第一篇：新中國監獄工作政策的發展變化

新中國監獄工作政策的發展變化

列寧曾經說過：“法律是一種政治措施，是一種政策。”在我國國情特色作用下的監獄工作，在相當長的歷史時期里往往政策即法、法即政策。隨著社會形勢的變化和監獄工作的發展，黨的“政策意志”逐漸表現為“法律意志”，監獄的“執策意識”逐步淡化、“執法意識”逐步強化。因此，監獄工作政策也是一種法制，它是我國國情特色作用下法制建設的一種特殊形式。新中國監獄在不同歷史時期制定了不同的監獄工作政策，根據其發展變化情況可以分為以下三個時期：

(一)“策治”時期

從1951年新中國監獄創建到1981年“八勞”會議召開，為政策主導監獄工作的“策治”時期。這一時期的監獄工作政策主要有：

1、懲辦與寬大相結合的政策其主要內容是：首惡必辦，脅從不問；坦白從寬，抗拒從嚴；立功折罪，立大功受獎。基本精神是：分清犯罪輕重，態度好壞，講究策略，區別對待，分化瓦解罪犯，孤立打擊少數，教育改造大多數，化消極因素為積極因素。

2、勞動改造與政治思想教育相結合的政策其實質是改造罪犯的兩個基本手段相結合。通過勞動改造，可以使罪犯認識到勞動的偉大，養成勞動習慣，學會勞動生產技能。通過政治思想教育，則可以轉化犯罪思想，矯正犯罪惡習。二者各自獨立又相互聯系，相互滲透、相互作用，從而達到改造罪犯成為新人的目的。

3、階級斗爭與革命人道主義相結合的政策其實質是改造罪犯的兩種政治手段的有機結合。對反革命犯和重大刑事犯必須實行專政，必須講階級斗爭，只準他規規矩矩、老老實實接受改造，不能亂說亂動。但同時要把犯人當人看，不打罵體罰虐待，不搞逼供信，維護和保障犯人的合法權利，關心罪犯的生活，解決他們的實際困難。

4、區別對待的政策就是針對罪犯的不同情況，給以不同的處理，把監獄工作做深做細，促使罪犯加速改造：(1)、在管理上，針對不同犯罪類型、刑期、年齡、性別，實行分管分押；(2)、在獎懲上，針對罪犯改造表現好壞，實行賞罰嚴明的制度；(3)、在教育上，針對罪犯的犯罪性質、認罪程度、改造表現的不同情況，進行分類教育和個別教育；(4)、在勞動上，針對罪犯的身體條件、生理特點、技術專長，合理安排勞動。

5、給出路的政策毛澤東同志指出：不給出路的政策，不是無產階級的政策。其主要精神表現在：(1)、對犯罪分子，除罪大惡極不殺不足以平民憤者外，都實行勞動改造，給生活出路、給重新做人的機會；(2)、對確有悔改或立功表現的，及時給以減刑或假釋；(3)、罪犯刑滿釋放后，一律不戴帽子，盡可能安排就業，政治上不歧視。

在“策治”時期實施這些監獄工作政策，其目的是分化瓦解罪犯，促使其改惡從善，早日成為自食其力的社會主義勞動者。在這些政策作用下，這個時期的監獄工作呈現出以下“五化”特點：

1、法制“政策”化即以政策代替法律法規。在時間縱跨30年的“策治”時期，頒布的監獄法規只有一部，即1954年8月26日政務院第222次會議通過，同年9月7日公布施行的《中華人民共和國勞動改造條例》，共9章77條，其中的條款多是原則性的規定，比較粗放、籠統，其實質是監獄工作政策的“條文化”。而指導監獄工作的政策卻比較系統、全面，研究總結監獄工作的專題會議就達八次之多。毛澤東同志對監獄工作的指示和批示就達三十多次，其他國家領導人也多次指導監獄工作。

2、管理經驗化這一時期的監獄工作干警文化水平不高，很多人是小學文化，但實踐經驗很豐富，執行黨的政策不折不扣，工作原則性強。他們憑著對黨無限忠誠的一腔熱血抓罪犯的改造，憑著對監獄事業無限熱愛來搞好監獄工作。對罪犯的管理教育具有典型的“人治”特點。

3、矛盾單一化這一時期關押管理的犯人大多數是歷史反革命、舊社會的殘渣余孽和重大刑事犯，他們對社會主義制度根本仇視，對監獄的改造根本對立。所以在獄內矛盾中，單一的對抗性的敵我矛盾占主流。

4、手段強制化由于時代背景和關押對象的特殊性，決定了這一時期監獄干警在管理罪犯時多強調專政、打擊、懲罰(當然也強調教育，但側重點放在前者)，對罪犯的義務的要求大于對權利的保障。

5、效果顯著化由于監獄工作方針、政策的正確性，由于監獄干警對監獄工作事業的無限熱愛，由于全國大氣候形成的專政態勢，這一時期監獄工作取得了舉世矚目的偉大成就。在監管條件極差、管理干警不足、自然條件惡劣的情況下，幾乎沒有罪犯脫逃，很少有罪犯脫管或獄內又犯罪，罪犯違規率極低，罪犯刑滿釋放后的重新犯罪率也很低。成功的改造了末代皇帝、日本戰犯、國民黨戰犯和大批刑事犯。除為國家創造出了合格的政治產品外，還創造了大量的經濟產品。其成就舉世公認，贏得了良好的國際聲譽。

(二)、“共治”時期

從1981年“八勞”會議后到1994年《監獄法》頒布，是政策和法律同時主導監獄工作的“共治”時期。我國進入了改革開放、撥亂反正的新的歷史時期，階級矛盾趨于緩和，社會形勢趨于穩定，監獄的關押改造對象發生了很大變化。根據社會發展形勢和監獄工作客觀情況的變化，黨對監獄工作政策做出了適當的調整。這一時期的監獄工作政策主要有：

1、懲罰管制與思想教育相結合的政策其實質就是監獄執行刑罰和改造罪犯兩項基本任務的結合。前者體現了法律的嚴肅性和懲罰的必要性；后者體現了懲罰管制的目的性。懲罰管制是為了有效地進行思想教育；思想教育必須以懲罰管制為前提條件，二者必須密切配合。

2、勞動生產與政治、文化、技術教育相結合的政策其實質是勞動改造與教育改造兩個基本手段相結合。通過勞動生產，可以使罪犯養成勞動習慣，掌握生產技能，并完成一定的經濟任務；通過政治、文化、技術教育，可以轉化罪犯的思想、矯正惡習、提高文化知識水平。二者相輔相成，不能偏廢。

3、嚴格管理與教育、感化、挽救相結合的政策嚴格管理是對罪犯實施懲罰管制的具體要求和做法，包括嚴格的制度、嚴密的組織、嚴細的措施、嚴肅的要求、嚴明的獎懲。教育、感化、挽救就是對罪犯進行系統的政治、文化、技術教育，做耐心細致的思想工作，用黨的監獄工作方針政策去感召罪犯、以民警的言傳身教去引導罪犯、從政治上關懷罪犯、從生活上去關心罪犯，促使其改造成為新人。嚴格管理要做到嚴而不苛，管而不虐；教育、感化、挽救要做到“恨其罪愛其人”，寬而不縱、寬而不軟。二者要緊密結合，寓教與管，管中有教，管教結合。

4、區別對待的政策

5、給出路的政策

在“共治”時期實行這樣的政策，其目的是“改造人，造就人”，把罪犯改造成為擁護社會主義制度的守法公民和社會主義建設的有用之材。由于計劃和市場兩種體制的碰撞、封閉與開放兩種觀念的沖擊、“策治”與“法治”兩種方式的交替，這個時期的監獄工作一度出現了“實踐超前、理論滯后，社會超前、監獄滯后，發展超前、觀念滯后，獄情超前、手段滯后，任務超前、素質滯后，改造超前、經濟滯后的“六超六滯”現象。從而使這個時期的監獄工作呈現出以下“六性”特點：

1、獄內矛盾的多重性監獄的關押改造對象發生了很大變化，出現了“三多一少”的現象，即：“出身于勞動人民家庭的多、青少年犯多、普通刑事犯多、反革命犯減少”。國家的政治、經濟形勢也發生了深刻變化，改革逐步加深、開放逐步擴大。在改革開放大潮的沖擊之下，各種思想觀念互相交織、沖擊和作用，使監獄工作的矛盾向多層面、多領域、多方向發展。監獄工作的矛盾由“策治”時期單一的敵我矛盾為主，向“共治”時期的以人民內部矛盾為主、多種矛盾并存的方向轉化和發展。主要表現為“十大矛盾”，即：監獄民警管教同罪犯改造之間的矛盾、民警之間在思想觀念和管理方法上的矛盾、監獄發展同社會各界和人民群眾利益之間的矛盾、罪犯同群眾的矛盾、罪犯與罪犯之間的矛盾、改造與生產的矛盾、封閉與開放的矛盾、傳統與變革的矛盾、計劃經濟與市場經濟的矛盾、“人治”與“法治”的矛盾。這“十大矛盾”的普遍存在，成為“共治”時期特別是改革開放初期監獄工作的基本特征。

2、法律制度的探索性這一時期處于監獄工作法制建設探索發展但還不成熟的時期，處于法律法規和黨的政策交叉更替、共同作用的時期。監獄工作政策有了較大調整，法制建設處于探索發展階段，頒布實施了一系列的法律法規，監獄工作逐步走向規范化、法制化。1982年2月18日頒布了《監獄、勞改隊管教工作細則(試行)》，此細則共7章137條。比較1954年頒行的《勞改條例》有了較大發展，比較系統、完善和規范。1990年11月6日司法部分別以第11號、12號部長令頒布了《監管改造環境規范》和《罪犯改造行為規范》，監獄工作逐步向規范化方向發展。

3、管教方法的過渡性這一時期關押改造的罪犯年紀輕、刑期短、文化低、案情不重。既有盲動性、破壞性、難改造的一面，又有可變性大、可塑性強、易于接受教育的一面。干警的管理方法由簡單落后的經驗型管理向規范化、科學文明型管理過渡。由專政高壓態勢下的壓服、強迫為主向以教育、感化、挽救為主過渡。在對罪犯的思想教育方面，采取了許多創新舉措，把監獄辦成改造罪犯的特殊學校，廣泛開展正規化的課堂教育和靈活多樣的個別教育，實行電化教育，社會教育也逐步深化。

4、監獄工作的系統性監獄是個相對獨立的系統，監獄工作是一項系統工程。同時監獄又是社會這個大系統的子系統，是社會治安綜合治理不可或缺的重要組成部分。1981年6月，黨中央第一次明確提出了“社會治安綜合治理”的方針。1991年2月19日，中共中央、國務院做出了《關于加強社會治安綜合治理的決定》，同年3月19日，全國人大常委會頒布了《關于加強社會治安綜合治理的決定》，使開展社會治安綜合治理工作有了法律依據和法律武器。1992年10月，黨的“十四大”把“加強社會治安綜合治理，保持社會長期穩定”，寫入了《黨章》的總綱。把監獄工作納入社會治安綜合治理范疇的基本思路是：監獄工作要實行向前、向外、向后“三個延伸”，要動員全社會都來參與、支持監獄工作，使監獄工作向系統化、社會化方向發展。

5、經濟壓力的突出性經濟因素是長期困擾監獄工作的主要因素之一，是決定監獄工作方針政策能否正確貫徹執行的重要因素之一。在計劃經濟時代，監獄具有低廉的勞動力資源、豐富的自然資源、國家優惠的稅收政策等優勢，監獄經濟困難的矛盾還不突出。在市場經濟時代，監獄的上述優勢不復存在。決定經濟發展的諸要素中，交通、信息、管理方式等因素起著越來越大的作用。我國監獄大部分建在老、少、偏、窮的山區，交通落后、信息閉塞、觀念陳舊、經濟不發達，這些都是監獄的弱勢。再加之國家對監獄民警吃“皇糧”、罪犯吃“囚糧”的政策未完全落實，監獄運作經費龐大又不能全額到位，監獄的管理機制和運作模式又不適應市場經濟的需要。在經濟壓力的作用下，監獄陷入了“忙于抓生產、無力管犯人”的尷尬境地，改造質量與生產任務、執法效果與經濟壓力之間的矛盾仍然十分突出。

6、執行政策的片面性“八勞”會議以后，監獄在監管改造罪犯方面做了大量工作，取得了顯著成績。但由于思想認識、民警素質和監獄工作面臨的實際困難等諸多因素的影響，導致一段時期監獄片面的理解和執行政策，監獄工作出現了曲折和偏差。大致可分為三個階段、存在三個問題：

(1)、1981年“八勞”會議到1983年“嚴打”為第一階段，主要問題是“右”的偏差，存在“四種傾向”：

①、在“懲罰管制與思想改造相結合”的問題上，忽略了必要的懲罰，片面強調思想改造，有“教育萬能”的傾向。

②、在“懲辦與寬大相結合”的問題上，忽略了對重新犯罪活動必要的從嚴懲辦，片面強調寬大處理，懲辦畸少、畸輕，有“寬大無邊”、“打擊不力”的傾向。

③、在“從嚴管理與教育、感化、挽救相結合”的問題上，放松了從嚴管理，有時甚至撒手不管，片面強調感化、挽救，有“感化過頭”的傾向。

④、在“勞動生產與政治、文化、技術教育相結合”的問題上，放松了政治、文化、技術教育，片面強調勞動生產，有“重勞不重改”的傾向。

(2)、1983年“嚴打”到1984年“徐州兩勞會議”為第二階段，主要問題是“左”的極端，存在“三種對立”：

①、把“嚴打”同改造對立，強調打擊懲辦，忽視教育改造。

②、把“從重從快”同依法辦事對立，強調“從重從快”，忽視依法辦事。

③、把糾正“打擊不力”同嚴格執行政策對立，強調“打擊就靈，教育不行”，忽視對罪犯的“教育、感化、挽救”。

(3)、1984年“徐州兩勞會議”到1986年“石家莊兩勞會議”為第三階段，主要問題是對“一個中心”的錯誤理解，存在“兩個片面”：

①、片面追求經濟效益，忽視監獄工作的宗旨。“以經濟建設為中心”的戰略決策的正確性毋庸置疑，但這是針對全局而言的。由于社會各部門分工不同、性質迥異，在圍繞“一個中心”的前提下，其具體功能和作用是不一樣的。監獄是國家的刑罰執行機關，只能通過改造好罪犯、維護社會穩定的方式，“間接”的促進社會的經濟發展，而不能“直接”的把經濟工作作為自己的中心。由于認識上的錯誤和執行上偏差，有的監獄置自身的宗旨于不顧，在罪犯中搞集資、包產值，派罪犯外出采購經商，甚至提出“產值一千，減刑一年”。

②、片面注重罪犯的勞動改造，忽視罪犯的思想改造。這一時期監獄出現的在犯人中搞生產承包、以創造的產值多少減刑期，以及九十年代初期監獄出現的在犯人及其家屬中搞“捐贈”、以“捐贈”的錢物多少減刑期，事實上形成了部分罪犯“自由改造”、“囚犯不囚”的狀況，造成罪犯脫逃率、違規率上升，改造質量下降。導致這一時期監獄工作出現曲折和偏差的根本原因，概括起來主要有以下“四因八性”：

1、社會因素導致的困惑性和動搖性在改革開放大潮的沖擊之下，各種思想觀念蜂擁而入，良莠難辨。一些監獄民警覺得舊的觀念已經不適用，對新的觀念又不明白，表現為思想上的困惑性和工作上的動搖性。

2、監獄因素產生的不適性和茫然性我國監獄長期處于封閉狀態，在監獄工作由封閉走向開放、由獄內走向社會的過程中，監獄及其民警面對新舊觀念相互碰撞、新舊矛盾相互沖擊的變革狀況無所適從，表現為工作方式方法的不適性和處置新情況新問題的茫然性。

3、罪犯因素暴露的抵觸性和抗拒性罪犯在監獄服刑改造過程中，兼具善惡美丑的人格多重性。長期以來在人民民主專政的強大威力之下，其“丑惡”的一面得以隱藏，主要表現為在思想上屈從、在行為上服從。但隨著國家形勢政策的變化，專政高壓態勢的弱化，部分罪犯錯估了社會形勢、曲解了監獄工作方針政策，思想上“丑”的一面和行為上“惡”的一面充分暴露發展，表現為對黨的監獄工作方針政策在思想上的抵觸性和在行為上的抗拒性。罪犯思想的變化使獄內矛盾趨于復雜，導致一些人民內部矛盾轉化成敵我矛盾。

4、政策因素造成的搖擺性和徘徊性在新舊體制交替的變革時期，由于思想認識上的偏差和對實際情況把握的失誤，導致我們在制定監獄工作政策時左右搖擺、在執行政策時又寬嚴徘徊。1983年“嚴打”以前傾向于“右”、失之于“寬”，片面理解和執行“三個像”(像父母對待患了傳染病的孩子、像醫生對待病人、像老師對待犯了錯誤的學生)，從而導致了“三個不像”(監獄不像監獄、民警不像民警、罪犯不像罪犯)。“嚴打”以后又傾向于“左”、誤之于“嚴”，片面理解“嚴”和“打”的含義，忽視罪犯的基本權利。

(三)、“法治”時期

監獄工作政策在執行過程中出現的曲折和偏差表明，政策雖然具有及時性、靈活性的優點，但同時又具有人治性、波動性的缺陷。隨著社會形勢的發展，隨著國際行刑趨勢的變化，靠政策來指導監獄工作的模式，已越來越不適應監獄工作的發展需要了；而具有穩定性和長效性的法律制度，成為監獄工作發展的必然選擇。1994年12月29日《中華人民共和國監獄法》頒布實施，標志著我國監獄進入了法律制度主導監獄工作的“法治”時期。根據法律制度在監獄工作中的作用大小和完備程度，“法治”時期又可以分為三個階段：

從《監獄法》頒布后到監獄布局調整完成前為“法治”時期的初級階段；從監獄布局調整完成后到監獄工作法制化、科學化、社會化“三化”目標實現前為“法治”時期的中級階段；“三化”目標實現后為“法治”時期的高級階段。目前我國監獄正處于“法治”時期的初級階段。

在“法治”時期初級階段，我國監獄在法制建設方面做了大量的工作，有代表性的主要有：

1、1995年2月28日第八屆全國人大常委會第十二次會議通過并公布實施了《中華人民共和國警察法》；

2、1995年9月14日司法部印發《關于創建現代化文明監獄的編制和實施意見》的通知；

3、1999年7月8日司法部印發《監獄系統在執行罰過程中實現“兩公開、一監督”的規定》；

4、2001年10月12日司法部印發《關于在監獄系統推行獄務公開的實施意見》；

5、在民警隊伍建設方面，從2001年起，相繼開展了執法執紀專項整頓、執法執紀專項檢查、集中教育整頓、公正文明執法教育整頓等活動。從2000年起，相繼對監獄民警開展基本素質教育培訓、實用技能訓練、崗位基本能力訓練，加強民警隊伍的“革命化、正規化、專業化”建設。這些法規、制度、活動，從不同角度、不同側面補充和完善了《監獄法》。但這些法律法規和制度沒有形成科學嚴密的體系，再加上《監獄法》本身存在缺陷，所以“法治時期”初級階段的監獄工作存在以下“五大矛盾”：

1、有法可依與法律法規不健全的矛盾

《監獄法》對我國監獄管理從傳統模式向現代法制的轉型起到了良好的促進作用，但其缺陷性也是顯而易見的，主要有：(1)、與相關法律不銜接、不協調；(2)、地位不高、缺乏普遍約束力；(3)、條文過于籠統，可操作性不強，其《實施細則》至今未頒布；(4)、財政保障體制不到位，削弱了法律的效力；(5)、《監獄法》已頒行十余年了，監獄工作的客觀實際情況發生了很大變化，但法律規定沒有緊跟這種變化，造成理論和實踐的脫節。

2、執法必嚴與執法效果欠佳的矛盾

由于《監獄法》可操作性不強，監獄及民警在執法過程中效果不佳，出現了舊辦法有效但不合法、新辦法合法但不有效的矛盾。罪犯并不因為民警的公正文明執法而文明順從的改造，相反蓄意挑釁、惡意對抗的事件時有發生。《監獄法》的懲罰措施層次不清、手段乏力，從而使改造措施難以落實，對那些“大錯不犯，小錯不斷，氣死民警，難倒法院”的油子型罪犯和“行政處分不怕，刑事處分不夠”的癩皮型罪犯缺乏依法懲治的法律盲區。部分監獄民警在紀律制度和監管形勢的雙重壓力之下，出現了遇事推諉、避讓的消極心理。

3、依法治監與“人治”尚存的矛盾

1994年12月30日《人民日報》、《法制日報》正式提出了“依法治監”的法治理念，這一理念一經提出就成為監獄工作的主旋律。依法治監是鄧小平依法治國理論在監獄工作中的具體運用，其目標是確保監獄各項工作制度化、規范化、法制化，最大限度的發揮監獄工作的職能，實現監獄工作的宗旨。1997年9月黨的十五大確立了依法治國方略，這對依法治監提出了更高的要求。但依法治監是一個系統工程，它既要處理好監獄內部的各種關系，也要正確處理好監獄與外部的諸多關系，最突出的是“法治”與“人治”的矛盾。由于現行監獄法律法規不完備，法律的效力難以觸及實際工作的方方面面，這就給“人治”提供了發揮空間，而長期以來的工作經驗使人們面臨監管矛盾時，在“人治”和“法治”的選擇上習慣首選前者。所以經常出現用“人治”手段和方法貫徹“法治”內容和目的的奇怪現象。領導的批示精神左右案件的處理、以領導的意圖開展執法活動就是典型事例。

4、監獄工作高標準與民警隊伍素質不高的矛盾

我國已先后加入了21個國際人權公約，物質文明、精神文明、政治文明“三個文明”寫進了憲法和十六大報告。隨著社會形勢的發展，人權保障、民主、文明、依法執法等理念逐漸成為監獄工作的主流和發展趨勢。但與此同時，罪犯的結構趨于復雜化，涉黑、涉毒、涉槍、涉暴、涉惡“五涉”罪犯和高智能犯增多，罪犯改造難度增大。監獄開展的旨在提高民警隊伍素質的各種教育活動又存在“重形式輕內容、重數量輕質量、重分數輕效果”的“三重三輕”傾向，民警的綜合素質提高不很大。我國大部分監獄地處偏遠落后地區，受經濟壓力、思想觀念和環境條件的制約，民警缺乏提高自身綜合素質的外動力和內趨力。民警隊伍的綜合素質無法適應新形勢下改造罪犯的客觀需要，無法針對不同類型罪犯的心理特點、人格特點、行為特點，運用心理學、社會學、犯罪學、行為科學以及法學等學科的知識，開展有針對性的深層次的罪犯教育轉化工作，監獄工作還停留在“保安全穩定”的低標準和“嚴防死守”的低層面上。

5、創建現代化文明監獄與經濟制約的矛盾

為了全面貫徹實施《監獄法》，展示我國監獄的現代、文明形象，1994年1月，全國司法廳(局)長會議提出了創建現代化文明監獄，1995年9月司法部印發了《關于創建現代化文明監獄的標準和實施意見》，把創建現代化文明監獄作為我國監獄建設和發展的總體奮斗目標。創建現代化文明監獄活動開展以來，促進了監獄工作的軟件和硬件建設，監獄的基礎設施有所改善，監獄工作的科學化水平有所提高。但創建現代化文明監獄要受客觀條件特別是經濟條件的制約。由于全國各地的經濟發展水平極不平衡，東、西部差距大，導致東、西部地區監獄在硬件設施和軟件建設上的差距懸殊；即使在同一個省內，地處城市和地處山區的監獄的發展水平也極不平衡。東部地區的大部分監獄硬件設施已接近現代化，而西部內陸地區有的監獄，連日常的工作運轉也覺得困難，搞“創建”就只能是零敲碎打的修修補補，不能規范化和系統化，難以從質量上根本提高。經濟條件不僅制約監獄的硬件建設，也制約了監獄的軟件建設，導致不同地區的監獄在管理、教育和罪犯的改造質量上存在較大差異，從而使創建現代化文明監獄工作的整體效果降低。

以上矛盾的存在是“法治”時期初級階段的必然現象。不能因為這些矛盾的存在而否認監獄法制建設的發展。在《監獄法》頒布實施十余年的初級階段里，我國監獄法制建設取得了長足的進步，監獄工作的基本格局發生了深刻變化，基本完成了從“策治”到“法治”的過渡。

第二篇：新中國監獄發展歷史

新中國的監獄工作，在半個世紀的發展過程中，大致經歷了五個階段。

一、創建階段

（一）創建階段的概況(1949年～1954年)

新中國的監獄工作是伴隨著中華人民共和國的誕生而創立發展起來的。1951年5月，根據黨中央和毛澤東同志的指示，公安部召開了第三次全國公安會議，會議專門研究了組織罪犯勞動改造的問題。由毛澤東同志親自修改和審定并經中共中央批準轉發的《關于組織全國犯人勞動改造問題的決議》指出：“大批應判徒刑的犯人，是一個很大的勞動力，為了改造他們，為了解決監獄的困難，為了不讓判處徒刑的反革命分子坐吃閑飯，必須立即著手組織勞動改造工作。”根據第三次全國公安會議所作出的《關于組織全國犯人勞動改造問題的決議》，各地迅速建立了罪犯勞動改造機構，大規模地組織罪犯參加國家基本建設，如興修水利、修筑鐵路、公路、墾荒、開礦及從事手工業、農業、副業等項生產。通過大規模地組織罪犯勞動改造，從根本上解決了監獄關押的罪犯坐吃閑飯、監管場所擁擠、監獄經費不足等一系列問題，確立了改造罪犯的基本途徑。

（二）創建階段的基本特征

我國監獄工作創建階段的基本特征是：(1)全黨高度重視，迅速將一大批罪犯投入勞動改造之中；(2)確立了監獄組織管理體制；(3)基本上解決了監獄面臨的困難。

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二、初步發展階段

（一）初步發展階段的概況(1954年～1966年)

在總結新中國監獄工作創建階段經驗的基礎上，《中華人民共和國勞動改造條例》于1954年9月7日頒布實施。以此為標志，我國監獄工作進入了初步發展階段。《勞動改造條例》明確規定了我國監獄的性質、任務、組織機構，監獄工作的方針、政策，監獄的刑罰執行，改造罪犯的方法、手段以及監獄的經費等。《勞動改造條例》把我國監獄工作創建的成功經驗用法規加以總結，使監獄工作及時、準確地納入了法制的軌道。

隨著我國社會主義革命和建設的發展，我國監獄工作無論在罪犯的改造上還是在監獄生產上都取得了巨大的成就：（1）在罪犯改造上，我們成功地把日本戰犯

改造成為致力于促進中日友好的人士，把末代皇帝改造成為自食其力的公民，將一大批刑事犯罪分子改造成為守法公民；（2）在監獄生產上，逐步建立了一批大型工業企業、大型農場，形成了一個門類比較齊全的監獄企業體系，為國民經濟的發展作出了貢獻。1959年建國10周年前夕，在北京舉辦了“全國勞動改造罪犯工作展覽會”，向全國及世界展示了新中國監獄工作的成就。

（二）初步發展階段的基本特征

我國監獄工作初步發展階段的基本特征是：(1)監獄法制建設逐步發展；(2)確立了監獄工作方針、政策、原則；(3)制定了一套科學的監管制度；(4)培養了一支能吃苦耐勞的監獄人民警察隊伍。

三、遭受破壞階段

（一）遭受破壞階段的概況(1966年～1976年)

從1966年到1976年的10年中，中國人民經歷了一場浩劫。在“文化大革命”當中，我國監獄事業遭到嚴重破壞，主要表現為：（1）監獄工作方針、政策，監獄工作取得的成績被全面否定；（2）監獄所屬的工業企業、農場被大量擠占和被迫交出；（3）監獄法規遭到踐踏，監獄內正常的監管秩序遭到破壞。在極其困難的情況下，廣大監獄人民警察仍堅守崗位，忠于職守，防止了重大事故的發生，減少了“文化大革命”所造成的損失。

（二）遭受破壞階段的基本特征

我國監獄工作遭受破壞階段的基本特征是：(1)監獄法規遭到踐踏，監獄法制觀念有所淡化；(2)監獄人民警察隊伍經受住了歷史的考驗，實踐證明是一支忠于黨和人民的隊伍。

四、撥亂反正階段

（一）撥亂反正階段的概況（1976年～1981年）

1976年“文化大革命”結束，中國開始了全方位的撥亂反正。我國監獄系統徹底清除了各種錯誤思潮的不良影響，正常的監獄監管工作逐漸恢復和全面展開。在較短的時間內，監獄人民警察隊伍得到了壯大和發展，監管工作恢復了良性運轉。

在監獄工作恢復、整頓的基礎上，中央于1981年在北京召開了第八次全國勞改工作會議。這次會議總結了建國以來監獄工作的成績和經驗，并對監獄工作中出現的新情況、新問題進行了研討，提出了新時期監獄工作的任務和發展方向。以第八次全國勞改工作會議的召開為標志，我國監獄工作完成了撥亂反正的歷史重任，監獄工作進入了改革發展的新時期。

（二）撥亂反正階段的基本特征

我國監獄工作撥亂反正階段的基本特征是：(1)監獄人民警察隊伍不斷發展壯大；(2)一些交出去的監獄被陸續收回；(3)監獄工作秩序逐漸恢復。

五、改革發展階段

（一）改革發展階段的概況(1981年至今)

“第八次全國勞改工作”會議以后，到1994年《中華人民共和國監獄法》頒布，我國監獄工作先后推行了若干項重大改革，如辦特殊學校、分押分管分教、改造工作向前、向后、向外延伸、改造生產雙承包責任制等。1994年《監獄法》頒布后，又進一步提出了依法治監、建設現代化文明監獄、建立現代監獄制度、實行獄務公開等涉及監獄整體性工作的改革措施，推動了監獄工作的向前發展。同時，監獄系統還廣泛開展了對外交流工作，一方面向世界展示了我國監獄工作的成就和經驗，另一方面也汲取了其他國家的一些有益經驗。

（二）改革發展階段的基本特征

我國監獄工作改革發展階段的基本特征是：(1)監獄法制建設發展迅速；(2)監獄的各項改革工作進展順利；(3)逐步建立國家財政保障體制保障監獄改造罪犯所需經費；(4)監獄人民警察隊伍的整體素質水平不斷提高。

第三篇：以新中國僑務政策變遷

以新中國僑務政策變遷

見證改革開放

高澤濤

華僑華人問題，始終是中國共產黨在領導中國革命、建設和改革開放事業進程中面臨的重大理論與實踐課題。新中國成立以來的半個多世紀，僑務事業與國家、人民的命運同沉浮、共起落。1978年召開的黨的十一屆三中全會開啟了改革開放新時代，以此為新的歷史起點，神州大地上進行了一場新的偉大革命。在波瀾壯闊的改革開放進程中，僑務工作作為黨和國家的一條重要戰線，始終與時代發展的脈搏同頻共振，發揮了重要而獨特的作用。改革開放30年，是中國特色社會主義僑務理論不斷深化和發展的30年，是僑務工作大有作為的30年。以黨的僑務政策變遷見證改革開放三十年歷史的輝煌，這是本文試圖做的努力。

一、新中國成立至1978年：僑務政策由扶持陷入停滯

從新中國成立至1978年十一屆三中全會召開的29年，以“文革”為界分為前后兩段，黨的僑務政策經歷了由扶持到陷入停滯。

（一）僑務立法工作起步。一是1949年9月政協會通過的具有臨時憲法作用的《共同綱領》、1954年新中國第一部憲法都明確規定“中華人民共和國和中央人民政府應盡力保護國外華僑的正當權益”；二是1955年與印尼政府簽訂了不承認華僑擁有雙重國籍的條約——《中華人民共和國與印尼共和國關于雙重國籍問題的條約》，之后相繼與其他國家簽署了關于解決海外華僑華人“雙重國籍”問題的雙邊條約，標志著中國政府走上了與國際社會消除國籍沖突的立法主旨相一致的道路。

（二）明確提出僑務工作方針。1957年中僑委確定了“一視同仁、適當照顧”的僑務工作八字方針，把僑務工作與國家的社會主義建設緊密聯系起來，積極引導歸僑、僑眷參加社會主義建設。同時制定了一系列利用華僑資源為經濟建設服務的政策，鼓勵歸僑僑眷和國外親友保持聯系，鼓勵華僑回國投資興辦實業，擴大和加強華僑愛國統一戰線。1950年，國家制定了僑匯政策若干基本原則，廣東、福建等僑鄉相應制定了僑匯管理辦法。據統計，從1950年到1958年，中國大陸共爭取僑匯10億美元①，這些外匯對于建國初期恢復國民經濟起到了很大的作用。1955年8月頒布了《華僑投資開發荒山荒地辦法》、1957年8月國務院頒布了《華僑投資于國營華僑投資公司優待辦法》，辦法頒布后，除福建、廣東此前建立的華僑投資公司外，廣西、云南、山東、遼寧、上海、天津、武漢等地分別成立華僑投資公司，投資總額達2億多元人民幣②。此外，在華僑回國定居及給予妥善安置、土改和僑房、出入境和管理等方面都制定了大量的僑務行政法規、法令。

（三）設置僑務機構。1949年第一屆全國政協設立由秘書長領導下的華僑事務組，作為研討和審議華僑問題并進行日常工作的機構，這是新中國成立后帶有立法性質的第一個僑務工作機構；同年10月，在中央人民政府政務院下設“華僑事務委員會”作為政府僑務工作部門，何香凝為主任委員，1954年第一屆全國人大后改為在國務院下設“中華人民共和國華僑事務委員會”，簡稱“中僑委”。中僑委以“保護華僑的正當權利和利益”、“管理華僑事務”為基本職責，協助黨中央、國務院研究制定了一系列僑務工作的方針、政策，并做了大量的為僑服務工作。“文革”開始后，中僑委遭受沖擊，于1969年被撤銷，標志僑務工作進入“文革”黑暗十年。

總之，“文革”前17年的僑務工作及扶持政策是沿著正確的方向健康向前發展的，然而對如何利用華僑資源優勢，采取什么方式來吸引華僑投資，在認識和實踐上還有很大缺陷。華僑投資只限定在單一的公有制經濟上，投資者對企業沒有任何發言權，逐漸使投資人失去了追求利潤的積極性和內在動因，多數華僑對“回國投資猶豫觀望”最終導致了華僑投資日漸稀少。

從1966年至1978年十一屆三中全會的12年間，隨著“左”傾錯誤不斷發展，執行的“僑務政策”出現了嚴重的錯誤，僑務工作走了彎路，僑務領域成為“文革”“重災區”。1969年，成立近20年的從中央到各省、市自治區負責執行僑務政策和僑務工作的“華僑事務委員會”被撤銷，大陸與海外華僑華人的正常聯系被阻斷，大批僑務干部被打成“資產階級代理人”，僑務工作陷入全面停滯和癱瘓。

二、改革開放三十年：僑務政策從撥亂反正到促進繁榮發展

1978年以來的三十年，黨中央、國務院始終從推進我國改革開放偉大事業的戰略高度重視僑務工作，將發揮幾千萬海外僑胞、留學生和歸僑僑眷的作用作為我國大發展的獨特機遇。根據歸僑僑眷、海外華僑華人群體呈現出的新變化、新特點，黨和政府不斷調整僑務工作的整體性思路，以與時俱進的戰略思維制定新的僑務政策，使僑務工作迅速打開新局面，并呈現蓬勃生機。

（一）僑務理論不斷發展，僑務政策思維不斷創新

這主要體現在從鄧小平提出的“海外關系是個好東西”論到以江澤民為核心的黨中央在鄧小平“機遇論”的基礎上提出了“寶貴資源論”，再到胡錦濤總書記提出的“三個大有作為”論。

改革開放初期，從必須打開封閉多年的國門、在改革開放中實現社會主義現代化這一新思想出發，鄧小平同志敏銳指出：海外關系是個好東西，可以打開各方面的關系。為更好地發揮僑的優勢，把改革開放事業推向深入，鄧小平同志深刻指出：“對于中國來說，大發展的機遇并不多。中國與世界各國不同，有著自己獨特的機遇。比如，我們有幾千萬愛國同胞在海外，他們對祖國作出了很多貢獻。”鄧小平同志把發揮華僑、華人的作用，作為我們國家一個獨特機遇，并且把它同我國大發展的機遇緊密聯系起來，成為這一時期黨對僑務工作的戰略地位和理論實踐的綱領性總結。十三屆四中全會以來,以江澤民為核心的第三代中央領導集體十分關心、重視僑務工作。江澤民同志明確指出：“幾千萬華僑華人，擁有雄厚的資金，大批高科技人才，遍布世界的商業網絡，他們是我們對外開放、發展對外經貿合作和科技交流中最積極、最熱情的一部分”。“分布于世界各地的廣大華僑華人，是中華民族一個重要的人才資源寶庫。”這些論斷，以世界的眼光，準確把握時代特征，把利用華僑華人智力和人才資源與實現中華民族的偉大復興聯系起來，把僑務理論提高到了一個新的高度。

在我國全面建設小康社會、加快推進社會主義現代化的新階段，胡錦濤同志把凝聚海內外中華兒女的力量作為推進我們黨和國家各項事業的一項重要任務。他深刻指出：“在凝聚僑心、發揮僑力，為實現全面建設小康社會的宏偉目標作貢獻方面，僑務工作大有作為；在反對和遏制‘臺獨’分裂勢力，推進祖國和平統一進程方面，僑務工作大有作為；在開展民間外交，傳播中華優秀文化，擴大中國人民與世界各國人民友好交往方面，僑務工作大有作為。”今年3月7日，胡錦濤同志在百忙之中抽時間參加全國政協會議中國致公黨和僑聯界聯組會議，認真聽取建議，并做了重要指示。

30年來，中共中央領導同志在各個重要歷史時期關于僑務工作的重要論述，高瞻遠矚，精辟深刻，為制定正確的僑務政策指明了思維導向，為僑務工作的撥亂反正、與時俱進和科學發展奠定了理論基礎。

（二）僑務政策變遷和工作發展的幾個階段 1、1978－1984年：以撥亂反正為主線

這段時期是僑務政策和僑務工作的調整時期，也是初步奠定新時期僑務工作基本方針、政策和工作重點的時期。以鄧小平1977年提出的“海外關系是個好東西”論斷為引領，開始了對僑務戰線的撥亂反正：

一是“建廟”“請菩薩”，恢復僑務工作機構，召開第一次全國僑務工作會議。1978年國務院僑務辦公室成立，恢復了在文革中被撤銷的僑務工作機構，1983年，全國人大成立專門的華僑委員會。在1979年初召開了恢復工作后的第一次全國僑務會議和歸國華僑代表大會，會議作出了“要從九個方面落實涉僑歷史遺留問題”的指示。會議以后，僑務領域全方位地展開了撥亂反正工作，并明確制定了國內僑務政策原則，提出了以落實黨的僑務政策為主要內容的僑務工作任務，從指導思想上努力清除對海外關系“左”的影響。僑務工作重點主要是落實僑務政策、糾正“文革”期間的冤假錯案、解決歷史遺留問題。為此，黨和政府制定了一系列政策、原則、法規予頒布，涉及華僑住房、復查冤假錯案、落實知識分子政策以及僑匯僑企方面。由于工作難度大，其主要目標直到80年代末才基本完成。同時著手恢復和發展同海外華僑、華人及其社團的聯系，恢復和加強對外宣傳和華文教育工作。這些措施對于調動廣大歸僑僑眷的積極性，發揚海外僑胞愛國愛鄉的熱情，都產生了重要影響。

二是對外開放政策首先立足于對僑開放。以鄧小平為核心的黨中央以非凡的勇氣和戰略眼光，根據當代中國和世界形勢的變化發展，把對外開放的重點首先放在對海外華僑華人和港澳同胞的開放上，注重發揮他們的帶頭作用和橋梁作用，以帶動和吸引更多的外國投資者。1979年1月，鄧小平在邀請胡子昂、榮毅仁等工商界知名人士座談時說：“現在搞建設，門路要多一點，可以利用外國的資金和技術，華僑，華裔也可以回來辦工廠。③”之后，為了更好地吸引外資，引進國外先進技術和人才，鄧小平提出了以辦特區為窗口，逐步擴大對外開放的戰略部署和思路，建立經濟特區成了吸引僑資政策和實踐的濫觴。正是因為對外開放首先立足于對僑開放，所以華僑華人及港澳資本率先進入大陸沿海地區，推動了沿海地區的經濟發展。在中國經濟與世界接軌的過程中，海外華僑華人起了橋梁作用。

三是重視僑務立法工作。1980年頒布了第一部國籍法——《中華人民共和國國籍法》，明確表示“中華人民共和國不承認中國公民具有雙重國籍”，這個重要的涉僑國籍立法從法律上解決了華僑的雙重國籍問題，解決了華僑的政治認同問題，以此為法律依據，海外華僑大多選擇了居住國國籍，海外華僑社會逐漸轉為華人社會，這為海外華僑華人盡快融入居住國社會掃清了障礙，促進了中國與華僑僑居國建立和睦相處的國際雙邊關系。同時，1983年全國人大成立華僑委員會，職能是專門研究、審議和擬定有關僑務的議案、并實施對各項僑務法規、行政機構的監督。立法機構成立專門僑委會應該是新中國僑務立法工作的大事，不僅體現了黨和政府對僑務工作的高度重視，也是僑務工作法制化的重要里程碑。2、1984－1988年：僑務工作承上啟下、繼往開來

首先，召開了工作重心轉移的標志性會議。1984年召開的全國省、自治區、直轄市僑辦主任會議是僑務工作重心轉移的重要標志。如果說1984年以前的僑務工作以落實僑務政策為主，主要是對歷史的糾偏的話，那么，1984年以后，僑務工作的重心已轉移到以配合國家以經濟建設為中心的大局，推動華僑華人與中國的經濟、科技合作上來。在此次會上，當時的中共中央總書記胡耀邦在會上指出，“三千萬華僑華人是了不起的力量，搞得好，可以變成促進四化建設、實現祖國統一、擴大海外影響和爭取國際友人的重要力量，僑務工作是長期的工作，是很重要的工作”；習仲勛代表中央書記處在會上講話時指出：“現在居住在世界各地的3000多萬華僑和外籍華人是一支重要力量，認真做好他們的工作，對我國加快四化建設、完成組國統一大業、擴大海外影響和爭取國際友人，都有非常重要的意義和作用④”。中央領導人講話對僑務工作的意義在于：中央政府已將僑務工作與促進四化建設、實現祖國統一、擴大海外影響的目標聯系起來，這也成為1984年以后黨和政府對僑務工作的基本態度。

二是實現了僑務工作的重心轉移。這期間的僑務工作，基本完成了落實各項僑務政策的任務，一是開始探索在平等互利的基礎上引進華僑、華人資金、技術、人才的方法和途徑，爭取打開華僑華人來華投資的新局面。二是充分發揮華僑華人和歸僑僑眷的作用，積極發展鄉鎮企業，吸納小額資金，使僑鄉更加繁榮，歸僑僑眷盡快富裕起來。三是加快國營華僑農場的經濟體制改革，走我國農村改革的道路，徹底改革現行的農場經濟體制，逐步調整產業結構，切實擴大生產經營者的自主權，以促進生產發展，逐步調整產業結構。經過努力，僑務工作在這期間實現了兩個重要轉變，即：由主要做歸僑僑眷工作，向全面開展華僑、華人和歸僑僑眷工作轉變；由主要處理歷史遺留問題的落實政策工作，向為以經濟建設為中心的黨的三大任務服務的工作轉變。3、1989年以后，尤其是1992年鄧小平南巡講話后至上世紀末：僑務工作進入全面發展

一是召開了兩個重要的標志性會議。一是1989年5月，在北京召開的“國務院僑務工作會議”，會議在總結實踐經驗的基礎上，完善了新時期僑務工作的基本任務和基本方針，明確了僑務部門的主要工作。到1990年代已基本確立了僑務工作為經濟建設中心任務服務的指導思想，并從經濟、科技、文化、教育、宣傳以及聯誼等各個方面開展了形式多樣、內容實在的工作，尤其是在積極引進華僑華人資金、技術和人才方面，取得了明顯成效，為國家的對外開放和經濟建設做出了十分重要而獨特的貢獻。1992年鄧小平南巡講話后，我國的改革開放和經濟建設進入了一個快速發展階段，為適應新形勢的發展，加深對僑務工作重要性的認識，國務院于1993年2月又召開了僑務工作會議。會議緊緊圍繞為加快改革開放和現代化建設服務這一中心，分析了面臨的形勢，明確了指導思想，確定了工作部署，為僑務工作的全面發展鼓了勁，統一了思想。

二是僑務法制化工作邁出實質性步伐。1990年9月7日第七屆全國人民代表大會常務委員會第15次會議上通過的《中華人民共和國歸僑僑眷權益保護法》，標志著黨和政府對歸僑僑眷權益的重視和保護提升到了一個前所未有的高度。2000年第九屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議上對“僑法”又進行了修改。《中華人民共和國歸僑僑眷權益保護法》是新中國歷史上第一部由全國人大立法通過的“僑法”，它標志著我們的僑務工作由“政策推動型”向“法律推動型”的根本性轉變，是黨和政府“依法治國、依法護僑”戰略的具體體現，標志著我國僑務工作從依靠政策、行政法規進行工作向立法性僑務工作過渡，使國內僑務工作逐步走上法律化軌道。為了貫徹落實“僑法”，國務院在1993年制定、2004年修訂了《中華人民共和國歸僑僑眷權益保護法實施辦法》，各省、市、自治區也都以地方人代會立法的形式出臺了“實施辦法”。之后，各省的僑務機構與有關部門相互配合，加大“僑法”的宣傳力度，這在重點僑鄉尤其作為普法的重要內容之一，并在僑房、華僑農場、企業權益、華僑子女升學就業等方面制定實施細節原則。其次是認真抓好檢查監督工作，對涉僑權益熱點進行專題調研，追蹤執法結果，以此調動歸僑僑眷參與國家建設的積極性，并直接影響海外華僑華人對中國政府的信任度和向心力，使他們更愿意為祖國和家鄉建設貢獻力量。之后，又相繼出臺的《公益事業捐贈法》等等涉僑法律法規一起形成了一套完整的保護海外華僑華人和“歸僑、僑眷”合法權益的立法和法律體系。同時，為吸引華人和留學生高級人才投資中國和參加建設，國家有關部門制定了一系列政策，如《關于鼓勵海外人員以多種形式為祖國服務的若干意見》、《關于為外籍高層人才和投資者提供入境及居留便利的規定》等等，使僑務法制化工作邁出了堅實的步伐。

三是建立健全了各級僑務工作機構。在這段時期，全國各省、市、自治區（除西藏外）一級至縣一級的僑務辦公室相繼成立。之后，各部門的僑務工作機構又重新恢復并得到了極大發展，目前，中央、省一級的僑務工作機構有五個：在人大設華僑事務委員會、在政府機構中設有專門的僑務辦事機構——僑務辦公室、在政協機構中涉有港澳臺僑外事委員會，作為一級群團組織的僑聯、中國致公黨（即統稱的“五僑”）。各級“五僑”工作機構之間還建立了定期不定期的聯席會議制度，協商解決在僑務工作中遇到的具有普遍性的新情況和問題。目前，從中央到地方的縱向僑務機構已是洋洋大觀。僑聯組織自1978年恢復活動的30年來蓬勃發展，已成為黨委直接領導的七大一級人民團體之一。僑聯基層組織也由改革開放初期的400余個發展到今天的15000余個，形成了自上而下、覆蓋全國，具有開放性、協作性、充滿活力的組織網絡。四是華僑投資政策的完善成為僑務政策的最亮點。1985年4月，國務院頒布了《關于華僑投資優惠的暫行規定》，是改革開放時期最早的鼓勵華僑投資規定，其最大的突破就是允許并鼓勵完全私有性質的海外華商資本在大陸獨立存在和發展，允許獨資、合資、合作等投資形式的多樣性存在；1986年4月，全國人大通過實施《中華人民共和國外資企業法》，鼓勵外商投資；1990年8月國務院發布了《關于鼓勵華僑和香港澳門同胞投資的規定》，鼓勵華僑和香港澳門同胞在境內投資，以促進我國經濟發展，同時1985年《暫行規定》廢止；之后，1990年至1992年相繼頒布了一些實施細則。隨著中國華僑投資政策發展成熟，2002年國僑辦制定了《涉僑經濟案件協調處理工作暫行辦法》，對涉僑經濟案件的組織機構和職能，受理、處理、結案等均作了詳細規定，充分說明對僑資的管理已日趨規范化。這些政策措施充分說明新時期中國政府對華僑投資政策的重視并做了大量立法工作。同時，各省、自治區、直轄市也紛紛制定了吸引僑資的條例、法規或采取了相應措施，這些構成了中國新時期完整的華僑投資政策。新時期華僑投資政策是中國改革開放政策的重要組成部分，它對于中國經濟持續快速發展發揮了重要作用，而這種作用是通過新時期海外華商大規模來華投資并發揮作用體現出來的。據學者統計，從1978年以來至2005年底中國累計吸收外資約6224億美元，其中華商或華商主導的投資約4170億美元，約占投資總額的67％。此間中國累計批準設立外商投資企業55萬余家，其中華商（包括港澳臺商）企業約占70％⑤。這充分說明，海外華僑華人資本不僅是其所在國經濟發展的一支重要建設力量，而且是中國經濟發展的一支重要建設力量，也是世界經濟發展的一支重要建設力量。

五是搭建僑胞參與國家民主政治建設的平臺。1991年，七屆全國政協常委會決定，將“中華全國歸國華僑聯合會”作為全國政協的組成單位，各省、自治區僑聯也正式成為政協的一個界別，廣大僑胞通過僑屆政協委員、人大代表建言獻策、參政議政，廣泛地參與到國家政治、經濟、文化建設中來，僑聯組織從此也以更加積極的、嶄新的姿態活躍在國家政治舞臺。據2008年不完全統計，全國縣以上各級人大歸僑代表有近兩千名，各級政協僑聯界委員7600多名。他們代表歸僑僑眷和海外僑胞的利益，積極反映僑界群眾的意見和呼聲，參與政治協商和民主監督。從2001年起，全國政協連續8年邀請了數十個國家的179位海外僑胞列席政協會議，讓身居海外的僑胞親身感受祖（籍）國建設發展的成就，充分反映海外僑胞的心聲。這些充分體現了黨和政府對廣大僑界群眾和僑界人民團體參與經濟社會建設、民主政治建設的重視，為僑界參政議政提供了廣闊平臺。

4、黨的十六大以來，以科學發展觀統領僑務工作，僑務工作進入全面、協調、可持續發展新階段

中共十六大以來，以胡錦濤同志為總書記的黨中央，運用科學發展觀的理論，為新時期的僑務工作指明了新的發展方向。從2004年到2008年，胡錦濤總書記先后五次，在不同場合對僑務工作、僑聯工作做出了重要指示。2005年，中央還專門發出了《關于加強當前新時期僑務工作的意見》的七號文件，為新階段的僑務工作的全面、協調、持續發展指明了方向。

一是2005年2月召開的全國僑務工作會議明確提出了以科學發展觀指導僑務工作。此次會議是進入新世紀以來以國務院名義召開的第一次僑務工作會議。會議認真總結進入新世紀以來僑務工作的基本情況和經驗，分析了僑務工作面臨的新形勢、新機遇，認真貫徹落實中央關于加強新形勢下僑務工作的決策和部署，會議明確提出僑務工作要全面、協調、可持續發展。在這次會議上，胡錦濤總書記提出了著名的僑務工作“三個大有作為”。這三個“大有作為”總攬全局，高屋建瓴，具有震撼力，從政治和戰略的高度指明了僑務工作在黨和國家事業發展大局中的獨特作用和肩負的歷史使命，對做好新時期僑務工作具有重要的指導意義。會議還明確了形勢下僑務工作的指導思想，其中“堅持以人為本、為僑服務的宗旨，堅持以國內僑務工作為基礎、以國外僑務工作為主導，堅持為國家大局服務和為僑服務的統一”的概括，雖然在以前的有關文件中曾經有過類似的提法，但是把它們作為一個整體、作為僑務工作的總體思路寫入指導思想，還是第一次。“三堅持”的提出，是對新中國成立以來特別是改革開放以來僑務工作基本經驗的科學概括和總結，是對僑務工作客觀規律的正確認識和把握，體現了科學發展觀的要求。2006年全國僑辦主任會議上，國務委員唐家璇明確要求僑務部門以科學發展觀統領僑務工作全局，為我國全面建設小康社會、為促進祖國統一、為國家總體外交服務。他對僑務工作的科學發展提出具體要求：充分發揮優勢，以僑為本，做好為僑服務的各項工作；抓好華文教育，促進僑務資源的可持續發展；加強聯誼、促進合作，不斷壯大愛國友好力量。

二是2007年黨的十七大召開，以科學發展觀統領僑務工作成為鮮明旗幟。黨的十七大鮮明地指出了我們黨將舉什么旗、走什么路、以什么樣的精神狀態、朝著什么樣的發展目標繼續前進的問題。同時，科學發展觀的論述，又探索和回答了實現什么樣的發展、怎樣發展這一重大理論和實際問題。十七大報告對僑務工作提出了具體要求和明確目標，僑務部門貫徹落實十七大提出的宏偉目標，就是要以科學發展觀為指導，結合現階段的僑情，科學分析僑務工作面臨的新機遇新挑戰，更加自覺地走科學發展道路，在工作中不斷創新，著力開拓新的思路、提出新的方法，使僑務工作有新的面貌。以科學發展觀統領僑務工作成為新時期僑務工作前進的方向！

“國運昌，僑務興。”改革開放三十年，不僅是現代化建設全面推進的三十年，而且也是中國特色社會主義僑務事業取得輝煌成就及僑務思想得到發展、創新、完善的三十年。改革開放三十年的實踐證明，僑務事業不但重要，而且大有作為。新的歷史時期，在科學發展觀和胡錦濤僑務思想的正確指導下，引領海內外僑胞共同致力于中國特色社會主義事業建設以及構建和諧世界成為時代賦予僑務工作的光榮使命！

（高澤濤：省僑聯機關干部）資料索引：

①《中共黨史研究》2005年第3期，45頁。

②林金枝主編《華僑華人與中國革命與建設》，福建人民出版社1993年，第479頁。

③《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年版第156頁。④《中共黨史研究》2005年第3期47頁。

⑤沈丹陽：《華商企業對中國大陸的投資現狀及發展趨勢》，年第9期。

2006《中國外資》

第四篇：監獄公務員補貼政策理性分析及政策

對監獄公務員津貼補貼政策的理性分析及政策出臺后創新激勵機制的思考

摘要：監獄公務員津貼補貼政策的出臺，對改革收入分配制度和規范收入分配秩序、加強公務員隊伍建設、促進監獄發展、構建和諧社會具有重要作用。但由于它是國家改革收入分配制度、規范收入分配秩序過程中的一項政策，在政策內容、政策程序、政策依據、政策保障等方面不可避免存在一

定缺陷。本文通過對監獄公務員津貼補貼政策的理性分析，從政策、政治文化、經濟等方面就監獄公務員津貼補貼政策出臺后，如何創新激勵機制提出相應對策。

關鍵詞：監獄公務員津貼補貼激勵機制

今年初，xx監獄公務員津貼補貼政策在廣大監獄公務員的期盼中出臺了。政策出臺之后、實施以來，得到了各監獄單位和廣大公務員的擁護、支持，并在實踐中充分顯示出政策的執行效力。與此同時，由于津貼補貼政策涉及面廣、原經濟水平和發放水平差距較大，加之政策宣傳力度不夠、對政策理解不透等原因，部分監獄和公務員對津貼補貼政策意見較大，并由此產生了一定的負面影響。筆者經過深入調研，通過對監獄公務員津貼補貼政策的理性分析，就政策出臺后如何創新激勵機制提出相應對策。

一、監獄公務員津貼補貼政策出臺的重要作用

監獄公務員津貼補貼政策的出臺具有“四個作用”：

（一）對收入分配制度和收入分配秩序的規范作用

社會主義市場經濟對我國的政治經濟生活產生了兩個直接后果：一是促使經濟的高速發展；二是導致收入分配方面的巨大差距。第二個后果日益成為制約社會發展的瓶頸、影響安全穩定的隱患、構建和諧社會的障礙。

著力解決收入分配領域存在的突出矛盾和問題，成為中央和地方政府關切的重點課題、人民群眾關注的焦點議題、公務員關心的熱點問題。2006年5月26日，中央政治局召開專題會議研究改革收入分配制度、規范收入分配秩序問題，胡錦濤總書記在會上明確提出，“要堅持和完善按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度，堅持各種生產要素按貢獻參與分配，在經濟發展的基礎上，更加注重社會公平。要積極推進收入分配制度改革，進一步理順分配關系，完善分配制度，努力緩解地區之間和部分社會成員收入分配差距擴大的趨勢。”2006年7月1日，新中國第四次大的工資制度改革塵埃落定，公務員開始實行新的工資制度。在公務員新的工資制度確定以后，解決公務員津貼補貼方面存在的問題迫在眉睫，要求規范公務員津貼補貼的呼聲越來越高，公務員津貼補貼政策呼之欲出。

在這樣的時代大背景、社會大背景下，作為國家改革收入分配制度、規范收入分配秩序重要舉措的監獄公務員津貼補貼政策應運而生。

（二）對公務員隊伍建設的促進作用

長期以來，我國公務員收入分配之間的差距沒有充分體現在公務員的工作職責、工作能力、工作實績、工作資歷等方面，卻更多地體現在地區和部門所擁有的資產、資源和區位優勢等方面。擁有不同資產、資源和區位優勢的公務員之間收入差距懸殊，有的公務員津貼補貼遠遠超過基本工資。這種“工作好不如區位好、成績好不如部門好、干得好不如運氣好”，與按勞分配原則相悖的現象，導致公務員之間相互攀比跳槽、片面追薪逐利，嚴重影響了公務員隊伍的穩定、廉潔、高效。

以監獄系統公務員為例：同屬監獄系統，沿海與內地監獄公務員之間收入差距很大；同屬警察序列，監獄系統公務員與公安系統公務員之間收入差距很大；同屬xx監獄公務員，經濟效益好的單位部門公務員與經濟效益差的單位部門公務員之間收入差距很大；即使在同一個監獄單位，“油水部門”與“清水部門”公務員之間收入差距也十分明顯。

公務員收入分配制度、分配秩序方面的混亂狀況，致使收益差的單位部門公務員流出不流入，導致人才枯竭；收益好的單位部門公務員流入不流出，導致人才浪費。有的單位部門因公務員受利益驅使形成一股“盲流”，有的單位部門因公務員長期滯留成為一潭“死水”。規范公務員津貼補貼，就是通過對公務員的利益調整和利益規范，促進公務員隊伍既相對穩定又充滿活力。

（三）對監獄發展的推動作用

縱觀我國監獄五十多年發展史，可以得出兩個基本結論：一是監獄工作取得的巨大成就舉世公認；二是改造與生產、經濟與執法的矛盾貫穿監獄發展過程的始終。由于國家對監獄所需經費長期以來未全額保障，確保監獄正常運轉的經費很大部分需要監獄靠生產經營、創造經濟效益來獲得，監獄工作始終在改造質量與生產數量、執法效果與經濟效益的矛盾中徘徊彷徨。由于國家財政保障不到位，監獄忙于抓生產、無力管改造，這種本末倒置的情況導致部分監獄“獄內發案率上升，改造質量下降；民警違紀率上升，執法水平下降；罪犯刑滿釋放后重新犯罪率上升，監獄執法形象下降”的“三升三降”現象，與“以改造人為宗旨”的監獄工作方針背道而馳。

為了從體制機制上根本解決制約監獄發展的深層次問題，以“全額保障、監企分開、收支分

開、規范運行”為目標的監獄體制改革被提上了議事日程。在監獄體制改革的四項目標中，“全額保障”是前提，離開了“全額保障”，“監企分開、收支分開、規范運行”都無法實現。規范監獄公務員津貼補貼，是實現監獄所需經費由國家全額保障的重要步驟，通過規范監獄公務員津貼補貼，就為進而實現監獄所需經費由國家全額保障、促使監獄職能純化、促進改造質量提

高奠定了堅實的基礎。

（四）對構建和諧社會的保障作用

由于公務員收入分配制度、收入分配秩序方面的混亂，部分單位私設小金庫，巧立名目發放津貼補貼，公費旅游、公款吃喝、公車私用的現象比較普遍，在人民群眾中造成了不良影響，損害了政府形象和公務員聲譽，影響了社會的和諧穩定。

為了解決公務員收入分配制度、收入分配秩序方面的混亂狀況，確保構建社會主義和諧社會目標的實現，《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》提出，“要通過收入分配制度的完善，理順利益關系，使全體社會成員共享改革和經濟社會發展的成果，使全體社會成員各得其所、安居樂業、和諧相處。”《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》強調，“要更加注重社會公平，著力提高低收入者收入水平，逐步擴大中等收入者比重，有效調節過高收入，堅決取締非法收入，促進共同富裕。”

社會矛盾歸根結底是利益矛盾；在構建和諧社會的諸多要素中，利益和諧是關鍵。規范公務員收入分配制度就是調整公務員利益關系、促進利益和諧的重要舉措。xx監獄公務員津貼補貼政策的出臺，使監獄公務員津貼補貼由“暗補”改為“明補”，有效解決了監獄公務員津貼補貼發放秩序混亂、發放水平差距較大等問題，從而為依法治監、構建和諧社會提供了重要保障。

二、監獄公務員津貼補貼政策存在的缺陷

由于監獄公務員津貼補貼政策是規范監獄公務員津貼補貼過程中的一項政策，不可避免存在不成熟的地方，概括起來就是“四個缺陷”：

（一）政策內容缺陷

政策內容缺陷可以概括為“五同五不同”：

1、地區相同津貼補貼不同。同一職級公務員，同在xx監獄系統，各監獄單位公務員的津貼補貼額度卻大不相同；即使在同一地市，各監獄單位公務員津貼補貼額度也不相同。以2007年起步時主任科員津貼補貼水平為例：同屬xx監獄系統，津貼補貼起步水平最高的主任科員為29898元，最低為11311元，差額高達18587元，2.64倍。

2、艱苦程度不同津貼補貼相同。地處大中城市的監獄公務員與地處邊遠艱苦地區的公務員津貼補貼水平大致相同，甚至前者還高于后者。邊遠艱苦地區監獄公務員工作條件艱苦、收入水平低，津貼補貼理應向他們傾斜，但政策沒有體現這種差異。

3、勞動付出不同津貼補貼相同。不同工作崗位的公務員所承擔的風險、所付出的勞動差別較大。直接管理罪犯的基層公務員比在機關工作的公務員所承擔的風險、責任和辛苦多；在高危、污染行業工作的公務員比在一般行業工作的公務員所承擔的風險、責任和辛苦多，津貼補貼額度理應向他們傾斜，但政策沒有體現這種差異。

4、風險責任不同津貼補貼相同。擔任科（監區）、股（分監區）級實職的公務員是監獄的中堅力量，在很大程度上決定監獄的工作質量和工作水平。科（監區）、股（分監區）級實職公務員所承擔的責任、所付出的辛勞、所承受的壓力比一般公務員大得多，津貼補貼理應向他們傾斜，但政策沒有體現這種差異。

5、工作表現不同津貼補貼相同。按勞分配是公務員津貼補貼政策應遵循的根本原則，但監獄公務員津貼補貼政策卻沒有把公務員的工作態度、工作表現、工作績效作為確定公務員津貼補貼的標準。“干多干少一個樣、干好干壞一個樣、干與不干一個樣”的大鍋飯現象，導致部分公務員對工作上推下卸、軟磨硬抗、消極應付，單位部門對此憂心忡忡，廣大公務員對此憤憤不平。

（二）政策程序缺陷

1、政策制定過程缺陷。監獄公務員津貼補貼政策在制定過程中雖征求了一些單位部門的意見，但政策在制定過程中仍然存在體察下情不夠、切合實際不夠、政策深度廣度不夠的缺陷，沒有最大限度廣納民意、廣集民智、廣聽民聲；再加之全省監獄系統50個單位的具體情況差異較大，政策難以照顧到方方面面，從而導致這項本應上下叫好、皆大歡喜的政策，出臺后卻議論紛紛、褒貶不一。

2、政策出臺過程缺陷。監獄公務員津貼補貼政策出臺之時，也是“千呼萬喚始出來，猶抱琵琶半遮面”，公開度不夠、透明度不夠。作為利害關系主體的廣大監獄公務員既沒有看到文件，又吃不透政策精神。謠言止于真相，傳言起于神秘，在“大道消息”不暢通的情況下，“小道消息”必然滿天飛。

（三）政策依據缺陷

監獄公務員津貼補貼的標準，是按照《xx省規范公務員津貼補貼實施方案》和川紀發（2007）6號文來確定的，是以各監獄單位2005年實際發放水平作為規范后監獄公務員津貼補貼的起步水平。這一政策依據存在三個方面的缺陷：

一是各監獄單位上報2005年實際發放水平時，絕大多數監獄單位被蒙在鼓里，不明意圖，不知何用，所以上報的數據不能體現真實情況。數據的不真實雖然有各監獄單位自己的責任，但也說明公務員津貼補貼數據的收集渠道欠規范性、真實性。

二是按“2005年實際發放水平作為規范后監獄公務員津貼補貼的起步水平”，這一政策規定缺乏科學性、合理性，其結果是以前津貼補貼發得多的公務員現在也拿得多，以前津貼補貼發得少的公務員現在也拿得少。政策沒有有效解決收入分配矛盾，而是繼續維持不合理現狀。

三是按“2005年實際發放水平作為規范后監獄公務員津貼補貼的起步水平”，這一政策規定忽略了2005至2007年期間監獄外勞的收縮、資源的枯竭、高風險行業的退出對監獄經濟造成的影響，忽略了物價上漲因素對公務員生活的沖擊。

（四）政策保障缺陷

“此次津貼補貼水平調整屬‘規范’水平，而不是政策性‘提高’水平，各單位原資金支付渠道仍然保留。”監獄公務員津貼補貼政策的這一規定表明，xx監獄公務員津貼補貼并非由國家財政全額保障，絕大部分仍靠各監獄單位自籌資金發放。在國家財政保障不到位的前提下，監獄公務員津貼補貼政策的執行力度和執行效果將大打折扣。

據統計，2007年xx監獄公務員津貼補貼大約28%由省財政撥款、72%由各監獄自籌資金發放。2007年xx監獄公務員津貼補貼發放約需資金4.2億，而省財政只解決了1.2億；2008年xx監獄公務員津補貼發放約需資金4.8億，省財政目前同樣只解決了約1.2億元。從2008年各監獄公務員津貼補貼發放的情況來看也不盡人意，監獄公務員津貼補貼政策并沒有給絕大多數監獄公務員帶來明顯的收入增長，一些監獄公務員的收入還有下降，再加之物價上漲等因素，監獄公務員的整體生活水平還略有下降。由于津貼補貼政策的財政保障不到位，各監獄單位普遍反映經濟壓力大、經費運轉難、管理難度大。

三、對政策出臺后創新激勵機制的思考

按照現行的津貼補貼政策，各監獄單位在管理方面能夠發揮作用的空間十分有限。在政策激勵機制不完善的情況下，政治思想工作難以有效開展，而一些監獄單位采取的津貼補貼預留制、緩發制等經濟激勵手段又不符合現行政策規定，缺乏政策支持。為此，我們首先應從進一步完善現行監獄公務員津貼補貼政策入手，在政策激勵機制、政治文化激勵機制、經濟激勵機制等方面實現“三個創新”：

（一）政策激勵機制創新

現行監獄公務員津貼補貼政策把監獄公務員津貼補貼分為“工作性津貼、生活性補貼兩大類”，這個基本原則和基本思路無可厚非。但這項政策規定過于籠統原則，應當予以細化。科學、完善、合理的監獄公務員津貼補貼應由六大部分組成，即：基本津貼補貼、地區補貼、物價補貼、崗位津貼、職務津貼、綜合績效津貼。具體設計如下：

1、“基本津貼補貼”。由國務院按公務員的行政職務確定額度。在同一行政職務里，所有公務員的“基本津貼補貼”額度完全相同。此項設計可以避免“油水部門”和“清水部門”之間公務員津貼補貼迥異的現象。

2、“地區補貼”。由國務院按公務員所在地區邊遠艱苦程度確定各省公務員“地區補貼”的額度范圍；省政府再根據各地市的邊遠艱苦程度確定所屬公務員“地區補貼”額度。此項設計既可避免同一地區公務員津貼補貼相差大，又可避免邊遠艱苦地區公務員津貼補貼與非邊遠艱苦地區公務員津貼補貼等額，使津貼補貼向邊遠艱苦地區公務員傾斜。“艱苦地區津貼”國家已有政策規定，但需進一步完善。

3、“物價補貼”。由國務院按每年的消費者物價指數確定各省公務員次年“物價補貼”的額度范圍；再由省政府根據各地市消費者物價指數，確定所屬地市公務員次年“物價補貼”額度。公務員“物價補貼”額度應隨消費者物價指數的漲落而作相應調整。此項設計可以避免因各地消費者物價指數的不同導致不同地區公務員收支不平衡的現象。

4、“崗位津貼”。由國務院根據不同工作崗位的責任大小、勞動付出、艱苦程度，把公務員崗位分成幾大類型，根據崗位類型確定各類崗位的“崗位津貼”額度范圍；再由省級主管部門確定各監獄不同崗位類型公務員的“崗位津貼”額度。此項設計可以避免公務員因“工作崗位不同、勞動付出不同、責任大小不同”，津貼補貼額度卻相同的弊端，使“崗位津貼”向艱苦、特殊、高危、污染、基層崗位公務員傾斜。“崗位津貼”國家已有政策規定，但需進一步完善。

5、“職務津貼”。由國務院按照公務員所擔任的行政實職（從副股級到總理級）統一確定不同行政實職公務員的“職務津貼”額度，沒有擔任行政實職的公務員不享受“職務津貼”。此項設計可以避免不同領導實職公務員由于所承擔的風險責任、工作難易程度不同，與一般公務員津貼補貼等額的弊端。“職務津貼”國家雖有政策規定，但其中的差異太小，不能有效提高公務員對職務的競爭吸引力、充分調動工作積極性。

6、“綜合績效考評津貼”。由國務院統一確定公務員“綜合績效考評津貼”的額度范圍；再由省政府確定各單位公務員的“綜合績效考評津貼”額度。各單位須根據實際情況制定出“科學、全面、切實、可行”的綜合績效考評辦法，對公務員的綜合績效進行考評，根據考評結果確定每個公務員“綜合績效考評津貼”的實際發放額度。此項設計可以避免公務員“干多干少一個樣、干好干壞一個樣、干與不干一個樣”的弊端，最大限度體現按勞分配原則，激勵和調動公務員的工作積極性。

（二）政治文化激勵機制創新

政治文化激勵機制創新包括職務晉升激勵、政治思想激勵、榮譽名譽激勵、文化影響激勵四個方面。

1、職務晉升激勵。公務員的需求層次是多方面的，既體現在對利益追求的經濟層面上，更多的卻體現在對實現自我價值的高層面上。通過建立科學合理的用人機制，以業績、能力、工作質量論英雄，真正做到“能者上、平者讓、庸者下”，創造一個公正、公平的選拔任用機制和環境，以職務的晉升、才能的施展、事業的成功、抱負的實現來激勵公務員對實現自我價值的需求。

2、政治思想激勵。通過深入細致的政治思想工作，在公務員隊伍中大力倡導愛崗敬業、勤奮上進的思想意識；通過思想政治工作的人文關懷，傳遞真摯情感，讓公務員在關愛、關心、關懷的氛圍中自覺自愿工作；各級領導干部通過人格魅力、領導藝術等“軟權力”的施展，有效提高公務員的工作積極性和主動性。

3、榮譽名譽激勵。任何人都有得到社會尊重和集體認同的需要，對在工作中做出顯著成績的公務員給予記功、授予榮譽稱號等獎勵，對其人生價值予以集體認同，可以有效激發公務員以榮譽感、名譽感不斷鞭策和激勵自己。

4、文化影響激勵。通過打造一種積極向上、團結協作、開拓進取、勤政廉政、務實高效的監獄文化品牌，提升監獄公務員的文化品位，通過監獄文化潛移默化的感染力、影響力，不斷提高監獄公務員的事業心和責任感。

（三）經濟激勵機制創新

經濟激勵機制創新是指在完善公務員津貼補貼政策、制定“科學、全面、切實、可行”的監獄公務員綜合績效考評辦法的基礎上，通過科學規范監獄公務員“綜合績效考評津貼”來實現經濟激勵的目的。

完善監獄公務員津貼補貼政策是經濟激勵機制創新的前提條件，沒有政策規定和政策支持，再好的辦法各監獄單位都不敢、也不能施行，否則就是違反政策。制定“科學、全面、切實、可行”的監獄公務員綜合績效考評辦法是經濟激勵機制創新的基礎，沒有好的綜合績效考評制度和辦法，再好的政策也會在執行中大打折扣、達不到激勵的目的。如前所述的監獄公務員六項津貼補貼中，前五項雖然額度不同但都不能扣發，相對穩定；只有第六項“綜合績效考評津貼”是動態、可變的。前五項津貼補貼是在公平、公正中體現激勵，第六項“綜合績效考評津貼”是在激勵中體現公平、公正。具體操作如下：

1、“綜合績效考評津貼”的基本分類。應把公務員的“綜合績效考評津貼”分為兩部分：對單位的綜合績效考評津貼、對個人的綜合績效考評津貼。二者各占公務員“綜合績效考評津貼”總額度的50%。如此分類，既可以充分調動公務員個人的工作積極性，又可以因勢利導，把公務員的個人努力引導到組織目標上來，使個人目標同組織目標有機結合，促進工作質量的整體提升。

2、“綜合績效考評津貼”的操作辦法。對單位的綜合績效考評應根據公務員所在單位“隊伍建設、監管執法、生產經濟”等方面的工作開展情況進行定性定量考評，根據考評結果確定單位“綜合績效考評津貼”的發放額度；對公務員個人的綜合績效考評應根據公務員在“德、能、勤、績、廉、學”等方面的表現情況進行定性定量考評，根據考評結果確定個人“綜合績效考評津貼”的發放額度。兩項額度之和就是一個公務員“綜合績效考評津貼”的實際發放額度。

3、“綜合績效考評津貼”的幅度比例。為了既能充分調動公務員的積極性、主動性和創造性，又使公務員之間的收入差距控制在合理的范圍內，“綜合績效考評津貼”額度應占監獄公務員津貼補貼總額度的20%—30%為宜。各監獄單位依據公務員綜合績效考評的結果，對不同綜合績效公務員的“綜合績效考評津貼”，在0%—100%之間確定實際發放的額度。

4、“綜合績效考評津貼”的考評時段。各監獄部門根據實際情況，既可以對公務員和所在單位的“綜合績效考評津貼”實行“月考核制”，也可以實行“月、季、年結合考核制”。

第五篇：監獄工作心得體會

確保監管安全是監獄工作永恒的話題，也是我們一直追求的目標，因為只有保證了監管安全，我們才能有更多的精力去抓好教育，搞好生產，才能進一步提高罪犯的改造質量。作為一名監獄人民警察，一定要樹立牢固的行業意識，因為思想是行為的先導，只有思想上認識到了監管安全的重要性，我們在工作中才不會臨陣磨槍，倉皇上陣。尤其是逢年過節，監獄警力相對不足的情況下，更是要繃緊監管安全這根弦。

具體來講，筆者認為要確保監管安全，必須樹立如下幾種意識：

一是身份意識。作為一名監獄人民警察，頭頂著國徽，肩負著教育改造好罪犯，為社會消除不和諧因素的重任。我們在執法過程中，如果執法不公、不嚴，甚至枉法徇私，將一失足成千古恨。牢固樹立警察身份意識，是要明確與罪犯的界線，提高警惕，增強防御能力。

二是大局意識。去年是我局實現監管安全十年無事故的目標，成績里面凝聚著全局上下每名干警的心血，包涵了崇高的職業榮譽和自豪感，更是我們實現中心目標的安全屏障。我們沒有理由不各司其職、盡職盡責，繼續強化監管安全意識，為首都監獄工作發展進步提供安全保障。

三是憂患意識。憂患意識就是居安思危或安不忘危的意識，雖然我們已經連續十年無重大事故發生，但是13年前2·18警鐘依然繞耳，當前的押犯形勢依然嚴峻，面對現實我們更要保持清醒的頭腦，防微杜漸，防患于未然。

四是責任意識。我們擔負著刑罰執行的重任，把罪犯教育改造好，責任重于泰山，尤其是工作在監管一線的干警，肩負的責任更重。雖然我們每天都做的是一樣枯燥乏味的工作，但是正是這日復一日，年復一年的認真負責的工作，才奠基了監管安全的根基。干警的責任心如何直接關系到工作開展得好壞，對別人負責就是對自己負責，提高責任意識才會凝聚起我們戰勝強大困難的勇氣和力量。提高了責任意識，才能使我們更好的公正文明執

監獄工作心得體會（2）：

司法部提出在全國監獄人民警察隊伍中開展崗位練兵活動，這一重大決策，是鞏固保持共產黨員先進性教育和“規范執法行為，促進執法公正”專項整改活動成果的實際步驟，是進一步提高監獄人民警察依法履行職責能力、維護監獄場所持續穩定、不斷提高教育改造質量的有效措施。作為一名監獄人民警察，應當站在講大局、講政治的高度，積極投入這項活動當中。下面談一談我的一點認識和收獲：

一、開展崗位練兵活動的意義

1、開展崗位練兵活動，是構建社會主義和諧社會，創建平安監獄的需要

當前，我國正處于社會轉型的時期，在經濟大發展、社會大開放、人員大流動的新形勢下，隨著對各種違法犯罪行為打擊力度的加大和專項斗爭的不斷深入，監獄工作面臨的任務會越來越重，這將對監獄人民警察的要求也會越來越高。所以我們必須苦練內功，強化教育訓練，通過崗位練兵，全面提高自身的政治素質、業務素質、警務素質和法律素質，提高駕馭復雜局面、處置突發事件的能力，提高監獄人民警察隊伍的革命化、職業化、正規化水平，努力造就一支政治堅定、作風優良、公正執法的監獄人民警察隊伍，為構建社會主義和諧社會、創建平安監獄做出新的貢獻。

2、開展崗位練兵活動是鞏固提高“規范執法行為，促進執法公正”專項整改成果的需要

xx同志在全國政法工作會議上指出，今年和今后一個時期政法工作的一個重要任務就是繼續把規范執法行為活動引向深入，不斷抓出成效。這次司法部號召監獄開展崗位練兵活動是一項非常重要的內容，就是通過政治理論學習和社會主義法治理念教育及崗位技能的訓練，進一步解決監獄人民警察執法理念偏頗、法制觀念淡薄、職業道德缺失以及執法不規范執法不嚴格等問題，提高廣大民警依法履行職責、依法管理教育罪犯的能力和水平，對于落實“規范執法行為，促進執法公正”專項整改工作任務，實現專項整改活動目標，將起到積極的推動作用。

3、開展崗位練兵活動，是做好新形勢下監管改造工作的需要

監獄工作的宗旨是教育人、改造人，要做好對罪犯的教育改造工作，提高教育改造罪犯的能力和水平，監獄人民警察首先要具備良好的政治素質、業務素質、體能素質和技能素質，沒有良好的素質，就很難勝任自己的工作。所以，開展崗位練兵活動，對于全面提高監獄人民警察各方面的素質和能力，更好地履行職責，促進監獄各項工作的順利完成具有重要意義。

二、對開展崗位練兵活動的認識

開展基本素質訓練和崗位技能訓練，能使我們在政治、業務、體能素質等方面都會有一定提高。通過一系列的政治理論、法律法規和業務知識的學習以及隊列體能的訓練，使我深刻體會到開展大練兵活動不但是監獄人民警察適應現代社會發展和現代化監獄管理的需要，是適應監獄工作改革發展的需要，也是不斷增強監獄人民警察政治理論、法律法規、業務水平和隊列體能等整體素質的有效途徑，同時，也能夠對促進監管場所持續安全穩定，罪犯的教育改造質量起到積極作用。

通過學習黨章、鄧小平理論、“三（更多精彩文章來自“秘書不求人”）個代表”重要思想、科學發展觀、構建社會主義和諧社會、社會主義榮辱觀教育、黨風廉政建設和反腐敗工作及社會主義法治理念教育等內容，進一步了解了鄧小平理論、“xxxx”重要思想、科學發展觀及構建社會主義和諧社會的主要內容、深刻內涵和重要意義，更加明確了“xxxx”重要思想是全黨集體智慧的結晶，是黨必須長期堅持的指導思想，是我們黨的立黨之本、執政之源，我們必須始終堅持貫徹“xxxx”重要思想和xx大精神，牢固樹立和認真落實以人為本、全面、協調、可持續的發展觀，樹立馬克思主義的世界觀、人生觀、價值觀和正確的權力觀、利益觀、地位觀。明確以熱愛祖國、服務人民、崇尚科學、辛勤勞動、團結互助、誠實守信、遵紀守法、艱苦奮斗為榮，以危害祖國、背離人民、愚昧無知、好逸惡勞、損人利己、見利忘義、違法亂紀、驕奢淫逸為恥。進一步增強了以社會主義的榮辱觀和法治理念打牢執法為民的思想基礎，提高政法干警維護社會主義法治的能力，為構建“民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處”的社會主義和諧社會而貢獻出自己的一份力量的信心！

通過對《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國刑法》、《中華人民共和國刑事訴訟法》、《中華人民共和國公務員法》、《中華人民共和國人民警察法》、《中華人民共和國監獄法》的相關法規及司法部《監獄人民警察“六條禁令”》的學習，更加全面地了解了現行《憲法》和《刑法》的基本內容與規定，更熟悉了作為公務員的條件、義務、權利，公務員的職務與級別，公務員的考核、辭職辭退的規定及人民警察的基本義務、履行的職責和活動準則，使我們在今后的工作中，能夠以所學的政治理論、法律法規為準則，以《監獄人民警察“六條禁令”》嚴格要求自己，樹立起正確的政治思想理論，熟練掌握與工作相關的法律法規，正確運用法律法規解決工作中的問題。

在警容風紀、隊列、體能訓練方面，嚴格按照《勞改勞教工作干警行為準則》和《監獄勞教人民警察著裝管理規定》的要求嚴格著裝，能夠做到著裝規范，儀容舉止端莊，行為習慣良好，以《勞改勞教工作干警行為準則》作為自己思想、工作、學習、生活的基本行為準則嚴格要求自己。通過隊列、體能訓練，不但鍛煉了自己身體的柔韌性、靈敏度及耐受力，提高了自身的身體素質和警體技能，而且還能夠強化警察隊伍的嚴謹作風和嚴明紀律，體現出了監獄人民警察隊伍良好的警容風貌和時代風采。

崗位技能等訓練方面，根據監獄人民警察工作崗位的不同劃分，我主要學習了生產勞動管理崗位的職責、業務知識和技能的訓練，使自己的組織能力、管理能力得到一定的提高，能夠按照“一職雙責”的要求,做到了看好自己的門，管好自己的人做好自己的事，努力完成各項工作任務。

此次崗位練兵活動，通過政治理論、法律法規和隊列動作、隊列指揮以及體能訓練，不但提高了我的政治思想和理論水平，還進一步增強了嚴格、公正、文明執法的意識，進一步打牢了執法為民的思想基礎，增強了履行崗位職責的能力，通過規范執法行為，提升執法水平，增強警體技能，能夠進一步展示監獄人民警察的良好精神風貌，也使我更深刻地懂得了作為一名監獄人民警察，不但要具備良好的政治思想素質和業務知識技能，而且還要具有強健的體魄、端莊的舉止、優良的作風、嚴明的紀律。

在今后的工作學習中，我將會用這次崗位練兵活動所學到的知識豐富和鞏固自己的思想，把在練兵活動中所獲得的啟示與收獲運用于日常的工作、學習、生活中，繼續做一名合格的優秀的監獄人民警察。