第一篇：農(nóng)民集中居住得失

農(nóng)民集中居住得失

本文見《財(cái)經(jīng)》雜志2010年第22期 出版日期2010年10月25日 共有7條點(diǎn)評(píng)

農(nóng)民放棄了宅基地，最終能夠得到什么？

《財(cái)經(jīng)》實(shí)習(xí)記者 潘國(guó)建 記者 姚佳威

在山東、河南、江蘇、天津等省市，農(nóng)村房院結(jié)合的散居傳統(tǒng)正在加速消失。與之相對(duì)應(yīng)，集中居住，即農(nóng)民按照政府規(guī)劃集中住進(jìn)樓房，則方興未艾。

農(nóng)民集中居住，多年前肇始于江蘇等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份。目前，各地集中居住的推進(jìn)速度加快，運(yùn)作模式也不盡相同。

近日，《財(cái)經(jīng)》記者先后赴山東、河南、江蘇等地實(shí)地調(diào)查采訪，發(fā)現(xiàn)通過(guò)集中居住，農(nóng)民居住環(huán)境得到一定改善，所獲公共服務(wù)也有所增加。但由此引發(fā)的建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、農(nóng)民生產(chǎn)生活保障等問題也日益凸顯。此外，復(fù)墾出的土地產(chǎn)權(quán)歸屬，及其引發(fā)的利益分配問題也亟須厘清。

現(xiàn)行的“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策，則成為集中居住的另一助力。依據(jù)該政策，農(nóng)民集中居住后節(jié)約的土地指標(biāo)可轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地。在依賴土地財(cái)政的大背景下，地方政府對(duì)用地指標(biāo)的熱情不減。作為最主要利益方的農(nóng)民，其長(zhǎng)短期利益如何得到切實(shí)保障是難以回避的現(xiàn)實(shí)問題。

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)民集中居住趨勢(shì)難以逆轉(zhuǎn)。而就地方政府來(lái)說(shuō)，考慮農(nóng)民意愿順勢(shì)而為，應(yīng)為正確選擇，以行政手段強(qiáng)推，則為不智之舉。

集中居住潮

集中居住，就是農(nóng)民搬離原來(lái)自家房屋，住進(jìn)成片的標(biāo)準(zhǔn)化樓房。在各地推行集中居住之前，中國(guó)農(nóng)村的規(guī)模、樣態(tài)演進(jìn)緩慢且自然。

熱衷推行此政策的地方越來(lái)越多，特別是縣域或鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。

諸城是山東濰坊市的一個(gè)縣級(jí)市，毗鄰青島。106萬(wàn)人口中雖有80萬(wàn)農(nóng)村人口，但縣域經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)力位列全國(guó)百?gòu)?qiáng)。

9月中旬，《財(cái)經(jīng)》記者在諸城的集中居住點(diǎn)內(nèi)看到，高高的塔吊與遠(yuǎn)方的平房相映，其下則是在建的樓房，部分集中居住點(diǎn)的開發(fā)場(chǎng)面顯得甚為壯觀。

單從外觀看，這里有著和城市外觀雷同、整齊劃一的多層住宅樓，還配有幼兒園、診所、健身器材等公共設(shè)施。部分地區(qū)的村落就近合并，并冠以農(nóng)村社區(qū)的名謂。

2009年，諸城辛興鎮(zhèn)大楊家莊子村的管恩兵搬離舊宅住進(jìn)了統(tǒng)一規(guī)劃的住宅樓。他家合計(jì)240平方米的兩層連體住宅樓建在村邊，內(nèi)部裝修和城市居民別無(wú)二致。

這個(gè)居住點(diǎn)用于安置周圍四個(gè)村子的農(nóng)民，計(jì)劃建設(shè)住宅樓87棟，建成后可供767戶農(nóng)民入住。這個(gè)規(guī)模已經(jīng)超過(guò)了四個(gè)村子的總戶數(shù)。目前，24棟兩層連體住宅樓已建成，五棟多層住宅樓主體已經(jīng)完工。用于建設(shè)這些房屋的土地性質(zhì)仍為集體建設(shè)用地，這意味著這些房屋并不能正常上市交易。

管恩兵和妻子的收入主要靠在本地打工。他們?cè)驹诳h城挑選了一套90平方米的樓房，但在得知村里統(tǒng)一蓋樓后改了主意?！盎ㄍ瑯拥腻X買下的房子面積卻更大，就下決心在村里買樓”。管恩兵夫婦認(rèn)為，樓房只為自住，土地即使為集體性質(zhì)也無(wú)妨。

吸引他們的還有諸城所倡導(dǎo)的農(nóng)村社區(qū)化服務(wù)。所謂農(nóng)村社區(qū)化服務(wù)，是指在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)，把地域相鄰的幾個(gè)村莊規(guī)劃為一個(gè)社區(qū)。公共服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)立在社區(qū)中心村，設(shè)醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、警務(wù)、環(huán)衛(wèi)、計(jì)生等服務(wù)站（室）。到2008年6月底，諸城市共規(guī)劃了208個(gè)農(nóng)村社區(qū)，涵蓋村莊1257個(gè)，并全部投入運(yùn)行。管恩兵家所住的大楊家莊子村就是辛興鎮(zhèn)大楊家莊子社區(qū)的中心村。

農(nóng)民決定搬進(jìn)樓房的同時(shí)，其擁有的宅基地必須同時(shí)放棄，并收歸集體。大楊家莊子社區(qū)黨委書記尤廷春表示，該社區(qū)的居住點(diǎn)建成后，可節(jié)約集體建設(shè)用地329畝。

目前，諸城通過(guò)停止審批在非中心村建新房、到中心村建房購(gòu)房給予優(yōu)惠等政策，引導(dǎo)農(nóng)民集中居住。截至2010年9月，諸城全市已經(jīng)有79處農(nóng)村社區(qū)中心村的93個(gè)集中居住點(diǎn)開工建設(shè)，住宅970棟。在2010年諸城市政府工作報(bào)告中提道，全年將完成聚集融合1.2萬(wàn)戶。

而地處黃河中下游的河南省新鄉(xiāng)市，集中居住聲勢(shì)也頗為浩大。享有“中國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)最具活力城市”頭銜的地級(jí)市新鄉(xiāng)，醞釀將其所轄3571個(gè)行政村，合并為1050個(gè)新型社區(qū)。第一批列入硬性發(fā)展規(guī)劃的有329個(gè)新型社區(qū)，150萬(wàn)農(nóng)村人口將遷入其內(nèi)，目前已啟動(dòng)建設(shè)的社區(qū)為263個(gè)。

上述329個(gè)新型社區(qū)主要集中在城郊村、主干道兩側(cè)和工業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)附近。在社區(qū)內(nèi)仿效城市居民小區(qū)，建設(shè)農(nóng)民別墅區(qū)或高層住宅樓，將幾個(gè)村的村民集中到新社區(qū)居住，農(nóng)民原有住房則會(huì)被拆除。

按照新鄉(xiāng)的政策，農(nóng)村社區(qū)的房屋和基礎(chǔ)設(shè)施比照城市社區(qū)建設(shè)，但其土地仍屬于集體建設(shè)土地，農(nóng)民也繼續(xù)保有耕地。

除山東、河南，江蘇、天津等省市的集中居住熱潮也方興未艾。

上不上樓，是個(gè)問題

盡管各地集中居住模式各異，但居住形態(tài)的變化對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)則仍需適應(yīng)。

同在諸城，69歲的舜王街道南解留村村民馬洪勛一家現(xiàn)有一套農(nóng)宅，因其子女在市里上班而購(gòu)買了商品房。他覺得，再花幾萬(wàn)元錢買一套樓房既無(wú)財(cái)力也無(wú)必要。

長(zhǎng)久以來(lái)，中國(guó)農(nóng)村的居住有其特點(diǎn)：以宗族小聚居為依托，以小規(guī)模農(nóng)耕為習(xí)慣。從絕對(duì)數(shù)量上看，農(nóng)民的平均居住面積大于城市。

記者走訪諸城多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村落發(fā)現(xiàn)，收獲不久的玉米、花生等作物就擺放在房前屋后。而牲畜、家禽、農(nóng)具的擺放也有專門的空間。住進(jìn)樓房，意味著這一切都要變化。

因此，即便有意購(gòu)買居住點(diǎn)樓房的農(nóng)民，他們也表示眼前不會(huì)考慮搬過(guò)去。

諸城辛興鎮(zhèn)一位齊姓村民認(rèn)為，能住進(jìn)樓房當(dāng)然是好事，“前提是不再種地，但這不太現(xiàn)實(shí)?！敝T城是國(guó)內(nèi)較早進(jìn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)探索的地區(qū)之一。但目前各鄉(xiāng)鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)的比例并不均衡，多數(shù)農(nóng)民還耕種自家承包地。

各地推行的農(nóng)村社區(qū)化，使得居住形態(tài)從分散變?yōu)橄鄬?duì)集中。農(nóng)民享受公共服務(wù)的活動(dòng)半徑短了，但社區(qū)服務(wù)質(zhì)量與城區(qū)比較尚有差距。

農(nóng)民集中居住原本在城中村和城郊地帶較為常見?！吧蠘恰?往往伴隨著土地性質(zhì)、農(nóng)民身份的變化。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、新農(nóng)村建設(shè)等名義下，部分地方政府將這些場(chǎng)景直接復(fù)制到了遠(yuǎn)郊的農(nóng)村。

這些村遠(yuǎn)離城市，每戶擁有面積不等的宅基地和若干畝耕地。他們的樓房外觀雖和城市類似，但其土地性質(zhì)不同，仍歸集體所有。

沒有改變的還有他們的農(nóng)民身份。在教育、社會(huì)保障、醫(yī)療等公共服務(wù)上，他們還無(wú)法和城市居民看齊。

更為重要的是，農(nóng)民“上樓”的前提條件，就是要退還宅基地，同時(shí)，宅基地上的房屋將被拆除。最終，這些被“節(jié)約”出來(lái)的農(nóng)村建設(shè)用地經(jīng)過(guò)整合后，或用于工業(yè)企業(yè)用地，或者用于規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)，還有一種方式，是通過(guò)復(fù)墾后，騰挪出建設(shè)用地指標(biāo)，緩解城市用地緊張。

自1949年以來(lái)，中國(guó)農(nóng)村的土地制度屢經(jīng)變遷。上世紀(jì)50年代農(nóng)村實(shí)行初級(jí)合作社之前，農(nóng)民的農(nóng)用地、房屋和宅基地一直是他們的私有財(cái)產(chǎn)。

1962年9月27日，中共中央頒布《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》，宣布“生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)的土地，都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)所有。生產(chǎn)隊(duì)所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等，一律不準(zhǔn)出租和買賣”。這是中國(guó)農(nóng)村土地集體所有的開端。

由于農(nóng)民的房屋建筑在宅基地上，農(nóng)民實(shí)際占有并支配這些宅基地。宅基地作為一種不動(dòng)產(chǎn)，一直被農(nóng)民視為自己的家產(chǎn)。

進(jìn)入上世紀(jì)90年代后，土地管理部門給農(nóng)村宅基地發(fā)放了“農(nóng)村集體建設(shè)土地使用證”，進(jìn)一步確認(rèn)了農(nóng)民的宅基地權(quán)。事實(shí)上，除了不能進(jìn)入市場(chǎng)公開買賣，宅基地形同私有。

農(nóng)民的憂慮現(xiàn)實(shí)而具體。鄭州大學(xué)建筑規(guī)劃研究室主任呂紅醫(yī)認(rèn)為，有些新社區(qū)出于衛(wèi)生考慮，不允許養(yǎng)殖牲畜，很多養(yǎng)豬、養(yǎng)雞的村民因此不愿搬遷。

各地政府對(duì)外一再?gòu)?qiáng)調(diào)遵循農(nóng)民自愿原則，但即使在基層官員看來(lái)，農(nóng)民生活方式的轉(zhuǎn)變將會(huì)是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程。

土地誘惑

農(nóng)民集中居住涉及的資金投入龐大，各地只能分期投入、循環(huán)使用相關(guān)資金。較早啟動(dòng)集中居住的河南新鄉(xiāng)就感受到現(xiàn)實(shí)的壓力。

新社區(qū)的道路、給排水、供電、供暖等基礎(chǔ)設(shè)施，以及社區(qū)內(nèi)的衛(wèi)生院、中心小學(xué)、便民超市等公共服務(wù)設(shè)施，由地方政府財(cái)政出資。新鄉(xiāng)市農(nóng)村工作辦公室主任劉思江介紹，每個(gè)社區(qū)根據(jù)大小不同，一般要投入500萬(wàn)元－1000萬(wàn)元進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

照此計(jì)算，接下來(lái)新鄉(xiāng)全市300多個(gè)社區(qū)建設(shè)中，政府共需投入30多億元。而2009年，新鄉(xiāng)為新型農(nóng)村社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施多方籌資，也只投入了3億元。

新鄉(xiāng)市委黨校培訓(xùn)部主任秦小星認(rèn)為，集中居住項(xiàng)目較少時(shí)，基礎(chǔ)設(shè)施的財(cái)政投入尚可應(yīng)付，但更多農(nóng)民開始搬遷時(shí)，政府投資將捉襟見肘。

既然如此，政府熱衷推行集中居住的動(dòng)力何在？

城市建設(shè)需要更多土地，但現(xiàn)有城市土地供應(yīng)量不足，“缺地”已成為各地方發(fā)展的瓶頸。

隨著國(guó)家保護(hù)耕地力度加大，此前各地濫占耕地?cái)U(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模的現(xiàn)象得到一定遏制。地方為尋求經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提升城鎮(zhèn)化進(jìn)程，只得另尋他途。

而“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策的施行，則為地方政府提供了契機(jī)。所謂“增減掛鉤”，就是指依規(guī)劃將城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤，減少農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模，復(fù)墾出耕地，增加的建設(shè)用地指標(biāo)可以用于城市發(fā)展建設(shè)。

從2006年開始，國(guó)土資源部在山東、江蘇等五個(gè)省市推行“增減掛鉤”試點(diǎn)。其中山東一省就爭(zhēng)取到全部183個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)中的66個(gè)，位居全國(guó)第一。

2008年6月，在總結(jié)此前試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，國(guó)土部頒布《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》。

政策的初衷是集約用土地，促進(jìn)城鎮(zhèn)化，卻為試點(diǎn)區(qū)域提供了用地“活”指標(biāo)。集體建設(shè)用地中，農(nóng)民擁有使用權(quán)的宅基地面積最大。在實(shí)施集中居住后，宅基地將退給村集體后加以復(fù)墾，在保證耕地面積不減的前提下，騰挪出的土地按照“增減掛鉤”，即可轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地。

受訪的諸城縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府人士表示，土地指標(biāo)緊張致使許多新項(xiàng)目不能上馬。諸城當(dāng)?shù)囟酁槭称芳庸?、紡織等勞?dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，可大量吸納當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力。新項(xiàng)目的投產(chǎn)可以拓展上述能力。

《諸城市土地利用總體規(guī)劃（2006－2020年）》顯示，諸城農(nóng)村居民點(diǎn)面積占城鄉(xiāng)建設(shè)用地的70.07％。農(nóng)村居民點(diǎn)占建設(shè)用地比重高，整理潛力大。

2006年，諸城參與“增減掛鉤”試點(diǎn)申報(bào)，但最終沒有進(jìn)入首批試點(diǎn)名單。但此后，作為山東省縣級(jí)綜合配套改革試點(diǎn)縣（市），諸城隨后獲批“增減掛鉤”指標(biāo)，共計(jì)1069畝。

2008年5月，諸城下發(fā)文件要求各地“用足用好”國(guó)土部“城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”的政策，逐步擴(kuò)大掛鉤范圍和規(guī)模。節(jié)約的土地優(yōu)先解決中心村建設(shè)用地，拆舊建新節(jié)省的建設(shè)用地指標(biāo)則由全市統(tǒng)一調(diào)配使用。政府謀求建設(shè)用地指標(biāo)的意圖明顯。

諸城市土地儲(chǔ)備中心主任安文豐接受當(dāng)?shù)孛襟w采訪時(shí)曾表示，農(nóng)民全部都遷到社區(qū)中心村居住，將可騰出8萬(wàn)畝宅基地。

而河南新鄉(xiāng)市是國(guó)土部的“土地增減掛鉤”試點(diǎn)。全市重點(diǎn)區(qū)域規(guī)劃的329個(gè)新型農(nóng)村住宅社區(qū)五年建成后，預(yù)計(jì)能節(jié)約土地近24萬(wàn)畝，約占原村莊土地面積的47.9％。

如果規(guī)劃的千余個(gè)農(nóng)村社區(qū)全部完成建設(shè)，則可為新鄉(xiāng)新增耕地50萬(wàn)畝以上。將這些土地復(fù)墾，即可通過(guò)“增減掛鉤”置換出城市建設(shè)用地指標(biāo)。農(nóng)村建設(shè)用地原本難以直接獲益，但其置換的城市建設(shè)用地指標(biāo)則溢價(jià)明顯。

利益得失賬

城鎮(zhèn)化是一個(gè)自然的過(guò)程，拋開政府引導(dǎo)農(nóng)民集中居住的必要性不談，農(nóng)民關(guān)心的是自己的利益是否得到保障。

在集中居住過(guò)程中，農(nóng)民放棄了宅基地，最終能夠得到什么？

新鄉(xiāng)對(duì)于農(nóng)民自籌資金到規(guī)劃區(qū)域建房的，地方政府給予補(bǔ)貼水泥、貼息貸款等優(yōu)惠，第一批在新社區(qū)建房的農(nóng)民，政府每戶補(bǔ)貼10噸水泥，最高可在當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)銀行獲貼息貸款5萬(wàn)元；第二批建房的補(bǔ)貼5噸水泥，最高可獲貼息貸款3萬(wàn)元。這些貼息貸款給予農(nóng)民的利息優(yōu)惠，由政府補(bǔ)貼給銀行。

而山東諸城，遷到集中居住點(diǎn)的農(nóng)民在原有房屋評(píng)估后獲得相應(yīng)補(bǔ)償。為了調(diào)動(dòng)農(nóng)民集中居住的積極性，當(dāng)?shù)剡€推出“階梯式”補(bǔ)貼。如截至2009年9月30日，建設(shè)或購(gòu)買住宅樓房，每平方米建筑面積補(bǔ)貼建房或購(gòu)房戶80元－100元；2009年10月1日起，補(bǔ)貼就減至每平方米50元－80元。

諸城大楊家莊子村居民于青山家的宅基地上將建起樓房，他同意搬遷并選了樓房。新房位于一幢五層樓房的第三層，為一套110平方米三居室。加上一個(gè)車庫(kù)，于青山總共將為新居支付16萬(wàn)元。除去所獲原有房屋拆遷補(bǔ)償款和新購(gòu)房補(bǔ)貼外，于家還另需支付約7萬(wàn)元。

一些農(nóng)民認(rèn)為，宅基地和建在上面的房屋皆屬自己的資產(chǎn)，但是政府只對(duì)房屋進(jìn)行補(bǔ)償，對(duì)宅基地不給補(bǔ)償或者補(bǔ)償很少，這損害了自己的利益。

集中居住點(diǎn)每平方米1200元-1300元的價(jià)格，相較于城市房屋，對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)有一定吸引力。但多位受訪農(nóng)民認(rèn)為，因?yàn)榧芯幼⌒^(qū)的房產(chǎn)并不能進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)交易，所以并不急于置換集中居住地的房子。

河南社科院農(nóng)業(yè)發(fā)展研究所原副所長(zhǎng)李銅山曾有調(diào)查，面對(duì)十幾萬(wàn)元房款，新鄉(xiāng)有60％－70％的農(nóng)民拿不出足額資金。但在基層官員看來(lái)，農(nóng)民在集中居住中并沒有吃虧。他們認(rèn)為，政府將大量資金投向社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，能夠改善農(nóng)民的生活環(huán)境和質(zhì)量，這也應(yīng)該計(jì)入農(nóng)民的收益之中。

記者采訪中發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)受訪農(nóng)民并不知道自己騰出宅基地后，集體建設(shè)用地指標(biāo)將在何處“落地”。

按照各地政策，這些指標(biāo)部分就地轉(zhuǎn)為工業(yè)用地，部分轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地，其中蘊(yùn)含的級(jí)差地租，政府將從中獲益。

隨之而來(lái)的現(xiàn)實(shí)是，已退出宅基地的農(nóng)民無(wú)緣建設(shè)用地增減掛鉤所產(chǎn)生的增值收益。

國(guó)土部“增減掛鉤”政策要求，建新地塊實(shí)行有償供地所得收益，“要用于項(xiàng)目區(qū)內(nèi)農(nóng)村和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，優(yōu)先用于支持農(nóng)村集體發(fā)展生產(chǎn)和農(nóng)民改善生活條件?！钡]有詳細(xì)規(guī)定收益如何分配，各試點(diǎn)地區(qū)在操作上也不盡相同。

諸城所在的濰坊市實(shí)行最低補(bǔ)償制度：異地使用的由居民點(diǎn)整治節(jié)余出的增減掛鉤指標(biāo)每畝不得低于15萬(wàn)元。該市還鼓勵(lì)有條件的地方適當(dāng)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

周轉(zhuǎn)指標(biāo)調(diào)劑使用所獲收益返還村集體，但這些收益在村集體中如何使用和分配，目前并不明確。

諸城賈悅、桃林、昌城等鎮(zhèn)多位受訪村民表示，其所在村集體尚未參與或討論過(guò)上述資金的分配，農(nóng)民整個(gè)過(guò)程的參與性很弱。

第二篇：農(nóng)民集中居住的曙光村樣本

農(nóng)民集中居住的曙光村樣本

最近，黑龍江省慶安縣勤勞鎮(zhèn)曙光村黨支部書記兼村委主任都隆基十分忙碌，他先是遠(yuǎn)赴韓國(guó)洽談?wù)猩桃Y事宜，再是奔走于縣、鄉(xiāng)政府之間，這一切都是在為該村正在進(jìn)行的農(nóng)民集中居住工程努力著。

慶安縣勤勞鎮(zhèn)曙光村位于歐根河南岸，是一個(gè)擁有72年歷史的朝鮮族民族村，原轄7個(gè)自然屯，328戶1348口人，距縣城25公里，全村總面積24843畝，其中耕地面積20340畝，全部為水田，人均耕地面積15畝。

幾年來(lái)，該村赴韓國(guó)勞務(wù)發(fā)展異常迅猛，76％的農(nóng)戶、83％的人口離村創(chuàng)業(yè)，全村土地以承包、租賃等形式流轉(zhuǎn)的318戶，真正種自家地、干自家活的只剩10戶，全村7個(gè)自然屯原有住房172棟，空閑住房90棟，空閑率達(dá)52％以上，出現(xiàn)了“人去房空、戶離屯空”的局面。

根據(jù)這一實(shí)際情況，通過(guò)廣泛征求民意后，2008年，在慶安縣委、縣政府的統(tǒng)一部署下，曙光村以黑龍江省國(guó)土資源廳全力支持的“田水路林村”項(xiàng)目為契機(jī)，開展農(nóng)民集中居住工程建設(shè)，堅(jiān)持撤并自然村，建設(shè)社區(qū)化中心村，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村城市化，建筑風(fēng)格民族化，人居環(huán)境現(xiàn)代化。

曙光村的農(nóng)民集中居住工程自2008年10月籌劃立項(xiàng)，2009年5月開始拆遷，7月住宅樓開始動(dòng)工，至當(dāng)年12月農(nóng)民全部入住，目前正在開展相關(guān)后續(xù)工作。

通過(guò)農(nóng)民集中居住工程的建設(shè)，曙光村實(shí)現(xiàn)了跨越幾十年的歷史性變遷。2010年，村民人均純收入達(dá)到了21549元，列居慶安縣之首，曙光村被評(píng)為黑龍江省新農(nóng)村建設(shè)示范村。黑龍江省委書記吉炳軒等省市領(lǐng)導(dǎo)多次到曙光村參觀考察。

為確保曙光村農(nóng)民集中居住工程的順利實(shí)施，慶安縣、勤勞鎮(zhèn)和曙光村三級(jí)組織完全尊重群眾意愿及當(dāng)?shù)貙?shí)際，采取的一系列做法十分值得稱道。

工作深入細(xì)致，方案多樣得體

曙光村黨支部書記兼村委主任都隆基告訴《村委主任》記者，在整個(gè)農(nóng)民集中居住工程建設(shè)中,村兩委堅(jiān)持按照民主集中制原則,實(shí)行全體村民共同參與、民主決策。對(duì)需要決策的一般事項(xiàng),由村兩委共同召開聯(lián)席會(huì)議研究討論,形成初步方案后,在村民代表大會(huì)或村民大會(huì)上通過(guò),對(duì)于重大事項(xiàng)則還必須通過(guò)黨員大會(huì)進(jìn)行表決，一步一步按程序進(jìn)行民主決策。

在工程開始之前，村干部分片包干，深入每一家、每一戶，全面摸清土地利用、耕地流轉(zhuǎn)、家庭住房、成員構(gòu)成等方面的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，在此基礎(chǔ)上提出了拆遷補(bǔ)償方案、中心村建設(shè)整體方案和新區(qū)住宅分配方案。

經(jīng)過(guò)一系列的走訪，在征求廣大村民意見的基礎(chǔ)之上，村兩委干部明確了住宅拆遷補(bǔ)償?shù)?個(gè)檔次，即根據(jù)房屋的不同質(zhì)量和不同建設(shè)年份，對(duì)土房、一面青（磚土混合型房屋）和磚房3種類型的房屋分別予以50元/平方米、100元/平方米、200元/平方米、300元/平方米、400元/平方米、500元/平方米等6個(gè)檔次進(jìn)行補(bǔ)償。

經(jīng)過(guò)和廣大村民的商討，村兩委干部決定采取先建后拆的方式，在交通便利、基礎(chǔ)設(shè)施完善的原文化屯（曙光村的自然村）開辟一塊地，建設(shè)4棟5層小樓樣式的住宅樓。

在新區(qū)住宅分配方案上，村干部們是這樣操作的：樓房建設(shè)之前，由村民根據(jù)自己的實(shí)際情況選擇戶型，對(duì)于同一種戶型住宅位置的分配，村民采取搖號(hào)的方式確定。

拆遷補(bǔ)償方案、中心村建設(shè)整體方案和新區(qū)住宅分配方案制定之后，村兩委干部又將其提交給村民代表大會(huì)討論，經(jīng)過(guò)反復(fù)修改之后，村民代表大會(huì)最終表決通過(guò)。

曙光村有個(gè)老年人協(xié)會(huì)，全村55歲以上的老人全部為其會(huì)員。在整個(gè)項(xiàng)目的推進(jìn)過(guò)程中，老年人協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)建材質(zhì)量和項(xiàng)目開展情況進(jìn)行監(jiān)督。建材運(yùn)到村里之后，必須經(jīng)老年人協(xié)會(huì)會(huì)員檢驗(yàn)之后方可使用。另外，在住宅樓建設(shè)期間，老年人協(xié)會(huì)每天都派人到項(xiàng)目建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督檢查，若發(fā)現(xiàn)相關(guān)問題，老年人協(xié)會(huì)及時(shí)向村兩委提出合理化建議。

住房?jī)r(jià)格低廉，社區(qū)服務(wù)多樣

一般來(lái)講，對(duì)于仍處于以務(wù)農(nóng)為主業(yè)的欠發(fā)達(dá)地區(qū)來(lái)說(shuō)，兩三層小樓加一個(gè)小院是農(nóng)民集中居住區(qū)的最佳模式，《村委主任》記者采訪過(guò)的江蘇省胡樓村以及安徽省宋崗村就是這樣。然而曙光村的農(nóng)民新居全部表現(xiàn)為5層樓房的樣式。

“之所以這樣設(shè)計(jì)，一是因?yàn)槭锕獯宓拇蟛糠执迕褚呀?jīng)外出務(wù)工，農(nóng)民的土地大都流轉(zhuǎn)出去，二是農(nóng)作物（主要為水稻）的耕種和收割都采用大型機(jī)械作業(yè)，農(nóng)民自家的小型工具都被替代，因而就很少占地方了。”慶安縣農(nóng)委副主任宮本旺告訴《村委主任》記者。

據(jù)了解，曙光村農(nóng)民集中居住區(qū)總面積為1.6萬(wàn)多平方米，總共4棟樓，190套住房。住宅樓集節(jié)能樓房和朝鮮民居的兩種風(fēng)格為一體，分為66平方米、86平方米以及102平方米3種戶型，所有戶型均為兩室一廳一廚一衛(wèi)格局。

曙光村黨支部書記兼村委主任都隆基告訴《村委主任》記者，住宅樓的建設(shè)由政府公開向開發(fā)商招標(biāo)，政府與開發(fā)商的議定價(jià)格為780元/平方米。

據(jù)了解，為確保曙光村農(nóng)民集中居住工程的順利推進(jìn)，縣里通過(guò)多種渠道籌集資金6535萬(wàn)元投入曙光村，用于農(nóng)民安置、住宅區(qū)建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施配套。除去農(nóng)民獲得的拆遷補(bǔ)償之后，平均每戶僅拿出3萬(wàn)多元錢便可入住。

為了方便村民生產(chǎn)物資的存放，村里在住宅樓附近專門建設(shè)了3排儲(chǔ)存室，每間儲(chǔ)存室18平方米，每3家擁有1間，每家占有6平方米的空間。在新村東南角建設(shè)大型農(nóng)機(jī)具庫(kù)棚1處，總計(jì)400平方米。不僅如此，每家每戶在住宅樓四周還擁有一畝左右的耕地，用來(lái)種植蔬菜等作物，極大地方便了村民的生活。

除了住宅樓之外，村里配套建設(shè)了1188平方米的集辦公、社區(qū)服務(wù)、文化活動(dòng)、休閑娛樂等六位一體的村級(jí)社區(qū)服務(wù)中心，內(nèi)部設(shè)立環(huán)境監(jiān)管站、醫(yī)療計(jì)生站、文教體育站、民生信息服務(wù)站、社會(huì)保障及綜合代理站、警務(wù)司法站。社區(qū)服務(wù)中心每周三集中一次辦公，為群眾提供醫(yī)療計(jì)生、環(huán)境建管、文教體育、社會(huì)保障、警務(wù)司法和綜合代理等六項(xiàng)服務(wù)。

村里在住宅區(qū)之內(nèi)建設(shè)了2萬(wàn)平方米的休閑廣場(chǎng)1處，栽植各種風(fēng)景樹17種，花卉2萬(wàn)余株，安裝體育休閑器材30件，設(shè)籃球場(chǎng)、排球場(chǎng)、門球場(chǎng)等體育場(chǎng)地。不僅如此，村里還在廣場(chǎng)中央修渠引水，建設(shè)了2個(gè)水上涼亭。這些都大大方便了村民的休閑娛樂。

村里在樓區(qū)前建設(shè)了集餐飲、娛樂、度假多功能于一體朝鮮族特色住宅一條街，該街充分體現(xiàn)了“四面坡、白灰墻、窗前廊、柱子在外曬太陽(yáng)”的朝鮮族建筑風(fēng)格，囊括了朝鮮風(fēng)格的各種小吃，為本村村民和外來(lái)游客提供舒適、溫馨的飲食休閑服務(wù)，逐步形成了一支“吃農(nóng)家飯、住農(nóng)家屋、觀民族光、賞民族情”的特色民俗旅游產(chǎn)業(yè)。

此外，村里還在住宅區(qū)兩側(cè)以文化長(zhǎng)廊的形式建設(shè)小型朝鮮民族風(fēng)情園1處，園內(nèi)建有朝鮮族民族特色標(biāo)志人物雕塑2座，種植金達(dá)萊等14個(gè)朝鮮族特色植物，讓人們走進(jìn)村莊，就猶如走進(jìn)了朝鮮族的歷史，使這里成為了解朝鮮族民風(fēng)民俗的窗口。

曙光村村民李鎮(zhèn)河說(shuō)：“真沒想到，我們村子的人現(xiàn)在也住上了城里人那樣的樓房，平時(shí)還可以到休閑廣場(chǎng)散散步，到文化活動(dòng)室里下下棋，集中居住真好啊！”

慶安縣勤勞鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)運(yùn)欽鐲告訴《村委主任》記者，不管是住宅樓還是其他建筑物，農(nóng)民集中居住區(qū)的建筑風(fēng)格都具有朝鮮族特色，因此曙光村的村民對(duì)農(nóng)民集中居住區(qū)的建設(shè)十分認(rèn)同。

地權(quán)農(nóng)民作主，開發(fā)務(wù)實(shí)高效

一段時(shí)期，全國(guó)不少地方盛行讓農(nóng)民“上樓”的運(yùn)動(dòng)。中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)陳錫文曾一針見血地指出，在這場(chǎng)讓農(nóng)民上樓運(yùn)動(dòng)的背后，實(shí)質(zhì)是把農(nóng)村建設(shè)用地倒過(guò)來(lái)給城鎮(zhèn)用，弄得村莊稀里嘩啦。然而，曙光村的情況卻與此恰恰相反。

慶安縣勤勞鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)運(yùn)欽鐲告訴《村委主任》記者，曙光村通過(guò)農(nóng)民集中居住的方式節(jié)省出的建設(shè)用地指標(biāo)并沒有被上級(jí)政府拿走，而是全部留在了村里，用于曙光村的各項(xiàng)建設(shè)。

他說(shuō)：“曙光村是一個(gè)朝鮮民族村，村民在海外特別是在韓國(guó)有很多關(guān)系，把建設(shè)用地指標(biāo)全部留給村里的目的就是為了給村里的招商引資騰出空間?！?/p>

建設(shè)用地指標(biāo)的預(yù)留，為曙光村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，村里總共投資了221萬(wàn)元，將原王嘎屯改建成畜牧養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)園，規(guī)劃改造和新建養(yǎng)殖圈舍約30棟，設(shè)有黃牛、生豬、獺兔規(guī)?；B(yǎng)殖場(chǎng)和種牛、種豬、種兔繁殖基地，總占地面積4.5萬(wàn)平方米。

此外，村里還利用新村后面預(yù)留的4棟民房，建設(shè)農(nóng)特產(chǎn)品特色加工區(qū)一處，成立了綠色水稻加工廠、綠色豆制品廠、特色泡菜廠、特色打糕廠、特色釀酒廠以及綠色豆油加工廠，發(fā)展打糕、米酒、風(fēng)味泡菜和冷面等民族特色加工業(yè)。

畜牧養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)園和農(nóng)產(chǎn)品加工區(qū)都采取集體建設(shè)、個(gè)人承包方式，集體獲得租金收益，承包戶獲得經(jīng)營(yíng)收益。村里用集體積累為村民支付2/3的冬季取暖費(fèi)用和其他物業(yè)管理費(fèi)用。

農(nóng)民集中居住工程完成后，通過(guò)對(duì)舊宅基地的復(fù)墾，可增加耕地470多畝，對(duì)原有廢棄的溝渠、道路及零星的荒草地和未利用地進(jìn)行整理，可增加耕地1200多畝，總計(jì)可新增耕地1700多畝，土地利用率增加6％。新增耕地年增產(chǎn)糧食83．79萬(wàn)公斤，年可增收165萬(wàn)元。原有的2013萬(wàn)畝水田通過(guò)整理，年可增產(chǎn)糧食201萬(wàn)公斤，年可增收370萬(wàn)元左右，合計(jì)年增收530萬(wàn)元以上。

曙光村針對(duì)耕地全部為水田的實(shí)際，嚴(yán)格按照綠色食品操作規(guī)程，發(fā)展綠色無(wú)污染的水稻種植，積極推廣機(jī)器插秧、測(cè)土施肥等農(nóng)業(yè)新技術(shù)。與此同時(shí)加快了農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)。曙光村先后建立了1000畝水稻施肥對(duì)比試驗(yàn)園區(qū)、500畝種子對(duì)比園區(qū)和2000畝機(jī)插園區(qū)。

“由于是綠色食品，曙光村產(chǎn)出的大米價(jià)格每公斤要比一般的大米貴出15元?！鼻趧阪?zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)運(yùn)欽鐲告訴《村委主任》記者。

新居的建成解除了村民的后顧之憂。于是，村兩委通過(guò)多種途徑加大勞務(wù)輸出力度，依托在外成功創(chuàng)業(yè)的家鄉(xiāng)人，建立了勞務(wù)輸出外埠基地和聯(lián)絡(luò)站，主動(dòng)與省國(guó)際經(jīng)濟(jì)技術(shù)公司取得聯(lián)系，及時(shí)掌握域外乃至國(guó)外的用工信息并傳遞給村民，源源不斷地將本村勞動(dòng)力先后輸送到內(nèi)地沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的企業(yè)以及韓國(guó)、日本、新加坡打工。據(jù)了解，由于懂韓語(yǔ)，曙光村外出務(wù)工的村民大都去了韓企，單單打工這一項(xiàng)，平均每人每年就可獲得數(shù)萬(wàn)元的收入。

政府支持到位，部門資金整合和安徽省的宋崗村一樣，曙光村的農(nóng)民集中居住工程也得到了上級(jí)政府的大力支持和幫助。

慶安縣農(nóng)委副主任宮本旺告訴《村委主任》記者，為了確保曙光村農(nóng)民集中居住工程的順利推進(jìn)，慶安縣確立了“政府主導(dǎo)、群眾參與、鄉(xiāng)村負(fù)責(zé)、部門協(xié)助”的工作模式，形成了“多元投入、多項(xiàng)推進(jìn)”的工作機(jī)制。

縣委、縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥，靠前指揮，紀(jì)委書記、農(nóng)業(yè)副縣長(zhǎng)前線指揮，縣農(nóng)委、民政局、林業(yè)局、衛(wèi)生局等16個(gè)部門全程參與，鄉(xiāng)村干部具體操作，確保了項(xiàng)目順利實(shí)施。

項(xiàng)目組織機(jī)構(gòu)明確職責(zé)、任務(wù)、目標(biāo)，實(shí)施項(xiàng)目同步推進(jìn)。一是房屋拆遷與土地整理同步推進(jìn)。對(duì)拆遷完的大塊宅基地，實(shí)施機(jī)械作業(yè)，進(jìn)行土地平整，拆一塊推一塊，推一塊平一塊，平一塊修一塊。具體由國(guó)土部門負(fù)責(zé)。二是發(fā)展生產(chǎn)與新村建設(shè)同步推進(jìn)。在新村配套建設(shè)的同時(shí)，由農(nóng)業(yè)技術(shù)部門負(fù)責(zé)，組建大棚育秧小區(qū)，繼續(xù)提高糧食產(chǎn)量，保障第一產(chǎn)業(yè)收入。三是新村建設(shè)與農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)同步推進(jìn)。組織強(qiáng)有力的作業(yè)施工企業(yè)，在房屋拆遷和新村建設(shè)的同時(shí)，全面鋪開以農(nóng)田水利、生產(chǎn)道路為重點(diǎn)的土地整理，確保不誤農(nóng)時(shí)、不誤生產(chǎn)，保障與新農(nóng)村建設(shè)同時(shí)完工，同時(shí)驗(yàn)收。

在具體的操作過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部一起，大力宣講項(xiàng)目意義，合理制定拆遷補(bǔ)償方案，加強(qiáng)對(duì)開發(fā)商的監(jiān)督，公平公正地分配住房，這一切做法打消了農(nóng)民顧慮，形成了和諧拆遷、共同建設(shè)的良好氛圍。

按照“兩條腿走路”、“多輪轉(zhuǎn)動(dòng)”的辦法，縣委、縣政府多渠道、多層面籌措資金。2009年以來(lái)，縣里總共投入曙光村建設(shè)資金6535萬(wàn)元，其中爭(zhēng)取省國(guó)土資源廳土地整理項(xiàng)目資金4242萬(wàn)元，慶安縣廣忠集團(tuán)捐資800萬(wàn)元，省新農(nóng)村辦連續(xù)兩年獎(jiǎng)勵(lì)400萬(wàn)元，縣政府支持590萬(wàn)元，縣直部門扶持156萬(wàn)元，鄉(xiāng)里配套100萬(wàn)元，農(nóng)民自籌247萬(wàn)元，所有資金用于農(nóng)民安置，中心村4棟5層住宅小區(qū)建設(shè)、自來(lái)水井房、取暖鍋爐房等配套設(shè)施建設(shè)等。

縣民政局、林業(yè)局、衛(wèi)生局等l6個(gè)單位發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，形成整體合力，大開“綠燈”，積極參與社區(qū)服務(wù)中心、小區(qū)綠化等工程建設(shè)。2009年以來(lái)，全縣各職能部門共投入的幫建資金以及免收的各種費(fèi)用達(dá)到300多萬(wàn)元，保證了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及時(shí)跟進(jìn)。

（本稿采訪過(guò)程中，得到了黑龍江省委巡視組副廳級(jí)巡視專員李克軍和慶安縣委常委、紀(jì)委書記楊春輝的大力幫助，在此表示衷心感謝。）

第三篇：新農(nóng)村建設(shè)中農(nóng)民集中居住問題研究

? 楚國(guó)良：新農(nóng)村建設(shè)中農(nóng)民集中居住問題研究

2011-09-07 23:35:24

作者：楚國(guó)良

來(lái)源：作者賜稿

點(diǎn)擊：2866

評(píng)論：0

條

【字號(hào)：大 中 小】 評(píng)分等級(jí)：0 摘要：引導(dǎo)農(nóng)民集中居住是“三個(gè)集中”政策的重要組成部分,對(duì)于緩解我國(guó)的“三農(nóng)”問題,推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)具有重要的意義.本文探討了我國(guó)農(nóng)民集中居住實(shí)踐中存在的問題, 分析了天津、成都兩地農(nóng)民集中居住的相關(guān)實(shí)踐,并從中得出了有益啟示,最后給出了相關(guān)建議.關(guān)鍵詞：中國(guó)農(nóng)村；農(nóng)民集中居??；初步研究

一、兩地推動(dòng)農(nóng)民集中居住的基本經(jīng)驗(yàn)

1、創(chuàng)新農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)機(jī)制。

天 津、成都兩地在既有的政策框架內(nèi)用活、用足土地政策，解決用地難題。天津東麗區(qū)華明鎮(zhèn)利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的既有政策，在不增加建設(shè)用地指標(biāo)的前提 下，先由土地行政主管部門供給居民點(diǎn)建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標(biāo)，在一定時(shí)間內(nèi)以農(nóng)民原有宅基地統(tǒng)一組織整理復(fù)墾還田，實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡。華明鎮(zhèn)原有農(nóng)村宅基地12071畝，可復(fù)墾耕地8427畝，其中3600畝用于集中居民點(diǎn)建設(shè)，另外4000多畝土地規(guī)劃了工業(yè)區(qū)和商務(wù)區(qū)，土地掛牌出讓，土地收益預(yù)計(jì)可達(dá)40億元，除去居民點(diǎn)建設(shè)資金37億元外，還略有盈余。成都市則重點(diǎn)在推進(jìn)建立集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)和交易平臺(tái)方面做出探索。在全面開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、確權(quán)頒證工作到位后，每個(gè)農(nóng)戶按權(quán)證所確定的土地面積交由村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，再以鎮(zhèn)為單位，流轉(zhuǎn)各個(gè)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地成立“農(nóng)錦公司”，農(nóng)錦公司統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)全鎮(zhèn)集體土地，打破了原有農(nóng)村土地組為界線，改過(guò)去分散經(jīng)營(yíng)為適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。成都市建立了集體建設(shè)用地交易中心，為農(nóng)村土地合理流動(dòng)提供了平臺(tái)。

2、創(chuàng)新農(nóng)民集中居住模式。

中 國(guó)國(guó)土面積廣闊，經(jīng)緯跨度很大，在歷史的演變和社會(huì)發(fā)展過(guò)程中，各地農(nóng)民形成了自己獨(dú)特的居住習(xí)慣，北方喜聚居，南方喜散居。推動(dòng)農(nóng)民集中居住是中央的政 策方針，但在集中模式上各地應(yīng)有差別，考察中我們發(fā)現(xiàn)，天津、成都兩地因地形地貌、傳統(tǒng)習(xí)慣的不同形成了不同的集中居住模式，但兩地都是依據(jù)本地實(shí)際探索 適合本地需求的集中方式這一點(diǎn)是相同的。

華明鎮(zhèn)模式。

天津東麗區(qū)華明鎮(zhèn)以平原地形為主，處于大城市近郊，緊鄰開發(fā)中的濱海新區(qū)，區(qū)位優(yōu)勢(shì)十分明顯，不久的將來(lái)即將成為城市的一部分，為給未來(lái)城市發(fā)展（尤其是濱海新區(qū)建設(shè)）留足空間、增加建設(shè)用地指標(biāo)、降低拆遷成本，東麗區(qū)成功探索出“宅基地?fù)Q房、城中村改造、依托大項(xiàng)目有序撤村”三條城市化的基本路徑。2005年10月，天津市批復(fù)同意東麗區(qū)華明鎮(zhèn)實(shí)施以宅基地?fù)Q房為核心推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)的方案，同年，國(guó)家發(fā)改委批準(zhǔn)華明鎮(zhèn)為全國(guó)小城鎮(zhèn)發(fā)展改革試點(diǎn)單位，華明模式得到的政策支持是前所未有的。2006年4月，華明鎮(zhèn)啟動(dòng)建設(shè)農(nóng)民集中居民點(diǎn)，2007年10月竣工。共建設(shè)居民房17830套（458棟），整鎮(zhèn)動(dòng)遷華明鎮(zhèn)12個(gè)村，共4.2萬(wàn)人入駐集中居民點(diǎn)，實(shí)行以鎮(zhèn)為單位的整體集中，實(shí)質(zhì)上看，華明模式為以鎮(zhèn)為單位的整體拆遷和整體安置的結(jié)合。華明模式得以推動(dòng)有幾個(gè)條件是必不可少的：

一是鄰近大城市近郊，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)較為發(fā)達(dá)，勞務(wù)收入在當(dāng)?shù)剞r(nóng)民收入中占有很大比重，相當(dāng)一部分先富起來(lái)的當(dāng)?shù)厝艘呀?jīng)移居城市，純農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的情況并不多，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民基本已經(jīng)不依賴于土地而生存。

二是華明鎮(zhèn)原有農(nóng)村房屋以土房為主，生活設(shè)施配套不完整，生活質(zhì)量不高，農(nóng)民愿意集中到條件更好、配套更完善的居民點(diǎn)居住，以面換面、宅基地?fù)Q房，不會(huì)增加集中帶來(lái)的額外負(fù)擔(dān)。

三是華明鎮(zhèn)地處海河沖積平原，宅基地復(fù)墾為耕地的比例高，能夠保證復(fù)墾的耕地?cái)?shù)量和居民點(diǎn)建設(shè)用地指標(biāo)之間的平衡，甚至還有剩余指標(biāo)用于商業(yè)開發(fā)，平衡建設(shè)資金。

四是華明鎮(zhèn)采取的是一種高位協(xié)調(diào)的途徑，其示范鎮(zhèn)建設(shè)得到了國(guó)土資源部、國(guó)家發(fā)改委等強(qiáng)勢(shì)部委的全力支持，因此推動(dòng)較為順利。

戰(zhàn)旗村模式。

成都市郫縣唐昌鎮(zhèn)戰(zhàn)旗村地處成都平原腹地，是市、縣兩級(jí)的新農(nóng)村建設(shè)示范點(diǎn)，全村2.1平方公里面積，耕地2158.5畝，農(nóng)業(yè)人口1676人，該村在農(nóng)民自愿的前提下，積極實(shí)施“拆院并院”土地綜合整理項(xiàng)目，凈增有效耕地320畝。在靠近原有聚居點(diǎn)附近規(guī)劃197畝土地修建9萬(wàn)平方米的新型社區(qū)，新增耕地中除去居民點(diǎn)建設(shè)用地197畝外的用地指標(biāo)掛鉤到縣城周邊，實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作，采取“農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目鎖定城市資源，城市資源置換農(nóng)村建設(shè)資金”的辦法，由成都市小城鎮(zhèn)投資公司投資8900萬(wàn)元，墊資修建新型農(nóng)民集中點(diǎn)和配套基礎(chǔ)設(shè)施，用城市土地經(jīng)營(yíng)的預(yù)期收益償還公司。目前戰(zhàn)旗村已建成新型社區(qū)，基本實(shí)現(xiàn)了全村人口的全面集中。戰(zhàn)旗村以村為單位，靈活運(yùn)用“宜散則散，宜聚則聚”的原則，通過(guò)大力完善集中點(diǎn)配套，培育農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)解決農(nóng)民后顧之憂等利益引導(dǎo)機(jī)制實(shí)行農(nóng)民自愿前提下的逐步集中居住。其集中模式成功運(yùn)作的條件主要有以下幾個(gè)方面：

一是擁有發(fā)達(dá)的集體經(jīng)濟(jì)組織。該村現(xiàn)有集體企業(yè)7家，私營(yíng)企業(yè)5家，村集體資產(chǎn)達(dá)1280萬(wàn)元，通過(guò)集中經(jīng)營(yíng)村內(nèi)承包地，集體資產(chǎn)不斷做大做強(qiáng)。

二是擁有較發(fā)達(dá)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，村內(nèi)土地基本實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，食用菌、蔬菜等產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，大量吸納當(dāng)?shù)貏诹?，就業(yè)比較充分，解除了農(nóng)民的后顧之憂，加之政府利益引導(dǎo)機(jī)制的建立，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民集中居住意愿不斷提高。

3、建立新型農(nóng)民保障機(jī)制。

在醫(yī)療保障方面，兩地都積極利用國(guó)家現(xiàn)有政策提高農(nóng)民醫(yī)療保障水平。一是充分利用新型農(nóng)村合作醫(yī)療政策，加大新農(nóng)合參合率，華明鎮(zhèn)參合率達(dá)到100%，農(nóng)民醫(yī)保達(dá)到全覆蓋。二是允許集中居民點(diǎn)農(nóng)民參加城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)，政府適當(dāng)補(bǔ)助，提高了農(nóng)民參保積極性。

在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，華明鎮(zhèn)采用集中點(diǎn)農(nóng)民可享受城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，在一次性交足26000元后（政府有適當(dāng)補(bǔ)貼），可按月領(lǐng)取520元養(yǎng)老保險(xiǎn)金。成都市獨(dú)創(chuàng)設(shè)立耕保基金的辦法將耕地保護(hù)責(zé)任和養(yǎng)老保險(xiǎn)有機(jī)結(jié)合，達(dá)到雙贏。即由成都市政府從土地出讓收益中拿出資金設(shè)立耕保基金，主要用于承擔(dān)耕地保護(hù)責(zé)任農(nóng)戶的養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼，其中基本農(nóng)田400/畝.年，一般耕地300元/畝.年，耕?；鸢l(fā)放到每位農(nóng)戶的財(cái)政專戶，但只能用于購(gòu)買養(yǎng)老保險(xiǎn)。農(nóng)戶利用耕?；鹳?gòu)買養(yǎng)老保險(xiǎn)，既解決了耕地保護(hù)問題，又解決了農(nóng)民的老有所養(yǎng)問題，一舉兩得。

4、創(chuàng)新農(nóng)村發(fā)展管理方式。

農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中，帶來(lái)的是農(nóng)業(yè)型社會(huì)向城市型社會(huì)的轉(zhuǎn)變，在農(nóng)村管理體制構(gòu)建上，華明鎮(zhèn)突破原有管理模式的束縛，成立了華明示范鎮(zhèn)管理委員會(huì)，負(fù)責(zé)日常行政管理，改變了原來(lái)以村為主的管理方式，以3000戶為一個(gè)社區(qū)，300戶 為一個(gè)鄰里，組建以社區(qū)黨支部為核心，居民代表大會(huì)為權(quán)利中樞，居委會(huì)和鄰里、居民小組為基礎(chǔ)的新型社區(qū)管理體制，形成管理有序、服務(wù)完善、環(huán)境優(yōu)美的新 型社區(qū)。華明鎮(zhèn)重點(diǎn)突出對(duì)農(nóng)村，尤其是居民集中點(diǎn)實(shí)行社區(qū)化管理，提高了管理、服務(wù)水平。成都市重點(diǎn)在加強(qiáng)農(nóng)村基層民主、發(fā)揮村民自治方面進(jìn)行了積極探 索。按照“三分離、兩完善、一加強(qiáng)”（決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)分離、社會(huì)職能與經(jīng)濟(jì)職能分離、政府職能與自治職能分離，完善農(nóng)村公共服務(wù)和社會(huì)管理體系、完善集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行機(jī)制，加強(qiáng)和改進(jìn)農(nóng)村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)）的原則，構(gòu)建和完善“黨組織領(lǐng)導(dǎo)下村民會(huì)議或議事會(huì)決策，村委會(huì)執(zhí)行，其他經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織廣泛參與”的 充滿民主和活力的新型村級(jí)治理機(jī)制。如在都江堰市柳街鎮(zhèn)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革過(guò)程中，房屋測(cè)量面積的認(rèn)定，承包地面積的確定統(tǒng)統(tǒng)都是經(jīng)過(guò)村民議事會(huì)的形式通 過(guò)的決議，一經(jīng)確定不得更改。村民議事會(huì)的民主決策形式有效滿足了農(nóng)民的民主意愿，提高了農(nóng)民的參與度，解決了以前由政府職能部門無(wú)法解決的問題，不失為 農(nóng)村村級(jí)管理的一種好模式，值得我們學(xué)習(xí)借鑒。

二、兩地推動(dòng)農(nóng)民集中居住帶來(lái)的啟示

啟示之一：尊重農(nóng)民意愿、發(fā)揮農(nóng)民主體作用是推動(dòng)農(nóng)民集中居住的先決條件。

兩 地在推進(jìn)農(nóng)民集中居住的過(guò)程中，每一環(huán)節(jié)都滲透了尊重農(nóng)民意愿，發(fā)揮農(nóng)民主體作用的基本原則，也正因?yàn)橛辛宿r(nóng)民群眾的支持，兩地在推進(jìn)集中居住工作中遇到 的阻力較小，推進(jìn)較順利。如天津東麗區(qū)華明鎮(zhèn)實(shí)行宅基地?fù)Q房的村，村民要自愿向村委會(huì)遞交拆遷還遷申請(qǐng)，做到了不強(qiáng)迫一戶、不強(qiáng)拆一戶，只有同意的農(nóng)戶達(dá) 到90%以上，方可實(shí)施換房工作。實(shí)際操作中，農(nóng)民的支持率達(dá)到了95%以 上。在征地補(bǔ)償、置換標(biāo)準(zhǔn)制定、房屋測(cè)量、還遷戶型設(shè)計(jì)等環(huán)節(jié)都充分尊重農(nóng)民意見，讓群眾自主選擇，以村民代表大會(huì)形式廣泛聽取群眾意見和建議后制定具體 實(shí)施細(xì)則并張榜公布，真正做到了讓人民群眾滿意。成都市在推進(jìn)土地綜合整治中發(fā)揮農(nóng)民主體作用，項(xiàng)目實(shí)施讓農(nóng)民提前知情和全程參與，切實(shí)做到整治前農(nóng)民樂 意，整治后農(nóng)民滿意。同時(shí)當(dāng)?shù)剡€建立了村民議事會(huì)制度，把突出的矛盾和問題交由群眾討論，防止簡(jiǎn)單通過(guò)“少數(shù)服從多數(shù)”的方式侵害部分農(nóng)民的合法權(quán)益。凡是農(nóng)民不同意的項(xiàng)目，堅(jiān)決不實(shí)施，凡是農(nóng)民不同意的拆遷，堅(jiān)決不強(qiáng)制，防止代民做主，以行政命令方式違背農(nóng)民意愿搞“大拆大建”。

啟示之二：實(shí)施制度創(chuàng)新、發(fā)揮政府引導(dǎo)作用是推動(dòng)農(nóng)民集中居住的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

城 鄉(xiāng)統(tǒng)籌、農(nóng)民集中居住是一項(xiàng)戰(zhàn)略工程，是一場(chǎng)涉及思想觀念、領(lǐng)導(dǎo)方式和機(jī)制體制的深刻變革，必須全面推動(dòng)各個(gè)領(lǐng)域的綜合配套改革，著力解決制約城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、科學(xué)發(fā)展的突出問題，在構(gòu)建以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均衡發(fā)展機(jī)制、市場(chǎng)化配置資源機(jī)制、農(nóng)村基礎(chǔ)治理機(jī)制及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展管理 體制等方面深化改革，以制度創(chuàng)新推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。在制度創(chuàng)新過(guò)程中政府的作用顯得尤為重要，政府既是現(xiàn)有制度的制定者也是政策的執(zhí)行者，打破體制性障礙成為 政府推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的必修課。天津東麗區(qū)華明鎮(zhèn)在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、小城鎮(zhèn)管理體制、建設(shè)投融資方式、社會(huì)保障制度等8個(gè)方面進(jìn)行了制度創(chuàng)新。如投融資方式上，集中居民點(diǎn)建設(shè)需要大量資金，依靠政府財(cái)力農(nóng)民自身積累顯然不可能，華明鎮(zhèn)大膽創(chuàng)新“以政府直接投資為主導(dǎo)”建設(shè)小城鎮(zhèn)的投融資方式，積極推行以宅基地?fù)Q房為手段的“以地生財(cái)，以城養(yǎng)城”的 做法，在投融資模式方面開創(chuàng)了國(guó)家開發(fā)性金融與小城鎮(zhèn)建設(shè)結(jié)合的先例，有效解決了建設(shè)資金問題。成都市郫縣戰(zhàn)旗村創(chuàng)新農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)機(jī)制，將全村集體土地統(tǒng) 一交由村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)，農(nóng)民以土地入股，年底按股權(quán)分紅，從而推動(dòng)土地向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)向集約方向發(fā)展，幫助農(nóng)民從粗放型生產(chǎn)中解放出來(lái)，從 延長(zhǎng)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條中獲取更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。

啟示之三：堅(jiān)持市場(chǎng)運(yùn)作、發(fā)揮社會(huì)輔助作用是推動(dòng)農(nóng)民集中居住的重要手段。

考察中我們發(fā)現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集中居住由政府全權(quán)包辦的方式是行不通的，政府既沒有這個(gè)財(cái)力，也沒這個(gè)精力，純粹的行政手段也不利于整合各類資源，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置。在政府主導(dǎo)下，充分發(fā)揮市場(chǎng)化運(yùn)作優(yōu)勢(shì)是兩地推進(jìn)農(nóng)民集中居住的重要特點(diǎn)。天津東麗區(qū)政府成立了政府全資的“賓力”公司，全權(quán)負(fù)責(zé)華明鎮(zhèn)集中居民點(diǎn)建設(shè)、農(nóng)村宅基地復(fù)墾、規(guī)劃商業(yè)區(qū)工業(yè)區(qū)開發(fā)、市場(chǎng)投融資等工作。其集中居民點(diǎn)的37億建設(shè)資金全部以“賓力”公司名義從銀行融資。集中居民點(diǎn)建設(shè)剩余的4000多畝土地也全部劃入“賓力”公司，進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，融入資金達(dá)40億元，全面保障了集中居民點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)資金需求。都江堰市柳街鎮(zhèn)在成都率先成立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)站，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，將農(nóng)村產(chǎn)權(quán)掛牌交易，加快了農(nóng)村資源向資本的轉(zhuǎn)化。成都市錦江區(qū)2007年成立農(nóng)業(yè)投資公司，全面負(fù)責(zé)錦江區(qū)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)，利用1970畝國(guó)有土地作為資產(chǎn)，加大市場(chǎng)融資力度，目前已從銀行貸款累計(jì)達(dá)24億元。

啟示之四：解決后顧之憂、發(fā)揮產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)作用是推動(dòng)農(nóng)民集中居住的有力保障。

解決動(dòng)遷農(nóng)民的后顧之憂，讓農(nóng)民“住得進(jìn)”還能“住得起”是兩地在推進(jìn)集中居住中著力破解的難題之一，從兩地的經(jīng)驗(yàn)看，依靠較發(fā)達(dá)的產(chǎn)業(yè)體系就近轉(zhuǎn)移、安置農(nóng)民和依托較完備的社會(huì)保障體系解除農(nóng)民集中的后顧之憂是兩地推進(jìn)集中居住并使集中模式具有長(zhǎng)久生命力的有力保障。如天津東麗區(qū)華明鎮(zhèn)，在集中點(diǎn)周邊規(guī)劃7.33平方公里的華明工業(yè)園，已有110多加企業(yè)入駐，23家企業(yè)投產(chǎn)達(dá)產(chǎn)，加之華明鎮(zhèn)緊鄰天津?yàn)I海物流加工區(qū)，較好地吸納了適齡就業(yè)人員就近轉(zhuǎn)移就業(yè)。通過(guò)就近就業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)，集中點(diǎn)近1.8萬(wàn)勞動(dòng)力實(shí)現(xiàn)就業(yè)。華明鎮(zhèn)還成立了專門機(jī)構(gòu)，集中安置缺乏勞動(dòng)能力的農(nóng)民就業(yè)，僅集中點(diǎn)社區(qū)物業(yè)服務(wù)、保安保潔、環(huán)衛(wèi)清掃、治安協(xié)管等崗位就安置了1100多名村民。再如成都郫縣唐昌鎮(zhèn)戰(zhàn)旗村擁有村級(jí)企業(yè)7家，個(gè)體企業(yè)5家，集體資產(chǎn)1280萬(wàn)元，該村總?cè)丝?679人，其中具備就業(yè)條件的農(nóng)民800人，另有100多人在外就業(yè)，本地企業(yè)只要能吸納700人就業(yè)，即能全面解決就業(yè)問題，該村大力發(fā)展食用菌、蔬菜、花卉苗木等農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，僅“成都榕珍菌業(yè)有限公司”一家公司年吸納當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力就達(dá)300余 人，當(dāng)?shù)剌^發(fā)達(dá)的產(chǎn)業(yè)體系，為農(nóng)民的充分就業(yè)提供了保障，做到了農(nóng)民失地不失業(yè)，解決了農(nóng)民收入來(lái)源問題。在依托產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)較充分就業(yè)的前提下，兩地還積極 探索農(nóng)民社會(huì)保障制度改革，解決農(nóng)民病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)的問題，進(jìn)一步解除農(nóng)民的后顧之憂。如東麗區(qū)華明鎮(zhèn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療參合率達(dá)到100%，農(nóng)民就醫(yī)問題基本解決。在一次性交足26000元（政府有部分補(bǔ)貼）后，集中點(diǎn)農(nóng)民可享受城鎮(zhèn)職工同等的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，每月可領(lǐng)取520元養(yǎng)老保險(xiǎn)金，養(yǎng)老問題初步解決。成都市從土地出讓收益中籌措資金，設(shè)立耕地保護(hù)基金（400元/畝.年），專項(xiàng)用于承擔(dān)耕地保護(hù)責(zé)任農(nóng)戶的養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼，農(nóng)民的養(yǎng)老問題與耕地保護(hù)有機(jī)結(jié)合，既保護(hù)了耕地紅線，又解決了農(nóng)民養(yǎng)老問題，一舉兩得。當(dāng)然，由此政府承擔(dān)的財(cái)政壓力也較大。

三、讓農(nóng)民集中居住必須面對(duì)的五個(gè)問題

從 實(shí)地調(diào)查來(lái)看，無(wú)論是天津的“宅基地?fù)Q房”，還是成都的“三個(gè)集中”，本質(zhì)上是地方政府通過(guò)推動(dòng)農(nóng)村宅基地拆遷、復(fù)墾和農(nóng)民集中居住來(lái)獲得建設(shè)用地指標(biāo)的 行動(dòng)。不同地區(qū)的改革措施雖然有所差別，但主要體現(xiàn)在拆遷補(bǔ)償水平和集中居住標(biāo)準(zhǔn)上，一些地區(qū)條件比其他地區(qū)要更優(yōu)惠些而已。但無(wú)論是宅基地拆遷補(bǔ)償水平，還是集中居住標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)償安置政策基本上是由地方政府部門主導(dǎo)制定，缺乏公共參與和討論，也就不可避免地會(huì)出現(xiàn)一些問題，值得政府、學(xué)術(shù)界以及公眾去關(guān) 注和深思。

問題一 ：是否有足夠法律依據(jù)？

這種通過(guò)宅基地拆遷復(fù)墾來(lái)實(shí)現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移的做法是否有足夠的法律依據(jù)？

從 指標(biāo)供給的形式來(lái)看，不論是成都“拆院并院”、天津的“宅基地?fù)Q房”，還是各地以“城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加和農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤”名義進(jìn)行的農(nóng)村宅基地拆遷復(fù) 墾行為，都不是通過(guò)比較完善的市場(chǎng)交易實(shí)現(xiàn)的，而主要是行政手段。在很多地方其與“征收”行為的界限十分模糊，因?yàn)楸M管農(nóng)村宅基地被拆遷復(fù)墾后土地所有權(quán) 依然保留在集體，這個(gè)過(guò)程中農(nóng)民的住房及附屬房屋、天井、院落、曬場(chǎng)等財(cái)產(chǎn)被剝奪，依舊符合征收的特點(diǎn)。問題是，既然沒有納入征收范圍，地方政府有什么法律依據(jù)來(lái)拆除和復(fù)墾農(nóng)民的合法住房和宅基地？這樣做是否與現(xiàn)行法律相悖？如果發(fā)生糾紛，是否可以有權(quán)利的保護(hù)救濟(jì)？

更 進(jìn)一步講，為了獲得建設(shè)用地指標(biāo)，通過(guò)動(dòng)用征地權(quán)來(lái)推動(dòng)農(nóng)村宅基地拆遷復(fù)墾是否恰當(dāng)？把農(nóng)民的宅基地拆掉復(fù)墾，讓農(nóng)民集中居住，并由地方政府獲得建設(shè)用地 指標(biāo)，這樣的行為是否符合“公共利益”？如果像某些地方政府宣傳的那樣，農(nóng)民可以獲得那么多好處，為什么地方政府不通過(guò)推動(dòng)農(nóng)民或農(nóng)民集體為交易主體參與 的土地發(fā)展權(quán)市場(chǎng)交易，而非要通過(guò)一種近似于征收的辦法來(lái)實(shí)現(xiàn)宅基地復(fù)墾？拆除和復(fù)墾農(nóng)民的宅基地并不是為了國(guó)家或地方重要的基礎(chǔ)設(shè)施、能源、教育、軍事 等公共項(xiàng)目建設(shè)，甚至也不是為了一個(gè)特定的商業(yè)或居住項(xiàng)目，而是為了獲得地方政府可以靈活使用的建設(shè)用地指標(biāo)，為什么要?jiǎng)佑谜鞯貦?quán)？

問題二 ：農(nóng)民集中居住應(yīng)在什么范圍內(nèi)推行？

農(nóng)民集中居住到底應(yīng)該在一個(gè)什么樣的范圍內(nèi)推行？大規(guī)模、運(yùn)動(dòng)式的整村拆遷復(fù)墾是否有必要？

根 據(jù)我們的調(diào)查，農(nóng)民集中居住的范圍在各地差別很大。有的地方采取小范圍就近集中居住的做法，比如我們?cè)诔啥茧p流縣調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)卦凇安鹪翰⒃骸边^(guò)程中采取 就近安置的辦法，由于新的居住點(diǎn)交通便利、商業(yè)設(shè)施較為齊全，農(nóng)民的生活相對(duì)便利，同時(shí)新的居住點(diǎn)離農(nóng)民的承包地不算很遠(yuǎn)，所以對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響相對(duì)要 ??；而在天津華明鎮(zhèn)，則采取農(nóng)民集中居住到城鎮(zhèn)的做法，在城鎮(zhèn)邊上建設(shè)大規(guī)模的高密度公寓式農(nóng)民居住小區(qū)，鎮(zhèn)內(nèi)幾個(gè)已經(jīng)被拆除的村莊的原居民統(tǒng)一被安置到 農(nóng)民居住小區(qū)，對(duì)農(nóng)民而言，盡管生活方便了，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)卻受到很大的影響，養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)更是無(wú)法進(jìn)行。

此 外，急進(jìn)的、大規(guī)模、運(yùn)動(dòng)式的整村拆遷復(fù)墾是否有必要？將宅基地復(fù)墾為耕地，由于耕作層已經(jīng)破壞，耕地的質(zhì)量較差，如果宅基地上的房屋很陳舊破敗并已空 置，且沒有非農(nóng)價(jià)值，復(fù)墾的成本就較低，作為補(bǔ)充耕地的來(lái)源尚可理解。但在目前很多地區(qū)推行的宅基地拆遷復(fù)墾行動(dòng)由于是大規(guī)模、運(yùn)動(dòng)式整村拆遷，所涉及的 農(nóng)民住房，有相當(dāng)部分是質(zhì)量較好的磚瓦結(jié)構(gòu)房屋，并常年有人居住，拆除這樣的房子勢(shì)必要付出較大的經(jīng)濟(jì)代價(jià)，是一種社會(huì)資源的浪費(fèi)，這樣的代價(jià)與獲得的質(zhì) 量較差的耕地相比，是否相稱？

當(dāng)然，地方政府的主要目的在于獲取建設(shè)用地指標(biāo)，在發(fā)達(dá)地區(qū)，一畝建設(shè)用地指標(biāo)本身就值10萬(wàn)元甚至20萬(wàn)元，有指標(biāo)就可以征收城郊農(nóng)地，其出讓金則可高達(dá)幾十萬(wàn)元甚至幾百萬(wàn)元。從這個(gè)角度看，即使拆除較新的農(nóng)村房屋，將宅基地予以復(fù)墾也是合算的。如果復(fù)墾宅基地不能折抵建設(shè)用地指標(biāo)，地方政府顯然不會(huì)有那么高的積極性去推動(dòng)大規(guī)模的運(yùn)動(dòng)式的整村拆遷復(fù)墾。

問題三 ：集中居住的補(bǔ)償和安置問題

在宅基地?fù)Q房問題上，顯然不同博弈方對(duì)其中收益分配合理與否，有著非常不同的計(jì)算，也必然產(chǎn)生差別很大的看法。

以天津?yàn)槔瑥恼嵌葋?lái)看，通過(guò)宅基地?fù)Q房，對(duì)農(nóng)民意味著資產(chǎn)價(jià)值、服務(wù)設(shè)施、生活環(huán)境的巨大改善，顯然是對(duì)農(nóng)民福利的改進(jìn)。

但這種說(shuō)法的有爭(zhēng)議之處，是對(duì)村民原有住房?jī)r(jià)值估算中是否應(yīng)該包括宅基地土地乃至村集體原有建設(shè)用地的價(jià)值。我們調(diào)查的不少天津村民認(rèn)為，政府在其中獲得了絕大部分利益，而農(nóng)民則有很大損失。

根據(jù)新華社2008年8月26日的一篇報(bào)道，曾經(jīng)給天津的宅基地?fù)Q房算過(guò)一筆賬，并認(rèn)為通過(guò)宅基地?fù)Q房，華明鎮(zhèn)農(nóng)民的家庭財(cái)產(chǎn)大幅增加：原來(lái)農(nóng)民居住土坯房或磚混房，估價(jià)在2萬(wàn)元到5萬(wàn)元。到新的小城鎮(zhèn)置換一套80多平方米住宅，價(jià)值超過(guò)40萬(wàn)元，農(nóng)民的房產(chǎn)價(jià)值增加了10倍左右。同時(shí)，政府還將土地增值收益用于還遷農(nóng)民的社會(huì)保險(xiǎn)。還遷農(nóng)民達(dá)到規(guī)定年齡，就可以享受每月400~500元不等的社會(huì)保障金。

據(jù)我們?cè)谌A明鎮(zhèn)的調(diào)查，從市場(chǎng)估價(jià)來(lái)看，75平方米的樓房按每平方米4000元的均價(jià)，價(jià)值大概在30萬(wàn)~40萬(wàn)元之間。以華明鎮(zhèn)貫莊村為例，該村宅基地平均每戶165平方米，但加上村辦企業(yè)、道路、辦公樓等集體建設(shè)用地，貫莊村共有農(nóng)村集體所有的建設(shè)用地2142畝，1910戶，平均每戶748平方米，折合為1.12畝。如果按戶均一畝建設(shè)用地計(jì)算，考慮到貫莊周邊的土地掛牌出讓價(jià)格是每畝200萬(wàn)~400萬(wàn)元，是宅基地?fù)Q房30萬(wàn)元收益的7~13倍左右。當(dāng)然，華明鎮(zhèn)各村的戶均建設(shè)用地有所不同，但華明鎮(zhèn)共有集體建設(shè)用地12071畝，可以計(jì)算出戶均農(nóng)村建設(shè)用地大概在0.8畝左右。華明鎮(zhèn)部分農(nóng)民希望政府能夠按宅基地實(shí)際面積一比一換房。這樣的要求，顯然遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了政府目前愿意支付的水平。因此，部分農(nóng)民不愿意搬遷是必然的。

這 里并不是說(shuō)，去完全滿足所有農(nóng)民的補(bǔ)償要求就是合理的。即使在城市更新改造或城中村拆遷過(guò)程中，也可能會(huì)出現(xiàn)個(gè)別權(quán)利人漫天要價(jià)、導(dǎo)致城市更新或改造無(wú)法 完成的情況。但這種情況的出現(xiàn)，恰?。m不必然）是缺乏市場(chǎng)交易機(jī)制、沒有價(jià)格發(fā)現(xiàn)機(jī)制來(lái)顯示財(cái)產(chǎn)權(quán)利真實(shí)市場(chǎng)價(jià)值所帶來(lái)的結(jié)果。

因 此，這里的關(guān)鍵問題，是土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移過(guò)程中仍然缺少市場(chǎng)定價(jià)要素，土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移價(jià)格基本上被地方政府單方面地規(guī)定為小城鎮(zhèn)大小不同的一套住房的價(jià)格，而農(nóng)民在此過(guò)程中基本缺乏談判權(quán)?？傊跊]有找到合理的定價(jià)方式前，強(qiáng)勢(shì)地方政府忽略、傷害農(nóng)民的眼前或長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的狀況幾乎是難以避免的。

問題四 ：如何切實(shí)尊重農(nóng)民意愿？

如何在集中居住過(guò)程中對(duì)農(nóng)民意愿實(shí)現(xiàn)切實(shí)尊重的問題，雖然各地出臺(tái)的宅基地?fù)Q房政策中一再?gòu)?qiáng)調(diào)要充分尊重農(nóng)民意愿，但實(shí)際操作中卻往往難以實(shí)現(xiàn)。

在政府為獲得土地指標(biāo)來(lái)推動(dòng)城市和工業(yè)發(fā)展的強(qiáng)烈激勵(lì)下，很難相信“搬、還是不搬”對(duì)拆遷復(fù)墾所涉及農(nóng)民能夠構(gòu)成一個(gè)真正的選擇，結(jié)果是缺乏足夠發(fā)言權(quán)的農(nóng)民“被”集中居住的性質(zhì)很強(qiáng)。

以 天津?yàn)槔M管當(dāng)?shù)馗鞣N政策文件中一再?gòu)?qiáng)調(diào)，宅基地?fù)Q房以自愿為原則，要在保障農(nóng)民利益基礎(chǔ)上尊重農(nóng)民意愿，由農(nóng)民自愿提出申請(qǐng)，與村委會(huì)簽訂協(xié)議，同意 宅基地?fù)Q房，才可以操作；同時(shí)村委會(huì)必須召開村民代表大會(huì)表決，簽字畫押，公證處公證。但根據(jù)我們的調(diào)查，在實(shí)際操作過(guò)程中，一些地方存在著強(qiáng)勢(shì)推進(jìn)宅基 地?fù)Q房的情況，尊重農(nóng)民意愿的措施有時(shí)很難落實(shí)。

以華明鎮(zhèn)為例，由于宅基地?fù)Q房涉及到的貫莊村出現(xiàn)拆遷困難，華明街道委員會(huì)2008年8月16日就發(fā)布了《關(guān)于強(qiáng)勢(shì)推進(jìn)貫莊村整體搬遷工作的決定》的文件。

文件中要求：與貫莊未搬遷戶有親屬關(guān)系的華明街道辦事處工作人員、管委會(huì)及物業(yè)聘用人員、貫莊村兩委會(huì)成員、黨分支書記、企業(yè)負(fù)責(zé)人等，從8月18日至8月22日在崗做親屬的工作，促使他們搬遷；從8月23日至8月27日停職做親屬工作，若親屬仍未搬遷，街道黨委將視情況，分別做出停發(fā)獎(jiǎng)金及相應(yīng)福利待遇、解聘、辭退、免職以及黨組織處理等。

一些村民反映，在宅基地?fù)Q房過(guò)程中，村委會(huì)搬遷到新社區(qū)，原有菜市場(chǎng)強(qiáng)行關(guān)閉和拆除；村內(nèi)道路也放棄維護(hù)；斷水?dāng)嚯姡遄又車膶W(xué)校也同時(shí)搬遷。村民往往面臨的局面是不得不換。雖然天津市政府要求必須90%以上的村民同意才能進(jìn)行宅基地?fù)Q房，但我們對(duì)貫莊的調(diào)查表明，村民意見并沒有得到充分尊重，結(jié)果導(dǎo)致占全村45%的866戶農(nóng)民聯(lián)名起訴。

問題五 ：農(nóng)民集中居住的后續(xù)問題怎么解決？

農(nóng)民集中居住的后續(xù)問題沒有得到充分考慮和妥善解決，這本質(zhì)是一個(gè)“外生推動(dòng)”的城市化所固有的缺陷，即并非緣于生產(chǎn)生活方式自然調(diào)整而產(chǎn)生的集聚。首先是復(fù)墾后耕地的歸屬問題。以天津華明鎮(zhèn)為例，搬遷上“樓”的農(nóng)民如何參與類似復(fù)墾項(xiàng)目的收益分配仍不明朗。按照《中國(guó)新聞周刊》記者的調(diào)查，天津市東麗區(qū)華明示范鎮(zhèn)宅基地復(fù)墾項(xiàng)目占地2000畝，華明街道為此專門成立了天津市濱海華明農(nóng)業(yè)有限公司。規(guī)劃建設(shè)581棟二代節(jié)能溫室和兩個(gè)各占15畝的智能溫室，將重點(diǎn)發(fā)展高效設(shè)施農(nóng)業(yè)和休閑觀光農(nóng)業(yè)，該項(xiàng)目建成后預(yù)期年收入可達(dá)4765萬(wàn)元，安置就業(yè)1500多人。

從華明鎮(zhèn)的安排來(lái)看，華明街道辦事處農(nóng)辦主任李健生稱，“這個(gè)項(xiàng)目將來(lái)交由公司運(yùn)作，收益也歸公司”。因此，被置換出宅基地的農(nóng)民應(yīng)該不能參與復(fù)墾后的耕地收益分配。

其 次，有些地方的農(nóng)民集中居住小區(qū)完全按照城市居民公寓式的小區(qū)模式建設(shè)，不管當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民是否已經(jīng)脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，不僅未考慮農(nóng)作物曬場(chǎng)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)輔助用房，甚至連放置農(nóng)機(jī)具的場(chǎng)所也沒有。在我們的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，很多農(nóng)民集中居住小區(qū)里，道路被用于曬場(chǎng)、停放各種農(nóng)機(jī)具的現(xiàn)象非常普遍，給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的生活和生產(chǎn)帶 來(lái)了極大的不便。

最后，由于集中居住以后，農(nóng)民的生活成本，包括煤氣、自來(lái)水、物管費(fèi)等均有不同程度的提高，在一些地區(qū)宅基地復(fù)墾后農(nóng)民失去了房前屋后的自留地，連蔬菜也要到菜市場(chǎng)購(gòu)買，事實(shí)上降低了農(nóng)民的生活水平，對(duì)那些原本靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)可以實(shí)現(xiàn)生活基本自給自足的農(nóng)民，特別是對(duì)俗稱“4050”（四十多歲和五十多歲）農(nóng)民來(lái)說(shuō)，原有自給自足的生活方式被打破，就業(yè)又有困難，也沒有達(dá)到領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡，生活更加艱辛。

由 于存在著上述問題，目前在各地推行農(nóng)村宅基地復(fù)墾過(guò)程中存在著相當(dāng)大的阻力，也帶來(lái)了不同程度的社會(huì)不穩(wěn)定，甚至在一些地區(qū)出現(xiàn)較為嚴(yán)重的上訪和集體性事 件。我們的調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，在一些地區(qū)，地方政府通過(guò)放棄對(duì)原有村莊基本設(shè)施維護(hù)，甚至在學(xué)?？荚囍巴蝗粚W(xué)校搬離，從而對(duì)剩余村民施加壓力，使得剩余村民 為了維系基本生活條件和確保孩子上學(xué)，“自愿”在搬遷協(xié)議書上簽字。通過(guò)這種方式實(shí)現(xiàn)的“自愿”集中居住，很難讓人滿意。

四、關(guān)于推進(jìn)農(nóng)民集中居住點(diǎn)建設(shè)的幾點(diǎn)建議

農(nóng) 民集中居住點(diǎn)建設(shè)是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的一個(gè)重要課題，是當(dāng)前推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展需要重點(diǎn)關(guān)注和研究解決的突出問題。應(yīng)遵循積極、穩(wěn)妥、有序的原則，統(tǒng)一思 想、科學(xué)規(guī)劃、創(chuàng)新舉措、順勢(shì)推進(jìn)，通過(guò)若干年持續(xù)努力，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民點(diǎn)布局從自然形態(tài)向規(guī)劃形態(tài)轉(zhuǎn)變，從根本上改善農(nóng)村居民生產(chǎn)生活條件和生態(tài)環(huán)境質(zhì) 量。1.以統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)為前提，積極穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)民集中居住點(diǎn)建設(shè)。進(jìn) 一步統(tǒng)一各級(jí)干部和農(nóng)民群眾的思想認(rèn)識(shí)，從全局、長(zhǎng)遠(yuǎn)的高度審視農(nóng)民集居點(diǎn)建設(shè)重大意義，調(diào)動(dòng)推進(jìn)農(nóng)民集中居住點(diǎn)建設(shè)的積極性。應(yīng)充分認(rèn)清推進(jìn)農(nóng)民集中居 住點(diǎn)建設(shè)的決策，是符合社會(huì)進(jìn)步潮流的科學(xué)選擇，是新農(nóng)村建設(shè)的必由之路，是惠及農(nóng)民的好事實(shí)事，必須不遺余力、持之以恒地予以推進(jìn)。應(yīng)正確認(rèn)識(shí)農(nóng)民集中 居住不是農(nóng)民居住自然點(diǎn)的簡(jiǎn)單合并，不是人口簡(jiǎn)單的空間集聚，而是牽動(dòng)農(nóng)民切身利益，涉及農(nóng)民生活方式、生產(chǎn)方式以及農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的變革。實(shí)施農(nóng)民集居是 一個(gè)漸進(jìn)的、較長(zhǎng)的歷史過(guò)程，必須隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、各級(jí)政府和村級(jí)財(cái)力的增強(qiáng)以及農(nóng)民富裕程度的提高而逐步實(shí)施，不能急于求成。必須從各地實(shí)際出發(fā)，防止盲目制定時(shí)間進(jìn)度、追求建設(shè)速度和大拆大建、強(qiáng)行推進(jìn)的現(xiàn)象。只有深刻領(lǐng)會(huì)此項(xiàng)工作的重要性、復(fù)雜性、艱巨性，才能順勢(shì)而為、合力攻堅(jiān)。

2.以完善布局規(guī)劃為龍頭，引領(lǐng)農(nóng)民集中居住點(diǎn)建設(shè)的有序推進(jìn)。規(guī)劃是農(nóng)村集中居住點(diǎn)建設(shè)的龍頭，事關(guān)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

一要細(xì)化完善。組織對(duì)農(nóng)民集中居住點(diǎn)規(guī)劃“回頭看”，做好修訂完善工作，提高規(guī)劃的前瞻性、可操作性，務(wù)求貫穿生態(tài)理念，體現(xiàn)文化內(nèi)涵，反映區(qū)域特色，防止千村一面。

二要相互銜接。在制定農(nóng)民集中居住點(diǎn)總體布局規(guī)劃的同時(shí)，還要考慮畜禽養(yǎng)殖和二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展等問題，使之相匹配。同時(shí)要協(xié)調(diào)建設(shè)、國(guó)土等相關(guān)部門，結(jié)合新一輪土地利用總體規(guī)劃修編，搞好集中居住點(diǎn)布局規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的銜接。

三要公開透明。規(guī)劃要充分征求農(nóng)民意見，并通過(guò)法定程序確定下來(lái)，實(shí)施剛性管理。規(guī)劃一經(jīng)確定要對(duì)社會(huì)公開，嚴(yán)格執(zhí)行，接受群眾監(jiān)督。

四要依法監(jiān)管。農(nóng)民集中居住點(diǎn)建設(shè)必須依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和各級(jí)政府的政策規(guī)定來(lái)開展，加強(qiáng)建設(shè)過(guò)程中的監(jiān)督管理，絕不允許借集中居住點(diǎn)建設(shè)變相開發(fā)商品房，違規(guī)操作，否則會(huì)損害農(nóng)民利益，留下隱患。

3.以項(xiàng)目拆遷、危房翻建等為重點(diǎn)，引導(dǎo)農(nóng)民逐步向居住點(diǎn)集中。根據(jù)目前財(cái)力，農(nóng)民集中居住點(diǎn)建設(shè)不可能像城鎮(zhèn)改造一樣大拆大建，只能在規(guī)劃引領(lǐng)下，分步實(shí)施，先易后難，循序漸進(jìn)。

一是利用項(xiàng)目拆遷率先集聚。對(duì)于拓展工業(yè)園區(qū)、建設(shè)規(guī)?；F(xiàn)代農(nóng)業(yè)項(xiàng)目以及有關(guān)重大工程需要拆遷的農(nóng)戶，應(yīng)率先安置到集中居住點(diǎn)，利用拆遷補(bǔ)償做優(yōu)環(huán)境、完善功能，增強(qiáng)對(duì)農(nóng)民集居的吸引力。二是利用新建翻建先行集聚。凡 需新建、翻建房屋的農(nóng)戶應(yīng)一律進(jìn)入集中居住點(diǎn)。對(duì)集居點(diǎn)外的分散建房，除特殊情況外，應(yīng)停止審批。強(qiáng)化鎮(zhèn)村干部管理責(zé)任，建立專項(xiàng)巡查制度，堅(jiān)決剎住不按 規(guī)劃辦事、不批私建、亂搭亂建等現(xiàn)象。對(duì)少數(shù)因房屋破舊、居住確有危險(xiǎn)又無(wú)力新建住房的困難戶，可給予必要扶持，優(yōu)先進(jìn)點(diǎn)集居，或利用村民“脫殼房”過(guò)渡性置換。

4.以解決難點(diǎn)問題為突破，加強(qiáng)農(nóng)民集中居住點(diǎn)建設(shè)的政策引導(dǎo)。農(nóng)村現(xiàn)行政策的制約是目前農(nóng)村集居點(diǎn)建設(shè)推進(jìn)的一大難題。一方面要積極反映、向上爭(zhēng)取政策；另一方面，相關(guān)部門要加強(qiáng)調(diào)研，積極探索，形成切實(shí)可行的對(duì)策措施。

一是完善土地流轉(zhuǎn)政策。千 方百計(jì)做好農(nóng)民集中居住點(diǎn)建設(shè)用地的調(diào)劑工作。對(duì)于涉及農(nóng)戶承包地的，要在做好農(nóng)民思想工作的前提下，采取置換、互換、征收、租賃等多種方式，加以解決。盡快明確跨村組宅基地置換政策，探索建立農(nóng)村宅基地復(fù)墾獎(jiǎng)勵(lì)政策。對(duì)集中居住點(diǎn)用地計(jì)劃實(shí)行單列，確保不擠占地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用地計(jì)劃。

二是研究整合資金扶持政策。減 免集中居住點(diǎn)規(guī)劃審批等相關(guān)行政事業(yè)收費(fèi)或進(jìn)行補(bǔ)貼，減免或取消水、電增容費(fèi)。集居點(diǎn)農(nóng)民辦理水、電、通信等開戶、過(guò)戶手續(xù)時(shí)，有關(guān)部門應(yīng)免收開戶費(fèi)、過(guò) 戶費(fèi)。同時(shí)，盡可能將省支農(nóng)資金向集中居住點(diǎn)建設(shè)傾斜，從每年的土地出讓金凈收益中提取一定比例用于集居點(diǎn)建設(shè)。在加大財(cái)政扶持力度的同時(shí)，引入多元化投 入機(jī)制，多方籌措建設(shè)資金，使供水、供電、通信、道路、綠化、垃圾及污水處理等配套設(shè)施建設(shè)到位。

三是逐步完善社會(huì)保障制度。研 究農(nóng)民集中居住點(diǎn)建設(shè)中的新情況、新問題，完善與之相適應(yīng)、能夠可持續(xù)發(fā)展的養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障機(jī)制，逐步將失地農(nóng)民、進(jìn)城農(nóng)民工納入社保范圍，使農(nóng)民 獲得更多實(shí)惠，解除農(nóng)村居民后顧之憂?？稍谡饔玫某擎?zhèn)建設(shè)用地中，劃出一定比例的土地給成片拆遷的村組開發(fā)經(jīng)營(yíng)，其所得作為失地農(nóng)民的生活補(bǔ)助，以保證失 地農(nóng)民有長(zhǎng)期穩(wěn)定的收入來(lái)源。

5.以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化為支撐，增強(qiáng)農(nóng)民集中居住點(diǎn)建設(shè)的物質(zhì)基礎(chǔ)。城 鎮(zhèn)化推進(jìn)離不開工業(yè)化發(fā)展，農(nóng)民集居點(diǎn)建設(shè)也離不開農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、挖掘農(nóng)內(nèi)增收潛力、增加農(nóng)民收入的有效途徑，是農(nóng)民集居點(diǎn)建 設(shè)的有力支撐。應(yīng)繼續(xù)調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，加大項(xiàng)目農(nóng)業(yè)發(fā)展力度，推進(jìn)優(yōu)質(zhì)特色農(nóng)副產(chǎn)品基地建設(shè)，發(fā)展高效、優(yōu)質(zhì)、安全的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力和附 加值。培育和引進(jìn)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，重點(diǎn)扶持一批競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)、外向度高、帶動(dòng)能力強(qiáng)的龍頭企業(yè)，努力實(shí)現(xiàn)產(chǎn)加銷一條龍、貿(mào)工農(nóng)一體化，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程。圍繞 農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)品，積極發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織，培養(yǎng)壯大農(nóng)民經(jīng)紀(jì)人隊(duì)伍，打造“一品一村”或“一品多村”，形成小規(guī)模與大群體相結(jié)合的產(chǎn)業(yè)基地和生產(chǎn)體系，實(shí)現(xiàn)千家萬(wàn)戶增收致富。著力抓好農(nóng)民教育培訓(xùn)，提高勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移質(zhì)量，增加農(nóng)民農(nóng)外就業(yè)和收入。同時(shí)，通過(guò)教育培訓(xùn)，改變農(nóng)民思想觀念、生活習(xí)慣、生產(chǎn)方式，實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)農(nóng)民向新型農(nóng)民的根本轉(zhuǎn)變。

第四篇：關(guān)于印發(fā)袁莊鎮(zhèn)農(nóng)民集中居住建設(shè)管理辦法

關(guān)于印發(fā)《袁莊鎮(zhèn)農(nóng)民集中居住建設(shè)管理辦法》 的通知

各黨（總）支部，各村委會(huì)，各單位：

《袁莊鎮(zhèn)農(nóng)民集中居住建設(shè)管理辦法》經(jīng)鎮(zhèn)黨政聯(lián)合辦公會(huì)討論通過(guò)，現(xiàn)予印發(fā)，請(qǐng)各村、各單位認(rèn)真貫徹執(zhí)行。

中共袁莊鎮(zhèn)委員會(huì)

袁莊鎮(zhèn)人民政府

二OO七年八月二十六日

袁莊鎮(zhèn)農(nóng)民集中居住建設(shè)管理辦法

（試

行）

第一章

總則

第一條

為認(rèn)真貫徹科學(xué)發(fā)展觀，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，構(gòu)建和諧社會(huì)，引導(dǎo)農(nóng)民集中居住，促進(jìn)村莊適度集聚和集約利用土地等資源，促進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施集約配置，促進(jìn)整合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)空間，加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)步伐，依據(jù)《袁莊鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)總體規(guī)劃》、《袁莊鎮(zhèn)鎮(zhèn)村布局規(guī)劃》和《關(guān)于明確農(nóng)民集中居住規(guī)劃實(shí)施有關(guān)問題的通知》（東政辦發(fā)［2006］90號(hào)）、《關(guān)于切實(shí)規(guī)范農(nóng)民集中居住秩序的通知》（東政辦發(fā)［2007］35號(hào)）、《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)的實(shí)施意見》（東發(fā)［2007］22號(hào)）等文件精神及相關(guān)法律、法規(guī)，結(jié)合本鎮(zhèn)實(shí)際，制定本辦法。

第二條

本辦法適用于袁莊鎮(zhèn)鎮(zhèn)域范圍內(nèi)農(nóng)民集中居住建設(shè)，鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)各類建設(shè)按鎮(zhèn)區(qū)總體規(guī)劃及鎮(zhèn)區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃。

第三條

鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)全鎮(zhèn)農(nóng)民集中居住建設(shè)的規(guī)劃、管理工作，各村民委員會(huì)具體負(fù)責(zé)本行政村村域范圍內(nèi)農(nóng)民集中居住建設(shè)的實(shí)施管理工作。

第二章

農(nóng)民集中居住建設(shè)規(guī)劃的編制與審批

第四條

農(nóng)民集中居住建設(shè)規(guī)劃由鎮(zhèn)村鎮(zhèn)建設(shè)辦公室牽頭，各村民委員會(huì)參與編制。提請(qǐng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)或人大主席團(tuán)審查同意報(bào)縣政府（縣建設(shè)行政主管部門）審批。

第五條

農(nóng)民集中居住規(guī)劃必須依據(jù)《袁莊鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)總體規(guī)劃》、《袁莊鎮(zhèn)鎮(zhèn)村布局規(guī)劃》，根據(jù)東發(fā)（2007）22號(hào)文件精神結(jié)合各村實(shí)際，農(nóng)民集中居住點(diǎn)規(guī)模鎮(zhèn)區(qū)周邊為2500－3000人，一般農(nóng)民集中居住點(diǎn)規(guī)模為2000－2500人，全鎮(zhèn)從原來(lái)的43個(gè)農(nóng)民集中居住點(diǎn)調(diào)減為20個(gè)左右，原則上每村開工建設(shè)一個(gè)點(diǎn)，特殊情況需增點(diǎn)的必須申請(qǐng)批準(zhǔn)。各村必須以村民代表大會(huì)的形式通報(bào)由縣建設(shè)行政主管部門審批確定的農(nóng)民集中居住點(diǎn)位置，并嚴(yán)格按調(diào)整后的農(nóng)民集中居住點(diǎn)組織落實(shí)，一次規(guī)劃分步實(shí)施。

第三章

建設(shè)用地管理

第六條

鎮(zhèn)國(guó)土資源管理所要嚴(yán)把農(nóng)民宅基地審批關(guān)，同時(shí)要結(jié)合上級(jí)有關(guān)要求，及時(shí)調(diào)整土地利用總體規(guī)劃，把新規(guī)劃的農(nóng)民居住用地統(tǒng)一調(diào)整為建設(shè)用地。

第七條

農(nóng)民集中居住用地由各村按相關(guān)規(guī)定一次性規(guī)劃，分期使用。首期農(nóng)民居住點(diǎn)要調(diào)出15畝左右用于農(nóng)民建房，以后根據(jù)需要逐年進(jìn)行調(diào)地。

第八條

農(nóng)民按規(guī)劃要求到集中居住點(diǎn)申請(qǐng)宅基地的，在審批時(shí)應(yīng)明確收回原宅基地，并堅(jiān)持先拆除舊房，交出原宅基地再劃撥新宅基地建設(shè)。原宅基地除可保留5m2/人的副業(yè)用房外，其余房屋應(yīng)在建房之日起六個(gè)月內(nèi)拆除退耕。若原宅基地在六個(gè)月內(nèi)暫時(shí)交不出來(lái)的，由原宅基地使用戶每年支付土地租賃費(fèi)給村，標(biāo)準(zhǔn)為新占宅基地同等補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的1.5倍，跨村進(jìn)集中居住點(diǎn)建房的農(nóng)戶，在新建房屋建成后一個(gè)月內(nèi)必須交出原宅基地，嚴(yán)控一戶兩宅現(xiàn)象，具體由所在村民委員會(huì)和鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)、國(guó)土部門審核把關(guān)。鼓勵(lì)農(nóng)民規(guī)模養(yǎng)殖，各村應(yīng)劃定集中專用地，用地范圍標(biāo)準(zhǔn)按相關(guān)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)

整規(guī)定執(zhí)行。

第九條

農(nóng)戶跨村進(jìn)農(nóng)民集中居住點(diǎn)建住宅的，原則上本鎮(zhèn)內(nèi)的農(nóng)業(yè)戶口可以跨村建房，但接收村必須經(jīng)村集體討論村民代表會(huì)議通過(guò)，待接收戶口遷移后，按規(guī)定辦理建房手續(xù)，并辦理原宅基地房屋的拆除承諾，建筑配套費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)費(fèi)用由村討論確定并報(bào)經(jīng)鎮(zhèn)村鎮(zhèn)建設(shè)辦公室同意。

第十條

對(duì)原規(guī)劃線內(nèi)居住房較好但急需進(jìn)一步改善住房條件的農(nóng)戶，可與符合建房條件，但經(jīng)濟(jì)條件不許可的困難戶，老齡戶協(xié)商，在自愿、平等、互利且雙方手續(xù)完備的前提下，進(jìn)行宅基地交換，然后到農(nóng)民集中居住點(diǎn)申請(qǐng)建房或購(gòu)買商品房。

第四章

建設(shè)工程規(guī)劃管理

第十一條

農(nóng)戶新建、翻建房屋必須按規(guī)劃到農(nóng)民集中居住點(diǎn)建房，農(nóng)民集中居住點(diǎn)以外不得申請(qǐng)新建、翻建、擴(kuò)建房屋。

第十二條

堅(jiān)持以人為本、實(shí)事求是的原則，凡農(nóng)戶新建住宅（包括樓房和平房），一律安排到農(nóng)民集中居住點(diǎn)進(jìn)行統(tǒng)一建設(shè)，對(duì)因不可抗拒的自然災(zāi)害和確無(wú)經(jīng)濟(jì)能力進(jìn)農(nóng)民集中居住點(diǎn)建房的，可以在原規(guī)劃線內(nèi)建設(shè)過(guò)渡性平房，但必須符合以下條件方可批建：

1、現(xiàn)有住房經(jīng)鎮(zhèn)村鎮(zhèn)建設(shè)辦公室確認(rèn)為危房；

2、該戶屬困難戶，經(jīng)濟(jì)收入較低，人均年收入低于當(dāng)年全鎮(zhèn)人均水平的35%，且發(fā)生災(zāi)難性或特殊情況；

3、新建過(guò)渡性平房人均建筑面積不得大于25m2；

4、新建過(guò)渡性平房不得使用水泥、砂漿；

5、建房戶要作出書面承諾，并按家庭人口每人2000元交足保證金，保證不擴(kuò)大建筑面積、改變房屋的性質(zhì)；

6、分工聯(lián)系村的定村鎮(zhèn)干，村支部書記、村主任及定組村干擔(dān)保。

在符合以上6條規(guī)定的基礎(chǔ)上，方可辦理過(guò)渡性平房的建設(shè)手續(xù)，沒有辦理建房手續(xù)的均認(rèn)定為違章建筑，如有違規(guī)現(xiàn)象，一律按本辦法規(guī)定追究其責(zé)任，并限期糾正。

第十三條

農(nóng)戶新建住宅必須具書面申請(qǐng)，經(jīng)村民小組簽署意見，村民委員會(huì)審查同意后領(lǐng)取《如東縣個(gè)人住宅建設(shè)工程規(guī)劃選址申請(qǐng)表》、《如東縣城鄉(xiāng)居民建房用地審批表》、《如東縣個(gè)人住宅建設(shè)規(guī)劃許可證申請(qǐng)表》，如實(shí)填報(bào)，經(jīng)村民委員會(huì)初審（必須現(xiàn)場(chǎng)勘察并繪制平面圖、規(guī)劃圖，簽署初審意見），報(bào)請(qǐng)分工鎮(zhèn)干、片長(zhǎng)審核簽字后由村報(bào)送村鎮(zhèn)建設(shè)辦公室審核后核發(fā)《如東縣個(gè)人住宅建設(shè)規(guī)劃選址意見書》、《用地批準(zhǔn)決定書》、《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》、《建設(shè)工程施工許可證》，再由定村鎮(zhèn)干、村民委員會(huì)主任、國(guó)土所、建設(shè)站相關(guān)人員實(shí)施放線方可施工，并跟蹤服務(wù)。

第十四條

農(nóng)戶新建住宅的造型由各村根據(jù)多數(shù)進(jìn)區(qū)戶的愿望，選用鎮(zhèn)建設(shè)管理服務(wù)站提供的圖紙按規(guī)劃要求實(shí)施，做到“五統(tǒng)一、一保證”，即統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一樣式、統(tǒng)一高程、統(tǒng)一區(qū)間道路、統(tǒng)一配套設(shè)施及綠化，保證按規(guī)劃要求建設(shè)，農(nóng)戶自建的，并繳納規(guī)劃建設(shè)保證金（保證金由各村收取，交鎮(zhèn)財(cái)政所保管，房屋完工后經(jīng)驗(yàn)收符合規(guī)劃要求如數(shù)退還，保證金不少于3000元）。

第十五條

農(nóng)民集中居住點(diǎn)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)由各村統(tǒng)籌解決，要充分體現(xiàn)自然村莊特色，利用自然河流種植綠化，村民休閑場(chǎng)地、村公共服務(wù)中心，公共衛(wèi)生等各類基礎(chǔ)配套設(shè)施要基本齊全，并按規(guī)劃要求由村統(tǒng)一組織施工、驗(yàn)收，凡上級(jí)下?lián)艿母黝愞r(nóng)村配套設(shè)施基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)，主要用于農(nóng)民集中居住點(diǎn)的配套建設(shè)。

第十六條

農(nóng)民集中居住點(diǎn)內(nèi)建房戶戶型按人口數(shù)享受建筑

面積，其標(biāo)準(zhǔn)為：底層住宅的建筑占地面積2－4人戶，每戶94.5平方米；5－6人戶，每戶115平方米；7人以上戶，每戶125平方米、獨(dú)生子女和大齡未婚青年可以照顧一人計(jì)算戶人口數(shù)，每戶最多可照顧一人。各村可根據(jù)村的實(shí)際，將農(nóng)戶進(jìn)農(nóng)民集中居住點(diǎn)的房型分為樓房?jī)深?，一類?90m2左右，一類為230m2左右；平房一類為110m2左右，必須統(tǒng)一規(guī)格類型，相對(duì)集中。

第十七條

農(nóng)民集中居住點(diǎn)內(nèi)建房及基礎(chǔ)配套建設(shè)，各村可在農(nóng)戶自愿的基礎(chǔ)上采取市場(chǎng)化運(yùn)作的形式，市場(chǎng)化運(yùn)作，或村組織農(nóng)戶自建的形式，但必須堅(jiān)持“五個(gè)統(tǒng)一”的要求實(shí)施。

第五章

監(jiān)督檢查與實(shí)施

第十八條

鎮(zhèn)政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)農(nóng)民集中居住點(diǎn)建設(shè)管理的監(jiān)督與檢查，各村民委員會(huì)負(fù)責(zé)農(nóng)民集中居住建設(shè)的組織與實(shí)施。鎮(zhèn)建立督查小組，負(fù)責(zé)鎮(zhèn)村范圍內(nèi)的違章建房、宅基地占用、規(guī)劃執(zhí)行行為的督查，對(duì)督查中出現(xiàn)的違規(guī)現(xiàn)象及時(shí)反饋到村，并監(jiān)督糾正到位。鎮(zhèn)國(guó)土所、建管站、農(nóng)經(jīng)站、司法所、調(diào)解中心、水利站、供電所、廣電站、自來(lái)水企業(yè)、郵電等部門按各自的工作職責(zé)，做好服務(wù)協(xié)調(diào)工作。

第十九條

對(duì)進(jìn)農(nóng)民集中居住點(diǎn)農(nóng)戶鎮(zhèn)給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)，凡純農(nóng)戶進(jìn)入村指定的集中居住點(diǎn)（不包括集中居住點(diǎn)內(nèi)改建戶），且按“五個(gè)統(tǒng)一”要求建設(shè)，經(jīng)鎮(zhèn)村鎮(zhèn)建設(shè)辦公室相關(guān)部門驗(yàn)收合格，鎮(zhèn)一次性獎(jiǎng)勵(lì)樓房戶1000元，平房戶800元。

第二十條

嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)民集中居住點(diǎn)建設(shè)資金的管理。各村凡籌集用于農(nóng)民集中居住點(diǎn)公共設(shè)施配套建設(shè)或統(tǒng)一代建、農(nóng)戶分購(gòu)的資金，一律進(jìn)入村賬實(shí)行收支兩條線管理，?？顚Ｓ?。

第二十一條

鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)民集中居住點(diǎn)的公益設(shè)施建設(shè)將給予補(bǔ)償（具體辦法另行制定）。

第二十二條

強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，明確工作職責(zé)。為加速我鎮(zhèn)農(nóng)民集中居住點(diǎn)建設(shè)實(shí)施，強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)一步明確工作職責(zé)，充分發(fā)揮其職能作用，確保我鎮(zhèn)農(nóng)民集中居住點(diǎn)建設(shè)健康有序發(fā)展，鎮(zhèn)政府將建立工作領(lǐng)導(dǎo)組，領(lǐng)導(dǎo)組另文下發(fā)。

第二十三條

強(qiáng)化鎮(zhèn)村干部的考核，農(nóng)民集中居住點(diǎn)建設(shè)各村黨支部書記為第一責(zé)任人，村主任為具體負(fù)責(zé)人，其他村干為到組的直接責(zé)任人，從即日起，若出現(xiàn)未經(jīng)批準(zhǔn)在非集中居住點(diǎn)新開工建房而未能及時(shí)得到有效處理的，一律逐級(jí)追究責(zé)任，在村干分工范圍內(nèi)出現(xiàn)一戶，該村干當(dāng)年報(bào)酬減半（若出現(xiàn)批平建樓的該村干停職待崗），出現(xiàn)兩戶及兩戶以上的，該村干予以下崗辭退；在所在村范圍內(nèi)出現(xiàn)一戶，該村當(dāng)年不得評(píng)為先進(jìn)，村黨支部書記、村主任實(shí)行誡勉談話，當(dāng)年報(bào)酬減少三分之一；出現(xiàn)兩戶以上，該村不享受鎮(zhèn)年終考核獎(jiǎng)，村支部書記、村主任停職待崗；待崗期間不享受村干待遇。定村鎮(zhèn)干在所分工范圍內(nèi)出現(xiàn)一戶，年終獎(jiǎng)減三分之一，出現(xiàn)兩戶以上，年終獎(jiǎng)不享受，并由組織上實(shí)行誡勉談話。

第二十四條

鎮(zhèn)各部門都要齊抓共管，密切配合。村鎮(zhèn)建設(shè)辦公室要嚴(yán)把手續(xù)關(guān)，不辦人情、招呼手續(xù)，本辦法第十七條涉及到的鎮(zhèn)相關(guān)部門就此項(xiàng)工作列入年終考核主要內(nèi)容之一。凡因組織不力，督查不到位，配合不協(xié)調(diào)，處理不徹底，發(fā)現(xiàn)一例涉及到的部門負(fù)責(zé)人年終獎(jiǎng)勵(lì)減一半。具體工作人員年終獎(jiǎng)減少三分之二。情節(jié)嚴(yán)重，造成不良影響的將按級(jí)追究當(dāng)事人的責(zé)任。

第二十五條

本辦法的考核，由鎮(zhèn)政府組織實(shí)施。

第二十六條

本辦法從發(fā)文之日起生效。本辦法由鎮(zhèn)村鎮(zhèn)建設(shè)辦公室負(fù)責(zé)解釋。

第五篇：學(xué)年論文：農(nóng)民集中居住：社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)創(chuàng)新模式探析范文

農(nóng)民集中居?。荷鐣?huì)主義新農(nóng)村建設(shè)創(chuàng)新模式探析

方益民 朱剴婷

中南大學(xué)政治學(xué)與行政管理學(xué)院

摘要:

黨的十六屆五中全會(huì)設(shè)計(jì)了建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的的宏偉藍(lán)圖,其中新農(nóng)村的內(nèi)涵包括“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”；黨的十七大報(bào)告指出推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)應(yīng)“堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，穩(wěn)定完善土地承包關(guān)系，按照依法自愿有償原則，健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，有條件的地方可以發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)?！痹谶@些政策的推動(dòng)下，農(nóng)民集中居住這一新型農(nóng)村發(fā)展模式在東部地區(qū)發(fā)展起來(lái)并被初次引入到中部地區(qū)部分農(nóng)村試點(diǎn)運(yùn)行。由于中部地區(qū)特殊的地理、人文和政策等因素的影響，農(nóng)民集中居住這一模式在中部地區(qū)的發(fā)展?fàn)顩r如何是一個(gè)亟待關(guān)注的問題。

關(guān)鍵詞:

集中居住創(chuàng)新模式中部問題

所謂“農(nóng)民集中居住”，簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是把自然村的農(nóng)民集中到小區(qū)居住。在我國(guó)東部沿海地區(qū)，“空心村”現(xiàn)象越來(lái)越多，“空巢家庭”以及家庭中的留守兒童、留守老人問題都逐漸得到各界人士的關(guān)注，部分農(nóng)村因勞動(dòng)力的缺乏，荒廢土地現(xiàn)象嚴(yán)重，這些問題阻礙農(nóng)村事業(yè)發(fā)展，農(nóng)民集中居住模式既能改善農(nóng)村居住環(huán)境，也能提高農(nóng)村投資效率，因而在東部沿海農(nóng)村率先發(fā)展起來(lái)。本文將從農(nóng)民集中居住創(chuàng)新模式的研究現(xiàn)狀、東部發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)民集中居住現(xiàn)狀、農(nóng)民集中居住模式在中部地區(qū)植根的適應(yīng)性分析以及在中部地區(qū)推廣農(nóng)民集中居住的模式幾點(diǎn)建議四方面開展嘗試性分析。

一、農(nóng)民集中居住的創(chuàng)新模式的研究現(xiàn)狀

農(nóng)民集中居住模式作為一種新型農(nóng)村建設(shè)模式，直到2000年以來(lái)才相繼得到一些學(xué)者的重視和研究。對(duì)于農(nóng)民集中居住的現(xiàn)狀，有些學(xué)者側(cè)重于對(duì)這一新

型“三農(nóng)”問題的緩解以及對(duì)解決模式進(jìn)行價(jià)值分析，他們認(rèn)為中國(guó)農(nóng)業(yè)的第一次制度改革—實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后所產(chǎn)生的促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效用已經(jīng)發(fā)揮殆盡，中國(guó)農(nóng)業(yè)需要第二次創(chuàng)新。而實(shí)行土地制度的調(diào)整，實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)正是促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的新的契機(jī)。他們認(rèn)為合理流轉(zhuǎn)農(nóng)民的土地使用權(quán)，集中安頓農(nóng)民居住至少在以下方面產(chǎn)生積極的作用：

首先，閑置土地集中利用，有利于高科技和大中型農(nóng)業(yè)機(jī)械在農(nóng)村中的運(yùn)用，從而降低農(nóng)產(chǎn)品的單位成本，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益；其次，這一模式有利于我國(guó)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，有利于當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村富余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移及我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)情況的改善；再次，推進(jìn)農(nóng)民集中居住能夠?qū)r(nóng)村居民的住宅進(jìn)行空間上的重新調(diào)整，變零亂分散為集中有序，變自然狀態(tài)為規(guī)劃形態(tài)，變土地零散為集約使用；最后，對(duì)于緩解農(nóng)村空巢家庭存在的系列問題，也提供了嘗試和解決的方法。

另外有部分學(xué)者，他們研究的側(cè)重點(diǎn)是農(nóng)民集中居住的政策推進(jìn)過(guò)程中存在的種種問題。農(nóng)民集中居住涉及到國(guó)家、地方政府和被拆遷農(nóng)民三者的切身利益。在我國(guó)東部地區(qū)尤其是以江蘇為代表的沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，這一新農(nóng)村建設(shè)模式雖然走在了全國(guó)的前列，但是他們作為一項(xiàng)如此巨大的政府推進(jìn)工程，在實(shí)施的過(guò)程中，產(chǎn)生了一系列亟待重視和解決的問題：

首先，地方政府往往僅從自身的利益考慮，以簡(jiǎn)單行政命令代替國(guó)家相關(guān)法律規(guī)定，沒有充分考慮農(nóng)民的意愿，造成很多嚴(yán)重隱患,強(qiáng)制推進(jìn)集中居住是對(duì)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的嚴(yán)重侵害，違背了國(guó)家相關(guān)法律規(guī)定同時(shí)也折射出地方政府在新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃中存在的若干不良傾向；其次,推進(jìn)農(nóng)民集中居住缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，一味追求向城市看齊，極大地破壞了鄉(xiāng)村的自然風(fēng)景與文化傳統(tǒng)；另外,地方政府無(wú)視農(nóng)民意愿，對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償不到位，造成農(nóng)民對(duì)政府的不信任加劇;宅基地兼具生產(chǎn)、生活雙重屬性，集中居住實(shí)際上也對(duì)農(nóng)民發(fā)展庭院經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了嚴(yán)重阻礙；最后,集中居住如果沒有合理的調(diào)節(jié)與保障,就會(huì)使得農(nóng)民生活成本提高，生活不方便，造成“上樓致貧”的不良后果。

目前，國(guó)內(nèi)的學(xué)者對(duì)農(nóng)村中出現(xiàn)的農(nóng)民集中居住模式的研究，主要集中反映在對(duì)漸已成熟的東部農(nóng)村研究上，對(duì)中西部新農(nóng)村建設(shè)的研究非常少，對(duì)模式推

廣地區(qū)農(nóng)民土地意識(shí)的轉(zhuǎn)變、基層政府在農(nóng)民集中居住過(guò)程中的角色定位、農(nóng)民集中居住后的思想狀態(tài)生活狀態(tài)等的研究幾乎沒有做出過(guò)嘗試，更沒有以湖南省農(nóng)民集中居住這一“三農(nóng)”發(fā)展的模式的現(xiàn)代功能為基準(zhǔn)點(diǎn)來(lái)探尋政府和農(nóng)民在現(xiàn)代農(nóng)村社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中所扮演的角色，使之體現(xiàn)更好的職能定位。農(nóng)民集中居住模式尤其是在中部地區(qū)的試點(diǎn)存在巨大的研究空間。

二、農(nóng)民集中居住模式在東部地區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀

農(nóng)民集中居住這一創(chuàng)新性新農(nóng)村建設(shè)模式最早在東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村得到施行和發(fā)展。尤其在江蘇、上海、浙江等一些東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)初具規(guī)模，取得了很好的社會(huì)綜合效應(yīng)，產(chǎn)生了積極的社會(huì)反響。比如江蘇如皋地區(qū)的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、農(nóng)民集中居住形態(tài)比較成熟，五萬(wàn)個(gè)村落相繼村村合并，組建成大村落，政府將因外出務(wù)工或者從事其他外地工作的農(nóng)民的土地實(shí)行集中流轉(zhuǎn)，支付給農(nóng)民一定的補(bǔ)償金，補(bǔ)償金的份額綜合考慮農(nóng)民的土地轉(zhuǎn)讓量、當(dāng)?shù)氐奈飪r(jià)水平和農(nóng)民的房產(chǎn)面積，政府通過(guò)集中建造農(nóng)民集中居住小區(qū)以作為對(duì)農(nóng)民土地補(bǔ)償?shù)囊环N形式，將失地農(nóng)民集中安排住宿在政府營(yíng)建房里。如皋地區(qū)的這一農(nóng)村發(fā)展模式被成為“農(nóng)村快速小康的捷徑”。對(duì)于政府通過(guò)這種創(chuàng)新手段征收來(lái)的農(nóng)村集中用地，通過(guò)招商引資或者本地投資等多種方式將土地集約使用，開展新型工業(yè)化建設(shè)，最終使得農(nóng)村發(fā)展擺脫滯后局面，進(jìn)而推動(dòng)了農(nóng)村城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的進(jìn)程。

三、農(nóng)民集中居住模式在中部地區(qū)植根的適應(yīng)性分析

中部地區(qū)農(nóng)村的發(fā)展也面臨著諸多問題，也具備東部農(nóng)村發(fā)展的一些特點(diǎn)，因此農(nóng)民集中居住在中部地區(qū)的試點(diǎn)和推廣有其必然性和必要性，然而中部地區(qū)發(fā)展有其自己的特色，因此我們必須結(jié)合中部地區(qū)的區(qū)位因素、人文因素對(duì)其試點(diǎn)單位進(jìn)行調(diào)查研究。近年來(lái)，湖南省張家界市慈利縣江埡鎮(zhèn)（調(diào)研團(tuán)隊(duì)隊(duì)員家鄉(xiāng)所在地）部分村落開始貫徹落實(shí)省委省政府的新農(nóng)村建設(shè)試點(diǎn)方案，執(zhí)行基層政府吸納農(nóng)民土地使用權(quán)，建立農(nóng)村集中居住社區(qū)，對(duì)農(nóng)民土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓實(shí)行有償補(bǔ)貼等一系列措施。本課題調(diào)研小組正是基于這樣的政策背景對(duì)張家界市慈利縣江埡鎮(zhèn)部分村落開展實(shí)證調(diào)查。對(duì)待中部地區(qū)的特殊環(huán)境因素，要特地從

以下幾方面加以把握：

1、了解和分析近年來(lái)中央在三農(nóng)問題上的政策大背景，以及省委省政府和市縣級(jí)黨政機(jī)關(guān)在建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村方面的政策舉措，從政策上宏觀把握開展農(nóng)民集中居住的理論依據(jù)和實(shí)際方法。中部地區(qū)開展流轉(zhuǎn)農(nóng)民土地使用權(quán)的工作，更要對(duì)即將失地的農(nóng)民進(jìn)行充分的說(shuō)服和勸導(dǎo)工作，保證在政策和法規(guī)調(diào)控的范圍內(nèi)將征地和新建工作做到位。

2、要組織專門的部門開展對(duì)新農(nóng)村建設(shè)試點(diǎn)單位的充分調(diào)查，分析中部地區(qū)區(qū)別于東部地區(qū)的特殊地理環(huán)境，人文環(huán)境，歷史風(fēng)俗等因素，為農(nóng)民集中居住模式在中部地區(qū)的試點(diǎn)和推廣奠定背景資料。只有這樣的周密部署和科學(xué)組織，才能找到區(qū)別于東部地區(qū)的特殊地域特征，進(jìn)而將在東部地區(qū)發(fā)展已經(jīng)比較成熟的農(nóng)民集中居住模式進(jìn)一步加以創(chuàng)新和改進(jìn)，建立真正適合中部地區(qū)實(shí)情的創(chuàng)新模式。

3、由于農(nóng)民是在政府的主導(dǎo)作用下實(shí)行土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的，因此調(diào)查研究在此過(guò)程中農(nóng)民土地意識(shí)的變遷，包括農(nóng)民對(duì)新農(nóng)村建設(shè)政策的認(rèn)知與了解，農(nóng)民對(duì)基層政府執(zhí)行政策的看法和見解等將顯得十足的重要。農(nóng)民集中居住只是一個(gè)結(jié)果，一種模式，充分和全面的針對(duì)農(nóng)民土地意識(shí)的調(diào)研將為這一結(jié)果和模式提供佐證。近些年來(lái)，伴隨著農(nóng)村土地改革的進(jìn)一步深化，我國(guó)各地區(qū)農(nóng)民都在不同程度上進(jìn)行著土地意識(shí)的變遷，了解農(nóng)民生存狀態(tài)，掌握農(nóng)民意識(shí)變遷，能夠?yàn)橛行菩修r(nóng)民集中居住模式鋪平道路。

4、提高認(rèn)識(shí)基層政府在農(nóng)民集中居住模式實(shí)施過(guò)程中的角色及作用。政府是通過(guò)什么具體的渠道流轉(zhuǎn)農(nóng)民的土地使用權(quán)，對(duì)于流轉(zhuǎn)后的集中土地，政府主要通過(guò)哪些渠道有效利用，另外，政府對(duì)農(nóng)民的土地補(bǔ)償政策有哪些，什么標(biāo)準(zhǔn)，都是開展推廣這一創(chuàng)新性農(nóng)村建設(shè)模式的必要前提。

5、基層政府在順利實(shí)行農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)，安頓農(nóng)民的集中居住后，應(yīng)當(dāng)對(duì)集中居住后農(nóng)民的生存環(huán)境、思想動(dòng)態(tài)，老年人群的生活質(zhì)量、留守兒童的受教

育環(huán)境是否能從根本上得到改善，集中居住區(qū)的配套設(shè)施能否適應(yīng)或滿足百姓需求等等方面加以跟蹤調(diào)查，及時(shí)收集和總結(jié)在土地流轉(zhuǎn)和集中居住生活的過(guò)程中遺留的各種問題，為進(jìn)一步優(yōu)化這一模式、更好地開展新農(nóng)村建設(shè)提供參考。

6、政府根據(jù)調(diào)查資料，分析和預(yù)測(cè)這種農(nóng)村建設(shè)新模式在中部地區(qū)的發(fā)展可能誘導(dǎo)的問題，如農(nóng)民的土地的意識(shí)形態(tài)扭轉(zhuǎn)的不及時(shí)性造成農(nóng)民返村現(xiàn)象、土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中農(nóng)民利益的侵害、集中居住小區(qū)的環(huán)境問題和生活問題、對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償問題等，以及提出相應(yīng)的對(duì)策。

7、在開展新農(nóng)村建設(shè)的過(guò)程中，及時(shí)階段性總結(jié)農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)以及政府安排農(nóng)民集中居住這一“三農(nóng)”發(fā)展新模式的應(yīng)用價(jià)值及推廣價(jià)值。

四、對(duì)中部地區(qū)開展農(nóng)民集中區(qū)建設(shè)的幾點(diǎn)建議

自從2007年12月份以來(lái)，本課題團(tuán)隊(duì)利用院專項(xiàng)調(diào)研經(jīng)費(fèi)對(duì)中部農(nóng)村農(nóng)民集中居住模式應(yīng)用的的典型——湖南省張家界市慈利縣開展了實(shí)證調(diào)研，由于慈利縣的新農(nóng)村建設(shè)步伐稍微落后于河南鄭州以及山東的部分農(nóng)村，因此在調(diào)研過(guò)程中，我們只從以下幾方面對(duì)中部地區(qū)開展的新農(nóng)村建設(shè)提供建議：

1、在進(jìn)行新農(nóng)村建設(shè)時(shí)，要根據(jù)不同的縣市條件選擇不同的建設(shè)模式，而不可將農(nóng)民集中居住模式毫無(wú)分別地落實(shí)在每一片中部土地。要科學(xué)制定農(nóng)村村莊建設(shè)規(guī)劃，湖南省的鎮(zhèn)村布局規(guī)劃編制工作基本結(jié)束，鎮(zhèn)村布局規(guī)劃是一個(gè)宏觀的布局性的規(guī)劃，著重解決農(nóng)村集中居住區(qū)的定點(diǎn)、定位和村鎮(zhèn)主要基礎(chǔ)設(shè)施的布局。要全面實(shí)施鎮(zhèn)村布局規(guī)劃，還必須制訂切實(shí)可行的農(nóng)村村莊建設(shè)規(guī)劃，明確規(guī)劃主體和規(guī)劃資金渠道，完善相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，履行法定報(bào)批程序，盡快為新一輪農(nóng)村集中居住區(qū)建設(shè)提供規(guī)劃依據(jù)。

2、相關(guān)政府部門應(yīng)當(dāng)盡早出臺(tái)相應(yīng)的用地政策，對(duì)集中居住區(qū)用地單列計(jì)劃，下放審批權(quán)限，確保農(nóng)民住宅用地計(jì)劃不擠占地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用地計(jì)劃；涉及到用戶承包地的采取置換、互換、征收等手段時(shí)，農(nóng)戶要服從調(diào)度；

對(duì)采取市場(chǎng)化運(yùn)作方式建集中居住區(qū)的，減免相關(guān)土地規(guī)費(fèi)；收益部分用于集中居住區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投入；對(duì)收入水平相對(duì)較高的農(nóng)戶到中心村建房，宅基地的面積可適當(dāng)放寬，對(duì)多占用土地增加收費(fèi)，增收的資金應(yīng)用于農(nóng)村集中居住區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境建設(shè)。

3、為順利誘導(dǎo)農(nóng)民的轉(zhuǎn)地積極性，可以相應(yīng)出臺(tái)一些傾斜扶持政策。省政府和相關(guān)部門要把對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的扶持向農(nóng)村集中居住區(qū)建設(shè)上傾斜，要建立城市支持農(nóng)村的投入機(jī)制和部門參與、各方協(xié)調(diào)的長(zhǎng)期幫扶機(jī)制；東部、中部和西部，湘西、湘中、湘南要區(qū)別對(duì)待，切實(shí)解決各地區(qū)基層自身難以解決的問題，為新農(nóng)村新建設(shè)打下堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

4、村鎮(zhèn)建設(shè)管理隊(duì)伍是開展農(nóng)民集中居住，有效轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的重要保障。要盡快解決基層村鎮(zhèn)服務(wù)機(jī)構(gòu)無(wú)收費(fèi)項(xiàng)目、人員經(jīng)費(fèi)無(wú)著落、隊(duì)伍不穩(wěn)定、專業(yè)人才嚴(yán)重缺乏、規(guī)劃管理工作難以開展等問題，建議對(duì)鎮(zhèn)級(jí)村鎮(zhèn)建設(shè)一條線人員實(shí)行垂直管理，明確經(jīng)費(fèi)解決渠道，妥善解決人員編制、工資經(jīng)費(fèi)等實(shí)際問題，保障村鎮(zhèn)建設(shè)隊(duì)伍的穩(wěn)定，提高建設(shè)行政執(zhí)法管理和為民服務(wù)的能力。

參考文獻(xiàn)：

[1]鄭風(fēng)田 ,傅晉華 , 農(nóng)民集中居?。含F(xiàn)狀、問題與對(duì)策[J],《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》-2007年9期-4-7頁(yè) [2] 謝崇華, 陳宏民, 上海郊區(qū)農(nóng)民居住集中現(xiàn)狀分析與對(duì)策[J]《上海農(nóng)業(yè)學(xué)報(bào)》-2006年22卷1期-90-92頁(yè)

[3] 張立平;東部發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中農(nóng)戶行為研究 [D];華中農(nóng)業(yè)大學(xué);2007年

[4] 林善浪;農(nóng)戶土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意愿和行為特征——基于福建省和江西省224個(gè)農(nóng)戶問卷調(diào)查的分析 [J];福建師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版);2005年03期

[5] 秦曉燕;關(guān)于上海郊區(qū)失地農(nóng)民社會(huì)保障問題的調(diào)查和對(duì)策建議 [A];全面建設(shè)小康社會(huì)：中國(guó)科技工作者的歷史責(zé)任——中國(guó)科協(xié)2003年學(xué)術(shù)年會(huì)論文集（下）[C];2003年