第一篇：促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn) 提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力

促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)

提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力

——對蒙陰縣土地流轉(zhuǎn)情況的調(diào)查和思考

中共蒙陰縣委黨校 劉 強

劉 強，1975年2月生，男，蒙陰縣委黨校 講師，教研室主任，本科。聯(lián)系電話（0539-7149916，***）。

【內(nèi)容摘要】所謂土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，嚴(yán)格意義上講，是指農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。在家庭承包經(jīng)營制度的框架下，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)被分解為三種權(quán)利，其一是所有權(quán)；其二是承包權(quán)；其三是經(jīng)營權(quán)（使用權(quán)）。因此，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的含義，是指擁有農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)（使用權(quán)）轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟組織，也即保留承包權(quán)，轉(zhuǎn)讓使用權(quán)。國家允許農(nóng)地合理、有序地流轉(zhuǎn)，是我國農(nóng)民政治經(jīng)濟生活中的一件大事。它充分調(diào)動和保持農(nóng)民生產(chǎn)勞動的積極性，是推動新階段農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的強大動力，是促進農(nóng)村社會穩(wěn)定的有效措施。近年來，蒙陰縣按照中央土地政策的精神，堅持政策引導(dǎo)、因地制宜、分類指導(dǎo)的工作方針，以市場為導(dǎo)向，在穩(wěn)定家庭承包經(jīng)濟的基礎(chǔ)上，堅持“依法、自愿、有償”的原則，積極推行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，并把它作為穩(wěn)定完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的一項重要內(nèi)容，取得了一定成效。通過抓好土地整理、主體培育、形式創(chuàng)新、機制完善，使流轉(zhuǎn)面積逐年擴大，流轉(zhuǎn)速度明顯加快。土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)強有力地推動了全縣農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提升了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營水平，促進了科技興農(nóng)戰(zhàn)略的實施，加快了農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移和農(nóng)民增收的步伐，為加快推進城鄉(xiāng)一體化奠定了堅實的基礎(chǔ)。【關(guān)鍵字】農(nóng)村 土地流轉(zhuǎn) 提高 生產(chǎn)力

黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決議》中指出實現(xiàn)農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，推進中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，必須按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展要求，抓緊在農(nóng)村體制改革關(guān)鍵環(huán)節(jié)上取得突破，進一步放開搞活農(nóng)村經(jīng)濟，優(yōu)化農(nóng)村發(fā)展外部環(huán)境，強化農(nóng)村發(fā)展制度保障。當(dāng)前，實現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)既是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有效措施和途徑，也是解放生產(chǎn)力和發(fā)展生產(chǎn)力，實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的客觀需要，更是全面深入貫徹落實黨的十七屆三中全會精神的重要舉措。

一． 蒙陰縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基本情況和主要特點

蒙陰縣地處沂蒙山區(qū)腹地，全縣地貌，深受構(gòu)造、巖性、氣候、河流等內(nèi)外營力作用的控制和影響。整個地形南北高，中間低，由北西向東南傾斜。全縣總面積1601.6平方公里，其中山丘陵區(qū)占27%，低山丘陵區(qū)占54%，準(zhǔn)平原區(qū)占10%，水域 占9%，現(xiàn)有耕地面積47萬畝。截止目前，全縣土地流轉(zhuǎn)總面積2.63萬畝，占耕地面積的5.6%；其中互換面積1.36萬畝，轉(zhuǎn)包面積0.97萬畝，租賃面積0.3萬畝。

1.蒙陰縣土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

作為一個山區(qū)縣，蒙陰縣丘陵面積占總耕地面積的94%，土地流轉(zhuǎn)勢在必行。1998年，土地實行二輪延包時，由于土地地級過多、級差過大、農(nóng)戶承包的土地分散的七零八落，有的甚至十幾處，每塊面積往往只有幾分幾厘，難以實現(xiàn)連片開發(fā)，嚴(yán)重影響了土地產(chǎn)出效能，為解決這些問題，必須對土地實行有序流轉(zhuǎn)，促使小片歸大片，將分散的土地化零為整，使農(nóng)村土地在堅持家庭承包經(jīng)營制度不變的前提下，由分散經(jīng)營向規(guī)模經(jīng)營，由零星種植向集中連片開發(fā)轉(zhuǎn)變，進一步促進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進農(nóng)民收入穩(wěn)步增長。為切實搞好這項工作，縣委、縣政府于2002年在聯(lián)城鄉(xiāng)許家溝村進行了土地流轉(zhuǎn)試點。

2008年，中共十七屆三中全會《關(guān)于推動農(nóng)村改革發(fā)展重大問題的決定》，其中對土地流轉(zhuǎn)問題提到一個更高的層面，特別強調(diào)要在農(nóng)民自愿、有償?shù)那疤嵯隆?009年初，中央1號文件提出進一步規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)必須讓農(nóng)民自愿選擇，任何人不能強迫農(nóng)民去流轉(zhuǎn)土地，或者阻止不讓農(nóng)民自愿流轉(zhuǎn)土地。在政策的引導(dǎo)下，蒙陰縣為促進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的有序流轉(zhuǎn)，遵循以下三個原則：

一是堅持家庭承包經(jīng)營制度不變的原則。土地是農(nóng)民賴以生存的基本保障，落實好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是實現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基本前提。按照中央、省、市一系列指示精神和有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，蒙陰縣精心組織、嚴(yán)格程序、規(guī)范操作，全面落實了農(nóng)村土地承包政策，依法完善了二輪延包工作，基本上做到了承包地塊、承包面積、承包合同和經(jīng)營權(quán)證書“四到戶”。共落實土地承包面積44.6萬畝，讓農(nóng)民吃下“定心丸”，為土地流轉(zhuǎn)打下了基礎(chǔ)。

二是堅持自愿有償原則。堅持以《農(nóng)村土地承包法》和中央、省、市有關(guān)政策為依據(jù)，以農(nóng)戶自愿為前提，以雙方協(xié)商為基礎(chǔ)，達到雙贏效果。

三是堅持土地向連片開發(fā)集中原則，土地流轉(zhuǎn)的目的是提高適度規(guī)模經(jīng)營水平，提高土地資源的利用率和土地產(chǎn)出率，同時更要方便農(nóng)戶耕種，因此通過流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)土地連片開發(fā)是提高生產(chǎn)效益的重要途徑。

2.蒙陰縣土地流轉(zhuǎn)的主要形式

近年來，隨著農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的逐步推進，蒙陰縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的步伐明顯加快，規(guī)模不斷增加，結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，呈現(xiàn)出良好的發(fā)展勢頭。主要有以下幾種形式；

互換 即承包戶之間為方便耕種管理，交換其承包地塊的使用權(quán)。這種土地流轉(zhuǎn)方式在蒙陰縣比較普遍。近年來，農(nóng)戶組織成立專業(yè)合作社，有計劃、有組織的 溝通農(nóng)戶互換土地，將分散的土地集中到一起，既方便了耕種，降低了生產(chǎn)成本，有利于土地的連片經(jīng)營，也為實現(xiàn)土地的規(guī)模經(jīng)營和規(guī)模效益創(chuàng)造了條件。通過組織農(nóng)民專業(yè)合作社，來推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)也成了蒙陰縣土地流轉(zhuǎn)的一大特色，自2002年以來，共組建農(nóng)民專業(yè)合作社2400多個，在促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。界牌鎮(zhèn)雙河峪村富民合作社成立于2003年，建社伊始，合作社就積極引導(dǎo)社員進行土地流轉(zhuǎn)，全社共流轉(zhuǎn)土地400余畝，實現(xiàn)了連片開發(fā)，在此基礎(chǔ)上合作社組織社員興建塘壩3處，建水池56處，修生產(chǎn)路2600米，目前全社共發(fā)展蜜桃260畝。聯(lián)城鄉(xiāng)許家溝村共有144戶，400多口人，該村有600余畝未開發(fā)利用土地，其中有多戶農(nóng)戶承包地。該村于2002年組建了三個合作社，并以這三個合作社為依托進行了土地流轉(zhuǎn)，將原來分散多處的農(nóng)戶承包地，在農(nóng)戶自愿的基礎(chǔ)上進行了流轉(zhuǎn)，每個合作社通過流轉(zhuǎn)得到了200多畝土地，并由合作社按人口分配到戶，為合作社建立一社一品的生產(chǎn)格局創(chuàng)造了條件。坦埠鎮(zhèn)中藥材協(xié)會流轉(zhuǎn)農(nóng)戶承包地1100余畝，現(xiàn)年生產(chǎn)優(yōu)質(zhì)藥材種子5萬余斤，取得經(jīng)濟收入62萬元，帶動入會農(nóng)民人均增收3000多元。再如野店鎮(zhèn)南晏子村952人，人均耕地1.5畝，近年來，該村建立7個合作社，93%的農(nóng)戶加入了合作社，調(diào)整互換和開發(fā)整理土地1200畝，形成了“一社一大片，一戶一大塊”的種植格局。

轉(zhuǎn)包 即承包方將承包期內(nèi)的部分或全部土地使用權(quán)，以一定條件轉(zhuǎn)給第三方從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，原承包方與轉(zhuǎn)包方的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系不變。據(jù)調(diào)查，采取這種方式進行土地流轉(zhuǎn)的承包戶主要有兩種類型，一是不愿從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，又不愿放棄土地承包經(jīng)營使用權(quán)的承包戶，他們有的進城務(wù)工，有的則從事第二、三產(chǎn)業(yè)。隨著農(nóng)村外出務(wù)工人員不斷增加，務(wù)農(nóng)人員相對減少，無勞力戶或外出務(wù)工經(jīng)商戶將自己的承包地轉(zhuǎn)包出去，既保證了農(nóng)戶的土地收入，也促進了土地向種田能手集中。二是年老體弱，無力進行土地承包經(jīng)營的農(nóng)戶。

出租 即承包戶將承包的部分或全部土地出租給本村外的他人經(jīng)營以獲取租賃收益。蒙陰縣舊寨鄉(xiāng)采取這種方式流轉(zhuǎn)土地120畝，占流轉(zhuǎn)面積的1.8%，主要是租給了企業(yè)。例如山東中信鈣業(yè)有限公司、蒙陰九寨水泥粉磨有限公司、蒙陰縣邊家風(fēng)味食品有限公司等均采用這種方式從北樓、八里廟子、西彭吳等村租憑土地。在經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)，山東美華農(nóng)業(yè)（原潤東果蔬汁）有限公司是蒙陰縣招商引資來的一個大項目，計劃投資3億元。該企業(yè)為建立自己的原料生產(chǎn)基地，計劃租賃農(nóng)戶承包地3000畝，目前已落實300余畝，既為農(nóng)戶增加了收入，也為公司進行標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)打下了基礎(chǔ)。采用租賃這種方式進行土地流轉(zhuǎn)，出租戶不僅獲得了土地租賃收益，還可利用農(nóng)閑季節(jié)，進入當(dāng)?shù)氐墓S打工，離土不離鄉(xiāng)，進廠不進城，獲得了穩(wěn)定的工資收入，有利于城鎮(zhèn)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，有利于農(nóng)民收入的增加和生活水平的提高。

3.蒙陰縣土地流轉(zhuǎn)的特點

蒙陰縣土地流轉(zhuǎn)經(jīng)過近幾年的發(fā)展既保證了土地適當(dāng)集中和規(guī)模化經(jīng)營，實現(xiàn)土地開發(fā)效益的最大化，又從根本上保護了農(nóng)民利益，取得了農(nóng)民得實惠、村集體增收入、經(jīng)營者獲利益的“三贏”效果,主要特點表現(xiàn)在以下幾個方面：一是土地流轉(zhuǎn)的動機發(fā)生了變化。在免征農(nóng)業(yè)稅前，村組織和農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地主要動機是為了完成稅費上繳任務(wù)，避免土地撂荒。免征農(nóng)業(yè)稅后，不論是村集體經(jīng)濟組織規(guī)模流轉(zhuǎn)，還是農(nóng)戶自主進行流轉(zhuǎn)，其動機都是為了增加收入。可以說二者的行為由被動變?yōu)橹鲃樱M行土地流轉(zhuǎn)的積極性得到提高。二是土地流轉(zhuǎn)的范圍不斷拓寬。免征農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)民種田的成本進一步降低，他們的惜地意識提高，流轉(zhuǎn)的土地由當(dāng)初的撂荒耕地擴展到整合農(nóng)用地。土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)已由原來在親戚、本村、本鄉(xiāng)的農(nóng)戶之間進行，擴展到外村、外鄉(xiāng)甚至外來企業(yè)。三是土地流轉(zhuǎn)的市場取向開始顯現(xiàn)。部分參與土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶，現(xiàn)在為享受國家對種糧面積的補貼紛紛要求收回已轉(zhuǎn)包的土地，或要求按照目前的市場價格重新確定流轉(zhuǎn)費用。

4.蒙陰縣土地流轉(zhuǎn)的效益分析

從全縣的角度的看，土地流轉(zhuǎn)有利于促進農(nóng)民獲得財產(chǎn)性增收，有利于破除土地城鄉(xiāng)二元分割，土地流轉(zhuǎn)盤活農(nóng)村“沉睡的資本”，其收益是農(nóng)民“特殊社保”。蒙陰縣通過加快土地流轉(zhuǎn)，促進了農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，取得的經(jīng)濟效益和社會效益，總結(jié)起來主要有以下兩點：

一是加快農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，推進了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。通過土地流轉(zhuǎn)，蒙陰縣農(nóng)村土地走出了一條由分散經(jīng)營向集約經(jīng)營發(fā)展的新路子，優(yōu)化了土地資源配置，促進了農(nóng)戶的連片開發(fā)，加速推進了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。例如舊寨鄉(xiāng)初步形成了無公害蜜桃、干煸肉絲、兔毛加工三大支柱產(chǎn)業(yè)，培植了杏大精品示范園和農(nóng)產(chǎn)品加工創(chuàng)業(yè)園，現(xiàn)擁有優(yōu)質(zhì)無公害蜜桃3.2萬畝，農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)23家，其中市級農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化重點龍頭企業(yè)2家，農(nóng)產(chǎn)品注冊商標(biāo)8 個，推動了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)增效。

二是促進了農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移和農(nóng)民增收。通過土地流轉(zhuǎn)，有一部分承包戶的土地轉(zhuǎn)移到外來企業(yè)手中，農(nóng)戶不僅可以得到土地租賃收益，還可進入企業(yè)打工，獲得穩(wěn)定的工資收入。例如山東中信鈣業(yè)有限公司租賃舊寨鄉(xiāng)北樓村78戶承包戶的土地65畝，這些承包戶不僅可獲得每年每畝1000元的土地租賃費，進廠務(wù)工的，每月還可拿到1500元的工資收入，僅此一項，每年增加收入20000余元，獲得了良好的經(jīng)濟效益。

從調(diào)研了解情況看，蒙陰縣的土地流轉(zhuǎn)工作有力地促進了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)業(yè) 產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，對培置壯大農(nóng)村特色和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)揮了重要作用。

二． 蒙陰縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的主要問題

蒙陰縣農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)新機制有一些新思路、新舉措，在黨委政府和相關(guān)部門的大力引導(dǎo)和支持下，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的積極性提高，土地流轉(zhuǎn)有了新氣象。但同時存在一些亟待解決的問題。

第一，農(nóng)民認(rèn)識不到位，觀念滯后，流轉(zhuǎn)水平低，進程較緩慢。在農(nóng)村舊思想根深蒂固，給承包土地流轉(zhuǎn)帶來困難。農(nóng)民就業(yè)空間小，農(nóng)民的養(yǎng)老、醫(yī)療、社會救助等社會保障體系還處在建設(shè)初期，大多數(shù)農(nóng)民主要還是依靠土地收入解決吃飯、看病、上學(xué)、養(yǎng)老問題，這就造成農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)存在后顧之憂，寧愿造成地荒也舍不得將土地流轉(zhuǎn)出去，大面積撂荒必然影響農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展，給農(nóng)村經(jīng)濟造成一定的損失。農(nóng)民的“兩不”和流轉(zhuǎn)業(yè)主的“兩怕”是影響當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的觀念障礙。農(nóng)民的“兩不”，指的是全面取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)民“不占白不占”的心理普遍存在，“不愿”交出其土地承包經(jīng)營權(quán);同時農(nóng)民將農(nóng)村承包土地作為其生活保障的最后一道防線，“不敢”流轉(zhuǎn)或交出土地承包經(jīng)營權(quán)。業(yè)主的“兩怕”，指的是業(yè)主“一怕”農(nóng)村土地政策不穩(wěn)，不敢大膽投入;“二怕”農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自然和市場雙重風(fēng)險壓力大，不敢大規(guī)模搞開發(fā)。

第二，土地流轉(zhuǎn)市場尚未形成，缺乏中介服務(wù)。目前，由于缺乏土地流轉(zhuǎn)的市場中介組織，土地流轉(zhuǎn)主要依靠農(nóng)民自發(fā)進行，想轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶尋找流轉(zhuǎn)對象難，而農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、合作組織和具有一定規(guī)模的種植大戶卻苦于挨家挨戶的談判費時費力，使流轉(zhuǎn)成本增大。土地流轉(zhuǎn)缺乏中介組織，信息傳播渠道的不通暢，嚴(yán)重影響了土地流轉(zhuǎn)的速度、規(guī)模和效益，在很大程度上延緩了土地流轉(zhuǎn)的進程。

第三，運作程序不夠規(guī)范，容易形成土地糾紛。土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范主要表現(xiàn)在如下幾個方面：一是大多數(shù)農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)，是自發(fā)形成的，以親朋鄰里間為主，只有口頭約定，沒有書面合同，雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系規(guī)范性差，在某些方面不具有法律效力，有的也未經(jīng)村社集體經(jīng)濟組織審查同意;二是土地流轉(zhuǎn)有的不按規(guī)范簽訂合同，合同條款、標(biāo)的不明確，甚至與現(xiàn)行法規(guī)相沖突，如租用土地的時間超過了二輪承包期規(guī)定的時間等。有的曲線炒作地皮，實行耕地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”;三是縣鄉(xiāng)級合同管理機構(gòu)審查、簽證或公證機關(guān)公證體系還不完善。沒有建立完整的土地流轉(zhuǎn)合同檔案，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)資料檔案比較缺乏。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的隨意性和不穩(wěn)定性，制約土地流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范、流轉(zhuǎn)效率低，土地承包糾紛隱患較多，處調(diào)難。個別地方農(nóng)村土地承包政策落實不到位，土地沒有確權(quán)到戶，影響了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)范有序開展。

第四，利益分配機制不科學(xué)，調(diào)動不起農(nóng)民的積極性。有的地方土地流轉(zhuǎn)存在 較大風(fēng)險，損害了農(nóng)民的土地合法權(quán)益。例如，在土地流轉(zhuǎn)前，缺乏對流轉(zhuǎn)業(yè)主的農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力資格審查和評估的市場準(zhǔn)入機制；在土地流轉(zhuǎn)后，又缺乏對農(nóng)民利益的保護機制。流轉(zhuǎn)業(yè)主一旦經(jīng)營上出現(xiàn)失誤，無法履約，常常給參與流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶造成巨大的經(jīng)濟損失，造成損失后，又缺乏有效的補償辦法，風(fēng)險由農(nóng)民承擔(dān)。農(nóng)民的流轉(zhuǎn)收益缺乏增長機制還表現(xiàn)在流轉(zhuǎn)合同的約定上，農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)收益一般是一簽幾年甚至幾十年不變，大多數(shù)農(nóng)戶土地出租后，一畝地一年的租金100-300元，流轉(zhuǎn)期間不再調(diào)整租金，沒有考慮經(jīng)濟發(fā)展變化及流轉(zhuǎn)供求關(guān)系對流轉(zhuǎn)收益的現(xiàn)實影響。

第五，缺乏龍頭企業(yè)帶動、產(chǎn)業(yè)支持。農(nóng)戶間土地自發(fā)流轉(zhuǎn)比重大，集體組織引導(dǎo)流轉(zhuǎn)少，規(guī)模化推動力量不足。雖然農(nóng)民之間通過自發(fā)土地流轉(zhuǎn)對防止土地荒蕪起到一定積極作用，但是土地流轉(zhuǎn)后仍然沒有改變農(nóng)戶各自分散的經(jīng)營方式，缺乏組織化規(guī)模經(jīng)營，市場搏弈能力差，經(jīng)濟效益低。一些發(fā)達省份，在征得農(nóng)戶同意的基礎(chǔ)上通過集體統(tǒng)一組織流轉(zhuǎn)，有力地推動了以土地合作組織形式和土地股權(quán)制形式快速發(fā)展，促進了土地流轉(zhuǎn)加快，實現(xiàn)了土地資源的優(yōu)化配置，取得了很好的效果。蒙陰縣得農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)和農(nóng)村合作經(jīng)濟組織數(shù)量相對較少，帶動土地流轉(zhuǎn)力量不足，同農(nóng)戶之間的利益聯(lián)結(jié)關(guān)系不夠緊密。

第六，承包土地少，規(guī)模生產(chǎn)難形成。平均分包土地的格局使農(nóng)民在有限的土地上實現(xiàn)增收的難度增大，擴大規(guī)模經(jīng)營又沒有多余的土地，放棄承包土地又擔(dān)心生活沒有保障，有限的土地限制了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進一步發(fā)展，造成了農(nóng)業(yè)土地資源的浪費。小規(guī)模生產(chǎn)，農(nóng)民收益難增加。分散零星生產(chǎn)經(jīng)營方式難以擺脫小農(nóng)經(jīng)濟的桎梏，制約了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，影響農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的形成和推進

三．在推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中要注意的幾個問題

按照十七屆三中全會的要求，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。蒙陰縣在實際工作中除應(yīng)遵循上述方針外，還必須注意把握以下幾點：一是尊重農(nóng)民是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體地位，土地流轉(zhuǎn)不能違背平等自愿的原則。土地是否流轉(zhuǎn)及以何種方式流轉(zhuǎn)，必須尊重農(nóng)民意愿，任何組織和個人不得阻礙或強迫農(nóng)民進行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。在土地流轉(zhuǎn)過程中，要特別注意不能為了流轉(zhuǎn)而流轉(zhuǎn)，不要把土地流轉(zhuǎn)當(dāng)做有利可圖的事情，不能在流轉(zhuǎn)過程中損害農(nóng)民的利益。在土地流轉(zhuǎn)過程中一定要遵循平等自愿原則，也一定要尊重農(nóng)民的土地承包權(quán)。二是要在確權(quán)到戶的前提下引導(dǎo)流轉(zhuǎn)。蒙陰縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要完善農(nóng)村土地二輪延包工作，在對農(nóng)民的承包地進行物權(quán)化保護的前提下引導(dǎo)流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)期限由流轉(zhuǎn)雙方依法商定，流轉(zhuǎn)期滿后，土地的承包經(jīng)營權(quán)仍歸屬于土地流出方。三是推動流轉(zhuǎn)要以增加農(nóng)民收入為目的。流轉(zhuǎn)補償 的標(biāo)準(zhǔn)和形式，應(yīng)由流轉(zhuǎn)雙方共同協(xié)商確定。同時，要認(rèn)真執(zhí)行上級部門公布的土地流轉(zhuǎn)最低指導(dǎo)價，并明確多種兌現(xiàn)方式，以更好地保護農(nóng)民利益。四是土地流轉(zhuǎn)不能改變基本農(nóng)田的用途。糧食安全關(guān)系到國家的長治久安，基本農(nóng)田主要用于糧食生產(chǎn)，在土地流轉(zhuǎn)過程中，不能把基本農(nóng)田保護區(qū)內(nèi)的農(nóng)田改變用途。十七屆三中全會《決議》對新形勢下如何發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)從七個方面進行了部署，引人關(guān)注的是，“確保國家糧食安全”被放在七項部署的首位，這既顯示了中央對糧食安全的高度重視，也反映出中央維護國家糧食安全的緊迫感和責(zé)任感。近幾年，隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的不斷發(fā)展，農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營、專業(yè)化生產(chǎn)成為必然。于是，各種形式的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)在全國各地展開。盡管土地流轉(zhuǎn)是規(guī)模化經(jīng)營的必然趨勢，但是全球糧食危機又給我們敲響了警鐘，糧食安全對我們有著異乎尋常的重要意義。因此，土地流轉(zhuǎn)必須嚴(yán)格執(zhí)行中央的“三個不得”中的“不得改變土地用途”。確保糧食安全應(yīng)成為土地流轉(zhuǎn)的終極目標(biāo)

四．進一步推進蒙陰縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的建議和對策

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基本思路是以發(fā)展為主題，以經(jīng)濟效益為中心。在流轉(zhuǎn)原則上，堅持維護農(nóng)村集體土地所有權(quán)，長期穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，依法流轉(zhuǎn)使用權(quán)。在流轉(zhuǎn)目標(biāo)上，依靠各方面的優(yōu)勢組合，實施耕地規(guī)模集約經(jīng)營，發(fā)展優(yōu)質(zhì)、高產(chǎn)、高效農(nóng)業(yè)。針對蒙陰縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作出現(xiàn)的新情況、新問題，我們應(yīng)積極創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式，探索土地流轉(zhuǎn)的新機制，不斷總結(jié)經(jīng)驗，努力使土地流轉(zhuǎn)為全縣農(nóng)業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟建設(shè)服務(wù)。

1.加強政府引導(dǎo)，著力政策推進，完善土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系建設(shè)

土地流轉(zhuǎn)處于起步階段，政府引導(dǎo)尤為重要。政府可以出臺專門文件，召開專門會議，全面宣傳貫徹黨中央土地政策，解除部分基層領(lǐng)導(dǎo)和群眾思想疑慮，同時結(jié)合實際，制訂鼓勵流轉(zhuǎn)的政策，特別明確土地開發(fā)利用政策，輕稅薄賦政策，權(quán)益保障、環(huán)境、信貸、服務(wù)方面的政策。加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，促進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營工作涉及面廣、政策性強，事關(guān)廣大農(nóng)民群眾和各經(jīng)營主體的切身利益，關(guān)系到農(nóng)村改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局。縣鄉(xiāng)各級黨委政府及相關(guān)單位必須高度重視，切實加強對這項工作的領(lǐng)導(dǎo)，要有所作為，不亂作為，做到不缺位，不越位，不錯位。同時充分調(diào)動村級基層組織的積極性，廣泛聽取群眾意見，依法完善前期流轉(zhuǎn)中的遺留問題，積極組織競爭流轉(zhuǎn)。根據(jù)十七屆三中全會“加強土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租、互換股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營”的精神，加強對土地流轉(zhuǎn)必要性的宣傳。要讓群眾認(rèn)識到，土地不僅僅是農(nóng)民就業(yè)和生存的手段，更是一筆龐大的資產(chǎn)，加快土地流轉(zhuǎn)正是合理利用這一 資產(chǎn)，增加收入的有效手段。要充分利用各種媒體，大力宣傳有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)和通過流轉(zhuǎn)土地增收致富的典型，讓農(nóng)民了解政策，消除誤解，放心流轉(zhuǎn)。

土地流轉(zhuǎn)市場是土地流轉(zhuǎn)的最重要條件,而流轉(zhuǎn)中介組織是溝通買賣雙方最主要的橋梁和紐帶。建立全縣農(nóng)村土地承包和土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，負責(zé)土地承包及流轉(zhuǎn)的政策把握、方案制訂和業(yè)務(wù)指導(dǎo)、流轉(zhuǎn)信息發(fā)布和中介等工作。政府要在資金上給予扶持，安排專項工作經(jīng)費，保證土地流轉(zhuǎn)各項工作的順利開展。

2.嚴(yán)格農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程序，規(guī)范合同管理

按照《農(nóng)村土地承包法》及山東省實施辦法、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》要求，必須要進一步規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的程序和行為，嚴(yán)格農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)申請、審核、信息發(fā)布、合同鑒證等流轉(zhuǎn)程序，確實保障農(nóng)民利益。加強對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同的監(jiān)督管理，要制定統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)文書格式，無論采取哪種形式的流轉(zhuǎn)，當(dāng)事人雙方均必須依法訂立相應(yīng)的流轉(zhuǎn)合同，流轉(zhuǎn)合同的簽訂必須嚴(yán)格按照規(guī)定的程序進行，要堅決維護農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同的嚴(yán)肅性。對已有土地流轉(zhuǎn)合同，尤其是口頭合同，要積極引導(dǎo)雙方簽訂書面協(xié)議，明確雙方責(zé)、權(quán)、利，保護雙方的利益。同時，要針對當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟快速發(fā)展的新局面，有前瞻性、預(yù)見性地在合同中留有余地，確保出現(xiàn)新情況以后，農(nóng)民的利益不受侵害。例如：在土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民最關(guān)心地租價格，可以考慮由政府指定出一個相應(yīng)的指導(dǎo)價格，并根據(jù)社會的經(jīng)濟指標(biāo)定期調(diào)整，既不能讓農(nóng)民哄抬價格，又不能使地價被低估，確保雙方的利益不受損害，創(chuàng)造出土地流轉(zhuǎn)長期穩(wěn)定高效的社會環(huán)境。

3.完善農(nóng)村保障政策，調(diào)動農(nóng)民積極性

完善農(nóng)村保障，特別是失地農(nóng)民的保障，是促進土地流轉(zhuǎn)的重要一環(huán)。土地流轉(zhuǎn)問題不是一個單純的土地問題，而是與失地農(nóng)民的社會保障相聯(lián)系的社會問題。在垛莊鎮(zhèn)調(diào)研期間，調(diào)研組針對一些種田水平不高的農(nóng)戶，提出“把土地流轉(zhuǎn)出去，給種植水平比較高的農(nóng)戶耕種，失地農(nóng)戶外出務(wù)工或經(jīng)商”的建議。針對這一建議，有些農(nóng)戶比較感興趣，但他們的后顧之憂是如果外出務(wù)工或經(jīng)商不成，回家后又失去土地，會給生活帶來困難。針對這類問題，政府可以考慮從以下幾方面著手進行解決：一是制定新的補償辦法，讓農(nóng)民享受到土地征收、征用帶來的利益升值，合理分配土地收益。二是建立被征地農(nóng)民基本生活社會保障基金制度，確保征地補償安置費用足額到位、專款專用。三是實行有針對性的補償安置和基本生活保障措施，做好不同年齡、不同收入、不同階層失地農(nóng)民的社會保障體系銜接工作。四是將被征地農(nóng)民納入就業(yè)和再就業(yè)培訓(xùn)體系，通過多層次、多形式的職業(yè)培訓(xùn)，妥善解決失地農(nóng)民的再就業(yè)問題。

4.土地流轉(zhuǎn)與發(fā)展農(nóng)業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)相結(jié)合 蒙陰縣的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟合作組織建設(shè)在全省乃至全國走在前列，在今后也要保證蒙陰縣的各農(nóng)業(yè)合作社健康穩(wěn)定發(fā)展，始終保持合作組織成為蒙陰縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的一大亮點。壯大農(nóng)業(yè)合作社的重要途徑之一就是搞好土地流轉(zhuǎn)，保證規(guī)模化生產(chǎn)和標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)的需要，推動傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型。

在此次調(diào)研活動中，垛莊鎮(zhèn)蒙河陽光葡萄合作社的社長劉長軍同志就提出為了保證種植型合作社生產(chǎn)規(guī)模化，應(yīng)該加強土地流轉(zhuǎn)。該合作社吸收了全村三分之二的農(nóng)戶參加，發(fā)展蜜桃200多畝，葡萄100畝，給入社農(nóng)戶帶來很好的經(jīng)濟效益。但由于未入社的農(nóng)戶土地與入社農(nóng)戶土地交錯分布，不能使果品生產(chǎn)連成片，給規(guī)模生產(chǎn)帶來不利影響。因此下一步如何正確引導(dǎo)農(nóng)民進行土地流轉(zhuǎn)，確保果品生產(chǎn)成規(guī)模，提高效益就顯得尤其重要。

再如岱崮鎮(zhèn)井旺莊果品合作社自成立后，把社員的60多畝桃園進行統(tǒng)一管理，在縣農(nóng)業(yè)局的指導(dǎo)下按無公害果品生產(chǎn)規(guī)程組織生產(chǎn)，保證了果品質(zhì)量，現(xiàn)正申報國家綠色食品標(biāo)志。果品已成功打入上海、廣州的市場，深受當(dāng)?shù)叵M者青睞。如果把合作社繼續(xù)做大做強，帶動周圍更多的農(nóng)戶通過土地流轉(zhuǎn)加入到果品生產(chǎn)中來，不僅合作社發(fā)展壯大，而且可以提高全體果農(nóng)的收入和蒙陰縣果品的知名度。

農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的主力軍和助推器，在發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟帶動農(nóng)民增收致富過程中起著至關(guān)重要的作用。企業(yè)發(fā)展規(guī)模越大對土地的需求就越大，要求農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的面積就越大，對農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效的拉動也就越來越大。政府應(yīng)制訂優(yōu)惠的政策，加大扶持力度，拓展發(fā)展空間，充分利用其外聯(lián)市場、內(nèi)聯(lián)千家萬戶的作用，逐步打造產(chǎn)業(yè)品牌，自主開發(fā)經(jīng)營項目，吸引農(nóng)戶入股，推動土地流轉(zhuǎn)進程。尤其要充分發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢，通過流轉(zhuǎn)土地建立基地，按照企業(yè)要求實施標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，探索農(nóng)業(yè)規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的路子。農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)也可與合作社進行合作，把生產(chǎn)基地轉(zhuǎn)給合作社管理，合作社為企業(yè)提供加工農(nóng)產(chǎn)品，企業(yè)為合作社統(tǒng)一提供良種、技術(shù)、農(nóng)資、銷售等服務(wù)，形成 “農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)+農(nóng)民專業(yè)合作社+農(nóng)產(chǎn)品基地”三位一體的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營模式。這方面蒙陰縣的龍頭企業(yè)潤東果蔬汁公司已經(jīng)在高都鎮(zhèn)開始了嘗試，但規(guī)模還比較小。但是，單靠企業(yè)進行這項工作有難度，所以各級黨委、政府和有關(guān)部門應(yīng)在這方面加強指導(dǎo)服務(wù)，特別是對土地流轉(zhuǎn)要予以引導(dǎo)，減輕企業(yè)的工作負擔(dān)。

5.把土地流轉(zhuǎn)與精品示范園區(qū)建設(shè)相結(jié)合

農(nóng)業(yè)精品園區(qū)發(fā)展近幾年來在全國各地蓬勃興起，如壽光的蔬菜示范園、煙臺農(nóng)博園、上海松江農(nóng)業(yè)精品園等，這些園區(qū)的建設(shè)不但為當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供了良好的示范帶動作用，而且成為農(nóng)業(yè)旅游的熱點。比如2008年壽光第九屆蔬菜博覽會就接納了152萬游客前去觀光，吸引外資64億元，經(jīng)濟和社會效益顯著。這方面，蒙 陰縣開始著手精品示范園區(qū)的發(fā)展，例如蒙陰縣的桃花節(jié)等活動，但場所分散，缺乏一個比較有代表性的精品示范區(qū)。蒙陰縣可以立足于果品大縣的實際，通過土地流轉(zhuǎn)，集中一部分土地搞精品果品園區(qū)建設(shè)，不僅可以示范引進新品種、新技術(shù)，而且可以通過示范園推廣標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)技術(shù)，同時可以把示范園做為農(nóng)業(yè)旅游熱點吸引外地客戶來觀光旅游，宣傳蒙陰縣果品大縣的形象，促進招商引資工作的開展。

6.通過農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)促進土地流轉(zhuǎn)

作為農(nóng)業(yè)縣，我們每年扶貧農(nóng)業(yè)開發(fā)、山區(qū)小流域綜合治理和土地整理等項目比較多，通過這些項目促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是一個非常好的機會。政府可以綜合規(guī)劃，選好發(fā)展項目。按照區(qū)域化、特色化、產(chǎn)業(yè)化思路，進行規(guī)模經(jīng)營、集約經(jīng)營規(guī)劃，著力招商引資，利用這些項目實施的機會對農(nóng)村土地進行合理流轉(zhuǎn)。今后，還可以考慮適當(dāng)加大向農(nóng)業(yè)項目招商引資的政策傾斜扶持力度，通過財政貼息、補貼等形式，爭取一批有實力、科技含量高、附加值大、競爭能力強、效益顯著的農(nóng)業(yè)項目，以點帶面推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主動性。

7.積極探索有益的土地流轉(zhuǎn)模式

對于流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，目前一些地方已經(jīng)進行了多種形式的探索，可以借鑒其中的先進經(jīng)驗，也可以自己探索適應(yīng)當(dāng)?shù)厍闆r的有益的流轉(zhuǎn)模式。例如滕州市西崗鎮(zhèn)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易中心的運轉(zhuǎn)方式，值得我們學(xué)習(xí)借鑒，在借鑒他們運作方法的基礎(chǔ)上，蒙陰縣土地流轉(zhuǎn)管理中心可以建設(shè)制定一套規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的辦事程序。再就是學(xué)習(xí)寧陽市建立的“股份+合作”的土地流轉(zhuǎn)路子和“底金+分紅+勞務(wù)收入”的土地流轉(zhuǎn)分配方式。這種土地“股份+合作”流轉(zhuǎn)模式的運作、管理、經(jīng)營和分配機制主要有四大特點：其一，農(nóng)戶以土地經(jīng)營權(quán)為股份共同組建合作社。按照“群眾自愿、土地入股、集約經(jīng)營、收益分紅、利益保障”的原則，引導(dǎo)農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營權(quán)入股；其二，合作社按照民主原則對土地統(tǒng)一管理，不再由農(nóng)民分散經(jīng)營；其三，合作社掛靠龍頭企業(yè)進行生產(chǎn)經(jīng)營；其四，合作社實行按土地保底和按效益分紅的方式，年度分配時，首先支付社員土地保底收益，留足公積公益金、風(fēng)險金，然后再按股進行二次分紅。這種以土地入股的方式也值得借鑒。

第二篇：開展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn) 促進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營

開展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)

促進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營

摘要：本文在系統(tǒng)研究我國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)政策的前提下，分析了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律依據(jù)，提出了有序推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的措施：加強農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的立法研究；加強土地整理，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，推進土地流轉(zhuǎn)；轉(zhuǎn)變政府職能，建立農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)組織；完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)登記制度。

關(guān)鍵詞：土地經(jīng)營權(quán)；農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營

中圖分類號： F324 文獻標(biāo)識碼： A DOI編號： 10.14025/j.cnki.jlny.2015.15.029

目前，專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)村合作經(jīng)濟組織等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體迅速發(fā)展，為新一輪的農(nóng)村經(jīng)濟體制改革奠定了基礎(chǔ)[1]。為了培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，推進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，必須加速農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，保證新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體能夠?qū)崿F(xiàn)集中連片經(jīng)營，實現(xiàn)土地經(jīng)營的規(guī)模效益，促進農(nóng)民致富、農(nóng)業(yè)增收和農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展[2]。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的政策溯源

1.1聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制與農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)確權(quán)

建國以后，我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營經(jīng)歷了曲折的變革和發(fā)展過程，從互助組到初級農(nóng)業(yè)合作社、高級農(nóng)業(yè)合作社再到人民公社地，奠定了農(nóng)村土地的集體所有制基礎(chǔ)。上世紀(jì)80年代初開始，黨和國家針對農(nóng)村土地承包和土地關(guān)系問題出臺了一系列政策，使我國農(nóng)村土地在人民公社時期土地集體所有制的基礎(chǔ)之上，逐步明確了土地承包經(jīng)營權(quán)與土地所有權(quán)分離的基本事實，即農(nóng)村土地所有權(quán)堅持集體所有制不變，通過聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制將土地經(jīng)營權(quán)（使用權(quán)）承包給集體經(jīng)濟組織成員（農(nóng)戶），奠定了基于聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的家庭經(jīng)營體制基礎(chǔ)。

1.2農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的政策響應(yīng)

上世紀(jì)90年代，隨著生產(chǎn)力的提高和農(nóng)業(yè)技術(shù)的發(fā)展，農(nóng)村剩余勞動力問題日益突出，部分農(nóng)民進城務(wù)工或經(jīng)商，從而出現(xiàn)了“農(nóng)民工”現(xiàn)象，農(nóng)民進城務(wù)工或經(jīng)商取得經(jīng)濟收入的同時，無法有效經(jīng)營土地和從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，從而出現(xiàn)了土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實需求：部分農(nóng)戶愿意放棄或轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)，出現(xiàn)了土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓出去的社會需求。與此同時，專業(yè)大戶需要更大規(guī)模地經(jīng)營土地資源，社會資本投資興建的農(nóng)業(yè)企業(yè)需要集中連片的土地資源，出現(xiàn)了土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移的社會需求。為此，進入新世紀(jì)以后，黨和國家響應(yīng)農(nóng)村社會的現(xiàn)實需求，出臺了一系列規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的政策，并于2002年頒布了《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》，使農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作有法可依；2007年頒布了《中華人民共和國物權(quán)法》，明確了土地承包經(jīng)營權(quán)屬于用益物權(quán)，界定了相關(guān)的法律關(guān)系，促進了農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作的有效推進。

1.3農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的政策支撐

2008年～2015年，連續(xù)8個中央一號文件中都有對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策完善和補充，把加強農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)工作做為穩(wěn)定和完善農(nóng)村工作的基本制度，積極推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進入常態(tài)化操作時期。目前，全國各地都在積極探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實踐，部分地區(qū)以村為單位統(tǒng)一組織土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，部分地區(qū)建立了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的專業(yè)服務(wù)機構(gòu)，有力推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，促進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。

2農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法律特征

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)具有自己的特點：必須存在有效的具有物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)；流轉(zhuǎn)不改變農(nóng)村土地所有權(quán)權(quán)屬和農(nóng)業(yè)用途；土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)必須受承包期限制，即要以剩余的承包期為限；土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)必須堅持自愿和平等協(xié)商原則；新承包人享有的權(quán)利以原承包人享有的權(quán)利為限；農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)可以取得合理補償[3]。

2.1農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)認(rèn)定

《中華人民共和國物權(quán)法》規(guī)定，通過發(fā)放土地承包經(jīng)營權(quán)證和登記造冊等措施，確認(rèn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的歸屬，這樣體現(xiàn)了國家對土地承包經(jīng)營權(quán)這一特殊的用益物權(quán)關(guān)系的有效干預(yù)，實現(xiàn)以公權(quán)力確認(rèn)私權(quán)利，保護承包者的合法權(quán)益。同時，對于這一特殊的用益物權(quán)，《物權(quán)法》規(guī)定發(fā)包人不得收回、調(diào)整承包期內(nèi)的承包地，土地承包權(quán)人有權(quán)自主決定以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或其他方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，并明確非公共利益需要不得征收承包權(quán)人的承包地，切實保證承包權(quán)人的合法權(quán)益[4]。

2.2農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)性質(zhì)的法律界定

土地承包經(jīng)營權(quán)是一種用益物權(quán)，它具有兩個基本特征：第一，農(nóng)村土地是集體經(jīng)濟組織所有（或國家所有歸集體經(jīng)濟組織管理），集體所有的農(nóng)村土地資源是在建國初期農(nóng)民所有的基礎(chǔ)上經(jīng)過農(nóng)業(yè)合作化運動后過渡到集體所有制的，對于屬于集體經(jīng)濟組織成員的農(nóng)民，在承包農(nóng)用地時，由于土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)的分離，土地承包經(jīng)營權(quán)既可以理解為使用他人之物（集體經(jīng)濟組織），也可以理解為使用自己之物（集體經(jīng)濟組織成員），土地承包經(jīng)營權(quán)是一種特殊的用益物權(quán)，它是在具有集體經(jīng)濟組織成員這一身份權(quán)之后，才能取得的用益物權(quán)。第二，土地承包經(jīng)營權(quán)作為一種特殊的用益物權(quán)，其特殊性還表現(xiàn)在集體土地的功能方面。農(nóng)村土地既是一種生產(chǎn)要素（農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料），同時也具有保障農(nóng)民基本生活條件的職能，農(nóng)民取得土地承包經(jīng)營權(quán)是基于保障農(nóng)民基本權(quán)益和謀生手段的需要，失去土地或喪失土地承包經(jīng)營權(quán)也就意味著喪失了基本生活來源。所以，土地承包經(jīng)營權(quán)的擁有者必須是本集體經(jīng)濟組織的成員。

2.3農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的法定主義原則

在農(nóng)村家庭承包關(guān)系中，必須堅持法定主義原則，即必須在法律法規(guī)的基本框架下確定土地承包經(jīng)營權(quán)關(guān)系：發(fā)包方（集體經(jīng)濟組織）與承包方（農(nóng)戶）必須依照法定的內(nèi)容確立土地經(jīng)營權(quán)承包關(guān)系，發(fā)包方和承包方的任意意志必須被強制性的法律規(guī)定所取代，必須根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》等法律法規(guī)來規(guī)范雙方行為，體現(xiàn)設(shè)立土地承包經(jīng)營權(quán)時對主體的強制性，實現(xiàn)土地承包經(jīng)營關(guān)系的法律保護。

2.4土地承包經(jīng)營權(quán)的法定期限

《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定：在農(nóng)村土地資源中，耕地的承包期限為30年，草地的承包期限為30～50年，林地的承包期限為30～70年，這是法律規(guī)定的基本年限。黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》明確指出，土地承包經(jīng)營關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變，進一步明確了土地承包經(jīng)營權(quán)的長期穩(wěn)定性。

2.5土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的法律規(guī)定

《中華人民共和國擔(dān)保法》規(guī)定，抵押人依法承包的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的使用權(quán)，經(jīng)發(fā)包方同意后可以抵押。但該法同時也規(guī)定，屬于集體所有的宅基地、耕地、自留地、自留山等的土地使用權(quán)不得抵押。在這方面，《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》、《中華人民共和國土地管理法》等上位法均無規(guī)定。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中強調(diào)要賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)處置、抵押、擔(dān)保、繼承等方面的權(quán)利。在這方面，后續(xù)的政策和法律法規(guī)可望得到妥善解決。目前來看，土地承包經(jīng)營權(quán)在抵押、擔(dān)保等方面仍缺乏可操作的法律依據(jù)。

3有序推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)

3.1加強農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的立法研究

近30年來，黨和國家的一系列政策和法律法規(guī)的頒布，為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)奠定了基本的法律基礎(chǔ)。但是，進一步加強農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的立法研究是很有必要的，也是勢在必行的。目前看來，土地承包關(guān)系的確定和土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)已具備基本的執(zhí)法環(huán)境，但現(xiàn)行的法律法規(guī)所界定的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式，主要包括出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、互換、入股等，在抵押和擔(dān)保等方式?jīng)]有可操作的法律依據(jù)，這就造成了一定程度的混亂，致使一些地區(qū)土地流轉(zhuǎn)實踐中出現(xiàn)的抵押、土地信托、贈與等方式無法可依[5]。

3.2加強土地整理，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，推進土地流轉(zhuǎn)

目前我國耕地細碎化現(xiàn)象非常嚴(yán)重，主要源于建國初期的土地改革過程中的田塊細碎化和推行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制過程中的田塊細碎化，這種土地細碎化已成為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)機械化的極大障礙，同時也增加了田間道路和分隔壟的占地面積[6]。為了推進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，加速農(nóng)業(yè)機械化進程，加強土地整理，推進高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，提高耕地質(zhì)量，為集中連片經(jīng)營的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體創(chuàng)造良好的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的合理流轉(zhuǎn)。

3.3轉(zhuǎn)變政府職能，建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)組織

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中的自發(fā)行為或單純的市場機制，必然導(dǎo)致農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中的混亂狀態(tài)或內(nèi)耗增加，增加土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程的成本，延長土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的談判進程。要確保農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)“流得動”、“轉(zhuǎn)得出”，縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府部門應(yīng)積極制訂適合當(dāng)?shù)氐恼叽胧苿愚r(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。村民委員會、村民小組和當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村合作經(jīng)濟組織應(yīng)主動承擔(dān)起農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的協(xié)調(diào)工作，統(tǒng)一思想、提高認(rèn)識，強化和保障農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作，減少農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中的糾紛和內(nèi)耗。

3.4完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)登記制度

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是法律賦予的用益物權(quán)，屬于不動產(chǎn)物權(quán)，土地承包權(quán)人擁有的經(jīng)營權(quán)一旦流轉(zhuǎn)出去，轉(zhuǎn)入方就享有實際土地使用權(quán)。但是，在我國現(xiàn)行立法體系對土地承包經(jīng)營權(quán)的債權(quán)合意主義做法，容易使農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中的物權(quán)變動缺乏必要的公信力，從而可能造成對善意第三人的傷害。為了提高土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為的公信力，必須由政府國土管理部門委托的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)登記機構(gòu)來擔(dān)任登記職能，建立分作農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的公告―查詢制度，以便土流轉(zhuǎn)當(dāng)事人查閱相關(guān)土地經(jīng)營權(quán)現(xiàn)狀，保護土地流轉(zhuǎn)當(dāng)事人雙方的合法權(quán)益，同時也實現(xiàn)政府或國土管理部門對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)情況的有效監(jiān)控。

參考文獻

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通信作者：高志強，博士，湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)學(xué)院，教授，研究方向：農(nóng)業(yè)發(fā)展研究。

第三篇：加強農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營 促進農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)

加強農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營 促進農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)

一 土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化中的重要作用

土地作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的主要生產(chǎn)要素，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中

扮演著舉足輕重的作用，土地的產(chǎn)出也構(gòu)成了農(nóng)民的主要

收入來源 目前，我國實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，土地的所

有者依然為國家和集體，但是農(nóng)民作為勞動者，可以按照國

家和地方的規(guī)定，通過承包地方式取得土地除所有權(quán)之外的其他的權(quán)利 土地上的其他權(quán)利主要為土地的使用權(quán)和

經(jīng)營權(quán) 隨著城市建設(shè)的需求，農(nóng)民工進城務(wù)工普及，農(nóng)村

逐步出現(xiàn)了土地閑置或者不能充分利用等現(xiàn)象 為了能合理分配和利用土地資源，國家出臺了 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)

流轉(zhuǎn)管理辦法，該法確立了土地的使用權(quán)和收益權(quán)的分

離，法中明確規(guī)定，農(nóng)民可以通過轉(zhuǎn)讓 轉(zhuǎn)包 互換 入股 出

租等多種方式在不改變原土地的使用方式的基礎(chǔ)上來實現(xiàn)

土地上收益權(quán)，大大緩解了農(nóng)村的土地過于分散帶來的擱

置 撂荒 分散等資源浪費或者不合理分配的現(xiàn)實問題 同

時，這種手段有力地促進了資源的優(yōu)化配置，活躍了農(nóng)村土

地市場，也更加有利于開創(chuàng)農(nóng)村的第三產(chǎn)業(yè)等新局面，加快

農(nóng)村的城市化進程

二 土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過程中存在的問題

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程中，土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)在近年來受到

廣泛關(guān)注，也成為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程中的熱點，土地使用權(quán)流

轉(zhuǎn)也在各地如火如荼地進行 我國農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存

在諸多方面的問題，因此直接導(dǎo)致了土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場的不規(guī)范以及資源的浪費，這些也是現(xiàn)今亟待解決的問題

（一）使用權(quán)流轉(zhuǎn)供給方面

在現(xiàn)行土地承包制下土地產(chǎn)出是農(nóng)民穩(wěn)定生活的基本保障，一定程度上農(nóng)民在沒有其他的穩(wěn)定收入的前提下，即

使農(nóng)戶自己不愿或不能進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也不愿放棄承包土

地

（二）使用權(quán)轉(zhuǎn)讓需求方面

在需求方面農(nóng)業(yè)的比較利益低下嚴(yán)重制約了農(nóng)村土地

使用權(quán)流轉(zhuǎn) 造成這種狀況的根源在于我國的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，規(guī)模較小的農(nóng)村土地經(jīng)營規(guī)模和經(jīng)營方式也造成了農(nóng)

業(yè)生產(chǎn)的計劃性較差，不能適應(yīng)市場的需求，收益性相對業(yè)

較低 同時，有償流轉(zhuǎn)的市場價格的支付能力也不足以調(diào)動

農(nóng)民轉(zhuǎn)讓的積極性

（三）使用權(quán)流轉(zhuǎn)的內(nèi)生機制

土地的承包期限為 年，一旦發(fā)生流轉(zhuǎn)，土地的使用

者則會無可避免在時限內(nèi)大力開墾，在土地上追求最大化

利益，土地的自然屬性決定了過度使用給復(fù)耕甚至繼續(xù)耕

種帶來了的破壞，一定程度上損害了土地承包者的預(yù)期利

益，實現(xiàn)土地的循環(huán)使用和預(yù)期利益期待也會重重受阻

（四）土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的外部環(huán)境

土地價格市場混亂 目前農(nóng)村土地尚未對土地形成可

觀公正的地級估價系統(tǒng) 對土地資源質(zhì)量 價格的評估缺乏

科學(xué)合理的土地價格體系 土地價格的的主觀性和隨意性

無法為交易者提供完善的價格信息，不符合價值規(guī)律

農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的中介服務(wù)組織的發(fā)育有待完

善 專門的農(nóng)地客觀評估機構(gòu) 土地融資服務(wù)機構(gòu) 土地保

險服務(wù)機構(gòu)等目前還不夠普及，村集體一手操辦了大部分

土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)工作

從農(nóng)村的生產(chǎn)方式看，土地仍未完全成為市場微觀主

體的生產(chǎn)要素 還是鄉(xiāng)村社區(qū)控制農(nóng)民的主要手段 流轉(zhuǎn)主

要的障礙主要有三種：不準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓 強迫轉(zhuǎn)讓 無法轉(zhuǎn)讓 農(nóng)民

雖然作為土地的承包者，具有對土地的處置的權(quán)利，但還是

不乏集體組織通過強制統(tǒng)一規(guī)劃 陳規(guī)陋習(xí)中的認(rèn)為本村

土地就該由本村村民來耕種 為集體組織中極少部分人的非法利益而阻止 強迫農(nóng)民土地的自由流轉(zhuǎn)，阻礙了農(nóng)民對

自己土地的流轉(zhuǎn)權(quán)的行使

農(nóng)業(yè)風(fēng)險防范機制的亟待完善 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)兼具自然風(fēng)

險和市場風(fēng)險，在市場經(jīng)濟的浪潮中，特別是我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)

十分薄弱風(fēng)險的抵抗能力不足特別明顯 兩種風(fēng)險交織下

農(nóng)民很難獲得社會平均利潤 有時甚至收不回成本 因此土

地有償流轉(zhuǎn)就會因巨大的經(jīng)營風(fēng)險而難以推行即使推行也難以達到預(yù)期的目的三 在土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中引導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，促進農(nóng)業(yè)

規(guī)模經(jīng)營

在 年政府報告中，溫家寶同志提到：城鄉(xiāng)建設(shè)都

要堅持最嚴(yán)格的耕地保護制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，切實保護農(nóng)民合法權(quán)益 從土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的實際出發(fā)，要根本上來解決這些實際的困難，適度規(guī)模化經(jīng)營是一個

非常重要的手段 在農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營中，可以將土地的使

用權(quán)作為一種生產(chǎn)資料，并對其進行市場化運作和操控 即

將農(nóng)民的土地使用權(quán)作為類似股份的東西進行投資 這也

與日本出現(xiàn)的 耕種委托 的做法有一定的相似之處

首先，經(jīng)過對土地資質(zhì)的考核和評估，將土地的使用權(quán)

作價為一定的比例進行投資，那么最后在年底獲得收益時

以股東實際占有的股份進行分紅和收益 其次，該由一定的機構(gòu)來進行管理和經(jīng)營 為公平起見，可以設(shè)定相應(yīng)的競

標(biāo)，競爭土地的耕種的大面積的經(jīng)營，并簽訂一定年限的合同 這樣，以最高價競得土地的經(jīng)營權(quán)的機構(gòu)在一定的年限

內(nèi)負責(zé)經(jīng)營和管理集中的土地以及銷售農(nóng)作物，通過銷售

利潤來實現(xiàn)股東利益均沾 這種進行公開招投標(biāo)的方式也

能增進農(nóng)民的投資的第一筆收益，同時也應(yīng)避免該機構(gòu)在耕種中的過度開發(fā) 第三，政府給予政策支持 對于以不同

形式出讓土地使用權(quán)的可以給予一定的經(jīng)濟補助，分擔(dān)農(nóng)

民因為失去土地使用權(quán)的風(fēng)險，也能更好地估計和刺激土

地的使用權(quán)的流轉(zhuǎn) 如英國也在保障土地使用者利益的情

況下，對于失地的農(nóng)民也給予了補償 第四，就業(yè)問題的解

決 對于出讓了土地使用權(quán)的農(nóng)民，可以規(guī)定經(jīng)營和管理集

中土地使用權(quán)的機構(gòu)從農(nóng)村閑置勞動力中雇傭部分作為機

構(gòu)勞動人員，按勞計酬，實現(xiàn)一定的人事管理和工資考核系

統(tǒng)，實現(xiàn)農(nóng)民勞動力經(jīng)濟價值，同時也引進員工培訓(xùn)模式，定期給農(nóng)民進行科學(xué)耕種的講授 這種方式，既增進了土地的使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，又同時通過科學(xué)和現(xiàn)代化的統(tǒng)一管理和

經(jīng)營模式，減少了不必要的重復(fù)操作和人員浪費，充分實現(xiàn)

了市場的資源配置的作用 同時政府又作為無形的大手，適度調(diào)節(jié)農(nóng)民的基本生活保障 要好好經(jīng)營好土地的規(guī)模化經(jīng)營，還應(yīng)從以下幾個方

面來實現(xiàn)：

（）加強社會保障和社會保險措施的執(zhí)行力 如福建省

三明市沙縣縣政府制定出臺了 關(guān)于沙縣農(nóng)村土地承包經(jīng)

營權(quán)流轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)項目貸款貼息管理暫行規(guī)定，這一規(guī)定涉及

信貸支持 農(nóng)資供應(yīng) 子女就學(xué) 醫(yī)療保障 養(yǎng)老保險 戶籍

遷移和種煙補助等各個方面，其中，財政還設(shè)置 萬元專

項資金 專門針對農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)項目的貸款貼

息 這些幫扶政策為一直以農(nóng)田為主要勞動生產(chǎn)資料的農(nóng)

民提供了保障，使土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)帶來的生計的危機減少，為土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)奠定了基礎(chǔ) 上海也踐行了有利的農(nóng)民

保障和保險措施，在這些措施之下，農(nóng)民對土地的依賴性也

逐步減弱，減輕了社會的老年化危機，農(nóng)民應(yīng)該平等地獲得

與城市居民一樣的保險措施 這些措施紛紛減輕了農(nóng)民對土地的依賴，有利于他們自愿出讓土地的使用權(quán)

（）加強農(nóng)村中小企業(yè)建設(shè) 農(nóng)業(yè)作為第一產(chǎn)業(yè)，在國

民經(jīng)濟中也占有舉足輕重的地位 通過土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)能

調(diào)整農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，讓第二和第三產(chǎn)業(yè)也逐步滲透

到農(nóng)村，通過因地制宜，利用地區(qū)優(yōu)勢，加強招商引資，大力

興辦與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟結(jié)構(gòu)和合適的企業(yè)特別是中小型企業(yè)，能大大促進農(nóng)村勞動力的剩余勞動力向非農(nóng)部門的轉(zhuǎn)移

在深化產(chǎn)業(yè)非農(nóng)化的過程中，會直接帶來更多的非農(nóng)經(jīng)濟

利益，這樣農(nóng)民也會更加愿意放棄土地的使用權(quán)了

（）增加就業(yè)機會，緩解就業(yè)壓力 土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)的逐步廣泛的實踐，帶來的直接后果就是工業(yè)化和城市化

農(nóng)民本身具有工作經(jīng)驗缺乏 受教育程度較低等缺陷，在勞

動力市場中自然不具優(yōu)勢 為緩解農(nóng)民涌入城市給城市帶

來的人口壓力，在農(nóng)村的第二和第三產(chǎn)業(yè)中，我們要實現(xiàn)農(nóng)

民的充分就業(yè)，鼓勵更多的人就近務(wù)工，投入到加工和服務(wù)

等行業(yè)，非農(nóng)收入和離家近的優(yōu)勢也會吸引農(nóng)民放棄或者

出讓其土地使用權(quán)

（）提高土地利用率，提高土地的產(chǎn)出，促進生產(chǎn)和消

費的良性循環(huán)

國家出臺許多政策的目的在于農(nóng)業(yè)增效 農(nóng)地增產(chǎn) 農(nóng)

民增收，采取的措施無疑促進了土地的流轉(zhuǎn)，土地的使用權(quán)的流轉(zhuǎn)的良性引導(dǎo)會促進農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，先進的管理

理念和科技力量的指導(dǎo)，土地的生產(chǎn)效率必然會提高，使得

單位產(chǎn)品的能耗下降 同時，更多的勞動力會轉(zhuǎn)移到農(nóng)村的中小型第三產(chǎn)業(yè)的企業(yè)中去，特別是農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的加工行業(yè)

中，使得土地的利用率提高 這種利用，并不是竭盡土地的生產(chǎn)能力，而是在適合耕種的土地上，充分有效地利用土地這個生產(chǎn)資料為人類創(chuàng)造物質(zhì)資料，解決目前我國的最基

本的社會矛盾，緩解人們需求給工業(yè)帶來的壓力，這種生產(chǎn)

不僅健康環(huán)保，而且不會給社會自然環(huán)境造成危害 這也是

一種減少能源的消耗而創(chuàng)造更多的社會價值的手段 同時，耕種也相對保持了水土平衡，優(yōu)化了自然環(huán)境 而這些農(nóng)業(yè)

企業(yè)的產(chǎn)生，同樣為經(jīng)濟的 提高注入了自己的力量，在同等的社會產(chǎn)出和經(jīng)濟利益的情況下，必然會消耗相對

少的煤炭石油等高碳能源消耗 這樣綠色生態(tài)行業(yè)的興起，也符合社會對低碳經(jīng)濟的呼吁

參考文獻：

王克強 王洪衛(wèi) 劉紅梅 土地經(jīng)濟學(xué) 上海：上海財經(jīng)

大學(xué)出版社 ：

張軍，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題與對策思考 農(nóng)業(yè)經(jīng)

濟，（）

王克強 上海市農(nóng)民從土地保障向社會保險過渡條件的理論與實證研究 降低土地對農(nóng)民基本生活保障效用的條件分析 農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題 月刊（）

華彥玲 施國慶 劉愛文，發(fā)達國家土地流轉(zhuǎn)概況 新農(nóng)

村

孫瑞玲 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機制的創(chuàng)新研究 在農(nóng)村土地

流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀調(diào)查基礎(chǔ)上的思考 農(nóng)業(yè)經(jīng)濟

第四篇：淺談農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)

淺談農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)

九江學(xué)院 外國語學(xué)院A0812班 吳敦旭

內(nèi)容摘要：2009年中央一號文件指出要穩(wěn)定完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場。其中土地流轉(zhuǎn)存在著急迫性，特別是在今天全面建設(shè)小康社會和新農(nóng)村建設(shè)方面有著巨大的推進作用，同時也是我國在當(dāng)前形勢下繼續(xù)又好又快發(fā)展的需要。但是在實行的過程中存在著許多客觀與主觀的影響因素使的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進度較慢，針對諸多問題我們也要想出一些相關(guān)的對策來解決。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；土地流轉(zhuǎn)；急迫性；突出問題；解決辦法

“三十年前，黨的十一屆三中全會改革巨輪從農(nóng)村開始破冰，從此解決了十三億人的吃飯問題； 三十年后的2008年，金秋10月，黨的十七屆三中全會又作出了關(guān)于農(nóng)村改革的重大決定，這是一個歷史性突破的重大決定。黨的十七屆三中全會指出，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出讓、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，解放農(nóng)村剩余勞動力，最終達到適度規(guī)模化經(jīng)營，農(nóng)業(yè)促進工業(yè)發(fā)展，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市反哺農(nóng)村等一系列利國利民的政策出臺，是中華大地尤其是農(nóng)民朋友一次難得的創(chuàng)造歷史、創(chuàng)造奇跡的又一重大機遇。將加速城鄉(xiāng)一體化進程，開啟中國農(nóng)村發(fā)展又一個嶄新的時代。”①

在2008年12月31日發(fā)布的2009年中央一號文件中再次將土地流轉(zhuǎn)的重要性提高到一個新的高度，提出要穩(wěn)定完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場②。

那么為什么我國要反復(fù)強調(diào)土地流轉(zhuǎn)，其急迫性又體現(xiàn)在哪里？

一． 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的必要性

（一）中國農(nóng)村土地結(jié)構(gòu)不完備，體制不完善，導(dǎo)致土地的浪費。在長期的歷史條件作用下，農(nóng)村形成了一些特定的農(nóng)用土地結(jié)構(gòu)，農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田①

② 參考《中國農(nóng)地》，2009-3。2009年中央一號文件。

水利用地、養(yǎng)殖水面等①。但是這些農(nóng)用土地的比例在各地都存在著差異，很大一部分地方都存在著使用不合理的現(xiàn)象，特別是在當(dāng)前的農(nóng)村用地使用模式下，有很多的土地沒有辦法充分利用甚至沒有辦法使。

其次，政府對于具體問題沒有很好的出臺相關(guān)的政策來協(xié)調(diào)，管理體制出現(xiàn)不足，從而導(dǎo)致了廣大農(nóng)村都選擇將那些比較難以種植的土地不種或者隨便種一些作物。我國的農(nóng)用地本來就很少，在加上這樣的不充分利用土地，大量的浪費土地資源，勢必會加劇我國用地緊張局勢。

再次，隨著形勢的改變，農(nóng)村勞力不斷向大城市輸出，農(nóng)村出現(xiàn)田地荒蕪現(xiàn)象嚴(yán)重。本來是大片大片的良田卻閑置在那里，沒有發(fā)揮出它本應(yīng)有的作用。2001年江西的農(nóng)作物種植面積為5534.7千公頃，2002年為5355.1千公頃，2003年為4997.4千公頃，到2007年稍有回升為5215.0千公頃②。總的來看，波動不是很大，盡管有些地區(qū)出臺罰款措施，但是這一因素的影響還在逐步加大，這將會導(dǎo)致土地的大量浪費，勢必會加劇我國用地緊張的形勢。

（二）農(nóng)民增收和農(nóng)村城鎮(zhèn)化的需要

農(nóng)民增收的需要

提高農(nóng)民生活水平，增收是關(guān)鍵，增收包括增加經(jīng)濟收入和增加農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量。

首先，農(nóng)民的主要收入來源就是種植糧食和經(jīng)濟作物，在賣給國家，叢中來獲得一定的收入。那么農(nóng)作物的收購價格將直接影響到農(nóng)民的收入，在今天市場經(jīng)濟的條件下，農(nóng)作物的價格受到市場的影響很大，盡管國家大力保障糧食的收購價格的穩(wěn)定，但是有很多地方主要不是生產(chǎn)水稻，比如2007年江西省的棉花總種植面積為68334千公頃，而九江地區(qū)的種植面積就達48573千公頃，占全省種植面積的71.08%,③是棉花主產(chǎn)區(qū)，然而近五年來，市場收購價波動很大，質(zhì)量較好的棉花最高達3.3元/斤，最底時只有0.9元/斤（都昌地區(qū)），特別是在2008年，農(nóng)民在增收的路上跌了一個大跟頭，2007年的棉花價格很好，2008年的種植面積進一步加大，但是由于受到9月份開始的全球金融危機的影響，許多紡織企業(yè)破產(chǎn)，而此時正是棉花的收獲期，很多廠家不需要大量棉花，供過于求，結(jié)果只有低價賣出。從而使農(nóng)民遭受了巨大經(jīng)濟損失。

最新數(shù)據(jù)表明，自2004年開始，江西省的水稻產(chǎn)量從1803.40萬噸上升至2007年的1904.21萬噸，期間的產(chǎn)量相對比較穩(wěn)定，增幅不大，加上江西水稻的種植面積不穩(wěn)定，很難推動產(chǎn)量繼續(xù)上升。如果說實行土地流轉(zhuǎn)，第一，就能夠建立很好的農(nóng)作物的銷售通道，《土地管理法》。

在線江西統(tǒng)計年鑒2008。

③參考在線江西統(tǒng)計年鑒2008，經(jīng)過計算而得。①②

也就能夠更好的保證價格的相對穩(wěn)定，有利于增收。第二，能夠達到一體化管理，運用最新的科學(xué)技術(shù)，加上穩(wěn)定的種植面積，我們的糧食產(chǎn)量將會上一個新的臺階，在這個過程中，農(nóng)民也會受益。農(nóng)村城鎮(zhèn)化的需要

截止到2006年，我國的農(nóng)村人口為7.37億，占全國人口的56%左右，要想實現(xiàn)真正的現(xiàn)代化就必須加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)。首先我們知道農(nóng)村的土地面積有限，隨著人口的增長，如果繼續(xù)像以前一樣的按照人口來分配土地，那若干年后，勢必會有人分不到土地，所以進行土地流轉(zhuǎn)體現(xiàn)了對未來問題的預(yù)見和解決辦法。流轉(zhuǎn)后，大部分農(nóng)民將從角色上開始轉(zhuǎn)變，逐漸的向城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變。

（三）提高糧食綜合生產(chǎn)能力和保障糧食安全的需要

近年來，全球糧食產(chǎn)量增長緩慢，需求不斷增加，庫存量持續(xù)下降。2007年到2008年，國際市場糧價快速上漲，30多個國家糧荒引發(fā)社

①會動蕩。

我國的糧食綜合生產(chǎn)狀況不佳，自1998-2003年，我國糧食產(chǎn)量一直下滑，2004年開始稍有回升，但總產(chǎn)量暫時不及1998年。

通過土地流轉(zhuǎn)，能夠穩(wěn)定生產(chǎn)規(guī)模，保障糧食產(chǎn)量的穩(wěn)定性，也就是提高糧食綜合生產(chǎn)能力和保障糧食安全的需要。

二． 影響和制約農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的因素

（一）農(nóng)民總體收入不高，難以應(yīng)對流轉(zhuǎn)后的問題

第一，農(nóng)民收入單一，一般情況下沒辦法將僅有的土地流轉(zhuǎn)出去。流轉(zhuǎn)之后很難找到比較合適的工作來維持生計。主要是目前農(nóng)民的文化水平和受教育水平都很底，沒有技術(shù)作為生計保障。

第二，農(nóng)村家庭收入不高，在今天貧富差距較大的時刻，農(nóng)民需要土地作為保證，以應(yīng)對物價不斷上漲及消費所帶來的壓力。特別是在當(dāng)前形勢下，農(nóng)民就更不會輕易放棄土地的使用權(quán)。

第三，自古以來，農(nóng)民都將讀書作為出頭和光宗耀祖的的唯一道路，現(xiàn)在也一樣，農(nóng)村家庭大多都指望能夠通過培養(yǎng)出一個大學(xué)生來擺脫貧窮的生活，而相關(guān)費用卻很高，只有充分利用已有土地來提高收入，供養(yǎng)大學(xué)生。

（二）對基層政權(quán)的信任引發(fā)一些問題

首先，在土地流轉(zhuǎn)中，政府錯位行為嚴(yán)重，一些鄉(xiāng)村組織直截充當(dāng)了土地流轉(zhuǎn)的主體，不尊重農(nóng)民的意愿，隨意改變土地的承包關(guān)系，強制土地進行流轉(zhuǎn)②。這使得農(nóng)民產(chǎn)生了反抗心理，土地流轉(zhuǎn)受①

② 《農(nóng)村經(jīng)濟研究》，Research on Agricultural Econmy，2009-1，p72-73。《小城鎮(zhèn)建設(shè)中土地利用情況及收益分配制度創(chuàng)新》，孔祥智、袁佩佳，中國人民大學(xué)。

阻。

其次是基層政權(quán)在以往管理過程中的失信和失職。“絕大數(shù)村民對干部的意見很大，不指望干部能夠為老百姓解決什么問題。89.7%

①的村民認(rèn)為干部都是用國家資源謀私利的”明顯的表明村民對干部的不信任態(tài)度。這使得農(nóng)民不能夠抗拒心里的恐懼，自然土地流轉(zhuǎn)受阻。

再次，農(nóng)村社會轉(zhuǎn)型不徹底，引發(fā)信任危機。從21世紀(jì)初開始，中國開始在推動村莊合并，基層政府正著力推行鄉(xiāng)村合并，大大減少了行政村乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)的數(shù)量。“目前，中國農(nóng)村有3.75萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，②村級組織有64.5萬個。”但是在實施的過程中，給很多農(nóng)民帶來

了情感上的傷害，幾個村雖然合并，但沒有在情感上合并，當(dāng)處理一些事關(guān)農(nóng)民利益的事時，那些領(lǐng)導(dǎo)原來屬于哪個村的就會盡可能的讓那個部分得到最大的利益。像那些沒有人在村委會的那個部分的利益連連受到損害，從而導(dǎo)致村民對上面?zhèn)鬟_下來的安排產(chǎn)生置疑。

（三）傳統(tǒng)文化心理的影響

首先，農(nóng)民不能擺脫情感上的依附，在自然經(jīng)濟條件下，農(nóng)民祖祖輩輩都生活在那片土地上，不甘心讓“外人”來使用他們的土地。

③“農(nóng)民更易受地緣和血緣關(guān)系的支配。”從而導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)給他人

遇到更大的阻力。

還有，廣大農(nóng)民對政治政策采取一種回避態(tài)度，對上面?zhèn)鬟_的精神覺得不關(guān)自己的事。

（四）政策上的問題

第一，流轉(zhuǎn)程序的繁瑣性與流轉(zhuǎn)限制的不合理性。“土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)，當(dāng)事人雙方應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同。采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意；

④采取轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)報發(fā)包方備案。”

土地流轉(zhuǎn)中的互換、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓的范圍，限定在同一集體經(jīng)濟組織內(nèi)部。這種“書面協(xié)議”、“發(fā)包方同意”、“發(fā)包方備案”及“同一集體經(jīng)濟組織內(nèi)部”等限制性規(guī)定，在客觀上增加了農(nóng)民的負擔(dān)，增加了農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)中的交易成本——交易成本決定交易方式和交易目的，交易成本過大，交易程序繁瑣，自然不利于交易，不利于土地的流轉(zhuǎn)，特別是 “同一集體經(jīng)濟組織內(nèi)部”的限制性條件，使得跨地區(qū)的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)成為泡影。⑤《農(nóng)村基層民主的政治文化分析》--蘇南模式，P140，于毓藍，2006，社會科學(xué)文獻出版社證券之星網(wǎng)，http://news.stockstar.com。

③ 《農(nóng)村基層民主的政治文化分析》--蘇南模式，P104，于毓藍，2006，社會科學(xué)文獻出版社

④ 《農(nóng)村土地承包法》第三十七條

⑤ 《影響和制約農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的原因和對策》，河北省鄧小平理論和“三個代表”重要思想研究中心課題組 ①②

第二，農(nóng)村社會保障機制不完善。當(dāng)土地流轉(zhuǎn)之后，大批農(nóng)民將涌入城市，進入了二三產(chǎn)業(yè)，但是土地仍然是大部分農(nóng)民賴以生存和發(fā)展的生活和生產(chǎn)保障，也是我國農(nóng)村穩(wěn)定的基礎(chǔ)。“由于保障體系的不完善，很多農(nóng)民都不敢放開手去的進行土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)①”。

三． 對于實施過程中的種種問題的解決辦法

（一）考慮實際情況，逐步流轉(zhuǎn)。

在實際情況下，有的農(nóng)民的確是沒有能力承擔(dān)流轉(zhuǎn)之后所帶來的影響，那就得根據(jù)實際狀況來決定流轉(zhuǎn)速度。

針對農(nóng)民缺乏技術(shù)，很難在土地流轉(zhuǎn)之后找到工作，那么我覺得可以先在土地流轉(zhuǎn)之前對有意愿將來去城市找工作的農(nóng)民進行相關(guān)的職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，在他們有技能之后再開始逐步的將土地使用權(quán)進行流轉(zhuǎn)。

對于那些在農(nóng)村生活已經(jīng)很困難的村民可以采取相關(guān)的扶助，比如說建立一套相對來說比較可靠的制度，對于那些人實行預(yù)先補助，既將本來國家準(zhǔn)備每年補助一些資金改為一次性補助，本來分十年下發(fā)的改為五年發(fā)一次，數(shù)目不變，但解決了農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)人口轉(zhuǎn)化過程中的資金空缺，當(dāng)然這只是我個人觀點。

最后就是進一步落實國家扶持貧困大學(xué)生的相關(guān)政策。

（二）加強對基層政府部門的管理

首先基層政府在進展工作時要作到“堅持依法自愿有償原則,尊重農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)主體地位,任何組織和個人不得強迫流轉(zhuǎn)②”政府部門監(jiān)督和服務(wù)部門，應(yīng)該是去搞好服務(wù)工作的、監(jiān)控總體的動態(tài)平衡，而不是用行政手段去對農(nóng)村土地使用權(quán)進行干預(yù)。

加強要加強反腐敗的力度，盡量避免由于政策上的漏洞給農(nóng)民帶來權(quán)益的受損，保障我們農(nóng)民的根本利益。

政府部門應(yīng)該加強樹立良好形象的意識，在思想的開放程度上，干部首先要帶好頭。在處理問題上應(yīng)該作到公正全面，這樣才能夠得到老百姓的信任，也更有利于開展相關(guān)的工作。

（三）針對傳統(tǒng)心理文化的建議

要盡量引導(dǎo)農(nóng)民解放思想，轉(zhuǎn)變觀念，樹立市場意識、經(jīng)營意識。要讓農(nóng)民朋友認(rèn)識到土地流轉(zhuǎn)的必要性及帶來的好處。

由于很多農(nóng)村都存在著排外的思想，在短期內(nèi)可能也很難發(fā)生巨大的轉(zhuǎn)變。但是又要盡快流轉(zhuǎn)，我覺得可以充分利用農(nóng)村的親血緣的特點，鼓勵本村的成員個人或集體進行承包，這相對來說阻力就小了許多。

①

② 《小城鎮(zhèn)建設(shè)中土地利用情況及收益分配制度創(chuàng)新》，孔祥智、袁佩佳，中國人民大學(xué)。2009年中央一號文件。

（四）針對政策上的不足的建議

第一，盡量降低流轉(zhuǎn)的煩瑣性，將強可靠性。“應(yīng)該大力培育土

①地流轉(zhuǎn)中的中介組織，”土地流轉(zhuǎn)的中介組織是連接供給和需求的紐帶，完善中介組織是加快土地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。中介的職責(zé)是制定土地流轉(zhuǎn)的規(guī)劃，收集相關(guān)信息，辦理相關(guān)手續(xù)。通過中介，農(nóng)民就避免了那些煩瑣的步驟，并且效率也很高。

第二，完善農(nóng)村社會保障機制，解除農(nóng)民的后顧之憂。像前面提到的關(guān)于農(nóng)民的補助問題等也是完善的過程。“要建立起面向農(nóng)村外出務(wù)工人員的多層次保障制度，以促進土地的自由高效流轉(zhuǎn)。②”

總之，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)意義重大，但是遇到的問題也很多，只有協(xié)調(diào)好諸多矛盾，把握好農(nóng)民利益與政府之間的關(guān)系，把握好局部與整體的協(xié)調(diào)關(guān)系才能夠順利完成這項巨大的工程，推動我國現(xiàn)代化建設(shè)繼續(xù)向前發(fā)展！

參考文獻：

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①

② 《農(nóng)村經(jīng)濟研究》，Research on Agricultural Econmy，2009-1，P57。《小城鎮(zhèn)建設(shè)中土地利用情況及收益分配制度創(chuàng)新》，孔祥智、袁佩佳，中國人民大學(xué)。

第五篇：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況調(diào)查

近年來，隨著邢臺市工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的加快推進，部分農(nóng)村勞動力逐步向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出日趨活躍的勢頭。土地流轉(zhuǎn)已成為促進規(guī)模經(jīng)營、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和增加農(nóng)民收入的一項重要措施。進而也出現(xiàn)了諸多問題。

農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路。積極推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改革，對落實農(nóng)村土地政策、實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營、推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、拓寬農(nóng)民增收渠道均能起到積極作用。但是，由于土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村經(jīng)濟體制改革深入發(fā)展的新事物，近幾年各地在土地流轉(zhuǎn)實踐過程中也出現(xiàn)了很多亟待解決的問題，阻礙了土地流轉(zhuǎn)的順利進行，因此，正確分析當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中存在的問題，處理好各種主體的利益關(guān)系，研究制定有效的政策措施，意義重大。

一、當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的突出問題

1.對土地流轉(zhuǎn)的意義和認(rèn)識不足。許多農(nóng)民還沒有把土地流轉(zhuǎn)作為整合土地資源、提高土地產(chǎn)出率、轉(zhuǎn)變經(jīng)營方式、解放農(nóng)村生產(chǎn)力、發(fā)展多種經(jīng)營、拓寬增收渠道等有效手段和必然途徑。有些農(nóng)民依然存在小富即安的傳統(tǒng)觀念，不愿離開自己那塊有限收入的土地。

2.土地流轉(zhuǎn)需要進一步規(guī)范。土地流轉(zhuǎn)登記備案制度在具體執(zhí)行中仍有漏洞，有的流轉(zhuǎn)主體和行為還不能完全依法運行。對流轉(zhuǎn)情況缺乏相關(guān)備案登記和土地承包經(jīng)營權(quán)讓變更手續(xù)，合同文本也沒有統(tǒng)一，因土地流轉(zhuǎn)而產(chǎn)生的糾紛事件仍有發(fā)生。

3.流轉(zhuǎn)缺乏市場化機制。土地流轉(zhuǎn)市場尚未形成,缺乏中介服務(wù)。目前,土地流轉(zhuǎn)主要依靠自發(fā)進行和政府推動,想轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶尋找流轉(zhuǎn)對象難度較大,而具有一定規(guī)模的種植大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)卻苦于和一家一戶的談判費時費力又不能保證連片發(fā)展的規(guī)模,使土地流轉(zhuǎn)空間狹窄,流轉(zhuǎn)成本增大,嚴(yán)重影響了土地流轉(zhuǎn)的速度、規(guī)模和效益。加之，流轉(zhuǎn)缺乏中介組織,信息傳播渠道不暢,很大程度上延緩了土地流轉(zhuǎn)的進程。

4.流轉(zhuǎn)風(fēng)險較大,缺乏對農(nóng)民利益的保護機制。土地流轉(zhuǎn)前,缺乏對種植大戶和企業(yè)業(yè)主農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力的資格審查和評估。土地流轉(zhuǎn)后,又缺乏對農(nóng)民利益的保護機制。流轉(zhuǎn)業(yè)主一旦經(jīng)營上出現(xiàn)失誤,無法履約,一跑了之,給流轉(zhuǎn)農(nóng)戶造成較大的經(jīng)濟損失。造成損失后,又沒有有效的補償辦法,風(fēng)險由農(nóng)民和政府承擔(dān)。

5.農(nóng)民的流轉(zhuǎn)收益缺乏增長機制。在流轉(zhuǎn)合同的約定上,農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)收益一般是一定不變,流轉(zhuǎn)期間不再調(diào)整租金,流轉(zhuǎn)收益沒有隨經(jīng)濟的不斷發(fā)展得到相應(yīng)增長。

二、影響農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的原因分析

（一）政府角色定位不明晰

政府的指導(dǎo)是幫助集體土地健康、有序流轉(zhuǎn)的保障。在一些地方，部分基層政府和部門角色定位不準(zhǔn)，認(rèn)識錯位，普遍把經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)當(dāng)成流轉(zhuǎn)主體的經(jīng)濟行為，沒有認(rèn)識到其在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程中的重大意義，對有利的流轉(zhuǎn)模式不加以鼓勵和推廣，不利的模式不加以批判和限制，采取放任自流的態(tài)度。同時沒有科學(xué)制定流轉(zhuǎn)后農(nóng)民出路的規(guī)劃，對可能出現(xiàn)的問題沒有做好應(yīng)急處理預(yù)案，提供服務(wù)，化解矛盾。集體土地流轉(zhuǎn)是一種市場行為，如果基層行政組織，違背農(nóng)民的意愿而強行流轉(zhuǎn)，這將為社會埋下許多隱患，甚至危及整個社會的穩(wěn)定。所以政府應(yīng)在尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上積極引導(dǎo)，搞好規(guī)劃、提高服務(wù)，在集體土地流轉(zhuǎn)中做好服務(wù)員、裁判員的角色。

（二）農(nóng)民流轉(zhuǎn)意愿不強烈

分析當(dāng)前的土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，存在農(nóng)民流轉(zhuǎn)意愿不強烈的現(xiàn)象。究其原因如下：首先，農(nóng)村社會保障體系不健全，失地農(nóng)民缺乏生存保障。對于絕大多數(shù)農(nóng)民來講，主要還是依靠土地收入解決看病、上學(xué)、養(yǎng)老等問題,普遍把土地作為最基本的生活保障, “有些農(nóng)民即使轉(zhuǎn)移到了二、三產(chǎn)業(yè)，由于失業(yè)的風(fēng)險和收入的不確定性，他們?nèi)园淹恋刈鳛樽詈蟮耐寺罚瑢幙洗址沤?jīng)營，甚至不惜拋荒棄耕，也不愿意轉(zhuǎn)移出讓”。其次，農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)空間小。“土地流轉(zhuǎn)的速度應(yīng)該與工業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)崗位增加的速度與城市基礎(chǔ)設(shè)施容納的程度相適應(yīng)”，當(dāng)前，城鎮(zhèn)化速度慢與城鎮(zhèn)吸納農(nóng)村剩余勞動力能力不足導(dǎo)致農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)不暢，不愿放棄土地。第三，部分土地轉(zhuǎn)出收益吸引力不大，尤其是一系列惠農(nóng)政策的出臺和新農(nóng)村建設(shè)的實施提高了農(nóng)民對土地價值的預(yù)期，致使流轉(zhuǎn)意愿不強烈。

（三）土地流轉(zhuǎn)后資金與技術(shù)支持不足

土地流轉(zhuǎn)后，要實現(xiàn)規(guī)模化生產(chǎn)、集約化經(jīng)營，必須進行資金投入和技術(shù)支持。經(jīng)營者開發(fā)資金匱乏，是制約土地流轉(zhuǎn)的重要原因。一些經(jīng)營者大面積承包土地后從事高效農(nóng)業(yè)開發(fā)，后續(xù)發(fā)展中需要較大的資金投入，由于融資渠道少，致使部分經(jīng)營者在土地開發(fā)上存在嚴(yán)重的資金困難，規(guī)模難以擴大，效益難以提高。從科技層面講，土地流轉(zhuǎn)的意義在于土地流轉(zhuǎn)以后，發(fā)展高效農(nóng)業(yè)，精耕細作，達到高產(chǎn)高效。而一些承包大戶由于缺乏相關(guān)技術(shù)支持，只能搞粗放的規(guī)模化，不僅無法提 2 高效益，而且對土地資源也造成一種浪費。所有這些不僅阻礙了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，也使一部分有承包能力和意向的經(jīng)營主體不斷觀望、徘徊，或者承包土地后另做他用，失去了土地流轉(zhuǎn)的本來意義。

（四）土地分戶經(jīng)營的分散性、隨意性與土地流轉(zhuǎn)的計劃性、規(guī)模性之間存在矛盾

土地流轉(zhuǎn)的目的是優(yōu)化資源配置，實現(xiàn)土地規(guī)模化、集約化效益，而第二輪土地延包實行的是“耕者皆有田”政策，不僅土地分戶經(jīng)營，而且農(nóng)戶在這種嚴(yán)重分散的土地上還要種植從糧食到飼料、蔬菜等幾乎家庭所需的全部作物，這就進一步加重了土地的分散程度，形成了分散、細碎、小規(guī)模的土地經(jīng)營方式，難以實現(xiàn)土地成片集中流轉(zhuǎn)。而且業(yè)主在實施土地規(guī)模流轉(zhuǎn)時，往往因為一戶或幾戶承包戶沒有談妥，而使土地規(guī)模化流轉(zhuǎn)難產(chǎn)，制約了規(guī)模經(jīng)濟的發(fā)展。

三、對策與建議

要廣泛宣傳，提高農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的積極性。村委會應(yīng)結(jié)合土地承包法律法規(guī)，采取電視、廣播、標(biāo)語、條幅、下發(fā)宣傳單等多種方式，大力宣傳土地有償流轉(zhuǎn)后走上致富之路的典型事例，廣泛宣傳土地流轉(zhuǎn)的意義及土地流轉(zhuǎn)政策措施，以及流轉(zhuǎn)土地農(nóng)民增收的實際效果，消除農(nóng)民思想顧慮，提高土地流轉(zhuǎn)意識。

積極調(diào)研，及時解決土地流轉(zhuǎn)存在的問題。要把土地流轉(zhuǎn)作為一個課題，組成調(diào)研組，深入地對土地流轉(zhuǎn)情況開展調(diào)研，及時掌握本村土地流轉(zhuǎn)情況和存在的問題，積極探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)新模式、新辦法。

加強典型宣傳，營造土地流轉(zhuǎn)的良好轉(zhuǎn)氛圍。要把培育土地流轉(zhuǎn)典型作為促進土地流轉(zhuǎn)的重要手段，總結(jié)典型經(jīng)驗，加強引導(dǎo)。

把提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)作為宗旨，優(yōu)化土地流轉(zhuǎn)的環(huán)境，把優(yōu)惠政策支持作為動力，推進土地流轉(zhuǎn)的進程。建立健全組織體系，把土地流轉(zhuǎn)工作納入黨委、政府的重要議事日程，成立由主要領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，綜合、協(xié)調(diào)、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)工作，；積極發(fā)展市場中介組織，使土地流轉(zhuǎn)進入市場，依靠市場調(diào)節(jié)完善流轉(zhuǎn)機制，推動土地流轉(zhuǎn)的健康運行，降低土地流轉(zhuǎn)成本；健全社會保障機制，解除農(nóng)民的后顧之憂，使農(nóng)民放心走出去，進而為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的條件。

加強管理，規(guī)范流轉(zhuǎn)秩序。加強土地轉(zhuǎn)出方的管理。首先，加強農(nóng)戶自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)管理。農(nóng)戶自愿將承包土地以轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、入股、出租等形式流轉(zhuǎn)，應(yīng)簽訂書面流轉(zhuǎn)協(xié)議，并報村委會備案。其次，規(guī)范鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織和鄉(xiāng)村行政組織參與土地流轉(zhuǎn)的行為。鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織和鄉(xiāng)村行政組織不得以任何名義強迫農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地，也不得阻撓農(nóng)戶自愿合理地流轉(zhuǎn)其土地經(jīng)營承包權(quán)。第三，農(nóng)戶也 3 可以委托中介組織進行土地流轉(zhuǎn)。委托流轉(zhuǎn)要簽訂委托流轉(zhuǎn)協(xié)議，并報本村委會備案。

加強土地轉(zhuǎn)入方的管理。首先，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)期限不得超過農(nóng)戶家庭承包土地的剩余承包期。流轉(zhuǎn)期滿后，經(jīng)雙方協(xié)商，可續(xù)簽土地流轉(zhuǎn)協(xié)議。其次，指導(dǎo)監(jiān)督工商企業(yè)選擇適當(dāng)方式開發(fā)農(nóng)業(yè)。但工商企業(yè)進入農(nóng)業(yè)要注意不得侵害農(nóng)民利益，要有利于保護和鞏固農(nóng)村基本經(jīng)營制度。政府應(yīng)鼓勵他們采取公司加農(nóng)戶、訂單農(nóng)業(yè)等方式，帶動農(nóng)戶發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。

重視糾紛調(diào)處，保護土地流轉(zhuǎn)。為保護土地流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益，農(nóng)村土地承包仲裁機構(gòu)，要充分發(fā)揮作用，把農(nóng)村土地承包糾紛全部納入依法管理的軌道。

創(chuàng)新體制機制，探索流轉(zhuǎn)形式。堅持以《土地承包法》及中央和省相關(guān)規(guī)定為準(zhǔn)繩，鼓勵農(nóng)戶依法采取轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租、互換等多種方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，積極探索土地流轉(zhuǎn)合作社等土地流轉(zhuǎn)組織形式。在保持原承包關(guān)系不變的前提下，由享有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶自愿申請，并以土地經(jīng)營權(quán)入社的形式，組建農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合作社，由土地流轉(zhuǎn)合作社進行集中統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一經(jīng)營。這種模式以股份制和合作制為基本形式，實行“三權(quán)分離”，即村集體擁有土地所有權(quán)，農(nóng)民擁有土地承包權(quán)，土地流轉(zhuǎn)合作社擁有土地經(jīng)營權(quán)，實行社員代表大會、理事會、監(jiān)事會的管理制度，農(nóng)戶按入社土地面積從合作社獲取分紅收益。這種形式既能夠把土地集中流轉(zhuǎn)出來，促進高效規(guī)模現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)，又可以克服其他土地流轉(zhuǎn)形式存在的弊端，有利于提高農(nóng)民的組織化程度，維護承包農(nóng)戶和經(jīng)營業(yè)主的合法權(quán)益，提高農(nóng)民分享土地增值收益，促進農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移和農(nóng)民增收，有利于壯大村級集體經(jīng)濟，促進農(nóng)村社會公益事業(yè)發(fā)展。

2012級物流一班

付遂霞