第一篇：對社保基金先行支付制度相關問題的法律思考

對社保基金先行支付制度相關問題的法律思考

文 吳京堂 王英偉 [摘要]社保基金先行支付制度是指職工遭受工傷時，用人單位沒有繳納社會保險又拒不支付工傷待遇，職工可以申請社保基金先行支付工傷待遇的制度。這項制度相當于國家對勞動者工傷賠償的法律保證。這項制度充分體現出國家和社會對勞動者生命安全的關愛和救助，對于化解社會矛盾、促進社會穩定和諧具有重要意義。

2011年7月1日起施行的《中華人民共和國社會保險法》規定了用人單位沒有給遭受工傷的職工繳納社會保險，又拒不支付工傷待遇時由社保基金先行支付。同日，人力資源和社會保障部發布的《社會保險基金先行支付暫行辦法》作為執行社保基金先行支付制度的配套規章，具體規定了社保基金先行支付的范圍、程序等具體操作內容。自此，社保基金先行支付制度以法定形式確立。

任何一項制度的出臺都有其深層次的社會背景。國家在2006年決定全面取消農業稅，同時還對農民種田進行各種補貼，當時的社會背景就是三農問題已經到了極其嚴峻的境地。2008年《勞動合同法》的施行便是考慮勞動者權利保護的惡化、勞動關系的不穩定，以及對勞動力密集型與高能耗型產業結構進行調整的需要。2011年的社保基金先行支付制度也是同樣，這一制度便是針對城鎮務工人員社會保障的缺位，為促進社會和諧與穩定而設立。

這次社保基金先行支付制度的設立沒有像幾年前取消農業稅時那樣大張旗鼓地宣傳，也沒有像《勞動合同法》通過時引起社會廣泛關注。而該制度框架背后的法律關系變化對巨大的社會價值再分配與相關糾紛處理程序卻影響重大。筆者在欣喜之余也曾擔心本制度實施后是否會影響到社保資金的安全和穩定？是否會對其他繳費主體的利益造成影響？對不能向企業追償的墊付款如何核銷？筆者相信，立法者對這些問題應當是充分調研論證了，但是對本制度的相關法律問題進行深入探討還是很有必要的。

一、社保基金先行支付限制條件的問題

《社會保險基金先行支付暫行辦法》第六條規定了四種情形下申請人可以申請先行支付：

（一）用人單位被依法吊銷營業執照或者撤銷登記、備案的；

（二）用人單位拒絕支付全部或者部分費用的；

（三）依法經仲裁、訴訟后仍不能獲得工傷保險待遇，法院出具中止執行文書的；

（四）職工認為用人單位不支付的其他情形。以上規定的核心內容是第四項內容，即只要用人單位具有不支付工傷賠償費用的事實，職工便可以申請先行支付。

而第三項規定：“依法經仲裁、訴訟后仍不能獲得工傷保險待遇，法院出具中止執行文書的”容易造成法律適用的混亂。當事人提起仲裁與訴訟的前提大都是基于用人單位不同意支付或不同意完全支付工傷待遇，是在雙方不能協商一致的情況下而啟動法律救濟程序。而根據該項規定的立法表述，當事人一旦提起仲裁與訴訟程序后，就要走到最后的執行程序，即只有法院中止執行時，職工才能申請先行支付。這一規定明顯與立法精神相悖，并與本法條中規定的其他情形相互矛盾。在實踐中，社保經辦機構也完全可以以該項規定來抗拒申請人的先行支付申請。從實質上分析，職工通過仲裁與訴訟程序向用人單位追索工傷賠償本身是為社保經辦機構減輕先行支付的負擔以及支付后的追索負擔，這種行為應當鼓勵與支持。而當事人在經過仲裁與訴訟程序達不到追索目的，回頭來想尋求啟動社保基金先行支付程序時，在當事人辦理撤回仲裁、訴訟以及相應的執行手續，或將以上追索權利轉讓給社保經辦機構時，社保經辦機構就應當受理申請，對符合先行支付條件的當事人應當先行支付。

筆者建議，對《社會保險基金先行支付暫行辦法》第六條第三項進行修改或進行相應的行政解釋與司法解釋。不要將提起仲裁與訴訟后的執行中止手續作為先行支付的限制條件。

二、社保基金先行支付與工傷保險待遇勞動仲裁程序交叉的問題 《社會保險基金先行支付暫行辦法》第八條規定：“用人單位未按照第七條規定（催告程序）按時足額支付的，社會保險經辦機構應當按照《社會保險法》和《工傷保險條例》的規定，先行支付工傷保險待遇項目中應當由工傷保險基金支付的項目。”以上規定明確限定了社保基金先行支付的范圍只是工傷保險基金應當負擔的部分，對于用人單位應當承擔的部分待遇不屬于社保基金先行支付的范圍。這時便產生了社保基金先行支付與工傷保險待遇勞動仲裁程序交叉的問題。

首先明確一下用人單位應當負擔的工傷待遇范圍。《社會保險法》第三十九條規定：“因工傷發生的下列費用，按照國家規定由用人單位支付：

（一）治療工傷期間的工資福利；

（二）五級、六級傷殘職工按月領取的傷殘津貼；

（三）終止或者解除勞動合同時，應當享受的一次性傷殘就業補助金。”按照《社會保險基金先行支付暫行辦法》第八條的規定，以上工傷待遇是排除在社保基金先行支付范圍之外的，職工是否可以在申請社保基金先行支付的同時，對用人單位應當負擔的部分工傷待遇提起勞動仲裁及訴訟？勞動仲裁機構及法院對于申請支付部分工傷待遇的仲裁申請與起訴是否應當受理與保護？

筆者認為，既然社保基金先行支付制度將用人單位應當負擔的保險待遇排除在外，那么勞動者當然可以就用人單位應當承擔的部分工傷待遇按照《工傷保險條例》的規定通過勞動仲裁及訴訟途徑尋求司法救濟。勞動仲裁機構及法院不應當對勞動者就用人單位應當承擔部分工傷待遇的追索權進行限制。

《社會保險基金先行支付暫行辦法》第十五條規定：“用人單位不支付依法應當由其支付的工傷保險待遇項目的，職工可以依法申請仲裁、提起訴訟。”所以，將工傷待遇勞動仲裁案件一分為二，單獨對用人單位應當承擔的部分工傷待遇進行勞動仲裁或訴訟與法律規定不發生沖突。

三、社保基金先行支付后向用人單位追償的問題

《社會保險法》及《社會保險基金先行支付暫行辦法》均規定工傷保險基金先行支付后，社會保險征收機構有權向侵權第三人或用人單位追償。具體規定如下：對侵權第三人的追償方式是向法院提起訴訟。對用人單位的追償方式是申請縣級以上有關行政部門作出劃撥社會保險費的決定，書面通知其開戶銀行或者其他金融機構劃撥社會保險費；申請人民法院扣押、查封、拍賣其價值相當于應當繳納社會保險費的財產，以拍賣所得抵繳社會保險費。

以上追償措施中除強制劃撥社會保險費屬于直接的強制措施外，其他的追償措施與普通民事訴訟程序無異。其中“申請人民法院扣押、查封、拍賣其價值相當于應當繳納社會保險費的財產”是申請采取財產保全程序還是單獨設立某一申請程序？法律沒有明確規定。而強制劃撥社會保險費措施在實踐中也是很難落實到位的，因為全國各級法院都面 3

臨著執行難的巨大問題，《社會保險法》規定的縣級以上有關行政部門的執行力度更是難以保證。

社保基金先行支付制度實質上是國家對用人單位的違法用工發生的工傷賠償進行了背書，是由國家對本應當由用人單位承擔的工傷賠償責任承擔下來，其立法精神是對因工負傷的勞動者實施國家救濟。而如果對于先行支付的社保基金追償問題沒有強有力的法定措施進行保證，這無疑是對其他合法繳費的用人單位及勞動者保險利益的侵害，因為社會保險資金的總額是固定的，而先行支付的部分社保資金如果不能追償到位，便會使整個社保資金大盤受到損失，進而損害每一個參保主體的利益與國家利益。

筆者認為，逃避社保基金先行支付追償的行為具有社會危害性。《刑法修正案(八)》增加了“拒不支付勞動報酬罪”（《刑法》第二百七十六條之一），逃避社保基金先行支付追償的行為要比拒不支付勞動報酬行為的社會危害性大得多。故此，建議立法機關通過立法對逃避社保基金先行支付追償的用人單位及其責任人追究刑事責任。同時，對勞動者已經獲取用人單位賠償后又向社保機構騙取社保基金先行支付款，或者取得社保基金先行支付款后又獲取用人單位的賠償款且拒不退還社保基金的行為，比照《刑法》第一百九十八條“保險詐騙罪”追究刑事責任。

四、社保基金先行支付制度對傳統工傷保險待遇糾紛法律程序的影響

傳統工傷保險待遇糾紛是需要經過“先裁后審”的法律程序向未繳納社會保險的用人單位主張全部工傷保險待遇。而社保基金先行支付制度實施后便可以將工傷保險待遇糾紛案件一分為二，對于社保基金承擔的部分申請社保基金先行支付，對用人單位應當承擔的部分另行向仲裁機關及法院主張權利。

《社會保險基金先行支付暫行辦法》第七條規定：“社會保險經辦機構收到職工或者其近親屬根據第六條規定提出的申請后，應當在3個工作日內向用人單位發出書面催告通知，要求其在5個工作日內予以核實并依法支付工傷保險待遇，……”。第八條：“用人單位未按照第七條規定按時足額支付的，社會保險經辦機構應當按照《社會保險法》和《工傷保險條例》的規定，先行支 4

付工傷保險待遇項目中應當由工傷保險基金支付的項目。”以上規定累積的催告期間是8個工作日，即在勞動者提出申請8個工作日后，社保經辦機構就應當啟動社保基金先行支付程序。如果勞動者對社保經辦機構不予先行支付的決定不服或對先行支付的數額不服的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。以上程序規定大大縮短了勞動者追索工傷待遇的期限，最實質性的變化是大部分的工傷待遇（工傷保險基金承擔的部分）可以有國家保證。

社保基金先行支付制度的另一個重要方面是對第三人侵權造成工傷的先行支付，這類案件中大部分是機動車交通事故糾紛，其中包括上下班途中發生的交通事故與工作期間發生的交通事故。在我國交通事故強制保險與道路交通事故社會救助基金尚不完善的情況下，社保基金對交通事故造成的工傷先行支付具有重要意義。勞動者在因遭遇交通事故而認定為工傷時，又多了一條重要的法律救濟途徑。

五、結 語

社保基金先行支付制度出臺之前，工傷保險基金救濟的保障范圍只是覆蓋已經依法繳納社會保險的勞動者。而對于用人單位不依法為勞動者繳納社會保險，勞動者遭受工傷后又拒不賠償或者沒有賠償能力時，勞動者的傷病救治及日后的生活保障便處于真空狀態。社保基金先行支付制度便相當于一種國家對勞動者工傷賠償的法律保證，只要是勞動者遭受工傷，無論用人單位事先是否繳納社會保險，勞動者都可以從國家獲得救助。社保基金先行支付制度充分體現了國家和社會對勞動者生命安全的關愛和救助。這項法律制度在執行過程中如果能夠進一步完善，并加強與其他法律法規的協調，充分體現以人為本的惠民政策，對于化解社會矛盾、促進社會和諧穩定將更具有現實意義。

作者單位：北京市華泰律師事務所大連分所

第二篇：淺談基本醫療保險基金先行支付制度

作者：虞中敏

淺談基本醫療保險基金先行支付制度

—— 關于《社會保險法》第三十條第二款及其相關規定的操作及存在的問題

摘要：本文結合2011年7月1日正式施行的《社會保險基金先行支付暫行辦法》探討了作為《社會保險法》的亮點之一的基本醫療保險基金先行制度的全部操作流程。通過順序介紹操作流程更系統的闡述此制度，并發現其中存在的問題。關鍵詞：基本醫療保險基金

先行支付 問題

《社會保險法》出臺后飽受贊譽也同時飽受規定不全面難以施行的質疑。本文通過申請、審核及支付、追償、監督四個階段出發，介紹了在這幾個階段中涉及的具體法規。從中發現每個階段的問題，同時對一些解釋不明晰的概念和條件做了自己或者其他資料中得到的明確解釋。以期能讓人更好的了解基本醫療保險基金先行制度

一、立法理念

《社會保險法》是社會法，它以社會公共利益為本位，以實質正義為價值追求。

其中關于“第三人”的規定，實質是明確了醫療保險基金先行支付的義務，目的是確保參保人員得到及時救治。建立基本醫療保險基金先行支付制度，將有效解決過去因第三人責任造成的人身傷害，第三人不負責時“誰來管”的問題，屬于一種緊急情況下的救助制度，體現了“以人為本”的立法理念。

基金支付從原來單純支付因疾病發生的醫療費用，擴大到支付應由第三人承擔的意外傷害發生的醫療費用。這種基金先行支付，后再向第三人追償，既保證參保人能得到及時救治，又解除參保人支付醫療費的后顧之憂，既體現了社會醫療保險以人為本的理念，又維護參保人合法權益。

二、主要的法律和規章規定

《社會保險法》第三十條第二款 “醫療費用依法應當由第三人負擔，第三人不支付或者無法確定第三人的，由基本醫療保險基金先行支付。基本醫療保險基金先行支付后，有權向第三人追償。”

《社會保險基金先行支付暫行辦法》第二條 參加基本醫療保險的職工或者居民（以下簡稱個人）由于第三人的侵權行為造成傷病的，其醫療費用應當由第三人按照確定的責任大小依法承擔。超過第三人責任部分的醫療費用，由基本醫療保險基金按照國家規定支付。

前款規定中應當由第三人支付的醫療費用，第三人不支付或者無法確定第三人的，在醫療費用結算時，個人可以向參保地社會保險經辦機構書面申請基本醫療保險基金先行支付，并告知造成其傷病的原因和第三人不支付醫療費用或者無法確定第三人的情況。第三條 社會保險經辦機構接到個人根據第二條規定提出的申請后，經審核確定其參加基本醫療保險的，應當按照統籌地區基本醫療保險基金支付的規定先行支付相應部分的醫療費用。

三、基本醫療保險基金先行支付制度的流程及其中存在的問題

主體：第三人，基本醫療保險基金，參加了基本醫療保險基金的個人（1）申請條件

1、申請先行支付的人員應當是參加基本醫療保險的職工或者居民。

基本醫療保險包括職工基本醫療保險、新型農村合作醫療保險和城鎮居民基本醫療保險三種。只有參加了這三種醫療保險的個人才能適用《社會保險法》第30條的先行支付。

問題1：參加了基本醫療保險但未能及時足額繳納醫療保險的職工或居民能否享受先行支付制度？

對此法律未作明確規定，對于“未能及時足額繳納醫療保險的職工或居民”采取的措施不同，但都有規定逾期未能及時足額繳納基本醫療保險費的，將不能正常享受醫保待遇。因此為了鼓勵居民和職工及時參保，一般情況下“未能及時足額繳納醫療保險的職工或居民”是不能享受先行支付制度的。如果有特殊情況，應明確規定。

問題2：親友能否代為申請？ 《先行支付暫行辦法》中規定是個人申請，并未規定其近親屬可以代為申請。但《辦法》第十七條第二款規定其親屬可以對不予先行支付的決定不服申請行政復議或行政訴訟。因此，推定可以由當事人近親屬代為申請。

2、申請先行支付的范圍依法應當由第三人負擔的醫療費用，而不是基本醫療保險基金本應承擔的責任。

個人由于第三人的侵權行為造成傷病的，其醫療費用的承擔分為兩部分，第一部分是第三人責任部分，第二部分是超過第三人責任部分的醫療費用。根據《先行支付暫行辦法》第二條第一款，第二部分是由基本醫療保險基金按照國家規定支付的。而第一部分根據《社會保險法》第30條的第一款規定“下列醫療費用不納入基本醫療保險基金支付范圍

（一）應當從工傷保險基金中支付的；

（二）應當由第三人負擔的”

問題：先行支付的范圍如何在內容中具體明確，會不會出現第三人的侵權行為造成第三人應符負擔的醫療費用不符合基本醫療保險的政策規定的情況？在這種情況下醫療保險機構是否該支付？仍是個存疑的問題。

3、第三人不支付或者無法確定第三人的。

不支付應該理解為，既包括第三人有能力支付而拒不支付，也包括第三人沒有能力或者暫時沒有能力而不能支付或者不能立即支付兩種情況。

4、時間：醫療費用結算時

這個時間需要地方具體規定。結算時是當事人已經付好錢，然后向醫療保險基金報銷還是直接由醫療保險基金負擔。

5、機構：參保地社會保險經辦機構。

6、材料：申請先行支付的人員應告知社會保險經辦機構傷病的原因和第三人不支付醫療費用或者無法確定第三人的情況。

根據《先行支付暫行辦法》個人應當提交所有醫療診斷，鑒定等費用的原始票據等證據。也就是說，先行支付制度是需要個人先付錢，再通過申請報銷來實現的。

（2）審核及支付階段

1、審核的標準應和以上申請條件一致。但是因為申請條件中存在很多問題，因而會導致審核標準的不明確，使審核機構即社會保險經辦機構及其工作人員有自由裁定的權力，也會導致即使符合條件也難以申請到相應部分的醫療費用。因此必須解決上述問題有更明確的規定審核制度。

2、先行支付給誰？

申請經審核通過后，應該是支付給當事人的。因為從提交的材料看，這是在當事人已經結算完醫療費之后。

但是我認為先行支付要落到實處就應該直接支付給醫療機構，這樣才能做到及時解決當事人的燃眉之急。而且可以防止第三人和當事人聯合欺騙冒領先行支付的醫療費用。

3、支付金額如何確定？是否是一次性支付？

由于需要確定第三人的責任范圍，在實踐中會常常遇到難以確定支付金額的問題。

4、社會保險經辦機構經審核不符合先行支付條件的，應當在收到申請后5個工作日內作出不予先行支付的決定，并書面通知申請人

（3）追償階段

1、基本醫療保險基金先行支付后，有權向第三人追償。據《先行支付暫行辦法》第十二條，第三人逾期不償還的，社會保險經辦機構應當依法向人民法院提起訴訟

2、根據《先行支付暫行辦法》第十一條第一款的規定，可以推斷出，在個人已經得到醫療保險基金先行支付后，仍然有權利向第三人追償。個人追償成功后，應當主動將先行先行支付金額中應當由第三人承擔的部分退還給基本醫療保險基金，社會保險經辦機構不再向第三人追償

由于先行支付的條件就是第三人不支付或不明確，因此，追償此環節可能在現實中難以實現，導致醫療保險基金會有資金虧損的問題，從而反向影響醫療保險的先行支付制度。但是我認為可以通過政府財政預算補貼來預防。（4）懲治措施、個人承擔的責任

1、個人在已經得到醫療保險基金先行支付的醫療費用后，又從第三人處獲得醫療費用的，且拒不退還先行支付的醫療費用的，根據《先行支付暫行辦法》第十一條第二款規定，社會保險機構可以從以后支付的相關待遇中扣減其應當退換的數額，或者向人民法院提起訴訟。

2、個人隱瞞已經從第三人處獲得醫療費用的，還向社會保險經辦機構申請并獲得社會保險基金先行支付的，據《社會保險法》第八十八條由社會保險行政部門責令退回騙取的社會保險金，處騙取金額二倍以上五倍以下的罰款。

3、根據第二點，個人在申請過程中獲得第三人提供的其應承擔的醫療費用，則第三人不支付或者第三人不明確的條件消失，個人應中止申請。

社會保險機構承擔的責任

1、第八十九條社會保險經辦機構及其工作人員有下列行為之一的，由社會保險行政部門責令改正；給社會保險基金、用人單位或者個人造成損失的，依法承擔賠償責任；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分：

（一）未履行社會保險法定職責的；

（二）未將社會保險基金存入財政專戶的；

（三）克扣或者拒不按時支付社會保險待遇的；

（四）丟失或者篡改繳費記錄、享受社會保險待遇記錄等社會保險數據、個人權益記錄的；

（五）有違反社會保險法律、法規的其他行為的。

（5）監督機制

1、個人或者其近親屬對社會保險經辦機構作出不予先行支付的決定不服或者對先行支付的數額不服的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。《先行支付暫行辦法》第十七條第二款

2、人大、財政部門、審計機關、社會保險行政部門對社會保險基金都是有監督職權的。《社會保險法》第七十六、七十八、七十九條

3、統籌地區人民政府成立由用人單位代表、參保人員代表，以及工會代表、專家等組成的社會保險監督委員會對社會保險基金實施社會監督。《社會保險法》第八十條

4、任何組織或者個人有權對違反社會保險法律、法規的行為進行舉報、投訴

四、目前現實狀況

通過以上關于流程的分析，可以發現的是立法的實際施行狀況很有可能是與立法理念相違背的。基本醫療保險基金先行支付制度確實是一個好制度，但是還需要很多方面去完善。

另外除在流程中提到的問題以外，《社會保險法》中的通病在于沒有強有力的對于社會保險機構的監督和懲處。

這是由于《社會保險法》在立法理念上的另一點缺失。《社會保險法》是以社會公共利益為本位的。它規定的應該是公民的權利。而不是政府的惠民措施。

沒有行之有效的對于社會保險機構本身的監督和懲處，會導致這個機構本身出現很多問題。同時又沒考慮到公民投訴的成本，即使公民有權投訴舉報，但在現實中這種權利還是很難實現。

但就目前的現實狀況，即使是醫療保險基金本身都難以實現，網站中和現實中的調查證明事后報銷制度存在很多缺陷，常常是手續完備，還是報銷不了。再加之我國的訴訟成本很高，因此通過訴訟手段獲取醫療費用往往不足取。

小結：

本來想按照要求分析社會保險法中的先行支付制度。但是實際上寫下來覺得單寫一個醫療保險基金制度都難以寫下來，還沒寫醫療保險制度先行支付理論上的說法。寫作中遇到的困惑和疑難越來越多，需要了解的知識也越來越多。不知怎么去想一個應對之策，感覺應對之策一定要結合現實，但是又對現實中的很多規章規范具體操作實施辦法不了解。因此草草寫成此篇。

【參考資料】

1)《醫療保險基金先行支付是否包括第三人無力支付情形》山東工人報http://right.workercn.cn/c/2011/09/26/11092607***85.html 2)《新社保法解讀引爭議“第三人不支付”懸疑待解》蘇舟http://finance.stockstar.com/SS***8.shtml

3)《基本醫療保險第三人負擔醫療費用先行支付及追償機制探討》 沈煥根http:// 4)《中國社會保險立法進路之分析———中國社會保險立法體例再分析》鄭尚元，扈春海 5)《工傷救濟先行給付與代位求償制度探微———兼評《社會保險法》工傷保險基金先行支付制度的得與失》 李海明

6)《《社會保險法》先行支付代位求償制度的確立及完善》 謝光華 鐵凝

第三篇：社保基金問題研究

自從2001年12月13日《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》頒布以來，社保基金入市就成為一個最熱門的話題。目前，各基金管理公司正在按照全國社會保障基金理事會的有關要求提交參選社保基金投資管理人的申請材料，理事會將在專家評審委員會評選的基礎上最終確定投資管理人的名單，可以說社保基金入市已為期不遠了。社保基金入市到底有何意義呢?

首先，社保基金入市增加了其投資運用渠道，有利于其在保值的基礎上實現增值的目的。過去社保資金的缺口在不斷擴大，另一方面大量的社保資金被閑置，雖然保證了資金的安全，但卻未能充分利用使其增值。允許社保基金通過選擇合適的基金管理公司進入資本市場，擴大了社保基金的投資渠道，更有利于其保值增值。

其次，社保基金入市增加市場資金供給，壯大了機構投資者的力量。據測算，目前國內可用于投資的社保基金約有2000多億元，這部分資金一旦能夠通過合法途徑進入資本市場，就會大大增加市場的資金供給，平衡市場資金供求，同時作為最重要的機構投資者，社保基金的加入，無疑會壯大機構投資者的力量，改變當前機構投資者之間互相搏弈、機構投資者和散戶投資者之間爭利的局面。

再次，社保基金的入市會促進和加速市場新的投資理念的形成。社保基金作為老百姓的保命錢，追求的是資金的安全性、流動性和收益性，控制風險是社保基金入市的前提，因而業績優良的藍籌股將成為其投資的主要品種，而分散投資、波段操作乃至長期持股將可能成為其主要的操作手法。作為機構投資者中最重要的一支力量，社保資金的投資理念將在客觀上起到了投資的引導作用，促進和加速了新的投資理念的形成。

最后，社保基金入市在客觀上會起到穩定市場的作用。社保基金的入市對基金管理公司的運營能力和風險控制能力提出了更高的要求，基金管理公司在提交參選社保基金管理人申請材料、接受專家委員會評選的過程中，需要做大量的前期準備工作，基金管理公司的運作將由此更加規范和透明。作為最重要的機構投資者和市場的中堅力量，基金有意識地減少投機、短線的炒作方式，代之以理性、長期的投資方式，會在客觀上起到穩定市場的作用。

休，有人則希望推遲。他解釋說，從長遠來講，隨著人口結構特別是勞動力結構變化，再加上我國人口預期壽命越來越長，延長勞動時間、延遲退休年齡肯定是趨勢。不過，還要綜合考慮人口結構、就業形勢、老齡化預期等多種因素，“什么時候啟動、用什么辦法，這都還未定。”王曉初強調，一定要找到一種適應國情、能夠平穩過渡的方式。

上海在延遲退休方面率先試點：從2010年10月1日開始，上海展開城鎮企業職工“柔性延遲領取養老金”嘗試。所謂“柔性”，即職工和用人單位協商達成一致，即可最多延長五年退休，“男性一般不超過65周歲，女性一般不超過60周歲”。不過，據當地媒體報道試點兩年多，參與人數僅數以千計。

王曉初表示，上海老齡化程度全國最高，但其老齡化高的主要原因是由于新增人口的數量減少導致，出生率非常低，這一點就跟北京不一樣。“試點的城市必須足夠多，考慮到不同特性，比如有的城市出生率并不低，但同樣老齡化，這樣不同的城市都要探索，要總結經驗，再推出更適合的政策。”他表示，至少“十二五”規劃尚無延遲退休的計劃，還需進一步慎重研究。

近日，人力資源與社會保障部發布消息稱，由于養老保險金缺口巨大，中國擬逐步將法定退休年齡提高到65歲——退休年齡每延遲一年，養老統籌基金可增長40億元，減緩基金缺口200億元。因此，然而“延遲退休”這劑緩解養老金收支平衡“猛藥”不僅不能藥到病除，甚至會帶來不可避免的副作用。

1997年，中國政府制定了《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》，開始在全國建立統一的城鎮企業職工基本養老金制度。然而，1998年我國就有半數省市養老金收不抵支。根據勞動與社會保障部童工數據顯示，2005年底，中國養老基金空帳已達到8000億元，且每年以1000多億元的規模擴大。

截止到2010年，國家養老金個人賬戶本應有資產19596億元人民幣，但實際上卻只有2039億元人民幣，導致17557億元人民幣的缺口將要由政府來償還。據世界銀行的一項估算，從2001年到2075年，中國養老金缺口可能達到9萬億元人民幣，目前對中國養老金缺口的估算，最樂觀的也認為缺口將達到三萬億人民幣。

從2000至2008年間，中國CPI平均2.2%，面對同樣是2.2%的通脹率，養老錢實際上已經處于貶值狀態。而當前，社保五險基金的投資渠道只有存銀行和買國債，不足2%的名義收益率恐怕是世界上收益率最低。

目前中國男女退休年齡的時間分別是60歲、55歲，如果從今年起實施65歲的退休年齡，以每3年提高一歲，則可以使得中國的人口紅利延長到2027年。15年的時間，即便排除通貨膨脹、人口老齡化等增加養老金支出的因素，空帳規模也已經達到27200億元。以不足2%的收益率，又該如何填補這個空帳?

中國養老金制度面臨的很大問題，還在于城鄉之間、地區之間、機關事業單位和企業之間、不同群體之間社會保障待遇的差距很大，甚至一部分人沒有任何保障。2010年初，美世咨詢公司(Mercer)發布全球養老金指數，該指數覆蓋五個大陸、十一個國家的私人和公共養老金體系，在對三大類、40多個指標進行分析比對后, 中國的指數排在倒數第二位, 僅優于日本。美世公司認為：“一個較好的養老體系中, 社會養老保險應能覆蓋到80% 以上的人口, 而中國目前只有25%左右, 即使在覆蓋率較高的北京、上海等城市, 也只有50% 左右。”

下一代人負擔上一代人的養老不僅是自古皆然，也是世界各國的通例，我們需要做的只是對因為人口老齡化造成的下一代人負擔的加重部分進行化解。如同中國人民大學教授鄭功成稱：“只要實現全國統籌制度全覆蓋，未來30年左右完全能夠實現制度自身的收支平衡，有能力避免養老金支付危機。”

目前，中國已經有25個省市實現了省級統籌，但這僅僅只是賬面意義上的統籌，而非實質性的統籌。2010年，國家就已計劃在320個縣開展新型農村社會養老保險試點，但由于新農保、城居保與城鎮職工基本養老保險的銜接轉換通道未徹底打通，農民工的參保率依舊沒有顯著的提高。在這種情況下, 如果延遲退休, 勢必使得擴大基本養老保險覆蓋面的工作受到很大沖擊。延遲退休年齡可能使得許多原本未被制度所覆蓋的人拒絕參保。養老保險覆蓋面低, 自然也減少了養老保險的收入。

國家財政是社會保障指出主要的負責人，但在“十二五”之前，財政用于社會保障的支出多年持續低于10%，同期的行政經費卻高達1/5。與日本、加拿大這樣同期社保支出超過公共財政30%的國家相比，明顯過低。因而壓縮“三公消費”，增加“社保支出”，理當成為緩解社保資金問題的首要出路。更何況，早期國有企業普遍以“低工資無社保”為代價，國家承諾的政府養老沒有兌現，現在一古腦兒要社保基金承擔養老支付，必然使得社保基金壓力持續增大。

而全國各地社保案層出不窮也使得公共權力不斷受到質疑。從1993年開始，廣州8.9億元養老保險金被挪用，無法完全追回;2003年6月，太原市財政局科員挪用社保基金8609萬元;2006年，上海市勞動和社會保障局原局長祝均一違規拆借32億元社保基金??相較而言，全國參保人退休年齡延遲一年，也僅僅只能使養老統籌基金增長的40億元而已。

目前我國實行的“退休金雙軌制”，有兩套并行的養老金體系，一套是政府部門、事業單位的退休制度，個人無須繳納社保，由財政統一支付的養老金;另一套是社會企業單位的“繳費型”統籌制度，單位和職工本人按照整個工齡以總的工資的20%比例來繳納。

這種不平等導致了政府替公務員退休金買單日益變得不可持續。政府2010年向退休公務員的財政轉移支付為218億元人民幣，達GDP的5.4%。人近幾年退休福利巨大的不平等導致了民眾普遍的不滿。20110年時，廣州市人大代表黃瑞麟就爆料：處級公務員退休金能拿到7000—8000元/月，企業的經理們每月自己繳納養老金1000多元，但退休時封頂也就是1700元/月。

不解決體制內外社保的公平正義問題，社保虧空問題無解。體制內沒有繳費的個人賬戶本身沒有積累，卻要按照有積累的形式來發放養老金，沒有人來買單，本身就是一個缺口。

由于上世紀末大批國企由于經營不善宣布破產，從1998年至2001年三年間，國企職工從286萬下降到233萬，下降率達到24.4%，離退休人口卻由115萬升到119萬。大部分國企員工想方設法提前退休，提早享受養老金待遇。1999年至2003年的五年中，提前退休人數達到當期退休人數的20%。而是個主要城市的新增退休人員中，提前退休的已近1/3。部分提前退休的人員是非常健康的，卻往往以喪失勞動能力為由辦理了病退;還有部分行政管理人員以特殊工種名義提前退休。

而對于那些已經內退或提前退休等需要自己繳納養老金的人群而言，延遲退休則是個不折不扣的噩耗。他們需要繳納更多的費用，所獲卻相應減少。多數學者在論證我國延遲退休年齡合理性的時候, 都以預期壽命在延長為主要依據之一。但從數據上看, 我國老年人口60歲以上各年齡組老人的平均余壽在1980至2000年間雖然在提高, 但目前仍遠低于一般發達國家。而如果將退休年齡推至到65歲，按中國人平均壽命72歲來算，退休后只能拿到7年的養老保障金。假定他25歲參加工作，按40年的參保標準來算，平均參保款3000元/年*40年=120000元，退休后保障工資為6000元/年*7年=42000元，憑空損失78000元。

基于美國相關制度的實踐，2010年9月6日，上海市出臺了《關于本市企業各類人才柔性延遲辦理申領基本養老金手續的試行意見》，試行“彈性退休”政策，以此對不同行業的勞動者區別對待。使得一些工作勞累、收入又低的體力勞動者，提前退休得到解脫和享受。

然而對于目前的中國而言，這項政策只會涉及到一個很小的范圍。因為民營企業用人，本來就極少年齡限制，只要對企業有用，七老八十也照樣可以上班。因此，這項政策很大程度上涉及到的就是國有企業等很少一部分人。在公務員、事業單位、國企及壟斷行業的隊伍中，目前工作在一線的多以合同制工人為主，但往往也還有一部分“正式職工”退居二線卻享受特權。缺乏必要的行業監管與考核制度，延遲退休為這些特權職工以及其他有背景者，提供了繼續享受特權5年的便利條件。更為領導者提供了“戀官”“戀職”的絕佳理由。

盡管從2012年開始，中國的人口紅利已逐漸消失，但老齡化并不等于中國勞動力不足。目前中國市場依舊需要由已經繳納社保的人群不斷增加繳納年限、減少領取年限，來填補無底洞似的社保虧空。根據人力資源和社會保障部公布數據顯示，2011年，全國城鎮新增就業1221萬人，城鎮失業人員再就業553萬人，就業困難人員實現就業180萬人，城鎮登記失業率為4.1%。假設我國平均退休年齡延長5年，每年可能會涉及上千萬人。一方面巨量崗位無法騰出，另一方面又很難通過新開發崗位等方式來化解。這不僅意味著人力資源的極大浪費，而且也意味著今后養老金積累的困難，其結果是當年輕的勞動力人口進入老年后，其養老問題將會成為一個更難解決的社會問題。

經濟的全面市場化，已經從根本上改變了人們的就業狀態和觀念，許多人都難以終老于一個職業，失業、更換職業的情形越來越多，而延遲退休年齡，則使得高齡就業者的公平就業權利無從保障。

與“先富后老”的發達國家不同，還沒富裕起來的中國已快步進入了老齡化社會。辛苦半輩子的工薪族對雖然微薄但幾乎是全部生活來源的養老金需求更為迫切，也對公平問題更加敏感。在與之相關的社保、勞動關系尚未理順前，冒然延遲退休很可能是壓倒希望的最后一根稻草。

第四篇：對加強社保基金監督管理工作的幾點思考

對加強社保基金監督管理工作的幾點思考

摘要：隨著我國社會保障體系的逐漸完善，國家對于社保基金的投入力度也逐漸加大，使得地方的社保基金數額逐年增加，這就給社保基金的監管帶來了更大的挑戰。目前，雖然國家監管部門對于社保基金的透明度提出了更高的要求，但是在實際監管中，仍然存在一些問題有待改善。本文在此背景下，詳細分析了社保基金監督管理過程中存在的問題，并提出了加強社保基金監管工作的幾點思考。

關鍵詞：社保基金 監督管理 問題 思考

近年來，我國社保基金的收入逐年增長，據人社部數據顯示，今年第一季度五項社會保險基金總收入為1.21萬億元，同比增長14.7%；總支出為9677億元，同比增長12.8%。在這樣龐大的社保基金總量下，必然存在大量的工作環節和工作步驟，使得社保基金的使用和保管也存在較大的風險，增加了社保基金監管工作的難度。同時我國時常發生的社保基金挪用案件也進一步證實了我國社保基金監管工作存在一些問題，因此，國家應該從各個地方抓起，切實做好社保基金的監管工作，保證社保基金充分發揮其應有的作用。下面筆者從社保基金監管的必要性入手，詳細分析監管工作中存在的問題，并提出自己的幾點思考。

一、對于社保基金進行監管的必要性

我國自20世紀90年代開始實行社會保險制度以來，對于維護社會穩定和提高人民生活水平起到了一定的積極作用，但是由于我國的社保工作起步較晚，監管工作也與國外存在一定差距，部分制度并不是很完善，容易出現各種管理問題。目前我國社保基金監管工作還存在一定的不合理性，因此加強和提高社保基金監管工作水平迫在眉睫。下面筆者從以下兩方面分析社保基金監管工作的必要性。

（一）完善社保基金運作的需要

首先，財政撥款仍然是社保基金的重要來源之一，受到社會整體經濟形勢的影響，當經濟不景氣時社保基金的收入將大大降低，影響到社保基金的征繳；其次，社保基金的征繳率也不是很高，這增加了社保基金征繳的不確定性，使征繳基數與實際基數存在較大偏差，這些問題的存在都影響到了社保基金的正常運作，因此需要加大對于社保基金的監管力度。同時，我國對于社保基金的使用和管理也比較封閉，透明度不高，導致非法挪用、違規投資、虛報冒領的現象層出不窮，產生較多的基金流失，因此，要完善社保基金的運作流程，就必須加大監管力度，提高其使用效率。

（二）規范社保基金使用的需要

社會保障制度是社會穩定的前提，其有效運行需要社保基金的協調配合，因此，必須要確保社保基金的安全并實現其保值增值。社保基金監管體系能夠有效降低社保基金的使用風險，提高社保基金的使用效率，政府可以通過一些強制性的法律法規對于社保基金的監管工作進行規范化，保障社保基金的高效運行，實現社會公眾利益的最大化。

二、我國社保基金監管中存在的問題

（一）社保基金的監管工作沒有完善的法律保障

眾所周知，有效的監管工作要以一定的法律規范和規章制度為依據，社保基金的監管工作也不例外，法律規范具有一定的不可違抗性，監管工作如果能得到相關法律的支持，將會使工作更加有章可循；同時，完善相關法律制度也響應了依法治國的要求。但是目前我國針對社保基金監管工作的法律規范還不是很完善，使得在進行社保基金監管時無法以法律為準繩，降低了監管的力度和權威性。

（二）社保基金的監管缺乏透明性

目前，我國對于社保基金監管信息的披露制度還不是很完善，沒有對監管部門造成較大的壓力，使得在實際監管過程中存在較大的隨意性，出現信息不透明或者不對稱的現象。一些監管部門中的個別工作人員出于自身利益的考慮，往往會出現隱瞞重要信息，虛報基金數額等違法行為，這都使得社保基金監管工作沒有發揮出其應有的作用，存在較大的監管風險，不利于我國社保基金的高效運行，從而也不利于社會保障體系的構建。

（三）市場監督機制不完善

我國現階段的社保基金監管工作主要是行政監管，這種監管方法覆蓋面較廣，但是不夠精細，使得社保基金往往在細節上出問題。目前，社保基金的使用主要有直接投資和委托投資，由于這些運作方式具有較大的市場性，因此應該充分發揮市場自發性的優勢，建立市場監督機制，提高對于社保基金細節處的監管力度，變被動監管為主動監管，提高社保基金的監管效率。

（四）社保基金的信息化建設程度有待提高

社保基金的快速增長要求監管部門能夠快速及時的對其問題作出準確反映，發現其運作中的問題并予以解決，實現社保基金的保值增值。但是我國很多地方社保基金監管部門在進行監管工作時沒有完全實現信息化管理，不能適應不斷變化的新形勢，社保基金的監管工作缺乏合理性和準確性，對于逐漸增加的社保基金造成一定的限制。

三、關于加強社保基金監管工作的幾點思考

（一）完善社保基金監管的法律法規

嚴密的法律制度是進行監管工作的基礎，可以使得監管工作更加具有條理，同時增強其權威性。在制定相關法律時，應該堅持以人為本，以保障社會公眾利益為根本目的，切實提高社保基金的監管水平，維護老百姓的利益。同時，政府也應該完善社保基金監管制度，使監管工作有章可循，比如可以建立關于稅收和社保基金相聯系的征繳制度和法律規范，為社保基金的征繳提供可靠來源，保證社保基金的充足性。

（二）提高監管信息的透明度

社保基金監管信息的低透明性給政府和社會帶來了較多的不穩定因素，因此，為了提高社保基金的使用效率就必須完善相應的信息披露制度，提高監管信息的公開性。首先，應該健全相關法律為監管信息披露提供法律基礎，提高信息披露的合法性和強制性，對于信息披露的各種程序進行規范化和具體化，使各個崗位的工作能夠有法可依，對于違規現象要追究其行政和法律責任，降低各種違規現象發生的可能性；其次，要保證信息披露制度的全面性和可行性，盡量將責任落實到各個崗位，提高全體工作人員的責任意識，避免某些部門找準法律空子做出有損社會效益的行為。

（三）加強社保基金的市場監管力度

應該建立第三方的市場監管體系，增強社保基金監管工作的靈活性。首先，應該引入更加專業的資深人士成立第三方監督管理小組，對于市場上涉及到社保基金運營的各個環節進行監督管理，及時發現各個環節的細節問題，提高社保基金的監管水平；其次，市場監管部門也應該強化社保基金的披露制度，可以對社保基金涉及到的各個環節的資產收益狀況，現金流量狀況進行統計和分析，并對公眾公開，對于可能發生風險的投資項目要及時發表公告。

（四）提高社保基金的信息化程度

針對社保基金快速增長的問題，如何組建一支融合財會，金融，管理，法律和計算機各專業知識的管理隊伍，成為社保基金監管部門的重要問題。隨著我國社會保障制度的逐漸完善，原有的基金監管制度已經不能完全適應經濟社會快速發展的需要，因此，應該加大基金監管工作的信息化程度，做到科學管理。首先，監管部門應該重視信息管理系統的建設，憑借各種現代化手段和計算機系統，結合各專業知識，實現對于社保基金數據的數字化管理；其次，應該完善社保基金運作的數據庫，對于基金數據進行實時更新和動態監督，及時發現基金運作過程中的各項問題，最大限度的降低社保基金面臨的風險；再次，應該加強社保基金相關數據的維護力度，保證數據的安全性和準確性，避免隨意更改數據和弄虛作假現象的發生。

四、結束語

綜上所述，社保基金對于我國社會穩定和人民生活水平的提高具有重要意義，因此必須要對社保基金進行全方位的監督和管理，這樣才能保證基金的安全性和有用性，切實維護人民的利益，充分發揮出社保基金監管工作的意義，實現社會的穩定發展。

參考文獻：

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[2]陸江華.淺議我國社會保險基金的監督與管理工作[J].新財經，2012

[3]夏洪芬.社保基金監督的現狀及對策分析[J].經濟視野，2014

第五篇：當前社保基金監管存在的問題及思考

建立健全社會保障體系，是發展社會主義市場經濟、保護廣大社會保障對象合法權益、維護社會穩定的需要。加強社會保險基金監督管理，確保基金安全完整，是社會保障體系正常運行的前提條件。隨著社會保障制度改革的不斷深化，社會保險基金的規模將逐步擴大。由于有關法規政策不夠完善，社會保險基金監督管理制度還不健全，管理不規范、監督不到位，“跑、冒、滴、漏”、擠占挪用等違紀違規問題仍然存在。如何進一步完善社會保險基金監督管理的規章制度，規范管理運作行為，加大監督檢查力度，切實防范和化解基金管理風險，保障基金的安全與完整，是社會保險執行及監管部門迫切需要研究和解決的問題。

一、當前社會保險基金監督管理中存在的主要問題

為加強對社會保險基金的管理和監督，勞動保障部、財政部等部門依據國家的法律、法規制定了《社會保險費征繳條例》、《社會保險基金財務制度》等一系列規章制度。勞動保障、社會保險經辦機構及財稅等部門都能夠認真地貫徹實施這一系列規章和制度，對加強社保基金管理和監督，確保基金安全，起到了積極的推動作用。但目前在縣級社保基金的擴面征繳、支出、投資、預算、決算等諸多環節中依然存在著各種各樣的問題，具體表現在以下幾個方面

1、社保擴面征繳上沒有形成合力。《社會保險費征繳條例》明確規定勞動和社會保障、稅務、財政、審計及監察機關對社會保險費征管過程中的職責。而在實際施行過程中，多數稅務機關只是按照社保經辦機構傳遞的征繳計劃征收社會保險費，而依法對繳費單位的進行監督稽查和欠費追繳及依法作出強制征繳決定等工作基本沒有實施；財政部門僅僅對已經征繳到帳的社保基金實施財政專戶監督管理，而對社會保險費征繳和實際支付情況的監督管理并不到位，同時對一些享受上級養老保險資金補助縣而言，財政部門為考慮能得到更多的上級補助資金，減少地方財政配套支出，在審核養老保險基金預算時，往往不能從應收盡收的角度去思考，而只是從實現當年收支平衡的角度去考量；審計部門雖然經常安排社保基金審計項目，但基本上只對社保經辦機構在基金財務管理方面實施審計監督，對繳費單位參保繳費情況未能作跟蹤審計。雖然各地政府在加強社會保險擴面征繳工作上出臺許多地方性法規，要求各部門實行齊抓共管，但事實上社會保險擴面工作仍然是勞動保障部門一家唱戲，沒有真正實現應保盡保，應收盡收。

2、在基金監管上財政、社保部門沒有形成雙向制約機制。《社保基金財務制度》規定將社保基金納入財政專戶，實行收支兩條線管理，對防范社保經辦機構擠占挪用社保基金起到了一定作用。但是，這樣做，將原來擠占挪用社保基金只發生于社保經辦機構環節，變成社保經辦機構和財政部門兩個環節，并產生了新的控制漏洞。其一，各項社會保險基金都集中在財政部門專戶管理，加之地方財政資金相當緊張，為財政部門挪用基金提供了一定的操作空間，且一旦挪用，不易暴露。日前國家審計署對全國各地社保基金審計中發現70多億元的違規問題，大多數是地方政府的行為。其二，財政部門對社保基金實行有效監管并不到位。財政部門對社保基金的監督，力量都放在對存入財政專戶社保基金的直接管理上，而對社保經辦機構的社保基金征收、支付環節卻疏于監管，也無力監管。其三，社保基金的保值增值未能落到實處。按照制度規定，財政部門應根據勞動保障部門提出的意見，在雙方共同協商的基礎上，及時將基金按規定用于購買國家債券或轉存定期存款。而實際操作上，社保經辦機構和財政部門在這個問題上可能推諉扯皮，影響社保基金的保值增值。同時在利息分配上，往往根據各險種基金存款進行粗略估算分配，缺乏分配的科學性。其四，部分縣由于地方財力緊張等因素，財政預算中未能安排社保經辦機構的工作經費，造成了“吃”社會保險基金及利息，長期占用社保基金等現象。

3、社會保險經辦機構內部業務和財務管理等基礎工作還存在薄弱環節。一是社會保險各項業務財務的內部控制制度建設還不健全完備。社會保險基金的收、支都是通過社保經辦機構的各項具體業務來實現的，加強社保基金收支管理，必須從健全完善內部業務運行程序制度和財務管理制度入手。在這方面，雖然上級政府和部門出臺了若干規章制度，但部分社保經辦機構未能根據自身的工作特點，制定切合實際的內部控制管理制度。二是編制緊缺，人少事多，個別業務、財務人員的素質還有待提高。隨著社會保險事業的發展，參保職工人數已成倍增加，由于受編制限制，有些社會保險經辦機構人員十分缺乏。同時，少數工作人員已不能適應形勢的需要，個別財務人員業務不熟，責任心不強，財務記帳發生差錯，會計信息不能準確分析，影響了社保工作的健康發展。三是社會保險稽核工作流于形式，未能落到實處。

4、社會保險基金行政監督、內部審計監督和社會監督還有待加強。一是社會保險基金行政監督、內部審計監督工作沒有落到實處。雖然勞動保障部下發了《社會保險基金行政監督辦法》、《社會保險審計暫行規定》，但是由于受編制的限制，縣級勞動保障部門基本上都沒有專職的基金監督和內部審計機構，基金行政監督、內部審計監督工作大都流于形式，沒有發揮出應有的作用。二是社會監督工作不能正常開展。按照有關規定，各地人民政府都要成立社會保障基金監督委員會，健全社會保障監督體系，依法組織對社會保障政策執行情況和社會保障基金預決算、征繳、支付、調劑、投資運營、管理等情況實施監督。但實際上各地的監委會大都沒有正常開展活動。三是應該向社會披露的社會保險基金相關信息，沒有及時披露，無法接受社會監督。

二、加強對社會保險基金監督管理的幾點思考

針對存在的問題，作為社會保險基金監管的職能部門，要從保障當地廣大職工群眾的切身利益出發，把老百姓的“救命錢、養命錢”收好、用好、管好，要從社會保險基金預決算、征繳、支付、調劑、投資運營、管理等各個環節，全方位加強社會保險基金的監督管理。

1、加強社會保險基金預決算的管理。在國家尚未建立起完整的社會保障預算制度前，要按照《國務院關于加強預算外資金管理的決定》，認真準確的編制社會保險基金預算計劃。同時引入財政部門編制財政支出“零基預算法”，把本地區應參加各項社會保險參保單位、參保職工人數、內擴面任務指標、繳費基數、繳費比例、清欠指標等基本數據摸清做實，按照可靠性、真實性、統一性的原則，編制社保基金收入預算，而不是簡單的按照上年收入實績遞增一定的比例和幅度編制。要嚴格按照社會保險基金規定的列支范圍的標準，編制支出預算，既不能遺漏，也不能超出。預算執行是整個預算工作程序的重要環節。預算方案一經批準，財政、地稅和勞動保障部門就必須依法足額的征收應征收的預算收入，同時必須依法及時足額的撥付預算支出資金。財政、勞動保障部門要加強社保基金收支預算的監督檢查，要定期的對稅務征繳機關和社保經辦機構檢查預算的執行情況。并對預算執行結果進行考核，以此強化預算的約束力。要加強社會保險基金的決算管理，財政、勞動保障部門要密切配合，加強對社保基金決算的審核工作，完善財政、勞動保障兩部門聯合上報社會保險基金決算的工作機制，確保有關數據準確、完整。

2、加大對社會保險擴面、征繳、清欠的工作力度。“無源之水”越管越死，社保基金連年出險，監督管理就失去意義了。只有不斷擴大保險覆蓋面，壯大社會保險基金盤子，監督管理才更有意義，職工群眾利益才能得到保障。勞動保障部門要按照有關規定，認真履行部門職責，積極會同財政、地稅、工商部門，加大對社會保險擴面、征繳、清欠的工作力度。要從本地實際情況出發，主動向政府報告，建立健全擴面征繳工作的長效機制，形成部門配合、齊抓共管的合力；要積極爭取審計部門在審計社會保險時，向繳費單位延伸審計，督促單位參保繳費；同時要加大社會保險宣傳力度，加強勞動保障監察和行政執法力度，努力實現應保盡保。

3、強化社會保險基金收支管理。勞動保障、財政和審計部門要各負其責，形成合力，強化社保基金的收支管理。一要嚴格按照國家有關規定，將社會保險基金納入社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線管理，專款專用。稅務機關和社會保險經辦機構均不得設立收入戶或待解戶等過渡性賬戶，征收的社會保險費要按規定及時繳入財政專戶。財政收入專戶、基金支出專戶都要按規定及時結轉、解繳資金，嚴禁坐支。基金利息要按照基金管理的要求納入基金管理，確保基金保值增值。二要嚴格社會保險基金支出管理，不得擅自調整社會保險待遇標準，不得以任何借口增加支出項目和提高開支標準。三要將社保經辦機構的工作經費列入同級財政預算安排，堅決杜絕以各種名義“吃”基金現象。四要規范社保基金的支出管理，嚴謹擠占挪用，各險種基金之間不得相互調劑使用。五要規范憑證管理。勞動保障、財政部門和稅務征繳機關要嚴格按照有關規定填制和取得原始憑證，及時、準確傳遞憑證及有關資料，及時報帳、定期對帳，嚴禁人為調整收入、支出和結余，確保社會保險基金財務數據的真實、準確。

4、加強社會保險基金行政監督和社會監督。按照《社會保險基金行政監督辦法》的規定，勞動保障部門要充分發揮主管部門的職能作用，高度重視社會保險基金管理監督工作，加強基金管理監督隊伍的建設，調整充實專職和專業人員，提供必要的工作條件。各監管部門要建立經常性的監督檢查制度，依照規定程序，實施社會保險基金現場監督和非現場監督相結合。向政府建議調整和充實社會保障基金監督管理委員會組成人員，定期組織監督活動，同時要認真聽取監委會委員對勞動保障工作的建議和意見，提高監督水平。建立社保基金信息披露管理制度，保障社會公眾獲取社保基金信息的權利和對社保基金運行情況進行監督。通過媒體向社會公布包括財務會計報告在內的社保基金報告，將社保經辦機構基本情況、社會保險基金征收支付政策、征收支付情況、欠費單位及金額、基金結余及保值增值情況等涉及參保職工切身利益、社會公眾普遍關心關注的重要事項披露出來，增強基金運行的透明度，接受全社會監督，以透明運行促有效監督、保安全運行。

制度經辦監督三位一體

要完善基金管理體系，“只有建立制度、經辦、監督三位一體的基金管理體系，我們的社會保障才是完整的、全面的。”社會保險首先要有制度，確定各項社會保險的費用籌集、待遇標準等，其次是經辦，包括勞動保障部門的社保經辦、財政的專戶、地稅部門的征繳、銀行收發等，“光有制度和經辦，沒有監督，必然導致腐敗；光有制度和監督，沒人做事，也不行；有監督、經辦，沒有制度或制度不完善，事情也沒法做。” 一個環節也不能逃離監督

擴大基金監督范圍，也是于來山提出的基金監管招數之一。“社保經辦的任何一個部門、任何一個環節，都不能獨立于監督之外、逃離監督。”他說。

要完善基金內部控制機制。于來山強調：“社會保險經辦機構是基金管理主體，必須建立健全內部控制制度，規范業務流程。根據每一項業務的風險點和關鍵環節、關鍵部門乃至關鍵崗位，明確相關職責、考核標準和監督檢查標準，從制度上堵塞漏洞，從源頭上防范和化解風險。”

要改進基金監督方式，實行現場監督與非現場監督相結合。“現場監督可以了解和查清問題，非現場監督可以進行動態監管，隨時監控。”他要求，“以前我們都是事后審計，等出了問題才來查，現在要變成不僅有事后的審計，還要有事中的監督，甚至關口更加前移，事前就要監督，防患于未然。”

社會基金監管三大問題

社保基金監督管理的全國性統一法律——《社會保險基金監督管理條例》已經被原勞動和社會保障部列入“十一五”立法規劃。不久前，該部委托中國政法大學法語經濟學研究中心進行了立法調研。

作為該課題負責人，胡繼曄介紹稱，調研發現，各地社保基金監管存在的主要問題之一在于：各地社會監管辦法立法層次太低，基金監管部門無力，僅部分地方出臺了比較系統的社保基金監管統一辦法，而大多數地方的社保基金監管還停留在部門規章層次，跟不上社保機構發展的現實。

現實是目前在社保機構外，各地財政、稅務、銀行等部門相繼介入社保基金的日常管理，面對諸多部門和機構，基金監督工作環節增多，鏈條加長，社保基金監管部門在橫向對有關部門、縱向對地方政府時，監督和被監督的主體往往不明確，無處罰權，約束效力差，嚴重影響基金監督管理工作。

第二個主要問題是，基金保值增值問題嚴重。胡介紹，目前全國大部分地區的結余基金，都按規定存入銀行或購買國債。然而銀行利率近年來已低于工資增長率，而適合社保基金投資的國債數量、期限無法滿足要求。

專家們還發現，基金支付環節問題突出。胡繼曄介紹，在上海社保案后，人們普遍將焦點集中在了基金挪用、侵占的監管；然而，他們在調研中發現：“收支兩條線”使得管理機構間互相制約，在絕大部分省份挪用基金的現象已經很少了，而社保基金面臨的是支付環節的騙取、冒領問題，特別是在醫療保險領域騙保花樣百出。

胡列舉了這樣一個案例：重慶某區的一家民營企業一共7個員工，其中有6個做了腎透析，已享受400多萬元的醫保基金，事發后這幾人就申請注銷了公司。基金增值新路徑

對應上述問題，專家們給出了相應建議。

從法律層面講，胡繼曄介紹，首要的在于提高立法層次，利用目前《社會保險法》的制定契機，明確社保基金監督主體的法律地位和基本原則。“在未來該法審議出臺后，由國務院制定《社會保險基金監督管理條例》，加上其他相關法律規章，形成完整的社保基金監管體系”。

針對基金保值增值的問題，中山大學教授申曙光建議，社保基金在現階段作為一個投資主體，以一定比例投入到贏利前景較好的大型基礎設施建設項目，騰出空間讓更多的財政資金用于擴大居民消費內需的直接投資，或加大對低收入人群的補貼，增加社會保障支出。但胡繼曄認為，無論何種投資，社保基金的安全性應該放在首位，對投資運營商的監管今后需要加強，法律的制定方面也需要注意這些方面。

針對社保基金支付環節存在的問題，專家們建議加強信息公開和社會監督，將所有的社保經辦機構、投資管理機構都要置于“陽光下”。

此外，專家們還從社保監管機構的宏觀架構方面提出對策建議。前述政法大學課題組提出，借鑒國際經驗及我國金融業監管機構的模式，在我國設立相對獨立的社保基金監管機構，擁有獨立于地方的人權、事權、財權。

清華大學公共管理學院教授楊燕綏剛剛結束了原勞動和社會保障部委托的社保經辦機構課題研究。她提出，鑒于現在社保經辦機構人員編制緊張，各種社保體系混亂，在名稱、定性、職責流程等方面缺乏統一性、權威性和獨立性，建議從2009年起，用3-5年時間，對這些機構職責、名稱進行統一。

楊指出，統一的前提在于，國家新設立社會保險總局，由上而下，垂直管理。“屆時，人力資源和社會保障部作為直接決策部門，而社保總局作為政府執行機構——這種機制便于‘政事分開’，引入市場機制，進行政府社會化管理和服務的改革。” 對社保基金審計查出問題的初步分析

勞動保障部對近期社保基金審計查出的違規問題進行了初步分析。

從時間看：1999年以前發生的23．47億元，大多是涉及基金安全和完整的問題；2000年以后發生的47．88億元，多數屬于管理不規范問題，也有涉及基金安全和完整的問題，甚至有違法犯罪的。

從違規主體看：社會保險經辦機構、財政部門、地方政府、勞動保障部門、稅務部門及相關部門都占一定比例。

“發生這么多問題，不管什么情況，根本原因都是對社會保險基金的重要性認識不夠，沒有認真執行國家的政策規定。”勞動保障部副部長劉永富說。四大措施整改社保基金審計查出的問題

劉永富表示，勞動保障部將采取四大措施對社保基金審計查出的問題進行整改： 一是在當地政府的領導下，認真組織實施。勞動保障部門及社會保險經辦機構要為政府當好參謀助手，在問題匯總分類、制定工作方案、提出解決意見、督促落實等方面，多做具體工作，按政府的統一部署，精心組織實施。勞動保障部組織的工作小組，將對各地整改情況進行指導和督辦，重點省份要現場督辦。

二是逐項整改審計查出的問題，清理回收資金。各地對審計查出的問題要逐一立項，根據問題的類型和難易程度等，進行梳理，明確解決辦法和責任單位，分類加以整改。凡能立即整改的，如未按規定實行專戶管理、多頭開戶，要商有關部門立即糾正；不該用基金支出的費用，要按規定把錢沖抵回來；因為合同未到期等特殊情況不能立即整改的，要制定整改計劃，限期糾正；對于歷史遺留問題，要商財政等部門并向政府匯報，提出清收意見，已經造成損失無法清收的資金，要按要求由同級政府償還到位。三是研究解決實際問題，為規范管理創造條件。當前社會保險經辦工作中還存在許多需要研究解決的實際問題，這些問題不解決，或者辦不了事而影響工作開展，或者發生擠占挪用而危及基金安全。比如，異地領取養老金的郵寄費問題，這個費用必須支出，而且不能讓退休人員負擔，但又沒有經費來源，要商財政部門解決經費問題。

四是舉一反三，認真總結經驗教訓。這次審計的是三項保險基金，而且主要是省本級和省會城市。市縣怎么樣，其他基金管理得如何，特別是基本保險之外的資金，要防止同類問題的發生。

從制度上加強和改進社保基金監管

劉永富強調，基金管理監督要從多方面著手，研究建立長效機制，從制度上加強和改進社保基金監管。

“了解社保基金的籌集、支付、運行和管理情況是參保單位和參保人員的基本權利。實現基金管理的公開、透明，也是自覺接受社會監督、確保基金安全的重要措施。因此，要研究建立信息披露制度。”劉永富說。同時，還要建立健全經辦機構內部控制制度。社會保險經辦機構是基金管理主體，必須建立健全內部控制制度。根據每一項業務的風險點和關鍵環節、關鍵部門乃至關鍵崗位，明確相關職責、考核標準和監督檢查標準，從制度上堵塞漏洞。

建立和完善嚴格的授權審批制度，明確審批人對基金和業務的授權批準方式、權限、程序、責任和相關控制措施。

建立經常性的監督檢查制度。勞動保障部將定期組織對社會保險基金進行全面檢查，并隨時抽查，重點監控，及時受理群眾舉報，加強案件查處的指導和督辦。明年，將組織基金征繳專項檢查。

建立要情報告制度。各級勞動保障部門對基金管理工作必須做到耳聰目明，及時了解和掌握重要情況。勞動保障部已于近日印發了關于建立社會保險基金要情報告制度的通知。

此外，還要進一步規范企業年金管理；推進基金監督信息化建設；完善社會保障監督委員會的工作制度和機制；研究制定個人賬戶基金投資管理辦法；調研起草社會保險基金監督管理條例。

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對社會資金被挪用問題，勞動和社會保障部有關官員認為，社保基金出現問題，首先是基金監管法規不完善。目前，對社保基金的管理只有《勞動法》中有概括性規定。此外，還有一些文件和規定，但都停留在部委一級，法規層次不高，缺乏對違規行為的有效制約。其次管理力量和手段有限。有些地區的基層甚至沒有計算機，只能人工記賬。另外社保基金管理人手極少，全國基金監管人員不到100人。此外，有些人法制、政策觀念淡漠；還有監督不到位。因此，提出如下藥方：立法、加強監督。從實際運作來看，社保基金表面上存在著三層監管，一是勞動保障部門和基金管理司的內部監管；二是財政和審計部門的行政監管；三是社會組織、輿論和公民的監管。但這三層監管均很難落實。在地方或部門利益的驅使下，社保基金常常會被當作“準”政府資金支配使用或挪用，一切規范其運作的法律法規只能成為美麗的陪襯。

對于社保基金的管理，勞動保障部部長田成平表示，管理社保基金第一是確保安全，第二是實現增值。他說：“這是老百姓的錢，你首先要保證基金的安全；但是老百姓的錢存在這里，像個人賬戶基金是20年后、30年后退休了才用的，必須隨著社會的發展不斷增值，才能應付未來的需要。”

法律上規定了基本保險金入財政專戶管理，但并不意味著勞動保障部門沒有途徑來挪用這些錢。法律明文規定社保基金要增值保值，雖然地方上哪個部門負責增值保值有不同的規定，但勞動保障部門確實有很大的空間來動用這筆錢。挪用的實質就是違規投資，監管不到位是案件頻發的重要原因。中國社保基金的統籌層次還很低，雖然中央要求做到省級統籌，但實際上現在大部分地區仍然停留在市縣級統籌的層面，基金的接觸面很大，這無疑增加了監管的難度，各地社保管理部門普遍面臨隊伍、人才以及手段都跟不上現實監管需要的困境。

但監管要到位更關鍵的是，必須解決誰來監管的問題。社會保障在中國還是新鮮事物，制度上的不健全導致單位一把手說了算，監管部門僅作為勞動保障局的一個下屬部門來監管局長，這種監管是根本做不到的。

要建立獨立于與勞動保障部門的第三方監管機制，可以學習國外的經驗，建立董事會或是委員會的制度，對重點的投資決策做出專業的論證和評估，將投資的風險降到最低。勞動和社會保障部將會同監察部對此建立專項檢查制度，每年組成檢查組，對部分省市社保基金征繳、支付、管理和發放情況進行專項檢查，并直接對市縣進行抽查。雖然這種方式離專業化的第三方監管機制還有很大的差距，但監察部的加入是一個好消息，它將對社保基金的有效監管發揮積極作用。