第一篇：論中國養老保險制度的發展和改革方向

論中國養老保險制度的發展和改革方向

中國養老保險制度的真正發展是從20世紀80年代中后期開始，經過近30年的發展和完善，我國養老保險制度改革不斷深入，制度設計不斷完善，管理服務不斷細化，對保障離退休人員基本生活、促進經濟發展、維護社會穩定發揮了積極作用。但是，隨著改革深化和經濟社會發展，我國經濟結構不合理、社會保障體系不健全、就業壓力逐年增加和收入分配差距拉大等深層次問題逐步顯現出來；伴隨市場化、城鎮化、人口老齡化程度的提高，養老保障的任務越來越重，社會化服務的要求越來越高，政府管理的壓力越來越大，進一步完善養老保障制度面臨著諸多問題和嚴峻挑戰。

一、中國養老保險制度的建立及演變

1984年，中國各地進行養老保險制度改革。是年，中國部分農村地區開始進行養老保險制度試點。農村養老保險制度以“個人交費為主、集體補助為輔、政府給予政策扶持”為基本原則，實行基金積累的個人賬戶模式。

1991年，《國務院關于企業職工養老保險制度改革的決定》（國發[1991]33號）規定：隨著經濟的發展，逐步建立起基本養老保險與企業補充養老保險和職工個人儲蓄性養老保險相結合的制度。計算養老保險的計提基數：若本人工資低于當地職工上年平均工資60%的，按當地職工上年平均工資的60%確定繳費基數；若本人工資高于當地職工上年平均工資300%的，按當地職工上年平均工資的300%確定繳費基數；若本人工資水平在當地職工上年平均工資60%-300%之間的，按本人實際工資收入確定養老保險繳費基數。

1997年，中國政府制定了《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》，開始在全國建立統一的城鎮企業職工基本養老養老金制度保險制度。中國的基本養老保險制度實行社會統籌與個人賬戶相結合的模式。基本養老保險覆蓋城鎮各類企業的職工；城鎮所有企業及其職工必須履行繳納基本養老保險費的義務。目前，企業的繳費比例為工資總額的20%左右，個人繳費比例為本人工資的8%。企業繳納的基本養老保險費一部分用于建立統籌基金，一部分劃入個人賬戶；個人繳納的基本養老保險費計入個人賬戶。

1997年，《國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》（國 發[1997]26號）中更進一步明確：各級人民政府要把社會保險事業納入本地區國民經濟與社會發展計劃，貫徹基本養老保險只能保障退休人員基本生活的原則，為使離退休人員的生活隨著經濟與社會發展不斷得到改善，體現按勞分配原則和地區發展水平及企業經濟效益的差異，各地區和有關部門要在國家政策指導下大力發展企業補充養老保險，同時發揮商業保險的補充作用。按照國家對基本養老保險制度的總體思路，未來基本養老保險目標替代率確定為8.5%。由此可以看出，今后基本養老金主要目的在于保障廣大退休人員的晚年基本生活。為確保基本養老金的按時足額發放，近年來中國政府努力提高基本養老保險基金的統籌層次，逐步實行省級統籌，不斷加大對基本養老保險基金的財政投入。

二、目前中國社會養老保險制度存在問題分析

在我國構建“和諧、可持續發展”的社會中, 養老保險體系的構建是其中必不可少的一部分。養老保險體系保障了退休人群的生活, 有利于社會的和諧、穩定, 然而, 養老保險覆蓋面廣、成本高，在許多國家已經成為公共財政的一大負擔。在我國, 光憑征繳養老保險稅的收入并不能滿足養老保險支出，財政每年都必須向養老保險基金進行補貼，并且這種補貼還在逐年增長。無論是發達國家還是發展中國家都不得不面對這一世界性難題。

中國的養老金制度在經歷了一系列的改革之后，以企業為主的養老金制度完成了向社會化的轉變，初步形成了以企業和個人繳費結合的“統賬結合”的養老保障體系。中國的養老金制度表面上采取了混合養老金制度的形式，但是由于歷史積累的巨大養老金隱形債務，迫使個人賬戶資金被挪用，形成了大量的名義賬戶，實質上沒有按照混合制度的養老金制度運作。這種以名義個人賬戶和社會統籌為標志的養老金制度存在較大的缺陷。

（一）社會養老保險制度層次缺失

我國養老金制度模式從1993年提出實施多層次養老保險模式，但作為養老保險體系重要組成部分的企業年金養老制度推進緩慢，覆蓋率小，大部分城鎮職工依然僅有基本養老保險。而且，我國政策規定企業只有加入了基本養老保障之后，才允許按政策規定設立企業年金。所以，只有少部分經濟效益較好的能源、金融和通訊的企業設立企業年金，而經濟效益差的企業一般只有基本養老金保障，形成企業年金缺位。

（二）基本養老金制度覆蓋率低

2006年我國就業人口為76990萬人，其中城市就業人數為28310萬人，城市就業人口比例為36.77%.數據顯示，我國基本養老保險理論覆蓋率從2001年的38.8%增長到2006年的42.8%，覆蓋率仍不足50%.顯示我國社會養老保障的有效覆蓋面較狹窄。

（三）養老保險基金“所有者缺位”

當前，我國個人帳戶中的養老基金實質上是繳費人的資本或勞動收入的一部分，所以，從經濟學上產權明晰這一原則出發，理應成立一個代表繳費人利益的組織來對這部分基金進行管理。而我國目前的情況卻是由政府代管，政府成為養老基金的托管人。所以，我國目前的基本養老保險基金實際上就處于“所有者缺位”繼而“所有權懸空”的狀態，在這種狀態下，發生融資困難和基金被挪用的情況，也就不足為奇了。

（四）農村養老保險制度亟待健全

由于歷史的原因，我國城鄉之間在經濟發展水平、收入水平、經濟結構等諸多方面存在較大差異，所以在使我國城市和農村之間形成了不同養老保障制度。與城鎮相比，農村社會保障水平低，保障項目少，社會救助仍是農村社會保障的主體內容，作為現代社會保障核心的社會保險制度在我國農村才剛剛開始發展，保障制度亟待健全。隨著城市化進程的加快，農村經濟結構的變化，人口政策的影響，以及農村人口結構逐步老化，農村家庭保障日益受到越來越大的沖擊，農村人口對政府組織的社會保障的需要越來越迫切。

三、中國養老保險制度缺陷所引發的問題

（一）養老金制度再分配和縮小貧富差距的功能缺失

再分配功能是養老金制度的一個重要功能，我國養老金制度雖然實際上是一個現收現付制度，但并沒有起到應有的再分配功能。這是因為改革開放后我國由于把精力集中于經濟發展，過分強調效率，忽視了社會公平，走上了一條強化效率弱化公平的道路。中國經過了改革開放后，貧富差距日益擴大，中國的基尼系數1991年為0.282，到2000年已達0.458，增長幅度較大，目前已經超過國際公認的警戒線0.41。中國養老金制度沒有起到縮小收入差距的功能，相反存在逆向補償的傾向。

就城鎮居民來講，根據國家統計局1995年對2.5萬戶居民的調查，富裕戶得到的養老金待遇與貧困戶的相差4.2倍，加上醫療保險和住房等方面的補貼，貧富差距進一步加大。經過二次再分配，我國居民收入的差距是加大了而不是縮小了。這說明包括養老金制度在內的我國的社會保障體制原則和制度設計上存在問題，再分配功能沒有得到正確的體現。

（二）養老金制度再分配效應的缺失對經濟增長的影響

從公平角度看，過大的貧富差距、未來老年生活的不安全感和一部分人當前生活的陷入困境，部分地傷害了社會公平感和改革所依賴的社會共識基礎。從效率角度看，貧富差距的擴大和對于養老金制度改革的不確定性，尤其是對將來老年生活的不安全感，已對居民消費起到抑制作用，于是消費者花錢更少而存錢更多。這些造成了中國國內需求不足和經濟增長更多的依賴對外出口，強化了中國經濟的脆弱性。一旦中國的對外出口面臨波動，將會導致國內市場供應的增加和商品價格的下降。屆時很多養老負擔較重的國有企業財務狀況就會惡化，反過來又使國有企業改革更加緊迫。國有企業改革帶來更多的工人下崗和消費信心的進一步削弱，從而更加不利于經濟增長和發展。

（三）養老金收支赤字問題

中國的養老金基金正面臨出現赤字的問題，造成這一問題的一個重要原因是中國特殊的人口問題。從2001年開始，中國老齡化人口的增長持續加大。據測算，2001年中國年齡在65歲以上的人口占總人口的7%，而40年后這一比率可能會達到20%。這一特征導致養老金的支出不斷加大。在人口老齡化的同時，由于中國政府實行的計劃生育政策，使得人口生育率從本世紀六十年代的5%降低到八十年代的2.5%，目前大約2%。根據測算，今后25年的生育率基本保持不變。由于現收現付制度本身的代際再分配特征是從工作的一代向上一代再分配養老金。進入人口老齡化社會，工作一代的人口減少，而退休一代人口正在增加。工作一代人已經不能為退休一代人提供足夠的養老金，保障他們的生活水平。

造成養老金收支赤字的另外一個原因是基本養老保險制度的統籌層次偏低, 由于不同統籌層次的基金無法調劑使用，就嚴重制約了基本養老保險基金調劑功能的發揮。由此所帶來的問題是：各地區社會統籌養老金結余與赤字并存，財政補貼負擔沉重。據統計，2000年中央財政用于基本養老赤字的補貼已達300億 元。這種補貼還會造成新的不平衡：支付標準高、赤字大的地區，往往可以從中央政府獲得較多的補貼；而支付標準低、赤字小的地區，則從中央政府獲得補貼卻較少。

（四）養老金制度的再分配效應和儲蓄功能混同

國務院1995年發布的《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》中提出了“城鎮職工養老和醫療保險金由單位和個人共同承擔，實行社會統籌和個人賬戶相結合”的原則，確立了養老金制度的個人賬戶的儲蓄功能。養老金制度實行部分積累，實現再分配和儲蓄功能的具體操作方式是:為每個職工設立一個個人賬戶，實行個人和企業共同繳費；企業的繳費一部分歸為社會統籌，另一部分記入個人賬戶。但是由于在養老金制度改革過程中沒有具體規定對已經退休和臨近退休的老年職工的養老金安排，他們在過去的傳統制度下沒有養老金繳費積累，所以他們無法憑借現在的個人賬戶領取養老金。于是在實際操作中就不得不依靠當前基本養老金制度中的繳費進行支付，這樣就會破壞了現在個人賬戶養老金的儲蓄和積累。這種分配和儲蓄功能的混同，同時又降低個人和企業對于繳費的激勵，造成了大量的養老金繳費的逃避。

（五）繳費率偏高直接影響居民的現期消費

目前世界各國企業繳納的基本養老保險費率一般為10%，國際警戒線為20%。按國務院1997年頒發的《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》規定，我國企業總的繳費比例一般不得超過20%，職工自己向個人賬戶繳費的比例從4%起步，以后每兩年提高1個百分點，最終達到8%；企業向職工個人賬戶劃入的比例隨著職工個人繳費比例的提高而相應下降，即由最初的7%下降到最終的3%。企業和個人向個人賬戶繳費比例之和應達到11%。在實際中，由于企業參保率不高和轉制成本沒有落實等原因，按現行標準執行，社會養老保險的收入不能滿足其支出的需要。許多地區不得不提高參保企業的繳費率，致使國有企業的繳費率居高不下。

目前，我國企業的平均繳費率為23%，高于世界平均水平1.3個百分點，高于國際警戒線三個百分點。30個省、市、區中，平均繳費率在20%以上的有24個，超過25%的有5個省市。繳費率偏高必然導致職工收入增長速度放慢，從而會直接影響居民的現期消費。

四、中國養老金制度改革勢在必行

當前實施的以現收現付為基本特征的“統賬結合”的養老保險模式，可以說是一種難以令各個階層、各個方面滿意的模式：政府承擔了過大的財政成本；企業的稅費負擔太大，不利于企業改革的深入；退休職工的權益得不到保障；在職職工也需要承擔很沉重的社會保障成本。因此，這一制度模式必須進行改革和完善。重新規劃和設計新型養老保險制度，我們不能忽略現實國情和曾經的經驗教訓。因此，改革應把握以下的原則：

第一，基本養老保險制度的再改革不是對現行制度的全盤否定，而是在其基礎之上所實施的制度修正，現行制度向未來制度的這種平滑過渡，有助于保證現行制度對受保人所作的先期承諾以及其中重要的制度參數在未來制度中得以連續。

第二，鑒于我國國情，未來的養老保險制度在相當長時期內還會是多層次或者多支柱的體制，新的制度應該在包括一個強制性的全國基本養老保險結構外，還應將自主部分設計得更有彈性，以滿足不同地區、不同行業乃至不同階層的特殊需要。

第三，未來的養老保險制度安排要同時包含再分配、儲蓄和保險的功能。未來的保險制度將包括多層次或者多支柱的制度結構，而各個不同的制度結構可能只是負責其中的一項功能。這種通過功能分解以安排養老保險制度結構的做法正在成為國際范圍內養老保險制度改革的新趨向。

五、中國養老保險制度發展趨勢探討

美國一個智囊機構“凱托學會”和北大中國經濟研究中心曾共同舉辦了一次會議。與會者幾乎一致認為，建立全額交納的個人賬戶是解決問題的辦法。世界銀行在1997年發表的題為《2020年的中國》的系列報告中建議中國政府用以下三個“支柱”或三個層次來支撐老人群體，即：

第一層次――將現行的養老保險制度中的社會統籌基金部分獨立出來，使其成為一個由中央政府直接管理的公共養老保險計劃。該計劃是一個規定受益額但工資替代率較低的現收現付計劃，建議采用工薪稅融資并由財政部管理。由于公共養老保險計劃是純粹的政府行為，因此其管理費用要來源于財政預算。第二層次――將現行養老保險制度中的個人賬戶基金部分獨立出來，使其成為由政府監管、強制性的、規定繳費額的養老保險計劃，我們稱之為繳費性養老保險計劃。繳費性養老保險計劃的治理結構是多個相對獨立的養老保險基金會，可以考慮將現在省一級社會保險行政管理機構內的投資營運機構改造成為由政府監管的養老保險基金會。

第三層次――自愿的個人儲蓄和個人投保，以及企業開辦的職業年金計劃。由于這一層次計劃屬于微觀主體的自愿行為，故稱其為補充養老保險計劃。

以上三個層次的養老保險計劃可以達到將再分配功能、儲蓄功能與保險功能有機地結合在一個共同養老保險制度之中的目的。

但是，至今為止，在實現這一目標方面一直沒有取得多少進展。中國甚至已經落入了世界銀行曾經警告過的圈套：建立國家賬戶。工作人員被告知，他們賬戶上的養老金將不斷增加，甚至可以從中獲得較低的利息，但是實際上并沒有支撐這種賬戶的資金。因為國家繼續在向退休人員支付退休金，而資金并非來自于在職人員所交納的經費。針對目前的客觀情況和中國國情，我們可以在以下幾個方面進行嘗試和探索：

（一）全面推進多層次養老制度體系建設

建立多層次養老制度制度體系，是我國的文化傳統和現代社會保險機制的要求，應全面覆蓋無力繳費的貧困人口的社會救濟、社會基本養老、企業年金、商業壽險、家庭保障等多層次養老保障制度模式。

第一層次：加大基本養老保險的執行力度。由政府、企業和個人三方供款的模式，即企業和個人為主，政府提供補貼，實行現收現付籌資方式。通過提高企業和個人的參保意識、加大執法力度等措施，不斷提高參保率。由國家行政部門管理，執行保障和再分配功能。推行激勵機制，對于多繳費者可以多領取相應的養老金。

第二層次：鼓勵企業為員工建立企業年金保障。由政府提供優惠政策，實行勞動權利與義務相結合的原則，由企業為主，個人為輔供款，實行積累制籌資方式。對象為企業職工，執行保障和儲蓄功能。實行激勵機制，保證繳費者退休后有更高的生活水平和更為充分的保障。

第三層次：積極發展商業壽險保障。采用自愿性，由政府提供政策，個人具 有經濟能力和偏好選擇，實行積累制籌資方式。對象為高收入人群，是在具有了基礎保障之上的更高層次的保障。執行保障和儲蓄功能。政府可視經濟發展需要，給予政策扶持。

第四層次：傳承家庭養老保障。家庭成員對老人的贍養是互惠互利關系的體現。年輕一代對父母提供照顧，也為自己將來獲得子女照顧創造了道德基礎，這種供養與反哺的循環使家庭養老能夠延續。

（二）擴大非繳費型和基本養老覆蓋范圍

擴大覆蓋范圍，是基本社會養老制度的一個基本目標。目前擴大覆蓋范圍的政策是出于制度內的資金不平衡的需求，缺少統籌機制。這種以擴大覆蓋面為手段來緩解養老保險基金壓力的政策背景，使非國有企業產生了其繳費將被用作于退休人員較多的國有企業，進行實質上是現收現付性質的收入轉移支付的預期，而與此同時，國家又沒有對非國有企業及其繳費相對應的養老金承諾做出制度化的、具有法律效力的保證。制度漏洞是造成覆蓋率不足的一個重要原因。很多國有、集體企業使用農村、外來勞動力臨時工，非公有制企業職工、城鎮個體工商戶及其雇工、城鎮自由職業者、農民工，大部分沒有納入養老保險覆蓋范圍。因為，其中的很多制度規定是很難執行的，存在很多不確定因素。例如，國家規定個體戶按上年社會平均工資的18%～20%繳費，其中的10%～11%記入個人賬戶，8%～9%記作社會統籌部分。個體戶的雇工也是這個總比例，只是個人繳8%～9%，其余由雇主繳納。自由職業者按這個總比例，全部由個人繳納。由于操作很麻煩，而且很難得到這些人的理解和信任。更重要的是，規定中有一些不合理之處，例如個體戶和自由職業者本來是個人全部繳納的，但是進入社會統籌部分其所有權則不再屬于他們自己的了，如果他們中途出現意外，繼承人只能繼承記入個人賬戶的那部分，很難吸引他們入保，這種規定不被理解。這是非國有經濟不愿意參加目前的養老金計劃的背景原因，也是擴大覆蓋面工作難以推進的原因。

（三）重新界定政府在養老保險體制中的職能

造成當前我國養老保險體制出現“所有者缺位”的現象，很大程度上是政府直接管理過度的結果。當前個人帳戶中的養老基金完全是由政府的社會保障管理部門管理的，政府既是監管者，同時又是帳戶的直接管理者。在這種情形下，個人帳戶中積累的基金難以得到有效地運作。因此，應當將政府的管理職能限制在 社會統籌這一大塊，即現收現付部分；而個人帳戶中的基金部分，則可考慮借鑒國外管理養老基金的成功經驗，成立養老基金會組織來管理個人帳戶中的基金，基金會組織應當是專業化的基金管理公司。并且，為了保證養老基金的管理效率，這樣的基金會應當是競爭性的，即成立多個基金會組織，職工可自主地選擇決定加入哪一個基金會，也可自由地退出。政府間接作用的增強則表現在加強監管職能方面。政府的社會保障部門應對基金管理公司進行嚴格的監督，定期考核其績效和風險管理水平。

（四）建立城鄉有別的養老保障模式

我國的社會養老保障制度體系由非繳費普惠性養老模式、繳費性基本養老保險模式、企業年金及個人壽險儲蓄性養老模式和家庭養老等多層次構成。其中繳費性基本養老保險和商業壽險產品的目標主要是城鎮從業人員，是養老保障是發展的主體。企業和個人壽險儲蓄安排的養老保障將成為城鎮退休人員晚年生活的補充性質資金來源，也是提高退休生活質量的重要保障。非繳費普惠性養老保障目標是貧困老人，利于消除貧困。非繳費型養老保障在經濟欠發達的農村地區是主體。同時，家庭養老和土地養老均是有效的養老模式，在有條件的地方亦可發展社區養老。

朱海俊、李 震、施莉婭、吳 思、張慧盈 郁 琴、樂 晨、沈雨佼、周艷韜、鐘 琦

二〇一一年十一月二十日

第二篇：淺談中國養老保險制度

淺談中國養老保險制度

摘要：文章簡要對比了國際的社會養老保險制度，側重比較了中美保險制度的差異。肯定了近年來中國養老保險制度所取得的成績，指出了目前中國社會養老保險制度面臨的諸多問題，從全面推進多層次養老制度體系建設、擴大非繳費型和基本養老覆蓋范圍、重新界定政府在養老保險體制中的職能和建立城鄉有別的養老保障模式等方面對中國養老保險制度發展趨勢進行了探索。

關鍵詞：養老保險

中美制度對比 制度改革成就 現存問題 發展趨勢 中國養老保險制度的真正發展是從20世紀80年代中后期開始，經過近30年的發展和完善，我國養老保險制度改革不斷深入，制度設計不斷完善，管理服務不斷細化，對保障離退休人員基本生活、促進經濟發展、維護社會穩定發揮了積極作用。但是，隨著改革深化和社會正處于轉型期，以及人口老齡化程度的提高，我國養老制度還存在一些不足，尤其是和國外各種保險制度比較，更能發現我國保險制度的缺陷，對我國的基本養老保險制度改革提供借鑒。

國際養老保險制度的比較

由于世界各國政治制度不同，經濟發展水平不等，歷史傳統各異，不同國家養老保險制度之間存在較大差異。盡管世界各國養老保險制度的設計五花八門，但幾乎都是由一些基本要素所構成，對西方主要發達國家具有成效的基本養老保險制度作一比較，對我國的基本養老保險改革會提供一些借鑒。

從制度特點來看，國外建立起來的養老保險模式大致可分為四種類型：投保資助型、福利國家型、國家保險型和儲蓄積累型等。目前，德國等歐洲大陸國家、美國、日本等發達國家都屬于投保資助型，英國、瑞典等北歐國家是福利國家，前蘇聯、東歐諸國以及澳大利亞等國實行國家保險模式，智利和新加坡等國則實施儲蓄積累模式。這些模式在具體設計上各有特點，以下對它們進行簡要的比較。

(一)資金來源基金的負擔方這一問題來說，一般以雇主、雇員及政府三方出資為主或至少是其中兩方出資。就各國實際而言，投保資助型國家主要以三方負擔為主，政府的責任主要是間接的；而儲蓄型模式中，政府基本不承擔責任。具體來看，福利國家的基金來源于一般稅收，基本上由國家和企業負擔，個人不繳納保險費或繳納低標準的養老保險費。例如，瑞典退休者在工作期間不必繳納任何保險金或保險稅。在投保互助型的美、德、日等國中，美國的養老金以社會保障稅的形式負擔，主要由雇員和雇主繳納，國庫原則上不負擔，典型的依靠目的稅負擔費用，根據所得最高稅率可達27%；歐洲大陸國家養老金來源比較多樣，主要來自保險費，但以國庫的部分負擔為補充，其中德國除主要由保險費(占所得比例的17.7%)負擔外，國庫也分別負擔12-15%；東亞的日本也是雇主、雇員、國家三方負擔型，日本對其基礎部分除有定額保險費負擔外，國庫負擔高達33%。

(二)給付水平從計算基數的對比看，即按照不同期間的平均所得作為養老金計算的基數，一般采用的期間越短，給付水平越高。有的國家以加入養老金計劃的整個期間為基數，例如德國就以加入全期間平均所得為基數，還有些國家以退休前幾年的平均所得為基數，例如意大利僅以退休前5年間平均所得為基數。從替代率標準的對比看，替代率是養老金額相對于過去所得的比例，是有效的衡量給付水平的工具，替代率越高，給付水平越高。并且計算替代率的標準也各不相同。由于依據不同的計算基準，不僅會使替代率大相徑庭，而且使養老金的實質水準相差懸殊，無論各國采取什么辦法，都有一個共同的目的，就是盡量不讓替代率過高，以防止福利剛性。

（三)支付條件

享受養老金待遇的條件通常有四個：一是退休年齡，西歐、北歐國家和美國、加拿大、智利、澳大利亞等國，均規定法定退休年齡為65歲，而亞洲、非洲等國家規定的年齡為55或60歲。二是工齡，即必須達到一定的工作年限，通常為男25年左右，女20年左右。三是繳費年限，即繳夠規定期限的保險費，如10年、20年等，各國規定不同。四是居住期限，即參保人須達到規定年齡，并符合居住國所規定的居住期限，方可領取養老金。這四個條件不一定要同時具備，有些國家只要符合其中一至幾項即可。

西方一些國家的養老保險制度發展歷史較為悠久，制度相對成熟，對我國有很大的借鑒作用。而美國的保險制度也是比較完善的，通過中美制度的比較，對我國保險制度有一個更深刻的了解，也便于我們進一步完善我國制度的不足。

（一）養老保險模式與制度方面的比較

在養老保險模式方面，美國的養老保險是綜合傳統型、福利國家型等多模式的特點，經過近70 年的實踐逐步發展形成的，而且帶有非常發達、獨特的市場經濟特色。目前美國的基本養老保險基金是現收現付制，養老保險待遇按月支付并隨生活價格指數的變動而每年調整。我國的養老保險制度則是一種部分積累制，包括現收現付的社會統籌基金和作為積累的個人賬戶基金。國家每年根據平均工資的增長及物價指數調整養老保險待遇。

（二）養老保險基金的比較

美國 2004 年，雇員繳納養老、遺屬、殘疾保險的費率為本人工薪收入的 6.2%，其雇主也按相同數額為其繳納費用。自雇者則同時為自己繳納雇主和雇員兩部分。一般地，繳費工資基數每年隨平均工資的增長而自動提高。領取養老待遇的資格基于獲得社會保障分的多少。而我國養老保險制度是依據“以支定收”的原理設計，是一種轉型期的過渡模式。現在的養老保險參保人除了為自己今后養老繳納費用外，還要負擔已退休人員的養老費用，因此企業與個人繳費比例甚至比美國或其他發達國家的兩倍還要高。但可以用于支付已退休人員的養老基金并不多，大部分企業退休人員養老待遇偏低，矛盾尖銳。

（三）養老保險領取等方面的比較

在退休年齡方面，2004 年，美國獲得全額養老金的年齡為 65 歲 4 個月，以后每過1年，獲得全額養老金的年齡相應提高 2 個月，直到 2014 年，出生于 1959 年及以后者，獲得全額養老金的年齡提高到 67 歲為止。被保險者也可以選擇在 62 歲提前退休但獲得相應減少的待遇。而我國的法定退休年齡是男職工 60 歲、女干部 55 歲、女工人 50 歲。從事特殊工種的職工為男 55 歲、女 45 歲，完全喪失勞動能力的職工為男 50 歲、女 45 歲。

通過比較發現，美國的養老保險制度相對成熟。與美國相比，我國養老保險制度中存在以下不足：①養老保險覆蓋面較小；②養老金的工資替代率較高；③養老保險積累基金較少；④退休年齡較低；⑤養老保險繳費比例較高；⑥在職人員與退休人員的比例即撫養比下降過快等。因此我國養老保險制度應當基于“有限福利”的基本理念，逐步改革現行養老保險制度，完善企業年金，促進個人儲蓄性養老保險（商業人壽保險）的發展，建立基本養老保險、補充養老保險、個人儲蓄和商業保險等三層養老保險體系為目標，輔以提高退休年齡、降低養老金的工資替代率，改善制度的內部狀況。

中國養老保險制度的基本情況

自20世紀90年代以來，中國加快建立以社會統籌與個人賬戶相結合的城鎮職工基本養老保險為主體的社會養老保障體系，覆蓋范圍不斷擴大，社會保險基金和財政投入規模持續增長，社會化養老保障體系不斷完善，但是，面對日益嚴重的老齡化問題，我國的社會養老保障體系還不健全，制度運行還需要進一步完善。

(一)我國現行養老保險制度的現狀

中國在工業化的過程中尤其是改革開放30年來，逐步建立了多種類型的社會養老保障制度。在城鎮地區，主要是城鎮職工基本養老保險制度和機關事業單位職工退休金制度。以城鎮職工基本養老保險為重點的社會養老保障制度覆蓋人群不斷增多。截止到2008年底，全國參加城鎮職工基本養老保險人數為21890萬人，其中在職人員16597萬人，離退休人員5293萬人。在農村地區，主要是民政部1992年推行的農村社會養老保險制度，2009年8月，國務院發布了《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，確定從今年起開展新型農村社會養老保險，同時召開了開展新型農村社會養老保險試點工作會議，正式啟動農村新型養老保險試點工作。新制度2009年覆蓋10%左右的縣，2020年之前覆蓋所有農村適齡居民。根據規定，養老金待遇由基礎養老金和個人賬戶養老金組成，支付終身。中央確定的基礎養老金標準為每人每月55元。年滿60歲、未享受城鎮職工基本養老保險待遇的農民都可以按月領取養老金。如果新制度實施時已年滿60歲，不用繳費可以按月領取基礎養老金。這是以社會保險與老年福利津貼相結合的制度設計，必將促進老年保障制度的快速發展

(二)、對傳統的養老保險制度進行改革我國城鎮企業職工的養老保險制度始于1951年，1953年修訂頒布了《中華人民共和國勞動保險條例》，1978年以來企業職工養老保險制度進行了一系列的探索與改革，主要內容有以下幾方面：

1、改革實踐階段（1978-1990）80初期，進行養老費用生活統籌，恢復養老保險的調劑職能，向社會化方向發展克服企業退休費用負擔畸輕畸重的問題。1986年7月，國務院發布了《國營企業實行勞動合同制暫行規定》，規定國家對勞動合同制工人退休養老實行社會統籌，企業和勞動合同制工人按規定的比例繳納養老保險費，籌集養老保險基金。這個規定表明，在經濟體制改革的新形勢下，國家將放棄傳統的養老保險制度，轉而實行國家、企業和職工個人三方共同承擔責任的社會化的現代養老保險制度，并由勞動合同制工人推廣到全國所有國有企業職工。合同制工人繳納本人標準工資的3%，第一次建立了個人養老保險繳費制度

2、探索與實踐階段（1991－現在）進入20世紀90年代，我國養老保險開始在制度的運行機制、制度模式方面進行了較深層次的探索(1)、建立養老保險基金社會統籌制度20世紀80年代以后，老企業的退休人員不斷增加，發放退休金的壓力越來越大，而新建立的企業就不存在這樣的問題，這不僅使企業之間不能在相同的起點上競爭，而且缺乏競爭力的老企業已無力支付眾多退休工人的養老保險金，導致企業勞保個人開不出工資，上訪告狀頻頻。1991年6月國務院下發了《國務院關于城鎮企業職工養老保險制度改革的決定》，確立了養老保險金由市縣起步、向省級過渡、最后實現全國統籌的資原則籌。到1992年底，全國有2300個縣市實行了國有企業職工養老保險費社會統籌改革，占全國縣市總數的95%。(2)建立多層次養老保險制度我國傳統的養老保險制度是單一的，責任完全有國家和企業負擔，為改變其弊端，1991年6月下發的《國務院關于城鎮企業職工養老保險制度改革的決定》確立了實行社會基本養老保險、企業補充養老保險、個人儲蓄養老保險相結合的多層次養老保險原則。(3)改革基本養老金的計發辦法隨著經濟制度的改革，基本養老金按退休標準工資的一定比例計發的辦法已不適應，1993年10月，勞工部頒布了《基本養老金計發辦法改革試點的通知》，在待遇確定與支付比例上作了進一步的改革，改革后的養老金分兩部分：社會性養老金和繳費性養老金。社會性養老金，企業和職工繳納基本養老費滿15年的，社會性養老金按職工退休時所在地區上半年社會平均工資的25%計發，繳費不足15年的按20%計發，繳費滿5年不足10年的按15%計發。(4)、養老保險逐步社會化養老保險社會化表示在由于獨立于企業和事業單位的社會保險經辦機構管理社會保險事宜。管理基金由非官方機構負責投資運營，養老金不再有退休人單位發放，而是由銀行發放，到2001年企業退休職工的養老金基本上全部由銀行發放。

中國養老保險制度改革的成就

220世紀80年代中后期，中國在社會經濟轉型、社會經濟條件相對落后以及人口老齡化進程加快的背景下，吸取國際經驗教訓，開始實施養老保險制度改革。這是我國社會發展中最有挑戰性的任務之一 ,但我國仍取得了顯著的成就。1997年7月，國務院公布了《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》，進一步明確了基本養老保險制度統一模式的一些具體辦法。我國養老保險制度改革方向明確，20世紀末，基本建立起一個資金來源多渠道、保障方式多層次、管理服務社會化的養老保險體系。中國養老保險制度取得的成就表現如下：

（一）社會統籌與個人賬戶相結合的養老保險制度 社會統籌克服了單位核算的弊端，體現出養老保險的社會共濟性，一定程度上克服了企業、行業之間由于發展水平和效益不同造成的不公平。社會統籌也有利于統一管理、統一發放，提高效率、促進公平。個人賬戶將個人投保與企業投保的一部分記在個人名下，與個人利益掛鉤，有利于落實個人的責任，調動個人參加養老保險的積極性，也便于個人在不同單位之間的自由流動。

（二）現收現付制向部分積累制轉換 現收現付制是代際養老，老人的供養負擔完全轉嫁給下一代，但在國家經濟衰退或人口老齡化的形勢下，國家或企業很難有效滿足不斷增長的養老金需求。完全積累制是代內養老，退休前自我積累養老金，但制度過渡要解決已退休人員和在職人員的養老金積累問題，籌資上存在“雙重負擔”。我國采用部分積累制的混合式籌資方式，綜合考慮當前需要，也為滿足長遠需要做準備，具有一定的制度彈性。從現收現付制向積累制過渡，在我國乃至世界養老保險制度改革中都是一件非常有意義的事情。

(三)增強了養老保障能力 養老保險制度改革逐步構建了基本養老保險、企業補充養老保險和個人儲蓄性養老保險的“三支柱”養老保險體系，提高了養老保障水平。

（四）擴大了養老保險的覆蓋面 新的養老保險制度要求在享受保險的權利上是統一的，要求保險項目、保險待遇和投保標準統一，并適用于城鎮各類企業（包括私營企業、外資企業、合資企業等等）的職工和個體勞動者，逐步擴大社會化養老保險范圍，維護公民權利和社會公平。

中國養老保險制度存在的弊端

現行養老保險籌資模式在實行過程中出現了許多問題和矛盾，這對即將進入老齡人口增長高峰期，同時又正值工業化發展階段的中國來說，完成由舊制度向新制度轉移的過程，必須首先明確當前中國現行養老保險體制所存在的弊病和問題：

（一）.基金來源渠道單一，收支矛盾日顯突出。當前我國養老保險的基金來源主要是保險費的收入及其利息收入和財政補貼。由于經濟條件的限制，保費欠繳的情況非常嚴重，彈性收繳與剛性支出的矛盾日趨突顯出來，加上老齡人口數量的不斷上漲，享受養老金的人數不斷增加，養老保險費用開支增加，成為應對老齡化危機最主要問題之一。

（二）歷史欠債嚴重，“空賬”運行規模大。我國當前實行社會統籌與個人賬戶相結合的養老保險制度，但是在實際的實施中卻形成了一種在資金流程上與現收現付制沒有什么本質區別的“空賬”運行機制。1997年《決定》指出已經退休職工的養老金繼續按照過去的標準，這意味著企業要同時承擔退休職工養老之需和為在職職工積累養老金的雙重任務，造成企業負擔過重，繳費困難、逃費、欠費現象嚴重。

(三).退休年齡偏低，且男女性別在退休年齡上差距太大。退休年齡的高低決定著領取養老金時間的長短。而退休年齡越低，則意味著領取養老金的時間越長，即用于支付養老金的基金需求就會越多。我國規定男性退休年齡為60歲，女性為55歲，加上生活和醫療健康水平的提高造成我國人口的老年撫養比不斷攀升，有關專家預測我國到2060年養老撫養比為 60.3%。另一方面，由于女性的平均壽命要明顯高于男性，在我國，女性要比男性早5年退休，這不僅導致我國養老金支付壓力加重，而且也不利于婦女權益的保障。

（四）.基金管理效率低下。我國規定養老金在留足2個月的支付以外，應該全部用于購買國債、銀行儲蓄、企業債券、投資股市，嚴禁投入其他金融和經營性事業。但是目前我國養老金仍主要用來購買國債和銀行儲蓄，基金收益甚小，根本無法滿足老齡社會對養老金的需求，沒有真正建立起養老金保值、增值的有效機制。

（五）社會養老保險制度層次缺失

我國養老金制度模式從1993年提出實施多層次養老保險模式。但作為養老保險體系重要組成部分的企業年金養老制度推進緩慢，覆蓋率小，大部分城鎮職工依然僅有基本養老保險。而且，我國政策規定企業只有加入了基本養老保障之后，才允許按政策規定設立企業年金。所以，只有少部分經濟效益較好的能源、金融和通訊的企業設立企業年金，而經濟效益差的企業一般只有基本養老金保障，形成企業年金缺位。

（六）基本養老金制度覆蓋率低

2006年我國就業人口為76990萬人，其中城市就業人數為28310萬人，城市就業人口比例為36.77%.數據顯示，我國基本養老保險理論覆蓋率從2001年的38.8%增長到2006年的42.8%，覆蓋率仍不足50%.顯示我國社會養老保障的有效覆蓋面較狹窄。

（七）養老保險基金“所有者缺位”

當前，我國個人帳戶中的養老基金實質上是繳費人的資本或勞動收入的一部分，所以，從經濟學上產權明晰這一原則出發，理應成立一個代表繳費人利益的組織來對這部分基金進行管理。而我國目前的情況卻是由政府代管，政府成為養老基金的托管人。所以，我國目前的基本養老保險基金實際上就處于“所有者缺位”繼而“所有權懸空”的狀態，在這種狀態下，發生融資困難和基金被挪用的情況，也就不足為奇了。

（八）農村養老保險制度亟待健全

由于歷史的原因，我國城鄉之間在經濟發展水平、收入水平、經濟結構等諸多方面存在較大差異，所以在使我國城市和農村之間形成了不同養老保障制度。與城鎮相比，農村社會保障水平低，保障項目少，社會救助仍是農村社會保障的主體內容，作為現代社會保障核心的社會保險制度在我國農村才剛剛開始發展，保障制度亟待健全。隨著城市化進程的加快，農村經濟結構的變化，人口政策的影響，以及農村人口結構逐步老化，農村家庭保障日益受到越來越大的沖擊，農村人口對政府組織的社會保障的需要越來越迫切。

中國養老保險制度的改革趨勢

基于以上所存在的問題與弊端，提出以下應對策略：

（一）擴大基金來源的渠道，建立多層次的養老保險體系。提高養老金保值增值的能力，實行國有資產變現，發行社保長期債券，進入資本市場等措施，把社保基金做大。

（二）.積極發展企業年金計劃即補充養老保險和個人儲蓄養老保險。強化個人自保的意識，加強企業和個人對養老保險的責任與義務。使得養老保險的各個支柱都得以發展和完善，為建立多層次的保障體系打好基礎，為降低基本養老金的替代率，促進個人賬戶實賬運行創造足夠大的活動空間。

（三）.逐步做實個人賬戶，解決個人賬戶的“空賬”問題。第一建立賬戶分立制，建立個人賬戶專管體系。將個人賬戶從社會統籌金中分離出來，實行賬戶分立，從而避免社會統籌向個人賬戶“借”的風險。第二，建立專門的基金管理機構來負責個人賬戶基金的管理與營運，以確保其保值增值。

（四）建立農民工的養老保障體系。一項社保計劃應該和能否覆蓋哪些人群，是由社會的生產力發展水平，勞動力市場發育狀況和政府行政管理能力所決定的。根據我國經濟發展的現狀和趨勢來看，養老保險應逐步全面覆蓋所有與城市化、工業化過程有密切聯系的群體，而農民工正是這一過程中非常龐大而且不容忽視的一個群體。應該立即建立有關將農民工納入養老保險框架之內的法律法規，將其納入養老保險的范圍之內。這樣一方面可以擴大社保尤其是養老保險的基金來源；另一方面，又可以在一定程度上緩解農村老齡化帶來的養老危機，因為一旦農民工為社保網絡所覆蓋，他們才會有“精力”去考慮如何提高父母輩老人的福利水平問題。

（五）全面推進多層次養老制度體系建設

建立多層次養老制度制度體系，是我國的文化傳統和現代社會保險機制的要求，應全面覆蓋無力繳費的貧困人口的社會救濟、社會基本養老、企業年金、商業壽險、家庭保障等多層次養老保障制度模式。第一層次：加大基本養老保險的執行力度。由政府、企業和個人三方供款的模式，即企業和個人為主，政府提供補貼，實行現收現付籌資方式。通過提高企業和個人的參保意識、加大執法力度等措施，不斷提高參保率。由國家行政部門管理，執行保障和再分配功能。推行激勵機制，對于多繳費者可以多領取相應的養老金。第二層次：鼓勵企業為員工建立企業年金保障。由政府提供優惠政策，實行勞動權利與義務相結合的原則，由企業為主，個人為輔供款，實行積累制籌資方式。對象為企業職工，執行保障和儲蓄功能。實行激勵機制，保證繳費者退休后有更高的生活水平和更為充分的保障。第三層次：積極發展商業壽險保障。采用自愿性，由政府提供政策，個人具有經濟能力和偏好選擇，實行積累制籌資方式。對象為高收入人群，是在具有了基礎保障之上的更高層次的保障。執行保障和儲蓄功能。政府可視經濟發展需要，給予政策扶持。第四層次：傳承家庭養老保障。家庭成員對老人的贍養是互惠互利關系的體現。年輕一代對父母提供照顧，也為自己將來獲得子女照顧創造了道德基礎，這種供養與反哺的循環使家庭養老能夠延續。

（六）擴大非繳費型和基本養老覆蓋范圍

擴大覆蓋范圍，是基本社會養老制度的一個基本目標。目前擴大覆蓋范圍的政策是出于制度內的資金不平衡的需求，缺少統籌機制。這種以擴大覆蓋面為手段來緩解養老保險基金壓力的政策背景，使非國有企業產生了其繳費將被用作于退休人員較多的國有企業，進行實質上是現收現付性質的收入轉移支付的預期，而與此同時，國家又沒有對非國有企業及其繳費相對應的養老金承諾做出制度化的、具有法律效力的保證。制度漏洞是造成覆蓋率不足的一個重要原因。很多國有、集體企業使用農村、外來勞動力臨時工，非公有制企業職工、城鎮個體工商戶及其雇工、城鎮自由職業者、農民工，大部分沒有納入養老保險覆蓋范圍

（七）重新界定政府在養老保險體制中的職能

造成當前我國養老保險體制出現“所有者缺位”的現象，很大程度上是政府直接管理過度的結果。當前個人帳戶中的養老基金完全是由政府的社會保障管理部門管理的，政府既是監管者，同時又是帳戶的直接管理者。在這種情形下，個人帳戶中積累的基金難以得到有效地運作。因此，應當將政府的管理職能限制在社會統籌這一大塊，即現收現付部分；而個人帳戶中的基金部分，則可考慮借鑒國外管理養老基金的成功經驗，成立養老基金會組織來管理個人帳戶中的基金，基金會組織應當是專業化的基金管理公司。并且，為了保證養老基金的管理效率，這樣的基金會應當是競爭性的，即成立多個基金會組織，職工可自主地選擇決定加入哪一個基金會，也可自由地退出。政府間接作用的增強則表現在加強監管職能方面。政府的社會保障部門應對基金管理公司進行嚴格的監督，定期考核其績效和風險管理水平。

（八）建立城鄉有別的養老保障模式

我國的社會養老保障制度體系由非繳費普惠性養老模式、繳費性基本養老保險模式、企業年金及個人壽險儲蓄性養老模式和家庭養老等多層次構成。其中繳費性基本養老保險和商業壽險產品的目標主要是城鎮從業人員，是養老保障是發展的主體。企業和個人壽險儲蓄安排的養老保障將成為城鎮退休人員晚年生活的補充性質資金來源，也是提高退休生活質量的重要保障。

重視對我國養老保險制度的改革，推動中國養老保險制度的完善迫在眉睫。政府要加快制度方面的建設，社會大眾和企業要積極落實各項政策，要提高養老保險方面的知識，學會維護自己的利益。只有各界共同努力，我國才能建立期更完善的養老保險體系，我們的社會才正在做到“老有所養，老有所依”。

班級：社工07-2班 姓名：劉詣 學號：05號

第三篇：中國養老保險制度論文

題目：論我國養老保險之做實個人賬戶

摘要：

本文將就以下方面進行探討和研究：我國城鎮職工養老保險制度、做實個人賬戶的含義、現狀以及實踐性分析。

關鍵詞：養老保險，個人賬戶，空賬現象，名義個人賬戶

正文：

一、簡述我國城鎮職工養老保險制度

養老保險資金由企業和職工共同負擔，企業繳費比例一般為企業工資總額的20%，全部納入社會統籌基金，并以省（自治區、直轄市）為單位進行調劑。職工繳費比例為本人繳費工資的8%，并全部計入個人賬戶。

參加工作、繳費年限累計滿15年的人員，退休后按月發給基本養老金。基本養老金由基礎養老金和個人賬戶養老金組成。退休時的基礎養老金月標準以當地上在崗職工月平均工資和本人指數化月平均繳費工資的平均值為基數，繳費每滿1年發給1%。個人賬戶養老金月標準為個人賬戶儲存額除以計發月數，計發月數根據職工退休時城鎮人口平均預期壽命、本人退休年齡、利息等因素確定。1

二、做實個人賬戶概述

在國務院于2005年12月3日發布的《國務院關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》的第四條中提到，要“逐步做實個人賬戶。做實個人賬戶，積累基本養老保險基金，是應對人口老齡化的重要舉措，也是實現企業職工基本養老保險制度可持續發展的重要保證。要繼續抓好東北三省做實個人賬戶試點工作，抓緊研究制訂其他地區擴大做實個人賬戶試點的具體方案，報國務院批準后實施。國家制訂個人賬戶基金管理和投資運營辦法，實現保值增值。”

那么，什么是做實個人賬戶呢？

根據國務院下發的《國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》以及《關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》 百度百科給出的解釋是：“指進一步區分好社會統籌基金和個人賬戶基金。做實個人帳戶后，記入個人帳戶基金的保險費只是個人繳納的8%，企業繳納的20%全部劃入統籌基金。也就是說記入個人帳戶基金的養老金比例從11%下降到8%。”

一篇文章中則解釋道，做實基本養老保險個人賬戶，“就是將每一個參保個人按規定比例繳納的養老保險基金都記入參保人的賬戶，做到賬錢相符、賬人相符、賬賬相符，形成個人繳費的完全積累。”2

其實第一種解釋只是在闡述2005年國務院決定頒布后個人繳納養老金比例的下降，而第二種解釋更具體也更直接地說明了做實個人賬戶“帳錢相符”的要求。

實際上，做實基本養老保險個人賬戶的目的，是實現個人繳費的積累，把賬與錢做到統一相符，清清楚楚，而不是空頭賬戶。

三、現狀

查閱資料，可知我國個人賬戶落實情況并不理想。實際情況如下：

（一）個人賬戶空賬缺口大。根據《中國養老金發展報告2013》的數據顯示，2012年中國城鎮職工基本養老保險制度的個人賬戶空賬達到2.6萬億。隨著我國老齡化的加劇，我國超過60歲的老年人口將不斷增多，并且在十幾年內將進入到老齡化的高峰。可以預料個人賬戶空賬缺口到今日已經日益擴大。

（二）個人賬戶基金收益率偏低，保值困難。由于基金當期支付壓力大，個人賬戶基金大部分都在空賬運行，基金被用于支付當前的養老金，由于投資效率低下，實際上連保值都難以實現。再加上正常的通貨膨脹，貶值風險其實非常大。

四、空賬的危害

首先，個人賬戶的“空賬”問題使得養老金支付風險被留給了下一代，影響了養老保險基金的可持續發展。給社會保障制度帶來了巨大的風險。未來的養老基金的負擔不堪想象，我國養老保險制度的可持續性受到嚴重威脅。

其次，空賬現使得養老保險制度的公信力以及政府部門的公信力受到影響。2褚福靈.做實基本養老保險個人賬戶的理論與實踐[J].新視野.2010(05)居民對養老保障制度的信任降低，不利于社會保障制度發達發展與進步。

五、實際策略

在我看來，做實個人賬戶的現實對策就是真正把個人賬戶實體化——可見可知，賬上的存款真實存在。

而查閱資料得知，財政部部長樓繼偉在“中國社會科學院社會保障國際論壇2014暨《中國養老金發展報告2014》發布式—‘三中全會的理論突破與名義賬戶研討會’”上發言時表示，做實個人賬戶已經無法持續，名義個人賬戶是下一步完善養老保險個人賬戶可選擇的模式。

資料顯示，中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文認為，在做實個人賬戶13年未果的情況下，及時轉向名義賬戶制，輕裝上陣，把精力放在加強個人賬戶多繳多得的功能上，以期在制度結構上徹底解決養老保險制度的財務可持續性。

確實，真正的個人賬戶將更難實現養老基金的保值增值，而現狀也確實是做實個人賬戶的壓力很大。而歐洲國家就個人賬戶采取了名義賬戶制。

名義賬戶制的優點在于，我國可以從當前一味做實個人賬戶的困境中擺脫出來。但是，在我看來，名義賬戶制并不能真正解決問題，并且這種做法便推翻了前期的累積，會促使空賬現象更加嚴重。所以重點還應該放在對優化做實個人賬戶制度的探索上。

參考文獻：

1、褚福靈.做實基本養老保險個人賬戶的理論與實踐[J].新視野.2010(05)

2、彭浩然，陳華，展凱.我國養老保險個人賬戶“空賬”規模變化趨勢分析[J].統計研究.2008(06)

第四篇：論養老保險制度的完善

論養老保險制度的完善

（作者：汪越）

內容摘要

新中國建立后，特別是改革開放以來，我國養老保險制度逐步形成，對推動經濟社會的發展發揮了重要作用。但是也存在一些亟待解決的問題。本文針對存在的問題，從加強法制建設，做實個人賬戶，強化政府職責，擴大覆蓋范圍，加快制定新型農村社會養老保險辦法等方面提出了規范和完善養老保險制度的建議。

[索引關鍵詞]社會保障養老保險制度完善

養 老保險是社會保障制度的重要組成部分，是社會保險五大險種中最重要的險種之一。所謂養老保險（或養老保險制度）是國家和社會根據一定的法律和法規，為解決 勞動者在達到國家規定的解除勞動義務的勞動年齡界限，或因年老喪失勞動能力退出勞動崗位后的基本生活而建立的一種社會保險制度。隨著人類社會的進步，世界 各國普遍重視養老保險制度的建立。德國于1889年頒布了《殘廢和老年保險法》，是最早建立養老保險制度的國家。隨后許多國家相繼頒布養老保險法規和建立養老保險制度，迄今已有160多個國家和地區頒布了養老保險法規。

我 國政府高度重視公民的養老問題。我國現行憲法明確指出：中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國 家發展為公民享有這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業。現行勞動法明確規定：國家發展社會保險，建立社會保險制度，設立社會保險基金，使勞 動者在年老、患病、工傷、失業、生育等情況下獲得幫助和補償。黨的十七大報告提出，加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，保障人民基本生活。明確要求，促進企業、機關、事業單位基本養老保險制度改革，探索建立農村養老保險制度。

我國的養老保險制度始建于建國之初。1951年2月政務院頒布了《中華人民共和國勞動保險條例》，該條例第3章第15條明確規定了企業職工的養老保險待遇，1955年又將養老保險范圍擴大到國家機關、事業單位之中。該條例是新中國第一部綜合性的社會保險法規，也是建國后40多年我國企業職工實行養老保險制度的基本法律依據。從20世紀80年代中期以來，為適應經濟體制改革的需要，我國進行了養老保險制度的改革。在模式的選擇、過渡期辦法與國際慣例接軌等方面都取得了一些成績和成功的經驗。1991年，國務院下發《關于企業職工養老保險制度改革的決定》（國發[1991]33號），對開展企業職工養老保險、機關事業單位養老保險和農村社會養老保險工作進行了分工。進入90年代中后期，由于企業改制等經濟體制改革的需要，企業職工養老保險單兵突進，國務院 1

先后發布了《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》（國發［1995］6號）等法規政策。1999年1月22日，國務院頒布了《社會保險費征收暫行條例》。機關事業單位養老保險和農村社會養老保險，由于制度上的不完善等方面原因，1999年宣告停止發展新業務。隨后雖然有部分地區陸續進行了試點，但從全國來看，基本上進入了停滯期。目前，我國已開展的社會養老保險中，企業職工參保人數約2億人、農村參保人數約1.5億人。需要說明的是，這部分參加農村養老保險的人員并未真正納入社會養老保險，因為這部分參保農民的保險費用幾乎全部由個人繳納，各級政府及集體并未投入資金。

幾十年來，我國的養老保險制度不斷發展，在促進經濟社會發展方面發揮了重要作用，但也存在著許多不可回避、亟待解決的問題。因此，加快完善社會養老保險制度，是十七大確立的目標任務，是構建和諧社會、應對人口老齡化和落實計劃生育國策，保證經濟社會健康發展的必然要求。本文將在分析目前我國養老保險存在問題的基礎上提出完善養老保險制度的政策建議。

一、我國養老保險存在的主要問題

（一）養老保險制度尚未作出統一法律規定，且立法滯后。我國城鎮企業職工養老保險制度經歷的三次改革，即20世紀80年代初頒布了《國務院關于企業職工養老保險制度改革的決定》，90年代初頒布了《國務院關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》，1995年頒布了《國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》。這些通知、決定針對的僅僅是城鎮企業職工，缺乏整體性與權威性。我國的養老保險雖然已經開展了50多年，但發展很不平衡，《社會保險法》尚未出臺，從立法的角度看，養老保險制度建設明顯滯后于經濟社會發展。

（二）覆蓋面太窄，農村的社會成員未納入社會養老保險體系。中國是一個農業大國，農村人口約占全國人口的56%。長期以來，農村老人主要由家庭養老，農民未被納入社會養老保障的范疇。隨著經濟社會的發展，人們的價值觀念和道德觀念發生了一系列的變化；計劃生育使得家庭小型化，4-2-1家庭結構難以維系傳統的家庭養老保障；人均耕地的日益減少使得土地的保障作用逐步削弱，農民的養老問題日漸凸顯。幾千年遺留下來的“養兒防老”的家庭保障體系已難以適應社會發展的需要。而農村的集體經濟只能在有限的范圍內提供保障，很難滿足農民養老的需要。

（三）資金的籌集和管理不夠科學合理。養老保險基金統籌的層次低，各地區養老保險基金的籌資等級和籌資比例各有不同，造成了不同地區之間負擔水平懸殊，不利于養老保險的轉移接續，不利于人力資源的有效配置。同時，企業職工個人帳戶有名無實的空賬問題普遍存在，給未來支付養老金埋下了隱患，也在一定程度上影響了養老金的籌集和政府的信譽。

（四）養老保險基金的保值增值渠道單一。國務院在1995年明文規定,養老基金只能購買國債或存入銀行,不得進行其它投資。2002年開始，允許基金進入證券市場。保值增值的渠道仍然單一。在目前有關法律尚未完善,執法、監管都還存在很大薄弱環節，允許養老基金進行投資確實會冒很大風險。但從長期看,這種

政府管制型投資政策無法實現養老基金的保值增值。伴隨著我國較高的經濟增長，通貨膨脹率的提高在所難免，而通貨膨脹會造成已積累的養老金貶值和養老金支出的增加。如果不通過養老基金自身的保值、增值，最終會影響未來退休職工的老年生活。

（五）現行養老保險運行中，法律的強制作用和約束力不夠。養老保險實施機制運行過程中，由于制度的缺失和不完備，參保隨意性大，抵制參保、逃避參保現象普遍存在；拖欠、不繳或少繳統籌金的現象屢禁不止；挪用、侵占、截留養老保險資金的行為時有發生，法律的約束力亟待加強。

二、完善我國養老保險制度政策建議

基于以上存在的主要問題和十七大確立的目標任務，提出以下政策建議：

（一）盡早出臺《社會保險法》，在法律的保障下完善養老保險制度。解決好養老問題，關鍵是要將社會養老納入法制軌道，依法養老，依法保障。2008年12月，全國人大常委會公布了《中國社會保險法》征求意見稿，對如何建立社會保險制度、保險費征繳、基金管理、社會保險監督、經辦、法律責任等向全國廣泛征求意見。同時，國家人力資源和社會保障部正在對《農民工參加基本養老保險辦法》和《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》也在向社會廣泛征求意見，這些都是完善養老保險制度的積極舉措。建議盡早出臺《社會保險法》，只有有法可依，才能做到保障有力，在法律的保障下完善社會養老保險制度。

（二）擴大社會養老保險制度覆蓋范圍。按照覆蓋廣泛、水平適當、結構合理、基金平衡的原則，統籌考慮當前和長遠、局部和整體的關系，擴大社會養老保險制度覆蓋范圍，在今后一段時間，社會養老保險應逐步覆蓋全體公民。一是城鎮企業養老保險要覆蓋所有城鎮企業職工和城鎮中自由擇業者（含農民工）；二是制定并完善新型農村社會養老保險辦法；三是要加快探索建立城鎮居民養老保險制度；四是要改變目前機關事業單位養老保障的體制，統一納入社會養老保障體制。

（三）提高城鎮企業養老保險統籌層次，做實企業職工養老保險個人賬戶。加快實現養老保險資金全國統籌的步伐。當前，要進一步加強省級基金預算管理，明確省、市、縣各級人民政府的責任，建立健全省級基金調劑制度，加大基金調劑力度。在完善市級統籌的基礎上，逐步提高統籌層次，早日實現全國統籌，為構建全國統一的勞動力市場和促進人員合理流動創造條件。針對目 前我國企業職工養老保險存在個人賬戶空轉、資金統籌層次偏低的實際，現階段必須利用我國經濟持續增長、人民生活水平不斷提高、政府財政收入增速較快這一有 利時機，抓緊做實個人賬戶，保障社會養老保險的持續性和長期性，以應對老年高峰期的到來，同時也為我們的子孫后代減輕壓力。

（四）加快制定新型農村社會養老保險辦法。農村居民的養老保險是當前涉及人口最多、最需要關注的民生工程。社會保險法（征求意見稿）提出“國家逐步建立和完善城鎮居民基本養老保險、農村居民基本養老保險制度，具體辦法由國務院規定。” 建立和完善農村養老保險，必須將農村的養老保險納入整個社會保

險法制體系統籌規劃。鑒于當前城鄉經濟發展水平的差別，建議國家采取分別立法的辦法進行規 范。按照個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的要求，建立新型農村社會養老保險制度。同時，貫徹廣覆蓋、保基本、多層次、可持續原則，加快農村社會保險制 度建設。逐步形成以在政府主導下的社會養老保險為主，輔之以家庭養老、土地保障和社會救助的農村養老保險體系。

（五）強化政府在完善養老保險制度中的職責。在養 老保險制度改革的推進過程中，首先，公共財政對城鄉居民養老保險要有一定比例的投入，體現政府在養老保險中的職責。其次，改革機關事業單位的養老金全部由 政府承擔的現行辦法，依法向機關和事業單位人員征收養老保險費，以適度削減對機關事業單位養老費用的投入。同時，強化政府的監管作用。在目前我國市場機制 尚不健全、專業人才缺乏、金融市場上信息不對稱以及相關的法律法規還不完善的情況下，政府應對養老保險基金進行監控，建立嚴格的監管體系。當前，可設立養 老保險基金監督管理委員會，由政府部門主管、社會保險機構牽頭，由審計、工會和有關金融部門以及專家參加，通過定期的報表和不定期的抽查方式，檢查基金投 資經營狀況，以保障基金營運的安全性、盈利性、合法性。

（六）發揮法律的強制作用，加強養老保險實施機制。我 國現行的養老保險資金籌集主要依靠政府的行政手段，企業拖欠、拒交和隱瞞職工工資的問題嚴重。因此，應改變現行的社會保險費繳費方式，一是增設社會保險 稅，通過開征社會保險稅的方式籌集社會保險資金比現行繳費方式具有更強的約束機制，也更能體現出養老保險資金籌集的嚴肅性和強制性。二是開征一些新稅種，如遺產稅、贈與稅、奢侈品的消費稅等，不但可以充實養老保險基金，還可以防止兩級分化、縮小貧富差距，促進社會公平和穩定，更好地完成財政的收入分配功 能。此外，還可以考慮發行一些長期國債補充養老保險資金的不足。目前，有條件的地方可以探索設立勞動和社會保障法庭，對侵犯社會養老保險費的各種行為，依 法追究行政責任、民事責任以及刑事責任。條件成熟后，可以借鑒國外普遍實行的專門法院審判方式，建立我國專門的勞動和社會保障法院，以更好地發揮法律的強 制作用。

社會保險乃民生之基。養老保險是社會保障的重要組成部分，對經濟發展和社會穩定的影響深遠。完善養老保險制度，必須加強法制建設，強化政府的職責，科學規范管理；擴大覆蓋面，尤其要關注農民，關注農村老年群體。同時，也要爭取社會方方面面的理解和支持。只有這樣，我國養老保險制度才能沿著健康的軌道，長足發展。

參考文獻

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險”

（http://w1.mohrss.gov.cn/gb/ywzn/2005-12/02/content_95209.htm）

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3、《中華人民共和國勞動法》第九章第七十條

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6、黃勁松，《中國養老金制度存在的缺陷及政策建議》，《中國發展觀察》2008年2期

7、鄭功成，《中國社會保障制度變遷與評估》，中國人民大學出版社，2002年11月1日

第五篇：中國養老保險制度現狀及未來發展路徑

中國養老保險制度現狀及未來發展路徑

——基于公平與效率的視角

2012-09-14

摘 要：養老保險的再分配功能及其對公平和效率的影響一直是養老保險制度改革的焦點所在。當前中國養老保險體系仍有待完善，特別是從公平與效率的角度深化和加快中國養老保險制度的改革是極需要關注的問題。要進一步完善中國的養老保險制度必須遵循公平與效率原則，在保證社會整體公平的同時兼顧效率問題，以體現和諧社會與合作精神為目標，構建一個公平與效率協調的養老保障體系。

關鍵詞：養老保險，公平，效率

完善的養老保險體制是構建和諧社會的重要組成部分。隨著人口老齡化的加劇以及市場化、城鎮化程度的不斷提高，我國社會養老保障體系受到日益增加的養老金支出的壓力，這也對我國養老保障制度提出了改革的客觀要求。本文從公平與效率的視角出發，分析了目前中國養老保險制度的運行現狀及存在的問題，最后以尋求公平與效率的平衡點為目標，提出中國養老保險制度的未來發展路徑。

一、公平視角下的中國養老保險制度分析

（一）現行制度覆蓋面狹窄。目前，我國養老保險主要在城鎮，除部分試點地區的農民享受到了農村社會養老保險之外，其他地區的農民都沒有被納入社會養老保險。然而，即便是城鎮企業的養老保險，其覆蓋率也偏低，截至2007年底，全國城鎮就業人口29350萬人，同期參加基本養老保險職工人數為20137萬人，基本覆蓋率為68.6%，僅為世界平均，水平的一半。參保率較低的原因為鄉鎮企業職工、進城農民工、城鎮私營企業就業人員以及許多靈活就業人員大多沒有參加養老保險。

（二）現行制度造成養老保險待遇不“公平”。“公平”并不是指每位公民的養老保險金統一一致，而是指退休后的養老保險金應與在職時的繳費情況、相掛鉤，但前提是采用相同的計發辦法。目前，不同性質的工作單位采用不同的養老金計發辦法，機關事業單位的職工享有特殊待遇，其待遇水平要比企業退休人員的養老金平均高出一倍以上。2009年初，“事業單位養老保險制度改革方案”正式下發，山西、上海、浙江、廣東、重慶五省市成為試點省市。此次改革的重要內容是將事業單位養老保險下調至與企業一致，這不僅僅是為了財政減負，同時也是為了建立一種更加公平、更為科學合理的社會養老保險制度。

（三）現行制度中城鄉之間的公平性問題突出。現階段我國養老保險體系具有明顯的城鄉二元分割的特性。近年來，我國社會養老保險體系的改革和建設主要集中在城鎮，企業、國家機關事業單位和參照國有企業辦法實行社會保障的城市集體企業的職工保障能力有所提高，但農村地區卻始終處于社會保障體系的邊緣。與城鎮居民相比，農村養老保險存在覆蓋率偏低、保障水平低下等問題。截至2010年6月底，全國320個試點縣和4個直轄市新型農村社會養老保險參保人數僅為5965萬人。我國城鄉之間在養老保險制度方面存在著嚴重的不公平。

二、從效率的視角看中國現行養老保險制度

（一）現行制度養老保險資金籌集困難，缺乏社會共濟。目前城鎮企業養老基金籌資渠道來源于：單位繳費、職工個人繳費、財政補貼和社會保障基金投資收益。現實情況表明，有些渠道并不通暢。國家對社會保障基金的支持主要體現在允許社會保障費在稅前列支，以及當社會保障基金人不敷出時由財政兜底。由于基金余額不多，投資的資金量不大，投資渠道狹窄且資金分散，社保基金的主要來源為用人單位和在職工個人的繳費。但近些年征繳的難度加大，拒繳、欠繳社保費的現象時有發生，基金收繳率呈現下降趨勢。

（二）現行制度難以解決隱性養老保險債務問題。1997-2005年間，國家允許統、賬基金互相調劑使用，于是就出現了“挪用”個人賬戶中的基金來填補養老金支付空缺的現象。這種社會統籌與個人賬戶結合的制度采取借用個人賬戶基金的方式償還歷史債務，沒有從根本上分離兩種基金。這種借用既沒有數額方面的規定，又沒有借款利息和償還期限的規定，成為一種直接的占用。從這幾年的實踐來看，由于政府還沒有解決歷史債務的有效辦法，僅僅靠企業和職工個人繳費無法填補這一空賬。世界銀行2005年發布的關于中國養老保險未來支付缺口的研究報告稱，2001-2075年間，中國基本養老保險的收支缺口將高達9115萬億元。隨著養老金收支缺口的不斷攀升，中國養老保險制度面臨著巨大的壓力。

（三）現行制度中養老基金的保值與增值困難。社會保險基金特別是養老保險基金的保值增值是社會保障制度得以正常運行的基本條件。但是歷年的社保基金投資收益均沒有達到

國家統計局公布的近幾年8.1%的平均工資增長率，也就意味著沒有實現保值增值的目標。2006-2007年，社保基金迫于保值增值的壓力，開始投向收益率更高的證券市場與海外投資市場，但無可避免地也面臨著巨大的投資風險。

（四）現行制度模式不能有效應對人口老齡化風險。我國改革開放20年后就步入了老齡化社會，并且呈現出老齡化速度加快的特點。

在人口老齡化的動態過程中社會養老保險承受了巨大的壓力，現收現付制受到的最為嚴厲的質疑就是可能出現的支付危機。所以我們沒有理由認為基金制的養老保險體系絕不會受到人口老齡化的危脅。巴爾（2003）就曾明確闡明：“廣泛持有的觀點認為，基金制本質上要比現收現付制安全，這是一個合成的謬誤??現收現付制和基金制僅僅是兩種在勞動者和養老金領取者之間分配產品的辦法，當遇到人口變化時它們的運營不應該有非常大的差別。”

三、我國養老保險制度未來發展路徑

（一）建立并完善基本保障層次，以實現公平與效率相統一。完善的養老保險體系應包含國家基本養老保險、企業補充養老保險、個人儲蓄性養老保險和特殊群體附加救濟金這四個層次的構建，以滿足不同地區、不同經濟狀況和不同收入水平人員的養老需求。

1.國家基本養老保險。國家基本養老保險應為養老保險的基礎保障和重要支柱。要實現我國國家公務員、事業單位工作人員、企業職工三大群體養老保險計發辦法方案的統一，并在此基礎上針對公務員、事業單位、企業職工的不同性質與特點分別頒布法案，解決各自面臨的特殊問題。

2.企業補充養老保險。效益好、盈利狀況佳的企業可以考慮實行企業補充養老保險，一方面為職工提供更完善保障，同時也能激勵職工的工作熱情。企業補充養老保險應以企業為主，由企業和個人共同出資建立，即把原有的個人賬戶從基本養老保險中分離出來，并將個人賬戶的個人部分做成實賬后，與企業的補充保險合并，合并后的個人賬戶由企業和個人按新的政策規定繳費，積累儲存，構建第二層次的保障。

3.個人儲蓄性養老保險。不同于基本養老保險和企業補充養老保險由國家立法規范，強制執行，第三層次的個人儲蓄性養老保險可以由居民自愿選擇參加。選擇參加途徑有兩種：

第一，購買商業養老保險；第二，在銀行開辦養老儲蓄賬戶。個人儲蓄性養老保險統一由政府制定優惠政策，在一定程度上減免稅收，提升利率，若參保人提前支取則按正常利率和稅率計算支付金額。

4.特殊群體附加救濟金。通過家庭收入調查，對那些真正需要社會提供幫助的高齡人口或特殊貧困人口，以社會救助或低水平的社會養老金的方式為他們提供附加保障。

（二）公開養老金債務。變隱性養老金債務為顯性公開債務既有利于社會公平，也可增加養老保險體系的透明性和公信度，從而吸引更多的人群加入其中。要做到這一點就要建立多元化的籌資渠道，如通過國有資產變現、開征特別稅、由政府發行特別債券等方式籌集資金。我們可以設想將目前養老、失業和醫療三種繳費合并為一種社會保障稅，稅率隨著人們收入水平的提高而適當提高，由稅務部門依據稅法向所有類型的企業、事業機構、個體戶和工作者個人強制性征收。這樣在適度的范圍內，維持了社會共同體的存在、穩定和發展，也有利于依法擴大社會保險覆蓋面，提高征繳率，降低征收成本，為老年人提供穩定的養老金收入來源。另外也可通過發行特別國債的方式吸納社會較富裕人員和家庭資金，來彌補我國社會保障基金缺口。

（三）擴大投資范圍。目前社保基金的投資范圍，很小，僅局限于銀行存款、買賣國債和其他具有良好流動性的金融工具，包括上市流通的證券投資基金、股票、信用等級在投資級以上的企業債券、金融債券等有價證券。這其中銀行存款和國債投資的比例不得低于50%，且銀行存款的比例不得低于10%。諸多限制使得養老保險基金的實際投資收益率低下，再考慮通貨膨脹率的因素，保值增值的目的很難達到。世界上，基金投資比例一般是：公司股票60%，公司債券17%，政府債券6%，短期貸款3%，抵押貸款11%，房地產3%。我國應當適當擴大社保基金的投資范圍，穩健地提高投資收益率。

（四）提高我國經濟整體運行效率。我國經濟整體運行效率不高已成為制約養老保險制度改革的主要因素之一。要改變現狀首先必須轉變經濟發展方式，注重人均產能。市場經濟發展早期，通過資本要素擴大增加產出成為經濟增長的主流方式，但人均生產效率卻被忽視了，而養老問題是針對個人的，主要關注人均指標。如何提高人均產能是今后養老保險體制改革中所要面臨的一個重要問題。其次，降低我國經濟增長成本。目前，資源使用效率低下、浪費現象嚴重、交易成本高等現象在經濟發展過程中非常普遍。在這種條件下，居民現金收

入和能夠用于養老的其他資金來源受到擠壓，從而造成社會養老基金來源不足。最后，我國養老金問題浮出水面的時間相對較晚也印證了我國經濟整體運行效率不高。在人口老齡化到來之前、勞動人口迅速擴張時期，政府資金相對寬裕帶有一定的虛假成分，部分掩蓋了經濟整體運行的低效率。

（五）建立和完善農村養老保險制度。目前我國農村養老保險還不完善，城鄉差距巨大，造成的因素主要是：第一，按照農村養老保險政府組織引導與農民自愿相結合的投保原則，并不具有強制性，而農民的養老保險意識普遍不足，難以保證參保人數；第二，雖然農村養老保險的籌資形式為國家、集體和個人相結合，但主要仍以個人繳費為主。而且實際工作中集體補助往往難以落實，因此繳費基本還是由個人承擔，農民的參保積極性降低；第三，農村養老保險繳費標準低而且具有不確定性，難以保障老年農民的基本生活。要建立和完善農村養老保險制度，首先要充分考慮到我國的城鄉差距，制定符合區域實際的養老保險運行辦法，充分考慮農民的利益，重視宣傳引導，提高農民的參保熱情。另外要加強農村養老保險管理機構的建立，提高經辦人員的素質水平，加強監督，贏得農民的信賴。

作者： 沈潔穎來源： 《金融與經濟》2012年第6期