第一篇：山東省建設用地集約利用控制標準

山東省建設用地集約利用控制標準

1、工業用地控制指標 1.1 指標解釋

（1）投資強度：項目用地范圍內單位面積固定資產投資額。計算公式：投資強度=項目固定資產總投資÷項目總用地面積 其中：項目固定資產總投資包括廠房、設備和地價款。全省城市劃分為7個類別。工業項目按照其行業類型和城市類別，不得低于規定的投資強度控制指標。（2）容積率：項目用地范圍內總建筑面積（包括地下建筑面積）與項目總用地面積的比值。計算公式：容積率=總建筑面積÷總用地面積

其中：當建筑物層高超過8米，在計算容積率時該層建筑面積加倍計算。

采用國土資源部規定的指標。工業項目按照其行業類型不得低于相應的指標值。（3）建筑系數：項目用地范圍內各種建、構筑物和堆場占地面積之和與項目總用地面積的比值。計算公式：建筑系數=（建筑物占地面積+構筑物占地面積+堆場用地面積）÷項目總用地面積x100% 工業項目的建筑系數一般不得低于35%。（工業流程或生產安全上有特殊要求的除外）（4）廠前區比例：項目用地范圍內行政辦公、生活服務設施占用土地面積或分攤土地面積與項目總用地面積的比值。

計算公式：廠前區比例=行政辦公、生活服務設施占用土地面積或分攤土地面積÷項目總用地面積x100% 工業項目的廠前區比例不得超過7%。

（5）綠地率：項目用范圍內綠化占用土地面積與項目總用地面積的比值。計算公式：綠化占地面積÷項目總用地面積x100% 工業項目的綠地率一般不就超過15%。

關于做好山東省禁止限制供地項目目錄和山東省建設用地集約利用控制標準實施工作的通知

關于做好《山東省禁止、限制供地項目目錄》和《山東省建設用地集約利用控制標

準》實施工作的通知

各市人民政府，各縣（市、區）人民政府，省政府各部門、各直屬機構，各大企業，各高等院校：

省國土資源廳會同有關部門擬定的《山東省禁止、限制供地項目目錄》和《山東省建設用地集約利用控制標準》已經省政府同意，請各級、各部門嚴格執行。為切實做好有關組織實施工作，確保集約用地、節約用地，現通知如下：

一、嚴格按照國家和我省產業政策供地。新增建設項目用地必須符合國家和我省產業政策，凡《山東省禁止、限制供地項目目錄》禁止的項目，各級政府和國土資源管理部門一律不得受理項目用地申請，不得辦理用地審批手續；列入限制范圍內的項目，以及允許或鼓勵發展的項目，應當按照國家項目管理的有關規定，經投資主管部門審批、核準、備案后方可供地。建設用地安排優先保證國家和省重點項目、產業政策鼓勵發展的項目、重大基礎設施以及安康工程中低檔次住房項目等。通過

推進產業結構和用地結構的改善，大力提高我省土地資源利用的效率和水平。

二、大力推進全省土地集約利用水平的提高。建設用地要嚴格控制增量，積極盤活存量，把節約、合理用地放在首位。國家級開發區土地投資強度一般一得低于240萬元/畝。省級開發區土地投資強度，青島、煙臺、威海市轄區，一般不得低于200萬元/畝；濟南、淄博、濰坊、東營、泰安、萊蕪、濟寧、日照市轄區，一般不得低于160萬元/畝；濱州、德州、聊城、菏澤、棗莊、臨沂市轄區，一般不得低于100萬元/畝。在各類開發區，固定資產投資小于500萬元的項目，原則上不單獨供地，可通過建設標準廠房解決經營場所。工業項目建筑容積率一般不得低于0.6、建筑密度不低于35%、綠地率不高于15%、廠前區用地比例不高于7%。城鄉規劃和其他建設項目具體用地指標，應嚴格按《山東省建設用地集約利用控制標準》執行。

三、規劃設計和建設用地各環節要嚴格執行用地標準。各部門要密切配合，齊抓共管，保證各類建設項目按標準用地。在城市規劃建設中，由于用地區位、項目性質、基礎設施承載力差別較大，需區別不同情況，依據控制性詳細規劃，合理確定建設項目的容積率和用地標準。建設單位、設計單位要強化節約用地意識，在項目設計、建設過程中，自覺控制建設用地面積，嚴格執行規定的建筑容積率、投資強度等公證機關約用地定額標準。各地要因地制宜發展多層、高層建筑，不得超規定指標規劃建設寬馬路、大廣場，不得圈占土地搞“花園式工廠”。進一步完善、落實推進建設用地集約利用的鼓勵政策措施，切實提高建設用地集約利用水平。

四、各級、各部門要牢固樹立科學發展觀、政績觀。要高度重視土地的保護和合理利用，認真總結經驗，不斷完善土地法制，建立嚴格、科學、有效的土地管理制度，把貫徹執行《山東省禁止、限制供地項目目錄》和《山東省建設用地集約利用控制標準》、落實最嚴格的土地管理制度，作為推進我省建設資源節約型社會的重要措施來抓，認真執行國家宏觀調控政策，提升管理水平，切實維護廣大人民群眾的利益，確保經濟社會可持續發展。

《山東省禁止、限制供地項目目錄》和《山東省建設用地集約利用控制標準》文本由山東省國土資源廳負責印制。

第二篇：城市建設用地集約利用評價

城市建設用地集約利用評價

班級：土管12-1 學號：20126961 姓名：陳楊

摘要：目前，我國正處于城市化快速增長的階段，人地矛盾尖銳。如何緩解這種矛盾，如何利用好土地，尤其是城市土地已成為一個迫切的問題，我國的土地利用現狀要求我們必須轉變土地粗放利用方式為集約利用方式，優化城市土地利用結構，提高土地利用效率，充分挖掘城市用地潛力，走內涵式城市發展道路。本文主要是就近年來的闡述了我國城市土地集約化利用的迫切性；簡單總結城市土地集約利用的影響因素，探討了城市土地集約利用的內涵、以及城市土地集約利用評價方法，分析當前我國城市土地研究中城市土地集約利用評價指標、評價方法等存在的問題。

關鍵詞：

城市 建設用地 集約利用

評價

Abstract:At present, our country is in the stage of rapid urbanization, the contradiction between human and land is sharp.How to alleviate this contradiction, how to use the good land, especially the urban land has become an urgent problem.china's land use situation demands that we must change the land extensive utilization of intensive use, optimize the structure of urban land use, improve the land use efficiency, fully tap the urban land potential, take the road of the development of connotation type city.thepaper analysesthe urgencyof intensive land utilization of ourcountry；simple summary of urban land intensive use of the impact factors.the paper discusses the meaning and the evaluation methods of the intensive land utilization.analysis of the problems of intensive use evaluation indexs and evaluation methods about our country’s intensive land utilization.Key words: city；land for construction；intensive use；evaluation 1 研究背景

當今世界，城市土地的利用問題越來越受到各國的關注。探討城市土地的利用與城市經濟發展之間的關系，控制城市用地蔓延，一直是世界各國政府所關注的熱門問題。西方國家在城市化前期，受郊區廉價土地的誘惑，城市盲目向外蔓延，這種日益擴大的城市蔓延現象，不僅占用了大量寶貴的耕地和林地資源，使生態環境破壞愈演愈烈，許多在這片占老大陸生存了幾萬年的物種也在這場過度郊區化中大批滅絕，同時也導致了城市用地規模的不合理擴張和城市土地資源的粗放化經營，引發了通勤成本高、出行時間長、中心區衰敗、環境惡化等一系列城市問題。

我國是一個人多地少的國家，土地資源人均占有量為0.9hm2，僅為世界平均人均占有量的33.9%，人均耕地面積更少，僅為0.1hm2，為世界平均水平的27％。隨著我國經濟的發展和城市化水平的提高，各項建設占用耕地數量日益增多，城市建成區面積日益擴大。從1981年～1998年，我國城市建成區面積凈增約139萬km2，總量增長1.87倍。這種增長趨勢隨著我國進入城市化快速發展階段將進一步持續下去。同時來自國土資源部專項調查表明，我國土地浪費現象十分嚴重。從1996年到2004年不到l0年時間內，全國耕地減少了l億多畝；與此同時，大量土地被租放利用，甚至浪費。到2004年底，全國城鎮規劃范圍內共閑置土地107.93萬畝，空閑土地84.24萬畝，批而未供土地203.44萬畝，三類土地總量為395.61萬畝，相當于現有城鎮建設用地總量的7.8%。經濟的快速發展與資源的日益匱乏是中國現階段社會持續發展的主要矛盾[1]。隨著我國城市化進程加速發展，城市用地擴張迅速，我國經濟增長方式面臨由粗放經濟向集約經濟的根本性轉變[2]，土地集約利用已成為發展循環經濟和建設節約型社會的必然要求[3]。當前，中國經濟發展和城市化進程不可避免地要占用大量土地資源[4]，同時城市存量土地資源又存在粗放利用現象[5]，正確處理經濟建設和耕地保護的關系，充分發揮土地潛力，對促進經濟持續、穩定、協調地發展尤為重要[6]。

2土地集約利用內涵

集約利用的概念最初來自農業用地研究,來自于李嘉圖(David Ricardo)等古典經濟學家在地租理論中對農業用地的研究。他認為農地集約利用是指在一定面積土地上，集中投入較多的生產資料和活勞動、使用先進的技術和管理方法，以求在較小面積土地上獲取高額收入的一種農業經營方式。其基本涵義是指增加土地投入．獲得土地最高報酬。一般把單位面積土地上的資本、技術和勞動投入量看作是土地利用的集約度，表示土地與資本、技術和勞動的結合程度。所投入資本、技術和勞動越多，則集約度越高，反之，則越低。隨著城市土地的研究，借鑒了農業中土地集約利用的概念。由于城市土地利用的綜合性、復雜性，對于城市土地集約利用沒有形成共識。有的學者認為城市土地集約利用就是合理布局、優化用地結構下，高效的管理方法，產出高的經濟效益。[7]；有的學者認為城市土地集約利用就是單位面積的投入及其使用狀況[8]。

但是最終達成了三點，其如下：

1.城市土地的集約利用是和較高強度開發利用相聯系

2.城市土地的集約利用要以一定的經濟、技術、自然、社會條件為基礎 3.城市土地集約利用是經濟、社會和環境效益的統一 在明白城市土地集約利用之外，我們需要知道在上述理論的指導下，剖析影響城市土地集約利用的因素，可將其分為直接影響因素：人口因素、土地價格因素、土地投入因素；間接影響因素：經濟發展水平因素、土地市場因素、生態環境承載力因素、土地投機因素、土地政策因素、稅收因素、心理因素[9]。城市土地集約利用評價指標體系

3.1為什么進行土地集約利用的評價

針對中國經濟快速發展、人地矛盾日益尖銳的時代背景，國家提出實行最嚴格的節約用地制度，大力推行節約集約用地。節約集約用地，必須在摸清“家底”的基礎上開展，但是，以往開展的土地調查工作僅大體摸清建設用地的數量及其變化，建設用地的質量、利用程度及可供挖掘的潛力狀況等卻是未知數，因此，對建設用地節約集約利用狀況開展評價迫在眉睫。

3.2土地評價體系的形成

當前主要集中于城市土地集約利用現狀評價及潛力評價。現狀評價主要是根據當前土地利用情況及數據，通過一定的數學計量方法，對耳前狀況的一個評定；而潛力評價是結合城市土地利用現狀以及一些土地利用優化措施，評價城市土地利用中潛在的社會、經濟、生態效益。但是總的來說，城鎮土地節約集約利用評價指標體系的研究已有較多[10-14]，但如其他所有評價體系的研究一樣尚未有公認的標準。3.3關于城市土地集約利用的評價指標

1.北京大學的趙鵬軍，采用目標法從高效化與集約化兩個方向，土地利用結構的合理化、經濟效益的高效化、社會效益的高效化、環境效益的高效化與土地利用的充分化、土地利用的緊湊化、土地利用的綜合化七個子目標方向構建了城市土地高效集約化利用評價體系21個指標。

2.西南師范大學的劉力與邱道持，從土地投入、土地產出、經濟效益、土地生產率四個方面確定了9個城市土地集約利用評價指標，并且運用熵權法對北京、上海等13個特大城市進行了城市土地集約利用評價，主要是經濟效益評價。

3.同濟大學的何芳教授，從總量經濟效益、水平結構集約、垂直空間集約、動態潛力四個準則層，內部規模經濟效益、城市投入產出效率、社會生態效益、用低比例、土地級差潛力、土地利用強度、時間尺度七個要素層構建了36個城市土地集約利用潛力評價指標因子。3.4關于城市土地集約利用的評價對象

包括宏觀城市總體評價、中觀城市功能區評價、微觀具體地塊三個層次的評 價。并且建立了各自對應的不同的指標體系。3.5關于城市土地集約利用的評價方法

1.同濟大學的何芳教授，采用模糊評價法對城市土地集約利用潛力進行評價，這也是目前城市土地集約利用評價最常用的方法。

2.東北師范大學的陳鷗，采用極限條件判別法，首先將標準值分為若干組，并選取一組作為極限指標，將所需評價地塊相應指標與該極限指標對比評價，從而確定城市土地地塊利用狀況。該方法對于地塊評價結果偏低，需要進一步的判別。

3.西南師范大學的劉力、邱道持采用熵值法確定城市土地集約利用的指標權重，并進行城市土地集約利用評價[15]。

4.存在的問題

我國對城市土地集約利用的研究才剛剛起步，在理論方面并未形成體系，在評價指標方面沒有形成統一的指標體系，在評價方法方面沒有統一規范的評價方法。在總結國內外相關研究進展的基礎上，大多數的學者認為在土地集約利用的驅動力確定、評價指標體系建立、土地評價指標合理值選取、評價技術的應用等方面的研究還有待于進一步研究[16]。具體如下： 1.城市土地集約利用的內在驅動力研究，當前的學者對于建設用地的理論研究頗多，但是對城市土地集約利用驅動力研究較少，同時也缺少城市空間發展模式與城市土地集約利用狀況關系研究。

2.評價城市土地集約利用合理值確定研究。土地利用建設評價是一個動態持續的過程，不能只用一個標準來判讀。有必要結合城市規劃學、建筑學、經濟學等學科，從多角度出發，探索城市土地集約利用合理值取值的方法和合理值的標準。3.評價指標體系的構建研究不完善。沒有一個統一的標準

4.GIS等技術在城市土地集約利用評價中的應用研究在初期。技術發展在初期，沒有具體的時間模型需要未來進一步的驗證。

參考文獻

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第三篇：節約集約用地

節約集約用地：主要包括了三層含義，一是節約用地，就是各項建設都要盡量節省用地，千方百計地不占或少占耕地；二是集約用地，每宗建設用地必須提高投入產出的強度，提高土地利用的集約化程度；三是通過整合、置換和儲備，合理安排土地投放的數量和節奏，改善建設用地結構、布局，挖掘用地潛力，提高土地配置和利用效率。

第四篇：節約集約用地

江陰市節約集約用地十八法

發布日期：2011-10-25 17:19:34 瀏覽數：242

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一個鐘靈毓秀的江南小城，書寫著波瀾壯闊的宏偉長卷。

江蘇江陰，一個面積僅有988平方公里縣級市，2009年卻完成1710億元地區生產總值，平均每平方公里的產出超過1.7億元，連續八年在全國縣域經濟基本競爭力評比中名列榜首。

近十年來，全市生產總值增長5倍，9家企業銷售超百億，11家企業擠身“中國企業500強”，14家企業擠身“中國民營企業500強”，28家企業在國內外上市??

江陰人以超乎尋常的創意之舉，在這片神奇的土地上，創造了一個又一個的奇跡。

隔江借地：跨區域聯辦經濟園區

進入21世紀，江陰市的35公里長江岸線開發接近飽和，而一江之隔的靖江，尚有39公里的長江岸線有待開發。敢為人先的江陰人，把拓展用地空間的眼光投向了長江對岸。

2003年2月，在省、市領導的支持下，分屬無錫和泰州的江陰市和靖江市簽署協議，由江陰出資９０％，靖江出資１０％，在靖江建立江陰經濟開發區靖江園區。2003年８月，總規劃面積６０平方公里，首期面積8.6平方公里的靖江園區正式破土動工。

江陰找到了新的發展空間，20多家重點企業當年落戶靖江。2004年，陽光、雙良、申達等14家江陰上市公司在靖江的投資總額超過了2億美元；2005年，靖江園區新批投資超千萬美元項目23個，其中超億美元項目4個，完成總投資10.5億美元，協議注冊外資3.62億美元，基本形成了以工業氣體、焦化、特種冶金、機械零部件、整車裝備和造船為主體的產業鏈。2010年，園區可實現工商銷售收入500億元，財政收入12億元。

時任江蘇省委書記的李源潮在視察靖江園區后作出批示：靖江園區給予江陰新的發展空間，新的創新平臺，江陰要充分利用好這個空間和平臺。

江陰的創新之舉在全省引起較大反響，各地紛紛學習效仿。目前，江蘇省已有20多個跨區域聯辦的經濟園區。

點評：當資源在更大范圍組合的時候，必須突破舊體制的束縛。經濟發達地區如何破解土地資源瓶頸發展難題？如何尋找新的發展空間？可以說，江陰提供了一個好的思路：到政區外去尋找投資空間。

集中生地：推進土地利用“三集中”

從2001年開始，江陰市開始推行“工業向工業園區集中、農民向城鎮集中、農業向生態園區集中”的“三集中”發展思路，努力推進土地利用方式的根本性轉變，最大限度地發揮土地資源的經濟效益和社會效益

一是推進工業向園區集中，營造經濟發展新高地。上世紀八九十年代，江陰鄉鎮企業遍地開花，一度形成“村村點火、處處冒煙”的工業布局，造成土地資源浪費。2001年，江陰以沿江開發為契機，大力推進工業園區集中，全面提升土地的集約利用水平。沿江經濟開發區的產業定位是：以高新技術產業為主導，以重化工產業為主體的新型國際制造業基地。在進區項目用地審批中，開發區堅持規劃龍頭，突出產業特色，大力發展IT、能源、鋼鐵、化工、新材料等臨江優勢產業，目前沿江地區已初步形成5個特色鮮明的產業基地。與沿江開發相呼應，全市各鄉鎮工業園區在建設中不是盲目求大，而是求專求精，建設一業為主的特色工業園區，形成明顯的產業集群效應。二是引導農民向城鎮小區集中，營造現代人居新環境。江陰先后出臺了《江陰市城市規劃區農民房屋拆遷管理暫行規定》等文件，對農民拆遷安置公寓房統一規劃，集中居住，徹底改變農村“獨門獨院”的傳統居住方式，節省出了大量居住用地。同時，把全市28個鎮撤并為17個鎮和街道，524個行政村撤并為253個村和社區，為鎮向城集聚、村向鎮集聚、居民向城鎮集聚創造了條件。新橋鎮通過規劃，將全鎮19.3平方公里建成工業、生態農業和商貿居住三大功能區。目前，全鎮建成了10個總面積超100萬平方米的農民住宅小區，農民集中居住率達80%。農民集中居住區后，全鎮農民住宅面積由0.72畝下降到0.25畝，平均每戶節約土地0.47畝。

三是實施農業向生態園區集中，營造現代農業新優勢。在推進城鄉一體協調發展的過程中，江陰把加快建設各類農業園區、生態園區、休閑觀光園區作為城鄉規劃的重要組成部分，統一規劃，逐步推進。以農業園區建設為重點，帶動一鎮一特、一村一品的規模化基地發展。目前，全市已建成璜土果蔬、青陽家禽、祝塘奶牛、新橋苗木4個特色專業鎮，13個特色專業村，3個出口創匯基地，4個農業示范園區以及十大集約化產業基地。形成了優質稻米、優質瘦肉型豬、奶業、優質家禽、花卉苗木、無公害蔬菜、特種水產、優質水果等八大主導產業。

點評：集中是把金鑰匙。當新的發展任務提出用地要求時，江陰的選擇是著力調整已利用土地的格局，積極引導“三集中”，不僅有效緩解了發展與用地的矛盾，而且使發展登上了一個新的臺階：工業發揮出更強的集聚效應，農村城鎮化和農業現代化的進程大大加快，有限的土地資源對經濟社會發展提供了恒久的保障能力。

“三強”盤地：加大閑置土地盤活力度

2006年以來，江陰以“三強”舉措，進一步加大盤活存量土地的力度，取得了調整使用一批土地、依法收回一批土地、推動新上一批項目的良好效果。

一是強勢分割。江陰在政府與企業簽訂的投資協議中明確載明投資強度、產出標準、開竣工時間等要求；在出讓合同和劃撥土地決定書中也明確了容積率、建筑密度、綠地率等土地使用條件，并明確了相關違約責任，保留了政府對批而未用的土地進行分割的權力。2007年，江陰市臨港新城的江蘇準提機械有限公司，因資金和經濟訴訟問題，導致300畝土地閑置未用，臨港新城管委會將該宗土地強勢分割給了11個急需用地項目。

二是強力征收。對被認定的閑置土地，如該宗土地是以劃撥方式取得的，則按每年每畝5000元征收土地閑置費；如該宗土地是以出讓方式取得的，則工業用地每年按土地出讓金的15％計征土地閑置費，經營性用地和其他用地每年按土地出讓金的10％計征土地閑置費。將已動工開發建設面積雖然超過應開發建設面積1/3，但未達到4/5的，或者已動工開發建設面積雖然超過應開發建設面積4/5，但絕對空閑面積超過15畝以上的土地界定為未充分利用土地。對未充分利用土地，參照法定閑置土地的要求依法征收土地閑置費，從而突破了大量的未充分利用土地難以收取閑置費的障礙。

三是強制收回。對閑置二年或二年以上的土地，江陰市委、市政府堅持原則，排除干擾堅決依法收回土地使用權，重新進行配置使用。如：石莊辦事處轄區內的外資企業億諾生化有限公司，由于資金不到位、項目不落實，在責成限期開發無效的情況下，江陰于2007年6月依法收回了該宗國有土地使用權，收回用地面積達500畝。

“三強”舉措的實施，既嚴肅了土地管理法規，又緩解了用地壓力，成為江陰破難題、保發展、促節約的一大亮點，被江蘇省國土資源廳評為管理創新獎。

點評：“三強”盤地，其實就是對閑置土地進行處置，方法并不新鮮，只是江陰的力度更大、效果更好。土地閑置并不可怕，因為市場經濟就是生生滅滅，閑了再用起來就是了。怕的是一邊閑置不用，一邊又去占用新地，里里外外都是浪費。

門檻限地：政策引導節約集約用地

自2004年以來，江陰市人民政府出臺了一系列促進土地節約集約利用的文件，以政策為引導，提高用地門檻，保障江陰經濟社會的可持續發展。

2004年，江陰出臺《關于切實加強土地集約利用工作的意見》，規定企業內部的行政辦公等輔助設施用地面積一般不得超過項目總用地面積的10％；對投資額小于1000萬元的的工業項目，原則上要求進標準廠房；市開發區工業項目用地，每畝土地的實際投入一般不低于250萬元，鎮工業集中區工業項目用地，每畝土地的實際投入一般不得低于200萬元。

2006年，江陰出臺《關于嚴格土地管理保障經濟社會可持續發展的實施意見》，進一步提高了用地門檻，規定對達不到江陰市集約利用土地要求的項目一律不予供地；投資2000萬元以下的項目，原則上不單獨供地，企業內部的行政辦公等輔助設施用地面積一般不得超過項目總用地面積的7％。

2007年，江陰出臺《工業用地招標拍賣掛牌出讓辦法》，規定生產性工業用地省級以上經濟開發區畝均投資強度應達到300萬元以上，工業集中區畝均投資強度應達到200萬元以上，用地規模在10畝以下或總投資低于2000萬元人民幣的項目，一般不單獨供地，一律入駐多層標準廠房。工業用地綠化率不得超過15%，新建廠區的容積率一般應大于0.8，建筑密度一般應大于50%。

2010年，江陰出臺《關于進一步提升節約集約用地水平促進產業轉型升級的實施意見》，規定省級開發區與鎮（街道）工業集中區畝均投資強度和畝均產出必須分別達到390萬元、260萬元以上和500萬元、400萬元以上；總投資3000萬元以下、工地規模15畝以下的新增工業項目不單獨供地。

點評：門檻限地，就是用政策來抬高用地門檻。江陰幾次抬高用地門檻，是因為江陰的土地實在太珍貴了，只能讓那些少占地、多投入、高產出的項目進來，而不能來者不拒。

論證核地：超百畝用地專家質詢論證

2010年，江陰市出臺《關于進一步提升節約集約用地水平促進產業轉型升級的實施意見》，明確規定，對用地面積超過100畝的工業建設項目，由市國土資源部門牽頭，會同市發改、經信、商務、環保、規劃等相關職能部門和專家論證后確定供地計劃。

在項目用地論證中，各職能部門和各位專家在對企業投資強度、生產規模等進行詳細分析和精確計算，幫助投資方優化設計方案，提高建筑密度和容積率，核減用地。文件出臺后，已先后對30多個重點建設項目進行了專家咨詢論證，共核減項目用地510畝。

通過實行項目用地專家咨詢論證，一是大大提高了建設用地審批效率；二是節省了用地指標，為安排更多項目騰出了空間；三是不僅滿足了投資方的用地需求，還給他們提出了合理化建議，避免了不必要的成本支出。用地單位都很滿意，沒有一家企業因專家論證而撤銷投資。

點評：其實，衡量一個企業的大和小、強和弱，不是看鋪的攤子大小，而是要看產出。在一定面積的土地上，產出越大、效益越好，就越能說明土地集約利用的水平。

差別定地：按產業定價、按園區定價

在土地產權明晰的條件下，地租和土地價格是調節土地在各個行業和用途之間資源配置的最基本、最有效的工具，也是促進土地節約集約利用的有力杠桿。按照全面實行工業用地招拍掛出讓和工業用地最低價標準的精神，結合江陰實際市情，2010年，江陰市政府下發《關于進一步提升節約集約用地水平促進產業轉型升級的實施意見》，建立和完善了工業用地出讓價格差別定價機制。

一是實行按產業定價。對列入現行《國家產業結構調整指導目錄》及《江陰市產業結構調整指導目錄》中的鼓勵類項目，公開出讓底價可以在市場評估的前提下適當下浮，其中對項目投資大、產業層次高、科技含量高、經濟效益好、環境影響小的工業項目，公開出讓底價可以按國家發布的工業用地出讓最低價標準確定。其他工業項目一律以市場評估價為底價進行公開出讓。

二是探索按園區定價。以省級經濟開發區為主體，按照園區特色和區位，確定各類園區相對統一的用地基準價格，用價格杠桿顯化區位地價，促進工業行業在區域間的合理流動，提升產業集聚程度。

點評：這項政策剛剛實行，作用還不太明顯，但隨著時間的推移，這項創新之舉必將對江陰節約集約用地、促進產業轉型升級產生深遠的影響。

二次用地：鼓勵企業提高用地效率

在江陰市政府出臺的一系列促進土地節約集約用地文件中，都明確了對存量工業用地使用的優惠政策。比如：對于企業在符合規劃、不改變用途的前提下，進行二次開發、提高土地利用率和增加容積率的，不再增收土地價款。

位于夏港街道的江陰市精成數控有限公司，受這一政策的啟發，于2009年通過科學論證、技術創新、合理布局，拆除原有的一層舊廠房，建起了五層標準廠房。在未增加用地面積的情況下，該公司建筑面積從原來的1萬平方米，增加至目前的2.2萬平方米，從而提高了土地利用效率。該企業還計劃于2011年將廠區內近3畝地的綠化用地拆除，再次建造3至5層生產用房，并將綠化搬至房頂，在不新增用地面積的前提下，生產廠房增加至3萬平方米。

點評：鼓勵企業在科學論證、合理布局的基礎上，對原有土地進行二次利用，企業在不新增用地的情況下，提高土地使用效率，既解決了生產用地，又節約了用地成本。想方設法讓企業立足現有土地謀發展，可以說是節約集約用地的一個方向。江陰鄉鎮企業發達，許多在上世紀80年代拿到土地的企業，手里都或多或少有著存量土地，或利用不太充分。把這些土地盤活了，就是下好了保障發展的一步絕妙好棋。

分期供地：杜絕假借項目圈占土地

江陰強化對建設項目的審查，堅決杜絕假借項目圈占土地的現象，對企業的新增用地需求，層層把關，嚴格控制。對一些分期實施的大型項目，江陰按照整體規劃、總量控制、分期供地、限期開發的原則，按照其實際到賬資金和生產建設進度，分期確定供地數量。

江陰市吉鑫風能科技股份公司于2009年年初提出了265.16畝的用地需求，江陰國土部門通過詳細地考察和周密的論證，最終在2009年4月、9月和2010年2月和6月分四期對企業進行了供地。江陰貝卡爾特有限公司（中外合資企業）于2008年提出了349.97畝的用地需求，江陰國土部門根據其資金到賬情況，分別在2008年8月和2010年的6月及8月分三期對其進行了供地。

同時，對企業申請增資擴建用地的，江陰國土部門要求必須優先使用已有建設用地，并將已有的土地與新申請用地數量一并核算用地指標。對同一企業有多處土地，部分土地尚未落實項目投資建設的，或已批土地尚未建設的，不再安排新的用地。

點評：項目到底需要多少地、每一階段土地建設利用得怎樣、如何防止假借項目圈占土地，江陰分期供地是一個應對的好辦法。按照企業實際到賬資金和生產建設進度，分期確定供地數量，大手大腳用地、違法違規用地就沒了市場。

合并省地：拆遷企業集中安置

南閘街道是江陰的南大門，為打造江陰城市“南花園”，江陰啟動了老鎮區改造工程。街道鎮區北部，北新街兩側，是原南閘鎮辦企業的密集區域，農機站、供銷社、食品站等30多家老企業都集中在這里。低矮陳舊的廠房占居著南閘的北大門，且土地利用效率普遍不高。借著鎮區改造這一契機，按照新的規劃，南閘把北大門的老企業進行拆遷，集中安置到街道工業集中區內。

搬遷過程中，南閘街道對涉及的國有土地全部進行回購，對涉及的企業則采取多種措施進行安置。除少數企業選擇貨幣補償和貨幣安置外，大部分企業都接受了集中安置。目前，已有20多家企業被安置到街道工業集中區，建起了標準廠房，有的還共用了辦公大樓、職工宿舍和食堂，與原來相比，節省了近一半的土地。

點評：老鎮區改造，是許多城市都會碰到的問題。江陰南閘街道在老鎮區改造工程中，特別注重節約集約利用土地，壓縮工業用地數量，提高用地效率，整個鎮區改造涉及30多家企業搬遷，沒有新增一分建設用地，而且工業集中區內有些土地和廠房原來沒有得到充分利用，現在因搬遷企業的進駐也得到了有效改善。

“回頭”找地：低效用地退出，閑置土地處置

每年年初，江陰都要組織“回頭看”活動，由市長率領監察、財政、發改、招商、規劃、國土等部門領導，深入各鎮、街道和開發區，檢查企業投入產出情況和用地情況，督促企業及時開工建設和縮短投入產出的周期，緩解用地緊張的矛盾。

對查出的部分投入產出達不到要求或存在閑置、浪費土地的企業，由原招商部門與企業簽訂補充投資協議，在協議中明確約定要達到的最低投入產出標準和開竣工日期。對不積極主動配合、無正當理由的，收回其土地使用權或轉讓調劑給其他急需用地的單位使用。

同時，對各鎮、街道和開發區處置閑置、未充分利用土地工作和投入產出情況進行專項檢查考核。對考核優秀的單位，給予獎勵，對考核不合格的給予處罰。

通過開展“回頭看”，督促部分企業盤活利用了閑置土地，促使部分低效用地企業增產增效。

2008年，江陰加華新材料資源有限公司在“回頭看”檢查后，將大部分廠房由原來的一層改建成以二至四層為主，容積率達到1.96，并將閑置的空地充分利用起來，還根據企業自身特色，建造了一些存儲池，對地下空間進行了充分利用。現公司年生產能力達到6200噸，2010年7月底已完成銷售額近7.5億元，畝產出超過600萬元，成為江陰高效利用土地、高投入、高產出的典范。

點評：低效用地要退出，閑置土地要處置。道理大家都明白，關鍵是怎么落實。“回頭”找地，其實是市政府各有關部門聯合查地，督促企業及時開工建設和縮短投入產出的周期，從而緩解用地緊張的矛盾。說到底，土地就應該是這樣“多家用、多家管”。

規劃控地：劃定“不開發區域”

科學規劃是節約集約用地的前提。江陰市一直以來都將用地規劃作為各項規劃的龍頭，建立了以規劃為中心的宏觀調控機制，取得了良好的社會效益、經濟效益和生態環境效益。

工業聚集區規劃，促進土地的集約利用。目前，全市共有高新技術產業基地、鋼鐵產業基地、電力能源產業基地、石化產業基地、包裝新材料產業基地、物流(倉儲)產業基地等8個主題園區，基本形成了工業集中、產業集聚、土地集約的發展模式。2010年實施新興產業“445計劃”，用4年時間打造低碳產業、機械裝備制造業、新材料(石化)產業、現代物流業等4個“千億級新興產業集群”和生物醫藥、服務外包、新傳感器、文化創意、地區總部經濟等5個“百億級新興戰略性產業園區”，進一步發揮了土地資源集聚利用效益。

不開發區域規劃，提升節約用地水平。江陰市按照全面建設綠色城市、生態城市，實現生產發展和生態環境協調統一的要求，以農業園區建設為重點，逐步形成一鎮一特、一村一品的規模化模式。2010年，江陰編制完成了《南部地區不開發區域產業發展暨結構調整規劃》，擴大了集約用地的內涵，在顧山、長涇、祝塘、徐霞客、青陽、月城等6個鎮專辟200平方公里列為禁止建設區域，按各自特點發展高效生態農業，適度發展觀光農業、生態旅游等生態農業經濟，不適合的工業項目一律撤出，以保護促節約，進一步提升集約用地的水平。

點評：劃定“不開發區”，是件新鮮事。按照各自特點劃定禁止建設區，發展高效生態農業，適度發展觀光農業、生態旅游等生態農業經濟，提高土地產出率，本身就是集約用地，也拓展了集約用地的內涵。

履約取地：用地先交履約保證金

從2010年起，江陰對企業拿地實行合同履約保證金制度。對辦理出讓的工業用地，要求企業必須簽訂收取履約保證金協議，按照實際成交價款的20%向企業收取履約保證金（其中：10%考核按時開工，10%考核集約用地）。依據出讓合同約定按時開工和在規定時間內經項目用地竣工驗收，達到出讓合同中約定的建筑密度、容積率等規劃條件與相關集約用地要求的，履約保證金本息分別全額退還（利息按銀行同期活期存款利息結付）；未按時開工或集約用地指標不符合出讓合同約定的，履約保證金不予退還，上繳市財政，并須按出讓合同的約定追究相關違約責任。

對辦理出讓的經營性用地，必須簽訂收取履約保證金協議，按照實際成交價款的10%收取履約保證金（其中：5%考核按時開工，5%考核按時竣工），按時開工和在規定時間內通過綜合驗收的，履約保證金本息分別全額退還（利息按銀行同期活期存款利息結付）；未按時開工和竣工驗收的，履約保證金不予退還，上繳市財政，并須按出讓合同的約定追究相關違約責任。

點評：對土地加強批后監管，用好經濟手段非常有必要。江陰通過實行履約保證金制度，強化了建設用地批后監管，督促了企業按時開竣工和嚴格履行節約集約用地的要求，促進了土地高效利用。

宕口墾地：挖掘新的發展空間

采礦業和磚瓦窯業曾經為江陰工業經濟發展的原始積累作出了很大貢獻，但隨著時間的推移，這兩個行業成為了兩只吞噬土地的“老虎”，引發了土地資源浪費一系列問題。2004年，江陰市政府作出了全面禁止開山采石的決定，將全市91家礦山企業全部關閉。2005年，又對磚瓦窯廠進行專項整治，先后關閉磚瓦窯廠71家。

關停礦山宕口后，對部分在建設用地規劃區內的廢棄地，國土資源局積極引導進行盤活，先后建成火車站、垃圾發電廠、殯儀館等一大批建項目，盤活存量土地3800余畝，保障了發展用地。

同時投入環境整治資金1.875億元，先后完成礦山整治，復墾土地13251.32畝，完成窯業整治，復墾土地6929.79畝。

經過整治，原來犬牙交錯、怪石林立，淺坑深潭、砂土遍地的礦山宕口廢棄地，變成了一望無際的農用地；通過環境整治，先后建成了周莊生態園、南閘獅子山生態園等一大批規模宏大、環境優美、深受入民群眾贊償的集休閑、娛樂、健身、觀光為一體的自然景觀，實現了廢棄地整治、土地盤活、環境保護多贏。

點評：關停礦山、窯業，整治廢棄地，既有效增加了土地，又改善了生態環境，這是真正的民心工程。“虎口”奪地，方法并不稀奇，關鍵是有沒有去做、有沒有真正去做。江陰做得早、做的實，所以收獲大。

向天要地：建立高層農民公寓

享有“天下第一村”美譽的江陰華西村，曾被人們稱為“別墅村”。如今，別墅村不再蓋別墅，一幢幢高層農民公寓讓華西村“長”高了。

上世紀80年代末，華西人提出了“多借天，少占地”的發展理念。2001年，華西把周邊16個村并入，組成了一個擁有3萬人口、30平方公里面積的大華西村。合并前，16個村共有113個自然村8417戶村民，農民居住分散，住宅占地面積達6210畝。合并后，華西統一規劃，建設了兩個集中居住區、近百幢6層以上的農民公寓，節約土地4800多畝。

2006年，華西建成了9座“塔樓”式農民公寓，每座15層、占地面積僅2.4畝，可住48戶村民。2007年，華西村節約用地又添大手筆，一幢74層、高328米、名為“增地空中新農村”的農民公寓破土動工。大樓占地面積23.89畝，總建筑面積20萬平方米，建筑容積率達到12.4。大樓將于2011年投入使用，屆時將有200多戶村民搬出別墅，搬進高樓，此舉可為華西村節省近400畝土地。

華西村走過的節約集約用地之路，是江陰大多數富裕起來的農村用地的一個縮影。目前，全市每個鄉鎮都建設了頗具規模的高層農民公寓，新橋、申港、南閘等鎮的大型農民公寓，將幾千戶農民集中居住，既節約了土地，又改善了農民居住環境。

點評：有錢了蓋別墅，這是中國農民最大的住房消費邏輯。然而在江陰，這條邏輯行不通，因為江陰人多地少，蓋不起那么多別墅。江陰停建別墅建高層農民公寓，是可貴的覺悟和理智的選擇。

考核節地：以考核促節約集約

2004年起，江陰成立了由“一把手”市長任組長的節約集約用地工作領導小組，負責對全市節約集約用地工作的領導、任務下達和監督管理。領導小將節約集約用地考核納入市經濟社會發展綜合評價體系，按照單位GDP和固定資產投資規模增長的新增建設用地消耗等相關指標，每年對鎮（街道、開發區）實行分級考核，嚴格落實責任考核與獎懲制度。對考核不達標的地區，根據差距程度，市政府不予安排或減少安排新增建設用地計劃，國土資源部門暫停受理該地區農用地轉用、土地審批等相關用地手續。同時，每年對各鎮（街道）工業集中區土地的集約利用狀況，從土地利用強度、土地利用結構、土地投入產出、土地資源消耗四個方面進行調查、評價，并進行綜合考核，將全市工業集中區土地的集約利用狀況分為優秀、良好、一般、較差四個等級，對集約利用水平較高的進行獎勵，對集約利用水平較差的責令整改。對市各有關部門執行不力的，將追究有關部門和人員的相關責任，有效促進和全面提升全市的節約集約用地水平。

點評：不以GDP論英雄，以單位GDP和固定資產投資規模增長的新增建設用地消耗等相關指標論英雄，是江陰的一大創舉。難得的是，江陰出臺了這項政策，并不折不扣地落到了實處。

置換增地：向農村土地要潛力

從2008年下半年開始，江陰市打響了以土地整治為主線、統籌城鄉發展為核心的綜合戰，率先開展了以土地承包經營權置換社會保障、農村住宅置換城鎮住房、農民身份置換城鎮居民身份的“三置換”改革試點和“萬頃良田”建設工程試點。

按照“先試先行、積累經驗、梯度推進”的原則，江陰選擇了5個行政村和1個街道開展“三置換”改革試點，通過農村住宅置換推進土地節約集約和高效利用。根據規劃，5個試點村共可節約土地2200多畝。其中周西村積極實施鎮村規劃對接，打破行政界限，向鄰村調劑168畝土地集中建設小高層安置房，至2012年，可將全村958戶、3525戶村民全部安置進新型小區，預計可節約705畝土地。

2008年10月，江陰啟動萬頃良田一期工程，總面積18331畝，位于徐霞客、青陽、月城鎮范圍內，分別命名為高效設施農業區、優質糧油生產區、生態經濟林果區。投資總額達5.6億多元，目前已基本完成，可新增耕地1500多畝。

據統計，近年來，江陰市累計共完成復墾整理土地2.4萬余畝，凈增耕地有效面積1.15萬畝。

點評：統籌城鄉發展，開展“三置換”改革試點，既挖掘出了一些建設用地，增加了數量可觀的優質耕地，還改善了農村居住環境，是一項利在當前、公在千秋的民心工程。

科技管地：摸清全市土地家底

為進一步提升國土資源管理水平，促進全市節約集約用地，2003年，江陰在全國縣級市中率先投資3500萬元，在全市范圍內進行大比例尺土地利用更新調查工程，建立了城鎮1：500、農村1：1000的全數字化地形、地籍和土地利用現狀數據庫，并于2005年通過了國土資源部的驗收。該項目無論是工程總量還是技術含量，都屬全國領先，被廣泛用于土地登記、土地利用管理、建設用地審批和規劃修編等國土資源各項業務工作領域，為土地利用規劃、建設用地報批、違法用地查處等國土資源業務提供了高效的服務，使江陰國土資源管理實現了質的飛躍，也對提高全市節約集約用地水平起到了極大的推動作用。該成果填補了國內大比例尺調查的空白，被國土資源部領導譽為“國內領先，國際一流”，獲得了“2005國土資源科技創新獎一等獎”、“江蘇省測繪科技進步一等獎”、國土資源部“國土資源科學技術獎二等獎”等榮譽。

點評：土地怎么用，家底須摸清。建立城鎮1：500、農村1：1000全數字化地形、地籍和土地利用現狀數據庫，對依法管地、節約集約用地提供了有力的科技支撐。

點供獎地：力促產業轉型升級

2005年以來，江陰對投資達到較高規模，且符合國家和省產業政策及環保要求的高新技術類工業項目，采用向省國土資源廳爭取點供用地計劃指標的創新辦法予以重點保障，提高了有限計劃指標的使用效益。

自2005年省國土資源廳實行點供辦法以來，江陰共爭取點供項目25個，涉及新增建設用地計劃8300畝，涉及總投資額34.8億美元、243.9億元人民幣。

同時，江陰以點供政策為導向，建立了項目的節約集約利用評價機制，變招商引資為招商選資，不僅要看項目的規模和科技創新含量，還要看項目的投資強度、產出效益、環境影響和節約集約用地指標。點供政策不僅保障了江陰重大項目的用地，同時也提高了項目質量，促進了投資規模和集約用地水平的提高，點供項目的平均投資強度達到了300萬元/畝，產出率達450萬元/畝。同時，點供政策也促進了產業層次提升，高新技術產業項目成為點供的重頭戲，25個點供項目中，電子等高新技術產業有17個，進一步優化了全市市的產業布局，提升了產業層次。

點評：通過“點供”，不僅保障了重大項目用地，破解了發展中的用地難題，更重要的是，助推了全市土地資源的集約化利用和經濟發展方式的轉變。

第五篇：關于城鄉結合部非農建設用地節約與集約利用芻議

關于城鄉結合部非農建設用地節約與集約利用芻議

【論文摘要】當前我國正處于城鎮化快速發展時期，土地資源需求十分強烈，特別是城鄉結合部非農建設用地增長過快，由于缺乏統籌規劃與合理配置，存在結合部非農建設用地的粗放利用與不合理規劃等問題。文章從建設用地節約集約利用的意義出發，通過對城鄉結合部非農建設用地節約與集約利用存在問題及其原因的剖析，揭示了城鄉結合部非農建設用地節約與集約利用的影響因素，并提出相關的建議。

節約和集約利用土地是黨中央、國務院在深化改革、嚴格土地管理工作中提出的一項戰略舉措，是我國土地資源現實情況所迫，是實現資源節約型社會和可持續發展的大勢所趨。城鄉結合部由于其區位的特殊性，往往是新增城市建設用地的主要來源。

一、建設用地節約與集約利用的現實意義

建設用地節約與集約利用是相對于浪費和粗放用地而言的，概括地說，就是以最小的土地占用，滿足社會經濟發展與環境建設的需要。其包含兩層意思：一是節約用地，就是各項非農建設用地都要盡可能節省用地，不占或少占耕地；二是集約用地，每宗非農建設用地必須提高投入產出的強度，提高土地利用的集約化程度，改善城鄉結合部非農建設用地結構和布局，挖掘用地潛力。

土地集約利用的內涵可理解為：以合理布局、優化用地結構和可持續發展的思想為指導，通過增加對存量土地的投入，改善土地的經營管理方式，提高土地的使用效率，并隨著土地利用目標的變化而變化，體現出土地利用方式的動態發展趨勢。

從二者的關系來看，節約主要是從保護土地資源的角度來說的，是通過一些政策措施或技術途徑，減少社會經濟發展可能對土地造成的不可逆的消耗；集約用地主要是針對人類主動的社會經濟活動而言，是通過增加生產要素的投入，提高土地利用效率，或優化土地利用結構，使土地利用率達到一個合理水平。集約用地是節約用地的主要手段，但不是唯一手段，節約用地還有其他更為廣泛的措施選擇，同時，集約用地必然導致節約用地。其意義主要體現在：

1、建立資源節約型社會的保障

貫徹科學發展觀，推崇節約，建設資源節約型社會已經成為我國的基本共識。在城鎮化和工業化快速推進、社會經濟發展突飛猛進的形勢下，對土地資源的需求日益增強。城鄉結合部土地資源又是城市新增建設用地的來源，實行嚴格的節約和集約用地政策，控制城鄉結合部非農建設用地的無序增加，盤活存量土地，是建設資源節約型社會的基礎。

2、優化調整用地結構，提高土地綜合利用效益

通過統籌安排各項用地，調整和優化土地利用結構，實現土地的節約與集約利用。而合理的土地利用結構，可以保證各項用地比例和空間布局既能滿足經濟發展的需要，又能最大程度地實現土地的區位效益。

同時，各種用地之間能夠高效率地協同運作，實現經濟健康、高效的發展和提高用地效益

3、有利于緩解土地供需矛盾

目前，我國正處于社會和經濟加速發展的重要時期，以基礎建設為主體的建設項目對土地的需求增大，大量占用城鄉結合部的土地，但長期以來形成粗放式的經濟發展模式使我國付出了巨大的土地代價，一些地方政府總以為用地指標多多益善，占地越多發展越快，盲目興建開發區，隨意圈占土地，城鎮建設大面積擴張，土地利用率低下；基礎設施的重復建設

與超前建設現象大量存在，造成了城鄉結合部區域耕地數量銳減、土地利用粗放，使社會經濟發展的土地壓力與日俱增，而實現城鄉結合部非農建設用地的節約集約利用正是緩解這一壓力的行之有效的途徑。

二、城鄉結合部非農建設用地利用中存在的問題分析

1、粗放經濟增長方式的，導致粗放的土地資源利用

由于過去長期實行計劃經濟體制，投資主體往往是各級政府，投資意識和行為脫離企業經營規律和市場需求，在規模上求大、在結構上求全，使得大量資金流入低水平、低效益的重復項目建設。

再者，由于土地管理是以保證項目用地為主要目標的，土地配置主要是劃撥方式，土地的國情意識、節約集約用地意識尚未全面樹立，因此在用地行為上，普遍存在多占地、占好地的現象，導致對建設用地的低效利用，嚴重影響著土地的集約利用。而城鄉結合部作為新增建設用地的主要來源，集約節約利用就顯得尤為重要。

2、土地利用規劃的權威性沒有樹立，調控引導作用不明顯

自1987年以來，我國先后編制實施了國家、省、市、縣、鄉五級土地利用總體規劃，雖然規劃在引導土地利用方面起到了一定的作用，但經過十年的實踐，規劃已顯露出了局限性。

一是規劃編制多數不是由專門機構承擔，編制時缺乏充分的調研論證。二是規劃實施的強制措施不夠有力。有些規劃編制后沒有向社會公布，對用地單位沒有起到導向作用。三是規劃的法律效力較弱，隨意調整規劃或違反規劃的行為時有發生。

3、土地合理利用的指標體系不完善，土地供應隨意性和盲目性較大

由于土地集約節約利用的指標體系不完善，對經濟發展與資源保護辯證關系的認識存在偏差，片面強調局部、短期效益，缺乏全局、長遠考慮，忽視經濟發展與資源保護的內在統一，把兩者割裂開來，發展的層次不高，急功近利，在城鄉結合部土地供應上普遍采取低門檻政策，基本上是有求必應，要多少給多少，土地資源的粗放利用非常明顯。

4、土地利用的監督機制不健全，粗放用地行為和違法用地難以制止

長期以來，在土地利用上重事前審批、輕批后監管，對不按用地批文和土地使用合同規定的期限開發建設、不按規劃指標和設計要求建設、擅自轉讓土地的問題，沒有嚴格監督，違法者也沒有被追究責任，縱容了一些單位和個人囤積土地、圈地倒賣行為，加劇了土地供需矛盾。另一方面執法主體多是“以罰代法”，處罰較輕，造成違法成本低，對集約節約用地造成了嚴重的負面影響。

三、城鄉結合部非農建設用地節約與集約利用的影響因素

在城鄉結合部區域，從動態的角度看，有三個方面的因素在發生變化：一是社會經濟需求以及由此而誘發的各種用途土地收益能力的變化；二是土地區位條件的變化；三是合法性限制以及由此導致的城鄉結合部非農建設用地供給量的變化。

這三個方面相互影響，最終導致土地利用結構的變化，從而產生土地利用結構調整的需求。而對于影響土地節約與集約利用水平的因素，可以從以下三個方面來看。

首先，一定區域內的產業結構是影響集約和節約利用的重要因素。如果產業結構以粗放為主，則其用地無論在微觀上如何強化，也不可能改變總體粗放的利用態勢。當前國家強調要加強土地參與宏觀調控的力度，就是要通過控制土地供給，利用價格杠桿促進產業用地的調整和轉移。一般來說，產業結構的優化意味著產業結構的合理化，它主要體現在產業的高附加值化、高技術化、高集約化，尤其是高科技含量的產業在該區域的比重上升，各產業之間按比例協調發展。

其次，城鄉間用地統籌協調、土地資源統一和優化配置，是影響土地集約利用水平的主要因素。主要表現在重復建設和公共設施、基礎設施低效利用方面。一些地區在基礎設施投資建設方面過分強調超前建設和招商引資，沒有合理的時序控制，結果造成城鄉結合部非農建設用地的低效利用。

從土地利用的角度看，土地用途和利用強度可以直接反映土地集約利用水平。在既定的適宜用途下，土地開發利用的強度應達到土地效益的最大化。土地適宜性評價有助于確定土地利用的用途是否最優；土地利用的強度可以通過城鄉結合部人均非農建設用地、建筑密度、容積率等指標來反映，這些指標有其區域相對的合理值，通過區域指標與實際標準的對比，可反映區域土地集約利用水平。

四、促進城鄉結合部非農建設用地節約與集約利用的建議

1、優化土地利用布局和結構

在編制土地利用總體規劃時，必須對城鎮布局、產業布局、功能分區、基礎設施配置進行科學安排，確定合理的城鎮用地規模，增強城鄉結合部區域公共設施的共享程度，適度提高各類建筑密度和容積率，推廣節能省地建筑技術，統籌安排公路、鐵路等各類交通設施建設項目，充分發揮綜合運力，促進交通項目的節約集約用地。注重充分發揮區域比較優勢，在確定土地利用結構時應注重具有比較優勢的產業用地的比重，盡量避免不利于區域經濟發展的土地利用結構，以達到區域整體土地資源利用效益最大化，即達到土地的集約利用。

2、嚴格土地使用標準

嚴格執行國家產業政策，在城鄉結合部不得批準新建禁止類項目，要從嚴控制區域內限制類項目的數量、布局和用地規模，嚴格限制占用農用地，特別是強化建設項目用地管理，堅持“以項目定用地、以投資額定用地量”的方針，對規劃預留用地，根據實際到資情況和生產建設進度，分期分批確定供地數量。對工業項目實行單位面積土地最低投資限額，達不到規定投資限額的，引導其購買或者租用城鄉結合部區域的標準廠房。

3、推進城鄉結合部土地的市場化配置

在市場經濟體制下，市場是實現土地資源優化配置有效的手段之一。因此要加快城鄉結合部土地的市場化建設，運用價格機制抑制多占、濫占和浪費土地，實現土地的節約與集約利用。除此之外，要建立起土地供應公示制度，要將出讓、租賃或劃撥的土地以及改變為經營性用地的土地位置、用途、面積、土地使用條件、價格等信息通過媒體向社會公示，利用公眾的監督提高土地的高效利用。

4、提高公眾參與土地利用程度，加強監督

當前，土地利用規劃的實施必須有廣大公眾的參與，并接受公眾的監督。通過公眾參與機制反饋群眾對土地利用的意見，監督土地利用的違法行為。例如加強公眾參與、咨詢與聽證制度建設，加強信息公開；對地方政府及官員的行為進行監督，以減少違法和尋租現象。（注：本文基于國家自然科學基金項目“大中城市城鄉結合部非農建設用地擴張機理與調控方法的研究”完成，編號：70473029）

【參考文獻】

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