第一篇：參與式治理視野下貧困地區農民參與扶貧項目的機制研究

參與式治理視野下貧困地區農民參與扶貧項目的機制研究

摘要：在我國，扶貧是一項艱巨的任務，政府一直是扶貧參與主體的重要角色。精準扶貧是一項國家戰略，從救濟式扶貧、開發式扶貧到參與式扶貧，是一種扶貧模式的轉變。傳統貧困治理政府一直是扶貧治理的主導角色，隨著參與式發展理念的引入，參與式扶貧治理在精準扶貧和農民脫貧中發揮著積極的作用。通過對相關理論的梳理，具體實施過程的研究以及精準扶貧中呈現的現實困境，積極尋找解決扶貧的真正之道，使得貧困地區的農民不再只作為扶貧政策的接受者，而是作為扶貧的重要參與者，在整個扶貧治理過程中起到相應的作用，進而改善治理貧困的局面。

關鍵詞：參與式治理；農民參與；扶貧項目；參與式發展

一、參與式扶貧概念

扶貧作為一項國家治理貧困的行為，目的是通過一系列相關的政策解決貧困地區人口經濟、生活的困難，克服社會發展帶來的負面效應-社會分化的嚴重性。在我國扶貧是一項艱巨的任務，政府一直是扶貧參與主體的重要角色。精準扶貧作為一項國家戰略，被推到前沿。

與傳統政府主導的單一扶貧模式不同是另一種扶貧，參與式扶貧模式，也稱為“參與式發展”，是參與式發展理論被應用于解決貧困地區經濟生活困難的實踐。參與式發展理論應用于我國扶貧實踐中，具有整體性、系統性運作的特點。參與式扶貧需要對貧困地區困難人口的生活狀況進行調查，從而為參與式發展扶貧提供有效的模式創建基礎和條件，從當前的扶貧情況來看，資源存在嚴重的匱乏性，區域的經濟發展不平衡造成了一定扶貧資源分配的不平衡，因此需要政府確定扶貧的目標、扶貧對象的實際需求，從而制定相應的扶貧資源的分配決策和扶貧方案。一項扶貧項目的實施會出現多元化的扶貧效果，所以在扶貧工作中，還需要注重對扶貧結果的反饋。在扶貧工作中，政府、社會組織和貧困人員都是扶貧工作的參與者，從而形成一個扶貧與脫貧的共生系統和協作網絡。一項參與式項目的扶貧是具有多元化的，其決策的過程本身具有參與性和民族性，同時決策的方式也有多種形式。

二、參與式扶貧模式的理論基礎

（一）參與式發展理論

參與式扶貧是20世紀80年代以來逐漸發展起來的扶貧方式，這種扶貧方式是受參與式發展理念的啟發而形成的。“參與式發展”理論被應用于我國農村扶貧脫貧過程中，使得貧困地區人口能夠真正參加到扶貧項目運行中，這種扶貧方式是對傳統輸血式扶貧的一種突破。

“參與式發展”理念的提出者美國康奈爾大學Noman Uphoft教授認為：“發展對象不僅要執行發展，還要作為受益方參與監測和評價。”這就意味著項目制定實施過程中必須有參與者的監測和評價。當參與式發展理念應用到扶貧實踐中，參與者能夠對扶貧項目的計劃目標、項目實施過程進行參與，這也是參與式扶貧最大的特點。

從20世紀90年代開始，一些國家跨國組織在扶貧的過程中將社區參與作為扶貧領域主要實踐方式，促進當地貧困地區的經濟發展，解決人民生活的貧困狀態。李小云在《參與式發展概論》一書中，結合我國實際的扶貧現狀，通過對西方的參與式思想和參與式發展理論進行梳理和引進，將參與式扶貧作為是我國現階段貧困地區農村扶貧模式的重要路徑。《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020 年）》中指出，在扶貧的過程中，需要積極引導具有勞動能力的幫扶對象積極的參與到扶貧過程中，使貧困對象能夠通過自身的努力逐漸擺脫貧困，提升貧困人員的自我脫貧能力。同時通過經濟增長方式的轉變，保證公共服務的普遍化和公平化。

（二）參與式扶貧治理

現代公共管理理論認為治理是多元主體之間就共同事務過程相互協調和相互協商的過程。不同于傳統公共行政理論模式治理理論的產生，注重多元主體的參與，區別于傳統政府單一行政命令的模式。有學者將治理的定義理解為，對一系列活動的管理和治理機制，雖然沒有得到正式的授權，但是在管理的過程中卻能夠發揮積極的作用。而參與式扶貧其實質就是一種治理理論的實踐模式。

三、參與式扶貧的特點

參與式扶貧開發模式的應用中，主要是以村為單位進行扶貧規劃，通過綜合的分析后，確定需要幫助的貧困村。在貧困村確定后，需要針對貧困村建立參與式貧困幫扶和開發規劃，同時還需要完善參與式貧困村開發過程。

我國傳統扶貧模式是“輸血式扶貧”，即由政府主導扶貧，政府是控制和分配資源的主要角色人，而參與式扶貧模式突破傳統的政府主導的單一扶貧模式，強調被扶貧者主動參與到扶貧活動，能夠在扶貧項目中獲得精神和物質的滿足，是一種新型的一種互動型扶貧模式。其主要特點如下：

1.與傳統政府主導的角色相比，農民是參與的主體

相對于傳統的扶貧方式來說，參與式扶貧方式還需要注重農民的主體性，貧困群體的參與程度被作為反貧困治理活動能否取得成功的關鍵性因素。相比較于政府主導的資源扶貧，如果貧困地區的貧農能夠積極參與扶貧項目中，就能夠和政府在扶貧過程中形成互動，因為農民最了解自己的貧困情況，一旦農民自己在社會發展過程中得到物質和精神的滿足，就會感受美好生活的幸福感。在參與式扶貧中，農民是反貧困的主導力量，與“輸血式扶貧”不同的是，參與式扶貧式一種“造血式”扶貧，凸?@貧困地區農民的“自救”地位。

2.參與式扶貧的核心是“賦權”，農民全程參與

參與式扶貧核心的理念是賦權。扶貧項目的實施絕不是讓農民一味的被動接受，農民不能在扶貧過程中享受到參與扶貧的權利，其扶貧項目的實施也就不能真正讓農民過上幸福的生活。在參與式扶貧治理中反貧困對象具有參與到扶貧治理中的權利，同時也是參與式扶貧中急需要解決的問題之一。從扶貧的目標群體來看，賦予其一定的權利也就表示，其可以全程的參與到扶貧工作的規劃以及實施過程中。

3.參與式扶貧形成參與主體之間的互動機制

貧困群體是我國扶貧工作的最終受益主體。隨著我國扶貧政策的變遷，扶貧模式和機制開始出現轉變，從救濟式扶貧，到開發式扶貧，再到參與式扶貧。參與式扶貧不僅是接受政府、市場等外部援助的誘導，同時更注重參與扶貧受益群體內在的能動性。參與式扶貧通過接受外來援助所帶來的資金、技術，先進的發展理念，將這些外部力量同貧困地區的人們追求美好生活的愿望結合在一起，激發貧困地區人群參與到扶貧工作中，并積極的學習先進的技術和現代化的發展理念，同時在扶貧活動中通過與援助者的交流和信息共享等，促進其思維的發展，提升參與式扶貧的效率。

4.參與式扶貧注重提升農民的能力

國家扶貧政策的主要目的是為了幫助貧困地區的農民脫離貧困的生活，過上幸福美好的生活，最主要的完成扶志，不是為一味的給予幫助，而是使農民自身有能力擺脫貧困的帽子。而參與式扶貧方式就是在這種理念下提出來的，通過引導貧困農民的積極參與，不僅為其提供救濟式的幫助手段，同時也推出一系列的扶貧項目，使農民自身參與到扶貧項目中，提升農民的脫貧能力。貧困地區農民能夠自己主動參與扶貧過程，扶貧的效果真正受益于農民自己。授以魚不如授之以漁，在扶貧項目開發中如果貧困地區人群不能提高自我發展能力，返貧還是會出現的。

四、參與式扶貧實踐的困境與機制創新

（一）參與式扶貧的現實困境

1.參與式扶貧行動主體參與地位的失衡。參與式扶貧參與主體有政府、社會組織、農村經濟合作社、農民，在我國精準扶貧中，各個扶貧參與主體之間利益是不平衡的，尤其是參與扶貧的接受者即反貧困對象在扶貧治理中處于劣勢地位，以至于被動接受扶貧政策執行，導致扶貧績效低下，農民一度出現返貧的現象。政府層面：面臨獨角戲的困境；社會組織層面：面臨自彈自唱的尷尬；貧困群體層面：參與性不足。

2.參與扶貧目標呈現工具性。工具理性下的主體參與難以產生共通性、制定出解決問題的規則，使得各主體之間的溝通參與不足。從貧困群體的角度出發來看，這些群體由于缺乏文化知識和勞動技能，導致思想落后，無法用長遠的眼光去看待問題，只是將目光聚集在現有的資源上。對基層政府和村委會干部等行為主體而言，對于扶貧資金的管理和分配缺少技術管理，而且當前的扶貧方式也使得政府在扶貧村的項目申報和落實中存在盲目的情況，造成這個問題的主要原因為扶貧資金的誘惑。同時從扶貧項目的協調方面來看，政府和民間以及村莊組織間的協調性出現絮亂，這是由于制度規范缺乏所導致的我，使得短期性整合資源不能依據貧困地區的實際情況。

（二）參與式扶貧現實困境的解決

1.加強村民參與理念，重視貧困人口的參與。參與式理論認為，受益群眾是發展過程中的主體，是發展的建議者、計劃者、執行者、管理者和受益者，倡導發動主要利益相關群體參與項目的?Q策。貧困人口是精準扶貧脫貧的主體，在整個扶貧項目的設計、規劃、實施、監管和驗收過程中，將“參與式”理念和工作方法貫穿始終，充分發揮貧困人口在扶貧中的“決策作用”，尊重群眾意愿，激發受眾人群的積極性和參與性，以提高扶貧精準度和扶貧資金使用效率。

2.加強參與主體間的溝通，保證扶貧政策的落實

在扶貧政策中，需要保證扶貧政策的統合性，進而充分發揮政策的規范性和整體性作用。通過對各主體間的協調以及對資源控制和需求方面的差異性分析等，保證個體和集體利益的統一性。同時在扶貧項目的策劃和執行過程中，要注重營造良好的公共環境，使得各參與主體在扶貧政策的制定和執行過程中，通過溝通解決貧困群體被動接受的弱地狀態，在集體行動引導下，積極參與扶貧項目中去看，提升自身的組織和協作能力，進而更好的參與到扶貧項目的開發、實施和評估過程中，提高自身的能力，充分了解扶貧的政策，真正享受到扶貧的經濟利益和社會利益。

3.注重內源式發展，加強農民的能力建設

貧困地區自主建設發展的能力是比較低的，由此專題培訓、政策宣講、實地考察等形式是必不可少的。在這一系列能力建設中，基層政府應該發揮重要的角色，通過調查、培訓、教育等形式提高農民的自主建設能力。能力建設是循序漸進的，只有通過不斷的重復過程，讓農民不斷積累經驗，吸取教訓，才能提高脫貧的能力。

4.突破多元主體參與的障礙，提高多元主體的參與互動能力

地方政府轉變絕對主導的角色，并尊重對自身角色的規范，保證權力只在權力范圍內實施。尊重貧困人口，加強與貧困人口的交流與合作。農村經濟合作組織看作是貧困農戶脫貧的試驗組織平臺，通過組織內部的合作和實踐，引導貧困農戶通過自身的努力擺脫貧困的狀態。

參考文獻：

[1]來儀.“參與式”農村扶貧模式在四川民族地區的實施及非經濟性因素分析[J].西南民族大學學報（人文社科版），2004（10）.[2]李小云.參與式發展概論[M].中國農業大學出版社，2001.[3]格里?斯托克.作為理論的治理：五個論點[J].國際社會科學雜志（中文版），1999（01）.[4]（美）詹姆斯?羅茨.沒有政府統治的治理[M].張勝軍，劉小林，等，譯.南昌江西人民出版社，2006.[5]李興江，陳懷葉.參與式扶貧模式的運行機制及績效評價[J].農業與農村問題研究，2008（02）.[6]黃曉雪，周夢冉，幽明卓，王麗錕.社會組織參與式扶貧的實踐邏輯與現實困境[J].產業與科技論壇，2017（16）.（作者單位：貴州大學公共管理學院）

第二篇：參與式治理

“參與式治理”研究述評

［關鍵詞］ 參與式治理；公民社會；述評

［摘 要］ 參與式治理，是指與政策有利害關系的公民個人、組織和政府一起參與公共決策、分配資源、合作治理的過程。參與式作為一種新型的治理模式，是參與式民主在治理中的運用。參與式治理在世界范圍內的實施和推廣，改善了當地的政治生態，提升了公民的主體意識，促進了當地經濟和社會發展。作者通過對參與式治理的全面考察，認為參與式治理對中國的“治道變革”和政府治理模式的創新，具有十分重要的借鑒和啟示：參與式治理作為一個“決策框架”，有利于政府自身決策的科學化和民主化；有助于重塑政府與公民的關系；有助于培育公民社會，塑造“良好公民”；參與式治理從地方和基層入手的實踐本質也給出了我們治理創新的方向。

［中圖分類號］ D089［文獻標識碼］ A［文章編號］ 0257-2826（2009）08-0075-08

在全球化的今天，政府的作用不是減弱而是增強了。我們關注的不再是“大政府還是小政府”，而是政府是否有效，換句話說，我們需要更好的政府治理。許多政府領導者和公務

［］（）人員都在不斷地努力尋找好的治理方法。1P25在政治與行政日益不分的現實下，能否找到一種治理模式：既能滿足日益高漲的公民政治參與的訴求，又能保證“良好”的政治輸入和輸出？既能克服當前代議制民主下政治的種種弊端，建立一個透明、責任、公平、有效的政府，又能塑造優秀的公民，從而實現人類善治和科學發展的目標？

參與式治理（participatory governance）便是這樣的一種嘗試。關于“參與式”的研究

［］［］已經持續了好多年，如佩特曼的“參與式民主”2和巴伯的“強勢民主”。3上世紀90年代以來，伴隨著“治理”的出現，“參與式治理”這一術語開始被學術界采用。對于“參與式治理”，盡管可能有術語上的不同，但有一點是一致的，那就是強調利害相關者(stakeholders)自下而上的參與。

國外近年來參與式治理的研究成果主要有：格瑞特和古彼普主編的《參與式治理：政治和社會啟示》，海奈特等人主編的《可持續性、創新和參與式治理》、《多層次的參與式治理》，［］［］［］馮和賴特著的《深化民主：賦權參與式治理中的制度創新》，等等。456聯合國、世界銀行等國際組織以及“公民參與世界聯盟（CIVICUS）”等國際NGO也對參與式治理給予了極大關注。國內參與式治理的研究剛剛起步，主要成果有：王敬堯的《參與式治理：中國社區建設實證研究》和余遜達、趙永茂主編的《參與式地方治理研究》等。

參與式治理在世界范圍內的實施和推廣，改善了當地的政治生態，提升了公民的主體意識，促進了當地經濟和社會發展。本文試圖通過對這一新型治理模式的內涵、實踐面向以及存在問題的全面考察，給出參與式治理的全貌。最后希望這一治理模式能對中國地方政府改革和治理轉型有所借鑒。

一、“參與式治理”的研究面向及其主要內涵

參與式治理作為社會科學的“流行話語”，學者們的理解不同。目前這一術語的運用，主要集中在三個方面：

（1）參與式治理是一個規范性的概念，等同于“協商民主”或“審議民主”。在這一用法上，參與式治理與以往的“參與式民主”、“強勢民主”的概念沒有太大區別。參與式治理被看做是“參與式民主”、“協商民主”或“強勢民主”的實踐，是治療當前代議民主的良方。［7］參與式治理通過擴展公民參與的規模和深度來擴大民主。

（注：①K?帕帕達基斯和彼得斯一樣，是從決策的角度理解參與式治理。彼得斯的“參與式國家”或“參與式政府”也可被理解為參與式治理的一種模式。英文語境中的“國家（state）”是和“社會（society）”相對應的一個概念，在這里大致等同于中文的“政府”，因此“參與式國家”也稱為“參與式政府”。彼得斯本人也在書中將兩個概念混用。

②臺灣學者將其譯為“授能參與式治理”。參見魯炳炎：《授能參與治理之研究》，中國政治學會暨“多元社會、和解政治與共識民主”學術研討會，臺北，中央研究院，2005。

③“治理”本身就包含參與的意義，沒有參與，治理無從談起。

（2）參與式治理是一個利害相關者參與的“決策過程”。8K.帕帕達基斯在《公民社會、參與式治理和體面工作計劃》里寫道：“在這個框架內，公共事務的運轉并非單單委托給政府或行政當局，還涉及國家和社會團體的合作。參與式治理是“一種運用民主方式使公

［］共決策更加審慎、參與、透明和責任的努力”①。

（3）參與式治理是一個經驗分析概念，強調治理過程包括決策在內的全程“參與”。利害相關者（stakeholders）不僅要參與“決策過程”，而且要參與政策執行。從這個意義上理解，一些學者將參與式治理等同于“多中心治理”、“協力治理”、“網絡治理”、“合作治理”和“公民治理”等一些“時髦”的治理概念。

以上參與式治理術語的不同運用也可以看做參與式治理的深化軌跡：從影響決策到參與決策再到參與治理。因此可以說，參與式治理是指與政策有利害關系的公民個人、團體和政府一起參與公共決策、分配資源、合作治理的過程。參與式治理具有以下幾個特征：

（1）參與式治理是一個賦權的過程。參與式治理被有的學者稱為“賦權參與式治理”（empowered participatory governance）②，即賦權給那些與政策具有利害關系的個人或組織，擴大其參與公共政策的決策過程。阿爾休?馮和埃瑞克?賴特通過對四個案例的考察得出：“雖然這四個案例在方案設計、問題領域和規模上各不相同，但是都有一個期望，那就是深化、拓寬普通公民有效參與和影響那些與他們直接相關的政策的途徑。根據這一共同特

［］征，我們將其稱為‘賦權參與式治理’”。4“參與”和“賦權”是“賦權參與式治理”的核心概念。

（2）參與式治理更加突出“參與”。“參與”是在決策的制定和決策的過程中，那些受決策影響的人，尤其是邊緣群眾和弱勢人群，能夠有效地參與進來。參與式治理與其他治理模式最大的區別就在于更加強調“參與”的價值和意義③。參與式治理要求非政府組織和公民個人直接地、積極地參與社會公共事務的治理過程，發展政府、社會組織、私營企業以

［］及公民各主體間的多元參與、合作、協商。9在參與式治理中，參與不僅是自身的目的，而

［］且是在社會群體中分享資源、權力和責任，也是政治資源的整合和系統轉型的過程。10

（3）參與式治理強調“利害相關人”的權力和責任。利害相關人指的是與政府政策有切身利害關系或受到政策影響的公民，有時也包括基層官員。從理論上講，公民是國家正式

［］（）的所有者，但是在代議制下，公民對國家的所有權只是一面“象征的旗幟”。11P527-540參

［］（）與式治理模式是新型政府治理的最好模式，因為它滿足了“利害相關人”的要求。12P137-147對于“利害相關人”，權利和責任是對等的，參與式治理意味著參與者在行使權力的同時，要承擔相應的責任和義務。

（4）參與式治理是政府與公民的合作治理。參與式治理主張政府與公民建立良性互動的合作關系，鼓勵公民參與公共事務，增強政府與公共行政機構、公民和其他社會主體如媒體、學校和私人、第三部門的協商和合作。1

1［

］（P527-540）

在斯蒂芬?弗里德曼看來，政府允許公民社團成為治理伙伴的原因之一就是為了確保政府政策目標的實現。公民的默許或支持對政府目標至關重要。為了確保所需要的合作，政府邀請這些公民團體的代表參加決策和

［］監督執行，確保政府的平穩運行。政府希望鼓勵公民參與使決策更容易。13張康之認為，［各國在政府和非政府的部門間建立的合作治理機制就是參與式治理。

（5）參與式治理發揮公民社會的作用。與參與式治理緊密相連的是公民社會概念。公民社會指的是志愿、自組織的結構和實體。這些組織被納入參與式治理中，以代表不同類型的利

［］害相關人。參與式治理成功的關鍵要素之一就是要有一個強大的組織良好的公民社會。15王敬堯認為，隨著中國公民社會的形象日益清晰化，政府不再被認為是合法權力的唯一源泉，［］公民社會同樣也是合法權力的來源，治理過程是民主行政的一種新的實現形式。16

（6）參與式治理是網絡治理。這是以網絡為分析單元來理解參與式治理。參與式治理認為，在許多公共問題上，單靠政府努力是不夠的，有必要與商業部門、自愿部門和市民連結，形成一種建立在信任和規則基礎上的相互依賴、持續互動的、互利互惠、有著相當程度的自組織網絡。參與式治理認為，參與對形成社會資本具有重要作用，社會資本包括在市場領域之外在不同的個人和群體之間形成的關系網絡。參與式治理創造機會去加強這些網絡和建立新的網絡，無論是連接相似社會地位人們的“契約”網絡還是允許不同社會地位人們相

［］互走近的“橋梁“網絡。17

二、為什么需要參與式治理？

參與式治理的出現，有其理論需要和現實的背景。首先是民主的考量。上世紀70年代以來，代議制民主的弊端日漸暴露。為此，學者們提出了“參與式民主”或“強勢民主”、“協商民主”，來解決“民主的赤字”。其指導原則是：“凡生活受到某項決策影響的人，就

［］（）應該參與那些決策的制訂過程。”18P15他們認為，參與式民主能夠弱化人們對權力中心的疏離感，增強對集體問題的關注，從而培養出積極的公民。參與式治理被看做是“參與式民

［］主”、“協商民主”或“強勢民主”的實踐。7參與式治理通過擴展參與來深化民主。

其次，參與式治理的出現，是政府治理轉型的需要。傳統的官僚制無法應對日益增多的經濟和社會問題，以政治與行政二分法的政府管理模式日益僵化、缺乏回應性和效率低下。與此同時，隨著政府職能擴張，官僚機構和公務員隊伍也相應膨脹。為解決市場失靈產生的凱恩斯主義卻帶來了政府的失靈。治理理論正是在此背景下應運而生。治理理論的提出意味著政府治理模式從“統治”到“治理”的轉變。參與式治理倡導政府與社會的伙伴關系，認為只有培育公共精神，培育公民社會，改革傳統的行政管理體制，才能緩解政府政治合法性［］危機，實現治理轉型。19

參與式治理還有一個基本的假設：治理過程中參與度越大，信息就越充分，就會有更好的輸出。蓋伊?彼得斯認為，公共部門提供的公共產品和服務與低層公務員和普通公民的利益密切相關，相關的計劃和政策對他們影響最大，他們對此掌握的知識和信息也最多。因此，如果排除公眾對決策的參與，就會造成政策上的失誤而不能實現預定的治理目標。彼得斯寫道：“要使政府的功能得到更好的發揮，最好的辦法就是鼓勵那些一向被排除在決策范圍外

［］（）的成員，使他們有更大的個人和集體參與空間。”1P60-73奧斯特羅姆也提到地方知識的重［］要性。20

參與式治理對公民參與的強調，也契合了新公共行政的價值取向。過去的公共行政只強調如何達成組織的效率，卻完全忽略了其服務的對象，這一“目標錯置”的現象背離了現代民主政治的原則，也完全漠視了公民權和公共精神。公民只有在參與中才能實現自己的公民資格，在廣泛的參與過程中培育公共精神。通過全方位的公民參與（citizen participatory）和投入（citizen engagement）塑造“良好的公民”是參與式治理的一個重要目的。

參與式治理也是培育社會資本的需要。參與式治理被看做是對抗社會問題的方法，包括社會排斥、政治冷漠等等。在大轉型和碎片化的社會里，公民的普遍和積極參與是培育社會資本的一個方法，對建設一個有凝聚力的社會是非常必要的。

三、參與式治理的實踐面向

從上世紀80年代以來，國際社會見證了參與式治理在各地的實踐。巴西的參與式預算，美國的鄰里治理，印度的村鎮自治，孟加拉的公共服務提供改革，南非的工人合作治理，烏干達的聽證制度，等等，這些措施給當地帶來了積極的治理變化，也引起了巨大的示范效應。目前，參與式治理在世界各地都有推廣和實施。那么，究竟如何“參與”和“治理”呢？

馮和賴特給出了參與式治理的三個基本原則：（1）“實踐導向”。關注具體的現實問題比如提供公共安全、培訓工人、照顧病人或重建市政預算等；（2）“自下而上參與”。針對那些受身邊問題影響最深的人，“和這具有最密切關系的普通公民和官員”；（3）“協商或審議解決”。其中參與者傾聽每一個選項，通過正確的思考和協商，產生最后方案。

斯奈德認為，參與式治理的第一個基本原則就是至關重要的完備而準確的信息。政策建立在準確全面的信息上。信息不只是一個技術問題，也是一個社會和政治問題。現實中不同的信息被不同的人掌握，參與過程增加他們對決策結果的影響。第二個基本原理，建立有效的委托和責任機制，確保決策者有委托責任，這樣政策實施起來才更有效率、有效果。

他將傳統的決策和參與式治理作了一個對比。

21［

］（P521-534）



［］

彼得斯認為參與至少可以通過四種機制來實現參與式治理。1第一，如果公民認為政府服務不佳或制度運轉不當，他們有權申述。為了使這種權力有效，首先必須要讓公民了解公共部門。因此，有效的公民權和參與的要求之一就是進一步開放政府，保證公民的知情權。第二，參與機制是通過增強公民獨立決策，采用由下而上的政策制定過程。第三，公共政策應該讓公眾通過對話過程做出。第四，公民參與提供服務。

綜合看來，當前參與式治理的實踐主要集中在三個方面：

（1）參與式財政預算。“參與式財政”(participatory budgeting)是參與式治理的一個重要方面，是公民個人和不同群體、不同利益的代表直接參與地方和社區公共財政的開支和投資決策的一種方式。它包括公眾直接參與財政預算的制定、決定財政開支和投資的方向、目標及其優先順序、規定政府和官員的責任、監督財政開支過程及其效益等不同環節。巴西

［］1988年的公民憲章為參與式預算創造了法律基礎。151989年，巴西阿雷格里市(Porto Alegre)進行公民直接參與城市財政預算的改革，即由民眾討論決定“市”和“區”的教育和社會預算，自下而上地決定資源的分配及決定政府的施政方針，這一新的地方治理形式被稱之為“參與式預算”。“參與式預算”很快擴展到世界其他一些國家和地區。

（2）社區參與式治理。在美國，參與式治理在社區表現為鄰里委員會。對社區控制和鄰里政府要求的增加，使得許多地區已經在不同鄰里區域建起了“小市政廳”，很多地方還

［］（）引入了以鄰里為基礎的咨詢委員會，來為鄰里最關切的問題的決策提供幫助。22P79-801988年，伊利諾伊州通過法令，公立學校的管理向鄰里開放，通過鄰里參與的形式建立地方學校委員會（Local School Council）管理學校事務。為了應對治安環境的惡化，芝加哥警務部門仿效學校的參與式治理方法，開始倡導“社區警務”，實施了一個“芝加哥替代警務戰略（Chicago Alternative Policing Strategy）”，將治安的責任從警察部門轉移到鄰里治安委員會。［（3）農村參與式治理和可持續發展。在這里，參與式治理和脫貧、植被保護、灌區治理等

［］一些農村發展項目聯系在一起。23

參與式治理不只是有效公共管理的工具，而且常常被看做可持續發展的前提條件。參與

［］式治理是可持續發展的一個向量。24帕帕達基斯研究公民社會組織如何在參與式治理的框架下工作可能有助于實現體面工作議程的目標。作者考察了南非的經驗，研究集中在三個領

［］域：職業創造和減貧，健康保健和艾滋病，童工。考察了在這些問題上的政策參與。25一些學者認為，參與式治理應當逐漸賦權給公民，特別是窮人和社會的最弱勢群體，以便他們能將他們單個的力量變成真正討價還價的權力。有的學者認為，參與式治理項目的目的是增

［］強南方國家公民社會和政府行為者的能力，促進和實踐國家和地區層面的參與治理。26

四、參與式治理的限度及其面臨的挑戰

參與式治理作為一種新型治理模式，有其自身的應用限度，具體表現為三對矛盾：

（1）如何處理好集體行動中的“參與”和“主導”？參與式治理要求利害相關人的參與，是政府、民間組織和公民個人的合作治理。在治理過程中，相關各方要充分協商，做出決策并加以執行。如何協調政府、公民組織甚至外部團體的行動是一個大的難題，他們之間的矛盾和沖突通過協商來解決，然而協商產生分歧怎么辦？如果仍然是政府說了算，那參與式治理就變成了一個“時髦的口號“；如果公民組織說了算，那么如何保證公民組織不被利益集團收買或占據？即使真正做到了賦權于民，這時候又會出現“集體行動的困境”。而且，如同治理一樣，參與式治理對“平等參與”、“伙伴關系”、“多中心”的過分強調可能導致治理過程的無權威和無中心，可能“瓦解公共利益形成的基礎，使得任何建設性的公共領域成［］為不可能，并進而削弱針對重大政治問題達成共識和采取集體行動的能力。27

（2）如何協調治理過程中的“民主”和“專家（官僚）”的關系？也就是如何處理好地方知識和專業知識、多數和少數的矛盾。正如余遜達所言：在一個分工的時代，人民是否真

［］（）有足夠的能力和知識去參與公共事務的處理？28P1理查德?博克斯認為，民眾往往從具體的事務中組建提取并建立概念，他們并不習慣廣泛而抽象地思考問題。公共管理當局與公民

［29］委員會經常會在觀點上產生分歧，并且很難就某些議題達成一致。這一矛盾其實就是治理的“公共性”和“專業性”之間的沖突。

（3）如何平衡“外部資源”與“內部力量”？“參與式治理”的落腳點在“治理”上，而治理，尤其是地方治理歸根到底與公民最為利害相關，因此他們才是根本的力量。政府和志愿團體的參與，是為地方治理提供了外部支持的資源。問題是：外部力量推動的革新和改變，只能持續一段時間。一旦外部的支持沒有了，公民的參與熱情退去，一切又恢復以往。

［］有的學者因此認為，參與式治理的成功取決于政府的意愿。30如何保持參與式治理實踐的長期穩定性，就需要培植“內部力量”。參與式治理通過政府的賦權、志愿組織的推動、公民在決策和實施過程切實的參與，培育公民的民主素養和公民精神。從這個意識上講，一些學者將參與式治理稱為“民主的學校”。從“民主的學校”學到的民主素養和公民精神，就是自身“內生”的力量。即使外力去掉，這個力量也能確保參與式治理的良性運轉。海奈特和斯密斯認為參與式治理的成功取決于文化。他們寫道：參與式治理被認為能夠帶來更好的政府，更好的決策和更好的公民。但是，它的積極作用很大程度上取決于文化和地區背景。［31］

五、參與式治理對中國的啟示

參與式治理作為一種新的治理模式，對中國的“治道變革”和政府治理模式的創新，無疑有著十分重要的啟示。

首先，參與式治理作為一個“決策框架”，有利于政府自身決策的科學化和民主化。參與式治理的一個基本的假設是：公共部門提供的公共產品和服務與低層公務員和普通公民的利益密切相關，相關的政策對他們影響最大，他們對此掌握的知識和信息也最多，如果排除公眾對決策的參與，就會造成政策上的失誤而不能實現預定的治理目標。因此，參與式治理認為，要使政府的功能得到更好的發揮，最好的辦法就是讓那些長期被排除在決策范圍外的成員，使他們有更大的影響決策和參與決策的空間。目前我國各地的人民建議征集制度、聽證制度、公民會議等，正是參與式治理的不同形式。通過公民廣泛參與決策，不僅確保了政府決策的科學化，而且做到了民主決策。

其次，參與式治理有助于重塑政府與公民的關系。在參與式治理中，政府和公民社會同為治理活動的主體，因此，必然要求建立二者之間的互動合作關系。這一新型的政府與公民模式是對傳統政府與公民兩極搖擺關系的超越。傳統模式下，政府與公民關系處在兩極搖擺的狀態：一個極端是一切推給社會，擴大社會自主領域，政府干預越少越好；另一極端是社會發育不起來，一切依賴政府，全能政府大包大攬。參與式治理在公民社會和政府之間建立互動合作的伙伴關系。參與式治理所倡導的公民大會和民主協商，在政府與公民之間創設了一個對話、交流、協商、合作的平臺；互聯網公共論壇的發展，增強了政府的回應性，成為政府與公民溝通和理解的新紐帶和橋梁。參與式治理實現政府治理與社會自治的“無縫”對接，塑造良性互動的政府與公民關系。另外，參與式治理中的公民參與預算和政府績效評估，也強化了政府的責任意識和政府與公民的關聯。

再次，參與式治理要求培育公民社會，塑造“良好公民”。政府與公民社會的關系如同吉登斯所說，“國家和公民社會應當開展合作，每一方都應當同時充當另一方的協作者和監督者”，“在政府和公民社會之間并不存在永久的界限，根據情況的不同，政府有時候需要比

［］（）較深入地干預公民社會的事務，有時候又必須從公民社會中退出來。”32P83要達到這一點，首先要有成熟的公民社會。然而，不同于西方的是：中國的國家與社會向來沒有清晰的分野。健康的公民社會的缺失使得我們對“大政府”極其偏愛，“大政府”反過來又強化了社會的脆弱性和延緩了公民社會的自我發育和成熟，如此導致的公民社會發展滯后是中國政治發展和治理轉型的一大障礙。參與式治理的成功需要一個強大的公民社會。強大的公民社會整合“原子化”公民個人的力量，對內維持社會自組織的韌性，對外以集體的力量與政府進行博弈合作，如此不僅實現政府與公民社會的協同治理，而且在這過程中捍衛公民的個人權利。

最后，參與式治理的實踐本質給出了我們治理創新努力的方向。參與式治理沒有深奧的理論內涵，現實的可操作性是其顯著的特征。參與式治理從地方和基層入手，優化政府決策和治理行為，培育公民社會，促進公民參與，通過參與項目和行動的實踐推廣，達致治理模式的轉型和治理目標的實現。對于中國而言，“參與式治理”的提出與地方治理和社區建設密切相關。我們的地方治理模式變革正是從參與式治理的理念出發，賦權于公民，在政府、公民個人和團體之間建立伙伴關系，使各種利益相關者能夠參與決策，共同管理公共事務。同樣，社區的參與式治理是多方合作的結果，在社區參與式治理方面，一些NGO也發揮了很大作用。

參與式治理的落腳點在“治理”，經由“參與”的“治理”走向“善治”。“善治”和參與式治理的取向是一致的，都是尋求政府與公民對公共生活的合作治理，尋求國家與公民社會兩者的最佳結合狀態。在此狀態下，不僅有“優良的”政治生活，而且有經濟、社會和人類自身的和諧發展。因此可以說，參與式治理的最終目標是人類社會的科學發展、和諧發展。

第三篇：參與式教學策略研究要點

參與式教學研究要點

課改主張：

課改不是簡單的方法.技術的更新,而是教學理念支持下的教學設計活動。沒有感官參與的教學活動是無效教學。

有效教學三條鐵律：

質量標準:學得深入

過程標準:學得輕松

效率標準:學的快捷

參與式教學：

參與式教學以學生為主體，以多項互動為特征，和諧平等的師生關系為基礎，學生自覺主動勤奮學習發展為目標。

以學定教的原則：

“教”化為”學”是衡量教學是否有效的基本前提。

教學效率：

有限的教學時間把有限的教材內容向無限的學習內容、教學內容的轉化是最高追求。

參與教學要關注？

參與態度、參與情感、參與信心、參與方法、參與能力、參與效果。

1.動情:激情式教學 2.動心:交心式教學 3.動口:口才式教學 4.動手:手段式教學 5.動耳:傾聽式教學 6.動腿:實踐式教學 7.動腦：思維式教學

讀中學/聽中學/看中學/做中學/說中學

策略

教材內容生活化 生活內容問題化

（設計系列好奇問題）問題內容教學化

（生活問題在教材中尋找答案）教學內容學習化

（通過勾畫/注釋/添加/對比/補充）學習內容思想化

（理解.達成視域上的融合.）思想內容實踐化（學以致用）

教師的作用：引導者、情境設計者、條件支持者。

相關資料：

朱新燕《參與式教學方法初探》(教育教學研究，2009年第22期)

參與式教學方法就是在教學過程中，把教師和學生都置于主體地位上，讓師生雙主體在教與學之間相互參與、相互激勵、相互協調、相互促進和相互統一，充分發揮教師“教”和學生“學”兩個主體的作用，使師生在互動過程中順利完成教學任務、實現教學目標的方法。

李俊認為參與式教學既是一種理念又是一種教學方法。它首先是一種體現民主、平等、參與和以學生為中心的理念。

許光馳，宋奇慧認為它是指根據學生主體的實際需要和愿望，以學習者為內核和中心，充分應用靈活多樣、直觀形象的教學手段，鼓勵學生積極參與教學過程，以自覺性、能動性和選擇性為特征的有效學習。

多項互動式參與

? ①試一試：激發認知沖突。? ②玩一玩：調動五官體驗。? ③說一說：交流借鑒方法。? ④算一算：獨立實踐。? ⑤評一評：自評互評。? ⑥改一改：自改互改。

⑦賞一賞：分享成功。

? 課堂互動活動的有效性，主要取決于提高互動交流質量的方法： ? ①交流的話題和問題切合學生的關注需求。

? ②準確把握同桌互動、組內互動、組間互動的時機、順序、主次等。? ③教師既要讓更多的學生積極交流展示，又要發揮平等交流中的“首席”作用。

任務驅動式自主參與、? ①任務設置遵循四原則：吸引學生，層次分明，真實合理，難易適度。? ②任務推進選用四策略：激發興趣，明細任務，分步導引、分層指導、分組展示、分享佳作，賞識評價。促使學生由“任務內驅”走向“動機驅動”。

? ③引導學生自主反思時要注意：保護好奇心，維護自尊心，培育自信心。

課堂支架式教學策略 ? 四個環節組成：

? ①圍繞學習主題，建立概念框架。? ②引入問題情境，引導獨立探索。? ③開展小組討論，完成知識建構.? ④及時反饋，多元評價。課堂隨機契入式教學

? 通過不同途徑、不同方式進入同樣教學內容的學習，獲得對同一問題多方面的認識，這叫隨機契入式教學。它源自建構主義學習理論的一個新分支“彈性認知理論”.? 它有五個環節：①呈現基本情境：向學生呈現與學習主題相關的情境。②隨機進入學習：取決于學生“隨機契入”學習所選擇的內容。③思維發展訓練：交流元認知，建立思維模型，培養發散性思維。④小組協作學習：圍繞不同情境的認識展開小組討論。⑤及時進行學習效果的多元評價。? 我們認為，隨機契入式教學主要適合于發散思維較強的課型，其效益高低主要取決于素材有機組合、教師智慧點評。

第四篇：試析政治生態視野下的公民政治參與

試析政治生態視野下的公民政治參與

來源：中國論文下載中心

作者：吳喜雙

編輯：studa1211

論文摘要 公民政治參與是衡量政治民主化和現代化程度的重要標志。實踐證明，有序的政治參與可以維護社會的政治穩定和促進社會的和諧發展。作為一種旨在影響政治決策的政治參與，它的運行不是孤立的，而是寓于一定的政治生態環境的行為。本文通過分析經濟、社會、文化環境與政治參與之間的互動關系，提出相應的對策，以提高公民政治參水平。

論文關鍵詞 政治生態 公民政治參與 有序發展

近年來，隨著公民的民主參與意識不斷增強，我國開始大量出現了合法的制度化的參與行為，如投票選舉、投訴、訴訟和信訪，也出現了非制度化政治參與行為，如抗議和暴力對抗、越級上訪、圍攻基層政府等，這在很大程度上影響到社會的和諧與穩定。因此，以政治生態學的視角對當前公民政治參與的政治生態環境進行科學的理論分析，有助于逐步促進公民政治參與有序化，以更好地實現建設社會主義和諧社會的發展目標。

一、政治生態學與公民政治參與的互動關系

政治生態學，是運用生態學的觀點探討社會政治現象及其環境關系的一種理論和方法。它運用生態學的方法，從政治和周圍環境的關系中研究政治現象的產生和發展。政治參與是社會成員通過一定的方式和途徑直接或間接影響政治制定政策和執行政策的行為。從生態學的角度看，公民政治參與作為一種政治實踐行為，具有生態系統屬性，它與周圍的政治系統和國家社會大環境是密不可分的。如果把政治體系看作是一個生態系統，借用生態學的方法來研究它，考察它與政治參與的關系，那么，它也不例外，一方面，公民政治參與受政治生態環境的影響和制約，如社會經濟發展水平、社會組織化程度、文化觀念等要素，這些要素會影響和制約公民參與的廣度和深度；另一方面，公民也會應用政治參與影響政治系統發展，如通過如上訪、投票、選舉等活動使政府的決策體現自己的意志，促進決策的科學和民主化。

二、公民政治參與的政治生態分析

政治生態理論側重于研究環境因素制約分析方法，這對于社會轉型期的公民政治參與提供了新的視角。針對當前我國出現的非制度化、無序化公民參與等問題，從政治生態學三個要素——經濟要素、社會要素、文化要素來分析政治參與，對規范和推進政治參與的發展具有較大意義。

（一）政治參的經濟要素分析

影響公民政治參與的首要生態要素是社會經濟機制和生產力發展水平。亨廷頓認為：“民主的前景取決于經濟發展的前景。”“一個國家的政治參與水平與其經濟發展程度是息息相關的。一般而言，經濟發展和政治參與呈正的相關關系”。近年來，中國經濟的快速發展以及人民生活水平的不斷提高對政治參與的發展起到推動作用。這突出體現在兩個方面：一是公民參與的層次和水平從整體上大大提高。這與社會經濟發展和生活水平的提高有著極大關系。生活水平提高使得人們不用整天為溫飽和生計而操勞，可以把更多精力投入到公民的政治責任感，國家公共生活等較高層次的精神境界上。二是公民的政治溝通水平和公民的政治資訊能力大大增強。經濟發展推動科學技術的發展，而科技的發展又改善了參與渠道、方法等，比如網絡微博、博客。

經濟收入和經濟地位的差別也對政治參與產生重大影響。它使利益沖突和利益協調成為中國政治參與的重要內容。我國社會經濟收入差距的拉大，使社會利益分化日益嚴重，利益沖突不斷加劇。在利益協調的過程中，不同利益群體的公民越來越從本群體的利益要求出發，在政治參與過程中表現出不同的態度和立場。為維護其自身合法的經濟地位和社會認同，加強與政府的聯系，社會各個階層越來越傾向于向政治系統表達各自的特殊利益和政治訴求。目前我國缺乏可遵循的利益表達、利益競爭的制度化規范約束，這導致某些個人和階層利用自己所掌握的稀缺政治資源謀取利益。在謀取利益的過程中，部分個人和階層對于參與行為、后果以及應負責任缺乏理性的認識，在政治參與的方式、程序、過程表現出盲目性和隨大流等特征，往往采取靜坐、圍攻政府等非理性化的政治參與方式。這在很大程序上干擾了社會政治系統的正常運作，嚴重危害我國的社會穩定和政治發展。

（二）政治參與的社會生態要素分析

按照政治生態學理論，我們應該把政治體系、政治生活放在更為廣闊的社會、自然的背景和環境之下，給予全方位考察。社會體系是政治體系賴以存在的基礎，政治決策、政治行為，應當與社會和自然相調適。完整的社會體系是由不同類別和不同層次的社會組織要素組成。要使社會體系成為一個完整、嚴密、有機的整體，必須合理、順暢地把社會各要素組合起來，建立相應的整合機制。它就是現代組織形式，如階級，階層，行業協會，等。社會組織是當代社會各種利益和要求的匯聚點和表達者，其優勢作用體現在兩方面：其一，社會組織具有較強凝聚力，能把所有成員團結起來，形成高質量的利益綜合，從而在政治參與中發揮較大作用。其二，社會組織通過發動團體成員，參與策劃戰略，進行利益綜合和利益表達，從而對政治系統的決策活動施加影響。在現實生活中，雖絕大部分公民是以組織或團體名義參與政治生活。但是，他們在政治見解和要求方面卻可能完全相反，公民的政治行為，基本沒有經過組織協調。同時，由于一般組織自立性差，在利益表達和利益綜合方面功能不強，使得無法對組織成員的政治要求作出積極回應。因此，雖然大多數公民都是一定政治組織的成員，然而參與政治活動時公民很少以組織名義出現，參與行為較少體現組織性特征。相當部分公民在向政治體系施加影響和提出要求的過程中，干脆直接直接以個體的名義。于是，中國政治參與陷入這樣一種矛盾狀況，即表面上的有組織和整齊劃一，而實際上的混亂分散和無組織。

（三）政治參與的文化生態要素分析

按照政治生態的角度，任何一個政治體系，都離不開它賴以生存的細胞——角色。一個政治體系要取得令人滿意的結果，必須以愿意維持系統的正常運行作為支撐作用。沒有良好的角色，大戲無法開演；沒有優秀的公民，政治體系無法正常運行。同樣地，政治體系只有尊重其成員，認為它們是獨立個體和鮮活生命，才能贏得成員與角色的對等的尊重，才有可能形成二者間的生態互動關系。國家與公民個體之間良好的生態互動關系依賴于公民良好的政治素質和文化素質。

隨著改革開放的不斷深入，我國的政治文化呈現出多元化的復雜狀態，即從傳統到現代、單一到多種不同類型的政治文化相互交織的現象。尤其是臣民文化，它對當代中國政治發展的影響十分深遠。公民在政治參與上的消極心理和行為來自于依附型的臣民文化，這是幾千年儒家思想為核心的傳統政治文化在民眾心理積淀而成。臣民文化是人民對統治者的盲從、愚忠所構成的政治文化狀態，是一種帶有明顯奴性色彩的政治文化。它從根本上否定人的獨立個性，漠視社會成員的自主權，消解人的自由意志。臣民文化在中國傳統文化中根深蒂固，即使今天，它對當代中國政治發展的影響仍深遠。臣民文化使人們在政治參與中呈現出服從、被動傾向，行動上體現為普遍的非參與趨勢，從而導致政治參與冷漠。

三、創新政治生態環境，促進公民政治參與良好有序發展

近年來，黨中央高度重視公民的政治參與問題。黨的十六大提出要“擴大公民有序的政治參與”；黨的十七大提出要“從各個層次、各個領域擴大公民有序政治參與”。面對當前我國公民政治參與存在的新情況，我們必須改善和創新政治生態環境，從制度上保證公民政治參與朝自主化、理性化、合法化和有序化的方向良性發展。

（一）拓寬政治參與渠道，促進公民參與的理性化發展

推進公民政治參與的理性發展必須健全公民政治參與機制，拓寬公民政治參與渠道。首先必須完善我國各項基本制度，包括人民代表大會制度、共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度等，使利益主體正當的利益要求和政治訴求均能以法律形式得以保護。其次，暢通參與渠道，搭建參與平臺，引導政治參與有序進行。健全民意表達機制、社會聽證制度、社會輿論監督機制、民主評議制度等。拓寬參與渠道，可以預防公眾行為的失控，保證公眾參與在法律框架內有序。第三，充分利用大眾媒體的作用，確保政府信息資源的開放，加強政府與公眾的互動，廣泛利用各種渠道，如博客、電子信箱、接待日等，讓不同的群體有正常渠道表達自己的利益訴求。廣泛而暢通的渠道對于滿足公眾參與的愿望，保持社會安定都具有重要意義。

（二）大力培育社團組織，提升公民政治參與的力度和水平

相對于公民個體參與政治而言，社團組織能大大提升政治參與的力度、渠道，能強化利益表達功能，擴大對政府政策影響力。在政治不斷發展的今天，為規范和統一公民有序政治參與，必須不斷培育各種專利益集團，推進社團組織在規模和質量上的雙重發展。然而目前不少中介組織存在管理不善、組織渙散等問題，導致新社會階層無法很好的表達利益要求。為加強其在推動新社會階層政治參與方面的作用，必須完善其管理和服務。對目前不少社會組織仍依賴政府有關部門的狀況，應在堅持走社會主義道路的前提下，增強其獨立性，即做到經費自籌，人員自聘，工作自主，編制自定。其二，提高社團成員素質，加強內部管理，為各階層人士政治參與提供好的平臺。培養和造就一批從事社團工作的高素質的創新人才，在社團活動中培養成員的團體意識，強化成員對團體的歸屬感和認同感。社會組織在日常工作中必須界定好自身的角色，嚴格履行自身的責任和義務，及時準確地向政府表達社會階層成員的利益和要求，提高自身服務水平，而促進政府改革，從而協助政府善治。

（三）加強公民文化建設，提高公民政治參與的理性化程度

從政治生態角度看，公民文化環境是現代民主政治建設的基礎。公民文化是一種區別于封建專制社會的封閉意識、愚民意識的現代政治文化，其在意識形態上體現為多元意識、理性意識。培育公民文化可以幫助公民樹立正確的政治態度，提高公民的政治參與意識，培養公民的政治價值觀，從而增強公民政治責任感。為此，必須進行公民意識的普及教育，即培養和塑造公民的現代民主意識，包括自主意識與獨立人格、責任義務意識主動知政議政參政意識等。對此，我們必須大力發展文化事業，塑造理性公民。一個成熟的公民必須具備必要的政治知識。在社會教育中普及現代政治文化和法律文化教育，培訓他們政治參與的基本技能與知識。因而，我們要使社會個體從小接受公民文化的熏陶，使公民充分認識自己的權利、自由和責任，懂得以合法的方式和途徑表達自己的意見，使公民的政治參與行為符合社會發展目標，從而提高公民政治參與的有效性。

【參考文獻】

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第五篇：運用PPP模式參與精準扶貧項目研究

PPP模式參與精準扶貧專題研究

——貴州羅甸縣案例分析

一、精準扶貧概述

2015年11月29日，中共中央國務院發表了《國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》（以下簡稱《決定》），正式提出目標：到2020年，穩定實現農村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務教育、基本醫療和住房安全有保障。實現貧困地區農民人均可支配收入增長幅度高于全國平均水平，基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平。確保我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困。在近期的兩會上，李克強總理在作政府工作報告時也強調了：“扶貧脫貧是硬任務，各級政府已經立下軍令狀，必須按時保質保量完成。這是中國政府對十三億中國人民的莊嚴承諾。”

由此可見，十三五時期是中國整體擺脫貧困的重要階段，針對此階段的工作方針，習近平主席于2013年11月就提出了“精準扶貧”的重要理念。隨后，各級政府也就這個方針進行了全面的研究和試驗，促進扶貧工作從“大水漫灌”模式向“精準滴灌”模式轉型。

從《決定》文件來看，精準扶貧主要包含產業扶持、轉移就業、易地搬遷、教育支持、醫療救助、提供低保、關愛服務、加強基建等措施。從扶貧的路線來看，易地搬遷、教育支持、醫療救助、提供低保、關愛服務屬于直接投入式的扶貧，即由政府或慈善機構直接投入資金幫助貧困地區提升生活品質的扶貧措施；而產業扶持、轉移就業、加強基建等措施屬于內生式的扶貧措施，即通過對貧困地區本身自然資源、土地資源以及人力資源的有效利用，讓貧困地區自身的資源利用率提高，進而達到脫貧致富的目的。直接投入的扶貧方式是我國政府幾十年來一直進行的扶貧方式，雖然近期有了“精準扶貧”的要求，投入的方式和計劃有所改變，但是大致形式仍舊大同小異。而內生式的扶貧措施因為基于開放的經濟政策、全面的資源評價能力、完善的金融服務體系，所以僅在近年才被慢慢提及，從市場經濟的角度看，此種扶貧方式更能夠幫助貧困地區得到持久的改善。但是考慮到資金、市場運作經驗等因素，要進行內生式的扶貧，勢必需要社會資本方的參與，正如中央在《決定》中所述：健全社會力量參與機制。鼓勵支持民營企業、社會組織、個人參與扶貧開發，實現社會幫扶資源和精準扶貧有效對接。而社會資本會在一定程度上考慮扶貧項目及自身的獲利，所以內生式扶貧最合適的立足點是針對貧困地區的產業扶貧。PPP模式在減少政府財政支出壓力、提高資金使用效率、增加有效供給等方面體現出正面效應。尤其是欠發達地區需要通過加大投資補上基礎設施的短板，而PPP模式為精準扶貧提供了更多的選擇。PPP帶來的最直接改革是融資機制的升級，最終將實現經濟社會治理模式的創新升級。與PPP的機制創新相對應，社會公眾可以得到收益和實惠，從而實現政府、資本與社會公眾1＋1＋1>3的綜合效能。

二、羅甸縣概況及雙方項目合作意向

（一）羅甸縣概況

1、基本情況 羅甸縣是貴州省黔南布依族苗族自治州管轄下的一個縣，東西寬63公里，南北長72公里，總面積3013平方公里，是一個以布依族為主的多民族聚居的山區縣，有漢、布依、苗、瑤、壯、侗等民族。近年來，羅甸縣大力推進基礎設施建設，著力構建貴州南部交通樞紐。永興快速鐵路、羅甸機場的前期工作已完成，納入國家“十三五規劃”建設項目。龍灘電站過船設施即將建設，是貴州省最近的一條水運出海通道、西南出海的“黃金航道”，全線通航后，可通行1000噸級船舶。屆時，羅甸將形成“兩高一鐵一港一機場一航道”縱橫境內的交通格局，具備“海陸空”三位一體的立體交通優勢。羅甸將將成為貴州乃至大西南出海和直達東盟的新通道，成為黔中經濟區和北部灣經濟區、西江經濟區、成渝經濟區的結點區域，成為貴州融入“一帶一路”、“21世紀海上絲綢之路”的橋頭堡。

2、社會經濟發展情況

根據第五次人口普查數據，羅甸縣總人口293995人。羅甸縣公路通車里程實現2300公里。2015年，羅甸縣完成地區生產總值57.01億元，年均增長15.81%；固定資產投資81.4億元，年均增長33.92%；規模工業增加值9.22億元，年均增長24.12%；財政總收入6.98億元，年均增長16.59%；農村居民人均可支配收入達7933元，年均增長16.56%；同步小康實現程度達91.3%，綜合實力躍升至全省中游位次，稅收收入增速排位全省第一。

3、旅游資源

羅甸具有南亞熱帶特色的巖溶地貌奇觀，風光秀麗，旅游資源豐 富。大小井風景區巖溶坍塌千姿百態，明河暗流優美如畫，被中外專家譽為“中國的伏克留茲泉”、“東方洞穴 博物館”。有世界絕無僅有的地質考察經典圣地----三疊紀板庚灘，享譽國內外，美麗的羅蘇河谷風光和神奇的大亭九十九個堡令人流連忘返、回味無窮。山、水、石、洞、林等 景觀充分體現了羅甸山水險、峻、奇、美、幽的特點，加之龍灘水電站開發，羅甸將會成 為千島之湖，成為貴州及黔桂一帶的旅游大縣。

羅甸有中國最年輕的湖泊——高原千島湖風光，有中法洞穴專家推崇的神奇“東方洞穴博物館”大小井，這個省級風景名勝區可與世界著名的旅游勝地——法國南部的伏克留滋泉相媲美；有“三疊紀”大貴州灘（板庚灘），比美國黑西奇彎號稱研究現代碳酸鹽巖“經典圣地”的巴哈馬灘更為理想；有神秘莫測的打黛河天坑群；有南方特色的少數民族風情；有鬼斧神工、渾然天成的紅水河奇石。這是人們第二生存空間理想樂園。

（二）雙方項目合作意向

1、合作原則

根據羅甸縣人民政府與四川中航通用航空產業集團有限公司簽訂的《框架合作協議》，為貫徹落實國家大力發展通用航空產業、文化旅游產業和港口物流園的政策，促進羅甸縣的新興產業聚集和經濟發展，踐行中航工業“融入區域發展經濟圈”的戰略，發揮中航工業在通用航空、文化旅游、產業園區等方面的優勢，結合羅甸區位和資源優勢，雙方共同推進通用航空、文化旅游、港口物流園及相關配套產業在羅甸的發展與壯大。

2、項目合作重點行業

（1）通用航空項目

包括通用機場及配套設施建設、通用機場運營、短途航空運輸、空中游覽、飛行體驗、農林作業和應急救援等項目，其中通用機場及配套設施建設采用PPP模式（另行簽訂合作協議），通航作業項目采用政府購買飛行服務的方式。（2）文化旅游項目

根據大小井景區和上隆景區的規劃，在景區的建設、產業植入、綜合開發和經營管理等方面開展合作。

（3）港口物流園及配套設施項目

充分利用羅甸縣得天獨厚的立體交通優勢，依托中航工業產業培育和項目運作優勢，全面參與港口物流園區項目。

（三）準備實施項目

1、旅游項目

（1）項目內容

依托通航投項目投融資及建設能力,充分發揮來也股份的文化旅游綜合規劃優勢、景區運營能力及行業影響力，共同創建國家AAAA級上隆景區低空旅游基地、飛行運動基地、養生養老度假目的地，共同參與實施上隆景區的規劃、建設、產業植入、旅游區綜合開發和經營管理等。

（2）合作方式

項目中的基礎設施項目采用PPP方式。在來也股份的項目方案得 到羅甸縣政府的認可后，由通航投與羅甸縣政府簽訂項目開發合作協議，采取政府購買服務的PPP模式。本項目的土地出讓收益必須作為PPP項目投資還款的補充擔保措施，并優先償還PPP建設投資。項目協議簽訂后，共同推進項目的PPP入庫工作。同時，在創建國家AAAA級上隆景區的基礎上，組建項目運營管理公司，推動項目的招商及建設項目完成后的運營管理工作。

2、基礎設施項目

（1）項目內容

黔南州（羅甸）通航機場項目：位于黔南州羅甸縣，擬建項目按照滿足2025年旅客吞吐量5萬人次，飛機起降量3萬架次，飛行區等級指標為2B級，主要建設內容包括：跑道、滑行道、航站樓、塔臺、停機坪、停車場、配套及輔助設施。項目總投資額約為5億元。

紅水河羅妥港項目：位于黔南州羅甸縣，擬建項目建設規模為1000萬噸，主要建設內容包括：車位滾裝泊位、多用途泊位、散貨泊位、集裝箱堆場、件雜堆場、散貨堆場、滾裝碼頭停車場、綜合大樓、候工樓、生產調度樓、倉庫、機械庫、變電所、計量房、通航物流起降點、通航物流倉庫及其他配套輔助設施。項目總投資額約15億元（以羅甸提供為準）。

（2）合作方式

項目按PPP模式實施，項目投資建設管理合作期限設定為10年，機場運營合作期限設定為30年，其中建設周期為2017年至2020年。

三、各級政府扶貧支持政策

（一）國家層面

2013年至今，中共中央辦公廳、國務院辦公廳、國務院扶貧辦先后印發《中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發<關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見>的通知》（中辦發〔2013〕25號）、《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》（中辦發〔2014〕13號）、《關于加大脫貧攻堅力度支持革命老區開發建設的指導意見》（中辦發〔2015〕64號）等諸多加強扶貧工作、推進精準扶貧的政策綱領性文件。

在這些文件中，中央提出：深入實施精準扶貧，加快推進貧困人口脫貧。積極實施光伏扶貧工程，支持老區探索資產收益扶貧。加快實施鄉村旅游富民工程，積極推進老區貧困村旅游扶貧試點。中央財政一般性轉移支付資金、各類涉及民生的專項轉移支付資金進一步向貧困老區傾斜。增加貧困老區轉移支付資金規模，擴大支持范圍。中央財政專項扶貧資金分配向貧困老區傾斜。加大中央預算內投資和專項建設基金對老區的投入力度。在公共服務等領域積極推廣政府與社會資本合作、政府購買服務等模式。鼓勵和引導各類金融機構加大對老區開發建設的金融支持。

（二）貴州省層面

“十二五”以來，貴州農村貧困人口從2011年的1149萬人減少到2014年的623萬人，25個國家扶貧開發重點縣、525個貧困鄉鎮按照省定標準實現“減貧摘帽”，全省扶貧開發已進入啃硬骨頭、攻 堅拔寨的關鍵階段。“十二五”及“十三五”期間，貴州省先后出臺了十個關于精準扶貧的文件，力促精準扶貧，全力推進扶貧攻堅。

例如，《貴州省扶貧開發條例》指出：財政專項扶貧資金按照使用方向分為發展資金、以工代賑資金、少數民族發展資金、國有貧困農場扶貧資金、國有貧困林場扶貧資金、扶貧貸款貼息資金。縣級以上人民政府應當在本級財政預算中安排一定規模的財政專項扶貧資金，并建立與經濟社會發展相適應的財政專項扶貧資金投入增長機制。省財政每年安排的財政專項扶貧資金規模應達到中央補助我省財政專項扶貧資金規模的30%以上。??財政專項扶貧資金實行縣級報賬和國庫集中支付，財政、扶貧開發部門應當按照扶貧項目實施進度及時撥付財政專項扶貧資金。又比如，《關于全面做好金融服務推進精準扶貧的實施意見》提出：2015年起，貧困地區新增貸款年均1000億元以上；扶貧攻堅期內，貧困地區直接融資規模達300億元；保險資金支持達200億元；金融機構在貧困地區新增分支機構及服務網點300個；新設立新型金融機構100家；??宏觀調控釋放資金定向用于扶貧開發；扶貧攻堅期內，貧困縣銀行業金融機構當年新增可用資金80%以上用于當地；支持貧困地區基礎設施建設。省財政每年安排12億元的省級地方債券資金注入貴民投資公司，代各市縣統一融資，支持“四在農家·美麗鄉村”基礎設施建設。??設立農業產業發展基金。通過省級農業產業發展基金，支持龍頭企業等社會資本建立子基金；對具有高成長性、產業化前景良好、促進農業增效和農民增收成效明顯的市（州）級以上龍頭企業直接進行股權投資，扶貧攻堅期 內，基金規模達力爭達10億元。??放寬支農扶貧監管容忍度。銀行業金融機構發行用于支持貧困縣建設的金融債，不受監管指標限制。允許扶貧類貸款不良率高出全轄各項貸款不良率2個百分點，不要求銀行限期收回，不采取準入限制措施，不約談高管人員。

（三）州、縣政府產業扶貧舉措

黔南州2016年《政府工作報告》提出：實施基礎設施提升工程??完成荔波機場改擴建，加快推進都勻、羅甸等支線機場建設。??推進羅甸至望謨、平塘至羅甸、三都至獨山、三都至荔波等高速公路和都凱、都獨、紅牛、貴龍縱線二期等城市快速干道建設。加快旅游觀光軌道交通，以及都勻直連相鄰縣（市）軌道交通建設。推動羅甸港、荔波機場改擴建??。??強化口岸布局，加快川貴廣南 亞國際物流大通道建設，構建以貴州（昌明）國際陸港等五大陸港和甕安港、羅甸港“5+2”為主要支撐的現代物流平臺。加大文化旅游龍頭企業引進培育??重點打造都勻—荔波“世遺世博”旅游線，都勻—三都—荔波—獨山—平塘—羅甸自然文化遺產旅游線。

羅甸縣2016年《政府工作報告》也提出：??重點謀劃好、建設好一批基礎設施，增強景區、景點的通達性、匹配度和服務力。到2020年建成1個4A級景區，早日融入全省旅游發展的大浪潮。??以羅甸為中心，重點推進規劃中的高速公路、羅甸機場、紅水河航運等重大交通基礎設施，爭取貴百快速鐵路過境羅甸，真正使羅甸成為省會貴陽從23個高速公路通道出省最近的縣，成為貴州南部交通新樞紐。

四、轉移支付實施

（一）國家政策

1、概述

財政轉移支付是以各級政府之間所存在的財政能力差異為基礎，以實現各地公共服務水平的均等化為主旨，而實行的一種財政資金轉移或財政平衡制度。財政轉移支付是中央政府支出的一個重要部分，是地方政府重要的預算收入。

2009年起，將中央對地方的轉移支付，分為一般性轉移支付、專項轉移支付兩類。一般性轉移支付，是在支付過程中按規范和均等化的原則進行，這是國際上通常稱為的均衡性轉移支付，在我國主要是指中央對地方的財力補助，不指定用途，地方可自主安排支出；而專項轉移支付，服務于中央宏觀政策目標，用于增加農業、教育、衛生、文化、社會保障、扶貧等方面的專項撥款，這些重點項目主要用于中西部地區。地方政府應當按照中央政府規定的用途使用專項轉移支付資金，但在實踐中，因其核定并不規范，往往容易被地方政府層層截留和被擠占、挪用。

2011年，我國中央對地方稅收返還和轉移支付接近4萬億元，其中，一般性轉移支付為1.8萬億元，占總量的45%，專項轉移支付的資金就達到1.7萬億元，也將近總量的45%。

2、重要政策

2014年12月，國務院發布《國務院關于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》，意見指出：??在完善一般性轉移支付制度 的同時，著力清理、整合、規范專項轉移支付，嚴格控制專項轉移支付項目和資金規模，增強地方財政的統籌能力。??從嚴控制專項轉移支付，規范專項資金管理辦法。做到每一個專項轉移支付都有且只有一個資金管理辦法。對一個專項有多個資金管理辦法的，要進行整合歸并，不得變相增設專項。資金管理辦法要明確政策目標、部門職責分工、資金補助對象、資金使用范圍、資金分配辦法等內容，逐步達到分配主體統一、分配辦法一致、申報審批程序唯一等要求。需要發布項目申報指南的，應在資金管理辦法中進行明確。補助對象應按照政策目標設定，并按政府機構、事業單位、個人、企業等進行分類，便于監督檢查和績效評價。

2016年2月，財政部又頒布《中央對地方專項轉移支付管理辦法》。《辦法》指出：??專項轉移支付經批準設立后，財政部應當制定或者會同中央主管部門制定資金管理辦法，做到每一個專項轉移支付對應一個資金管理辦法。??財政部于每年6月15日前部署編制下一中央對地方轉移支付預算草案的具體事項，規定具體要求和報送期限等。專項轉移支付實行中期財政規劃管理。財政部會同中央主管部門根據中長期經濟社會發展目標、國家宏觀調控總體要求和跨預算平衡的需要，編制專項轉移支付三年滾動規劃。專項轉移支付預算應當分地區、分項目編制，并遵循統籌兼顧、量力而行、保障重點、講求績效的原則。財政部應當在每年10月31日前將下一專項轉移支付預計數提前下達省級政府財政部門，并抄送中央主管部門和當地專員辦。省級政府財政部門應當在接到預計數后30日內下 達本行政區域縣級以上各級政府財政部門，同時將下達文件報財政部備案，并抄送當地專員辦。縣級以上地方各級政府財政部門應當將上級政府財政部門提前下達的專項轉移支付預計數編入本級政府預算。

（二）各級政府實踐

根據2016年1月26日在貴州省第十二屆人民代表大會第四次會議上《貴州省2015年全省和省本級預算執行情況與2016年全省和省本級預算草案的報告》，數據顯示：2015年，全省一般公共預算支出3930.21億元,增加387.41億元,，其中中央各項轉移支付2346.2億元，占一般公共預算支出總額的比例超過50%。

根據2016年6月21日在黔南州十三屆人大常委會第三十二次會議上《貴州省黔南布依族苗族自治州關于2015年全州和州本級 財政決算(草案)的報告》，數據顯示：2015年，全州一般公共預算支出為3,127,632萬元；全州轉移支付補助共2,120,984萬元，轉移支付支出占一般公共預算支出總額的67.8%。主要補助情況為：一般性轉移支付補助1,183,996萬元，增加236,991萬元，增長25.03%。其中，均衡性轉移支付收入292,264萬元，增加74,090萬元，增長33.96%;革命老區及民族和邊境地區轉移支付收入144,928萬元，增加87,051萬元，增長151.41%;結算補助收入37,073萬元，增長79.53%;新型農村合作醫療等轉移支付收入97,574萬元，增加17,507萬元，增長21.87%。義務教育等轉移支付收入78,475萬元，增加14,354萬元，增長22.39%。專項轉移支付補助871,322萬元，同比增加94,233萬元，增長12.13%。2015年，州本級向縣(市)轉移支付共計45,216萬元，增加13,734萬元，增長43.62%。州對縣轉移支付補助主要是：(1)安排配套資金共35,161萬元，其中，教育文化10,619萬元，衛生計生事業11,446萬元，生態扶貧移民工程、農村危房改造及飲水工程8,220萬元等。(2)專項補助10,055萬元，其中，都勻市基礎設施建設補助3,000萬元，州級信息基礎設施建設-惠水百鳥河數字小鎮通信管網工程1,000萬元，黔南州第七屆、第八屆旅游發展大會經費2,000萬元，都勻開發區經費和茶場人員等定額補助896萬元，科技、農業扶貧資金1,293萬元，其他1,866萬元。

另外，羅甸縣于201

5年11月公開的《2014年財政決算情況報告》顯示： 2014年，全縣公共財政預算收入總計183006萬元，其中轉移性收入150604萬元，占比82.3%；轉移性收入中一般性轉移支付收入87890萬元，專項轉移支付收入61191萬元。

（三）幾點結論

1、財政轉移支付制度是現代財政制度的重要內容，是政府管理的重要手段。中央財政集中的財力主要用于增加對地方特別是中西部地區的轉移支付，轉移支付規模不斷擴大，有力促進了地區間基本公共服務的均等化，推動了國家宏觀調控政策目標的貫徹落實，保障和改善了民生，支持了經濟社會持續健康發展。

2、轉移支付的主管部門為各級財政部門，財政部門尤其是國家財政部，負責對各級地方政府轉移支付使用的監督管理；轉移支付的收入和支出要列入各級政府的財政預算。

3、轉移支付主要向基層、向民族地區、貧困地區傾斜。越是基層，越是老少邊窮地區，獲得的中央、省、市各級政府轉移支付支持力度越大。以羅甸縣為例，2014年，全縣公共財政預算收入總計183006萬元，其中轉移性收入就達到150604萬元，占比82.3%，而地方公共財政預算收入僅為20888萬元。

4、由于貧困地區的轉移支付收入占財政總收入的比重大，因此在貧困地區開展實施PPP項目，一定要獲得當地政府及其財政部門的全力支持。項目必須納入中長期財政預算，尤其是專項轉移支付項目名單；并且必須由政府和財政部門將項目向州（市）級財政部門申報，獲得州（市）級專項轉移支付支持；同時，協調上級政府和財政部門，爭取將項目報送自治區（省）級、甚至中央財政部門的專項轉移支付支持清單中。可以說，在目前的財政制度環境下，各個地方政府對項目的重視程度、協調、申報工作的努力程度以及對上級財政部門的影響力，將直接決定項目是否能獲得轉移支付支持以及多大力度的支持。

五、PPP模式參與精準扶貧可選途徑分析

（一）建立綜合大型多功能社區，由服務業推進扶貧

建立綜合大型多功能社區基于易地搬遷扶貧模式，該模式通過對貧困地區人口的重新安置，建立一個集教育設施、公共交通、大型酒店、娛樂場所、超市、公園、銀行、警務室等基礎設施的綜合社區，進而由社區居民以及外來流動人員的服務性消費幫助貧困百姓創收。但該模式對前期資金投入要求較高，各貧困地區基于探索，發展出了開發性金融結合PPP融資的扶貧新模式——據媒體報道，截至201

514 年末，國開行扶貧業務已覆蓋830余個國家級貧困縣和連片特困縣中的約720個，累計發放扶貧貸款1.33萬億元，占全國貧困地區貸款總余額的25%以上。作為國家重要的扶貧資金來源，各貧困地區都在對其進行爭取。與此同時，多地開始發展以國開行資金作為基礎資本金，同時引入社會資本的模式——如廣西環江毛南家園扶貧生態移民示范工程，根據當地政府的公布：該項目將建設成綜合大型多功能社區，總投資18.5億元，預計搬遷生態扶貧移民6250戶，可安置移民約2.5萬人，建成后預計可為貧困人口提供5000個就業崗位。環江縣委書記黃榮彪介紹：通過市場運作，在政府整合資金補助基礎設施及配套建設的前提下，由項目承建方（社會資本）先行墊資實施，但須以限價的方式向入遷的村民出售住房，每平方米限價1700元左右。

（二）發展農業養殖、種植基地，以集約化農業產業管理推進扶貧 農村貧困地區人民因為缺少必要的農業管理知識和市場運作理念，即使擁有大片土地和持續豐收的農產品，也無法創造豐厚的收益、為自身脫貧致富。但是通過集約化的農業產業管理結合PPP的模式可以有效發展符合市場需求的種植、養殖產業，幫助農村貧困戶脫貧致富。2013年5月以來，湖南省財政廳駐大溪村扶貧工作組在充分調研論證的基礎上，采取“土地流轉返包、公私合作經營”的方式，建設416畝的高山云霧茶園，初步形成“公司+合作社+基地+農戶”的產業發展模式和“公私合作、利益共享、風險共擔”的長效經營管理機制，取得了較好成效。該模式以社會資本方——茶葉銷售公司的訂單需求為工作指導，由扶貧工作組牽頭，村委會組織，承包戶實施農 產品生產，并最終由茶葉銷售公司通過在市場上銷售茶葉為農民創造利潤。在生產管理方面，該村以統一整地、統一購苗、分戶栽種、分戶管理的模式進行集約化管理，提供土地或參與種植的農戶都將獲得收益的分成，進而提升了農戶參與該計劃的積極性。類似的扶貧模式在全國其他地區也有案例——黑龍江省青岡縣昌盛鄉興東村也通過“企業+科研院所+合作社+農戶”的模式通過建立食用菌產業生產基地推進農村產業集約化發展，現已實現年產值600萬元，純效益已達100萬元，這也是通過農業科技產業扶貧的一次有價值的嘗試。

（三）從旅游扶貧到旅游富民，PPP模式助推農村旅游業發展

旅游扶貧的概念最早提出于九十年代。是目前各類產業扶貧中應用較廣的一種方式，在我國浙江、福建、貴州、廣西、青海等自然風景較好的地區推廣力度較大。

針對農村旅游業的發展問題，農業部和國務院分別于2015年9月16日和2016年1月9日發布了《關于積極開發農業多種功能 大力促進休閑農業發展的通知》與《國務院辦公廳關于推進農村一二三產業融合發展的指導意見》皆強調了：發展休閑農業，推進農村一二三產業融合發展優化農村市場環境，利用一定比例的土地開展觀光和休閑度假旅游，同時鼓勵各類社會資本投向農業農村。結合此前國務院于2015年8月11日發布的《國務院辦公廳關于進一步促進旅游投資和消費的若干意見》綜合來看，在需求側和供給側方面，國家都在不遺余力地推進鄉村旅游業的發展。

今年1月下旬，全國旅游工作會議在海南省海口市召開，國家旅 游局局長李金早同志在會上部署了2016年全國旅游重點工作，并將旅游扶貧工作排在了首位。未來，旅游業將會更多地結合數據應用和全方位優質服務，在經濟發展較好的地區的從事旅游業相關業務的社會資本可以藉由自身成熟的旅游項目運作經驗以PPP模式介入到鄉村旅游項目的建設中，在鞏固自身旅游服務體系的同時也可以幫助貧困農村百姓致富。

（四）光伏扶貧，以新能源推進農村土地資源合理利用

光伏扶貧既是扶貧工作的新途徑，也是擴大光伏市場的新領域。2014年10月11日，國家能源局、國務院扶貧辦發布了《實施光伏扶貧工程工作方案》，提前對光伏扶貧做出了十三五規劃，提出了如下目標：利用6年時間，到2020年，開展光伏發電產業扶貧工程。一是實施分布式光伏扶貧，支持片區縣和國家扶貧開發工作重點縣內已建檔立卡貧困戶安裝分布式光伏發電系統，增加貧困人口基本生活收入。二是片區縣和貧困縣因地制宜開展光伏農業扶貧，利用貧困地區荒山荒坡、農業大棚或設施農業等建設光伏電站，使貧困人口能直接增加收入。

該扶貧領域目前在全國范圍內的也有較為成功的案例——作為全國30個光伏扶貧試點縣之一，安徽省阜陽市阜南縣自去年10月份簽訂光伏扶貧PPP項目合作協議以來進展十分順利，截至目前，在全縣已建成戶用扶貧光伏電站4412戶、貧困村扶貧光伏電站24個，項目整體進度已完工了80%。該PPP項目采用了競爭性磋商方式公開招標，總投資約十億元，最終由蘇州的一家新能源投資公司中標。該公 司通過捐贈的方式為阜南縣建設扶貧光伏電站，承擔十年免費運行維護，并配套建設100MW光伏電站。項目建成后可實現受益貧困戶年均增收3000元以上，受益貧困村集體年均增收6萬元以上。

（五）城鄉一體化扶貧，社會資本扶貧新樣本

根據我國城鎮化發展的經驗來看，提升城鎮基礎設施建設、加速城鄉一體化進程確實對區域經濟發展有著正向的推動作用，也有利于當地人力資源的充分就業。所以，即使在經濟落后地區，地方政府在近年來也開始強烈關注道路、橋梁、市政設施等基礎設施，在財政收入不足的情況下，希望引入關注到當地發展潛質、有公益意識、扶貧意識，且愿意以PPP模式為其建造基礎設施的社會資本。

今年2月下旬，在由華佗論箭組委會主辦的“扶貧攻堅PPP涼山行”論壇上，四川涼山彝族自治州人民政府和社會資本方“蘇商集團”共同簽署了總額超千億元的基礎設施項目合作框架協議，意在以PPP模式彌補涼山地方財政投資基礎設施及公共服務領域的不足，助力涼山州脫貧攻堅。此前，太平洋建設集團所屬的擁有太平洋建設、蘇商建設和華佗建設等大型建筑集團的“蘇太華系”先后與湖北恩施土家族苗族自治州、湖南湘西土家族苗族自治州、楚雄彝族自治州開展了扶貧合作，所簽訂單金額均超300億元，整體操作模式都是以道路、市政等基礎設施建設促進城鄉一體化發展，進而盤活貧困農村地區和周邊縣市的土地資源、人力資源、生活資源、以及房屋資源。

（六）創新土地整治模式，PPP助推精準扶貧

“土地整治+土地流轉”結合發展的模式不僅能有效盤活農村土 地、改善農村經濟，還能有效解決農村勞動力剩余問題，對“脫貧”起到了非常大的推動作用。國內目前比較有特色的土地整治有“土地整治委托-代理”模式、“整村推進”模式、“公寓化、社區化”模式、“縮村騰地”模式等。

創新土地整治，首要任務得創新土地融資問題。目前，經過國內各地區的多方摸索和探討，主要有3種土地融資模式，即以特許經營權為特點的“BOT模式”、以低抵押擔保吸引社會資本的“土地資產證券化模式”和以政企合作為特點的“PPP模式”。前兩者在資金上存在一定的局限性和單一性，且容易發生債務糾紛。而PPP模式，在當前土地流轉和確權政策下，更加明確了政府、企業之間的責任、權力和義務。PPP模式最大的特點在于政府并不是把項目的責任全部轉移給私人企業，而是由參加合作的各方共同承擔責任和融資風險。因此，從經營管理模式上應用PPP模式是土地整治的新方向。2015年重慶市首次運用PPP模式開展一級整治項目，付家河流域綜合整治項目采用PPP模式。該模式既可以減輕政府的財政壓力，又可以為營利性企業或非營利性企業發展帶來商機，提供良好的發展契機，同時實現政府和企業在資金、管理、技術以及風險性上的“雙贏”。因此，土地整治PPP模式目前逐漸被政府所接受。

六、羅甸縣應用PPP模式的適用性分析

（一）扶貧政策及經驗支持

關于扶貧政策，前文已有所敘述，這里不再累述。

扶貧經驗方面，黔南州及羅甸縣都有很好的實踐。首先，羅甸縣 所處的黔南州，一直在大力推進旅游扶貧。立足荔波世界自然遺產地、平塘全球最大口徑射電望遠鏡、多姿多彩的民族文化旅游資源優勢，迎接大眾旅游時代。大力發展鄉村旅游、康體養生等，121個少數民族特色村寨鄉村旅游從業人員超過10萬人，收入70.67億元。把散居的少數民族集中起來打造成民族文化旅游景點，推進傳統村落保護+鄉村旅游+民族村寨保護+扶貧攻堅，不僅整合了民族旅游資源，也為山區提供了扶貧開發的出路和發展條件。福泉黃絲江邊少數民族村寨被農業部和國家旅游局評選為“全國休閑農業與鄉村旅游示范點”，惠水好花紅村被評為“中國最美休閑鄉村”。2015年全州旅游總收入422.59億元，是2010年的3倍，年均增長25.6%。因此，通過文化旅游及其相關的基礎設施建設項目推進扶貧工作，在黔南州、羅甸縣均具有很成熟的經驗和非常好的落地性。

第二，積極探索創新金融扶貧。黔南州、羅甸縣在努力探索建立精準扶貧風險補償基金、精準扶貧特惠貸等機制，推出“惠農居”、“致富通”、“農耕樂”等金融產品，2015年共發放“雙加”惠農貸18.34億元，為借款主體累計節省利息支出5000余萬元。創建信用鄉鎮、信用縣工作走在全省前列。實現1467個行政村銀行卡助農取款服務網點全覆蓋。推進供銷社社員股金服務試點，辦好“金融夜校”，發展農村合作金融。

第三，羅甸縣突出“六大路徑”，精準解決“怎么扶”問題：一是在基礎設施上狠下功夫，用大交通助推大扶貧。大力實施基礎設施扶貧行動，深入推進“四在農家·美麗鄉村”、“六個小康”行動計 劃，繼續加大基礎設施建設力度，著力破除發展瓶頸制約。二是在產業發展上狠下功夫，用大產業支撐大扶貧。大力實施產業和就業扶貧行動，大力發展現代山地特色高效農業，加快推進菜、果、藥、畜（禽）、茶（林）五大產業規模化、集約化、標準化發展，充分發揮專業合作社、龍頭企業和現有農業產業園區示范帶動作用，大力培育新型農業經營主體，拓展“四帶”創業活動，依托城西產業園、邊陽工業園，大力發展農產品加工業，大力發展休閑觀光農業和鄉村旅游，推進農旅一體化深度融合，探索、推廣“三變”成功經驗，充分釋放改革紅利，到2020年實現產業和就業扶持7.45萬人。三是在異地搬遷上狠下功夫，用大搬遷決勝大扶貧。大力實施易地扶貧搬遷行動，堅持群眾自愿、積極穩妥原則，加強規劃引領，因地制宜確定搬遷安置方式，加大易地扶貧搬遷力度，確保2019年33341人貧困人口搬得出、穩得住、有事做、不走回頭路。四是在教育醫療上狠下功夫，用大民生托起大扶貧。大力實施教育和醫療救助扶貧行動，切實改善貧困地區教育和醫療衛生條件,落實對3290名貧困學生的“兩助三免（補）”或“兩助一免（補）”補助政策；對因病致貧、因病返貧的1461戶、1547人進行信息動態管理，提供基本醫療保險、大病保險、醫療救助“三重醫療保障”，實行貧困人口“先診療、后付費”和免費體檢建檔等優惠政策。五是在激發動力上狠下功夫，用大合唱演繹大扶貧。大力推進社會力量扶貧行動，采取向社會購買服務的方式，招錄了102名村級特崗扶貧員進駐51個一類貧困村開展扶貧工作；動員縣內45家企業結對幫扶45個貧困村，著力推進“百企幫百村”扶貧行 動；加強與國家開發投資公司和廣州市天河區的對接溝通，著力加強定點幫扶、對口幫扶工作；以精準扶貧“9+1”試點工作為載體，以開展“扶貧日”系列活動為依托，積極倡導扶貧濟困精神。六是在破解困局上狠下功夫，用大金融激發大扶貧。搶抓全省綠色金融示范縣機遇，大力實施財政金融扶貧行動，建立和完善扶貧開發投融資平臺。建立扶貧貸款縣級風險補償基金，全面實施精準扶貧“特惠貸”，為貧困戶提供免擔保抵押、低利率、財政貼息補助的小額信用貸款。進一步探索規范利益聯結機制，加強與金融部門的協作，推行“政銀企農”模式，通過扶貧再貸款、支農再貸款等金融產品，加大扶持農民專業合作社、村集體經濟組織和扶貧企業，增強其對貧困群眾的帶動作用。通過六大脫貧路徑，確保產業脫貧50845人、教育脫貧8624人、異地搬遷脫貧7912人、醫療救助脫貧3447人、生態補償脫貧3783人，2018年實現所有貧困鄉減貧摘帽、貧困村出列和貧困人口減貧，同步步入小康。

（二）地方經濟發展水平支持

2015年，黔南州地區生產總值完成902.91億元、年均增長15%，人均生產總值27919元，均為2010年的2倍。50萬元以上固定資產投資完成1361.1億元，是2010年的6.2倍，年均增長43.8%。一般公共預算收入突破100億元大關，是2010年的3.7倍，年均增長 29.9%。

2015年羅甸全縣實現GDP57.01億元，年均增長15.81%；固定資產投資81.4億元，年均增長33.92%；全年財政總收入完成6.98億 元，年均增長24.12%，公共財政預算收入2.83億元；實現旅游總收入4.69億元，年均增長36.77%；完成政府性融資20.56億元。

2014年羅甸縣年終決算總收入情況（2015年決算未出）：財政總收入完成55858萬元，其中：國稅22370萬元，；地稅29341萬元；財政4147萬元。轉移性收入150604萬元，其中：專項轉移支付（包含扶貧專項）收入61191萬元、一般性轉移支付收入87890萬元（一般性轉移支付專項收入24475萬元）、返還性收入1523萬元。

考慮上述財政情況，羅甸縣有能力對包括旅游開發在內的基礎設施建設開發采取PPP模式進行項目投資，其財政能力完全可以支撐總投資25億元，項目周期十年以上，每年預算支出2.5億元（按照2015年財政決算收入預計25億元的10%計算）的一個或數個PPP項目。如果考慮州政府給予一定財政支持，則完全可以承擔30億元以上的PPP項目投資。

（三）基礎設施建設需要PPP模式參與，具有良好基礎及可行性

第一，旅游景區、通航機場、港口等基礎設施建設開發投資巨大、建設周期較長、產業招商難度大、投資回收期長，隨著市場經濟的發展，傳統“重資產、大投入、高優惠、多政策、行政化”的政府主導基礎設施建設模式逐漸進入瓶頸期，亟需市場化、高效率的社會力量進入。第二，政府和社會資本的合作將顯著提高旅游景區、通航機場、港口等開發的“有效性”。該類項目PPP模式的本質是由社會力量為區域發展提供整體解決方案，社會資本利用其豐富的項目建設開發運營管理經驗、資金優勢與資源整合能力，實現產業規劃、引導落地和 聚集；政府則發揮其在政策制定、公共管理、公共資源提供等方面的優勢，亦可作為公共服務的提供方為項目公司提供更加優質的公共服務與政府服務。雙方通過長期契約關系，發揮各自優勢，大大提升園區開發的效果與效率。第三，“運營”要素是中國主導的PPP模式的典型特點，社會資本參與項目建設、運營全生命周期服務有利于提高建設質量、發揮社會資本運營管理優勢，提升公共產品和服務的供給質量和效率。同時，PPP項目要求建立以公共產品和服務的供給數量、質量和效率為導向的績效標準和監管機制，鼓勵社會資本創新和提高運營質量。第四，基礎設施運營需要整合全生命周期的服務，滿足PPP模式的要求。PPP項目往往周期較長，強調“全生命周期整合程度”，即在項目全生命周期內，項目設計、投融資、建造、運營和維護等環節實現長期、充分整合。PPP模式以長期合同為基礎，由社會資本從園區還未誕生開始，參與園區整體規劃、設計、投資、融資、建設、運營等全生命周期過程，按照績效考核付費或收費，形成區域整體規劃、整體開發、整體運營，最終達到“產城融合”，屬于全生命周期整合程度相當高的領域。

七、羅甸縣PPP項目的具體模式分析——以景區項目為例

（一）項目介紹

羅甸縣計劃在“十三五”期間，努力打造大健康養生休閑旅游重鎮，重點謀劃和建設一批基礎設施，增強景區、景點的通達性、匹配度和服務度，到2020年建成1個4A級旅游景區。

上隆景區位于貴州黔南布依族苗族自治州羅甸縣逢亭鎮，距離羅 甸縣城約38公里，距離紅水河景區約40公里。景區目前為國有農場，面積約6.7平方公里。資源以百里喀斯特峰從景觀、萬畝茶山果園、綠色生態農業、喀斯特溶洞、知青文化、避暑度假氣候為特色，景區空間環境優美、基礎設施良好，可進入性高，距離正在建設的余安高速逢亭出口僅10分鐘車程。

景區未來將投資10億元，打造為國家4A級旅游景區、全國休閑農業與鄉村旅游示范園區、貴州最長百里峰從空中觀賞旅游地、國家級山地滑翔戶外運動基地、貴州最美的鄉村騎行旅游目的地、特色知青文化體驗地、避暑度假旅游區。其中基礎設施建設約4億元，招商引資項目約6億元。

基礎設施項目：山地旅游公路、景區供水供電、排污、環衛等基礎設施、村落搬遷改造及環境整治、游客中心、生態停車場、節慶廣場、自駕車露營區、景區標識系統、景區綠道、旅游廁所、景觀水體、觀景塔、休閑亭、熒光步道。

招商引資項目：百里峰從觀景索道及嶺脊觀景平臺綜合體、直升機峰從觀賞基地、生態農業展廳、茶園餐廳、休閑茶坊、帳篷客度假酒店、木屋度假酒店、星空球度假屋、洞穴度假屋、滑翔基地、熱氣球基地、滑草基地、知青文化村、螢火蟲樂園、洞穴餐廳。

（二）合作模式及交易結構

1、合作模式

根據羅甸縣政府、四川通航投建設發展有限公司及成都來也旅游發展股份有限公司簽訂的《合作協議》，依托通航投項目投融資及建 設能力,充分發揮來也股份的文化旅游綜合規劃優勢、景區運營能力及行業影響力，與羅甸縣政府平臺公司三方共同創建國家AAAA級上隆景區低空旅游基地、飛行運動基地、養生養老度假目的地。實現上隆景區開發建設、經營管理、市場營銷、產業植入、項目招商及景區綜合開發等全產業鏈發展的宏偉目標。

在來也股份的項目方案得到羅甸縣政府的認可后，由通航投與羅甸縣政府簽訂項目開發合作協議，采取政府購買服務的PPP模式。本項目的土地出讓收益必須作為PPP項目投資還款的補充擔保措施，并優先償還PPP建設投資。項目協議簽訂后，共同推進項目的PPP入庫工作。由平臺公司、通航投共同發起組建上隆景區項目投資建設公司（SPV公司），啟動國家AAAA級上隆景區的基礎設施類和旅游服務類PPP項目的建設工作。

（二）交易結構（參見下圖）

發起設立羅甸城市發展產業投資基金，基金總規模5億元，投資于數個項目公司成為股東，則至少可以帶動20億元的項目貸款（融資杠桿小于1:4），資本總規模達到或超過20億元，基本可以滿足該旅游項目以及接下來的通航機場、港口建設項目資金需要。

（三）項目風險識別及風險分配

1、項目收益風險

能否取得收益，是投資人衡量PPP項目可行性的關鍵因素。政府若想吸引社會資本參與PPP項目投資，必須對項目收益予以一定保障。對于非經營性的棚戶區改造PPP項目而言，采用政府付費或者政府補貼的，必須確保用于支付項目收益的財政資金已按照《預算法》的規定納入政府預算，且該等預算與當地財力經濟發展水平相匹配。

項目收益風險由項目公司承擔。

2、信用風險

信用風險是指政府與社會資本雙方履約意愿、履約能力及信用保證的效力。相比而言，政府信用風險占主要地位，因為政府容易在短期利益的驅使下通過設定過高的投資回報率以吸引社會資本，但最終因承受能力不足而產生信用風險。當然對政府而言，投資人在誠信、資質、實力、資質、經驗等方面也可能存在問題，繼而影響項目履約進程。

信用風險主要由政府承擔。

3、政治風險

主要包括政府換屆、領導人變更、政府債務危機、公眾反對、政治不可抗力等風險。

4、政策法律風險

主要包括PPP項目法律體系不完善、法律變更、稅收法規調整、擔保政策變化、合同文件風險等。

政治和法律風險由政府方和項目公司共同承擔。

5、建設風險

主要包括政府決策與審批延誤、土地獲取風險、融資風險、地質風險、工程變更、建設不可抗力等。

建設風險由項目公司承擔。

對于上述風險，應綜合考量各方對風險的控制能力、風險與回報匹配程度，按照“風險由最適宜一方承擔”的原則進行分配，同時采用風險回避、風險自留、風險控制、風險轉移等策略予以應對。

（四）項目實施模式及投資還款保障措施

對于基礎設施建設部分，可采用由項目公司投資、建設，到期移交，政府購買服務的模式實施PPP。

對于景區運營部分，可采用使用者付費+可行性缺口補貼模式實施PPP，由通航投及來也負責景區的運營管理、收費，政府根據運營 績效給予基本補貼以及績效獎勵。

項目融資可由縣政府協助申請銀行對于貧困縣扶貧的專門貸款（利息優惠），以及申請貴州省政府扶貧專項基金、旅游產業發展基金等投入（低息或無息）。

投資還款保障措施：一，縣政府承諾縣人大中將項目支出列入中長期財政預算，出人大決議；

二、申請一定比例的扶貧專項轉移支付 資金納入項目支出預算（不低于全部項目支付30%）；三，縣政府以項目的土地出讓收益作為項目投資還款的補充擔保措施。

八、PPP模式參與精準扶貧的實施建議

（一）因地制宜應用PPP模式

解決貧困地區脫貧工作，以PPP模式參與精準扶貧，由于貧困地區的情況千差萬別，且具有相當的復雜性和長期性，所以必須根據當地實際情況，仔細分析梳理問題實質，綜合考慮當地社會、經濟、財政、地理環境、自然資源、發展階段、產業規劃等諸多因素，設計出最適合當地情況的PPP實施方案，選擇具有典型性和重大意義的產業進行投資，力爭以點帶面，在獲得良好投資回報的同時創造扶貧攻堅的突破口，為當地的可持續發展和產業升級制造有利條件。

（二）充分利用好當地政策資源

國家部委、省、市、縣各級政府以及政策性金融機構乃至商業銀行等，往往對貧困地區都有較大的扶持力度和特殊的政策。在這些地對接PPP項目時，要充分調研，與各有關部門深入交流溝通，爭取用好、用活、用夠土地、金融、財政補貼及稅收優惠等配套政策，包括土地使用權的獲得、融資渠道的拓展、融資成本控制、金融產品創新、稅收優惠等等，從而減小PPP模式在當地落地的系統性風險，以及有效控制我方的風險分配。