第一篇：中國歷代立法指導思想的發展演變

中國歷代立法指導思想的發展演變

1.夏商兩代的立法，屬于早期習慣法的確認與改造階段，以源于夏商兩個部族的傳統習俗與倫理規范所構成的早期習慣法為主要法律淵源，其中包含禮與刑兩方面的法律內容。同時夏商兩代又屬于中國早期的神權法時代，司法制度具有鮮明的天討、天罰、神判的特色。“有夏服天命”、“致孝于鬼神”。夏代政權從一建立時起，便宣稱自己是“受命于天”的；對于那些違背“天命”者，自然要“恭行天之罰”。商代的建立也以“受命于天”而自居。“有殷受天命”、“天命玄鳥，降而生商”、“有方將，帝立子生商”。夏代宣揚“受命于天”、“奉天伐罪”，所崇尚的“天”及“天命”僅處于一種自然神階段。商代則將“天”及“天命”人格化為形象的“帝”或“上帝”，并與祖先一起奉為神靈祭祀崇拜。因此，商代已由簡單的自然神崇拜發展成為與祖先神崇拜相結合，由單純宣揚“天罰”進而發展到與占卜巫術相結合的“神判”。

2.西周統治者繼承了夏商時期的天命思想和神權觀念，繼續宣稱自己“受天明命”，繼續打出“恭行天之罰”的旗幟。周人通過總結汲取夏商兩代顛覆的歷史教訓，對“天命”有了新的認識和解釋。他們不再盲目的迷信“天命”了，而是在“敬事上帝”的同時，提出了“不可不敬德”的要求。于是西周統治者從“皇天無親，惟德是輔”的認識出發，將“天命”與“民意”、德禮與刑罰緊密聯系在一起，確立“以德配天”、“敬天保民”的指導思想，形成了“明德慎罰”、“刑茲無赦”、“刑法世輕世重”的法制原則。

3.春秋戰國時期由于社會動蕩與激烈變革，形成了以儒、道、墨、法四家為代表的法律思想和法制主張。儒家學派創始人孔子，提出“禮治”、“德治”、“人治”的思想。孟子把孔子的“仁政”思想發展為“仁政”學說，提倡“以德服人”，反對“以力服人”。道家學派創始人老子，提出“自然”、“無為”的思想。莊子繼承和發展了老子“道法自然”的法律思想，明確提出了“帝王之德，以天為宗，以道德為主，以無為為常”的絕對“無為”的政治主張。墨家學派創始人墨子，提出“兼愛”、“尚賢”、“尚同”的思想。以李悝、商鞅、慎到、韓非等人為代表的法家學派則提出“法治”、“重刑”的思想。及至秦朝，逐步形成了“緣法而治，法、術、勢結合”、“法令由一統”、“棄禮任法，重刑輕罪”的法制原則。

4.西漢初年，統治者為恢復經濟，重建國家，不再重蹈秦覆轍，一方面崇尚黃老，一方面又標榜“仁義”，還要用法來“治之正”，從而形成了將儒家的“仁義”，法家的“刑名”與道家的“無為”糅合在一起的“黃老刑名之術”。自漢武帝開始，逐步形成以儒學為指導的正統法律思想，其核心是“德主刑輔”、“大德小刑”、“禮法并用”。

5.三國時期的立法指導思想以重刑罰、重治理為特點，形成了“撥亂之政，以刑為先”的風格。兩晉時期的法律指導思想就是要使儒家的禮治原則和內容融入到法律中來，即“納禮入律”。南北朝時期，在法律活動中，“北重于南”，北朝繼承和發展了前代在法律科學中的成果，使儒家的禮進一步入律，最終以《北齊律》為代表，成為這時期法律思想的集中體現。

6.隋初統治者以恢復中原漢文化為己任，承襲了以德為主、德刑并用的正統法律思想，重視德治、仁治、強調寬法輕刑，但不輕視法律的作用，集前人立法之精粹，積極地革新法制。

7.唐初統治者重視以法律為治國手段，建立完備的法律體系。強調德禮為本，刑罰為用。強調法律簡約、穩定，以利于執行和遵守。嚴明法制，一斷以律。

8.宋朝統治者以加強專制主義中央集權，防止割據分裂為立法思想指導，崇文抑武，儒道兼用，大度兼容，慎法輕刑 義利并用，重視經濟立法。

9.元朝統治者接受漢儒建議，明確提出了“附會漢法”，“參照唐宋之制”的法制指導思想。同時為保存蒙制，實行民族分治政策。

10.明初統治者提出了“重典治國”的立法思想，重視預防犯罪和法制宣傳，強調“法貴簡當，使人易曉”，重視以封建禮教約束人民的思想與行動。

11.清朝初年的統治者在立法指導思想上采取了“參漢酌金”的建議，即參考明朝法制為代表的漢族封建法制，根據時代的進步斟酌吸收滿族固有的習慣法。清末修律的指導思想是要求引進西方法律體系和思想原則，但也要考慮中國自身的傳統文化因素，尤其是封建的綱常名教，作為國之根本，必須為新法律所繼承。

中國歷代立法指導思想和立法活動的演變

陳建華

（一）夏商朝的立法思想是神權法思想。

神權法思想是從原始社會的宗教信仰發展而來的，人類進入第一個階級社會以后，原始社會的宗教信仰被加上了階級屬性，成為神權法思想。

夏朝統治者把自己的統治說成是“受天命”，代表上天對人間進行統治；把他們對奴隸和平民的鎮壓和懲罰說成是“恭行天罰”。從夏朝開始，奴隸主就利用“天命”、“天罰”的神法權思想對奴隸進行欺騙，給他們的統治披上一層神秘的合法的外衣。商朝全部繼承了夏朝的神權法思想，并且較夏朝更進一步，發展為一種典型的神權法思想。

立法活動：

1、禹刑。《左傳》記載，“夏有亂政，而作禹刑”。它是指夏朝法律的總稱，并不是指一部成文法典，大多是啟及其后繼者根據氏族晚期習俗陸續積累的習慣法，具體內容無可詳考。

2、湯刑。《左傳》記載，“商有亂政，而作湯刑。”它是商代法律的總稱，包括不成文的習慣法和國王發布的“誓”“誥”“命”等。誓側重于出兵打仗前的盟誓，主要是發布軍事命令或宣布軍事紀律，大體相當于后來的軍法。誥側重于國王或者權臣對大臣、諸侯或者下屬官吏發出的命令、指示或訓誥。命是君主針對具體事情發布的命令。三者均具有很高的法律效力。

（二）西周的立法指導思想

是明德慎罰與以德配天以及親親與尊尊，具體到刑事立法指導思想就是“義行義殺”和“明德慎罰”。西周法律思想反映西周統治者立法思想的成熟與豐富，有利于政權和社會的穩定發展。

所謂“義行義殺”，就是針對國內不同地區、不同的情勢，選擇最適宜的刑罰手段來對付社會犯罪，反對不分青紅皂白，一味刑殺的方法。

所謂“明德慎罰”，就是在對付社會犯罪問題上，要提倡德治，提倡倫理道德的強行灌輸，以期在人們頭腦中構筑預防犯罪的精神堤壩，有效地預防可能發生的犯罪。同時在鎮壓時，采取審慎的方針，即區分嚴重犯罪與一般犯罪的界限，對一般犯罪采取寬緩的原則；對嚴重犯罪才施以重刑。

立法活動

1、呂刑。周穆王為了革新政治，命司寇呂侯作“呂刑”。后因呂國改稱甫，所以又稱甫刑。它是西周中期很有代表性的法典，內容不可考，《尚書?呂刑》有所記載。呂刑論證了敬德于刑，以刑德教的重要性，反映了奴隸制法制的成熟狀態，是在總結商和周前期法制建設經驗基礎上的重大發展，影響深遠。

2、九刑。兩種含義，一為周朝初年制定的刑書；一為西周的刑罰，即墨、劓、剕、宮、大辟五刑加上贖、鞭、撲、流等刑罰，合起來稱九刑。

3、周公制禮。將夏、商兩代禮制加以折中損益，加上周族自己的禮制，制定了通行全國的較為全面、系統化的周禮，即所謂禮典，規范調整西周時期政治、經濟、軍事、司法、教育、婚姻、家庭等社會生活的各個方面。周禮是西周時期法律規范的重要形式之一。

（三）戰國時期各諸侯國紛紛建立了封建性的國家，為了鞏固從奴隸主手中奪取的政權，封建地主階級采用法家思想作為他們的立法指導思想。具體內容包括以下三方面：

1．“不別親疏，不殊貴賤，一斷于法”。意思是說，取消按照血緣關系而規定的法律特權，取消按照爵位的有無和高低享有不同的待遇，除國君之外，不論是誰，只要違法犯罪，都要按法律論罪處罰。這樣，開始打破奴隸制“刑不上大夫”的壁壘。

2．“法者，編著之圖籍，設之于官府，而布之于百姓者也”。意思是說，要制定成文法，并向百姓公布，是人人皆知法而有法可依。從而否定“刑不可知，則威不可測”的秘密法。

3．行刑，“重其輕者”。是指在定罪量刑時，加重對輕罪的刑罰。這樣，輕罪就不致產生，重罪也就無從出現了。

立法活動

1、鄭國“制刑書于鼎”。公元前536年鄭國執政子產鑒于當時社會關系得變化和舊禮制的破壞，率先制刑書于鼎，以為國之常法，是中國歷史上第一次公布成文法的活動。這是打破奴隸主壟斷法律的一種手段，打破了刑不可知，則威不可測的局面。

2、鄧析“竹刑”。公元前502年，鄭國大夫鄧析自行修訂鄭國的法律，書于竹簡之上，稱為“竹刑”。它雖屬私人作品，但是影響很大。鄧析后因“私造刑法”有違“國家法制”，被執政駟歂處死，但他的竹刑仍在鄭國流傳并為國家所承認，從而成為官方的法律。

3、、晉國鑄刑鼎。公元前513年，晉國趙鞅把前任執政范宣子所編刑書正式鑄于鼎之上，公之于眾。這是中國歷史上第二次公布成文法的活動。

4、《法經》。是中國歷史上第一部比較系統、比較完整的封建成文法典，在中國封建立法史上具有重要的歷史地位。共有6篇，《盜法》、《賊法》、《囚法》（又稱《網法》）、《捕法》、《雜法》、《具法》。其中，將《盜法》和《賊法》放于法典之首，體現了“王者之政，莫急于盜賊”。它是戰國時期法律改革的重要成果，也是戰國時期封建立法的典型代表和全面總結；它的體例和內容為后世封建成文法典的進一步完善奠定了重要基礎。從體例上看，它的六篇為秦漢所直接繼承，成為秦律、漢律的主要篇目，魏晉以后最終形成了以《名例》為統率，以各篇為分則的完善的法典體例。

5、商鞅變法。戰國時期一次最為重要的社會改革。，在變法過程中，將《法經》改編為秦律，史稱“改法為律”。法是指春秋中后期對法律規范的總稱，由夏商西周時期的法律“刑”發展而來。要求把法律的普遍性和必行性提到更高的位置上來，改法為律即突出強調法律規范的普遍性、穩定性、必行性，使法律觀念的又一進步，對秦朝法制統一有重要的意義。此后，中國古代的法典基本以律為名。

（四）秦朝的法律指導思想仍然采用法家的思想，主要表現為：

1．法令由一統。這一思想有兩層含義，第一層含義是全國實行統一的法律；第二層含義就是最高立法權屬于皇帝。

2．事皆決于法。秦朝專任刑罰，規定了各種法律來規范人們的行為。

3．以刑殺為威。這一思想有三層含義：第一，法網嚴密；第二，嚴刑重罰；第三，濫施刑罰。

立法活動

秦朝法律制度的許多內容直接來源于商鞅變法期間以及商鞅變法以后秦國所確立的制度。秦統一后主要是頒布各種單行的法律法令，立法活動頻繁，但沒有制定一部大而全的統一法典。

（五）漢朝的法律思想經歷了兩個發展時期，漢初到文景帝時期采用黃老的無為而治作為統治思想，到了漢武帝之后確立了封建正統的儒家法律思想。后世封建王朝基本沿襲封建正統法律思想。

1．漢初至文景時期

漢初至文景時期以黃老思想為主，并輔以法家思想為法治的指導思想。

漢初，由于秦朝的苛政和連年戰爭，社會生產遭到嚴重破壞，統治者需要有一個相對穩定的局面，使人民得以休息生養，恢復和發展生產，以鞏固剛剛建立的封建政權。這時，劉邦總結秦亡的教訓，作為借鑒。劉邦手下陸賈根據黃老思想，結合當時的社會情況，提出“道莫大于無為”。當時統治階級從皇帝到丞相無不尊崇黃老思想。文景時期尤為顯著。無為而治的思想反映在立法指導思想上就是“輕徭薄賦”、“約法省刑”。結果，出現了生產發展、人民生活改善的繁榮景象。

2．漢武帝以后

漢武帝以后是以儒家思想為主，并輔以法家思想為法制指導思想。其核心是“德主刑輔”。

漢初社會政治經濟經過七十年的恢復和發展，國家積累了大量物質財富。封建專制主義中央集權制得到鞏固，但漢初分封的諸侯王室力量也逐漸強大起來，同中央發生了尖銳的矛盾。土地兼并嚴重，加上匈奴不斷入侵，最高統治者就亟需進一步加強中央集權，尋求新的法制指導思想。漢武帝招賢納士，董仲舒以“春秋大一統”思想應對。他指出，要建立大一統的中央集權制，首先要統一思想。進而提出“罷黜百家，獨尊儒術”。董仲舒的儒術，是將儒家思想與陰陽家思想結合起來，使之神秘化。他指出，事件萬物都分為陰和陽，德為陽，刑為陰，德主則刑輔。這也是總結秦朝“轉任刑罰”的教訓，提倡先用德禮進行教化，教化無效再輔以刑罰。這種剛柔并濟的治國之道，是漢武帝行之有效的統治方法。這一思想對后世歷代王朝的立法影響很大，是以綱常名教為核心的封建正統法律思想的開端。

立法活動

1、“約法三章”與《九章律》。劉邦入咸陽后，宣布廢秦苛法，與關中父老“約法三章”，即“殺人者死，傷人及盜抵罪”。漢朝建立后，高祖命蕭何參照秦法，取其宜于時者，作律九章。在《法經》的基礎上，增加《戶律》《興律》《廄律》。它是漢朝的基本法律。

2、漢律60 篇。惠帝時，叔孫通為補充《九章律》所未涉及的官秩、儀品之制，編訂《傍章律》18篇；武帝時張湯制定《越宮律》27篇，規范宮廷警衛等事項；趙禹制定《朝律》6篇，明定朝賀制度。以上四部分共60篇，漢律的框架基本形成。

（六）唐朝初年立法指導思想同當時“安民立策”的總方針政策密切相關，大體可以歸納為三點：

1．德本刑用。唐太宗總結歷史經驗教訓，積極推行以教化為宗，刑罰為輔的政策。把“德禮”作為推行政治教化的根本，刑罰只是為保障推行“德禮”而設，二者相輔而行。

2．法令簡約。所謂簡約，就是條文簡明，使人易知。

3．寬仁慎刑。所謂寬仁就是提倡用輕刑。所謂慎刑，就是對犯罪者處刑采取慎重的態度。

立法活動

1、《武德律》。為唐高祖武德年間制定頒布，是唐朝立法的開始，以隋朝《開皇律》為基礎，沒有太多變化。

2、《貞觀律》。唐太宗命長孫無忌、房玄齡等全面修訂法律，經過11年的時間，完成并正式頒布，共12篇，500條。構筑了唐律的基本框架，標志著唐代基本法典即告定型。

3、《永徽律疏》。唐高宗以《武德律》和《貞觀律》為藍本，制定頒布《永徽律》，共12篇，500條。后長孫無忌又奉命制定律疏，對律文進行逐字逐句的解釋，與律文具有同等的效力，附于律后合編一起，稱為“永徽律疏”。它總結了漢魏晉以來立法和注律的經驗，不但對主要原則和制度從歷史上尋根溯源，說明其沿革，引用儒家經典，作為律文的理論依據。《永徽律疏》在元代以后被稱為《唐律疏議》，它是現存最早最完整的封建法典，也是中國封建時代最具社會影響的代表性法典，集中體現了唐朝法律空前發達的盛況。

（七）宋代立法指導思想

宋王朝統治時期社會關系發生了重大變化，部曲轉化為佃農，擺脫地主的私屬地位，躋身為國家編戶。宋初統治者為適應這一變化，總結了唐末五代“君弱臣強”導致變亂的教訓，確立中央集權的基本國策，加強對社會的全面控制和統治。

宋代統治者針對國內階級矛盾激化，農民起義不斷，確立了重懲“賊盜”的法制指導思想。主張采用重法，使用酷刑嚴厲鎮壓“賊盜”犯罪，所謂“太祖、太宗頗用重典，以繩奸慝”，就說明了這一點。

立法活動

1、《宋刑統》的制定。在內容上沿襲《唐律疏議》，但在各篇下分214們，并且律后附有唐中期以后到宋初到敕、令、格、式。

2、編敕活動。宋代自太祖制定四卷本《建隆新編敕》后，凡新帝即位或每次改元都有編敕。

3、編例活動。宋代也很重視編纂條例和斷例工作，以適應復雜多變的社會形勢。神宗變法期間首頒《熙寧法寺斷例》，南宋時期高宗頒布《紹興刑名斷例》等。北宋哲宗首頒“權宜指揮”，至南宋中期指揮已達數萬件之多，其法律地位也日趨重要。

（八）元代立法指導思想

一是“參照唐宋之制”，“附會漢法”；二是沿用本民族習慣法。

立法活動

1、《至元新格》的制定，成為元代立國后第一部成文法典匯編。

2、《風憲宏綱》與《元典章》。分別制定與元仁宗時期與元英宗時期。

3、《大元通制》。以《風憲宏綱》為基礎，修訂了元代較為完備的成文法典《大元通制》，較為全面地反映了元代法制狀況。

（九）明朝處于我國封建社會的后期，為了維持政治、經濟不遭受嚴重的破壞，君主專制統治更加強化，并發展到極端化的程序。這一時期的立法指導思想是開國皇帝朱元璋確立的，對整個明朝的立法活動都有深刻的影響。

1．重典治亂世。具體體現在重典治吏和重典治民兩方面。朱元璋認為，國家的穩定，首先取決于封建國家能否實行對于各級官吏的有效管理。他試圖通過重典治吏，來達到更好的治民、治國，強化中央集權。

2．禮刑并用。朱元璋也從歷史中意識到，一味強調鎮壓，僅靠嚴刑峻法，雖可以取得一時之效，但不能從根本上解決問題。他主張禮法并用，將禮的預防犯罪的職能同法的鎮壓的職能有機地結合起來。既堅持嚴刑酷法，又強調德禮教化，儒法結合，禮刑并用。

3．加強法制宣傳。朱元璋將立法與法制宣傳結合起來，要求老百姓知曉法律是如何規定的，用實際案例來教育老百姓。

立法活動

1、《大明律》。《大明律》是明太祖朱元璋在建國初年開始編修，洪武30年完成并頒布于天下的法典，共七篇30卷，460條，一改傳統的刑律體系，更為名例、吏、戶、禮、兵、刑、工七篇格局。《大明律》是有明一代大法，也是我國封建社會后期具有代表性的法典，不僅本朝終世奉守不變，歷代也無敢輕改。

2、《明大誥》。朱元璋在修訂《大明律》的同時，為防止“法外遺奸”，親自督導編制了《大誥》四編。主要內容是為懲治臣民各種典型犯罪的案例及朱元璋發布的訓詞誡令，是明朝具有特別法性質的重刑法令匯編，充分體現了“重典治世”的思想。

3、《問刑條例》。條例是明律以外的單行法規，一般簡稱“例”。通常來自于司法審判的典型案例，司法機關根據該案例擬定條文，經皇帝批準頒布，成為可以普遍適用的法律形式。明孝宗弘治年間，刑部刪訂《問刑條例》，使之成為正式法律，還將律例合編，例為附注，稱《大明律集解附例》，影響了清朝。

（十）清初“詳譯明律，參以國制”的立法思想。

清朝統治者從關外時期起，就重視借鑒明代法制的得失，尤其到皇太極時，已從實踐中認識到吸收明代法律文化的重要性，因而形成了“參漢酌金”的立法原則。“參漢”，就是吸收明代的法制；“酌金”，則是有條件地援用女真族的習慣法。在這一原則指導下，開始將明律為代表的漢族封建法律意識與原則吸收到有關的法律、法令中。在漢官的建議下，清代法制建設將“詳譯明律，參以國制”作為基本的立法指導思想。

立法活動

1、《大清律例》。中國歷史上最后一部封建法典，是清朝較為完整、嚴密的定型大法，它與《大明律》的體系結構基本相同。

2、則例。則例是清代最重要的法律形式，分為條例、則例、事例、成例等。則例指清朝針對中央各部門的職責、辦事規程而制定的基本規則，是規范各部院政務活動、保障其正常運轉的行政規則。可以視為清政府的行政法規，自康熙朝開始制定，分為一般則例和特別則例。

第二篇：中國古代立法指導思想

《中國法制史》：中國古代立法指導思想

主講：黃億豐

立法思想是歷朝歷代制定法律制度的思想基礎。可以說，制定什么樣的法律制度是由占主導地位的法律思想所決定的。在學習各朝代的法律制度之前，首先要清楚地知道這個朝代的主導法律思想是什么；然后再深入了解法律思想的具體體現；最后深刻領會其對法律制度的影響。

（一）夏商朝的法律思想是神權法思想。

神權法思想是從原始社會的宗教信仰發展而來的，人類進入第一個階級社會以后，原始社會的宗教信仰被加上了階級屬性，成為神權法思想。

夏朝統治者把自己的統治說成是“受天命”，代表上天對人間進行統治；把他們對奴隸和平民的鎮壓和懲罰說成是“恭行天罰”。從夏朝開始，奴隸主就利用“天命”、“天罰”的神法權思想對奴隸進行欺騙，給他們的統治披上一層神秘的合法的外衣。商朝全部繼承了夏朝的神權法思想，并且較夏朝更進一步，發展為一種典型的神權法思想。

（二）西周的立法指導思想

是明德慎罰與以德配天以及親親與尊尊，具體到刑事立法指導思想就是“義行義殺”和“明德慎罰”。西周法律思想反映西周統治者立法思想的成熟與豐富，有利于政權和社會的穩定發展。

所謂“義行義殺”，就是針對國內不同地區、不同的情勢，選擇最適宜的刑罰手段來對付社會犯罪，反對不分青紅皂白，一味刑殺的方法。

所謂“明德慎罰”，就是在對付社會犯罪問題上，要提倡德治，提倡倫理道德的強行灌輸，以期在人們頭腦中構筑預防犯罪的精神堤壩，有效地預防可能發生的犯罪。同時在鎮壓時，采取審慎的方針，即區分嚴重犯罪與一般犯罪的界限，對一般犯罪采取寬緩的原則；對嚴重犯罪才施以重刑。

（三）戰國時期各諸侯國紛紛建立了封建性的國家，為了鞏固從奴隸主手中奪取的政權，封建地主階級采用法家思想作為他們的立法指導思想。具體內容包括以下三方面：

1．“不別親疏，不殊貴賤，一斷于法”。意思是說，取消按照血緣關系而規定的法律特權，取消按照爵位的有無和高低享有不同的待遇，除國君之外，不論是誰，只要違法犯罪，都要按法律論罪處罰。這樣，開始打破奴隸制“刑不上大夫”的壁壘。

2．“法者，編著之圖籍，設之于官府，而布之于百姓者也”。意思是說，要制定成文法，并向百姓公布，是人人皆知法而有法可依。從而否定“刑不可知，則威不可測”的秘密法。

3．行刑，“重其輕者”。是指在定罪量刑時，加重對輕罪的刑罰。這樣，輕罪就不致產生，重罪也就無從出現了。

（四）秦朝的法律指導思想仍然采用法家的思想，主要表現為：

1．法令由一統。這一思想有兩層含義，第一層含義是全國實行統一的法律；第二層含義就是最高立法權屬于皇帝。

2．事皆決于法。秦朝專任刑罰，規定了各種法律來規范人們的行為。

3．以刑殺為威。這一思想有三層含義：第一，法網嚴密；第二，嚴刑重罰；第三，濫施刑罰。

（五）漢朝的法律思想經歷了兩個發展時期，漢初到文景帝時期采用黃老的無為而治作為統治思想，到了漢武帝之后確立了封建正統的儒家法律思想。后世封建王朝基本沿襲封建正統法律思想。

1．漢初至文景時期

漢初至文景時期以黃老思想為主，并輔以法家思想為法治的指導思想。

漢初，由于秦朝的苛政和連年戰爭，社會生產遭到嚴重破壞，統治者需要有一個相對穩定的局面，使人民得以休息生養，恢復和發展生產，以鞏固剛剛建立的封建政權。這時，劉邦總結秦亡的教訓，作為借鑒。劉邦手下陸賈根據黃老思想，結合當時的社會情況，提出“道莫大于無為”。當時統治階級從皇帝到丞相無不尊崇黃老思想。文景時期尤為顯著。無為而治的思想反映在立法指導思想上就是“輕徭薄賦”、“約法省刑”。結果，出現了生產發展、人民生活改善的繁榮景象。

2．漢武帝以后

漢武帝以后是以儒家思想為主，并輔以法家思想為法制指導思想。其核心是“德主刑輔”。

漢初社會政治經濟經過七十年的恢復和發展，國家積累了大量物質財富。封建專制主義中央集權制得到鞏固，但漢初分封的諸侯王室力量也逐漸強大起來，同中央發生了尖銳的矛盾。土地兼并嚴重，加上匈奴不斷入侵，最高統治者就亟需進一步加強中央集權，尋求新的法制指導思想。漢武帝招賢納士，董仲舒以“春秋大一統”思想應對。他指出，要建立大一統的中央集權制，首先要統一思想。進而提出“罷黜百家，獨尊儒術”。董仲舒的儒術，是將儒家思想與陰陽家思想結合起來，使之神秘化。他指出，事件萬物都分為陰和陽，德為陽，刑為陰，德主則刑輔。這也是總結秦朝“轉任刑罰”的教訓，提倡先用德禮進行教化，教化無效再輔以刑罰。這種剛柔并濟的治國之道，是漢武帝行之有效的統治方法。這一思想對后世歷代王朝的立法影響很大，是以綱常名教為核心的封建正統法律思想的開端。

（六）唐朝初年立法指導思想同當時“安民立策”的總方針政策密切相關，大體可以歸納為三點：

1．禮刑并用。唐太宗總結歷史經驗教訓，積極推行以教化為宗，刑罰為輔的政策。把“德禮”作為推行政治教化的根本，刑罰只是為保障推行“德禮”而設，二者相輔而行。

2．法令簡約。所謂簡約，就是條文簡明，使人易知。

3．寬仁慎刑。所謂寬仁就是提倡用輕刑。所謂慎刑，就是對犯罪者處刑采取慎重的態度。

（七）明朝處于我國封建社會的后期，為了維持政治、經濟不遭受嚴重的破壞，君主專制統治更加強化，并發展到極端化的程序。這一時期的立法指導思想是開國皇帝朱元璋確立的，對整個明朝的立法活動都有深刻的影響。

1．重典治亂世。具體體現在重典治吏和重典治民兩方面。朱元璋認為，國家的穩定，首先取決于封建國家能否實行對于各級官吏的有效管理。他試圖通過重典治吏，來達到更好的治民、治國，強化中央集權。

2．禮刑并用。朱元璋也從歷史中意識到，一味強調鎮壓，僅靠嚴刑峻法，雖可以取得一時之效，但不能從根本上解決問題。他主張禮法并用，將禮的預防犯罪的職能同法的鎮壓的職能有機地結合起來。既堅持嚴刑酷法，又強調德禮教化，儒法結合，禮刑并用。

3．加強法制宣傳。朱元璋將立法與法制宣傳結合起來，要求老百姓知曉法律是如何規定的，用實際案例來教育老百姓。

第三篇：立法的指導思想

立法的指導思想

（一）堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導鄧小平理論特別是鄧小平民主法治思想，為建設和完善中國特色社會主義法律體系奠定了理論基礎，提供了指導原則。黨的十六大把“三個代表”重要思想同馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論一道確定為必須長期堅持的指導思想，具有重大意義。立法只有以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，堅持從社會主義初級階段的基本國情出發，立足于總結改革開放和社會主義現代化建設的實踐經驗，同時在此基礎上借鑒人類政治文明有益成果，才能堅持正確的政治方向。在立法活動中貫徹“三個代表”重要思想，必須是全面的，同時又要明確法律制度的定位、定性，把握它的特點：

1、法律制度并不直接解決生產力自身的問題，而是通過體現經濟體制改革的精神，體現黨的經濟政策，反映社會主義初級階段的基本經濟制度和基本分配制度的要求，調整社會經濟利益關系，為解放和發展生產力開辟道路、創造環境、提供保障。

2、法律制度并不直接解決文化藝術創作自身的問題，而是通過體現馬克思主義的指導地位，體現“二為”方向、“雙百”方針，體現文化體制改革精神，體現黨的文化政策，為繁榮中國特色社會主義文化開辟道路、創造環境、提供保障。

3、確定法律制度，必須以中國最廣大人民群眾的根本利益為基本原則，檢驗的標準是看人民群眾滿意不滿意、高興不高興、答應不答應。

（二）堅持黨的領導

憲法總綱第一條就開宗明義地規定：“中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家。”工人階級領導是通過它的先鋒隊中國共產黨實現的，這是歷史的結論、人民的選擇。實踐證明，要把中國的事情辦好，關鍵取決于中國共產黨，取決于黨的先進性和戰斗力，取決于黨的領導水平和執政水平。中國共產黨執政就是領導和支持人民當家作主，并且通過憲法和法律的形式把黨的正確主張和人民共同意志統一起來，依法執政。列寧在《論糧食稅》一文中有一句著名的論斷：“無產階級專政就是無產階級對政治的領導。”在立法活動中堅持黨的領導，最根本、最重要的是堅持黨的政治領導、方針政策領導，自覺地把體現“三個代表”重要思想的黨的方針政策經過法定程序，同人民的意見結合起來、統一起來，轉化成為法律、法規，成為國家意志，作為全社會都必須一體遵循的社會活動準則，并最終依靠國家強制力保證它的實施。

（三）堅持全心全意為人民服務的宗旨

立法必須堅持全心全意為人民服務的宗旨，增強民主意識，把維護最廣大人民的根本利益（包括正確處理人民的全局利益與局部利益的關系，長遠利益與眼前利益的關系，國家、集體和個人的利益關系）作為根本原則，作為出發點和落腳點。立一個法，定一條規矩，都要把著眼點放在是不是有利于改革、發展、穩定，是不是有利于解放和發展社會生產力，歸根到底，是不是有利于最廣大人民的根本利益。一個法立得好不好，標準應該是這個，而不能是有關部門“權力均等，利益均沾”，從現實情況看，在立法活動中尤其需要自覺地防止“政府權力部門化，部門權力利益化，部門利益法制化”。立法為了人民，必須依靠人民，在立法活動中堅持群眾路線。在中國，人民群眾不應該只是法律、法規的被動接受者，而首先應該是立法的積極參與者；立法不是有關部門之間權力和利益的分配與再分配，而應該反映人民的共同意志和根本利益。法律、法規從實踐中來，就應該從群眾中來，只能是群眾實踐經驗的科學總結。因此，立法實行立法工作者、實際工作者、專家相結合，又始終注意聽取各種意見、特別注意傾聽基層群眾的意見，集思廣益，多謀善斷，才能搞好；少數人坐在屋子里苦思冥想，或者在少數人的圈子里打轉轉，是絕不會成功的。

（四）堅持服從并服務于發展這個第一要務

鄧小平同志強調：“發展才是硬道理。”江澤民同志在黨的十六大報告中進一步把發展作為執政興國的第一要務，并提出要緊緊抓住二十一世紀頭二十年這個可以大有作為的重要戰略機遇期，把全面建設小康社會確定為新世紀新階段的奮斗目標。這是一個關系全局、長遠的戰略決策。按照馬克思主義所深刻揭示的經濟、政治、文化三者之間的辯證關系和人類社會發展的基本規律，實現社會主義現代化，必須堅持以經濟建設為中心，并正確處理物質文明建設、政治文明建設、精神文明建設的關系，實現三個“建設”互相協調、互相促進、全面推進。也可以說，實現社會主義現代化的過程本身就應該是包括經濟、政治、文化發展在內的社會全面進步的過程，就應該是社會主義物質文明、政治文明、精神文明全面發展的過程。牢牢地把握這一點，對于自覺地運用客觀規律，堅定地沿著正確的道路前進，加快社會主義現代化建設，是一個關系全局的重大問題。新世紀新階段的立法必須緊緊圍繞全面建設小康社會這個奮斗目標，體現、推動、保障發展這個執政興國第一要務，為發展創造良好的法制環境、提供有力的法制保障。這是檢驗立法質量的一條重要標準。

（五）堅持以憲法為核心的社會主義法制統一

中國是一個集中統一的社會主義國家。沒有社會主義法制的統一，就不能依法維護國家的統一、政治的安定、社會的穩定。實行社會主義市場經濟體制，同樣需要強調社會主義法制的統一，否則就會妨礙社會主義市場經濟體制的建立和完善，妨礙統一的社會主義市場的形成和發展。隨著立法步伐的加快，法律、法規數量的增多，不同法律門類、不同性質法律規范、不同效力層次法律規范之間呈現出錯綜復雜的關系，尤其需要引起對法制統一的高度重視。維護法制統一，首先必須依據法定權限、遵循法定程序立法，不得超越法定權限、違反法定程序立法。法律、行政法規、地方性法規和自治條例、單行條例等都是國家統一的法律體系的組成部分，各部門、各地方、各方面都不能各搞各的所謂“法律體系”。在法律體系內部，必須堅持以憲法為核心和統帥，一切法律、法規都不得同憲法相抵觸，行政法規不得同憲法和法律相抵觸，地方性法規不得同憲法和法律、行政法規相抵觸，規章之間也不能相互矛盾。同時，要按照法定的權限和程序，加強對法律、法規的解釋工作，加強法規、規章的備案審查工作。總之，一定要從制度上解決“依法打架”的問題。

第四篇：中國歷代行政區劃演變的規律試探

中國歷代行政區劃演變的規律試探

顏杰坤

隨著社會生產力的發展，經濟因素的比重越來越大，兩者成互動關系，對行政區劃產生重大影響，即政治制度與經濟基礎互動規律；跟隨政治的需要而不斷改變管理層次，同時管理幅度也不斷反作用于管理層次，這就是管理層次與管理幅度互動的規律；行政區劃作為一種制度，慣性大，每個時期的行政區劃都可以從前面找到其淵源，從長時間考察變化是絕對的，穩定是相對的，這就是歷史穩定性與改革創新性互動規律。探討其變化規律，可以為今后的行政區劃改革做前期的準備工作。

一、政治制度與經濟基礎互動規律

馬克思主義認為，經濟基礎是政治制度的基礎，政治制度是經濟基礎的集中反映。經濟具有不斷發展的特性，政治制度具有相對穩定性。當政治制度與經濟基礎相適應時，就能促進經濟的發展；當不適應時，就阻礙經濟的發展，就需要改變政治制度以適應經濟基礎的發展。

古代不同歷史時期經濟發展是不平衡的，從遠古到西晉，是中國古代經濟發展的第一階段。在這一階段，南北經濟從同步發展進而到北方經濟迅速超過南方。黃河中下游地區由于地理條件更適合原始農業的發展，孕育了夏、商、周文明。在戰國、秦、西漢時期，中國北方經濟高度發展，尤其是關中地區成為全國的政治和經濟中心。東漢、三國和西晉時期呈現出北方經濟衰退和南方經濟發展的特點。北方先是出現軍閥割據，西晉統一后不久又發生了八王之亂，從而使北方經濟遭到嚴重破壞；同期的南方由于北方人民的南遷帶去了先進的生產技術和勞動力，得到了發展。但北方在曹魏統一后，經濟有所恢復，其經濟仍超過南方。從西晉末年到隋唐五代，是中國古代經濟發展的第二個階段。其特點是經濟重心第一次從北方失去，并開始逐漸南移。經濟發展從北方和南方基本平衡到南方經濟開始超過北方，使中國經濟重心南移成為不可逆轉之勢。在這一時期的北方，西晉滅亡后陷入十六國混戰之中，致使中國自夏、商、周以來形成的經濟重心第一次因經濟衰退而消失。直到北魏統一北方，北方經濟得到恢復。北周滅掉北齊，統一北方，使北方經濟實力繼續維持超過南方的局面，恢復了它經濟重心的地位。南朝時期，南方經濟因局勢相對穩定得以迅速發展，并基本上趕上了北魏，長江流域成為新的經濟重心，南北呈抗衡局面。但是北方黃河流域由于開發歷史悠久，優厚的實力再度得到發揮，仍是中國的經濟重心。隋唐是中國封建社會的鼎盛時期，南北方經濟同時處于高速發展時期。安史之亂后，經濟重心再次呈現南移趨勢。

五代遼宋夏金元明清時期，是中國古代經濟重心最終南移并得到不斷強化的階段。這一時期之初，北方經濟繼續凋敝，而南方經濟包括農業、手工業和商業卻更加迅速地增長，終于趕上和超過了北方，致使南北差距進一步擴大，經濟重心最終完成了由北方到南方的轉移，并不斷得到鞏固。與此同時，作為政治制度的行政區劃也相應地發生變化，并且變化的腳步與經濟發展的軌跡有重大的聯

系。

從表中可以看到，第一，政區越來越多，越來越小。原因是人口的增加，經濟發展，需要把原來大而模糊的行政區劃劃小，以便進行更有效的行政管理；第二，政區數量的變化與經濟重心的變化明顯一致。唐以前，經濟重心在北方，行政區劃就北密南疏，之后，經濟重心南移，行政區劃的密度也跟著南移。說明經濟基礎是行政區劃（屬于政治制度）的基礎。

經濟基礎是政治制度的基礎，但是，經濟基礎與政治制度的作用并不是單方向的，而是一種互動的關系，也即政治制度也反作用于經濟基礎。

中國自古以來都是中央集權的單一制，在政府駐地，利用掌握的政治權力資源，人為地把其他資源擄掠到政治中心。一般情況下，中國古代最繁華的城市就是政府駐地，政治級別越高，越繁榮。一旦政治權力遷離，經濟就會停滯不前甚至倒退。唐朝的首都長安是古代世界最繁榮的城市，保持繁榮長達幾百年。宋朝以后首都不再定在長安，從此，長安繁榮不再。石家莊、合肥、鄭州在尚未成為省會之前，都不是大城市，在立為省會后，經濟迅速發展，成了其所在省份的最大城市。

中華人民共和國建立以后，行政區劃對經濟的影響，集中表現為行政區經濟。中國土地寬廣，各地自然狀況相差甚遠，商品經濟不發達，難以形成全國統一的大市場。中華人民共和國建立后，中央集權仍保留下來，形成“條條”“塊塊”結合的管理。1978年改革開放后，以“塊塊”為主的地方諸侯，在“以經濟建設為中心”的口號下，片面追求地方利益，利用政治權力，人為地割裂各地的經濟聯系，形成一個個“大而全”、“小而全”的地方“經濟諸侯”（行政區經濟）。在行政區經濟下，地方的經濟行為充斥著政府的意志，資本和生產要素流動受到限制，政治中心與經濟中心高度吻合。

所以，中國歷代行政區劃的演變充分體現了政治制度與經濟基礎互動的特點。

二、管理層次與管理幅度互動規律

管理層次與管理幅度的關系屬于行政區劃的結構。行政區劃的管理層次指行政區劃的縱向結構的等級層次，有多少等級層次就有多少管理層次。任何一個面積較大、人口較多的國家，只有一個中央政府難以對行政區域內進行直接、全面有效的管理。為了保證行政管理的有效性和有序性，有必要采取按地域劃分居民的辦法，在國家管理層之下設置若干相對獨立的地方政府，并授權地方政府來進行治理和管轄。由此可見，行政區劃管理層次的產生是由于政府的有效治理能力和管理幅度都有一定的限度。

行政區劃的管理幅度是指一個行政區直接管轄下一級行政區的數量。管理幅度有一定的限度，過大或者過小都會影響行政管理的有效性。因此，要獲得良好的管理效能，不僅要科學地劃分管理層次，同時也必須合理地確定管理幅度。管理層次與管理幅度相互制約，在行政區劃結構中呈現反比的趨勢。管理層次小時，管理幅度多；反之亦然，管理層次大時，管理幅度就小。影響管理層次與管理幅度的因素主要有轄區面積、人口與民族的構成、歷史文化傳統和科技的發展程度。縱觀中國歷代行政區劃的演變，可以發現管理層次與管理幅度之間的互動。

縱觀歷史，發現在層次結構與幅度結構上呈現兩個循環與回歸：第一階段，從秦到南北朝。這個階段，行政區劃的層次結構由二級向三級發展，與此同時，管理幅度也跟著由大向小轉變。從秦普遍設置郡縣到漢武帝在郡國之上設置一級監察區——州，歷經東漢末年州由監察區向一級政府演變，最終隋文帝采取廢郡存州的辦法實行州縣二級制。伴隨管理層次的變化，平均管理幅度由秦的31.6，發展到漢初的39.5，終因郡的濫設（超過100個），超過有效管理的幅度，只能在郡國之上再增加一級政府，使得平均管理幅度下降。

第二階段是從隋到清末。在這個階段，行政區劃的層次結構與管理幅度再一次發生循環，層次結構從二級向多級發展，再回歸到民國初期的二級。管理幅度同時緊跟管理層次的變化而變化，由隋的35.4、唐的38.1變小，到清末時為10.6，再在民國初突然增大為42.3。從隋初到唐初，中國管理層次再次變為二級，管理幅度也再次超過30。從唐太宗開始，由于州越分越多，超過300個州，再次超出了管理幅度的限度，迫使唐、宋兩朝在州與中央政府之間增加一級政府，即唐的道和宋的路。元朝省制出現，標志著中國的行政區劃進入到一個全新的階段，自此，“省——府——縣”結構一直維持到清末。元朝的地方行政層次為四級，平均管理幅度為5.8，是歷史上行政區劃層次最多的朝代，也是平均管理幅度最小的朝代。明清重歸三級制，到民國初，再一次實行二級制，平均管理幅度再次反彈至42.3。

民國實行二級制，卻又在省與縣之間設置專區，實為二實一虛制。這種制度維持時間并不久，因為此時的國土面積與人口數量不是秦、隋所能比的。新中國成立之初，一度將行政區劃的層次結構增加到新的高度，算上鄉鎮，有五級之多，管理幅度大幅度下降為7.1，只是時間很短。普遍實行的實四級為主、實三級與三實一虛為輔的層次結構。

中國的歷代行政區劃的演變表明，在中國這樣一個地大物博、人口眾多而分散、民族成分復雜并有著悠久中央集權傳統的國家里，地方行政區劃的層次結構以三級、平均管理幅度以10左右最常見。歷史上實行二級制、管理幅度為30以上的朝代為秦、漢初、隋、唐初、民國，時間短，并且很快就被三級制、管理幅度為10左右的行政區劃結構所取代。元朝實行層次多級制，平均管理幅度為歷史最低的5.8，歷史上僅此一例，明朝馬上恢復傳統的層次三級、管理幅度10左右的行政區劃結構。中國歷代行政區劃的管理層次與管理幅度互動，已經形成了相對合理的行政區劃結構，這個結構不僅對當時的穩定和發展作出了巨大貢獻，也為今后的行政區劃改革積累了經驗與教訓。

三、歷史穩定性與改革創新性互動規律

通過對歷代中國行政區劃演變的考察、分析，發現貫穿于整個歷史的行政區劃的演變的另一特點就是歷史穩定性與改革創新性互動特點。作為國家權力在地方的劃分，為了更有效地管理國家事務，隨著經濟、人口數量的變化，行政區劃也會出現不同程度的變化，但是這種變化通常是微調。突變往往出現在改朝換代時，而且也是在前朝的基礎之上相對大的變化，并不是“另起爐灶”。改革創新性是絕對的、第一位的，貫穿于歷史的每一時期；歷史穩定性是相對的、短暫的，從屬于改革創新性。具體表現為：越高的層次變動越大，越低的層次變動越小。地方最高一級的行政區劃變動最大，而且大都是從監察區、軍區轉變而來的。地方最高一級行政區劃的主要變化形式新設置地方最高一級行政區劃，并把原來的地方最高級行政區劃降低為二級行政區劃。因為如果地方最高一級行政區劃權力過大或過于集中，就容易出現尾大不掉之勢；反過來，如果地方最高一級行政區劃過多或過于小，就會超過有效的管理幅度，管理效能低下，不能很好的發展經濟，鞏固政權。調整地方行政區劃的根本原因“在于有利于加強中央對地方的控制”。

地方中間一級的行政區劃有變化，但是相對沒有地方最高一級行政區劃變動大。中間一級行政區劃往往是由一級行政區劃轉變而來。也就是說，地方最高一級行政區劃會越劃越小，根據管理層次與管理幅度互動之特點，最終會超出中央政府的管理幅度，于是在原來地方最高一級行政區劃之上另外設置地方最高一級行政區劃，增加一個管理層次，原來的地方最高一級行政區劃轉變為地方中間一級行政區劃。從行政區劃的演進可以看出，地方中間一級的行政區劃變化沒有地方最高一級行政區劃變化大。

縣級行政區劃最穩定，這是歷史穩定性的最好詮釋。2000多年以來，縣級行政區劃一直是國家結構的基本單元，其他行政區劃經常變動，只有縣穩定沿用至今。縣級行政區劃在中國歷史上長盛不衰，對中國歷史的穩定與發展做出巨大貢獻，對歷代行政區劃產生深遠影響，因為縣級行政區劃的設置符合政治、經濟、行政管理等多方面的要求。經過2000多年的發展，縣級行政區劃逐漸成為社會政治、經濟、文化等多方面相對獨立的基本政治、社會單元，具有很強的穩定性。縣級行政區劃介于地方與基層之間，具有承上啟下、溝通上層與基層的重要作用，成為地方與基層的中間環節，也成為整個國家進行公共管理的基石。新中國成立后，縣級行政區劃的地位不但沒有削弱，還得到強化，成為國家行政管理與經濟發展的連結點。

任何事物都有一個產生發展消亡的過程，行政區劃也不例外。但是行政區劃的改革創新是在已有的行政區劃的基礎之上進行的，不可能推倒重建，這就注定了歷史穩定性的重要性。歷史穩定性與改革創新性互動特點不但貫穿于中國歷代行政區劃的演變，也將貫穿于今后行政區劃改革。

四、結語

中國2000多年的行政區劃演變，紛繁復雜，在這錯綜復雜的演變中也是有規律可循的。

首先就是政治制度與經濟基礎互動之規律。行政區劃屬于國家政治制度的范疇，它的變化以經濟發展為基礎，反之，行政區劃也對經濟發展產生重大的反作用力，甚至形成了行政區經濟。歷史上行政區劃的演變充分證明了這一點。其次是行政區劃的管理層次與管理幅度互動規律。管理層次與管理幅度成一種反比的關系或者趨勢。中國歷代行政區劃的演變體現了管理層次與管理幅度互動規律。行政區劃的層次結構以三級、平均管理幅度以10左右最常見。最后是歷史穩定性與改革創新性互動規律。改革創新性是絕對的、第一位的，貫穿于歷史的每一時期；歷史穩定性是相對的，短暫的，從屬于改革創新性。

歷代行政區劃的演變，雖然名目繁多，卻總能夠從前面的歷史找到起相應的淵源。高級行政區劃變動大、中級行政區劃雖有變化卻相對穩定，縣從秦一直到今天仍然是最重要的行政區劃。

參考文獻：

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責任編輯：宋英俊

來源：《重慶行政》2010年第4月號

第五篇：合同法的立法背景指導思想及其適用范圍

合同法的立法背景指導思想及其適用范圍

中華人民共和國合同法》已經第九屆全國人民代表大會第二次會議審議通過，自1999年10月1日起施行。下面談一下制定合同法的背景、立法指導思想以及合同法的適用范圍。

一、合同法的立法背景

我國目前為止有三部合同法，一部是1981年頒布、1993年修改，主要解決國內經濟合同糾紛的《經濟合同法》；第二部是主要調整涉外經濟合同糾紛、1985年制定的《涉外經濟合同法》；第三部是1987年制定的《技術合同法》，這是為了確認科學技術也是商品，促進發明創造而制定的。三部合同法是否包括了我國所有關于合同的法律呢，不是。合同的涉及面非常廣，我國還有一些法律對合同問題作出過規定。譬如，1986年《民法通則》中“民事權利”一章，有一節是“債權”，對債權的規定主要就是有關合同的規定。如對合同履行地，當事人約定不明確的，民法通則規定，給付貨幣的，在接受貨幣一方的所在地履行；其他義務，在債務人的所在地履行。1984年頒布、1992年修改的專利法，規定了專利權的許可使用和轉讓，也屬于合同問題。1982年頒布、1993年修改的商標法，規定了注冊商標的許可使用和轉讓。如何簽訂中外合資經營企業協議，1979年頒布、1990年修改的《合資經營企業法》就有相關的規定。《勞動法》有一章是“勞動合同”。做買賣離不開運輸，我國有三大運輸法，即鐵路法、海商法和民用航空法，有關鐵路運輸、海上運輸和民航運輸的合同問題在這三部法律中都作了規定。有關合同的法律還有一些，不一一列舉，這些法律都是全國人民代表大會及其常務委員會通過的。新合同法自1999年10月1日起施行后，經濟合同法、涉外經濟合同法和技術合同法同時廢止，但其他有關合同的法律如海商法、勞動法等仍然有效。另外，國務院頒布過十多個有關合同的行政法規，如工礦產品購銷合同條例、借款合同條例、加工承攬合同條例等。最高人民法院根據審判實踐，對有關合同的問題作了五十多個司法解釋，因此，三部合同法、其他有關合同規定的法律、國務院頒布的有關合同的行政法規以及最高人民法院有關合同的司法解釋，共同構成了我國合同法律體系的框架。

為什么要制定新的合同法。首先，三部合同法的頒布時間相對較早，最晚的一部是1987年頒布的技術合同法。經濟合同法雖然于1993年修改，但當時有大、中、小三種修改方案。大改相當于重新起草一部合同法，中改是把有關合同法的重要內容都加以規定，小改是指非改不可的才加以修改，可改可不改的不改。當時采納的是小改的方案，小改方案的背景是1992年10月黨的十四大明確提出改革開放的目標是建立社會主義市場經濟體制。經濟合同法是1981年制定的，當時基本上是計劃經濟體制，剛提出改革開放的任務，經濟合同法中有一些過分強調計劃管理的內容。1993年對經濟合同法修改時，刪去了過分強調計劃管理的內容，如第一條中刪去了“保證國家計劃的執行”，第四條中刪去了“破壞國家計劃”，對其他內容基本未作修改。十多年前制定的法律，在不少國家是新的。法律具有穩定性，特別是涉及民事權利方面的法律，如法國民法典是1804年頒布的，德國民法典是1896年頒布的，頒布之后很少作修改，當然，像反壟斷法這樣與經濟政策關系密切的法律，修改的次數會多一些。為什么說三部合同法制定的時間相對較早，原因在于中國處于經濟體制的變動時期，由計劃經濟體制向市場經濟體制過渡，經濟體制還不夠成熟、穩定。前幾年實行的某些政策，現在也許就不適用了。這也從一個方面表明，我國近十多年來，盡管有令人不滿意的地方，但是，我們發展得很快，從立法上看，這些年是黃金時代，從1998年到現在，我國制定了三百多部法律和有關法律問題的決定。由于改革開放迅速、深入的發展，原有的三部合同法顯現出不足之處。如何評價原有的三部合同法，從歷史唯物主義的觀點看，三部合同法在中國的法律史上、在改革開放進程中所起的作用，怎么高估都不為過。1980年前后，學者還在討論勞動力是不是商品，1981年，全國人大就通過了經濟合同法，而且，實踐證明經濟合同法規定的基本原則以及絕大多數具體規定，至今看來仍然是正確的。當然，隨著改革開放的深入開展，經濟貿易中以及審判實踐中出現了一些新情況、新問題，對這些新情況、新問題，制定三部合同法的當時不可能預見。如融資租賃問題，一個企業需要引進先進的生產線，沒有自有資金，在銀行又貸不到款，這時可以找租賃公司，請租賃公司把需要的生產線買進來，由該企業使用，企業向租賃公司分期交付租金，這樣，就解決了企業一下子要付出大筆資金的困難。融資租賃在中國是1981年出現的，當時成立了中國東方租賃有限公司和中國租賃有限公司，廣泛開展業務是1984年以后。經濟合同法和涉外經濟合同法不可能對

融資租賃作出規定。我國經濟貿易中有一個“外貿代理”的提法，代理的問題。在1986年通過的民法通則中有規定，屬于大陸法系的一般代理，即直接代理，代理人以被代理人的名義從事活動，活動的后果歸被代理人承擔。現實生活中，因外貿經營權等原因，沒有外貿經營權的企業需要從國外進出口貨物，只能委托有外貿經營權的外貿公司代為簽訂進出口合同，生產企業與外貿公司之間屬于代理關系，但由于外貿經營權等原因，外貿公司不能以被代理人即生產企業的名義簽訂合同，只能以自己的名義簽訂合同。民法通則以及涉外經濟合同法對這種代理即間接代理的問題未作規定。今后有關外貿經營權完全放開了，也還有一個分工協作、專業優勢的問題，外貿代理還會存在。隨著房地產業的發展，出現了許多房地產中介商，對公民來說購買房子是一輩子的大事，不可能每個公民都具有房地產方面的專業知識，需要找房地產中介商、開發商咨詢、協助辦理有關購房手續。房地產中介業務主要是在1990年以后發展起來的。因此，對改革開放以來出現的許多新情況、新問題，需要作出新規定。第二，當前國內經濟秩序有些混亂，經濟信用程度較低，香港有位學者把合同法比喻為商務游戲規則，這是有道理的。合同法是一種游戲規則，看誰掌握得好。如果掌握得不好，容易上當受騙；如果掌握得好，就能較好地保護自己的利益。為了防止和避免合同欺詐，維護社會經濟秩序，需要作一些新規定。

第三，三部合同法由于制定時間較早，起草單位不一，有的規定較為原則。譬如，合同如何訂立，這是一個非常重要的問題，防患于未然。這方面應該認真地向國外先進企業學習，他們的合同有的長達一、二百頁，各種問題，哪怕是不太可能發生的問題都有約定。不發生糾紛則罷，一旦發生糾紛，都有詳細的條款作為解決依據。關于如何訂立合同，三部合同法的規定基本一致，即當事人對合同的主要內容協商一致的，合同成立，這個規定是對的，但不具體，一家企業想出售鋼材，向另一家企業發出要約，要約中有關貨物的數量、品質、價格等合同的主要條款一應俱全，對方收到要約后，同意這些主要條款，只是提出如果發生糾紛，能否在受要約人所在地的仲裁機構或者人民法院解決，也就是說雙方在解決糾紛的地點上還沒有協商一致，這時合同是否算成立？如果一方向另一方發出要約，是通過信函發出要求十天內答復。受要約人收到要約后，對要約內容表示同意。并在七天內作出答復，但由于

郵局的耽擱，信件一個月以后才到達要約人，這時合同是否算成立？合同訂立的問題非常復雜。新合同法有關合同訂立的要約、承諾的規定共有二十多條，與聯合國國際貨物銷售合同公約和國際商事合同通則的規定基本一致。這些規定不能解決合同訂立中的所有問題，但是與三部合同法關于合同訂立的條款相比，要具體、完善得多，基本確立了合同訂立的規則，因此，從適應建立社會主義市場經濟體制的根本要求出發，有必要制定一部新合同法，使原來比較原則的規定進一步具體化，對三部合同法中個別不一致的地方作出統一規定。

二、制定合同法的指導思想

制定合同法的指導思想，指的是如何解決起草過程中的各種關系，起草合同法的根本要求。全國人大常委會法工委主任顧昂然同志在第九屆全國人大二次會議上關于合同法草案的說明中指出：“制定合同法的指導思想是以鄧小平理論為指導，堅持從中國實際出發，并借鑒國外的有益經驗，制定一部統一的、較為完備的合同法，以保障社會主義市場經濟健康發展。注意保持法律的連續性和穩定性，以經濟合同法、涉外經濟合同法和技術合同法為基礎，總結實踐經驗，加以補充完善，注重可操作性，把近十年來行之有效的有關合同的行政法規和司法解釋的規定，盡量吸收進來，對需要增加的，盡可能作出具體規定”。

顧昂然同志這段話，最重要的是七個字，即“統一的、較為完備的”。怎么理解“統一的”？這里講的統一，是相對于三部合同法而言，不是相對于中國現有的整個合同法律體系。制定統一的合同法，是指在新的合同法施行后，原有的三部合同法同時廢止，合同法第四百二十八條，已經作出這一規定。如何理解“較為完備的”？第一，要根據三部合同法實施以來在經濟貿易和司法審判中出現的新情況、新問題，只要條件成熟，都應當相應地作出新規定。譬如，融資租賃合同，在合同法中有專章規定；外貿代理的問題，合同法第四百零二條、第四百零三條等有規定；房地產中介業務，合同法規定了委托合同、行紀合同、居間合同，可以較好地解決中介業務中的權利義務問題。第二，要把近年來行之有效的行政法規、司法解釋吸收到合同法中來，使之上升為法律。第三，合同法是貿易規則，隨著經濟全球化以及我國的對外開放，國內貿易和涉外貿易雖有區別，但這種區別愈來愈小。制定合同法，應當充分

借鑒有關的國際公約和國際貿易規則，使合同法的原則、具體制度甚至具體規定，都與國際通行做法基本一致。這樣，才有利于進一步對外開放，有利于我國的現代化建設。

三、合同法的適用范圍

合同法第二條規定，本法所稱合同是平等主體的自然人、法人、其他組織之間設立、變更、終止民事權利義務關系的協議。這一規定與1998年9月7日在報紙上全文公布的合同法草案相比較，有兩處作了修改。第一處修改是把“公民”修改為“自然人”。在合同法草案的征求意見過程中，有的全國人大常委會委員和專家提出，合同法既適用國內合同關系，也適用涉外合同關系，應當對外國人作為合同法的主體問題作出規定，建議把“公民”一詞修改為“自然人”。自然人一詞，包括中國公民，也包括外國人、無國籍人。

第二處修改是把“債權債務關系”修改為“民事權利義務關系”。合同法的適用范圍是什么，能否說合同是設立、變更，終止債權債務關系的協議，對此一直有不同意見。1999年1月召開的九屆全國人大常委會第七次會議上，全國人大法律委員會建議把“債權債務關系”修改為“民事權利義務關系”。這一修改不是實質性修改。不能說合同法草案規定合同是債權債務關系的協議，合同法的適用范圍比較窄，修改為民事權利義務關系后適用范圍就寬了。這是鑒于對債權債務關系一詞容易引起不同的理解而做的修改。

合同法適用范圍的基本含義是什么？第一，合同法調整的是平等主體之間的民事關系。政府依法維護經濟秩序的管理活動，屬于行政管理關系，適用有關行政管理的法律，不適用合同法；法人、其他組織內部的管理關系，適用有關公司、企業的法律，也不適用合同法。第二，合同法主要調整法人、其他組織之間的經濟貿易合同關系，同時還包括自然人之間的買賣、租賃、借貸、贈與等合同關系，有關婚姻、收養、監護等身份關系，不適用合同法。現實生活中有幾類合同是否適用合同法？一類是土地使用權出讓、轉讓合同和農村土地承包經營合同。關于這個問題，爭論主要在合同法是否對上述合同作專章規定，而不在是否適用合同法。一種意見認為，應當在合同法中對土地使用權出讓、轉讓合同和農村土地承包

經營合同作專章規定。這兩類合同在國民經濟生活中地位十分重要，這方面發生的糾紛也比較多。我們認為，土地使用權出讓、轉讓合同和農村土地承包經營合同，經濟建設、人民生活的關系非常密切，從性質上看，也應當屬于合同法調整，合同法總則的規定對該兩類合同都適用。為什么沒有在合同法分則中專章規定呢？是否在分則中專章規定，涉及到對土地使用權主要采用什么法律手段來給以保護。在成文法國家，土地使用權的問題一般都在民法典的物權編中規定，土地使用權屬于民法的物權。物權的成立、內容以及對物權的保護，和債權是不一樣的。采用物權的辦法對土地使用權加以保護，更有利于保護土地使用權人的合法利益，更有利于對土地的開發和使用。如某家公司和土地管理部門簽訂了土地使用權的出讓合同，這時有另外的施工隊把其設備和人員安置在這塊土地上。按照合同關系，該公司能不能讓施工隊把其設備搬走呢？根據債權的原理，該公司不能直接要求施工隊撤出去。債權是一種請求權，土地使用權如果是債權的話，該公司只有向土地管理部門要求把這塊土地交付其使用的權利，與第三人沒有合同關系，不存在請求權。但是，如果土地使用權是物權，就不一樣了。物權是對物的直接占有、使用、收益的權利，包括處分權。該公司就有權要求施工隊撤出去，如果不撤，可以請求法院強制執行。全國人大常委會法制工作委員會正在著手起草物權法。土地使用權由有關物權方面的法律來調整，合同法對土地使用權就不起保護作用嗎？不是，比如取得土地使用權應當訂立合同，合同是實現物權的手段。土地使用權要通過拍賣、招標、協議的辦法獲得，拍賣、招標、協議都是合同，都要適用合同法。因此，合同法對土地使用權出讓、轉讓合同和農村土地承包經營合同是適用的。但是，僅有合同法的保護還不夠，應當制定專門法律，對土地使用權給予更有效、切實的保護。

企業承包、租賃合同問題，國內有不少中小型企業，采用的是承包合同以及租賃的辦法來經營，承包人和政府的有關部門以及企業之間訂立的承包合同、租賃合同，是否適用合同法？我認為企業承包合同、租賃合同類似于國外的企業管理合同，本質上沒有區分，應當適用合同法。企業承包合同、租賃合同涉及到企業經營權的問題，但不屬于物權。目前的企業承包、租賃，各地作法不一，情況較為復雜。對企業承包、租賃合同，首先適用國務院的有關規定，如1988年國務院制定的《全民所有制工業企業承包經營管理條例》，也可以適用合同法總則的規定。

糧食、棉花的定購問題。糧食、棉花的定購，是否適用合同法？關于糧食、棉花的定購，我國有一個發展變化的過程。大概情況是，1985年以前基本上采用行政管理的方法征購糧食和棉花，1985年以后，有了糧食定購合同、棉花定購合同名稱，但實際上采用的還是行政管理手段。到了1993年，準備把糧食放開，采用市場的辦法解決糧食購銷問題，但還是行不通。從1993年后，一般不采用糧食、棉花定購合同的名稱，采用的是糧食、棉花定購任務的提法。糧食定購是各級行政機關的任務，也是農民應盡的義務。如果以后糧食、棉花的購銷放開了，那么，糧食、棉花的購銷就適用合同法。

實行指令性任務或者國家訂貨任務的工礦產品問題。隨著改革開放的深入發展，具有指令性任務或者國家訂貨任務的工礦產品的范圍和品種大大縮小。八十年代初，我國基本上是計劃經濟體制，有三百多項產品都有計劃任務。到1998年只剩下有限的幾種。計劃任務書指定交易對象，規定交易價格。計劃任務書屬于行政管理手段，不屬于合同法的調整范圍。但是，甲乙工廠之間根據計劃任務書，就有關產品質量、交貨期限等達成的協議，屬于合同法調整。

新合同法較之原有的三部合同法，適用范圍擴大了，擴大在什么地方呢？與經濟合同法相比較，經濟合同法調整中國法人、其他經濟組織、個體工商戶、農村承包經營戶相互之間的合同關系，不調整公民之間的買賣、贈與、借款等，也不調整公民和企業之間的買賣、贈與等合同關系，對此，新合同法都調整。與涉外經濟合同法相比，涉外經濟合同法調整中國企業、其他經濟組織的涉外經濟合同關系，不調整中國公民和外國人、外國企業之間的經濟貿易關系，新合同法對此都調整。與技術合同法相比，技術合同法只調整國內技術合同關系，不調整涉外技術合同關系。對技術出口合同，法律和行政法規沒有規定；對技術進口合同，1985年國務院頒布過《技術進口合同管理條例》。新合同法無論對國內技術合同，還是對涉外技術合同，包括技術進出口合同都適用。