第一篇：自然資源審計

自然資源資產審計簡介

摘要：本文主要簡單介紹了自然資源資產審計的基本知識、審計的要素、程序和方法以及自然資源資產審計的評價體系。引言

隨著我國經濟社會的快速發展，自然資源保護問題也日漸突出。如今，自然資源保護工作在我國已廣泛開展。并貫穿到社會發展的各個層面，而審計作為政府監督的重要手段，其在當中發揮著極其重要的作用。1983年9月。審計署正式成立，雖然這一階段并未明確提出“資源環境審計”的概念，但已積極圍繞各類環境保護資金和項目展開試點審計。1998年，審計署設立了農業與資源環保審計司，標志著我國資源環境審計新階段的開始，其主要負責組織開展資源環境審計工作。

1.1 自然資源資產審計的概念

對于自然資源資產的概念，蔡春、畢銘悅[1]認為：“自然資源資產就是指特定主體擁有的能加以控制、能以貨幣計量、可能帶來未來效用的自然資源和降低主體對自然資源的影響而采取措施的資本化成本”。最高審計機關國際組織認為，自然資源審計與其實施的其他審計類型沒有本質上的區別。自然資源審計就是指為了加強國家自然資源利用和管理而開展的審計[2]。目前我國開展的自然資源審計以政府審計為主，民間審計和內部審計為輔，在政府審計領域，審計的重點為自然的開發、利用、保護和資金管理情況。在社會審計和內部審計領域，主要是對資源審計中的能源審計進行了拓展。

1.2 自然資源審計的分類

要明確自然資源資產審計的類別首先要對自然資源資產的分類有清楚的認識。

自然資源資產按其來源分為陸地資產、海上資源資產和大氣自然資源資產。這些資源一些屬于大陸海洋都有的資源，一些是獨有資源。陸地資源包括土地，生物，水，能源，礦產等資源資產。土地資源資產是指在當前的社會技術條件下人類利用和可能利用的由土壤、掩飾、地形、水文、氣候等組成的綜合體，包括：已經利用的生產經營用地（如耕種用地、林業用地、產業用地、礦區用地、交通用地等資產），生活用地（如居民點用地等資產），為利用的荒地、沼澤地、灘涂地等資產。生物資源資產是指在當前社會、技術條件下人類利用可能利用的各種生物資產，包括植物資源（包含樹木、草原等植被）資產、動物資源資產、微生物資源（含各種菌類）資產。水產資源資產是指當前的睡會技術條件下人類利用和可能利用的各種水源資產，如河川水、湖泊水、千層地下水、大氣水等資產。能源資產是當前色社會技術條件下能夠給人類提供能量的有形物質和自然過程形成的資產，包括煤炭、石油、草木、天然氣、沼氣、風能、地熱、潮汐等資產。礦產資源是指露于地表或藏于地下的具有利用價值的各種礦物質或者有關元素合成體包括金屬礦、非金屬礦、能源礦等資產。海洋資源資產存于海水之中、表面、底部、海岸的各種資源資產的總成，包括海洋生物、從海水中提取的各種化學元素、海底能源（石油、天然氣等）、海底極其海岸礦物質（錳解和等）、潮汐能等資源。氣候資源是指在當前的社會條件下人類可以利用的太陽輻射產生的光、熱和風力、降水等資源資產。

自然資源資產按其數量變化分為一次性耗竭的資源資產和非一次性耗竭的資源資產。一次性耗竭的資源資產是指在當前社會技術條件下人類利用即消耗殆盡的自然資源資產，如煤炭、石油、天然氣等資產。非一次性耗竭的資源資產是指在當前的社會技術條件下人類的利用會產生純度更高物質的自然資源資產，如金屬礦資源資產。這種分類有助于人們了解自然資源資產的特性，注重對一次性耗竭的資源資產的節約。

自然資源資產按其再繁殖能力分為有再繁殖能力的資源資產和無再繁殖能力的資源資產。有再繁殖能力的資源資產是指本身具有再繁殖能力的資源資產，如草原資源、森林資源、動物資源等資產。無再繁殖能力的資源資產是指本身不具有再繁殖能力的資源資產，如礦產資源中的金屬礦、非金屬礦、煤、石油、天然氣等資源。這種分類然我們更加關注沒有繁殖能力的資源資產，使其充分利用，對于有繁殖能力的自然資源合理保護和繁殖培育，以保證后代生活需要。

自然資源資產按其利用限度分為可持續利用那個資源資產和非可持續利用的資源資產。可持續利用的資源資產是指反腐利用的資源資產，如水能、風能、潮汐等資產。非可持續利用的資源資產是指不可反腐利用的資源資產，如每、石油、天然氣等資源資產。這種分類有助于了解自然資源資產的特征，主義節約不可反復利用的資源資產，長期充分利用可持續利用的資源資產，并且對這些資源資產加以保護。

自然資源資產按其流動性分為流動資源資產和非流動資源資產。流動資源資產是指本身可以流動的資源資產，如動物資源，水資源等。非流動資源資產年是指本身不能流動的資源資產，如土地等。這種分類是我們重視對非流動資

源的節約，重視對流動資源的保護，尤其注意在利用流動資源是損害他人利益的行為。

自然資源資產按其用途分為公益性資源資產、非公益性自然資產。公益性自然資產是指用于公益性事業的資源資產，如政府直接管理的公園的森林資源，動物資源等。非公益性資源資產是指用于企業經營的資源資產，如企業購置的土地資源，能源資源等。

自然資源按其所有者性質分為國家所有自然資源資產、計提所有自然資源資、私有自然資源資產、共有自然資源資產。這種分類有助于明確自然資源資產的產權所有者，產權所有者對自然資源資產用有開發利用的權利，也承擔著自然資源資產極其生態保護的則責任[3]。

有以上對自然資源資產的分類我們不難理解自然資源資產審計的類型。目前，自然資源審計按照審計類型劃分，可分為財政財務收支審計和績效審計，以績效審計為主；按照審計主題的資源屬性劃分，可劃分為土地資源審計、礦產資源審計、水資源審計、海洋資源審計、氣候資源審計等；按照審計內容劃分，可分為資源政策審計、資金審計、項目審計等[4]。

1.3 自然資源審計的必要性

自然資源委托代理關系的建構是有效地管理、使用和生產自然資源的基本架構和前提，沒有這種委托代理關系，自然資源管理、使用和生產將處于無序狀態。然而，從某種意義上說，也正是由于這種委托代理關系的存在，使得與自然資源相關的代理問題得以產生，次優問題得以放大，自然資源經管責任的履行受到阻礙。首先，人都具有自利性，在信息不對稱、激勵不相容和環境不確定的情形下，代理人有可能產生機會主義行為，從而出現代理問題。由于自然資源的產權特征，代理人在自然資源的管理、使用和生產中有可能采取一些損害委托人利益而利己的行為，正是這些機會主義行為，導致自然資源問題嚴峻，自然資源經管責任的履行受到負面影響。例如，長期以來，中國官員的晉升概率與地區經濟增長存在一定的正相關關系，從某種意義上說，這種過分關注GDP 的晉升錦標賽模式，使得一些領導干部逐漸形成以犧牲資源、環境為代價而謀取地區經濟增長的路徑依賴，個別地區甚至形成土地財政依賴［21］。其次，人還具有有限理性的特征，既然是有限理性，人就難免犯錯誤。在委托代理關系下，由于是使用委托人的資源為他人服務，所以代理人可能會放膽而為，從而放大有限理性帶來的次優問題。在自然資源的管理、使用和生產過程中，即使沒有委托代理關系，責任者也可能犯錯誤，出現次優問題。然而，在自然資源委托代理關系中，由于其產權特征，代理人并不用承擔其決策或行為的全部

后果，所以其有可能采取一些錯誤決策或行為，從而放大了次優問題［22］，使自然資源經管責任的履行受到負面影響。

上述與自然資源相關的代理問題和次優問題交織起來，可能造成嚴重的自然資源問題，使自然資源經管的履行受到嚴重的負面影影響。由于自然資源經管責任的內容多，所以自然資源審計問責的內容也就有多種選擇，不同的問責內容選擇，決定其在治理機制中的不同定位。顯然，它不會是內部治理機制。自然資源審計定位有兩種可能：一是作為外部監管機制的組成部分，處于第二道防線，對自然資源專門監管部門已經完成的監管進行再監督，此時問責的內容是行為合規性和信息真實性;二是作為監視機制，處于第三道防線，對第一道防線和第二道防線進行評估，發現其缺陷并及時推進整改，保障前兩道防線持續有效地運行，此時問責的內容是制度健全性[5]。

1.4 自然資源資產審計在我國的發展現狀

2003年，審計署成立了環境審計協調領導機構，積極開展資源環境審計實踐，審計的領域不僅僅停留在生態環境領域，還逐步到土地、礦產、水、大氣等領域的審計。2009年，審計署發布了《審計署關于加強資源環境審計工作的意見》，指導全國各級審計機關積極開展資源環境審計實踐[6]。2014年6月在北京召開的自然資源離任升級研討會上，學者們從審計目標，主體，內容到方式方法進一步探討了領導干部自然資源離任審計，為自然資源經濟責任審計提供了很好的借鑒。2016年5月，為全面貫徹落實黨的十八大三中、四種、五中全會精神，深入學習貫徹總書記系列重要講話，根據《中華人民共和國國名經濟和社會發張第十三個五年計劃規劃綱要》，審計署集合全國審計工作實際，制訂了《“十三五”國家審計工作發展規劃》。該《規定》指出要實行領導干部自然資源資產離任審計。在試點的基礎上，2017年制定《領導干部自然資源資產離任審計暫行規定》，2018年起全面推開，2020年建立起比較晚上的自然資源資產離任審計制度[7]。

近年來為了發展經濟對自然環境破壞嚴重，很多政府官員受到經濟利益的驅使，面對國家的相關政策有令不行，沒有履行自己的職責，而監督機制的缺失更加滋生了一些腐敗現象。目前我國各省市正在積極開展試點審計，努力探索出一條道路。早在2014年礦產資源、土地資源審計已經成為審計署審計重點出現在對部分省市長的經濟責任審計中。目前已在江蘇、內蒙古、福建、湖南、四川、陜西、湖北、廣東、山東、云南等十個省份進行了審計探索試點。各個省份根據自身實際情況，開展審計的情況也不同。內蒙古試點城市審計內容主要是起草關于礦產、草原等6個方面的初步審計計劃。湖南在全省開展試點城

市，審計內容主要是生態環境保護情況、農村耕地保護和土地征用情況、礦產資源開發情況等。并且建立了問責機制。云南省在昆明東川區進行試點，審計內容是林業法律法規的實施，綠化的目標和任務完成情況，森林管理、退耕還林等內容的完成情況，并作為績效考核和任用的主要依據，及時存入領導干部的個人檔案，對生態環境造成重大破壞的領導干部由紀檢監察機關依法追責。江蘇省在連云港開展試點審計，審計內容有是否遵守海洋資源法律法規、實施決策制度完成情況、是否保護海洋生態環境等。其他各省市，如陜西、湖北、四川、廣東、福建、山東等省也都不同程度開展了自然資源資產審計[8]。自然資源資產審計的要素

2.1 自然資源資產審計的主體

自然資源屬于國有資源。近年來，我國環境問題受到了全社會的廣泛關注，國家領導人對環境問題的問責也已經上升至對領導干部的終身追責制。在這種審計環境下，由企業或個人來承擔資源的審計工作都存在較大的風險，因為其審計職權可能受到當地政府的職權干預，從而難以得到保障，致使審計結果難以具有權威性。由此可見，只有國家審計機關能夠擔任對自然資源的審計，且其審計職權及審計結果具有權威性的保障。因此，其主導自然資源審計的絕對地位無可置疑[9]。

2.2 自然資源審計的客體

在生態文明的背景下，自然資源審計工作的客體是地方政府領導干部，以及自然資源有關部門的負責人，他們直接或間接地參與到環境行為的監督和控制中，對當地環境政策和法規的制定有一定的影響。因此，他們常常作為審計的客體[10]。

2.3 自然資源審計的內容

鄭石橋[11]認為，自然資源審計的內容如下表1所示

表1 自然資源的審計內容

自然資源經管責任要求，責任者要按法律法規、委托人要求，最大善意地監督、管理、使用和生產自然資源，這些行為與自然資源經管的具體業務活動相關，稱為自然資源業務行為。由于責任者的自利及有限理性特性，因而其可能違背上述要求，出現自然資源業務行為不合規或不合理現象。具體情形如下: 第一，違背上級關于自然資源業務相關方針政策的要求；第二，違背自然資源業務相關法律法規的要求；第三，違背委托人關于自然資源業務的明確要求；第四，未做到最大善意地履行自然資源相關業務行為。前三類是違規業務行為，第四類是不合理業務行為。

自然資源經管責任要求，責任者要真實地報告自然資源及相關資金的信息，由于責任者的自利及有限理性，自然資源及相關資金的信息都可能出現虛假或錯誤。一是自然資源數量、質量、流量、存量等方面的業務信息可能出現虛假或錯誤；二是自然資源相關資金取得、使用和結存情況的財務信息可能出現虛假或錯誤。

自然資源問題的治理機制包括內部治理機制和外部監管機制。內部治理機制是自然資源管理單位、使用單位和生產單位內部建立的應對自然資源問題的機制，主要體現為這些單位的自然資源相關管理制度及業務流程、自然資源相關資金管理制度及業務流程。對于內部治理機制的審計，其中主要關注兩個問題：一是內部治理機制的設計是否存在缺陷，這里的缺陷包括不符合自然資源相關方針政策、法律法規及委托人的要求，以及內部治理機制不合理，不符合成本效益原則或不能有效地應對自然資源問題;二是內部治理機制是否得以有效執行。自然資源資產審計的方法和程序

3.1 自然資源審計的方法

周勝利[12]總結出自然資源的一般審計方法有①收集、查閱的方法。比如收集、查閱被審計領導干部履行自然資源資產保護和利用職責相關的經濟法律法規,任期印發的相關文件和制度評價定的法規制度,將部門制定的法規制度與國家有關經濟法律法規相對比，檢查和評價是否與國家經濟法律法規相一致，是否貫徹執行了黨和國家有關經濟工作的方針政策和決策部署等。②統計、審閱的方法。如統計、審閱部門年度工作總結，與部門事業發展相關的統計數據和有關權威部門發布的相關數據、指標和檢查考核結果，與國家發展規劃、部門或行業發展規劃、部門歷史發展數據等進行對比，通過對比分析、統計分析、增減比率趨勢分析等方法，檢查和評價有關部門事業發展指標的完成情況，部門

事業發展的質量和可持續發展情況等，以評價領導干部的經濟發展責任、結構調整責任、防范化解風險責等。③座談、了解的方法。通過與被審計領導干部所在部門有關領導同志個別談話，召開相關部門人員座談會等方式，了解和評價被審計領導干部所在部門的主要思路、采取的主要措施、取得的主要成效，以及存在的主要問題等情況，另外還可了解地方領導在相關廉政建設方面的責任等。④比較、核實的方法。如比較被審計領導干部任職期間與黨中央和國務院、地方黨委和政府、上級主管部門簽訂的有關目標責任制，以及被審計領導干部所在部門向社會、公眾公開承諾的責任目標。收集、查閱部門為完成目標責任采取的各項措施、制定的發展規劃、采取的工作部署、相關部門事業發展統計資料等。通過采取對比分析、核實有關數據、實地調查了解等方法，檢查和評價領導干部任職期間為完成有關目標責任制采取的措施是否有效，有關目標責任制如環境保護責任等是否落實和完成等。

張寧[13]則是將這些方法對應到相關的審計類型之中。對于環保法律法規制度的審計，一是文件資料查閱法。收集并查閱相關環保政策制度等文件資料，審查評價對國家環保法律、法規和制度的執行情況。通過分析歸納得出各項評價指標的標準，作為審計評價的依據。對未能達標的要查找原因，建議制訂相應措施，通過審計督促環保法律、法規和制度的有效實施。二是對照檢查法。將環保法律、法規和制度的相關規定歸納成工作標準(或目標)與實際完成進行對照檢查，評價環保法律、法規和制度的執行情況?？梢栽O計對照檢查表使工作標準(或目標)與實際完成情況進行對照。對于環保資金的審計，按審計方法使用的目的不同，主要有五種，一是在規劃審計項目時使用的方法有：重要性水平確定的方法、審計風險評估方法、分析性復核方法等；二是設計審計工作量使用的方法有：風險評估、審計抽樣、管理決策分析方法等；三是直接獲取審計證據的方法主要有：檢查、監盤、查詢、函證、觀察和計算等。在計算機信息處理條件下使用的方法還有：計算機信息系統審計技術、電子數據轉換技術、電子數據審查技術等；四是幫助審計人員進行職業判斷的方法主要有分析、計算等；五是在評價中使用的審計方法主要有：比較法、經濟計量和決策分析法、對數據資料的整理分析法、趨勢預測法等。

3.2 自然資源資產審計的程序

金密[14]將自然資源審計的審計程序大致劃分為三個階段,即準備階段,實質性測試階段，審計報告階段。

(1)準備階段。自然資源審計的準備階段是指從確定自然資源審計項目起到具體實施審計工作之前的階段。

(3)實質性測試階段。(3)審計報告階段。自然資源資產審計的評價體系

金密[14]認為自然資源審計的評價應當立足于區域自身特征，反映領導干部任期內對自然資源資產管理的水平，同時，評價指標設置時需要避免籠統化，理論化的情況出現，定性指標應當根據地區、時期、類別以及部門的不同對領導干部制定各自自然資源資產離任的評價指標，而定量指標則應當盡量選擇通過搜集、監測等方式比較容易獲取到數據的指標。依據自然資源審計的目標和內容，建立以下四大類審計評價指標：（1）自然資源開發狀況指標，其中包括二級指標：自然資源開發比率、人均GDP、水資源利用量、礦產資源利用量、土地資源量、森林覆蓋率。（2）自然資源保護指標,其中包括二級指標：三廢(廢氣廢水固廢)處理達標率、耕地資源補償量、自然資源循環利用率。（3）政策法規執行情況指標，其中包括二級指標：環境保護相關法規的執行情況、自然資源政策的問責機制實行情況、自然資源開發中安全隱患處理情況、相關環境預警機制建立及執行情況。（4）資金財務狀況指標，其中包括二級指標：環境保護專項資金監管情況、環境治理項目建設運行情況、自然資源資產負債表編制情況。本文將主要對自然資源開發狀況、自然資源保護情況、政策法規執行情況、資金財務狀況所包含的內容及主要針對的問題、目標和作用的對象分別進行闡述。根據主體功能區不同的功能定位，必須對四類主體功能區的自然資源進行分類審計考核。具體為優化開發區要強化對自然資源的回采率，損失浪費率以及區域內自然資源資金預算管理情況等的審計評價，弱化經濟增長和區域內工業化水平的評價。重點開發區要對自然資源管理和開發狀況，區域內經濟增長、資金財務狀況以及城鎮化水平等實行綜合評價。限制開發區要突出生態環境保護和提高自然資源的利用率等的評價，弱化經濟增長、工業化和城鎮化水平的評價。禁止開發區應當主要評價自然資源的科學管理和有效利用。為此，應當針對不同主體功能區的自然資源審計評價指標確定不同的權重系數，即對自然資源開發管理狀況，自然資源治理保護情況、政策法規執行情況，資金財務狀況，根據主體功能區定位，確定其在各類主體功能區中的權重。各項指標如下表2：

蘇孜，程霞等[15]選取了和上述相似的自然資源資產評價指標。并運用層次分析分析法計算出了各個指標的權重，各個指標權重見下表3，并對特性指標給出了計算方法見下表4。結語

我國地大物博，作為一名華夏子孫接受著大自然的諸多饋贈。我國的經濟的迅速發展和騰飛，科技的進步和創新，一方面得益于國家 法規政策，另一方面和我國 的自然條件密不可分。礦產資源的開采使采礦業紅火了起來，水資源的利用使電力為 工業企業提供了厚實的能量來源，土地的合理規劃使我們擁有更美麗生活或壞境……但是，霧霾，溫室效應，環境污染的出現給我們敲響了警鐘。我們的自然資源作為物價的資產，被我們用來換取經濟利益，是我們的經濟發展太快？ 為我們的環保意識太薄弱？兩者皆有吧。

本文簡單介紹了自然資源資產審計的概念，分類，要素，方法程序及評價體系。自然資源資產不屬于任何一個人，但是他又屬于我們所有人。因此國家審計來監督自然資源資產的使用和保護情況是最合適的。但是，這樣似乎有些阻礙自然資源資產審計的發展，接觸這種審計模式的人僅僅只有 審計的人員，而且僅僅只是國家審計中參與自然按資源資產審計的工作者。我國對自然資源資產審計研究的學者也不少，這證明我國學者對自然資源資產的研究熱情還是

有的，只是缺乏 實務工作的經驗而已。相信通過政府和學者的不斷努力我國的自然資源資產審計會有更新的進展！

參考文獻：

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第二篇：領導干部自然資源資產離任審計研究

領導干部自然資源資產離任審計研究

安徽省肥東縣審計局

摘要：在充分掌握了解領導干部自然資源資產離任審計的審計主體、審計內容等后得出，無論是中介組織還是社會公眾，實際都可以采用不同的方式變為審計主體。筆者根據自身工作經驗，對領導干部自然資源資產離任審計進行了相關探索研究。

關鍵詞：領導干部 自然資源資產 離任審計

當前，深入分析和研究強化領導干部自然資源資產的離任審計調查的手段，提高黨委、政府對自然資源資產的合理利用，促進利用效益最大化，對加快審計工作的建設具有重要的保障作用。

一、自然資源資產離任審計的審計主體

（一）中介組織接受委托，參與對領導干部開展自然資源資產離任審計

實際中，我們應從自然資源資產的數量、質量、成本等角度出發，加強領導干部自然資源資產離任審計力度，而由于在職審計工作者能力有限，目前還無法解決這些專業性強的問題，并且由于審計機關及相關機構的審計能力不強，要想確保審計的科學性、有效性，同時，全面了解自然資源資產使用過程中領導干部的監管能力，這就需要國家審計機關及審計機構委托社會中介組織及時提供一批技術過硬的自然資源資產人才。

（二）社會公眾也可以通過不同的方式參與領導干部自然資源資產離任審計

通過發揮社會作用能夠更好的維護資源環境，而由此構建行之有效的生態保護協同機制，已經成為了目前國際比較常用的手段。在當前頒布實施的《環境與發展宣言》《21世紀議程》等國際環保文件中均明確指出加強培養公眾的環境保護意識。審計機關應積極鼓勵社會提供大量完善的關于領導干部自然資源資產離任審計項目計劃，確立審計方案時，必須全面落實公眾的實際所需，審計工作開展過程中，應聘請一定數量的群眾擔任審計員，在審計評價過程中提出自己的真實想法，提高領導干部自然資源資產離任審計的階段性審計結果、最終審計結果等手段的透明化，以確保領導干部自然資源資產離任審計工作有社會公眾的全面參與，同時發揮其監督生態環境的職能作用。

二、領導干部自然資源資產離任審計的內容

（一）審計自然資源資產法規政策執行情況

首先，對現行的公共政策及自然資源資產規劃目標實施過程進行審計；全面檢查實際運行的自然資源資產規劃是否達到了社會經濟發展的要求，是否有效完成了環境治理及保護目標等任務。其次，加強對生態保護及修復制度的執行情況進行審計；嚴格管控違反規定的資源開發項目，加快生態環境的修復力度，積極構建生態功能保護區及自然保護區。

（二）審計自然資源資產重大決策事項

對自然資源資產重大決策事項的實施流程、執行過程、最終效果和領導干部在決策中發揮的作用進行科學評價，從而確保所有領導干部都能嚴格按照相關法規開展決策活動。

對生態功能保護區及自然保護區實際中使用的環境規劃目標進行深入分析，及時了解生態環境發展中經濟活動帶來的不利因素，了解生產、流通、消費幾方面的經濟發展情況；分析項目可行性研究報告中相關績效目標的落實情況，加強占據主導地位的環境項目的運行成效評價工作。

（三）審計自然資源資產管理情況

一是自然資源資產管理體制建設情況；審計過程中，必須充分考慮自然資源資產管理體制建立健全情況，從而明確其是否清晰劃分了自然資源資產所有者的職責權限，有沒有加大對自然資源資產總額、覆蓋面積、作用的管理，有沒有全面發揮占有權、使用權、收益權等各項權利，在現行的地方黨政領導干部政績考核評價體系中是否涵蓋了自然資源資產使用情況及使用效果指標等。

二是自然資源資產產權界定情況；實際進行審計時，應充分考慮各自然生態空間是否做好了確權登記，是否構建了完善、監管有力的自然資源資產產權制度，是否存在由于國有產權弱化而引起資源大量耗費的現象等。

三是自然資源資產生態補償情況；審計中，對自然資源資產補償機制的建設情況加以了解和掌握十分有必要，確保其嚴格落實“誰開發誰保護、誰受益誰補償”的原則，建設一套行之有效的涉及開發和保護區域間、上游和下游區域間、生態受益和生態保護間的生態補償機制。如果實際確立了具體的生態產品受益者，應查看其有無落實各區域間橫向發展的生態補償制度，從而實現科學合理的生態環境成本。如果生態產品受益者還未進一步確立，應查看上級政府部門在購置所需的生態產品中是否采用了公平公正的財政轉移手段，在遇到生態產品受益者就是審計對象本人時，應深入分析了解其有無嚴格根據補償機制來完成付費過程，如果生態產品生產者是被審計人，那么應保證其在規定時間內獲取一定的補償，同時生產各種類型的生態產品。

三、推進領導干部自然資源資產離任審計的若干措施

（一）開展審計試點

首先，明確具體的標本，以實際情況為出發點；通過有效的方式手段，充分反映某一類自然資源資產，積極探索研究審計目標、內容、方法等各項內容，以確保內容趨于完善。其次，提高審計的真實度；時刻關注各個區域自然資源資產負債表編制情況，審計過程中必須清楚獲悉某一類自然資源資產所有數量。最后，針對不同的類型科學構建評價指標，以確保領導干部充分發揮自身職責權限。

（二）建立工作機制

各級審計機關應和國土資源部門、水利部門、環保部門等建立良好的合作關系，貫徹落實切實可行的領導干部自然資源資產離任審計協調機制，以及聯合審計、審計結果利用等各項工作制度，落實信息的共享目標。地區黨委、政府應不斷強化政績考核范圍內環境損害、生態效益等各項指標，由審計機關獨立完成自然資源資產?x任審計的監督工作，同時在審計結果的基礎上開展相關考核工作。

（三）加強隊伍建設

現階段，由于相關審計人員的能力不足，對審計機關強調的生態文明建設的要求還不能完全實現。這就要求各級審計機關通過一系列高效的方式方法，努力培養一批熟知環境科學與工程、投資等過程的人才隊伍。不僅要充分掌握有關于生態文明建設方面的技術手段，而且還應加強審計技術手段的創新力度，將先進的地理信息技術廣泛運用到審計填海、綠化造林、占用農田等工程中，切實保障審計工作的高效率。

綜上所述可知，領導干部自然資源資產離任審計工作任重道遠，對于審計工作者來說，必須具備較高的素質水平和完善的知識儲備，積極參與國家治理活動中來，不斷強化領導干部自然資源資產離任審計力度，提高審計質量及水平。

參考文獻：

[1]中共中央辦公廳，國務院辦公廳.《開展領導干部自然資源資產離任審計試點方案》，2015

[2]胡子健，陳進.對領導干部自然資源資產離任審計的探討[J].湖北省審計廳，2015，（03）：12

第三篇：關于自然資源資產離任審計的探討

【摘要】自從“自然資源資產離任審計”這一審計新概念在十八屆三中全會上首次被提出后，就掀起了學術界的研究熱潮。本文首先通過現有文獻對學者們的觀點進行了梳理。

【關鍵詞】自然資源，自然資源資產離任審計

一、引言

自然資源是人類賴以生存的基礎，涉及社會安全、經濟安全和人民生命健康。多年來，我國不少地區的發展片面地依靠自然資源；領導干部為了短期利益和迫于自身政績考核壓力，對自然資源資產進行無序開發、低效使用等問題日益突出。

基于我國目前生態環境破壞日趨嚴重的情況，黨的十八屆三中全會提出要“探索編制自然資源資產負債表，對領導干部實行自然資源資產離任審計，建立生態環境損害責任終身追究制?！?/p>

二、自然資源資產離任審計的構成要素

（一）審計目標。崔振龍、蔡春、許萍、陳獻東、姜龍、林忠華等在內的學者們對審計的目標進行了不同的闡述，主要可以概括為以下5種：（1）國家治理觀。自然資源資產離任審計的目標是為實現國家生態文明化、國家治理現代化和經濟社會科學發展而服務的。（2）責任觀。自然資源資產離任審計就是按照國家相關法律法規的要求，對領導干部任職期間內自然資源資產的開發、利用、保護等受托管理行為的真實性、合法性進行審計，從而客觀反映領導干部對自然資源資產受托管理責任的履行情況。（3）資源管理觀。自然資源資產離任審計的目標是加強和改進自然資源資產的利用和管理。（4）免疫系統觀。自然資源資產離任審計的目標是發揮審計的“免疫系統”功能，對領導干部任職期間自然資源資產開發、利用及保護責任的履行狀況進行考評，規范自然資源管理，促進自然資源有效利用，以維護自然資源資產安全。（5）機制完善觀。自然資源資產離任審計的目標包括促進建立生態環境損害責任終身追究制、健全自然資源資產管理的保護制度和建立節能降耗的市場機制和長效機制等內容。

（二）審計主體。對于審計主體主要存在一元觀和多元觀等觀點。安徽省審計廳課題組（2014）通過對自然資源自然屬性、社會屬性，以及各審計主體職責權限的分析研究，認為開展領導干部自然資源資產離任審計的主體只能是國家審計機關。李冰和李學嵐（2014）也持相同的觀點，認為自然資源資產產權性質決定我國自然資源資產將形成以國家審計機關為主的審計主體。

陳獻東（2014）認為國家審計機關是開展黨委政府直管領導干部自然資源資產離任審計的審計主體；內部審計機構是開展部門、單位內部管理領導干部自然資源資產離任審計的審計主體；中介組織接受委托參與對領導干部開展自然資源資產離任審計；另外社會公眾也可通過不同方式參與審計。

蔡春（2014）認為自然資源資產離任審計的主角是國家審計機關，但是自然資源資產保護的責任不僅僅是政府的責任，還是其他社會組織的責任，所以其他成員也可參與。

（三）審計內容。在審計內容的闡述上，雖然學者們的具體分類標準和表達方式不同，但是包含的內容是大致相同的，主要包括以下幾方面：（1）財政財務方面。具體包括自然資源相關的財政收入是否及時足額收取，財政資金是否按規定的用途和撥款進度撥付到自然資源相關的項目，自然資源統計信息是否真實可靠，還包括自然資源資產負債表的審計。（2）戰略與政策方面。重點關注國家自然資源資產保護重要戰略和國家重要政策的實施效果。（3）合規性方面。重點關注與自然資源資產保護相關的法規、制度的實施情況，責任主體從中央政府、地方政府到社會組織，以檢驗各級政府及其領導干部對于自然資源資產保護相關法規的遵循情況，以及領導干部在履職過程中是否存在重大失職、瀆職和腐敗行為。（4）績效方面。重點關注自然資源資產保護的經濟性、效率性和效果性，主要檢查、評價領導干部履行自然資源資產所有權職責和公共管理職責所實現的經濟效益、社會效益和生態效益。

（四）審計方法。學者們提出了多種多樣的審計方法。大致可以概括為自然資源資產負債表審計觀和經濟責任審計觀。持有資產負債表審計觀的一般為院校學者，而持經濟責任審計觀的大多為審計實務人員。在筆者看來兩種觀點并不矛盾，因為作為新生事物的發展，剛開始的探索階段必定十分艱辛和緩慢，資產負債表的編制是十分復雜艱難的，而實踐工作可能無法等待，所以可以先制定明確的切實可行的考核指標和責任標準用于實踐。但是，資產負債表的編制也要不斷探索，因為審計最終離不開會計。這兩種觀點的結合更利于自然資源資產離任審計的發展。因此，等到時機成熟，必定會產生資產負債表審計觀和經濟責任審計觀并存的局面。

三、開展自然資源資產離任審計存在的問題與相應建議

自然資源資產離任審計作為新生事物，目前開展工作中存在許多難點問題，主要有：（1）自然資源資產信息復雜分散。自然資源和自然資源資產信息內容十分雜亂，未形成標準統一的數據共享平臺；（2）審計人員專業能力不足。進行自然資源資產離任審計對審計人員自然資源領域的專業性和技術性要求較高，目前我國審計人員一般為財會、審計等專業，相關知識儲備不足；（3）領導干部責任難以區分；（4）審計問責機制難以貫徹。自然資源資產相關指標權重過低、政績考核體系設置不合理等現象以及離任審計的固有缺陷等也使得離任審計結果只能起警示作用，而無法杜絕惡劣行為的發生；（5）自然資源資產負債表的編制工作復雜困難。針對開展自然資源資產離任審計的難點我們提出了建議：（1）建立標準統一的自然資源資產信息數據共享平臺；（2）對審計人員進行相關培訓并在必要時尋求自然資源專家的幫助；（3）根據實際情況，明確對生態環境破壞中領導干部的責任；（4）建立責任檔案，堅持終身問責；（5）探索編制自然資源中資產負債表。

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第四篇：加強領導干部自然資源資產離任審計的對策

加強領導干部自然資源資產離任審計的對策

摘要：領導干部自然資源離任審計不僅能夠進一步把握領導干部履職期間自然資源資產的實際情況，同時也對領導干部在任職期間保護自然環境，促進生態健康建設提出更高的要求。目前，我國領導干部自然資源離任審計已正式全面推開，因此，對加強領導干部自然資源離任審計對策的研究顯得非常重要。

關鍵詞：領導干部；自然資源；離任審計

2018年是我國領導干部自然資源資產離任審計正式推開的第一年，要在總結試點經驗的基礎上，探索定性評價與定量評價相結合，進一步細化審計標準，確保審計評價有章可循；需要創新工作方式，運用新審計技術，防范審計風險，從而加強領導干部自然資源資產離任的審計力度，確保審計質量和效果。

一、一般審計方法與專業方法結合

充分考慮到自然資源資產獨有的特征，要加強領導干部自然資源資產離任審計力度，在具體操作的過程中，通常會將一般審計方法與專業方法進行適當的結合，主要是根據實際的情況而進行選擇與結合。一般審計方法主要是：第一，資料查閱，查閱是開展審計的基本手段，通常針對環境治理保護資金的籌集、管理以及應用進行檢查，進而明確相關政策制度是否完善，相關政策是否在具體的工作中被落實；第二，觀察現場。能夠及時了解自然資源資產的具體數量以及相關設備的使用情況，能夠進一步明確這些資產的數量與質量是否達到對應的標準以及所采取的手段是否產生了效果；第三，詢問調查。該方法一般采用座談、調查問卷等等方式進行，根據實際情況的需求，還可以與被審計單位領導班子的領導成員、相關部門以及下屬單位進行談話，進而對某些自然資源資產的管理模式以及相關的流程進行了解；第四，數據分析法，可運用AO系統進行數據轉換等方法，審計人員對環保統計、能源消耗、資金結算等等數據之間的關聯性進行分析，進而識別與其他信息不一致的地方，從而找出問題。

專業技術方法包括：第一，資產價值法，主要用于森林、草坪等等綠色效益方面的計量；第二，人力資本法，主要對人身危害重大、污染較大的企業環境污染進行計量；第三，決策和風險分析方法，能夠對成本與效果進行正確的評價，同時還能夠做好相關的預測；第四，在線監測方法。目前，我國資源環境領域監測網絡還處于進一步完善與更新的過程中，例如：GIS地理信息系統、空氣監測系統、排污監測系統等。目前，我國部分地區的審計機構在對水資源開放項目、防護林保護工程等等領域進行審計的過程中，開始嘗試使用這些方法，獲取了大量具有價值的數據，再結合一般審計方法，為揭示問題提供了可靠的依據。

二、突出問題導向與熱點、重點問題的結合突出問題與熱點、重點問題的結合，即以問題為導向，進而將熱點與重點問題抓住，這是領導干部自然資源資產離任審計的原則之一。各審計機構應該嚴格根據目標區域自然資源的資產特點以及生態環境保護工作的重點，從而將自然資源資產的底數摸清、吃透，明確哪些是重要的自然資源資產以及哪些是生態環境保護的重點領域，由淺入深、從易到難、從重點到全面地的開展審計工作。例如，對紅線指標、實物形態、責任落實等關鍵事項進行重點關注與審計，進而明確自然資源資產管理相關的責任是否在實際工作中得到落實；進一步把握自然資源資產價值量；把握紅線指標具體的執行情況與最終效果。又例如，以資產規模、資源保護實際情況以及政府投資金額等為基本依據，進而將被審計的對象進行分類，并且采取針對性評價，以此可以將審計的重點確定出來。還可以將責任作為基準，對“審計任務清單”相關的制度進行創新，與審計部署的具體要求以及發現問題的線索結合起來，然后制定并完善信息清單，突出熱點問題與重點問題，并且將信息單落實到人頭，加強督辦。

三、創新審計組織方式

在具體審計的過程中，為了能夠提高審計效率與質量，必須要對審計組織方式進行創新?？梢酝ㄟ^任中審計與離任審計的結合，獨立型審計與結合型審計的結合，進而同時完成多項審計任務。例如，與經濟責任的結合，能夠對領導干部任職過程中的經濟責任與自然資源資產責任的情況進行評價；又例如，與資源環境專項審計的融合，能夠檢查審計資源的具體管理情況、使用情況、開放情況以及對環境的保護的具體情況，進而對相關部門的領導干部自然資源的資產責任進行評價。創新審計組織方式，可以從審計人力資源組織方式入手，比如可以根據資源的類型或地域劃分組；也可以混合編組的方式進行審計。另外，在對人員進行組織的過程中，需要克服傳統審計人員在自然資源專業知識等方面的不足，所以在人力資源安排上要結合實際情況進行平衡搭配。審計組還可以與水利、國土、農業、林業、環保、地質、測繪等相關部門進行協作和配合，同時還可以引進一些外部專家，輔助審計工作的開展，進而提升審計的有效性。

四、防控審計風險

領導干部自然資源資產離任審計內容涉及廣，取證資料有財務數據、資源和環境保護原始數據和領導干部履職情況，取證難度大，取證程序不規范，標準不統一；需要審計人員多思考，有針對性地收集與審計事項相關的審計證據；加強環境資源類審計方法的學習與創新，提高審計人員的職業判斷能力；調查研究，盡快制定統一標準，統一指標評價體系。依據問題的性質、涉及金額大小、與被審計領導干部履職盡責的密切程度，依據相關法津法規做出界定和劃分履職責任，從而防控審計風險。同時注重審計結果運用，對審計提出的問題及建議，督促相關單位整改落實，納入領導干部綜合目標考核，建立自然資源資產管理和生態責任長效?C制。

領導干部自然資源資產離任審計作為一個特殊的審計領域，有效結合了我國自然資源的特點以及管理的實際情況，能夠促進經濟發展與環境資源保護形成良好的互動局面。隨著領導干部自然資源資產離任審計常態化，各級審計機構要加強對實際情況的分析，結合當前存在的不足，積極探索出資源離任審計的新方法，全面推進資源離任審計工作更好、更快的發展。

參考文獻：

[1]顧奮玲.領導干部自然資源資產離任審計若干問題研究[J/OL].環境保護，2017（17）：18-22.[2]郭旭.領導干部自然資源資產離任審計實踐探索及對策建議[J].審計與理財，2017（04）：12-15.（作者單位：四川省雷波縣審計局）

第五篇：自然資源資產離任審計研究文獻綜述

中圖分類號：f239 文獻標識碼：a 文章編號：1002-5812（2016）14-0044-02

摘要：自然資源資產離任審計是自十八屆三中全會以來我國審計研究領域的一個熱點問題，但是目前很少有關于這方面的文獻綜述。本文對各類文獻進行了梳理，依次探討了自然資源資產離任審計的必要性、概念、主體等，并提出了研究述評和展望。

關鍵詞：自然資源資產 離任審計 領導干部

好的生態環境是人們賴以生存的必要條件，近年來國家越來越重視對生態環境的保護。2016年4月出版的《總書記系列重要講話讀本》中提到，要像對待生命一樣對待生態環境。生態環境關系著人類的生存，以犧牲環境為代價換取經濟增長如今已不可取。有些省市比如蘇州在2014年就已經把綠色gdp作為黨政領導干部的考核標準。

一、文獻綜述

（一）開展自然資源資產離任審計的必要性。林忠華（2014）提出了領導干部實行自然資源資產離任審計的兩個作用：一是事前預警，二是事后追責。董賢磊（2014）認為自然資源資產離任審計不僅可以規范地方政府領導干部的行為，減少資源浪費等問題；還能明確領導干部責任。蔡春、畢銘悅（2014）認為實行自然資源資產離任審計可以促進環境審計與經濟責任審計融合發展，使得自然資源資產產權制度得到完善，加快生態文明建設的發展步伐，加強國家治理能力，以推動國家現代化發展。本文認為開展自然資源資產離任審計的必要性在于：一方面是我國經濟責任審計的一個拓展和延伸，另一方面也是環境審計的重要組成部分；不僅可以防止各級領導干部以犧牲自然資源來達到經濟發展或提升政績的目的，同時也為領導干部選拔制度提供了新的舉措；促進我國生態文明建設，從而使得自然資源的社會效益、經濟效益達到高度統一。

（二）自然資源資產和自然資源資產離任審計。張友棠等（2014）將自然資源資產定義為國家所擁有或控制的各種具有使用價值的自然資源。張宏亮等（2015）定義自然資源資產為正在和即將進行經濟開發利用的、具有環境與社會功能的和與這些自然資源相聯系的自然資源。湖北省審計廳課題組（2014）則認為自然資源資產是指在現有認知程度和科學技術條件下，能為所有者帶來經濟效益并用貨幣在核算體系中加以計量、確認的自然資源。陳波、卜蹯琦（2014）研究認為自然資源資產離任審計是資源環境審計和經濟責任審計之間的交集，與此同時又是經濟責任審計下的一個子集。從上述學者的觀點中可以得出結論：自然資源資產是指在當前的技術條件下，自然界中能夠為人類所利用，且能夠產生合理經濟價值或要恢復原狀需要消耗資金的天然物質和自然能量的總和。所謂自然資源資產離任審計是指與領導干部經濟責任審計相結合，對現有國家自然資源資產進行審計。

（三）自然資源資產離任審計的主體。黃溶冰、趙謙（2015）認為審計主體應以各級審計機關為主導，并采取“上審下”的模式。董賢磊（2014）認為由于目前審計主體權責不明，導致審計范圍要遠遠廣于經濟責任審計，這就需要相關部門的協調配合。彭巨水（2014）研究發現開展領導干部自然資源資產離任審計的主體不僅包含目前政府相關部門對領導干部的經濟責任審計，還應當包括更為專業的諸如環境保護、地質修復、礦產開采等方面的內容。蔡春（2014）提出應把構建以國家（政府）審計為主導的自然資源資產離任審計組織體系作為當前形勢下的首要任務。然而，安徽省審計廳課題組則認為對自然資源資產進行離任審計的主體有且只有國家審計機關。根據上述分析，本文認為審計主體應該覆蓋各種形式的審計，逐步建立起以國家審計為主，內部審計和社會審計為輔的多主體形式。

（四）自然資源資產離任審計的對象和范圍。對于自然資源資產離任審計的對象，安徽省審計廳課題組（2014）認為應該是各個地方黨政機關領導干部。彭巨水（2014）認為審計對象的界定十分重要，審計對象是指地方各級政府負責人還是政府相關部門負責人，需要進一步確定。由于按照我國當前的行政體制，領導干部的范圍不確定，導致相關責任無法追究。陳獻東（2014）認為自然資源資產離任審計的對象范圍可包括礦產資源、土地資源、水資源、森林資源、海洋資源等五個方面。張宏亮等（2015）認為審計的范圍為地方黨政主要領導干部任職期間的相關資源環境狀況及資源環境保護政策的履行情況。

（五）審計的主要內容和評價指標。對于審計內容，王復美（2014）研究認為審計的內容包含自然資源專項基金使用的合規性和經濟性，管理政策執行的效率以及管理的可持續性。湖北省審計廳課題組（2014）重點提出自然資源資產審計的內容應該包括土地資源、森林資源、礦產資源、水資源。對于評價指標，張宏亮等（2015）研究認為自然資源資產離任審計是一個全新的概念，尚沒有成熟的指標，根據理論界和實務界相關人士的意見，審計指標的評價原則為：自然資源與環境相結合；數據可取得；關乎人身健康、回應社會關切；區分主指標與副指標。陳波（2015）認為構建合理的自然資源資產績效評價指標體系應滿足若干基本的質量特征，主要包括指標的數量不宜過多、指標明確具體、評價指標應具有針對性和實用性這三個方面，并按照自然資源的類型概括了若干代表性績效評價指標并形成體系。湖北省審計廳課題組（2014）認為應按照審計重點和審計內容確定考核指標，在評價時還應考慮指標數值、計量標準及來源、評價標準參考值及參考值來源，并加以說明。綜上所述，自然資源資產離任審計的審計內容主要包括：自然資源資產使用情況、管理情況以及監管情況。自然資源資產績效評價指標體系應滿足若干基本的質量特征，并按照自然資源類型概括若干代表性績效評價指標。

（六）審計主要目標。黃溶冰、趙謙（2015）指出領導干部自然資源資產離任審計目標包括合規性、效率性、經濟性和效果性，即對自然資源開發使用過程中，是否違反國家政策法規、是否注重投入產出效率、是否存在損失浪費、是否能實現預期目標等進行審計評價。張宏亮等（2015）則認為自然資源資產離任審計的終極目標是以科學發展為主題、以加快轉變經濟發展方式為主線，根據有關法律法規，對黨政領導干部在其任職期間的有關資源環境保護政策的履行情況進行審計并進行評價。蔡春、畢銘悅（2014）認為自然資源資產離任審計的目標是為了促進自然資源資產保護責任的全面有效履行。陳獻東（2014）認為審計的根本目標是通過揭示領導干部在自然資源資產使用、管理和監管方面存在的突出問題，從體制、機制和制度層面分析原因，提出建議，促進領導干部樹立正確的政績觀，推動科學發展，維護人民群眾的根本利益，維護國家資源安全。綜上，本文認為，通過開展自然資源資產離任審計，可以增強領導干部的責任感，加強生態環境保護，并作為領導干部升遷的考核內容之一。

（七）審計主要程序和審計報告。審計程序主要包括計劃階段、實施階段、報告階段。張宏亮等（2015）提出了審計具體指標及運用的程序，分別為明確各指標的計算方式、進行指標分值計算、指標權重設計、地方領導干部分值計算、績效評定五個步驟。許萍、何暢（2015）指出審計報告的內容包括理清領導干部與對應自然資源資產的基本情況，本次離任審計的具體情況，根據各類數據情況提出審計結論，根據審計結論提出解決措施等?？梢愿鶕徲媹蟾娼Y果對領導干部進行獎懲，也可以作為下一年繼續編制自然資源資產負債表的基礎，還可以根據審計結果更加全面地了解自然資源狀況。

二、研究不足與展望

（一）研究不足。（1）目前的文獻主要集中于少數權威學者，缺乏跨界合作。通過文獻綜述可以看出目前研究自然資源資產離任審計的只有少數學者，且研究成果的深度和水平有待提高。自然資源資產離任審計需要協調水利局、國土局、環保局等在內的各職能機構，而目前跨界合作的研究較少。另外開展研究的學者主要是高等院校的科研人員，缺乏與國家審計人員的合作。（2）理論研究越來越豐富，但是研究內容同質化。目前國內外學者對此問題越來越重視，研究成果較豐富，很多領域的專家學者甚至成立了課題組對這方面加強研究，也得出了一些學術成果。但是研究的內容大多集中于自然資源資產離任審計的定義、概念、內容和范圍等基礎性知識，研究深度和范圍較窄，沒有形成統一認識。（3）缺乏實證研究。實證研究目前是國內外公認的一種科學的研究方法，但截至目前很少有對自然資源資產離任審計開展實證研究的，主要原因在于我國目前的自然資源產權不明，開展研究需要取得來自國土資源局、水利、林業等各部門的數據，而數據難以取得。

（二）研究展望。（1）開展聯合審計。自然資源包含的范圍較廣，牽涉到的部門較多，高校學者主要集中于理論研究，而對具體資源缺乏深入了解，又沒有實踐經歷。建議下一步以高校學者為主，資源職能部門和國家審計人員為輔來開展聯合審計，以不斷豐富自然資源資產理論研究。（2）深化研究內容，形成統一認識。目前的研究討論了自然資源資產離任審計的基礎性問題，但是觀點不一。下一步可以根據試點省市的實際情況逐步確立統一相關的基礎性概念和框架，并將研究深化，解決好更加深層次的問題，比如審計方法和審計報告等。（3）建立自然資源管理信息系統，開展實證研究。目前，雖然一些省市開展了試點研究，但是沒有公布研究過程和結果的具體數據，下一步需要政府出臺相關法律法規，規定試點省市不僅要開展審計，還要公布審計數據，并建立責任追求制度。另外應建立我國自然資源資產管理信息系統，把相關職能部門的數據都收集到系統中，這樣才能有助于開展實證研究。