第一篇：構建城鄉統籌農村住房保障制度的基本思路

構建城鄉統籌農村住房保障制度的基本思路

——以成都市為例

本文以成都市全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區為背景，以制定中的《基本住房保障法》（草案）為導向，以啟動農村新一輪“房改”為目標，以成都市農村經濟發展實際為基礎，提出構建城鄉統籌農村住房保障制度的基本思路與具體設計。

一、建立城鄉統籌農村住房保障制度的制約因素

（一）政策法規依據需要明確

現行城市住房保障的依據，散見于各級政府的政策文件，缺乏一部由全國人大以法律形式出臺的法律規范，農村住房保障更是如此。由于缺乏層次較高的立法依據，僅依靠地方政府或部門出臺的政策依據來推動住房保障制度建設，其難度可想而知。據了解，新近修改的《基本住房保障法》（草案）對農村住房保障制度作出了規定，但仍限于《土地管理法》關于宅基地管理的有關條文，保障形式主要是發放建房補貼與危房改造補貼，與城市住房保障制度相比，不僅條文單薄許多，而且內容無太多新意。

（二）資金來源問題急需落實

建立農村住房保障制度，考慮到農村人口占據我國人口總量的大多數且居住困難者不在少數的現實，要容納下規模龐大的保障人群，建設保障住房的資金渠道問題值得深入研討。應盡量通過利用農村現有的土地房屋資源優化整合后，解決資金缺口問題。

（三）觀念認識有待強化

長期以來，住房保障制度僅限于城市的慣性思維會讓人們對在農村建立住房保障制度提出質疑，認為住房困難的城市低收入人群才是保障住房的真正需求者，而農村村民因有宅基地作為保障，已具備了最基本的生活資料，故不宜再納入保障體系。而現實情況是，農村宅基地的分配是由集體經濟組織作為所有權人進行分配的，政府未投入任何行政成本，但城市保障住房卻是政府為保障城市居民的居住權，利用財政資金進行建設的。既然是公共投入，如城市居民與農村居民不能平等地享受政府提供的居住保障，顯然有失公平。

二、建立城鄉統籌農村住房保障制度的總體構架

（一）基本目標

構建城鄉統籌農村住房保障制度，首先需要確定制度運行的總體思路。在城鄉統籌發展背景下，不宜再創造出一套與城市住房保障完全獨立的制度設計，而是應將其定位為“建立城鄉統一的住房保障制度和信息平臺，實現城鎮、農村住房保障資源隨城鎮、農村人口自由流動而靈活調配”。在統一的保障平臺下，城市保障人群可以到農村的保障住房居住，農村保障人群同樣可以受惠于經濟適用房、廉租房、限價商品房等保障政策，保障資源將隨著城市人口與農村人口自由流動而靈活調配。

（二）具體設計

1.理順部門間對農村住房保障的職能劃分，建立城鄉統一的住房保障管理體制

為解決農村住房困難問題，成都市目前主要采取了兩項措施。一是民政部門實施的農村最困難家庭“安居工程”，該項措施重在解決農村的低保戶，僅面向最困難的農村家庭；二是建設部門實施的農村危舊房改造工作，針對屬于危房、舊房，但又無資金改變現狀的農村家庭，由建設部門撥付專款用于幫助危舊房的改造工作。上述兩項措施在一定程度上緩解了農村困難家庭的住房問題。房管部門作為城鎮住房保障的主管部門，除負責城鎮居民的住房保障外，同時也擔負了解決進城務工人員的住房問題。在建立城鄉統一行政管理體制的改革背景下，農村住房保障問題分屬三個不同部門分別管理，在行政資源的利用上難免會出現重復、交叉，乃至浪費的現象。因此，為縮小城鄉住房保障制度的差距，建議由已積累一定城市住房保障經驗的房管部門統一對城鄉住房保障進行管理，民政與建設部門的相關職能移交房管部門后統一整合配置。

2.多渠道儲備保障性房源，避免資源浪費

政府可以考慮將屬于集體經濟組織或其成員的農民集中居住區多余房屋進行收購，作為農村保障住房使用。可以考慮收購一部分“小產權房”作為農村保障性住房，即以建筑成本為基礎，上浮一定比例后從開發商手中收購，既解決了歷史遺留問題，也減輕了政府的財政負擔。為建立更加豐富的農村住房保障層次和類型，對部分交通便利、質量較好的農村散居房屋，所有權人愿意轉讓的，可將其收購后作為保障住房使用。另外，對農房抵押后需強制執行的房屋，也可收購后儲備為保障性住房。

3.充分利用農村產權制度改革成果，以農村自有資源變保障資金

農村住房保障資金除應由政府負擔的部分外，筆者認為，剩余資金可通過以下途徑籌集：一是從集體建設用地流轉收益中強制抽取一定比例直接轉換為保障資金，如參照國有建設用地抽取比例10%；二是保障對象以自有的宅基地及地上房屋置換保障性住房，如“五保戶”等房屋屬危舊房的，可將其已確切頒證的宅基地及地上房屋交由土地或房產管理部門儲備，政府為其提供配套齊全、質量過關的保障性住房；三是集體經濟組織通過土地整理的方式，以整理出的多余集體建設用地作為對價，吸引社會資金參與農村保障性住房的建設。

4.打破國有建設用地才能修建保障房的限制，允許集體建設用地劃撥用于保障住房建設

集體建設用地與國有建設用地在許多方面類似，既然國有建設用地可劃撥用于保障性住房建設，集體建設用地經集體土地所有權人即集體經濟組織同意后，同樣可劃撥用于保障性住房建設。事實上，成都市正在實施的“新居工程”、“農村新型社區”等農民集中居住區就是在無償劃撥的集體建設用地上修建而成的。

三、保障措施

（一）設立專業的農村房屋質量安全鑒定機構，關注農村困難群眾住房安全問題

毋庸置疑，農村住房保障制度的建立與完善還有很長一段路要走，在保障制度建立以前，應率先成立專業的農村房屋質量安全鑒定機構，對已有農房的質量安全進行關注與跟蹤，切實保障農村住房的質量安全。另外，該機構也可出具認定當事人是否有資格取得保障住房的依據，如經鑒定，房屋確屬危舊住房的，按政策方可取得享受保障住房的資格。

（二）制定嚴格的懲治措施，避免保障住房申請中出現“搭便車”現象

農村住房保障問題與城市住房保障一樣，同樣可能出現某些不具備條件的申請人通過“搭便車”，混得住房保障資格。為杜絕此現象，相關部門在制定政策時，有必要將此種違規行為的懲戒措施明確寫入文件，嚴格審查申請人資格，對妄圖蒙混過關的，除要求其承擔相應的民事、行政責任外，情況惡劣的，還應移送司法機關嚴處。

（三）在村、組培訓一批農房員，負責對農村住房保障對象情況的動態跟蹤

與城市住房保障相同，農村保障對象的經濟情況處于動態變化之中，如經濟收入發生變化、居住條件得到改善等，類似情況的出現都會成為當事人退出住房保障的原因。因此，這就需要培訓和聘請一些管理人員對該部分人群的變化情況進行及時追蹤。為避免鄰里之間相互隱瞞真實情況，還需要主管部門聘請專職的農房員，負責對所在村組住房保障情況實施動態跟蹤，定期匯總上報。

第二篇：農村住房保障制度體系構建初探

農村住房保障制度體系構建初探

[摘要] 農民除了可以無償獲得集體經濟組織提供的宅基地外，幾乎得不到政府在住房方面的任何資助，而且，即便是這種單一的以宅基地福利為基礎的居住保障方式，亦已隨著工業化和城市化的不斷發展而面臨難以持續的困境。隨著我國經濟社會發展水平的不斷提高，建立多元化、多層次的農村住房保障體系，不僅是統籌城鄉發展，促進社會和諧的的現實需要，而且也是貫徹住房機會平等，切實保障農民住房權利的必然要求。

[關鍵詞] 農村 宅基地 住房權 住房保障

[中圖分類號] F323 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2012）02-0068-04

[作者簡介] 吳志宇（1973―），江西九江人，華東交通大學人文學院法學系講師，法學博士，研究方向：民商法學和經濟法。

一、以宅基地福利為基礎的

農村住房保障制度面臨的困局及其成因

在二元經濟社會制度框架下，農村社會保障與土地制度緊密相連，宅基地使用權和土地承包經營權是我國農村最基本的兩項保障制度。如果說土地承包經營權是為了保障“耕者有其田”，以滿足農民“吃”這一基本生存需要；宅基地使用權則是為了保障“居者有其屋”，其目的在于保證農民有一塊可以建房的宅基地，以滿足其“住”這一基本生存需要。為了實現宅基地對農民的居住保障功能，并防止其他社會成員染指，我國已形成了一套具有鮮明“身份”色彩的宅基地法律制度，主要體現為:一是“兩權分離，一宅兩制”，即宅基地所有權屬于農民集體，農戶僅享有宅基地使用權，但宅基地之上的房屋所有權屬于農戶。二是“主體特定，一戶一宅”，即宅基地使用權僅限于本農民集體經濟組織的成員享有，非本農民集體經濟組織成員，包括城鎮居民不得享有宅基地使用權；農民集體經濟組織成員必須以“戶”為單位申請宅基地使用權，而且農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。三是“無償使用，限制流轉”，即只要符合法定的申請條件，農戶就可以取得宅基地使用權，且無需支付任何地價；宅基地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設，城鎮居民不得到農村購買宅基地和住宅；①農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。

這種憑借集體經濟組織成員的身份而無償獲得宅基地使用權，并嚴格限制其流轉的制度不僅可以為農村村民提供基本的居住保障，同時也可以讓農村剩余勞動力解放出來，參與工業化和城市化進程，并能有效防范工業化和城市化進程中的不確定性風險。但是，隨著我國工業化和城市化的不斷發展，現行的宅基地使用權制度不僅不能適應社會經濟發展的客觀需要，而且其固有的保障農民居住權的功能也面臨著難以持續的現實困境：一方面，我國目前正處于工業化和城市化快速發展時期，人多地少、人地關系緊張的矛盾日益尖銳，農村宅基地已逐漸成為一種稀缺資源。另一方面，隨著工業化和城市化的發展，農村人口不斷轉變為城市人口，農村居民點用地在范圍上應當逐漸縮小，在數量上應當逐漸減少，但在我國卻出現了相反的情形。與此同時，由于農村勞動力的非農轉移，有很大一部分農民在城市有了穩定的工作和收入，其在農村的宅基地和房屋長期被閑置，一些地方甚至形成了規模不等“空心村”。

導致上述問題的原因是多方面的，既有實踐中土地執法不嚴，宅基地監管不力的問題，也與現行的宅基地制度本身不完備有關。首先，《土地管理法》規定農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。但對“戶”的認定標準至今仍然沒有明確的法律規定。其次，雖然《土地管理法》規定，農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。但是，農村村民可以通過繼承、贈與和買賣住房等方式，占有多處宅基地，從而導致實踐中“一戶多宅”的情形比較普遍。再次，現行法律嚴格限制宅基地使用權的流轉，尤其不允許將宅基地使用權轉讓給城鎮居民。那些長期在城鎮穩定就業并已轉化為城市戶籍的村民，或者已正式遷移到到其他村莊落戶并重新取得了宅基地的村民，或者因為繼承、贈與、買賣等方式而取得宅基地的村民占有的宅基地，就只有長期處于閑置狀態。實踐中，還有些地方允許，甚至鼓勵農村居民在保有宅基地的前提下實現城鎮化，①使得農村人減地不減的現象更加嚴重。此外，由于宅基地審批監管制度不完善，虛報假報、邊報邊建、未批先建，超標占建，亂占亂建，私自占建和建新不拆舊的情形比較突出，這也是導致農村宅基地規模不斷擴張和大量閑置并存現象的重要原因。

二、維持農村宅基地的福利性居住

保障功能，實行嚴格的“一戶一宅”制度

1.堅持“一戶一宅”原則，明確“一戶一宅”的內涵。應當通過立法，明確規定“農村村民一戶可以并且只能通過申請或者其他合法途徑擁有一處宅基地，其宅基地面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。”具體包括三個方面的內容：一是宅基地使用權的主體為農村村民，并且必須以“戶”的名義取得；二是每一農戶有權申請或者通過其他方式（如繼承、買賣、贈與等）擁有一處宅基地，并且只能擁有一處宅基地；三是每一農戶通過申請或者其他合法方式擁有的宅基地面積不得超過法定的標準，具體標準由省、自治區、直轄市規定。

2.嚴格宅基地使用權的申請條件，明確規定分戶和宅基地面積的計算標準。在分戶方面，應當充分尊重我國農村社會長期以來形成的歷史傳統和風俗習慣，可規定多子家庭的成年兒子結婚后可以分戶；一兒一女或者一兒多女家庭的成年兒子結婚后，如其姐妹有招婿情形的，才可分戶；無兒多女家庭的成年女兒結婚后，如其姐妹有招婿情形的，可以分戶，否則不得分戶；獨子女在任何情形下均不得與父母分戶。②在宅基地面積的計算標準方面，由于現代農民家庭住房大多以鋼筋水泥結構的復式樓房為主，而不再是傳統的平面結構樣式，其空間占用率大大提高，因此，應當按現有宅基地上房屋的建筑面積計算，包括為居住人口所必須使用的空白宅基地面積。此外，符合分戶條件的家庭成員分戶再申請宅基地的，計算宅基地面積時，不得將已經享受過宅基地權利的成員納入其中。

3.維持宅基地的福利性，繼續實行宅基地的無償使用。目前，我國大多數農村地區經濟還不發達，農民收入相對較低，農村社會保障制度的建設才剛剛起步，農民的居住問題短期內還只能靠農民自己解決，應當維持宅基地的福利性保障功能，繼續實行宅基地的無償使用原則。否則，如采取有償使用，甚至實行如城鎮國有土地使用權出讓中的“價高者得”原則，不僅會無謂地增加大多數農民的負擔，而且會導致一部分經濟上處于弱勢地位的農民流離失所，失去最基本的生存保障，從而影響農村乃至整個社會的穩定。

4.維護宅基地對農民集體成員的保障性，限制或者禁止其自由流轉。宅基地使用權是國家為了滿足農民的基本居住需要，通過農民集體無償分配給其成員的，它是一種具有嚴格身份限制和特定目的限制的福利性“成員權”。只有集體成員為了自己的居住需要才有權占有和使用宅基地，當原集體成員的身份喪失或者不再需要在集體所有的宅基地上居住時，應當將宅基地交還給集體或者由集體收回，也可以隨宅基地上的房屋所有權一并轉讓給符合宅基地使用條件的本集體的其他成員，而不能轉讓給本集體已取得法定標準的宅基地使用權的成員，更不能轉讓給非本集體組織的成員（包括城鎮居民）。即使是對其上已建有房屋的宅基地，也不能通過房屋的買賣、贈與或者繼承等方式自由流轉，而應當實行“房隨地走”的原則，由有權取得該房屋之下的宅基地使用權的本集體成員繼受取得。

5.建立宅基地收回制度，促進宅基地的有效利用。有必要通過立法，進一步明確宅基地收回制度的適用條件和程序，規定在以下幾種情況下，經村民大會（或者村民代表會議）決議，鄉鎮人民政府審核，報縣級人民政府批準，可以收回宅基地：（1）原宅基地使用權人已遷入城鎮落戶，并享有城鎮居民待遇的；（2）原宅基地使用權人已遷入其他集體經濟組織落戶，并取得了新的宅基地使用權的；（3）因村莊規劃或者宅基地整理等各種原因，已取得新的宅基地使用權的；（4）原宅基地使用權人死亡后“絕戶”，或者沒有相應的具有宅基地使用權取得資格的繼承人的；（5）法律、行政法規規定的其他應當收回宅基地的情形。此外，集體收回宅基地時，應當根據宅基地上房屋的殘存價值，給予相關權利人以合理補償；并且應當給予相關權利人以寬限期（如2年），只有當相關權利人不能在寬限期內轉讓給符合條件的本集體成員時，才可以由所在集體予以收回。

三、拓展農村住房保障方式，建立多元化、多層次的農村住房保障體系

隨著我國經濟社會發展水平的不斷提高，在統籌城鄉發展的新形勢下，應當進一步強化政府對農村住房保障的義務和責任，提高農村住房保障的層次和水平，逐步改變目前單一的宅基地實物保障模式，建立起與現代住房保障理念相適應，針對農村村民家庭不同情況的，包括宅基地實物保障、住房實物保障和貨幣化補貼等各種方式相結合的多元化、多層次的農村住房保障體系。

第一，加強村莊規劃和宅基地整理，引導和支持農村村民集資合作建房，變宅基地實物分配為住房實物分配。

目前，我國農村村莊普遍缺乏科學規劃，居民點分散、規模小和生活基礎設施缺乏的狀況比較突出，長此以往，現行的農村村民一戶一處宅基地的基本國策將難以持續。因此，有必要進一步加強村莊規劃的科學性和有效性，逐步改變目前農村普遍存在的宅基地粗放利用的現狀，引導和支持農村農民集資合作建房，變宅基地實物分配為住房實物分配。在工業化和城市化程度較高的農村，可引導和支持農村村民集資建設容積率較高的多層甚至高層住宅，變“一戶一宅（基地）”為“一戶一房”。這不僅可以有效控制農村宅基地規模的擴張，減少占用耕地的壓力，而且可以促進農村居民點和住宅的適度集中，改善農村的居住環境，提高農村村民的居住質量。通過宅基地整理而多余的宅基地，符合土地利用總體規劃及村莊建設規劃的，應當再利用于新增建設用地；不符合土地利用總體規劃及村莊建設規劃的，應當適時開展復墾，補充耕地。因村莊重新規劃和宅基地整理而對農民原宅基地上的房屋進行拆遷和安置的費用應當主要由政府承擔，可以考慮從因新增建設用地和耕地的補償費用中提取①。需要指出的是，在村莊規劃和宅基地整理過程中，應當充分尊重各地農村的歷史文化傳統和農民生產、生活的現實需要，防止片面追求土地容積率和利用效率，集中建設所謂的“歐式村”和“趕農民上樓”等項目，避免出現讓農民坐班車種地，在歐式小樓養豬等嚴重忽視農業耕作與農村居住特點，以及特定的鄉村鄰里文化等現象。

第二，為農村貧困家庭，特別是農村“低保戶”和“五保戶”等住房困難家庭，直接提供住房實物保障或者貨幣補貼。

在我國，目前仍有不少農村貧困家庭，特別是“低保戶”和“五保戶”，其房屋破舊，面積狹小，外觀簡陋，質量低劣，甚至已成為危房，居住條件長期得不到改善和保障。對這一部分住房困難的農村貧困家庭，政府應當根據具體情況分別采取不同措施：房屋破舊，修繕后仍可居住的，由政府提供直接的現金補貼或者建材補貼；屬于危舊房，無法修繕的，由政府負責拆建，統一安置；對由于自然災害等各種偶然因素而出現經濟和居住困難的家庭，政府可為其向金融機構貸款建房提擔保，還可以實施財政貼息，減輕其還貸負擔。

第三，建立宅基地置換機制，引導和支持已在城鎮穩定就業的農村村民遷入城鎮落戶，并給予其住房實物保障或者貨幣補貼。

實施宅基地置換應當堅持農民自愿原則，不得強制推行；而且要使置換農民在城鎮有穩定的職業和收入，無后顧之憂。應當認識到，宅基地置換不是簡單的住房或者貨幣置換，也是不單純的戶口置換。通過宅基地置換，政府將農民的身份由農村戶口轉變為城鎮居民戶口，置換后的農民應當享受到與城鎮居民同等的待遇。否則，置換農民很可能會淪為城鎮貧民，成為新的社會不穩定因素。要堅決防止以宅基地置換為誘餌獲取土地從事房地產開發，從而造成新的失地農民，損害農民利益的情形。

第四，建立宅基地指標交易機制，多渠道籌集農村住房保障資金。

社會保障是政府提供的一種公共產品或者服務，其保障范圍和水平主要取決于政府的財力，農村住房保障同樣離不開政府的財政支持。無論是開展宅基地整理，支持農民合作建房，還是為農村住房困難的貧困家庭和進城落戶的農村村民提供住房實物保障或者貨幣補貼，都需要大量穩定可靠的資金來源。

建立宅基地指標交易制度①，實行合理的利益分享機制，不僅可以使廣大農村村民分享到我國工業化和城市化發展的成果，而且可以為我國農村住房保障建設提供大量合理、穩定和持續的資金來源。所謂宅基地指標交易，是指在國家實行土地用途管制，對耕地予以嚴格的保護，以及對各區域建設用地指標予以嚴格控制的前提下，通過城市向農村購買建設用地指標，或者發達地區向不發達地區購買建設用地指標的形式，以實現土地發展權在區位上的置換②。從城市的角度來看，城市進一步發展，在地域范圍上必然要向外擴張，增加用地需求，通過有償交易，城市可以獲得更廣闊的發展空間。從農民的角度來看，在經濟利益推動下，農民有足夠的動力推進宅基地的集約利用。

此外，大力發展農民集體經濟，吸引社會資金參與，也是多渠道籌集農村保障性住房資金的重要措施。

[參考文獻]

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On Multiple Approach for Rural Housing Welfare Systems

Wu Zhiyu

(East China Jiaoton University, Nanchang;, 330013, China)

Abstract: In rural areas, in addition to the farmers free access to the collective economic organizations of the homestead, there is almost without any government assistance in housing.Moreover, with the development of China's industrialization and urbanization, the constant development of the single way based-on homestead welfare is facing unsustainable.As China's economic and social development continue to improve, it’s very important to establish a diversified, multi-level housing security system in rural for Implementation of equal housing opportunity, protection of farmers' right to housing, and Improvement of the living conditions of farmers.Keyword: Countryside;Homestead;Right to housing;Housing security

（收稿日期: 2012-02-23 責任編輯: 余凌曲）

第三篇：統籌城鄉醫療保障制度研究

甘肅政法學院

本科畢業論文（設計）

題 目 統籌城鄉醫療保障制度研究

公共管理院（系）勞動與社會保障專業2009級勞動與社會保障班

學 號 200931060135 姓 名 王艷莉 指導教師 張舉國 成 績

完成時間 年 月

目錄

一、我國醫療保障現狀及面臨的問題------------------------第一-三頁

二、城鄉醫療保障統籌的必要性與現實阻力------------------------第三-五頁

三、城鄉醫療保障統籌的方向------------------------第五-六頁

四、統籌城鄉醫療保障發展的意義------------------------第六-七頁

參考文獻---------------------------第七頁

統籌城鄉醫療保障制度研究

王艷莉

[論文摘要]長期以來，在我國城鄉二元社會經濟結構的影響之下，城鄉醫療保障一直處于制度分設、部門分割的狀態，醫保制度不統一、不協調、不銜接，而且經辦管理服務體系造成相當一部分進城務工人員重復參保以及財政重復補貼，加重了政府的負擔和管理成本。盡管黨中央早就明確提出要統籌城鄉發展，建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，作為主管醫療保障的人設部門和一些地方政府也都充分認識到其必要性并積極開展推動統籌城鄉醫保的探索與發展，理論界和社會輿論也在不斷呼吁統籌城鄉醫保，但多年來在統籌城鄉醫保方面舉步維艱，進展緩慢。

[關鍵詞]城鄉統籌 社會保障制度 城鄉醫療保險 二元經濟

Study on the urban and rural social security system

WANG Yanli

Abstract：Long-term since, under the influence of China's urban and rural two yuan of social economic structure, urban and rural health care system, has been split into the State Department, medical insurance system is not unified, lack of coordination, not cohesion, but also the management service system caused a considerable part of the migrant workers insured repeat repeat and fiscal subsidies, increased the burden of the government and the cost of management.Although the Party Central Committee has clearly put forward to co-ordinate urban and rural development, the establishment of urban and rural residents of the social security system, as the competent health care from the departments and some local governments also are fully aware of the necessity and actively promote the exploration and development of urban and rural medical insurance, theory and social public opinion has been called for the urban and rural medical insurance over the years, but in the urban and rural health insurance difficult, slow progress.Keywords：urban and rural;social security system;urban and rural medical insurance;

two yuan in economic

一、我國醫療保障現狀及面臨的問題

今后一個時期，我國社會保障事業處于主要發展期，同時也面臨著經濟發展方式轉變、城鎮化、老齡化對社會保障帶來的巨大挑戰，社會保障制度改革和事業發展的任務十分艱巨。黨的十八大報告提出，要統籌推進城鄉社會保障體系建設，堅持全覆蓋、保基本、多層次、可持續方針。

（一）我國醫療保障現狀

近十年來，我國社會保障制度取得了快速發展，主要體現在以城鎮職工基本養老、醫療保險和失業、工傷、生育保險為主要內容的社會保障體系基本建立，城鎮居民低保等社會救助制度不斷完善，新型農村合作醫療加快推進。保障的范圍不斷擴大，保障水平逐步提高，老年、失業、患病、工傷以及低收入群體的生活得到了基本保障，但仍然存在著覆蓋范圍比較窄，制度不夠健全，管理基礎比較薄弱，資金支付壓力大，部分社會群體保障待遇不合理，特別是城鄉社會保障不平衡，不銜接等方面的突出問題。

2009-2012的三年，中共中央共出臺醫改文件14個，主要部門共出臺重要配套文件50多個，逐步形成了較為完整的醫改政策體系。三年來，全民基本醫保、基本藥物、基層醫療衛生服務和基本公共衛生服務四大制度體系建設全面推進，全民醫保基本實現，基層服務能力明顯加強，提高了基本醫療衛生服務的可及性、公平性。三年間，城鄉居民參加三項基本醫保人數超過13億，比改革前增加了1.72億，醫保覆蓋率提升到95%以上。三年間，國家基本藥物制度初步建立，基層醫療衛生機構幾十年“以藥補醫”的現象開始改變，基本藥物價格比制度實施前平均降幅達30%左右。

（二）面臨的問題

1、醫療保障覆蓋面小

城鄉二元格局的形成和城鄉社會醫療保障出現的巨大差別，使全國社會醫療保障覆蓋面比率變小。城鎮實行的是高就業、高補貼的社會保障制度，即有了城市戶口和穩定的工作，就可以享受社會醫療保障。農村目前推行的新型合作醫療制度，提高了農村居民的保障水平，但是在具體的報銷審核過程中，落實不到位且支付水平相對較低。

2、城鎮職工基本醫療保險、新型農村合作醫療保險、城鎮居民醫療保險和社會醫療救助制度還未能實現無縫對接。具體表現為“四難現象”：一是三項制度在待遇設計上沒有進行全局統籌規劃，缺乏必要的銜接性。二是城鎮醫療保險和新型農村合作醫療保險參保未并網，重復參保難避免。三是在三項醫療保障政策執行和經辦過程中存在交叉現象，因經辦機構分屬不同主管部門，管理范圍、管理辦法、管理程序各不相同，增加了協調難度和成本。四是經辦機構分開設，資源配置難優化。

3、社會醫療保險中的道德風險正在成為經濟社會改革必須面對的問題。大致有三種表現：第一類風險表現為參保人的過度消費。第二類風險表現為醫療服

務提供者的誘導需求和過度供給。第三類風險表現為醫患合謀。在信息不對稱的市場上，因為機會主義傾向而導致的道德風險，其后果不僅是日益增長的醫療保險費用支出，同樣不可忽視的是它對誠信建設和信任系統的破壞。這在事實上導致了醫患之間嚴重的信任缺失和關系惡化。

4、到目前，我國還缺乏一套系統的、行之有效的醫療保險預警機制。所謂危機預警機制，是指醫療保險管理方對市場的風險進行監視、分析、評價、推斷、預測，根據風險程度事先發出警報信息，提示決策者警惕市場風險，并采取措施對市場風險進行防范。

5、缺乏合理的醫療經費籌集機制和穩定的醫療費用來源。由于享受人數的增加，老年職工的增多，疾病的變化，醫療技術的發展，藥品和各項醫療費用的調整，各種高技術醫療設備的引進，加之人民生活水平的提高，居民對醫療需求的變化，使醫療費用開支不斷增加。同時醫療費提取比例低于實際開支，使得個人實際支付醫療費用比例過高，負擔過重。

二、城鄉醫療保障統籌的必要性與現實阻力

（一）城鄉醫療保障統籌的必要性

1、城鄉統籌醫療保障制度是促進城鄉一體化,實現社會公平的需要 從保障覆蓋的廣度和深度來看，農村與城鎮居民保障相差甚遠。城市和農村對衛生總醫療費用所占比重，1992年為41.5％和58.5％。到2004年則為65.1％和34.9％。

2008年參加農村新型合作醫療人數為8.14億，占農村人口的91.5％。但是“新農合”基金籌資僅為710.02億元，其中中央和地方政府占82．7％．籌資渠道多元化程度不夠；基金支出為429．1億元保障力度較低，加之醫藥費用上漲導致農民很難享受“新農合”帶來的保障。城鄉之間醫療保障的差距嚴重違背了醫療保險的公平原則。

2、城鄉統籌醫療保障制度是實現社會穩定和社會和諧的需要

城鄉二元醫療保障制度不利于社會穩定和諧，新農合補償力度不足，不能形成風險共擔機制，極易導致農民貧困，城鄉收入差距懸殊過大，不利于社會穩定。醫保缺陷和待遇低下加劇了本來就緊張的醫患矛盾、醫保部門與醫療供需矛盾等。

3、城鄉統籌醫療保障制度是國民經濟又好又快發展的需要

隨著工業化和城鎮化的進一步發展，農民工的隊伍越來越龐大。農民工是推動改革和制度創新的重要力量，為經濟發展和城市建設做出巨大貢獻的同時，也為農村的經濟發展注入了新的資金。但是由于城鄉分割，城鎮職工參加的是城鎮職工醫療保險；而絕大部分農民工只能參加新型農村合作醫療，即使可以加入城鎮醫療保險，實行的也是與城鎮職工有差別的醫療保險。因此農民處于一個進退兩難的境地，在一定程度上限制了農民進城，延緩了工業化和城鎮化的進程。統籌城鄉醫療保障制度，解決了農民工的后顧之憂，可以加快勞動力的合理流動，進而加快工業化、城鎮化以及農村經濟發展的步伐。

（二）現實阻力

1、對統籌城鄉醫保尚未形成共識

統籌城鄉醫保首先涉及到新農合是否屬于醫療保險，以及應當由哪個部門負責的問題。多年來，盡管新農合的制度模式在籌資方式、運行機制、待遇支付等方面都具有醫療保險的基本特征，與以往計劃經濟體制下依托集體經濟建立起來的“老農合”之間存在本質的區別，不再具有“合作醫療”的性質，但有些相關部門不愿承認新農合的醫療保險屬性，并對近年來在農村為廣大農民建立的社會醫療保險戴上“新農合”的帽子，以顯示這是“合作醫療”而不是“醫療保險”，并以此與醫療保險劃清界限。

2、衛生部門不愿放棄對新農合的管理權

新農合是2003年由衛生部門開始試點并推廣建立的（比2007年才啟動的城鎮居民基本醫療保險試點工作提前了4年）。在衛生部門的積極努力和財政部門的大力支持下，2008年末全國農村參合人數就已經達到8.15億人，基本實現全覆蓋。2011年末全國參合人數達到8.32億人。因此，衛生部門不可能輕易放棄對新農合的管理權和工作成果。在城鄉醫保制度分設、部門分割的狀態下，在國務院沒有對統籌城鄉醫保的歸屬部門做出明確規定的情況下，如何統籌城鄉醫保在一定程度上已經演變為相關部門之間的職能劃分以及權利之爭。通過管理新農合所獲得的大量財政補貼，使衛生部門管理的基層醫療機構特別是鄉鎮衛生院受益匪淺。如果將新農合與城鎮居民醫保整合并移交給人社部門，衛生部門及其下屬醫療機構的利益將會受到制約和影響，因而衛生部門及其下屬醫療機構也不愿主動放棄既得利益。

3、一些地方人社部門不愿接管新農合

近年來，為早日實現全民醫保的發展目標，各級人社部門不斷加大醫療保險擴面征繳的力度，使參保人數逐年猛增。特別是在城鎮居民醫保制度建立并迅速推廣之后，城鎮醫保參保人數不斷增加。據統計，截至2011年底，城鎮職工基本醫療保險參保人數達到2.52億人，城鎮居民基本醫療保險參保人數達到2.21億人，兩者合計4.73億人；城鎮基本醫療保險基金總收入共計5468.3億元，基金總支出4380.9億元；城鎮醫保經辦機構服務總人次達到17億人次。另一方面，由于受到機構、人員編制以及財政預算撥款經費的限制，地方人社部門特別是醫保經辦機構人手少、任務重、經費不足、信息管理系統承載能力有限的矛盾日益突出，在處理城鎮職工和城鎮居民醫療保障方面的壓力不斷增大。同時，新農合的經辦管理能力建設比較落后，特別是在鄉鎮、村等基層單位從事新農合管理服務的人員編制更少、整體素質較差、工作經費不足、信息系統落后等方面的問題相當嚴重。在這種情況下，如果將新農合與城鎮居民醫保合并交由人社部門負責統一管理，將使一些地方人社部門不堪重負。因此，不少地方人社部門對于城鄉醫療保險制度整合并由人社部門歸口管理之事并不積極，表示力不從心或時機不成熟，不愿接收管理新農合的業務工作。

三、城鄉醫療保障統籌的方向

（一）如何擺脫困境，克服阻力

1、要統一有關各方對統籌城鄉醫保的認識

要以科學發展觀為指導，堅持實事求是的思想路線，通過輿論宣傳和引導，使各級政府領導和有關部門充分認識新農保的醫療保險性質，遵循醫療保險發展的客觀規律，從加強醫療保障體系建設、促進城鄉醫療保障一體化發展、推動醫藥衛生體制改革的戰略高度，正確認識統籌城鄉醫保的基本內涵和必要性以及緊迫性，為統籌城鄉醫保奠定思想基礎。

2、由國務院對統籌城鄉醫保盡早作出決策和統一部署

統籌城鄉醫保是一個關系到我國社會保障體系建設的全局和發展戰略的重大問題，應當由國務院對統籌城鄉醫保問題盡快作出統一的決策，并進行相關的頂層設計，首先在城鄉居民醫療保險方面加緊實現統一目標、統一規劃、統一制度，并由人社部門對城鄉醫保實行統一管理。只有國務院出面協調并從國家和人民的根本利益出發做出正確的決策，才能克服有關部門的本位主義，解決相關部門之間的職能和權利之爭，從根本上改變醫保領域的城鄉制度分設和部門割據的狀況，消除相關部門之間的摩擦和內耗，在全國范圍內廣泛實行統籌城鄉醫保，促進城鄉醫療保障一體化。

3、要充分肯定衛生部門在創辦新農合以及解決廣大農民醫療保障問題方面所作出的積極努力和歷史貢獻，妥善處理新農合的行政管理和經辦機構以及相關人員的調整、安置和權益保障以及與人社部門及其所屬醫療保險經辦機構的整合等方面的問題。

4、要進一步推動醫藥衛生體制改革，切實加大各級財政特別是中央財政對基層醫療服務機構的經費投入，確保縣（區）、鄉鎮衛生院及基層醫療服務機構在統籌城鄉醫保之后繼續保持逐步加強和改善的發展態勢。

5、要大力加強城鄉醫療保險管理服務體系建設，特別是要加大基層經辦服務平臺的支持和投入，加快推進縣（區）及以下醫療保險管理服務信息系統建設，不斷提升經辦管理服務水平，以適應統籌城鄉醫保發展的客觀需要。

（二）改革方向

統籌城鄉醫療保障已經成為大勢所趨。目前全國已有6個省級地區和另外30多個地市、150多個縣實行了居民基本醫療保險城鄉統籌，整合制度，統一管理，在解決城鄉居民基本醫療保險公平性方面邁出了重要一步。越來越多的地方正在積極推進統籌城鄉醫保，其中的主流趨勢是將城鎮居民醫保與新農合整合為城鄉居民醫保，并統一由人社部門負責管理，促進城鄉居民醫保在制度模式、經辦管理以及信息系統等方面實現統一。現階段我國城鄉醫療保險人均基金支出水平、衛生支出水平等方面存在不均衡現象。農村的人口老齡化問題日益嚴重，農村居民的基本醫療服務需求得不到滿足，因而對整合城鄉醫療保險制度提出了迫切的需求。

1、大部分地區應在“十二五”期間整合城鄉居民基本醫療保險制度

2010-2015年整合城鄉居民基本醫療保險制度所需的財政投入占全部財政收入不到1.24%，并且在財政承受能力的范圍之內。但是隨著時間的發展，受人口老齡化、社會保障支出水平不斷提高等因素的影響，財政投入需要不斷地提高。因此，在“十二五”期間，財政支付風險最小。但考慮到我國部分地區經濟較不發達、地方財政收入較少，中央應針對不同地區的經濟實力，分東中西部提供不同的補貼，統籌區域發展，幫助相對落后地區建立城鄉居民基本醫療保險制度。在2015前將城鄉居民醫療保險定位為省級統籌，在努力實現城鄉公平的同時，考慮區域發展的平衡，實現區域公平。

2、選擇帕累托改進逐步縮小城鄉差距，最終達到大致相同的籌資水平和補償水平

在財政可承受能力的范圍內，財政投入向農村傾斜，選擇帕累托改進，快速提高農村居民的醫療保險水平，但同時不降低城市居民的醫療保險水平，農村保障水平的提高速度快于城市，這樣逐步縮小城鄉差距，同時隨著城鄉在經濟、社會等方面的差距逐漸縮小，最終達到大致相同的保障水平。

3、明確政府在整合城鄉居民基本醫療保險制度的主體地位

我國在整合城鄉居民基本醫療保險制度時應明確政府的主體地位，政府應設計公平合理的制度覆蓋所有城鄉居民，并提供財政支持，使人們享受較高水平且相對均等的醫療保障。

4、整合城鄉居民醫療保險制度

首先要統一經辦機構，整合兩種制度基金共同運行以抵抗風險，其次，要不斷擴大覆蓋范圍，以達到制度的全覆蓋，第三是提升統籌層次，促進各地區之間的公平性，第四是設計合理的繳費標準和補償水平。

四、統籌城鄉醫療保障發展的意義

（一）有利于貫徹落實科學發展觀，構建社會主義和諧社會。醫療保障作為能夠讓全體國民共享發展成果的基本制度安排，成為世界上大多數國家社會發展的主體內容和社會文明進步的重要標志，它與社會和諧更是一種正相關關系，客觀上構成了和諧社會的重要內容和核心指標。

（二）有利于推動生產力進步，促進國民經濟和社會的可持續發展。

我國目前正處于綜合國力顯著增強，經濟社會快速發展，人們生活水平穩步提高的黃金時期，各方面的變化都比較大。通過改革作為上層建筑的城鄉二元醫療保障體制，逐步建立統籌城鄉的醫療保障制度，就會對經濟和社會的發展起到積極的促進作用；反之，就會阻礙經濟社會的發展和穩定。同時，醫療保障通過對勞動者的保障，促進了社會勞動力再生產，提高了勞動者素質，解除了勞動者的后顧之憂，有利于國民經濟增長，進而從根本上促進中國經濟社會的健康可持續發展。

（三）有利于推動城鎮化的快速發展。

城鎮化的核心問題是農村人口轉移，我國現在處于城鎮化發展的關鍵時期。迫切需要對我國現行的醫療保障體系進行必要的改革創新，特別是要針對城鎮

化、工業化進程中失地農民、農民工等群體制定城鄉銜接的醫療保障制度，切實保障他們的合理有序流動。

（四）有利于應對老齡化社會帶來的挑戰。

面對經濟不夠發達而人口老齡化卻迅速提升的未富先老問題的挑戰，如何保障老齡人口的健康權益已經成為迫切的公共衛生問題和社會保障問題。必須從統籌城鄉發展的大局出發，建立統籌城鄉協調發展的醫療保障制度，以緩解、轉移、分散社會人口老齡化帶來的高額醫療負擔。

（五）有利于體現醫療保障公平的本質，維護社會穩定。

長期以來，我國城鄉分割的醫療保障制度并沒有有效公正的發揮其再分配職能，反而進一步拉大了城鄉居民的差距，造成了新的不公平，容易引起社會的緊張和沖突。統籌城鄉醫療保障把關心農村人、尊重農村人、發展農村人作為主要目的，使其享有與城市居民同樣的保障權利，最大限度地體現社會公平，維護社會的穩定與發展。

（六）有利于促進我國醫療保障實踐的發展和制度的完善。

通過對統籌城鄉醫療保障制度的研究可以認清現行醫療保障制度存在的問題、差距和發展方向，不斷加以改革完善，確保沿著正確的方向推進。

參 考 文 獻：

[1]鄭功成.社會保障研究2011年第一卷（總第十三卷）[R].北京.中國勞動社會保障出版社.2011.王保真“十二五”規劃推進統籌城鄉醫療保障制度的思考.p198-199.[2]袁建恒.中國社會保障網.論壇專家訪談:專訪金維剛.[N].2012.12.10.[3]蔣徳理.中國社會保障網.論壇專家訪談:專訪仇雨臨.[N].2011.02.15.[4]國務院醫改辦負責人答記者問.[R].金黔在線.2013.03.15.[5]尹蔚民:統籌推進城鄉社會保障體系建設.[J].求是.2013.02.05.[6]衛生部長：醫改已下定決心，再深的水也要趟.[N].人民日報.2012.04.12.[7]蓋銳、楊光.社會保障學.[M].北京.清華大學出版社.2009.02.p197-216.[8]鄭功成.社會保障概論.[M].上海.復旦大學出版社.2005.05.p161-183.[9]陳虹、李晶、陳立影.我國城鄉居民醫療保障制度發展戰略與實證研究：基于統籌城鄉發展新格局的視角.[C].中國社會保險學會.2011.04.[10]徐瑋.關于醫療保障制度城鄉統籌發展的思考.[J].中國衛生資源.2009.01.第12卷第1期.[11]常紅.醫改三年 城鄉居民參加三項基本醫保人數超過13億.[N].北京.人民網.2013.02.21.1

第四篇：2010年構建城鄉統籌通訊稿

“建立健全城鄉黨的基層組織互幫互助機制，構建城鄉統籌的基層黨建新格局”，這是黨的十七大和十七屆三中全會明確提出的基層黨建目標。近年來，平羅縣堅持以科學發展觀為統領，著眼于推進城鄉統籌協調發展，以“結對聯建、共創和諧”為主題，積極搭建“資源共享、互利互惠、雙向共贏”的交流互融平臺，進一步促進了城鄉統籌協調發展，取得了一定成效。

支部結對“手拉手”，共促農村新發展。按照“組織聯建，黨員結對，干群互助”的方式，協調部分市直機關、企事業單位與我縣73個農村黨組織結對，確定87個縣直機關、企事業單位黨組織與45個村黨組織結成一幫

一、多幫一的幫扶對子，組織機關事業單位黨支部和黨員干部與農村黨支部和黨員群眾開展結對互幫活動，結對互幫一定三年不變，保持互助互幫的連續性和穩定性。寧夏寶馬化工有限公司投資近45萬元，平整土地1500畝，新開農溝21條、11公里，農渠21條、10公里，在寶豐鎮興勝村建設千畝無公害枸杞園區，有效促進了該村集體經濟的發展壯大。

多方聯動“共建日”，齊建社區筑和諧。充分發揮和利用全縣各機關企事業單位的人力、物力、技術等資源優勢，將每月20日確定為“社區共建日”，以“以黨建帶共建，以共建促創建”主題，動員和組織廣大黨員、干部、群眾，積極關心、支持、參與社區建設，建立“社區共建、事務共管”的長效機制，加快推進管理有序、服務完善、環境優美、文明祥和的和諧社區建設。城關鎮玉龔路社區在學習實踐活動以來開展“五聯五共”法有效促進了共建活動，將為民辦實事落到實處。

聯建結對“1+n”，幫扶兩新促提升。深入開展“組織聯建、黨員結對”活動，全縣確定52個縣直機關、事業單位黨組織與非公有制企業黨組織結成“1+1”或“1+n”幫扶對子，幫扶期限兩年，以“加強組織、增進交流、改進作風、加快發展、實現雙贏”為核心，圍繞實現“五個一”目標，重點開展“七個一”活動，搭建基層黨組織交流融合、互促共進的平臺，通過抓組建、抓規范、抓整頓、抓提升，帶動非公企業黨建工作深入開展，提高企業黨組織的凝聚力和影響力，有力促進了企業的健康發展。

第五篇：關于農村咸陽市城鄉統籌建設

關于農村咸陽市城鄉統籌建設

【摘要】：黨的十六大明確提出解決“三農”問題必須統籌城鄉經濟社會發展的思路后，咸陽市和全國其它地方一樣，對此進行了積極的探索，并取得了一定的成效。本文擬結合咸陽實際，揭示統籌城鄉發展的難點和重點，為各級制定有關政策措施提供參考。

農村改革問題是每個國家發展到一定程度所面臨的必要問題，從世界范圍上來看，大部分歐美國家早已完成了這一任務。城市人口占全國人口的70%以上。中國也已經面臨這一嚴峻問題。城市像歐洲，農村像非洲就是我國的具體情況。

【關鍵詞】：城鄉統籌，構建和諧城鄉關系，城鄉一體化。

【單位】：袁正，唐暉雄，楊涌浩，張家豪，張靜濤，曾翔宇

【時間】：2011.5.25

就中國具體國情來看解決這一問題有兩種大的方案：新農村建設和城鄉統籌規劃。

咸陽國際化大都市的建設，在注重發展市區城市經濟、做好核心區城市建設的同時，還需要堅持城鄉統籌發展，加快周邊縣城和建制鎮發展，縮小城鄉經濟和政府公共服務體系等方面的差距。因此我們要加快城鄉規劃的編制和修編工作。全面完成城鄉一體化規劃、11個縣城總體規劃和95個建制鎮規劃修編工作。以11個縣城和重點鎮建設為重點，上項目、爭資金，全力加快縣域城鎮化步伐。那么咸陽統籌城鄉發展的重點是什么？我認為咸陽統籌城鄉發展的重點應放在提高農民收入水平上。其原因是：城鄉居民收入差距過大造成的。2009年咸陽市城鄉居民收入絕對值相差12198元，兩者比例為3.9：1，雖然低于陜西省的4.1：1的比例，但卻高于全國3.3：1的平均水平。目前全市農村人均收入在1196元以下的貧困人口還有60萬人，占全市農村人口的15%，涉及11個縣市154個鄉鎮2094個村。

對咸陽這個欠發達的內陸城市來說，城鄉既在經濟發展、基礎設施、社會事業和社會保障等能看得見的方面存在著較大差距，又在市場配置社會資源和生產要素的理念、對統籌城鄉的認識、工作方法等看不見的地方與發達地方存在著較大差距。一些涉及統籌城鄉發展的深層次問題，尚未有新的解決辦法和對策，統籌城鄉發展配套政策制度建設滯后。因此，咸陽統籌城鄉發展的難點，就是要在體制機制創新方面實現新的突破。

其一，在制度建立上，要構筑平等和諧的城鄉關系。一是建立城鄉統一的戶籍制度。改革戶籍管理制度，實行按居住地登記的新型戶籍制度。二是建立城鄉統一的產權制度。主要是按照市場經濟發展的要求，改革農村土地所有制度和住房制度，讓土地和房產成為農民的真正財富，消除城鄉之間的勞動力轉移障礙。三是建立城鄉統一的就業管理制度。全面清理不利于農民進城就業的政策和法規，研究制定城鄉統一勞動力市場建設的規劃，實行城鄉統一的就業、失業登記制度，建立健全農民進城就業的服務體系，探索建立農民進城務工的援助制度。四是建立城鄉統一的保障和教育制度。建構起能夠覆蓋全體公民的公共保障和教育網絡，凡是城市居民享有的各種保障和教育待遇，農民也應同樣享有。考慮到農民進城面臨很多風險和不確定性，應當建立適合農民進城的社保體系。改革教育管理體制，優化全社會教育資源配置，減輕農民的教育負擔，提高農村教育質量。五是建立統一的財稅金融制度。將農村公共產品的供給納入各級財政負擔的范圍，加

大財政轉移支付力度，應將財政新增的相當一部分教育、衛生、文化等經費開支用于農村。

其二，在產業布局和要素配置上，要實現城鄉融合。要統籌城鄉勞動力、土地、資本和技術等生產要素，實現生產要素在城鄉間的合理流動和優化配置。積極推進城鄉產業的融合和結構調整，有效解決城鄉產業分割，關聯性不強的矛盾。在以依靠工業化來致富農民，依靠城市化來帶動農村的總思路下，增進城鄉產業優勢互補和一體化發展。加快鄉鎮企業的產業結構調整，把發展農副產品深加工和現代物流業作為重點，讓“綠色農業”打向國際市場，擠入國內超市，走進城鎮居民，以促進農業增效，農民增收。在統籌城鄉經濟發展過程中，要高度重視縣域經濟的發展和壯大。進一步轉變政府職能，用市場機制構建充滿活力的縣域發展機制，使民眾成為創造財富的主體，激發起民營經濟的巨大創造活力。

其三，在社會事業發展上，要力促城鄉共同全面進步。統籌城鄉發展必須統籌城鄉社會發展，而這其中最重要的是要加快建立促進農村教育、文化、衛生等各項社會事業的公共財政體制，改變農村公共財政缺位的現象。進一步調整并完善農村義務教育的管理體制和投入機制，加大省、市級政府對農村基礎教育的投入比重。不斷增加對農村基層衛生投入，提高農村社會醫療衛生事業水平。農村文化設施、信息服務、科技服務、勞動力培訓、資源環境保護等都要納入統籌的范疇。

其四，在建設規劃上，要做到城鄉一體化。樹立“全咸陽”的規劃理念，結合“十二五”規劃編制，統一編制城鄉建設規劃，絕不能城鄉規劃分離；在規劃中，確定在一定時期內城鄉公共設施發展的程度、公共服務體系的目標、產業發展布局和規模，以及環境、交通、電力、教育、文化、衛生等的具體目標；編制城鄉規劃用地，建設用地、住宅用地、生態用地等要合理布局；城鄉居民生活水平的改善目標及全面建設小康的時間表等。搞好規劃之間的銜接配套，實現城鄉規劃全覆蓋。

只有解決農村問題，才能從根本上解決我國的社會矛盾。是國家能集中精力建設現代化社會主義國家。