識流發生深刻變化，也使得社會矛盾日益增多，同時也給警務工作增加了難度和壓力。而從接警現狀來看，犯罪嫌疑人作案手段也有了新的變化，犯罪工具也有技術上的變化。例如：電信詐騙、偽造假幣等新型犯罪形式不斷涌現，犯罪空間不斷拓展，犯罪嫌疑人反偵察能力也不斷增強。當前一些利用新技術手段實施犯罪的案例的出現，使得基層民警偵破案件時也需要應用現代技術進行偵探和破案，從而給以犯罪分子以有效打擊和防范。所以說，基層公安機關在治安管理和刑偵破案過程中，也應加強防控設備的技術更新和改造，以順應治安管理和刑偵破案的需要。同時也對基層民警提高自身業 4 務素質，來打擊犯罪分子提出更高要求。通過提升基層公安機關防控裝備技術含金量，給予犯罪分子嚴厲的打擊，進而提升基層公安機關執法效率。

（三）非警務工作較多，占用了部分警力

隨著我國社會改革不斷深化，改革過程中也觸及了部分利益群體的切身利益。基層公安機關也需要迫于壓力參與所謂“聯合執法”，這樣就需調用一線警力配合征收稅費，或參與市容整頓和征地拆遷、計劃生育等工作。這些工作本不是警務工作范圍，但卻由于種種原因，混淆了公安機關工作本職,類似非警務性工作占用了大量警力，給基層民警增加工作量同時，也使得基層公安機關警力更顯不足。對于公安機關發揮其正常工作職能起到了抑制作用，并不利于基層治安管理工作的開展。

三、解決警力不足的對策

當前公安機關存在機關人員和基層民警從結構比上存在較大差異，使得基層警力不足情況顯得較為突出。但公安系統通過采取了相關措施，通過加強基層民警的培訓和教育，并調整了公安機關組織結構。同時還促進了公安機關信息化建設，以促進執法效率的提高。這些應對措施的實施，較大程度改善了公安機關內部人員分配不平衡現狀。通過這些措施的實施，基層民警素質得到了提升，同時基層民警執法的效率也得到提高，從工作效率方面緩解了警力不足的情況。

（一）以優化警力配置為著力點，充實基層民警數量

在警務工作實踐中，在一線民警任務重且人員不足的同時，機關人員相對工作較為輕松。筆者認為，解決基層民警人數不夠情況，就需要在有限警力條件下，優化機關設置和人員配置。首先應實現公安機關人員分流到基層警務工作當中，一方面從政策導向角度，做好制度方面和機制方面的調整，另一方面從經濟角度，加大基層公安機關經費投入，提高一線民警待遇，完善基層公安機關防控犯罪裝備。從多角度將公安工作重心轉向基層，以突出基層警務工作的重要性，同時也將警務保障向基層傾斜，對公安機關內部人員進行合理分配，以充實基層警務人員的數量，從而緩解警力不足的情況。在實際工作中，應從多方面來努力，5 以確保公安機關內實有警力的增強。同時還應加大基礎設施建設投入，更新改造交通工具和通信工具，以及更新改造辦公自動化設備，落實縣級公安機關公用經費保障標準，加強公安機關班子建設等措施，緩解警力不足現狀。另外還可通過應用合并辦公形式，將職能相近的部門合并起來辦公。不僅可以完善信息的交通和共享，還有助于提高治安管理力度，以及和打擊刑事犯罪的工作效率。當前面對的治安問題，公安機關所打擊的對象和工作任務，也隨著社會發展在不斷變化。例如，隨著網絡犯罪率不斷增加，公安機關通過提高打擊犯罪技術的升級改造，來提升綜合管理水平，以順應社會發展所需。(二）以加強教育培訓為重點，提高基層民警素質

基層民警綜合素質包括：基層民警自身身體素質，以及警務專業素質。公安機關通過定期對基層民警業務培訓，對基層民警現場處置能力的提升能起到促進作用。由于公安民警受教育程度和成長環境及執法環境的不同，民警素質良莠不齊。只有始終堅持公安機關“輪訓輪值、戰訓合一”的工作機制，有針對性的開展以公安業務知識、警務技能、廉政教育等為主要內容的培訓班，形成一套完善的培訓工作機制，通過大練兵、大比武、大考核等多種形式，達到“以站促訓、以訓促練”的目標，不斷提高民警綜合素質。通過將專業人才引進、充實到基層民警隊伍當中，對于充實警力以及改善基層公安知識結構有著積極的作用。

（三）以加強公安裝備配備為手段，提高基層民警工作效率

當前犯罪類型不斷改變，反偵察的手段有了新的變化，極大增加了破案難度。而交通的暢達及信息時代的飛速發展，也使得社會閑散人員流動性增強了，個別犯罪嫌疑人利用這些因素來掩蓋犯罪行為。面對當前復雜犯罪案件，只有通過改進偵查手段，利用現代化高科技偵破手段，以順應新時代犯罪手段變化。例如，DNA鑒定技術和測謊技術，以及心理畫像技術能，都對案件偵破能力有較大提升。因此，在公安機關內部對信息技術進行升級、改造，通過網絡通緝，和異地緝捕犯罪嫌疑人，給予犯罪分子震懾力，正所謂天網恢恢疏而不漏。這些高科技技術和設備的引入，能提高案件偵破工作力度。可謂說通過新技術的引入深化強警理念，在提升公安機關維護治安技術力量的同時，也切實提高基層公安機關案件偵 破能力。

（四）以做好群眾工作為基礎，提高基層民警服務水平

公安機關的宗旨是全心全意為民服務，只有明白了公安機關為了誰工作，為了誰服務的問題，才能不負人民群眾的期望，不負黨和國家的重托。基層民警在工作中要時刻保持同人民群眾的血肉關系，要深入群眾，貼近民心，真正做到解民難、排民憂，打好群眾基層是做好公安工作的重要保證。只有贏得人民群眾的支持，公安工作自然能順水推舟，才能順利開展，進一步發展群眾，依靠群眾，最終達到群防群治的效果。即使警力不足，只要有堅強的群眾根基，也能有效的完成各項工作任務。在公安機關實際工作中，通過通過做群眾工作，借助群眾的力量來做好社會治安管理工作，并在刑偵破案時發動群眾來協助案件的辦理。由于普通群眾人數多，在開展治安管理時，通過群眾的配合往往起到事半功倍的作用。因此在基層民警執法時，將群眾的積極性調動起來，以便更好的打擊犯罪分子和降低犯罪案件的發生率，在加強基層民警自身素質建設同時，做好群眾的參與治安管理的導向性工作。

（五）以規范基層警務工作為抓手，減少非警務工作量

當前治安現狀需要基層民警投入大量時間、精力來綜合治理，再加上現實存在的基層警力不足的情況，而基層公安機關經常會應當地政府要求，從事與警務工作無關的非警務活動。在實際工作中，當地政府職能部門，以經濟建設為工作主體，要求作為國家機關的公安機關，也應協助當地各級政府做好工作，使得非警務工作經常要干擾基層公安機關正常工作，這也對警力不足造成更大的影響。基層公安機關出現不規范用警情況，所以應該從認識上糾正有關部門的認識上，規范基層警務工作，以實現警務工作公開、公平、獨立的觀念，讓基層民警把工作重心放在警務工作本職上。

（六）以從優待警為引領，提高基層民警工作積極性

為了提高基層民警工作積極性，可應用獎懲機制，獎勵有功人員，懲戒玩忽職守人員，并在公安機關內部開展績效評估工作。在基層民警中，對立功人員，以及工作表現突出人員開展評優活動，以促進基層民警工作積極性的提高。在評 7 優名額和機會上，應盡量向基層一線民警傾斜，以此來表達對他們在基層一線辛苦工作的肯定。通過獎勵基層一線民警中有功人員，以及工作中有突出表現民警，能夠激勵其他基層民警增強工作責任感。通過榮譽機制來鼓勵基層民警當然是必須的，但還應該從經濟獎勵上給以基層民警辛苦工作以肯定。在實際工作中將職務的晉級與經濟結合起來，從實惠方面給予基層警務工作者以肯定，從而切實提高基層民警工作熱情和工作效率。只有發掘每位基層民警最大潛能，才能在有限警力條件下，切實做好警務工作。

四、結論

綜上，解決基層警力不足問題，不僅需要多方共同努力，還需要結合實際情況來解決具體工作中的問題。在重視社會治安綜合治理同時，還應合理配置內部警力，在有限警力條件下，優化機關設置和人員配置。從政策和經濟兩個方面，加大基層公安機關經費投入，提高一線民警待遇，完善基層公安機關防控犯罪裝備。通過加大基礎設施建設投入，并且優化交通工具和通信工具，對辦公自動化設備更新升級，落實基層公安機關公用經費保障標準，以做好基層公安機關基礎建設。并通過定期對基層民警培訓，將先進科學技術和裝備警務工作中，招聘具有專業素質的警校畢業生來充實警察隊伍，在改善基層民警知識結構同時，通過科技強警來實現社會治安綜合治理。同時通過借助群眾力量來做好社會治安管理工作，提高刑偵破案的效率。同時建立信息共享，通過網絡通緝等形式，讓違法犯罪分子無處藏身。另外，還應確立警務獨立觀念，把警力用在做好警務人員本職工作當中，從而避免非警務活動大量占用警力現象發生；并通過調動基層民警工作積極性，在基層警力緊張情況下，應用獎懲機制讓基層一線民警，讓他們在工作中實現自我肯定和榮譽滿足感，從而激勵基層一線民警工作熱情和奉獻精神，以提高他們工作積極性和效率。

參考文獻

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第三篇：我國中小企業人力資源管理不足及對策

我國中小企業人力資源管理不足及對策

摘要： 我國大部分中小企業的由于人員規模、資金實力等因素的約束，導致在多方面的“先天不足”，這已經嚴重制約了我國中小企業的健康發展。因此所以需要對其進行分析和研究，并找到解決問題的對策。

關鍵詞：中小企業、人力資源管理、對策

人力資源管理，是在經濟學與人本思想指導下，通過招聘、甄選、培訓、報酬等管理形式對組織內外相關人力資源進行有效運用，滿足組織當前及未來發展的需要，保證組織目標實現與成員發展的最大化。就是預測組織人力資源需求并作出人力需求計劃、招聘選擇人員并進行有效組織、考核績效支付報酬并進行有效激勵、結合組織與個人需要進行有效開發以便實現最優組織績效的全過程。人力資源源管理分為六個模塊：人員招聘與培訓管理、崗位設計與培訓、薪酬管理、績效管理、勞動關系管理以及人力資源規劃。

中國的中小企業數量大概有1000多萬家，絕對數量非常可觀，對國民經濟的貢獻也是有目共睹，但從其管理水平來看，相對于大型企業處于相對弱勢的地位，在現實的管理過程中也暴露出不少問題。

一、中小企業的人力資源管理問題

（1）中小企業人力資源管理理念落后

許多企業的領導尚未充分認識到人力資源管理在現代企業管理中的核心地位，沒有從戰略的高度來部署人力資源管理工作。他們認為人力資源管理等同于傳統的人事管理，其職能無非是制定人員調配、晉升、培訓等方案。這種落后的人力資源管理理念使得許多企業至今還保留著傳統的人事部門，沒有設立高層次的中小企業人力資源thldl.org.cn開發部門，沒有按照企業發展戰略的需要，將員工包括管理層作統一的規劃，更未制定出有效的員工績效評估、激勵措施，使人力資源管理的作用難以顯現。

（2）人力資源管理力量問題

由于中小企業多數處于資金積累的成長期，而且大多數從事薄弱的傳統產業，資金積累是一個漫長的過程，對外融資又非常困難，所以資金實力相對薄弱。在引進人才上，和大企業引進人才時數十萬、甚至上百萬年薪相比，往往顯得無能為力。比如你讓一個小規模的加工廠拿出幾十萬年薪去聘請一個職業經理人來運營企業，是很不現實的。一個職業經理人的年薪甚至就是一個小企業的純利潤。要企業拿出大比重的資本來引進這些高層人才，也會為企業的運營帶來較大風險。在培訓人才上，中小企業也很少投入。很多企業根本沒有開

展培訓工作；即使有，也是對生產中迫切需要的技術進行臨時培訓。

（3）人力資源管理人員素質問題

大量的人力資源管理或相關專業近期畢業的大學生，他們有系統的專業知識，有十分活躍的頭腦，敢想敢干，可塑性十分強。這些人士分布在各種類型的企業中，特別是外資企業和高新技術企業中聘用的較多。但是，人力資源管理是一個知識與經驗并重的工作。一個優秀的人力資源管理者不僅要懂得專業知識，還要十分熟悉勞動法律、法規及相關的政策，更要有大量的實踐經驗，這些都需要較長時間的刻苦鉆研和積累才能掌握。

（4）企業戰略目標問題

由于中小企業一般缺乏較明確的發展戰略，因此在人力資源管理方面也不可能有明確的計劃，只能是走一步，看一步。在缺少合格人員時，才考慮招聘，在人員素質不符合企業發展需要時，才考慮培訓。招聘公司急缺人才時，任意調整公司薪酬制度，提高薪酬水平，吸引人才。有閑置人才時又找借口，任意降低薪酬，減少經營風險。由于缺少規劃導致人力資源管理上存在較大的隨意性，使得人員流動性較大，最終影響了企業正常的生產經營。

（5）人力資源管理制度不健全

中小企業由于創立與成長的特殊性，在發展到一定階段以后難免會遺留其過去的經驗，如管理中過分依賴企業主個人能力、經驗、魅力和威望，常借助于傳統的家族式、命令式、隨意性管理。制度的執行過程不規范，當企業主意見與規章制度沖突時，制度往往讓位于企業主意見，大大降低了制度的權威性和效應，制度適用在家族成員與雇員時執行偏差太大，造成對其他管理措施的沖擊

（6）績效考核體系不科學，激勵機制不完善，員工潛能未能發揮

企業員工的評價與考核，主要指從員工的能力和業績貢獻進行全面考察和綜合評價，是員工隊伍建設和管理工作的一項重要內容，也是實行員工晉升的基礎，量化考核正是為解決這一問題而設定的一種考核標準。但是在績效考核指標制定時的不科學，考評人員在考評過程中的不嚴格，以及對考核結果的使用不規范等，使員工的能力不能夠得到科學的評價。同時中小企業缺乏全方位的激勵，對充分發揮員工的積極性、主動性和創造性及潛能的發展產生不利影響。

以上種種因素造成員工的潛能難以調動和發揮，導致我國中小企業發展后勁不足。

二、中小企業人力資源管理的對策

（1）樹立“以人為本”的人力資源管理理念。

樹立全新的人力資源管理的理念，強化重視人才的觀念，在企業中創造“尊重知識、尊重

人才”的良好環境。制定更多的開發利用人才的政策和提高人才待遇的政策，切實提高人才資源在企業中的地位。改變以往單單“以組織目標為目標”的管理思想，樹立“人與組織共贏發展”的新觀念。

（2）招聘合適的人才并加以培訓

中小企業的員工大部分都是年輕人，他們對于知識的渴求度是非常大的。定期學習和培訓是他們最為看重的兩點。為了公司以后的持續發展，為了吸引和挽留優秀的員工，必須要加強企業的學習氛圍，加強對于員工的培訓。此外，加強上下層之間的經常性溝通，使員工釋放挫折感和不滿情緒。加強同級之間的自由交流，實現知識共享和信息交流互補，獲取隱性知識和顯性知識。

（3）配備專門的人力資源管理人員并提高其素質

人力資源管理對于我國大多數企業來說還比較陌生，它的引進也只是最近幾年的事。即使有人來擔任此職位卻缺少這方面的知識和經驗。陌生的管理方式被引入到企業必須有熟知它的人才能將它落實到實處。所以，企業要想方設法提高他們的素質。首先可以采用內部培訓的方式，為他們購買人力資源管理方面的書籍、資料，以增加他們的知識。其次采用外部培訓的方式，組織他們到有這方面經驗的公司去學習交流。再則可用外部招聘的方式，聘請有這方面經驗的人來擔任此職務，并鼓勵其將所掌握的技能在實際工作中傳授給經驗不足的管理人員。

（4）確定企業人力資源管理的戰略目標

建議由勞動部門牽頭，組織有關部門聯合對我國中小企業人力資源狀況、崗位供求、崗前培訓、持證上崗等進行一次調查。通過調查，了解和掌握中小企業在改革和發展中人力資源開發管理方面最迫切需要解決的問題，并以此確定我國中小企業人力資源開發管理的戰略目標。

（5）利用網絡促進中小企業人力資源管理科學化

充分利用網絡，企業可以更好地進行科學的人力資源開發、人才培訓，高效地完成招聘計劃。人力資源管理網絡化的最大優勢就是使企業內部血脈通暢，信息傳遞迅捷，煥發活力，成為大網絡組織中的一個信息靈通的活躍結點。具體地說，企業可以通過網絡建立聊天室、公告欄、建議區、個人主頁等，每位員工可以通過網絡與其他部門或個人進行橫向、縱向的交流。這樣，傳統的科層制度也被流程式、矩陣式等以網絡為依托的管理方式取代。

（6）建立科學的績效考核體系與激勵制度

許多企業不習慣于職業化、表格化、模板化、規范化的管理，重復勞動、重疊的管理還

很多，這正是效率不高的根源。必須從觀念上改變這種管理模式，通過績效考核再造新的管理模式，使員工各有分工、各司其職、減少重復和浪費。另外，可以從制度化入手，建立一個確保績效考核運行的基礎。

參考文獻：《管理學類雜志-C93》

《人力資源雜志》

第四篇：淺析我國公務員錄用制度的不足

摘要：文章分析了現行公務員錄用制度與具體操作的不足之處。錄用制度的設計需要遵循統一、效能、民主、法治的基本原則，并從法律制定、程序設置、機構設立、試題制定、操作實施等環節入手，進行必要的改革和完善，以真正實現公開、平等、競爭、擇優的目標。

1、公務員錄用制度的主要缺陷

1.1錄用制度設計不完善

首先，存在著對公民平等參加考錄的諸多限制，一些歧視性設限引起了社會廣泛關注和不滿。近幾年，在一些地方的公務員錄用中，存在著區域歧視、對象歧視（如部分職位只錄用應屆畢業生）、以及在學歷、年齡、身體條件等方面所作的嚴格的限制性規定，等等，這些限制顯然違背了我國國家公務員考試錄用的基本原則。

其次，是法律依據不明晰。當前公務員錄用的主要法律、法規依據是《公務員法》和《國家公務員錄用暫行條例》，以及各省市制定的相關具體規定。值得注意的是，《國家公務員錄用暫行條例》是由人事部1994年下發給“各省、自治區、直轄市人事（勞動人事）廳（局），國務院各部委、各直屬機構人事（干部）部門”的文件，屬于國務院的部門法規，《公務員法》實施以后，該條例的法律地位與效力應服從于法律，其法制的權威性必然受到限制。

第三，法律救濟途徑的缺失。在國家機關錄用公務員過程中，原定錄取考生的錄取資格被取消卻未予以任何補償。近年來，不少考生通過司法程序為后續考生爭取到了應該享有的權利，但自己的權利受到侵犯后并未得到合理的補償。最典型的案例是，安徽蕪湖市2003年乙肝案的主角張××雖然贏得了官司，但是仍然沒有獲得被錄用的資格，也沒有相關部門對此予以賠償。

第四，是法律監督的缺失。“目前，我國國家公務員公開考試錄用制度尚缺乏完善的、科學的考試監督系統。”現行法規對錄用過程和錄用工作加以監督并沒有明確具體的規定；對錄用的管理與監督往往是同一部門實施，難以真正發揮作用。紀委等監督機關在錄用過程中的監督也處于邊緣地位，監督往往流于形式。

1.2法律程序存在缺失

實體的正義是一個目標，“這與時刻變化著的社會現實永遠是個沖突，因而根本不可能存在絕對的實體公正。但程序的正義卻是我們通過努力能夠實現的目標。”在公務員錄用實踐中，管理者較多重視實體法規的制定和執行，而忽視了錄用法規的實施程序。例如，就立法而言，公務員錄用相關法規的制定過程中，缺乏征求群眾意見的過程，公布也是采用機關公文的方式，導致行政色彩較為濃

厚。從具體實施上看，諸如“考核結論如何作出”等環節處于行政機關的內部操作中，且公開性十分有限；出現錄用爭議時，行政機關既是政策制定者，又是政策實施者，還是復議主管機關，多位一體的角色，直接導致復議結果的公正公平大打折扣。

1.3操作過程中的法治化程度偏低

為了吸引人才，對高學歷、高職稱、稀缺專業人員實行免考或隨意簡化考試科目和程序，以考核代替考試，以考調代替考錄；利用考試與調任的空間，出現了“考不進來調進來”的現象。僅以2001~2003年為例，全國新增公務員70萬人，但經過考試錄用的比例只有62.7%，鄉鎮一級的比例更低，僅為43.26%。各類關系、人情、面子等為錄用中的變異提供了深厚的土壤。“長期以來的人治重于法，使我國政治、行政事務沾上了濃濃的人情味，人情味逐漸濃結，形成了各種各樣的關系網。”在面試和復試過程中賄賂面試考官、“走關系”、“打招呼”，以及行政首長干預錄用等現象，大大降低了公務員招錄的公正、公平和有序性，使政府的公信力受到挑戰。

2、公務員錄用制度的設計原則

公務員錄用制度是現代人事制度的重要組成部分，為社會各方所關注。完善公務員錄用制度，是涉及到政治、法律、社會以及思想、規范和制度等諸多方面的一項系統工程。著眼于政府法治、廉潔、高效、服務的變革目標，完善公務員錄用制度必須遵循以下基本規則：

2.1以法制化為基本前提

法律是公共政治管理的最高準則。法治則是政治運作的有效機制。加強公務員制度的立法工作，構筑作為公務員制度的基礎性法規體系，是實現國家公務員管理法制化，保證公務員制度高效、有序運轉的首要環節。公務員錄用過程中出現的一系列問題，首因就在于法律的不健全和不完善。縱觀公務員錄用制度比較健全的國家，均以法制化作為首要前提，如美國有《公務員制度法案》，法國有《公務員總章程》，日本有《國家公務員法》等。更為重要的是，西方國家在頒布法律以后，會后續頒布一系列相配套的規章、條例，并在實踐中不斷完善，形成較完備的法規體系，對文官或國家公務員考試錄用的程序、內容、標準等都予以了明確規定。我國雖然有《公務員法》，但具體配套法規制定明顯滯后，亟待加強。

2.2加強統一管理

不少西方國家，如美、英等，都建立了獨立的公務員錄用管理機構，集中對

政府各部門公務員錄用進行統一管理，履行職能時不受各級行政機關的干預。1855年，英國成立了不受黨派干涉、獨立主持考試事宜的文官事務委員會，統一管理全國的文官考試錄用工作。美國在1883年頒布《彭德爾頓法》的同時，就規定由總統任命不同政黨的人員組成“公務員委員會”，按照公平獨立的精神，負責公務員考試錄用工作。法國從1945年起，設置了公職管理總局，次年10月成立了公職最高委員會，主持公務員考試工作。日本則于1948年成立了人事院，統一負責公務員考試錄用。實行國家公務員錄用制度，本身就是依法治國、依法行政、加強民主政治建設，反對家長制、封建專制和任人唯親的一項重要舉措，應當在制度設計方面充分考慮到如何才能真正實現制度本身的目的。可以說，統一管理最大限度地降低了錄用工作的人為干擾和無序風險，對錄用工作公開、平等、擇優等原則的維護起到了較好的促進作用。

2.3堅持民主、平等、科學的原則

公務員的錄用，必須嚴格遵循公開、平等、競爭、擇優、德才兼備、因事擇人六項原則，按照法定程序，采用公開考試、嚴格考核的辦法。顯然，考試的科學性、公開性、公平性、公正性以及規范化是考錄制度的“生命線”。許多國家都制訂有擔任公職的平等競爭原則，為真正體現公開、平等和擇優精神，堅持對報考者一視同仁，不因民族、性別、家庭出身、政治面貌、宗教信仰、婚姻狀況和生理缺陷等受到歧視；對于退伍軍人、婦女、少數民族等群體還堅持例外原則的傾斜政策。

3、保障公務員錄用過程的規范化、法制化

完善我國公務員錄用制度，無論是制定法律法規，還是具體實施，都必須吸取我國歷史上選拔人才的經驗教訓，同時借鑒國外公務員錄用制度中的先進做法，使我國公務員招考、錄用的改革在保留中國特色的基礎上，逐漸與國際“接軌”，逐步建立起完整、公正、健全的公務員錄用制度。

3.1健全法律法規，做到有法可依

完善相關法律法規，切實維護公民的合法權益，是完善公務員錄用制度的當務之急。要完善公務員錄用專門法規，規范公務員錄用工作，減少公務員考試中的主觀行為。“國家對于一切公共機關的職務設置，除規定智力的及道德的資格以限制人民參加外，便不應別設其他限制。”要進一步打破身份、地域、部門、行業和所有制的限制，使公務員的招錄徹底面向社會；依照憲法，保障公民平等參加公職的權利，避免因公眾自身無法選擇也無法控制的原因而受到不合理的待遇；要在《公務員法》框架內，完善相關法規，改變以通知、通告替代錄用法規的做法。同時，要改變相關法規中比較粗泛的規定，增強法律規章的可操作性。要完善錄用程序，針對錄用中命題、考場、監考、閱卷、面試等程序，制定完善

相關法規，使錄用全過程均處于嚴格的法律法規的約束中，最大限度地避免人為因素的干擾。

3.2強化程序設置，防止權力濫用

程序正義是法律公正的重要保證。在公務員錄用法律法規的制定和執行過程中，必須遵循公開、民主的原則，采用行之有效的形式，充分聽取民眾的意見，尤其是要聽取各方面專家的意見，集中民眾的智慧，使得法律的制定更符合最廣大人民的利益，更能保障公民的權利，有效防止法規制定中的不合理性，體現法律的科學與公正。在制訂具體錄用規章時，要遵守《立法法》的有關規定，按照程序公開實施。在錄用工作中，要遵循相應的程序規定，尤其是在一些容易濫用權力的環節，如試題的確定、對應試者考核結果的判定、體檢結論的做出等受個人意志影響較大的環節，都必須置于公開透明的環境中，確保錄用工作的過程合法。

3.3考務機構獨立，減少行政干預

從我國的實際情況看，應考慮在政府行政系統之外、各級人大系統之內，對公務員錄用的機構和職能進行整合，獨立設置專門機構，或者實行垂直管理，加強中央政府對錄用的指導、監督與控制，有計劃、分步驟地將考試錄用機關由分治走向統一。盡量減少地方因素的不正當干擾，從體制上防止和約束不合理行為的產生，以提高考試的權威性和規范性，體現錄用制度的價值，使錄用的正義性“以人們能夠看得見的方式得到實現”。

3.4完善考試工作，創新考核方法

公務員考試應杜絕當前各層級招考工作不同步、不統一所導致的考試內容、考試程序等各方面混亂無序的局面，實行全國統考，以增強考試的權威性。根據不同級別、不同職位、不同層次的公務員錄用要求，組織專門人員開展崗位分析，根據崗位特點制定出考試的內容和難度標準，從而使考試內容更加貼近崗位的要求。實施過程可借鑒高考，實行志愿填報、分批錄取，并讓應考者有選擇的機會，盡量避免能力強、素質高的考生因“扎堆”報考而喪失去其他部門工作機會的現象發生。主管機關要切實加強對筆試命題的管理，提高筆試的標準化水平，并對命題人員實行資格準入制和政治審查制，達不到相應水平的人員，不得命制試 題；建立筆試試題評價機制，明確試題評價的標準、程序和方法；建立國家級錄用考試公共科目題庫和專業科目題庫，各地區各行業錄用公務員的試題均從國家題庫中隨機抽取，實現資源共享，以此來減少各地各自為政、自搞一套的現象。要改革面試的方式方法，在現有《國家公務員錄用面試辦法》的基礎上，借鑒國外的有益經驗，增加情景模擬、無領導討論等新方法，客觀考察應試者的實際工作能力和水平；實行面試考官資格制度和年審制度，并建立面試主考負責制，通過建立考官電子信息庫，面試考官從信息庫中隨機抽取，隨機編號，使面試前的“暗箱操作”難以為繼。逐步規范考核內容和考核材料登記格式，擴大考核參與范圍，準確把握被考核人員的綜合情況，客觀公正地確定考核結果，充分發揮考核的作用。加強考試錄用專家隊伍建設，建立包括學科專家、測評專家、信息專

家和具有豐富實踐經驗的管理人員在內的專家隊伍，為錄用工作的命題、科研等提供咨詢服務，保證公務員考試錄用的公正、穩定、連續、高效。

3.5加強督促檢查，增強執法效率

“任何有組織的系統，都有自身的運營程序，系統的各種運營機制在活動中應符合這些特殊要求。但實際上由于種種內部的或外部的干擾，可能產生異常情況使運營偏離正常軌道，因此有必要設置一定的監控裝置，以便隨時排除干擾，保證正常運營，即保證系統運營的有序性和方向性。”因此，要依據法律建立相關的監督機制。人大要加強對錄用工作相關法規的審查，及時改變和撤銷與憲法基本原則和上位法相沖突的法

規。對錄用機關具體的錄用行為要加強法律監督，尤其是要發揮各級法院、檢察院的作用，對錄用中的行政行為進行合法性審查，對違法行為及時制止，真正做到公務員招錄“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”。與此同時，充分發揮非行政機構和人民群眾的監督作用，由黨委組織部門、紀檢監察部門、公證機構、新聞媒體、群眾團體、人大代表、政協委員和基層人民群眾等各方面的代表進行評議，保障錄用工作實現“陽光操作”。對錄用工作爭議比較大的環節，如面試和考核，可面向社會實行“旁聽制度”；也可在地區與地區、行業與行業之間交叉組建臨時機構進行相關工作，還可對面試和考核的全過程進行錄像監測。要嚴格依據相關法律和黨規黨紀，對錄用中的違紀違法現象進行懲處，以維護法律的尊嚴。

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頂

第五篇：我國養老保險制度的不足與對策

農村社會養老保險制度發展中的不足與對策

內容摘要：自新中國成立以來，特別是隨著我國從計劃經濟過渡到市場經濟，我國保險法律制度從無到有，日趨完善。黨中央在十六大報告中也肯定了“社會保障體系建設成效明顯”，在保險法中占重要地位的養老保險制度也日漸成熟。近年來，我國城鎮社會保障制度改革已取得了重大進展，城鎮居民最低生活保障制度的建立為城鎮老年人確保基本生活提供了保證。但是我們也不得不看到大部分的社會保障制度方面的法律法規幾乎都是主要針對城鎮居民的。“三農”問題一直是黨和國家關心的大事，通過實施各種優惠政策，如農業補貼，農村稅廢除等，農民切身利益得到滿足，生活水平日益提高。這些年來，計劃生育政策的實施和農民觀念的改變使得農村老齡化特別嚴重，農村養老保險問題的解決將是一場任重而道遠的工程，需要全國人民的共同努力。

關鍵詞：保險發展保險制度保險必要完善措施

一、我國養老保險制度存在的各種問題。

1.我國農村社會養老保險制度的價值理念發生偏移

社會學研究探討的問題很多，但社會公平一直是核心問題。因此在社會學視野中，社會保障制度作為一項社會政策，應該是以追求社會公平為價值目標，旨在保障公民個人及家庭的基本生活需求和生活水平的提高。而目前我國的社會保障制度的改革與建設是以“效率優先，兼顧公平”為指導。一切社會政策都是為經濟政策服務，社會保障制度是為了配套我國國有企業改革和市場經濟體制改革，在此背景下社會公平的基本價值理念只能讓位于或偏移于效率優先的理念。因此，面對我國城鄉收入的逐漸擴大和當前我國最大的弱勢群體--農民的邊緣化和弱勢化的進一步加深，我國政府將更多的社會保障資源投向了城鎮居民。在這種價值理念支配下農村社會養老保險制度的設計出現了偏差。例如，該制度“堅持以個人繳納為主，集體補助為輔，國家僅予以政策扶持”的原則。國家的政策扶持是“對鄉鎮企業支付的養老保險資金予以稅前列支”，集體補助也主要是來自于鄉鎮企業的資金。中國目前的實際情況是擁有較多鄉鎮企業的地區的農民比只有很少甚至沒有鄉鎮企業的地區的農民要富裕。在這種情況下，欠發達地區的農民無力繳納保險費的同時也只能得到很少甚至得不到集體補助和國家財政支持，而富裕地區的農民自身有能力繳納保費的同時又能得到集體補助和國家財政支持。顯然，這條原則與中國農村的實際情況和農民的養老需求形成悖論，未來養老面臨困難的欠發達地區和沒有能力投保的貧困農民有著較強的養老需求卻不能享受到這項利國利民的好政策，造成了“保富不保貧”的不公平現象。

2.農業人口在我國養老保險的覆蓋面積中所占比例窄

2007年，我國城鎮化水平為44.9%，根據分年齡的人口統計數據并考慮城市中的流動人口后可知，城市勞動者總量在4.5億人左右，而2007年參加基本養老保險制度的人數在2億人左右。即使在城市，勞動者的實際參保率不到50%，而在廣大農村生活的3.4億勞動者，他們與養老保險制度的距離更為遙遠。黨和

政府高度重視養老保險制度的覆蓋面積，尤其是廣大農村地區的養老保險制度覆蓋問題更是重中之重，本屆政府就提出了要從制度上實現“全民皆老有所養”的偉大目標，但是從制度上覆蓋到全面實際覆蓋仍有相當長的距離。

由中國人民大學和香港城市大學共同主持的“中國農民工問題與社會保護”全國調研估計全國農民工總數在2.1億左右，其中63%為男性，47%為女性。農民工大部分跨省流動以尋求更好的就業崗位，且農民工的年齡結構非常“年輕化”，25歲以下的農民工占總數的46%，26歲~35歲的農民工占34%，平均年齡為28.6歲。如此龐大的農民工隊伍，他們的養老保險建設卻非常匱乏，少數地區進行了試點工作，調查顯示只有22.5%的調查對象參加了養老保險制度。

隨著中國城鎮化和工業化的加速，將會有更多的勞動者從農業生產中轉向工業部門。預計到2025年，中國的城鎮化水平將提高到60%，屆時城鎮勞動者總數將增加到5.8億。所以，在未來的十幾年中，我們必須加緊完善針對農業人口的養老保險制度，以便社會的穩定與和諧。

3.農村社會養老保險制度不能很好地適應我國社會變遷

目前我國正處于社會快速變遷過程中：工業化、城市化進程不斷加快；家庭規模和結構發生變化；農村人口出現分化等。這一系列變遷引發了諸多社會問題，農民養老問題就是其中之一。鑒于此，我國政府積極探索為農民養老建立正式制度安排。可以說，農村社會養老保險制度是對我國社會變遷的積極回應，但卻又未能很好地適應并促進這一變遷過程。例如，該制度“堅持農村務農、務工、經商等各類人員一體化原則”與社會變遷事實不相符。現在，農民務工、經商不再僅僅局限在鄉鎮企業和小城鎮，一部分農民已經進入大城市務工、經商并且站穩了腳跟，成為“準城市人”，他們不可能回到其戶口所在地辦理養老保險。而該養老保險卻要求農村各類人員實行一體化原則，勢必阻礙我國城市化進程和農村土地規模化經營，也阻礙了、抑制了部分務工、經商農民的參保積極性。

另外，著名的功能主義者帕森斯在其關于社會變遷的理論中強調，文化(一個社會的共同信仰、規范和價值觀)是維持社會緊密結合的“膠水”，因為它特別不易發生變化，與社會結構變遷相適應。我國農民應具備“享有社會保障是自己應有的權利”的公民權利意識。然而，“孝文化”和“養兒防老”的觀念已經深深植根于我國農民心中，他們的社會福利價值觀迄今為止仍停留在前工業化階段。在他們看來，國家給予公民的社會保障是政府的仁慈之舉而不是自己應享有的公民權利，“養兒防老”才是最為可靠的選擇。因此，從“養兒防老”到“公民權利”的轉變仍需要一定的過程。而且我們必須注意到在農民這個亞文化圈內，存在著對國家政策不信任的現象，這就使得農民對于農村社會養老保險的接受缺乏主動性。再加上基層工作人員對該制度認識不足以及工作方法不得當，在某些地方甚至出現了抵制現象，有的農民有經濟能力卻拒不參加，有的即便參加了絕大多數農民也只投了最低檔次的保費，不能滿足其養老需求，從而使一項很好的滿足農民養老需求的制度在基層得不到很好的實行。

從以上社會學角度的分析不難看出，農村社會養老保險制度價值理念的偏移和制度未能很好地適應和促進中國社會的變遷，這就造成了制度設計自身的缺陷和農民對其接受缺乏主動性，從而導致農村社會養老保險制度的發展陷入困境。

二、擴大農村養老保險的現實意義

1、傳統家庭結構的改變

由于生育率的降低和社會制度的變革，我國家庭漸趨核心化，靠家庭成員養

老的保障程度越來越低。按目前的生育政策，將來一對夫婦需負擔四個老人和自己的子女，使這些夫婦在“上有老，下有小”的重壓下不堪重負。這客觀地迫使人們，在年輕的時候就得為自己的年老而投資，養老保險正好能夠基本滿足這些需求。、農民的收入有所提高

隨著我國經濟的不斷發展，靠各種特色種植以及農民工不斷外出打工，使農民的收入不斷提高。農民有能力在年輕的時候為以后的養老進行打算。據對全國31個省（區、市）6.8萬個農村住戶的抽樣調查，2005年農村居民人均純收入為3255元，比上年增加319元，增長10.8%，扣除價格因素的影響，實際增長6.2%。

3、老齡社會的到來

根據最近的人口普查數據，我國農村老年人口為８５５７萬人，占老年人口總數的６５．８２％，農村的老齡化水平高于城鎮１．２４個百分點。這種城鄉倒置的狀況將一直持續到２０４０年。到２１世紀后半葉，城鎮的老齡化水平才將超過農村，并逐漸拉開差距。報告還表明，我國人口老齡化發展具有明顯的由東向西的區域梯次特征，東部沿海經濟發達地區明顯快于西部經濟欠發達地區，最早進入人口老年型行列的上海和最遲進入人口老年型行列的寧夏比較，時間跨度長達３３年

4、特殊農民群體的人身保險需求

比如失地農民的保障需求。城鎮化使得大量農民離開相依為命的土地。在農村傳統體制下，農民失去了土地也就喪失了最基本的保障，也給社會增添了不穩定因素。因此，失去土地后的農民對養老保險提出了高質量要求：希望既能解決當前人口的養老，又能惠及后代人。也就是要為有限土地補償費用尋找一個資金經營者，它可保證資金高效運行，能實現本金的保值和增值，由團體不記名地分享經營利益。

5、為努力發展適合農民的商業養老保險提供了政策支持與鼓勵

商業保險進入農村有了關闊的天地。我國絕大部分人口生活在農村，與城鎮相比，農村的社會養老保障幾乎是空白。一個時期以來，我國農村人口老化加快，人口遷移增多，農村家庭規模下降，家庭養老功能進一步弱化，這勢必增加自己養老的比重。商業養老保險以其靈活、方便、透明度高、保險金交納和給付簡單等眾多優點，非常適應廣大農村的養老保障需要，農村的商業養老保險市場潛力巨大。

三、針對我國養老保險制度不足應采取的對策

1、為純農業人口（以經營土地為生的農民)建立農村養老保障

在已經推行的農村養老保險的基礎上進行適當的調整與改革。最重要的是改變“個人繳納為主、集體繳納為輔、國家給與政策扶持”的原則，國家應該給與農村社會養老保險一定的財政投入，由國家和個人共同負擔。實行社會統籌和個人賬戶相結合的基本養老保險，國家投入一部分納入到社會統籌基金，農民個人繳費和部分國家投入全部劃入個人賬戶，國家投入要偏重于經濟欠發達地區。同時鼓勵建立由集體補助的補充養老保險和個人儲蓄式的商業養老保險。

2、為農民工建立社會養老保障

農民工是一個流動不定、龐大而且復雜的群體。有的農民工已在城市生活了較長時間并且有了穩定的工作和住所；而有的農民工則是初到城市或在不同的城市間流動。可見，為農民工建立社會保障制度是有一定的困難的，但鑒于農民工

中的絕大多數客觀上已經走上了非農化、城鎮化的不歸之路，并必然會因各種生活風險的客觀存在和平等意識的覺醒而提出相應的社會保障訴求，應該從現在起開始啟動建立這項制度，并根據進城務工農民的不同情況納入有差別的社會養老保險制度。

對于剛剛進入城市的務工農民工，鑒于他們的就業、收入不穩定的狀況，最初仍把它們納入到農村養老保險制度。當他們在城市工作超過一定年限，他們就可轉入到為農民工建立的社會養老保險制度。針對農民工流動性較強這一特點，應該使農民工的養老保險個人賬戶隨工作城市的轉變而轉移。為了做好這方面的工作，全國的社會養老保險網絡信息系統應按照統一標準進行建設，使農民工在進入到新的工作地仍能連續繳費，保障其能夠在交費達到一定年限后獲得養老保險金。

3、建立農村社會養老保障的資金來源

除了學者和專家提出的通過發行國債的部分收益和部分國有資產的部分收益進行融資外，我們還要注意到另外一條新的融資渠道，就是把在城市化進程中的征地補償轉化為社會養老保障資金。但是，農民的土地被征用之后，只能得到政府和用地單位支付的數額不多的土地補償費和安置費。據有關資料，目前在城市建設征用農用地的過程中，征地收入的分配比例大致是：農民得5-10％，集體得25-30％，政府及其機構得60-70％。《人民日報》披露，一些西部地區的土地補償和安置補助費最高標準為1．8萬元／人(不含青苗和地上附著物補償)，僅相當于2002年當地城鎮居民可支配收入的1．5倍。按目前農村居民人均生活消費支出計算，只能維持7年左右的生活。按目前城鎮居民人均消費支出計算，僅能維持2年多的生活。如果把這僅有的補償轉化為養老保障基金是不現實的，對于建立養老保障基金也是杯水車薪。因此，國家在今后應該提高征地補償，從其中拿出一部分資金作為保障基金。但需要引起注意的是不能僅僅把這筆資金用來為失地農民建立保障基金。如果認為誰的土地被征用誰得益的話，這樣又會制造出新的不公平。因此，征用土地的補償應該為全體農民甚至全體城鄉人民分享。

四、結束語

根據民政部的統計，目前，全國60歲及以上的老年人口已經超過1.49億，其中絕大多數都屬于農村人口。作為世界上老得最快、老人最多的國家，養老已經成為我國政府必須面對的難題之一，如果不完善我國的養老保險制度，尤其是針對廣大農村人口的養老保險制度，必然會影響到我國的經濟發展和社會和諧，但同時我們應該看到建立健全我國農村養老保險制度是一項系統工程，牽涉到諸多方面的問題，不是一朝一夕的事情，可能需要我們一代人甚至幾代人的艱苦努力。對此，我們應該有一個清醒的認識。

文獻參考： [1]胡傳玲。論市場經濟條件下農村社會保障制度的改革與完善[J].地方政府管理，1998

[2]孫光德，董克用。社會保障概論[M].北京：中國人民大學出版社，2000.[3]陳麗潔。從公平與效率角度分析社會保障制度 [J].學術研究，1999

[4]鄭功成。社會保障學——理念、制度、實踐與思辨 [M].北京：商務印書館，2001.